INSTITUTUL DE TIINE ADMINISTRATIVE

DIN REPUBLICA MOLDOVA

Web: www.isam.habitatmoldova.org, E-mail: isamd_2006@yahoo.com

ADMINISTRAIA PUBLIC
I BUNA GUVERNARE
Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice,
27-28 octombrie 2007

CAIETUL
TIINIFIC

Chiinu, 2008

I
S
A
M

Institutul de tiine Administrative

din Republica Moldova

Caietul tiinific 2/2007

Sesiune de comunicri tiinifice,
27-28 octombrie 2007

Chiinu, 2008

CZU 352/354(082)=135.1=161.1
A 22
Aprobat i recomandat spre editare de ctre Consiliul tiinific al Institutului de tiine
Administrative din Republica Moldova.
Aducem sincere mulumiri Universitii de Studii Europene din Moldova pentru ajutorul acordat
n desfurarea lucrrilor sesiunii tiinifice.

Redactori:
Conf. univ. dr. Orlov Maria
Conf. univ. dr. Smboteanu Aurel
Conf. univ. dr. Belecciu tefan
Magistru n informatic Vacarov Nadejda
Magistru n drept Ghereg Victoria
Secretar general de redacie:
Dr. Belecciu Liliana

Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii

Administraia public i buna guvernare: Materiale ale sesiunii de comunic. tiinifice, 27-28 oct.
2007 / secretar gen. red.: Liliana Belecciu. Ch.: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). ISSN 1875-2286
Caietul tiinific 2/2007. 2008 464 p. Antetit.: Inst. de St. Administrative din Rep. Moldova. Texte:
lb. rom., rus.
Bibliogr. la sfritul art.
500 ex.
ISBN 978-9975-9674-4-0
--1. Administraie public
352/354(082)=135.1=161.1

Articolele sunt publicate n oroginalul depus de autor

ISBN 978-9975-9674-4-0

CUPRINS
Conf.univ.dr. ORLOV Maria, Cuvnt de deschidere a sesiunii.......................................................... 6
Prof.univ.dr. PETRESCU Rodica Narcisa, Cuvnt de salut din partea ISAPaul Negulescu......... 8

Partea I. CONSOLIDAREA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE

I ASIGURAREA DREPTULUI PERSOANEI LA O BUN GUVERNARE................ 9
NEGRU Boris, Problemele consolidrii statalitii Republicii Moldova...................................... 9
SMBOTEANU Aurel, Interferene conceptual-metodologice ntre formarea profesional
i sistemul de competene a specialistului din administraia public....................................... 21
CORNEA Sergiu, Consideraii referitor la relaiile administraiei publice
cu mediul politic.................................................................................................................................... 30
VERGA Crina, Rolul efului de stat n exercitarea puterii politice n Romnia........................ 42
PETRESCU Rodica Narcisa, Impactul reglementrilor constituionale i legale asupra
naturii juridice a Curii de Conturi.................................................................................................... 52
MINEA Mircea tefan, Noul regim juridic al datoriei publice n Romnia................................ 58
ORLOV Ioana-Alexandra, Reforma administraiei publice o cale spre buna guvernare....... 65
BABIN Oleg, Principiile reformei administraiei publice.............................................................. 69
GHEREG Victoria, Asigurarea legalitii n administraie i condiiile de eficien a
controlului administrativ prerogativ imperativ pentru modernizarea administraiei
publice din Republica Moldova.......................................................................................................... 75
NICU Alina Livia, Liberul acces la informaiile de interes public mijloc de control
extern asupra administraiei publice................................................................................................. 82
MRGINEANU Lilia, Unele aspecte ale organizrii activitii de protecie a copilului
aflat n dificultate................................................................................................................................... 98
POCORA Monica, Cauze care genereaz corupia la autoritile publice................................ 105
NEDELCU Iulian, Rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici n virtutea
dreptului la o bun administraie a cetenilor ............................................................................ 111
COSTACHE Mirela Paula, Funcionarul public ntre tradiional i modernitate................... 118
BERCU Ana-Maria, Perspective privind plata n funcie de performana muncii
funcionarilor publici ........................................................................................................................ 124
GRUIA George, Probleme generale ale compartimentizrii dreptului..................................... 131
NEGRU Alina, Probleme teoretice ale ieirii din vigoare a legii................................................ 136
GVIDIANI Alin, Impactul dreptului comunitar n sistemul naional de drept...................... 140
RUSU Vladimir, BUZINSCHI Ion, E-guvernarea - mijloc de garantare a transparenei
n activitatea organelor administraiei publice centrale.............................................................. 150
VCRELU Marius, Abuzul de drept n materia dreptului la informaie . ............................. 155

ALEXIANU erban, Preliminarii geopolitice ale Romniei, n anii premergtori

celui de-al doilea rzboi mondial..................................................................................................... 161
MAFTEI Jana, Ministerul Afacerilor Externe Romn administratorul serviciului
public de diplomaie............................................................................................................................ 171
MAFTEI Jana, Corpul diplomatic i consular al romniei........................................................... 177

Partea II. MANAGEMENTULUI PUBLIC I SERVICIILE PUBLICE N

CONDIIILE AUTONOMIEI LOCALE..........................................................................185
MODIGA Georgeta, Metode i tehnici moderne utilizate in managementul public ............. 185
BELECCIU tefan, Aspecte doctrinare privind definirea parteneriatului public-privat....... 193
TINCU Violeta, Principiile de organizare i funcionare a serviciilor publice........................ 197
BELECCIU Liliana, Motivaia parteneriatului public-privat de la origini i pn
n prezent .............................................................................................................................................. 203
CIUMAC Eugenia, Serviciile publice locale n Republica Moldova: probleme
i strategii de dezvoltare .................................................................................................................... 208
FORIS Diana, Sisteme de management al calitii serviciilor publice....................................... 217
STANCU-IPICA Mariana, Unele aspecte privind serviciul public de sntate
n Romnia............................................................................................................................................ 224
MRGINEANU Gabriel, Respectarea unor principii clare de reglementare a activitii
de ntreprinztor - premis real de ameliorare a climatului de afaceri.................................. 232
MODIGA Georgeta, Etape i obiective n managementul proiectelor . .................................... 238
MINEA Elena Maria, Interferarea problematicii proteciei mediului cu cea
a urbanismului din perspectiva dezvoltrii durabile................................................................... 247
SAITARL Natalia, Consideraii privind rspunderea juridic a alesului local
n Republica Moldova......................................................................................................................... 254
COSTA Cosmin Flavius, Regimul juridic al finanelor publice locale n Romnia............... 260
CRAEVSCAIA Cristina, Competena financiar a autoritilor publice locale . .................... 277
GROSU Diana, Patrimonial unitilor administrativ-teritoriale i buna administrare
a acestuia................................................................................................................................................ 282
,
.......................... 290

Partea III. JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT..............................................................300

ORLOV Maria, Principii i elemente de procedur ale justiiei administrative...................... 300
DEMENCIUC Daniela, Probleme teoretico-juridice ale responsabilitii statului
n raport cu victima infraciunii....................................................................................................... 306
BOGHIRNEA Iulia, Fora jurisprudenei n sistemul izvoarelor dreptului............................. 314
POPA Mihaela M., Referine comparative privind noul regim legal al contenciosului
administrativ n Romnia i n Republica Moldova..................................................................... 324
4

NEGRU Vasilica, Procedura contenciosului administrativ n Romnia................................ 338

CRUGLICHI Tatiana, Condiiile exercitrii aciunii de contencios administrativ
conform legislaiei Republicii Moldova ......................................................................................... 346
TULBURE Sarmisegetuza, Unitatea european i diversitatea formelor de jurisdicie.......... 357
CARLAUC Igor, Cadrul legal naional i internaional n activitatea operativ de
investigaii............................................................................................................................................. 366
VIERU Nadejda, Prghiile discreionare ale rocurorului n procedura penal
(aspecte comparative)......................................................................................................................... 371
BOITAN Cristina, Rolul procurorului romn n cooperarea judiciar internaional n
materie penal...................................................................................................................................... 377
CONSTANTINOV Vasile, Importana i necesitatea transmiterii corecte i operative a
informaiilor n organele de drept.................................................................................................... 384
POCORA Monica, Corupia n administraie, fenomen generator de criminalitate ............ 390
VACAROV Nadejda, Infraciuni n domeniul informaticii . ...................................................... 397
OO Ana Allina, Splarea banilor n noul Cod penal al Romniei i legislaia
penal actual....................................................................................................................................... 404
PUC Florentina, Eutanasia un concept controversat............................................................ 413
, .
.................................................................................................................... 421
,
.................................................................................................................................................. 429
, - .......................... 435

ANEXA...................................................................................................................................444

CUVNT DE DESCHIDERE A SESIUNII

ORLOV Maria, Preedinte al ISAM,

confereniar universitar, doctor, USM, Chiinu

Stimai colegi,
Distini oaspei i invitai,
Permitei-mi s declar deschis cea de-a doua sesiune de comunicri tiinifice a Institutului
de tiine Administrative din Republica Moldova.
V mulumesc pentru efortul de a participa la aceast sesiune prin care se nate o tradiie fru
moas de a-i reuni n fiecare toamn la Chiinu pe toi cei preocupai de dezvoltarea unei admi
nistraii moderne i eficiente, teoreticieni i practicieni de valoare din ar i de peste hotarele ei.
Anul care s-a scurs ne-a adus, pe lng succese i mpliniri, dou evenimente triste i ndurera
te legate de dispariia marilor Profesori de drept public, Eugen Popa de la Arad i Antonie Ior
govan, Preedintele Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, bine cunoscui n
mediul academic din Republica Moldova prin lucrrile lor de nepreuit valoare.
Profesorul Eugen Popa m tot ntreba de fiecare dat cnd ne ntlneam la sesiunile ISA Paul
Negulescu: cnd m invitai la Chiinu? Nu am reuit s-l invitm, prea trziu am nfiinat
ISAM-ul i prea devreme a plecat dintre noi.
Profesorul Antonie Iorgovan ne-a fcut un serviciu nemaipomenit prin consultarea cu dis
creie a proiectului Constituiei Republicii Moldova i a Legii contenciosului administrativ, adu
cnd propuneri de mare valoare care au fost preluate n textele acestor legi. Mai mult ca att,
ntr-o discuie mi-a destinuit, c dac ajunge s fie ales n Parlamentul European (opiune, de alt
fel, care ar fi fost posibil) avea dou probleme de rezolvat: s ajute Serbia s adere la UE, deoarece
de acolo provenea mama sa, i, s ajute Republica Moldova n aceeai problem, deoarece con
sidera c o meritm.
Vom pstra cu drag n amintire frumoasele clipe petrecute mpreun la Sibiu, la sesiunile
Institutului de tiine Administrative n care, prof. Eugen Popa, ca fondator, i, prof. Antonie
Iorgovan, ca Preedinte, au depus tot sufletul i ntreaga lor pasiune pentru dezvoltarea tiinelor
administrative.
n memoria acestor doi Mari Profesori de drept public, colegi i prieteni ai notri, V rog s
pstrm un moment de reculegere.
V mulumesc.
Recunoatem cu mndrie c am preluat, pe ct a fost posibil, din experiena ISA Paul Negu
lescu i ne strduim s pstrm tradiia care vine din perioada interbelic a acestui Institut.
La un an de la nfiinare, ISAM-ul a reuit s realizeze un ir de activiti importante prin care
s se lanseze ca parte dinamic a societii civile din Republica Moldova. Dintre cele mai impor
tante sunt editarea i publicarea primului Caiet tiinific i tiprirea lucrrii domnului erban
Alexianu File din viaa tatlui meu, despre marele Profesor de drept public din perioada inter
belic, Gheorghe Alexianu, Guvernator al Transnistriei i Odessei n anii 1941-1944, unul din
fondatorii ISAR-ului de la acea perioad. De asemenea, ISAM-ul a gestionat proiectul Standardul
academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice,
finanat de Fundaia SOROS-Moldova. Pe lng acestea, membrii ISAM au participat la multiple
6

ntruniri, conferine i dezbateri ale proiectelor de legi pe diverse teme din administraia public:
autonomia local, descentralizarea fiscal, descentralizarea administrativ, reformele administra
tive, statutul funcionarului public etc.
Fr ndoial, aceste succese ne bucur, dar suntem contieni de faptul c mai sunt multe de
fcut, nu am valorificat nc pe deplin potenialul Institutului. n primul rnd, a dori s reeditm
cele mai valoroase lucrri de drept public ale marilor Profesori din perioada interbelic, lucrri
pe care le avem n biblioteca noastr i, n al doilea rnd, s ne implicm mai activ n cadrul
proiectelor pentru Republica Moldova, propuse de donatorii strini, astfel nct s putem realiza
scopul i sarcinile noastre statutare de modernizare a administraiei publice.
Consider o mare realizare chiar i ntrunirea noastr de astzi, pornind de la faptul c pre
ocuprile prioritare ale contemporanilor notri sunt mai mult cele de ordin pragmatic i mai
puin cele de ordin tiinific.
in s v felicit din tot sufletul pentru fidelitatea fa de domeniul tiinelor administrative, s
v urez succes la dezbaterea temelor propuse, i, s v asigur c lucrrile Dumneavoastr vor fi
publicate n Caietul tiinific nr.2 al ISAM.

CUVNT DE SALUT DIN PARTEA ISA PAUL NEGULESCU

PETRESCU Rodica Narcisa, profesor universitar,
doctor, Cluj-Napoca, Romnia
Stimat Doamna Preedinte Maria Orlov
Distini invitai, dragi colegi,
Bucuria mea de a fi din nou la Chiinu, la cea de-a doua Sesiune tiinific a Institutului de
tiine Administrative al Moldovei, este dificil de a fi exprimat i msurat n cuvinte.
Parc mai ieri eram cu toii mpreun pentru a participa la nfiinarea Institutului, pentru a fi
alturi i a-i felicita pe membrii fondatori, pentru a le dori putere de munc, curaj i perseveren
n tot ce vor ntreprinde. i iat, timpul a zburat, dar tnrul Institut al Moldovei, care astzi
srbtorete, astzi, 1 An de existen, a nregistrat succese notabile n activitatea de reformare i
modernizare a administraiei din Republica Moldova. n opinia mea, cea mai important realizare
o constituie tiprirea primului numr al Caietului tiinific al Institutului, ce reunete comunicri
tiinifice aparinnd unui numr impresionant de autori, circa 100. Lucrrile se caracterizeaz
prin varietatea subiectelor i domeniilor pe care le abordeaz, bunoar, administraia public
central i local, managementul serviciilor publice, justiia i buna guvernare, etc., constituinduse n repere teoretice i practice de o deosebit valoare att pentru teoreticieni, ct i pentru prac
ticieni, cei care lucreaz n administraie i care se implic efectiv n eficientizarea i apropierea ei
de cetean, de problemele zilnice cu care acesta se confrunt.
n acest context, doresc s V transmit salutul clduros al Patriarhului dreptului public romn,
prof. univ. dr. Tudor Drganu, preedintele de onoare al Institutului de tiine Administrative
Paul Negulescu din Sibiu, mpreun cu cele mai bune gnduri pentru viitoarea activitate a
membrilor Institutului.
De asemenea, ngduii-mi s V transmit urrile de succes i realizri depline din partea Con
siliului tiinific al I. S. A. Paul Negulescu, din care fac parte, n calitate de director tiinific.
Din pcate, bucuria rentlnirii cu Dumneavoastr, la Chiinu, este umbrit de trecerea n
nefiin, mult prea repede, a eminentului profesor universitar doctor Antonie Iorgovan, pre
edintele I.S.A. Paul Negulescu, cel mai strlucit reprezentant al dreptului administrativ romn,
care a avut o contribuie covritoare la nfiinarea, buna organizare i funcionare a Institutului,
la tot ce s-a realizat pn n prezent, pe plan tiinific, publicistic, al reprezentrii pe plan inter
naional, al cooperrii cu alte autoriti i instituii publice din ar i strintate etc.
Curajul i abnegaia sa, lupta permanent pentru binele cetii, vor fi un exemplu pentru noi
toi, iar tratatul de drept administrativ i celelalte lucrri de mare valoare tiinific n domeniu,
vor constitui un ndrumar preios pentru orice cercettor al dreptului administrativ.
Profesorul Antonie Iorgovan a fost chemat departe, departe, la ngeri i la stele dar n
sufletele noastre, amintirea Profesorului va dinui venic.

PARTEA I
CONSOLIDAREA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE I
ASIGURAREA DREPTULUI PERSOANEI LA O BUN GUVERNARE

PROBLEMELE CONSOLIDRII STATALITII REPUBLICII MOLDOVA

NEGRU Boris, confereniar universitar, doctor,
USM, Chiinu
Republica Moldova a aprut pe harta lumii n urma falimentului dictaturii comuniste i
dezintegrrii Imperiului Sovietic. Ca urmare, suntem un popor ce nu are experien de liber
afirmare politic, economic i social. Dar apariia unui stat independent presupune noi rapor
turi sociale i noi principii de coeziune social care urmeaz a fi formate. Cu att mai mult c pe
parcursul a zeci de ani a predominat falsul i minciuna, recunoaterea unui singur model de
gndire i comportament, a unei singure ideologii
n al doilea rnd, proclamarea independenei pentru Republica Moldova nseamn i un efort
n vederea renaterii anumitor tradiii i stabilirii unei noi structuri politice. Un pas decisiv spre
democratizare l constituie adoptarea Constituiei Republicii Moldova, constituirea propriului
sistem legislativ care definete atributele statului nostru. ns adoptarea unei Constituii nu n
seamn, prin ea nsi, regsirea imediat n viaa rii a structurilor i instituiilor pe care legea
suprem le consacr. Pentru ca ea s devin eficient i viabil, Constituia, legile n ansamblu
trebuie aplicate, realizate n practic. Edificarea statului de drept n Republica Moldova constituie
o aciune de perspectiv a ntregii societi, inclusiv i a potenialului ei intelectual. Pentru a
atinge acest scop urmeaz s soluionm problema consolidrii statalitii Republicii Moldova.
Problema n cauz e o problem complex care necesit multiple transformri i reformri radi
cale. Nu ne vom referi la ntregul complex de probleme, ci ne vom referi la cele ce in de dimen
siunile statului, deoarece anume ele caracterizeaz starea i funcionalitatea real a unui stat.
Se tie, c statul se caracterizeaz prin cteva elemente sau dimensiuni istorice i politice,
cumulate calitativ. Acestea stau la baza oricrui stat i fr ele statul e de neconceput. La ele se
atribuie: teritoriul, populaia (naiunea), autoritatea (puterea) politica exclusiv sau suveranitatea.
Dimensiunile statului au o importan major. Ele condiioneaz att apariia, ct i dispariia sau
renvierea statului.
1. Teritoriul statului
Teritoriul alturi de popor i de puterea de stat, este unul dintre elementele indispensabile sta
tului i reprezint dimensiunea lui material. Teritoriul nu are semnificaia unui spaiu oarecare,
el este de o importan mult mai mare, de o structur tridimensional, cuprinznd subsolul, spa
iul aerian i ntinderea de pmnt delimitat de frontiere. Importana teritoriului se configureaz,
mai ales, prin funciile sale, dintre care cele mai semnificative sunt urmtoarele:
9

 teritoriul permite situarea statului n spaiu i delimitarea acestuia fa de alte state (teritorii);
limitele teritoriale determin ntinderea prerogativelor puterii publice, rezultate din suve
ranitatea i independena statului, astfel fiind posibil delimitarea statului de celelalte pu
teri, instituii i fenomene strine;
teritoriul este i un mijloc de aciune a statului, deoarece autoritile publice se pot manifesta
eficient n anumite limite teritoriale. Prin resursele teritoriului se asigur, ntr-o msur
mai mare sau mai mic, realizarea obiectivelor puterii i a dezideratelor cetenilor;
teritoriul asigur i accentueaz calitatea cetenilor, trstura lor comun de a vieui ntrun anumit spaiu;
teritoriul este simbolul i factorul de protecie al ideii naionale. El este o legtur intim,
profund i deosebit de puternic ntre om i pmntul pe care el i regsete identitatea.
Aceast legtur se exprim prin dragostea nelimitat a fiinei umane fa de locul pe care
s-a nscut, pe care a trit sau pe care rmne dup moarte,
populaiile indefinite i nestabile se integreaz ntr-o unitate avnd ca baz teritoriul.1
Fiind un element constitutiv al statului, teritoriul are i unele trsturi ale acestuia, deaceea
puterea statului asupra teritoriului este mai mare dect un simplu drept de proprietate. Asupra
ntregului teritoriu statul exercit o autoritate exclusiv, care se manifest prin:
plenitudine, ceea ce presupune c statul exercit n limitele sale teritoriale plenitudinea
funciilor ce-i revin, legifernd i organiznd administraia public, stabilind instanele de jude
cat i circumscripiile lor teritoriale, asigurnd aplicarea uniform a legilor etc.
exclusivitate, n sensul c statul exercit n mod liber ntreaga sa autoritate, exclus fiind
intervenia sau amestecul unui stat sau unei alte puteri strine. n unele cazuri din consideraii de
securitate internaional i de respectare a principiilor dreptului internaional, se pot aduce anu
mite atingeri caracterului exclusiv, bunoar prin inspecia unor instalaii nucleare de ctre repre
zentanii altor state sau ai unor organizaii internaionale. Statul este liber s accepte sau nu astfel
de imixtiuni, neexistnd aici nici o limitare a suveranitii;
opozabilitate, prin care se presupune legitimitatea i recunoaterea internaional a consti
tuirii unui stat pe un anumit teritoriu. Acesta din urm poate aparine unui stat numai n mod
legitim i legal, recunoaterea acestor caracteristici pe plan internaional fiind implicit i condi
ionnd existena statului (exist ns excepii: rapturi, anexiuni teritoriale, cedri, nstrinri).
Teritoriul statului este alctuit din anumite elemente constitutive, fiind o parte a globului p
mntesc care cuprinde solul, subsolul, spaiul acvatic i coloana de aer de deasupra solului i
a spaiului acvatic, asupra crora statul i exercit suveran puterea. Indiferent de ntindere, te
ritoriul statului are aceeai semnificaie i ndeplinete aceleai roluri.2
Solul, ca element principal al teritoriului este alctuit din uscatul (pmntul) aflat sub imperiul
suveranitii statului, indiferent de locul unde este situat din punct de vedere geografic.
Subsolul, este partea scoarei terestre, situat mai jos de stratul de sol i fundul bazinelor de
ap i se ntinde pn la adncimi accesibile pentru studiere i valorificare geologic.3 Subsolul
intr n componena teritoriului statului fr nici un fel de ngrdire juridic de ordin internaional,
statul fiind n drept s dispun de el exclusiv i pe deplin.
Spaiul acvatic are dou componente:
apele interioare, cuprinznd apele rurilor, lacurilor, canalelor, porturilor, radelor i bilor,
asupra crora statul i exercit suveranitatea deplin, cu dreptul de a reglementa prin legi navi
gaia, exploatarea i protecia lor; i
Constituia Romniei, Comentat i adnotat, Bucureti, 1992, p.18, I. Deleanu, op.cit., vol.II, p.40.
Ion Deleanu, op. cit., Vol.II, P.43
3
Art.3 din Codul Subsolului (nr.1511 - XII din 15.06.93)
1
2

10

 marea teritorial, poriune maritim de o anumit lime ce se ntinde de-a lungul rmului,
n afara limitelor apelor inferioare.
Spaiul aerian reprezint coloana de aer care se afl deasupra solului i spaiului acvatic al
statului, delimitat pe orizontal prin frontiere terestre, fluviale i maritime, pe vertical nlnduse pn la limita inferioar a spaiului extraatmosferic, limit situat aproximativ la 100-110 km
deasupra nivelului mrii.1
Alin (1) al art.3 al Constituiei Republicii Moldova conine unul din caracterele juridice fun
damentale ale teritoriului, stipulnd c Teritoriul Republicii Moldova este inalienabil.
Proclamarea inalienabilitii teritoriului nseamn interzicerea nstrinrii lui sub orice form.
Abandonarea, pierderea prin prescripie, cesiunile, donaiile, vnzrile de teritorii sunt incom
patibile cu principiul consfinit de Constituie, sunt ilegale i interzise.
Inalienabilitatea nseamn, de asemenea imposibilitatea oricrui alt stat de a exercita atribute
de putere asupra teritoriului statului, indiferent de suprafaa afectat sau de motivele invocate.
Textul constituional nu menioneaz expres subiecii, principiul n cauz fiind opozabil erga
omnes att n raporturile Republicii Moldova cu alte state ct i n raporturile care se nasc ntre
persoanele particulare (fizice sau juridice) ca subiecte de drept i naionale ori strine.
Cu alte cuvinte, teritoriul (fie ntreg, fie o parte a sa), dispune de un statut juridic special, ceea
ce l scoate n afara circuitului civil i l supune exclusiv puterii poporului, suveranitii naionale.
n textul constituional examinat se menioneaz un alt caracter juridic principal al teritoriului,
indivizibilitatea, deoarece principiul acesta este consacrat n art.1, care prevede caracterele
statului. Teritoriul reprezentnd unul din elementele principale ale statului, este ca i statul,
indivizibil. Indivizibilitatea teritoriului n contextual analizat semnific evident unitatea lui i
este n strns legtur cu inalienabilitatea. Indivizibilitatea teritoriului nu interzice ns divizarea
lui n uniti administrative teritoriale, care se bucur de autonomie local.
Att principiul indivizibilitii, ct i cel al inalienabilitii teritoriului, nu admite sub nici o
form recunoaterea anexiunilor teritoriale din trecut sau din viitor. n acest sens, ara noastr a
ptimit foarte mult, fapt despre care ne vorbete i avizul Comisiei Parlamentului Republicii
Moldova cu privire la aprecierea politico juridic a Tratatului sovieto german de neagresiune
i a Protocolului adiional secret din 23 august 1939, precum i consecinele lor pentru Basarabia
i Bucovina de Nord, aprobat de Parlamentul Republicii Moldova la 23 iunie 1990.
E cunoscut faptul c Basarabia i Bucovina de Nord au fost iniial pri componente ale
statului Moldova, nfiinat n secolul XIV pe de o parte din spaiul unde s-a format i triete
poporul romn. La 1775, Imperiul Habsburgic rpete Moldovei partea ei de nord, Bucovina. n
urma rzboiului ruso-turc din 1806 1812 i a unui ndelungat trg diplomatic, prin Tratatul de
pace de la Bucureti (1812), Rusia dezmembreaz Moldova, anexnd inutul dintre Prut i Nistru
asupra cruia extinde n mod artificial numele de Basarabia. Drept rezultat al prbuirii Imperiului
Rus n 1917, aceste teritorii au revenit n mod firesc i legitim la Romnia.
La 28 iunie1940, U.R.S.S. a ocupat prin for armat Basarabia i Bucovina de Nord contrar
voinei populaiei din aceste inuturi. Proclamarea nelegitim, la 2 august 1940, a R.S.S.
Moldoveneti a fost un act de dezmembrare a Basarabiei i Bucovinei. Trecerea arbitrar sub
jurisdicia R.S.S. Ucrainene a Bucovinei de Nord i a judeelor Hotin, Ismail i Cetatea Alb era
contrar adevrului istoric i realitii etnice existente n acea vreme. Cele menionate relev o dat
n plus importana teoretic i practic a principiilor unanim recunoscute pentru teritoriul unui
stat: inalienabilitatea i indivizibilitatea.
Principiile enunate nu permit nici recunoaterea unor formaiuni statale.
Cu toate aceste, n toamna anului 1991, cu sprijinul tacit al forelor pro-ruse i pro-imperiale,
D. Popescu, A. Nstase, Drept internaional public, Bucureti, 1997, p.155.

11

teritoriul Republicii Moldova a fost dezmembrat, instituindu-se un regim secesionist prin for
marea aa numite Republici Transnistrene Moldoveneti, cu capitala n oraul Tiraspol.
Separatitii refuz s se supun regimului constituional al Republicii Moldova. Violnd n
mod flagrant Constituia Republicii Moldova, ei au adoptat propria Constituie i au creat auto
riti publice proprii (Parlament, Guvern, Preedinte, instane judectoreti etc.).
Ca urmare, Republica Moldova nu are nici o putere asupra acestui teritoriu, fiindu-i pus n
pericol statalitatea.
Caracterul unitar al statului nostru a fost prejudiciat n mod esenial i prin Legea cu privire
la statutul special al Gguziei. Statutul acestei regiuni din partea sudic a rii depete cadrul
unei uniti administrative teritoriale i chiar a unei autonomii culturale, nscriindu-se practice
n caracteristicile unei entiti politice.
n baza acestei legi, n Gguzia s-a constituit, ca i n stnga Nistrului, propriul Parlament
(Adunarea Popular), propria instituie prezidenial (Bacanul) etc. Nu poate fi trecut cu ve
derea nici tendina unor fore locale de a crea propria republic.
Unele prevederi din Legea cu privire la statutul juridic special al Gguziei n opinia noastr,
contravin Constituiei Republicii Moldova.
Teritoriul statului trebuie delimitat de teritoriul altor state, de marea liber i de spaiul cosmic.
Delimitarea se face n frontiere. n acest sens, alin. (2) al art.3 al Constituiei Republicii Moldova
prevede: Frontierele rii sunt consfinite prin lege organic.
Frontierele Republicii Moldova sunt linii (reale sau imaginare) care disprut, pe uscat i pe
ap, teritoriul Republicii Moldova de teritoriile statelor vecine, iar n plan vertical delimiteaz
spaiul aerian i subsolul Republicii Moldova de spaiul aerian i de subsolul statelor vecine.
Frontiera de stat stabilete limitele spaiale de aciune a suveranitii statului.1 Frontierele de
stat sunt terestre, fluviale, maritime, aeriene.
Pe uscat, frontiera de stat se traseaz pe liniile distinctive de relief. Pe sectoare fluviale frontiera
se traseaz pe linia din mijloc a rului, pe calea navigabil principal sau pe talvegul rului; pe
lacuri i alte bazine de ap, frontiera se traseaz pe linia dreapt care unete ieirile frontierei de
stat la malurile lacului sau ale altui bazin de ap. Pe poduri i ruri, frontiera se traseaz pe linia
de mijloc sau pe axul lor tehnologic.
Fcnd parte din teritoriul statului, frontierele sunt inviolabile. Inviolabilitatea este garantat
prin faptul c frontierele sunt consfinite n legea organic. Respectiv, modificarea frontierelor se
poate face doar prin lege organic. Legea declar c stabilirea frontierei de stat ine de competena
Parlamentului Republicii Moldova. De fapt, stabilirea frontierelor unui stat reprezint o problem
a realitilor interstatale i rezult din acordul statelor interesate, ncheiate conform principiilor
dreptului internaional.
Practic, stabilirea frontierei de stat se consemneaz n tratatele ncheiate de Republica Moldova
cu statele vecine. Regulile i modul nemijlocit de trasare, marcare i instalare a frontierelor sunt
determinate n lege.
2. Populaia. Naiunea. Minoritatea naional. Grupul etnic.
Populaia constituie dimensiunea demografic, psihologic i spiritual a statului. Un stat
fr populaie nu poate s existe, e de neconceput. Aceasta e i firesc. Statul este o societate uman
organizat, o societate stabilizat n interiorul unor frontiere permanente. Cei ce locuiesc pe un
teritoriu delimitat de frontiere i sunt supui aceleiai puteri pot avea fa de acesta ori calitatea de
cetean, de membru al statului respectiv, ori calitatea de strin (persoana avnd alt cetenie
dect cea a statului n care locuiete), ori pe cea de apatrid.
Legea Republicii Moldova nr.108 XII din 17.05.94 privind frontiera de stat.

12

Dintre aceste trei categorii de persoane numai cetenii se bucur de deplintatea drepturilor
i posed deplintatea obligaiilor stabilite de stat.
Comunitatea indivizilor care se afl pe teritoriul strict determinat al statului i asupra cruia
se exercit puterea de stat este o categorie complex. n unele cazuri comunitatea formeaz o
naiune, naiunea fiind uneori identificat cu populaia.
Naiunea nu trebuie confundat nici cu statul i nici cu populaia, ca element constitutiv al
acestuia. n Petit darousse ediia 1973, conceptul de naiune este definit astfel: Naiunea (de la
latinescul natio) desemneaz o comunitatea de oameni, cel mai adesea instalat pe un acelai
teritoriu i care are o unitate istoric, lingvistic, religioas, economic, mai mult sau mai puin
puternic. Ea este o asociaie de oameni avnd aceeai limb, aceeai origine, aceleai obiceiuri,
aceleai idei i sentimente, dezvoltate printr-o lung convieuire mpreun.1 Aceste definiii ale
naiunii cuprind elemente de originalitate i unitate ale unei populaii.
O caracteristic esenial a naiunii este c ea nglobeaz oamenii din cadrul unui popor bine
determinat, ntre care exist interaciuni i interdependene, respect aceleai norme i dezvolt ace
leai relaii economice, teritoriale, lingvistice i culturale i are contiina pstrrii identitii sale.2
Aadar, naiunea constituie nu o simpl comunitate uman. Ea e comunitatea uman format
istoricete pe un teritoriu distinct, anume pe acest teritoriu comunitatea uman dat i formeaz
limba, cultura, obiceiurile, tradiiile, spiritualitatea de neam, factura psihic, de acest teritoriu
comunitatea dat i leag trecutul istoric, prezentul i, indiscutabil, viitorul.
Categoria naiune reprezint nu ntreaga populaie ci doar o parte din ea, parte ce constituie
majoritatea populaiei.
Referindu-ne la coraportul categoriilor naiune stat putem meniona urmtoarele. n
lume exist un numr mare de state naionale, adic state care au la baz o naiune, denumirea
creia ele o i poart, ca regul. De exemplu, Frana are la baz naiunea francez, Italia, Spania,
Portugalia, Germania etc. Au la baz naiunile respective. Majoritatea absolut a statelor europene
sunt state naionale.
Exist, ns, cazuri, cnd una i aceeai naiune e ncadrat i st la baza nu a unui singur stat,
ci mai multe. De exemplu, nimeni nu pune la ndoial faptul c n lume exist o singur naiune
coreean. n acelai timp, ns, naiunea dat e organizat n dou state coreene. Sau cazul naiunii
arabe, organizat n mai multe state arabe. Acelai lucru l putem spune i despre naiune romn
organizat n dou state romne: Republica Romnia i Republica Moldova. Acest lucru nu se
accept doar de acei care au schimonosit i mai continu s falsifice istoria real a noastr. i
afirmaiile unor patrioi, conform crora renunnd la limb, la naiune refuz; la stat n-au nici
un temei juridic.
Exist, de asemenea, cazuri cnd la baza unui stat stau mai multe naiuni. De exemplu
Federaia Rus are la baza sa ca stat mai multe naiuni. Pe lng naiunea rus, n Federaia Rus
se ncadreaz asemenea naiuni, cum ar fii, de exemplu ttarii, ciuvaii, cecenii, bakirii, udmurii
etc. Ei formeaz naiuni n virtutea faptului c istoricete s-au format pe un teritoriu propriu
distinct. Din aceste considerente nu trebuie confundat naiunea cu un grup etnic, fie chiar i
numeric. De exemplu n Germania actualmente locuiesc peste 2 milioane de turci. Aceasta, ns,
nicidecum nu nseamn c turcii din Germania constituie o naiune
Istoricete, comunitatea dat nu s-a format pe teritoriul Germaniei. De altfel, nu constituie
naiuni nici romnii din SUA, algerienii din Frana, ucrainenii din Canada etc.
Prezint interes i raportul dintre naiune i stat, din punct de vedere al apariiei lor. Problema
dat evideniaz existena a trei situaii:
George Meitani, Curs de drept internaional public, Bucureti,1930, pag.16.
Constantin Stroe, Compendiu de filosofia dreptului, Bucureti, 1999, pag.111

1
2

13

1. apariia simultan a naiunii i a statului n urma mpletirii proceselor de formare a celor

dou entiti: naional i statal;
2. apariia mai nti a organizrii statale i mai apoi a naiunii (este cazul majoritii rilor
africane care dei au o putere politic central (o organizare statal), din punctul de vedere
al comunitii etnice se afl n stadiul gentilico tribal cu toate consecinele ce decurg de
aici: absena unei limbi comune, fiecare trib avndu-i dialectul su, limba oficial (francez,
englez, spaniol i portughez) fiind limba fostei metropole; teritoriul frmiat n zone
aparinnd diferitelor triburi, fiecare dintre ele avnd obiceiuri, tradiii proprii . a.);
3. apariia mai nti a naiunii i ulterior a statului naional (cazul naiunii romne a crei
constituire a permis formarea statului naional unitar romn).1
O atenie deosebit merit de asemenea i problema minoritii naionale. Problema dat nici
pn azi nu e interpretat uniform n plan internaional.
ntr-un raport din 1993 al subcomisiei O.N.U. pentru prevenirea discriminrii i protecia
minoritilor se propune interpretarea prin care prin minoritate se nelege un grup numeric
inferior restului populaiei unui stat, ai crui membri, care au cetenia acestui stat, posed
caracteristici etnice, religioase sau lingvistice diferite de cele ale restului populaiei i sunt
animai de voina de a-i pstra cultura, tradiiile, religia sau limba.2
ntr-un proiect de document supus Consiliului Europei n 1993, ca anex la Recomandarea
1201 a Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei, se menioneaz: n sensul acestei Convenii
expresia minoritate naional desemneaz un grup de persoane dintr-un stat care:
a. i au reedina pe teritoriul acestui stat i sunt ceteni ai si;
b. ntreine legturi vechi, solide i durabile cu acest stat;
c. prezint trsturi etnice, culturale, religioase sau lingvistice specifice;
d. sunt suficient de reprezentative, dei sunt mai puin numeroase dect restul populaiei
acestui stat sau a unei regiuni a sa;
e. sunt animate de voina de a pstra mpreun ceea ce formeaz identitatea lor comun, mai
ales cultura, tradiiile lor, religia i limba lor.3
Termenul minoritate desemneaz un grup etnic numeric inferior restului populaiei, ai
crui membri au caracteristici etnice, religioase, lingvistice, culturale comune. Dar e important ca
aceste caliti s se formeze un timp ndelungat i c grupului dat s-i aparin un teritoriu al su
distinct, unde aceste caliti au aprut. Caracteristic e i faptul c grupului dat s-i revin aceleai
atribuii ca i naiunii. Deosebirea dintre ei const doar n acea c grupul dat, n virtutea unor
mprejurri cum ar fi colonizarea teritorial, prigonirea, strmutarea forat etc. s-au pomenit a fi
n minoritate pe propriul lor teritoriu.
Cele menionate ne permit de a concluziona c turcii din Germania, algerienii din Frana,
ruii din Republica Moldova sau gguzii nu sunt minoriti naionale. Ca minoriti naionale
pot fi privii romnii din Ucraina, maghiarii din Romnia etc. Aceasta ns nicidecum nu
nseamn c membrii unor grupuri etnice pe teritoriul unui stat nu beneficiaz de anumite
protecii. Dimpotriv, ele sunt impuse de standardele internaionale pe care statele lumii trebuie
s le respect. Asemenea obligaiuni i-a asumat i Republica Moldova ca membru al O.N.U. i al
Consiliului Europei.
Pe lng statele multinaionale pot fi ntlnite i state care n momentul apariiei lor nu au avut
la baz vreo naiune. Drept exemplu pot servi S.U.A. sau Australia.
Naiunea nu trebuie confundat cu naionalitatea sau cu poporul. Naionalitatea exprim
Constantin Stroe, Op. cit., pag.115
Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81
3
Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81-82
1
2

14

apartenena indivizilor la o anumit naiune, n timp ce poporul desemneaz masa indivizilor

indiferent de naionalitatea lor, constituit ca suport demografic al statului.
Fundamentul oricrui stat rezid n unitatea poporului. Iat de ce art.10 al Constituiei
Republicii Moldova prevede c statul are ca fundament unitatea poporului Republicii Moldova.
Republica Moldova este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor ei. Mai mult ca att:
Statul recunoate i garanteaz dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, la dezvoltarea i la
exprimarea identitii lor etnice culturale, lingvistice i religioase.
3. Autoritatea public exclusiv sau suveran (suveranitatea)
Autoritatea public exclusiv sau suveran (suveranitatea) este cel mai caracteristic element
specific al statului. Puterea este un fenomen legat de autoritate, care se caracterizeaz prin:
posibilitatea de a coordona activitatea oamenilor conform unei voine supreme, de a comanda, de
a da ordine i necesitatea de a se supune acestei comenzi. Aceast autoritate o ntlnim nc din
cele mai vechi timpuri. Ea la nceput a fost personificat n eful colectivitii umane respective
(gint, trib, uniune de triburi etc.) care putea s se manifeste calitile sale (era mai dibaci, mai
iscusit, mai viteaz, nelegea mai multe etc.). Cu timpul autoritatea, atribuindu-se persoanei care
deinea puterea sau o exercita.
Puterea se nfieaz sub mai multe forme. Ea poate fi nepolitic sau politic, nestatal sau
statal etc. n toate cazurile puterea presupune prezena a cel puin doi indivizi (aa, de exemplu
att timp ct Robinzon Cruzo s-a aflat singur pe insul, n urma naufragiului, nu putem vorbi de
o putere. O asemenea putere apare doar odat cu apariia lui Vineri). n toate cazurile puterea
privete fixarea i consolidarea unor valori constituite n sistem, valori ce pot fi de natur moral,
religioas, politic, juridic etc.
ntr-o societate exist mai multe categorii de putere: puterea unor partide, puterea unor
organizaii social-politice etc. Puterea statal, ns, este cea mai autoritar putere. Ea se
caracterizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) este un atribut al statului care se identific cu fora. Aceast for se materializeaz n
diverse instituii politico-juridice (autoriti publice, armat, poliie etc.);
b) are un caracter politic;
c) are o sfer general de aplicare;
d) deine monopolul constrngerii: numai ea are posibilitatea s foloseasc constrngerea i
dispune de aparatul de constrngere;
e) puterea de stat este suveran.
Aceast din urm trstur - suveranitatea - este cea mai important.
Termenul suveranitate este folosit pentru prima dat cu prilejul analizei Constituiei franceze
din 1791, de ctre juristul francez Clermant Tennerre, care a definit-o ca fiind libertatea colectiv
a societii. La etapa contemporan suveranitatea tot mai frecvent este definit ca fiind dreptul
statului de a conduce societatea, de a stabili raporturi cu alte state.
Articolul 2 alineatul (1) al Constituiei Republicii Moldova prevede urmtoarele: Suveranitatea
naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele
sale reprezentative, n formele stabilite de Constituie.
Suveranitatea naional const n dreptul poporului de a hotr necondiionat n privina
intereselor sale i de a le promova i realiza n mod nestingherit. Acest principiu constituional nu
deriv nemijlocit din art.1 al Constituiei, care consacr caracterul suveran al statului.
Suveranitatea naional rezult din faptul c poporul Republicii Moldova este unicul deintor
suveran al puterii. n acest text constituional, prin popor nu se nelege numai totalitatea
locuitorilor din ar sau populaia acesteia. Sensul atribuit prin Constituie este unul determinat
i specific, prin popor, n sensul noiunii utilizate, nelegndu-se o colectivitate de indivizi care
15

au calitatea de ceteni i prin aceasta au aptitudinea de a participa la exprimarea voinei naionale.

Chiar i n acest sens, categoria de popor este prea larg, deoarece nu toi cei care au calitatea de
ceteni pot participa efectiv la exprimarea voinei generale naionale, ea fiind condiionat de
discernmntul persoanei, de aptitudinea ei moral i specificul manifestrii de voin - necesitatea
organizrii poporului.
Suveranitatea naional, aa cum este prevzut n Constituie, nseamn puterea absolut i
perpetu a poporului, puterea politic, adic o putere aparinnd poporului, puterea de stat, al
crei deintor suveran este.
Puterea politic comport anumite caractere, cum ar fi:
- unitatea, care se manifest prin faptul c domeniul suveranitii naionale ce aparine unui
popor este unic i nu poate fi nclcat de o alt suveranitate. Toate cotele - pri de
suveranitate ce aparin fiecrui individ alctuiesc, n sum, un tot ntreg, o entitate unic;
- deplintatea, care semnific faptul c suveranitatea naional nu poate fi limitat arbitrar i
nici exercitat abuziv. Suveranitatea nu poate exista parial i nu poate fi exercitat parial;
- inalienabilitatea, care arat c poporul nu i poate nstrina definitiv i irevocabil
suveranitatea nici unui grup i nici unei persoane;
- indivizibilitatea, care relev c suveranitatea naional nu poate fi divizat n cote - pri
ce ar putea fi exercitat separat unele de altele;
- imprescriptibilitatea, care se afl n strns legtur cu inalienabilitatea i semnific faptul
c suveranitatea naional exist atta timp ct exist naiunea. Acest caracter demonstreaz
suplimentar deosebirea dintre popor i naiune, reiternd c poporul poate s nu fie definit
clar la un anumit moment al istoriei, pe cnd naiunea este perpetu n timp.
Textul constituional expus ne orienteaz la dou constatri: legtura dintre popor (naiune)
i puterea de stat (putere public) i formulrile cu care se opereaz, n acest sens fiind
semnificative sintagmele putere, suveranitate naional i aparine poporului.
n primul caz, noiunea popor i noiunea stat, privite sub aspect juridic apar ca subiecte
distincte de drept. Dup cum s-a menionat mai sus, statul este, ntr-o accepiune larg o entitate
compus din teritoriu, populaie i suveranitate, iar ntr-un sens mai restrns, o form superioar
de organizare a poporului, constituit din aparatul statal ce exercit puterea. Poporul deine
puterea politic i, pentru a o exercita, formeaz statul, un sistem de autoriti publice.
n cel deal doilea caz, trebuie s vedem cu ce se identific puterea de stat i dac ea este
altceva dect statul. Evident, statul nu este altceva dect organizarea statal a puterii poporului,
chiar nsi instituionalizarea acestei puteri. Funcia principal a statului (a puterii de stat) este
de a exprima, promova i realiza voina poporului sub form de voin general obligatorie.
Se impune astfel concluzia c puterea politic (suveranitatea naional) aparine poporului,
concluzie indubitabil, deoarece, n caz contrar, ar nsemna c exist mprirea poporului i c
exist mai multe suveraniti i deintori ai acesteia n aceeai ar, situaie ce poate fi privit
doar ca o dezordine social - politic sau ca o absurditate. Cele menionate se refer doar la
suveranitatea naional, care poate fi identificat cu puterea de stat, i la deintorul (titularul)
unic al acesteia - poporul.
Caracteristicile menionate mai sus ale puterii politice sunt valabile i pentru puterea de stat,
aceasta avnd ns i anumite trsturi specifice, dintre care menionm:
este o putere transmis de ctre popor unor organisme care exercit conducerea de stat;
este o putere de dominaie i de constrngere;
este o putere organizat;
este o putere suprem n interiorul statului i independent fa de o alt putere de stat;
este limitat prin drepturile i libertile ceteneti recunoscute i garantate de o lege
suprem;
16

 este revocabil, poporul avnd dreptul s nu menin mandatul pentru reprezentanii

alei.1
ntr-un sens strict juridic se mai poate spune c puterea de stat este o putere de centralizare;
de arbitraj; extrapatrimonial; o putere civil i persistent n timp.2
Este foarte important s se fac distincie ntre trsturile generale i exigenele generale pe
care trebuie s le ntruneasc puterea de stat. Aceste exigene sunt: legalitatea, legitimitatea,
respectarea pluralismului politic i a democraiei constituionale.
n mod normal puterea de stat aflndu-se n strnsa legtur cu societatea poate exercita
asupra structurilor ei o puternic influen asigurnd reprezentarea i aprarea intereselor
diferitelor categorii i grupuri sociale la nivel statal. Influena i presiunea trebuie s fie legate, n
limitele admise i conform prevederilor stabilite prin lege. n cele ce urmeaz, vom ilustra n ce
mod este exercitat suveranitatea i prin care instituie.
Poporul Republicii Moldova exercit suveranitatea naional n mod direct i prin organele
sale reprezentative.
ntr-un stat de drept democratic, administrarea poporului urmeaz a se realiza prin popor i
pentru popor, deoarece numai poporul este titularul suveranitii naionale. Titularul suveranitii
ns nu poate s o exercite continuu n mod direct. Cel mai mult timp, puterea statului este
exercitat n numele poporului de ctre anumite organe, crora le sunt delegate funciile respective
printr-o autorizare general, manifestat prin alegerea unor organe reprezentative.
Exercitarea suveranitii n mod direct de ctre popor se face prin participarea lui la
referendum i la alegeri, precum i prin luarea unor decizii de ctre acesta, n mod direct.
Referendumul, n sensul prevederilor constituionale reprezint o form suprem de exercitare
a suveranitii naionale, prin care corpul electoral (alegtorii) este solicitat s decid asupra
adoptrii unei legi fundamentale (de modificare a dispoziiilor generale ale Constituiei, spre
exemplu) sau s-i exprime voina n alte probleme de interes naional (art.75 din Constituie).
Exercitarea suveranitii poporului se realizeaz prin organele sale reprezentative. Vedem
astfel c n Constituie nu exist precizri referitoare la un organ anume. Esenial este ca organul
prin care se exercit suveranitatea naional s fie un organ reprezentativ.
Reprezentative sunt organele n care membrii lor acioneaz ca mandatari ai poporului, lund
decizii n numele celor care le-au dat mandatul respectiv.
Constituia consacr ca organele reprezentative: Parlamentul (art.60-76); consiliile locale i
primarii (art.112-113). Reprezentativitatea se asigur prin alegeri, de aceea Constituia stabilete
c autoritile sus-menionate snt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Votul este instrumentul juridic de investire cu prerogative legale a autoritilor publice, crora
li se deleag astfel exercitarea continu a suveranitii naionale.
Exercitarea suveranitii n mod direct i prin organe reprezentative poate avea loc numai n
formele stabilite de Constituie.
Stipularea respectiv are menirea de a stabili faptul c suveranitatea naional nu poate fi
exercitat arbitrar. Astfel, la exercitarea n mod direct, a suveranitii poporul poate participa
numai n forma stabilit de Constituie, adic prin referendum (art.75), care se efectueaz n
modalitatea prevzut de lege.
Exercitarea suveranitii poporului prin organele sale reprezentative presupune c organele
reprezentative se formeaz (se aleg) n conformitatea cu prevederile Constituiei, ale legislaiei
electorale i c activitatea lor se desfoar n modul i n limitele stabilite de Constituie i de
legislaia respectiv.
Cr. Ionescu, Op. citit., Vol.I, P.287
Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Vol.I, Editura Europa, Craiova;1995, p.39-41

1
2

17

Subliniem i faptul c art.2 al Constituiei Republicii Moldova prevede: nici o persoan

particular, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o alt formaiune
obteasc nu poate exercita puterea de stat n nume propriu.
Pentru a nelege sensul prevederii n cauz, este necesar, mai nti, s descifrm noiunile
utilizate n prima parte a textului i s ptrundem semnificaia lor. Astfel:
- Noiunea persoan particular exprim ceva neoficial, care nu are caracter de stat. Deoarece
nu se face vre-o specificare, putem conchide c, sub aspect juridic, noiunea de persoan
particular se raport att la persoanele fizice, ct i la cele juridice, privite ca titulari de drepturi
i obligaii.
- Noiunea parte din popor deriv din faptul c, la exercitarea suveranitii naionale, la
constituirea i exercitarea puterii de stat, poporul particip ca un tot ntreg, formnd o unitate
indivizibil n pri crora li s-ar permite reprezentarea voinei unice generale ce aparine
ntregului popor. Puterea este una singur i nu se fragmenteaz. Un anumit grup de persoane
poate fi de o alt origine, ns cetenia pe care o au acetia este cea a Republicii Moldova, de
aceea grupul respectiv face parte din poporul rii i nu poate ntreprinde aciuni de exercitare a
unei cote - pri din putere, pe care ar considera-o proprie.
- Noiunea grup social se raport la o comunitate de indivizi care snt unii prin interese,
valori i norme de conduit comune i care se afl ntr-o interaciune pe baza acestor interese.
Interesele, la rndul lor, sunt determinate de condiiile n care se desfoar activitatea grupului
respectiv. Grupurile sociale structureaz cererile i necesitile diferitelor pri ale populaiei i
oblig factorii de decizie politic s in cont de reaciile sociale n raport cu anumite aciuni pe
care le ntreprind. Grupurile sociale mari snt clasele obteti i pturile sociale, precum i
comunitile etnice. Divizarea respectiv nu este una vizibil sau prevzut expres n acte.
Gruprile sociale nu particip nemijlocit la viaa politic i la administrarea treburilor statului ele
nu au o organizare bine determinat i reglementat, dar puterea lor de influen n politica
statului este uneori foarte mare.
- Noiunea partid politic definete o asociaie de ceteni care se constituie pe baza comunitii
de concepii, idealuri i scopuri care contribuie la realizarea voinei politice a unei anumite pri
din populaie i care, prin reprezentani, particip la elaborarea politicii rii la conducerea
statului i la soluionarea problemelor economice i social - culturale. Acelai sens l are i noiunea
organizaie social - politic ce poate activa ca front, lig, micare politic de mas.1
- Noiunea alt formaiune obteasc privete organizaiile independente ale cetenilor,
constituite pe principii de interese, altele dect cele politice. Se refer la asociaiile obteti,
profesionale, culturale, sindicate, uniuni etc. Formaiunile obteti activeaz n conformitate cu
sarcinile i scopurile incluse n statutele lor, urmnd n marea lor majoritate, beneficiul public.
Uneori ns poate fi vorba i despre profitul membrilor formaiunii obteti.
Textul constituional consacr expres interdicia exercitrii puterii de stat n nume propriu.
Dat fiind acest fapt, nici unul din subiecii menionai (persoane, grupuri sociale, formaiuni
obteti etc.), chiar dac este vorba de o persoan oficial sau de o structur din cadrul puterii de
stat, nu poate s-i exercite prerogativele ca emannd de la sine i constituind voina sa exclusiv.
Tot ceea ce se ntreprinde de ctre puterea de stat (de reprezentanii acestei puteri) se face n
numele statului i al poporului Republicii Moldova.
Suveranitatea are dou laturi: una intern i alta extern.
Latura intern a suveranitii este chemat s sublinieze faptul c n interiorul statului
respectiv, nici o alt putere social nu este superioar sau echivalent cu puterea statal. Pentru
1

A se vedea n acest sens prevederile Legii nr.718-XII din 17.09.91 privind partidele i alte organizaii
social-politice.

18

acest motiv, aceast latur este denumit i supremaia puterii de stat.

Latura extern nu este altceva dect atributul suveranitii de a nu fi comandat n relaiile
sale externe de ctre nici o alt putere, indiferent de forma n care puterea public nsi a
consimit s se limiteze n unele din aceste relaii externe. ns limitarea suveranitii nu poate fi
absolutizat. Conceptul de suveranitate e corelativ cu conceptul de stat. Un stat nu exist, sau cel
puin nu e perfect, dac i lipsete suveranitatea. Aa-zisele state semi-suverane, state sub
protectorat sau state vasale reprezint figuri imperfecte de stat.
Referindu-ne la Republica Moldova, menionm urmtoarele. Temelia Suveranitii a fost
pus prin adoptarea a dou declaraii:

Declaraia suveranitii R.S.S.Moldova din 23 iunie 1990;

Declaraia de independen a Republicii Moldova din 27 august 1991.
Ultima proclam c Republica Moldova este un stat suveran, independent i democratic,
liber s-i hotrasc prezentul i viitorul, fr nici un amestec din afar, n conformitate cu
idealurile i nzuinele sfinte ale poporului n spaiul istoric i etnic al devenirii sale naionale
i hotrte ca pe ntregul teritoriu s se aplice numai Constituia, legile i celelalte acte
normative adoptate de organele legal constituite ale Republicii Moldova.
Din cele spuse rezult c supremaia puterii n interiorul statului i independena acestuia n
raport cu alte puteri din exterior se completeaz reciproc, snt indispensabile statului i snt
inseparabile.
Se tie, ns, c suveranitatea real nu numai se proclam, ci i se cucerete.
Constatm cu regret c Republica Moldova nu i-a cucerit deplin i definitiv suveranitatea.
Dup cum am menionat anterior, regimul secesionist de la Tiraspol constituie un impediment
serios n exercitarea plenar de ctre stat a puterii pe ntregul su teritoriu.
Nu putem neglija i ali factori care ntrzie cucerirea suveranitii.
n primul rnd, prezena militar a Federaiei Ruse. Contrar deciziilor adoptate att la nivel
bilateral, ct i la nivelul diferitelor organisme internaionale, Rusia sub diverse pretexte,
trgneaz procesul de retragere a armatei a 14-a, care dispune de cantiti considerabile
de armament.
n, al doilea rnd, suveranitatea real presupune independena economic i politic real.
n acest context, constatm cu regret c n aspect economic i politic Republica Moldova
continu s depind de Federaia Rus.
***
Am fcut o caracteristic mai ampl a celor trei elemente constitutive ale statului pentru a
reliefa ideea c de modul cum sunt ele nelese i aplicate depinde starea real, existena i
funcionalitatea statului.
n aceast ordine de idei suntem convini c, atta timp ct nu se va asigura o interdependen
oportun ntre cele trei dimensiuni statale (teritoriu, naiune, suveranitate) i ct suveranitatea va
rmne o declaraie (fapt confirmat de nerecunoaterea puterii statale pe ntreg teritoriul rii),
existena Republicii Moldova ca stat va fi o aparen.
Acest fapt determin funcionalitatea ineficient a statului nostru i reformarea multilateral
aparent.
O alt concluzie mai general ar fi c atta timp ct nu snt determinate elementele interne
eseniale ale stabilitii Republicii Moldova termenul de reform, n sens larg, este inaplicabil,
deoarece nu putem reforma ceea ce nu exist.
Reforma n ara noastr semnific doar ncercarea de a constitui, de a definitiva i a
determina elementele de baz ale statalitii: teritoriu, naiunea, suveranitatea.
19

Multiplele probleme, rtciri i soluii inadecvate se vor menine atta timp ct politicienii i
cetenii nu se vor clarifica asupra coninutului statalitii Republicii Moldova.

Bibliografia
1. Constituia Romniei, Comentat i adnotat, Bucureti, 1992, p.18, I. Deleanu, Op. cit.,
vol. II, p.40.
2. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat 1, Bucureti, 1996.
3. Codul Subsolului (nr.1511 - XII din 15.06.93)
4. D. Popescu, A. Nstase, Drept internaional public, Bucureti, 1997, p.155.
5. Legea Republicii Moldova nr.108 XII din 17.05.94 privind frontiera de stat.
6. George Meitani, Curs de drept internaional public, Bucureti,1930, pag.16.
7. Constantin Stroe, Compendiu de filosofia dreptului, Bucureti, 1999, pag.111
8. Constantin Stroe, Op. cit., pag.115
9. Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81
10. Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81-82
11. Legii nr.718-XII din 17.09.91 privind partidele i alte organizaii social - politice.

20

INTERFERENE CONCEPTUAL-METODOLOGICE I APLICATIVE

NTRE FORMAREA PROFESIONAL I SISTEMUL DE COMPETENE
ALE SPECIALISTULUI DIN ADMINISTRAIA PUBLIC
SMBOTEANU Aurel,
confereniar universitar, doctor, USM, Chiinu

SUMMARY
Adherating on May,19, 2005 to the Bologna process through the decision of the European ministers for higher education in Berghen, Norway, the Republic of Moldova requires a reconceptualization of the structure, contents and ultimate goals of higher education. This refers to the institutions
and faculties which prepare experts with higher education in Public Administration.
This work stresses the analisys of the interdependence between the Public Administration evolution and the system of preparation of experts, the identification of standards of formation of the expert from The Public Administration in accordance with European rigours and estimation of the
activity and permanent training of the experts in Public Administration from the perspective of
strengthening the professional abilities.
Conclusions and recommendations made refer to the way of implementation of the Academic
and professional standard of the expert with higher education in Public Administration, which purpose is to enhance the quality of preparation of experts in Public Administration by interaction between administrative practice and the process of formation of experts for this domain.
Evoluia democratic a sistemului politic, instituionalizarea noilor raporturi sociale n
condiiile statului independent, transformrile din administraia public desfurate n aceast
perioad, aspiraiile proeuropene ale Republicii Moldova exprimate tot mai pronunat n ultimul
timp, impun necesitatea unei preocupri adecvate privind pregtirea cadrelor pentru administraia
public, chemate s asigure eficientizarea activitii administrative i ireversibilitatea procesului
de modernizare a rii.
Scopul prezentului studiu este de a identifica i analiza interferenele conceptual metologice
i aplicative ntre formarea profesional i sistemul de competene ale specialistului din
administraia public n contextul ajustrii la rigorile europene att a nvmntului universitar,
precum i a administraiei publice i de a evidenia unele mecanisme de asigurare a conexiunii
dintre procesul de formare iniial, instruire continu i evaluarea activitii angajailor din
administraia public.
Pornind de la aceasta, studiul se axeaz pe analiza dimensiunilor interdependente dintre
evoluia administraiei publice i sistemul de pregtire a cadrelor, identificarea standardelor de
formare a specialistului din administraia public n contextul rigorilor europene, precum i
evidenierea modalitilor de evaluare a activitii specialitilor din administraia public din
perspectiva fortificrii competenelor profesionale.
1. Dimensiuni interdependente dintre evoluia administraiei publice i sistemul de
pregtire a cadrelor
Instituionalizarea noului sistem politic n condiiile statului independent Republica Moldova
a condiionat iniierea reformei administraiei publice, care are sarcina s ajusteze structural i
funcional administraia public la noile realiti bazate pe democraie, pluralism i diversitate.
21

Desfurarea eficient a reformei administraiei publice este strns legat de crearea unui
sistem bine definit de pregtire a cadrelor pentru acest domeniu. Despre aceasta ne vorbete
experiena altor state. Astfel, n rile din Europa Occidental nc la sfritul anilor aizeci ai
secolului trecut a fost contientizat, n mod deosebit, necesitatea pregtirii specializate a
funcionarilor publici [1].
Acest lucru s-a produs ntr-o strns conexiune cu procesele de reformare a administraiei
publice din aceste ri, cu implementarea noilor tehnici de administrare, metodelor noi de
planificare, organizare i activitate a serviciului public. Anume n aceast perioad de reformare
a administraiei publice rile vest-europene i-au constituit i sistemele lor de pregtire a cadrelor
pentru administraia public.
Experiena acumulat de aceste ri demonstreaz c evoluia administraiei publice impune
i noi necesiti n pregtirea cadrelor pentru acest domeniu. De felul n care personalul concepe
problemele i sarcinile care stau n faa organelor administraiei publice la fiecare etap istoric,
de msura n care i asum responsabilitatea pentru consecinele activitii lor, depinde eficiena
transformrilor din societate.
La nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut, odat cu demararea n Republica Moldova a
reformei adminisraiei publice era clar c succesul transformrilor n viaa social-economic i
politic va depinde de competena i profesionalismul cadrelor care activeaz n organele
administraiei publice. Aceasta impunea o nou viziune asupra politicii de pregtire a cadrelor
pentru administraia public.
Printre msurile de edificare a unui sistem nou de pregtire a cadrelor pentru administraia
public se nscrie, n primul rnd, deschiderea n anul 1993 a Academiei de Studii n Domeniul
Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova [2], redenumit n 1998 n Academia
de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova[3], iar din 2003 reorganizat n
Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova.[4]. Anume n
cadrul acestei instituii de nvmnt, n calitate de centru naional de promovare a politicii de
stat n domeniul administraiei publice, de instruire a personalului din serviciul public i de
asigurare tiinific i metodic a activitii autoritilor publice, a fost constituit un sistem nou
de instruire iniial i continu a cadrelor din/i pentru administraia public, de care ara noastr
nu a dispus n trecut.
Evoluia reformei administraiei publice, implementarea n cadrul ei a unor noi abordri
privind activitatea administrativ, impune necesitatea pregtirii unei noi generaii de funcionari,
care bazndu-se pe experiena pozitiv acumulat de predecesorii folosind experiena altor ri,
s poat asigura continuitatea transformrilor democratice din societate i s promoveze teh
nologii administrative moderne. n acest context pregtirea cadrelor cu studii superioare pentru
administraia public s-a extins i a fost preluat i de alte instituii superioare de nvmnt din
Republica Moldova. n prezent pregtirea cadrelor pentru administraia public se mai efectueaz
la Universitatea de Stat din Moldova, Academia de Studii Economice din Moldova, Universitatea
de Stat Bogdan Petriceicu Hadeu din Cahul.
Analiza cadrului regulatoriu existent n instituiile nominalizate, practicii de planificare,
realizare i monitorizare a procesului de studii la specialitatea Administraie public demonstreaz
c ele au multe tangene. Activitatea de pregtire a cadrelor este organizat n conformitate cu
legislaia n vigoare i cu actele normative ale organelor de resort, snt preocupate de ajustarea
studiilor la rigorile Procesului de la Bologna, la care a aderat Republica Moldova, punnd accent
pe finalitile studiilor i calitatea pregtirii profesionale a specialitilor pentru domeniul
administraiei publice.
n toate instituiile de nvmnt nominalizate, pregtirea specialitilor pentru administraia
public se efectueaz n baza unor documente regulatorii proprii, care ndeplinesc funcia de
22

standarde la specialitatea respectiv, planurilor de nvmnt elaborate n conformitate cu Planul

cadru, adaptate la specificul profilului fiecrei instituii de nvmnt, regulamentelor organelor
de resort.
Specialitatea Administraie public a fost acreditat, n ordinea stabilit, la AAP n anul
2004, la ASEM n 2005, la USM i Universitatea de Stat din Cahul n 2006. Aceasta confirm
corespunderea pregtirii specialitilor pentru administraia public, n instituiile respective,
rigorilor organelor de resort, abilitate cu atribuii de evaluare a procesului de pregtire a cadrelor
n instituiile superioare de nvmnt.
n activitatea de pregtire a specialitilor pentru administraia public n instituiile
nominalizate snt prezente i multe deosebiri, care deriv din experiena acumulat pe parcursul
anilor, din tradiiile fiecrei instituii, din modul de concepere a administraiei publice ca domeniu
de activitate i sfer de instruire. Aceste deosebiri i gsesc reflectare n planurile de studii la
specialitatea respectiv, n modul de organizare a stagiilor de practic a studenilor n organele
administraiei publice, n folosirea diverselor metode de evaluare a cunotinelor studenilor, n
organizarea activitii extracurriculare la specialitate.
Deosebirile n proiectarea curricilar, realizarea i monitorizarea procesului de studii, n
activitatea metodic i tiinific a cadrelor didactice, n organizarea activitii extracurriculare a
studenilor reiese din principiul autonomiei universitare i nu afecteaz calitatea pregtirii
cadrelor la specialitatea Administraie public. Diversitatea n domeniile nominalizate contribuie
la amplificarea experienei de pregtire a specialitilor pentru administraia public.
n acelai timp, unele aspecte ale pregtirii specialitilor pentru administraia public cer, n
viziunea noastr, o convergen mai strns ntre instituiile de nvmnt i o abordare mai
uniform n sensul asigurrii unei caliti mai nalte a pregtirii profesionale a lor. Pregtirea
academic trebuie s-i gseasc o materializare mai concret n cultivarea competenelor
profesionale. Rigorile pentru pregtirea profesional a specialitilor pentru administraia public
trebuie unificate i racordate la solicitrile activitii practice a organelor administraiei publice.
Programul de modernizare a sistemului educaional n Republica Moldova, aprobat prin Hot
rrea Guvernului nr.863 din 16 august 2005, de rnd cu alte sarcini, prevede definitivarea ela
borrii i implementrii standardelor educaionale i profesionale n nvmntul superior[5].
n acest context, studiul efectuat arat, c instituiile superioare de nvmnt preocupate de
pregtirea cadrelor pentru administraia public snt contiente de necesitatea conjugrii
eforturilor n stabilirea unor cerine comune fa de pregtirea profesional a specialitilor pentru
administraia public. Ele trebuie s reias din rigorile reformei administraiei publice aflat n
desfurare, care nainteaz exigene sporite fa de personalul angajat n serviciul public.
Aceste aciuni mai snt condiionate i de necesitatea sincronizrii procesului de formare a
specialitilor pentru domeniul administraiei publice cu exigenele fa de pregtirea profesional
a angajailor din administraia public, care deriv din statutul juridic al funcionarului public
reglementat de Legea serviciului public[6]. Instituiile de nvmnt urmeaz s asigure pregtirea
profesional a specialitilor n conformitate cu exigenele expuse n statutul juridic al funcionarului
public, innd seam de evoluia administraiei publice n aspect instituional i funcional.
Necesitatea elaborrii unor norme comune se mai justific i prin faptul c administraia
public, n calitate de sistem, cu caracteristicile sale proprii, n general, i n domeniul resurselor
umane, n particular, necesit i un sistem unic de pregtire a specialitilor pentru acest domeniu,
activitate care are ca temei prevederile Clasificatorului unic al funciilor publice aprobat prin
Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 151 din 23 februarie 2001[7]. Clasificatorul
nominalizat specific funciile publice pasibile de exercitat n sistemul administraiei publice, iar
Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare din administraia public
are menirea s determine competenele profesionale necesare pentru ocuparea funciei publice.
23

Astfel, identificarea normelor unice fa de competenele profesionale ale viitorului specialist

n administraia public acceptate de ctre piaa forei de munc, asigurarea calitii formrii
profesionale a specialistului pentru aceast sfer de activitate i crearea mecanismului de evaluare
a ei devine o necesitate.
I. Reglementarea formrii profesionale a specialistului din administraia public n
contextul rigorilor europene
Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul de la Bologna prin decizia Minitrilor
europeni responsabili de nvmntul superior, convocai n oraul Berghen din Norvegia
presupune o reformare, o modernizare i o reconceptualizare de structur, coninuturi i finaliti
a nvmntului superior din Republica Moldova[8]. Aceasta se refer i la instituiile i facultile
care pregtesc specialiti cu studii superioare n domeniul administraiei publice.
Una din cerinele Procesului de la Bologna este standardizarea nvmntului superior, ca o
premis de asigurare a calitii pregtirii specialitilor cu studii superioare i a mobilitii cadrelor
didactice i a studenilor. Pentru Republica Moldova, standardizarea nvmntului nu este o
activitate cu titlu de noutate absolut. Ea este prevzut n articolul 7 al Legii nvmntului, n
care se stipuleaz c sistemul de nvmnt are la baz standardele educaionale de stat care
stabilesc cerinele minime obligatorii fa de diversele niveluri i trepte de nvmnt i care
constituie baza aprecierii obiective a nivelului de pregtire general i profesional a
absolvenilor[9].
Specialitatea Administraie public fiind una relativ nou pentru nvmntul superior din
Republica Moldova, are nevoie de o reglementare detaliat, att a procesului de formare a
specialistului n acest domeniu, ct i de evaluare a competenelor lui profesionale. Aceast sarcin
i revine Standardului academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice elaborat de o echip de experi ai ISAM, reprezentani ai instituiilor de
nvmnt din Republica Moldova, preocupate de pregtirea cadrelor pentru acest domeniu.(Vezi:
Anexa la Caietul tiinific nr.2).
n cele ce urmeaz intenionm s evideniem succint rolul i misiunile Standardului n
contextul rigorilor europene privind pregtirea cadrelor pentru administraia public n instituiile
superioare de nvmnt din Republica Moldova.
Definind Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice drept un ansamblu de norme care stabilesc cerinele minime obligatorii fa
de calificarea profesional din finalul absolvirii studiilor cu o specificare n termeni de volum de
cunotine, grad de nelegere a procesului administrativ, capaciti de aplicare i integrare a celor
studiate n activitatea profesional desfurat n cadrul autoritilor administraiei publice, vom
sublinia c el are ca obiectiv sporirea calitii pregtirii specialitilor n domeniul administraiei
publice prin asigurarea unei mai bune interaciuni a practicii administrative cu procesul de
formare a specialitilor pentru domeniul respectiv.
Din aceasta deriv i funciile Standardului care rezid n reglementarea procesului de
pregtire a specialitilor pentru administraia public, n asigurarea interaciunii ntre instituiile
de nvmnt prestatoare de servicii i autoritile administraiei publice n calitate de beneficiari,
n identificarea i evaluarea competenelor specialitilor din administraia public.
Stabilind exigenele fa de pregtirea profesional a specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice, Standardul expune condiiile de asigurare a parametrilor
prestabilii pentru produsul instruirii, care rezid n comportamentul profesional al viitorului
specialist la nivel: de cunoatere; de aplicare; de integrare.
n acest sens, un compartiment al Standardului conine descrierea detaliat a ansamblului de
competene care deriv din procesul de instruire a viitorului specialist, i anume:
24

- competena gnosiologic, care const n posedarea unui volum de cunotine necesare

pentru exercitarea unei funcii publice;
- competena prognostic ca o capacitate de a concepe caracterul evolutiv al administraiei
publice i de a prevedea perspectivele dezvoltrii sistemului administraiei publice;
- competena praxiologic care presupune abiliti de aplicare a cunotinelor teoretice n
situaii practice din activitatea administrativ;
- competena managerial manifestat n capaciti de dirijare a comunitilor umane i a
proceselor sociale prin implicarea n adoptarea deciziilor i organizarea executrii lor;
- competena de evaluare a rezultatelor activitii profesionale pe baza criteriilor obiective i n
conformitate cu prevederile actelor normative n vigoare;
- competena comunicativ i de integrare social ca o posibilitate de utilizare a diverselor
forme de comunicare n practica profesional i adaptarea comunicrii la diversitatea
circumstanelor practice;
- competena de cercetare prin demonstrarea capacitilor analitice, cunoaterea metodologiei
activitii investigaionale n domeniul administraiei publice;
- competena de instruire continu care rezid n contientizarea necesitii de acumulare
continu a cunotinelor n dependen de evoluia teoriei i practicii administrative i n
corespundere cu solicitrile sociale.
Pentru asigurarea formrii acestor competene, Standardul traseaz proiectarea curricular
stabilind, pentru nceput, sistemul de acces la studii la specialitatea Administraie public pentru
ciclul I- studii de licen i pentru ciclul II studii de masterat, apoi proiecteaz coninutul
programului de formare profesional din perspectiva finalitilor studiilor, care prevede att
pregtirea teoretic a specialistului, precum i cultivarea aptitudinilor practice.
n scopul ealonrii judicioase a coninutului, n baza logicii interne de formare profesional
n domeniul administraiei publice, precum i a rigorilor procesului de instruire i a consecutivitii
formrii competenelor descrise mai sus, programul de studii la specialitatea Administraie
public va conine uniti de curs:
- Fundamentale (F) care au drept scop acumularea de ctre studeni a cunotinelor i
abilitilor de baz, integrate n sistemul de competene care permit abordarea sistemic a
procesului administrativ, conceperea locului i rolului administraiei publice n sistemul social;
- Generale de orientare socio-umanistic (G) - care au drept scop cultivarea la viitorul specialist
din administraia public a deprinderilor de socializare, comunicare i comportament adecvat n
contextul procesului administrativ bazat pe pluralism i diversitate, precum i formarea unui
orizont larg de cultur general i managerial, care i-ar permite s-i asume responsabilitatea
pentru exercitarea la nivel profesional a unei funcii publice;
- De specialitate (S) - disciplinele care contribuie nemijlocit la formarea profesional a
specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice, exprimat n sistemul de
competene ca finalitate a procesului de instruire.
Ponderea disciplinelor fundamentale, generale i de specialitate la ciclul I- studii de licen, i
la ciclul II- studii de masterat se stabilete de instituiile de nvmnt n conformitate cu Planul
cadru i alte documente care reglementeaz procesul de pregtire a cadrelor n sistemul de
nvmnt superior din Republica Moldova.
O parte component a formrii profesionale a specialitilor pentru domeniul administraiei
publice l constituie stagiile de practic organizate de instituiile de nvmnt i desfurate n
organele administraiei publice centrale i locale. Standardul expune rigorile fa de organizarea
stagiilor de iniiere i de licen stabilind particularitile fiecrui tip de stagiu, att n aspect de
organizare, ct i privind coninuturile lor.
Lund n vedere c sistemul de competene de care trebuie s dispun specialistul cu studii
25

superioare n domeniul administraiei publice se formeaz prin aportul tuturor disciplinelor de

studii prevzute n planurile de nvmnt, Standardul stabilete exigene concrete fa de
structura i coninutul curricular al disciplinelor de studii (unitilor de curs). Astfel, standardul
curricular al disciplinei de studii include aa componente ca: cadrul conceptual; administrarea
disciplinei; obiectivele de formare a competenelor; tematica i repartizarea orelor pe tipuri de
activiti; obiective operaionale i coninuturi; metode de evaluare; bibliografie selectiv.
O atenie deosebit acord Standardul sistemului de evaluare academic, specificnd n
calitate de strategii de evaluare: evaluarea iniial; evaluarea formativ; evaluarea final i descriind
formele i metodele de desfurare a acestora, reieind din particularitile specialitii
Administraie public.
Calitatea pregtirii cadrelor depinde nu numai de proiectarea curricular la specialitatea
respectiv, dar i de activitile de realizare a procesului de formare a competenelor necesare
specialistului din administraia public. n acest sens, Standardul reglementeaz realizarea
procesului de formare a specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice
prin stabilirea rigorilor privind asigurarea cu cadre didactico-tiinifice i formatori, asigurarea
metodico-didactic a procesului de studii, crearea condiiilor de documentare informaional,
asigurare logistic i tehnico-material, evaluarea randamentului de studii n procesul de formare
a specialistului pentru domeniul administraiei publice.
n aa fel, procesul de formare a specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei
publice este reglementat reieind din rigorile procesului de la Bologna privind ajustarea
nvmntului superior din Republica Moldova la standardele europene, precum i din realitile
n care activeaz administraia public din ara noastr aflat n proces de aliniere la valorile
administraiei publice europene.
II. Evaluarea activitii i instruirea continu a specialitilor din administraia public
din perspectiva fortificrii competenelor profesionale
Stabilirea unui sistem de competene pentru specialistul cu studii superioare din domeniul
administraiei publice, reglementarea procesului de formare a acestora prin Standardul respectiv,
reprezint o surs de referin att pentru instituiile superioare de nvmnt, precum i pentru
autoritile administraiei publice.
n instituiile superioare de nvmnt, beneficiari snt structurile preocupate de organizarea
i monitorizarea procesului de pregtire a cadrelor pentru sistemul administraiei publice, cadrele
didactice antrenate n procesul de formare a specialitilor pentru administraia public, chemate
s in seam n activitatea lor instructiv i de cercetare de prevederile normelor respective,
studenii de la specialitatea Administraie public, ca subieci asupra crora nemijlocit se rsfrng
cerinele Standardului
Considerm c punerea n aplicare a Standardului de ctre organele de resort, abilitate cu
aceast funcie, va contribui la sistematizarea i omogenizarea activitilor de pregtire a spe
cialitilor n domeniul administraiei publice n diferite instituii superioare de nvmnt, prin
implementarea unor norme i rigori unice fa de pregtirea academic i competenele profesio
nale ale specialitilor, va influena benefic asupra elaborrii curriculumului universitar la spe
cialitatea Administraie public, constituind ca un punct de pornire n identificarea coninutului
instruirii, va servi un imbold i o baz informaional i metodic pentru elaborarea standardelor
disciplinelor de studii prevzute n curriculumul universitar la specialitatea respectiv.
n autoritile administraiei publice, beneficiari snt serviciile resurse umane preocupate de
evaluarea competenelor profesionale a angajailor din administraia public, angajaii din
administraia public a cror carier depinde de pregtirea lor academic i de competenele
profesionale reglementate de prevederile Standardului.
26

Procesul de modernizare a administraiei publice necesit mbuntiri funcionale, orga

nizatorice, precum i de competene. Pentru satisfacerea acestor necesiti se practic evaluarea
periodic a activitii specialitilor din administraia public, prin atestarea funcionarilor i
conferirea gradelor de calificare.[10].
Aceasta presupune, pe de o parte, analiza cunotinelor, deprinderilor i aptitudinilor necesare
pentru fiecare funcie public, iar, pe de alt parte, aprecierea gradului de competen a
funcionarilor publici, care trebuie s ntruneasc aceste condiii. Diferena dintre aceti indicatori
va constitui necesitile de perfecionare a funcionarului care deine o funcie public concret.
Practica ne demonstreaz c ntre ceea ce trebuie s cunoasc, s aplice i s integreze un
funcionar public, n conformitate cu sistemul de competene stabilite de Standardul academic i
profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice, i ceea ce el
cunoate n realitate, ntotdeauna vor exista diferene, deoarece activitatea administrativ
nainteaz permanent fa de funcionarul public noi exigene [11].
Evalund activitatea specialitilor din perspectiva fortificrii competenelor profesionale,
autoritile administraiei publice completeaz formarea profesional iniial cu instruirea
profesional continu a funcionarilor publici i oficialilor alei, proces care trebuie s devin
permanent i s in seam de evoluia administraiei publice, de schimbrile structurale i
funcionale intervenite n mediul administrativ.
Standardul prevede c formarea continu a specialitilor din administraia public urmrete
ca scop mprosptarea cunotinelor i consolidarea competenelor profesionale ale specialitilor,
formate n cadrul studiilor de formare iniial care snt perfecionate n activitatea practic i se
efectueaz prin: autoinstruire bazat pe studiul individual al angajailor din administraia public;
stagii de perfecionare organizate i desfurate n instituii specializate n acest domeniu din ar
i, dup posibiliti, de peste hotare; conferine, seminare metodice, ateliere de instruire organizate
de organele administraiei publice, instituiile superioare de nvmnt, organizaii nonguverna
mentale de profil, n scopul actualizrii competenelor angajailor din administraia public.
Astfel, permanentizarea formrii profesionale a specialitilor din administraia public
servete drept o garanie pentru asigurarea calitii i eficienei activitii administrative i ca o
condiie de sporire continu a profesionalismului i consolidrii competenelor funcionarilor
publici i a altor angajai din administraia public. Alegerea metodelor de dezvoltare profesional
depinde de scopurile i obiectivele trasate, fie prin amplificarea fondului de cunotine teoretice,
fie prin mbuntirea aptitudinilor practice ori chiar prin schimbarea comportamentului.
Generaliznd cele investigate n prezentul studiu vom meniona urmtoarele:
n primul rnd, elaborarea Standardului academic i profesional al specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice este doar o verig iniial n activitatea de
eficientizare a procesului de pregtire a cadrelor pentru domeniul respectiv. Punerea n aplicare a
Standardului va sistematiza i va omogeniza, la nivel naional, cerinele fa de pregtirea
academic i fa de competenele profesionale ale specialitilor din administraia public
n al doilea rnd, prevederile Standardului academic i profesional al specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice nu pot fi imuabile. Renovarea i adaptarea continu
a Standardului este condiionat de evoluia social, schimbrile din sistemul de nvmnt,
modernizarea continu a administraiei publice. Iniiativa de renovare poate aparine att
instituiilor de nvmnt, ct i ministerelor de resort sau reprezentanilor angajatorului.
Necesitatea actualizrii i adaptrii Standardului la noile condiii poate s intervin n rezultatul
acreditrii specialitii Administraie public, procesului de atestare a funcionarilor publici,
precum i dinamicii pieei muncii.
n al treilea rnd, eficientizarea de mai departe a procesului de pregtire a cadrelor pentru
administraia public impune necesitatea continurii procesului de standardizare n acest
27

domeniu. n aspectul pregtirii academice a specialitilor devine necesar elaborarea standardelor

disciplinelor de studii, sarcin care poate fi realizat i implementat cu concursul titularilor
cursurilor respective. n aspectul competenelor profesionale activitatea poate s-i gseasc
continuare n elaborarea standardelor ocupaionale a funciilor publice din autoritile
administraiei publice, precum i n standardizarea programelor de perfecionare profesional
continu a angajailor din administraia public.
n al patrulea rnd, situaia actual din nvmntul universitar i aspiraiile de implementare
n Republica Moldova a rigorilor europene privind formarea specialitilor cu studii superioare n
domeniul administraiei publice solicit urgentarea elaborrii de ctre Ministerul Educaiei i
Tineretului a Planului cadru permanent pentru ciclul unu, studii de licen (n prezent se
lucreaz n baza unui Plan-cadru provizoriu) i elaborarea Planului-cadru pentru ciclul doi, studii
de masterat, care la moment lipsete. Se cere, de asemenea, elaborarea altor acte normative, care
ar reglementa implementarea rigorilor Procesului de la Bologna n sistemul de nvmnt din
Republica Moldova.
n al cincilea rnd, se impune necesitatea unei mai strnse colaborri ntre instituiile
superioare de nvmnt care pregtesc cadre pentru administraia public i autoritile
administraiei publice n calitate de beneficiari. Funcionarii practicieni ar putea s participe n
calitate de formatori n procesul de pregtire a cadrelor pentru administraia public, mai ales n
activitile cu caracter aplicativ, iar reprezentanii mediului academic ar putea s participe la
evaluarea activitii funcionarilor publici n exerciiu i n procesul de instruire continu a lor.
Prin urmare, prevederile Standardului academic i profesional al specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice se vor implementa n instituiile superioare de
nvmnt prestatoare de servicii n domeniul pregtirii cadrelor pentru administraia public
ntr-o strns conexiune cu cadrul legislativ i normativ existent i lundu-se n vedere dreptul
instituiilor de nvmnt la autonomie universitar, servind n acelai timp, drept surs de
referin pentru autoritile administraiei publice n activitile de evaluare a muncii funcionarilor
publici, atestrii profesionale a acestora i acordrii gradelor de calificare.

Referine
1. Public Service Training SISTEMS IN OECR COUNTRIES. Support improvement in Guvernance and Management in Central and Eastern European Countries.// SIGMA PAPERS, No.16, 1998
2. Decretul Preedintelui Republicii Moldova din 21 mai 1993 privind pregtirea cadrelor
pentru organele administraiei de satat i de autoadministrare local // Administrarea public,
revist metodico-tiinific, 1993, nr.1.
3. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.468 din 22 aprilie 1998 // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, nr. 62-65 din 09 iulie 1998.
4.Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 1113-III din 12 februarie 2003 privind
reorganizarea Academiei de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 20-22 din 14 februaie 2003.
5. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.863 din 16 august 2005 cu privire la aprobarea
Programului de modernizare a sistemului educaional al Republicii Moldova // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr.113-116 din 26 august 2005.
6. Legea Serviciului public din 04 mai 1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.61
din 02 noiembrie 1995.
7. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 151 din 23 februarie 2001 despre aprobarea
Clasificatorului unic al funciilor publice // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 25-26
din 01 martie 2001.
28

8. Republica Moldova a aderat la Procesul de la Bologna // Moldova suveran, nr.80(20717)

din 20 mai 2005.
9. Legea nvmntului din 02 iulie 1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.62-63
din 09 noiembrie 1995.
10. Legea despre Regulamentul de conferire a gradelor de calificare funcionarilor publici
nr. 1263-XIII din 17 iulie 1997 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 63/528 din 25
septembrie 1997.
11. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova // Chiinu,
Museum, 2001, pag.133.

29

CONSIDERAII REFERITOR LA RELAIILE

ADMINISTRAIEI PUBLICE CU MEDIUL POLITIC
CORNEA Sergiu, confereniar universitar, doctor,
Universitatea de Stat B.P.Hadeu din Cahul
For the purpose of the complex study of the administrative phenomenon, it is necessary to investigate the public administration system in relation to social environment and especially in relationship to the political one, that exercises an essential influence upon the activities of the public administrative bodies both on the central level and the local level.
Starting with the premise that public administration is that activity which, in essence, consists of
the organization and the insurance of the execution, and also in the immediate execution of the constitutional provisions, of all the normative acts and of other judicial acts issued by the state authorities. It is an activity realized by public administrative authorities, and it has been ascertained that the
administrative system depends on and maintains privileged relations with the political system.
On the one hand the administration is very closely connected to the political power which confers
upon it legitimacy, and so, the activities are carried out under the authority of the State, but on the
other hand, the administration uses its possibilities and competencies to oppose the political force
that tends to dominate it.
The author examines the relationship of the administrative system with the political system, in
different regimes; the influence of the state structure upon the structure of the administrative authorities and their function; the relationship between the system of parties and the system of public
administrative bodies; the influence of the political factor upon the constitution and the activity of
local public administration.
Administraia i sistemul politic. n scopul studierii complexe a fenomenului administrativ
este necesar cercetarea sistemului administraiei publice n raport cu mediul social i n mod
special cu cel politic, care exercit o influen esenial asupra activitii organelor administraiei
publice att la nivel central ct i la nivel local.
nelegnd prin administraia public acea activitate care const n principal n organizarea i
asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor
actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate
realizat de ctre autoritile administraiei publice,1 constatm c sistemul administrativ se
intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Relaia special pe care o
are administraia public n relaia sa cu puterea politic rezult din poziia sa de mecanism
intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i de a asigura execuia deciziilor politice
exprimate prin lege. n acest scop, administraia public ndeplinete mai multe funcii: a) de
pregtire a deciziilor politice, b) de organizare a executrii deciziilor politice, c) executarea direct
a deciziilor politice, d) asigurarea executrii deciziilor politice, e) purttor al doleanelor populaiei
n raport cu cei care adopt deciziile politice.2
Pe de o parte, administraia este foarte strns legat de puterea politic, care i confer
legitimitate i, astfel, aciunea sa se desfoar sub autoritatea statal, iar pe de alt parte,
Alexandru, I. Funciile administraiei publice n statul de drept. n: Economie i administraie local,
1996, nr.1-2, p.16.
2
Alexandru, I. Structuri, mecanisme i instituii administrative.- Bucureti: .N.S.P.A., 1992, p.8
1

30

administraia recurge la posibilitile i competenele sale pentru a se opune forei politice care
tinde s o domine. Procesul administrrii reprezint realizarea voinei autoritare a acelui ce
administreaz, ce are putere pentru a-i atinge scopul. Dar nsi administrarea este un mijloc
prin intermediul cruia activitatea bine gndit i organizat a puterii se transform din posibilitate
n realitate1 meniona T. Popescu.
Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ este de dou
tipuri: a) influena doctrinelor i a valorilor politice i b) influena instituiilor politice.
n legtur cu primul tip de influene, se invoc faptul c administraia nu este animat de o
ideologie sau o doctrin specific, aciunea sa nu se legitimeaz prin ea nsi, ci toate acestea
provin din sistemul de valori dominant n societate.
n rile ataate liberalismului, evoluia administraiei s-a produs concomitent cu cea a instituii
lor politice. Primatul acordat individului de ctre liberalismul tradiional, a antrenat, pe de o parte,
stricta limitare a competenelor statului (meninerea ordinii i respectarea regulilor concurenei),
iar pe de alt parte a adus la supunerea administraiei publice, fa de principiile de legalitate.
Cel de-al doilea tip de influen decurge din aciunea instituiilor politice. Tipul relaiilor de
putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i explic variantele posibile de
organizare ale acesteia, n cadrul aceluiai sistem politic. n acest sens, se constat c situaia
administraiei n interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituional, structura
statului, sistemul de partid.2
Trebuie menionat faptul c constituirea unui anumit tip de administraie este influenat i
de cultura politic dominant sau de subculturile regionale.
Administraia i regimurile politice. Regimul politic reprezint ansamblul metodelor i mijloa
celor de realizare a puterii, a relaiilor existente ntre elementele care alctuiesc sistemul social po
litic, relevnd, mai ales, regimul drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Aadar, re
gimul politic se refer la condiiile concrete de funcionare a administraiei n relaie cu politica.
Regimul politic existent ntr-o ar influeneaz n mod substanial administraia statului
respectiv. Din acest punct de vedere apar diferenieri majore n modul de organizare i funcionare
a sistemului administrativ, dictate de cele dou categorii de regimuri politice i anume, regimurile
democratice i regimurile nedemocratice (autoritare sau totalitare).
ntr-un regim democratic se admite existena unei administraii profesionale. n consecin,
grupul uman al funcionarilor i, n special, cel al nalilor funcionari poate i trebuie s coexiste
cu diferite ideologii politice i va interveni, mai mult sau mai puin, n societate conform ideologiei
partidului de la putere.
ntr-un regim totalitar sau autoritar situaia este opus, administraia fiind identificat, ntr-o
msur mai mic sau mai mare, cu clasa politic conductoare, mai ales la nivelele sale
superioare.
n mod evident, ambele regimuri vor fi ntotdeauna influenate de ctre mprejurrile politice,
economice i sociale concrete.
n cadrul regimurilor democratice, diferene considerabile apar ntre regimurile de tip
parlamentar i cele de tip prezidenial.
n regimul democratic, apar urmtoarele caracteristici specifice:

Administraia se afl sub autoritatea direct a guvernului, dar se organizeaz i funcioneaz
conform liniilor generale impuse de aleii poporului.

Exist o concordan ntre voina majoritii electorilor i conduita administraiei ce se
poate asigura prin:
Popescu T. Politologie.- Chiinu, 1998, p.41.
Filip Gh., Onofrei M. Administraie public.- Iai, 1999, p.172-174.

1
2

31

- modul de desemnare a efului statului n regimul prezidenial;

- desemnarea i responsabilitatea minitrilor n regimul parlamentar;
- autoritatea legilor care sunt emanaia parlamentului (n ambele regimuri).

Democraia antreneaz n mod necesar descentralizarea care tinde s ncredineze gestiunea
colectivitilor locale unor organe alese pe plan local.

Parlamentul, independent de aciunea pe care o exercit n domeniile legislativ i bugetar
(elaborarea de legi i votarea creditelor bugetare), exercit anumite influene asupra
administraiei:
n regimul parlamentar, Parlamentul formuleaz critice la adresa administraiei,
instituie anchete, adreseaz interpelri minitrilor. De la tribuna Parlamentului se pot
denuna abuzuri i se pot iniia propuneri. De asemenea, minitrii, efii serviciilor
publice sunt, de regul, numii de majoritatea camerelor parlamentare.
n regimul prezidenial sau de monarhie constituional, controlul Parlamentului este
mai puin energic dect n regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul c minitrii
nu sunt responsabili dect n faa preedintelui sau regelui. Totui, i n aceste cazuri,
Parlamentul i menine supremaia, prin faptul c voteaz legile i bugetul, de care
administraia este dependent.

n regimul democratic, administraia este supus nu numai controlului Parlamentului, ci i
supravegherii presei, care este liber s critice minitrii i funcionarii.

Ansamblul libertilor publice permite cetenilor s-i expun doleanele i s fie protejai
contra abuzurilor. De asemenea, administraii, adic cetenii i pot exprima adeziunea
sau dezaprobarea prin intermediul votului.

Administraia este supus i unor controale interne care decurg din ierarhie i tutel.
Exist ns i anumite pericole:

politica risc s se amestece n administraie i s o fac s-i piard caracterul ei de
imparialitate i de neutralitate;

funcionarii sunt supui att presiunilor alegtorilor, ct i partidelor aflate la putere, care
tind s confite administraia n profitul lor.1
Conform principiului separaiei puterilor n stat, fiecare dintre acestea este investit cu
anumite prerogative nici una dintre puteri neavnd posibilitatea uzurprii atribuiilor celeilalte.
Este adevrat ca ntre organismele care exercit prerogativele unui anumit tip de putere exist o
ntreptrundere funcional i chiar o colaborare menite s asigure armonia procesului de
guvernare i implicarea excesului de putere.
n multe ri, parlamentele se concentreaz asupra domeniului legislativ circumscris i limitat
de ctre Constituie n timp ce guvernul beneficiaz de o competen normativ general.
Guvernele sunt n principal organele de impulsionare i de aciune, capabile s elaboreze o politic
i s o materializeze. Ele sunt elementul motor i dinamic al oricrui sistem politic, care trebuie
privite ca adevrai actori i realizatori ai politicii naionale, avnd un rol primordial. n cea mai
mare parte a regimurilor, majoritatea legilor adoptate sunt pregtite de guvern. n regimurile
democratice rolul guvernelor este n cretere i puterile lor se dezvolt n mai multe direcii.2
Unul din elementele definitorii ale democraiei este autonomia local. n aceast ordine de
idei consolidarea autonomiei locale ar trebui s fie principala prioritate politic a procesului de
reformare a societii moldoveneti deoarece consolidarea autonomiei locale nseamn
consolidarea democraiei.
Costea M. Introducere n administraia public.- Bucureti: Ed. Economic, 2000, p. 40-41.
Tutunaru, M. Probleme teoretice i practice n edificarea statului de drept: teza de doctor n drept.- Ch.,
2005, p.106.

1
2

32

Analiza conceptului de autonomie local ne permite s evideniem cteva principii care i

asigur funcionalitatea:

acceptarea benevol de ctre colectivitile locale a responsabilitii soluionrii diverselor
probleme cu caracter local;

puterea aparine colectivitii locale i este exercitat nemijlocit sau prin organe
reprezentative alese n mod democratic;

autoreglarea vieii colectivitii locale n baza normelor adoptate de colectivitate;

independena lurii deciziilor n limita competenelor atribuite;

dreptul de a dispune de mijloace financiare i resurse materiale proporionale cu
competenele atribuite;

lipsa subordonrii verticale fa de organele centrale.
Msura n care sunt realizate aceste principii ne permite s determinm gradul de democratizare
al societii. Deci, nivelul de democratizare al societii depinde direct de gradul de democratizare
a colectivitilor locale. Colectivitatea local poate fi considerat democratic dac corespunde
urmtoarelor criterii: a) existena corpului electoral; b) existena unor posibiliti reale a accesului
cetenilor la informaie; c) existena posibilitii i a modalitii pentru locuitori de a se ntruni;
d) existena unor structuri administrative ce permit reprezentanilor alei s administreze n mod
real; e) existena unor modaliti eficiente de a respecta voina i doleanele locuitorilor; f)
acreditarea concepiei c funcionarii din administraia public local sunt chemai s-i realizeze
competenele n corespundere cu instruciunile primite de la alegtori, n caz contrar fiind obligai
s abandoneze funcia ndeplinit.
Autonomia local reprezint unul din elementele de organizare a puterii publice, specificul
cruia const n natura sa politic dualist. n aspect instituional, organele administrative locale
sunt integrate n mecanismul unic de administrare a statului, administraia public local avnd
un aparat ce activeaz n baza legilor i a altor acte normative, abilitat s-i aprobe independent
bugetul. Dar, organele administraiei publice locale au o alt natur i importan dect institutele
puterii de stat i mai mult nclin spre societatea civil. Ele nu sunt subiecte ale puterii de stat, ci
intr n grupa subiecilor puterii sociale. n acelai timp, e evident, c ambele tipuri de putere au
multe laturi comune. Puterea local ca i cea central are un caracter public, realizeaz scopuri
comune (administrarea treburilor publice), se apropie de instituiile statale dup metodele de
realizare a obiectivelor sociale.1
Analiza comparat a coninutului noiunii de autonomie local dup Carta european i a
definiiei stabilit n legislaia naional ne permite s constatm urmtoarele: a) principiul
autonomiei locale este recunoscut de Constituia Republicii Moldova i legislaia naional; b)
Constituia i legislaia naional recunosc dreptul cetenilor Republicii Moldova la autonomia
local; c) potrivit cu Constituia Republicii Moldova i a legislaiei naionale n domeniu, cetenii
realizeaz autonomia local prin exprimarea direct a voinei i prin autoritile administraiei
publice locale, criteriul eligibilitii fiind obligatoriu.
De facto, despre afirmarea autonomiei locale n Republicii Moldova putem vorbi cu mari
rezerve. Printre cauzele ce ar explica aceast stare de lucruri am meniona, n primul rnd, faptul
c separarea administraiei publice locale de cea de stat nu s-a bazat pe o practic nrdcinat n
societatea moldoveneasc. Majoritatea populaiei se mai afl sub influena ideii c toate problemele
se rezolv la nivelul administraiei centrale, iar autoritile publice locale sunt doar nite ageni
executivi la nivel local.
Trebuie menionat i faptul c implementarea autonomiei locale n societatea moldoveneasc
Cornea, S. Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei. n: Administrarea public, 2002, nr.4, p.
35-36.

33

nu a constituit rezultatul unei politici administrative coerente a statului. Realizarea acestei idei a
fost profund marcat de factorul politic, evoluiile n domeniul dat fiind n legtur direct cu
raportul de fore n Parlament la momentul adoptrii Constituiei i a legislaiei n domeniul
administraiei publice locale.
Fraciunile parlamentare au optat pentru autonomia local, nu n ultimul rnd, i din
considerente ideologice. Dac o parte din deputai au contientizat c autonomia local este o
cale eficient de realizare a idealurilor democratice, alt parte, n special deputaii comuniti, au
intuit n autonomia local un eventual instrument de restaurare a vechilor structuri administrative.
Aceast abordare a problemei a fost confirmat ulterior de politica administrativ a partidului de
guvernmnt.
Opiunea spre autonomia local a fost influenat i de factorul extern. Ratificarea Cartei
europene a autonomiei locale a fost conceput i ca o msur de sporire a credibilitii fa de
creditorii externi.
n condiiile actuale, edificarea unui sistem eficient de administrare local ar trebui s fie n
deplin concordan cu obligaiile asumate n plan extern ale Republicii Moldova i, n primul
rnd, ale acelor obligaii ce reies din Carta european a autonomiei locale n care sunt inserate
normele i principiile democratice ce trebuie respectate n activitatea autoritilor locale. n
aceast ordine de idei este foarte important s identificm sarcinile ce trebuie realizate.
Este de o importan deosebit garantarea prin msuri de ordin legislativ a dreptului egal i
nelimitat al cetenilor la autonomie local.
n scopul facilitrii accesului cetenilor la autoritile administrative locale i a evitrii
dublrii funciilor lor, aceste autoriti trebuie s aib o structur ct mai simpl.
Eficiena activitii administraiei publice locale sporete atunci cnd exist o delimitare clar
de competene, cnd sunt stabilite cu maximum de exactitate competenele i responsabilitile
fiecrui organ administrativ i respectiv a fiecrui angajat.
Este necesar de a asigura suportul financiar suficient pentru activitatea eficient a autoritilor
locale. Se impune consolidarea bazei economico-financiare a autonomiei locale care ar garanta
autoritilor locale un nivel rezonabil de resurse. n caz contrar, ele nu vor fi n stare s realizeze
pe deplin competenele atribuite, discreditnd astfel ideea de autonomie local.
O alt problem important este libertatea de aciune a autoritilor locale. n anumite cazuri
este raional i acest lucru poate fi justificat din punct de vedere juridic, ca autoritile locale s fie
pe post de reprezentani ai statului n realizarea unor anumite sarcini de importan naional.
Dar sarcinile delegate de stat autoritilor locale nu trebuie s prevaleze asupra sarcinilor de
importan local sau rezolvarea lor s necesite eforturi financiare i materiale prea mari.
Una din sarcinile dificile const n asigurarea egalitii ntre autoritile locale. Cu toate deose
birile existente ntre necesiti i posibilitile financiare autoritile locale, n principiu, ar trebui
s ofere o gam de servicii comparabile n plan calitativ. Altfel spus, este necesar o distribuire a
finanelor publice dup criterii obiective i potrivit cu cheltuielile necesare autoritilor locale.
Lipsa unui astfel de mecanism nu va permite afirmarea unei autonomii locale viabile.
Afirmarea autonomiei locale nu poate fi conceput fr asigurarea unui mecanism eficient de
ngrdire a autoritilor locale de amestecul i abuzurile autoritilor centrale. Tendina de
amestec n treburile autoritilor locale este una constant, difer doar procedeele de realizare.
Dac aceast tendin a autoritilor centrale nu va fi frnat de bariere juridice ce ar stabili clar
limitele interferenei puterii centrale cu autoritile locale, autonomia local n-are nici o ans de
a supravieui. Autoritile centrale trebuie s trateze autoritile locale la justa lor valoare, adic ca
parteneri n realizarea strategiilor naionale i locale de dezvoltare.
n scopul garantrii respectrii legislaiei i a sporirii eficienei, trebuie create mecanisme
eficiente de control a activitii autoritilor locale, dar fr a atinge libertatea de aciune a
34

organelor i a funcionarilor administraiei publice locale n ndeplinirea atribuiilor ce le revin.

O tendin caracteristic ultimei perioade este minimalizarea rolului autoritilor repre
zentative locale. Transformarea acestor organe n decoraii politice poate avea repercusiuni
negative deoarece favorizeaz birocraia i corupia. Menionm c Carta european a autonomiei
locale prevede n mod expres subordonarea autoritilor executive fa de cele reprezentative.1
Indubitabil, afirmarea autonomiei locale depinde foarte mult de practica, experiena i
tradiiile acumulate n domeniul respectiv. Att timp ct populaia nu va vedea n autonomia
local un mecanism eficient de realizare a drepturilor i posibilitilor sale, pn cnd nu se va
ncadra plenar n activitile cu caracter comunitar i pn cnd nu va contientiza c poate
influena direct deciziile luate de ctre autoritile locale, nu va fi posibil instaurarea unei
autonomii locale reale. Autonomia local poate i trebuie s fie acel fundament pe care se va
constitui i se va afirma societatea civil n Republica Moldova.
Procesul contradictoriu de reformare a sistemului administraiei publice locale din Republica
Moldova a confirmat vitalitatea autonomiei locale i existena unui mare potenial de dezvoltare.
n acelai timp trebuie s constatm consecinele negative a inexistenei unei politici de stat n
domeniul dezvoltrii administraiei publice locale. Este necesar de a elabora o concepie clar
bazat pe tradiia naional i conform cu reglementrile internaionale n domeniu, concepie
care ar prevede ce fel de sistem al autoritilor publice locale vrem s edificm i ce trebuie s
facem pentru a-l edifica. Problema devine actual i din perspectiva aderrii europene, subiect
prioritar al actualei guvernri.2
Revenind la influena exercitat de regimul politic asupra administraiei, constatm c n
cadrul regimului totalitar apar urmtoarele caracteristici principale:

Administraia este complet dependent de Executiv. Ea rmne subordonat legii, ns
legea rezult din voina unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a
reprezentanilor alei ai naiunii.

Administraia i pierde caracterul de imparialitate, ea trebuind s serveasc interesele
guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care l susine.

Formalitile de procedur sunt simplificate sau neglijate, dreptul la grev este suspendat,
au loc epurri pe criterii politice.

Totalitarismul antreneaz n mod automat centralizarea, colectivitile fiind administrate
de ctre ageni numii sau desemnai prin alte procedee dect sufragiu universal direct.

Controlul exterior este minor. Slbete controlul presei i al opiniei publice, n timp ce
controlul intern se intensific, administraia fiind supus unei puteri ierarhice i
discreionare foarte puternice.

Partidul care-l susine pe dictator sau guvernul se amestec n viaa administrativ, existnd
uneori confuzia ntre funciile pe care le au persoanele n partid i cele din administraie.3
n regimurile autoritare sau totalitare, administraia este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a
puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i pe
cale de consecin constituie ntotdeauna o administraie de stat. Cultul personalitii i voina
de renovare naional sunt nsoite de extinderea puterii administraiei care se transform ntr-un
instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competene
discreionare, i fiind eliberat de necesitatea respectrii normelor de drept, administraia public
A se vedea Art.3 al Cartei europeane a autonomiei locale.
Cornea, S. Consolidarea autonomiei locale factor important al procesului de democratizare a societii
moldoveneti. n: Filosofia, Sociologia, Politica i tnra generaie, conf. int. (2003; Chiinu).Chiinu, 2003, p.376-380.
3
Profiroiu, A., Popescu, I. Introducere n tiina administrativ. [On-line], [citat 07.10.07]. Accesibil: <
http://www. ase.ro/ biblioteca/pagina2.asp?id=cap3 >, Capitolul 3 Administraia i factorii politici generali.
1
2

35

trebuie s fac dovad unei loialiti absolute fa de sistemul politic.

n fostele ri socialiste, administraia public nu reprezenta dect un instrument aflat n
serviciul construciei socialismului. Astfel, administraia i-a pus amprenta asupra ansamblului
vieii economico-sociale, impunnd exigena i disciplina strict caracteristice centralismului
democratic de tip comunist.
n rile aflate n curs de dezvoltare, punerea n practic a sistemului administrativ este adesea,
condiionat de o serie de preocupri de ordin ideologic i politic (orientare politic, probleme de
dezvoltare) i mai puin de considerente de utilitate i eficien.
Influena sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evideniat prin
fidelitate fa de regimul politic, cerin care se presupune respectat de toi funcionarii publici,
indiferent de postul ocupat.
Structura de stat i administraia. Structura de stat reprezint organizarea puterii de stat n
raport cu teritoriul i populaia, raporturi ce se constituie ntre elementele sistemului statal,
formaiunile statale sau unitile administrativ-teritoriale.
Statul unitar se caracterizeaz prin aceea c puterea e structurat pe un singur palier.
Caracteristicile distincte ale statelor unitare sunt:
Statele unitare nu au n componena lor entiti statale. Teritoriul acestor state este delimitat
n uniti teritorial-administrative, care nu sunt suverane i nu posed atribute statale. Unele
state, mici ca dimensiuni, nici nu-i delimiteaz teritoriul n uniti teritorial-administrative
(Malta, Bahrein).
Statele unitare au un singur rnd de organe supreme (un singur parlament, un singur
guvern, un singur ef de stat, o singur instan judectoreasc suprem) care i exercit
competenele lor pe ntreg teritoriul statului i cu privire la ntreaga populaie.
Statele unitare au o singur constituie i un sistem legislativ unic.
Statul nsui este subiect de drept internaional i particip n aceast calitate la viaa
internaional.
n statele unitare cetenii au o singur cetenie.
Statul unitar presupune existena unei voine politice unice ce este impus cetenilor prin
intermediul unui aparat administrativ controlat de centru. Principiul su distinctiv l reprezint
ideea indivizibilitii statului introdus de Revoluia francez n 1792, ca rspuns la tendinele
federaliste ce se manifestau n epoc. Principiul statului unitar este susceptibil de diferite
interpretri n dependen de contextul i referinele momentului istoric analizat. nceputul a fost
reprezentat de statul unitar centralizat n care deciziile n materie administrativ erau luate de
puterea central. Dar pentru a nu fi paralizate de mulimea problemelor statele centralizate
recunosc o serie de competene organelor locale lund msuri de deconcentrare. Deconcentrarea
const n numirea unor ageni ai puterii centrale la nivel local, care rmn ns responsabili fa
de autoritile centrale. Cererile de cretere a democraiei locale au antrenat tendina de
descentralizare a statelor unitare, proces ce presupune c deciziile sunt luate sub controlul
cetenilor de ctre autoriti locale alese. Descentralizarea poate fi de natur funcional atunci
cnd se recunoate serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor interesai s participe
la gestiunea treburilor publice, sau de natur teritorial cnd se recunoate autonomia entitilor
administrative ce se pot administra singure.1
Statul unitar, dei este delimitat n uniti teritorial-administrative care pot fi relativ autonome,
aceast autonomie nu echivaleaz cu suveranitatea intern: organele deliberative locale nu au
putere legislativ, autonomia lor fiind consacrat i limitele acesteia fiind stabilite de constituia
adoptat la nivel central singura existent i de legile emise de puterea central.
Prvulescu Cr. Politici i instituii politice. Ed. A II-a. rev.- Bucureti: Editura Trei, 2002, p.46.

36

Statele unitare au i multe particulariti distincte, fapt ce permite clasificarea lor dup anumite
principii. Astfel, n dependen de existena (sau inexistena) teritoriilor autonome, statele unitare
pot fi: simple i compuse.
Statele unitare simple sunt acele state care nu au autonomii teritoriale. Teritoriul statelor
respective ori nu este delimitat n uniti teritorial-administrative (n cazul statelor mici ca
teritoriu), ori sunt delimitate doar n uniti teritorial-administrative (Frana, Polonia, Algeria,
Columbia .a.). Unitile teritorial-administrative pot fi constituite pe dou-trei nivele: local
judeean (raional) regional, sau pe patru nivele ca n Frana.
Statele unitare compuse sunt acele state care au una sau cteva autonomii teritoriale
(Azerdbaijan, Danemarca, Spania, China). Autonomia n domeniul construciei statale nseamn
luarea n consideraie la delimitarea teritoriului statului a particularitilor naionale, culturale,
istorice, geografice, locale .a.
Autonomiile pot fi teritoriale i extra -teritoriale. Autonomia teritorial reprezint o entitate
teritorial creat n baza particularitilor menionate, populaiei oferindu-i-se posibilitatea de a
rezolva anumite probleme de importan local. De regul, autonomia teritorial este acordat
populaiei care are anumite particulariti de ordin economic i cultural determinate de factori
istorico-geografici. Autonomia naional-teritorial este acordat minoritilor naionale stabilite
compact pe un anumit teritoriu.
Autonomia teritorial poate fi: politic sau administrativ. Deosebirea esenial dintre ele, cu
o anumit doz de relativitate const n urmtoarele: autonomia politic i poate crea propriul
sistem legislativ, iar autonomia administrativ nu beneficiaz de acest drept.
Autonomia extra-teritorial (mai este numit i autonomie etnocultural sau naionalcultural) nu presupune divizare teritorial. Acest tip de autonomie este acordat minoritilor
naionale amplasate rzle pe teritoriul statului i se materializeaz prin crearea propriilor
organizaii ce promoveaz valorile respectivei minoriti i le apr interesele.
Dup gradul de dependen al autoritilor publice locale fa de autoritile centrale ale
statului, statele unitare se divizeaz n state centralizate i state descentralizate.
n statele unitare centralizate, dependena autoritilor publice locale fa de autoritile
centrale ale statului este destul de mare, relaiile dintre ele fiind constituite n baza principiului
verticalitii puterii. Organele puterii locale se subordoneaz puterii centrale, iar conductorii lor
sunt numii de autoritilor centrale.
n statele unitare descentralizate autoritile locale sunt constituite i activeaz n baze
principiilor autonomiei locale, care ofer colectivitilor locale posibilitatea de a-i rezolva pe
propria lor rspundere problemele locale. Relaiile dintre autoritile centrale cu cele locale au la
baz principiul colaborrii. Controlul activitii autoritilor locale realizat de ctre autoritile
centrale este un control de tutel administrativ.
Autonomia const n repartizarea puterii de decizie ntre guvernul central, pe de o parte, i
administraia local pe de alt parte, care are o anumit independen fa de autoritile centrale.
Independena relativ a autoritilor administraiei publice locale presupune autonomia
administrativ i financiar a acestora. Autonomia local se stabilete pe cale legislativ, deci este
o expresie de voin a puterii legislative. n statele contemporane autonomia local se realizeaz
cu condiia respectrii caracterului unitar al statului. Acest lucru este stipulat i n Constituia
Republicii Moldova, dispoziiile alineatului 3 al articolului 109 prevd c aplicarea principiilor
autonomiei locale nu pot afecta caracterul unitar al statului.
Autonomia local nu trebuie confundat cu independena total a administraiei locale fa
de autoritile centrale. Ea este conceput ca o posibilitate a colectivitilor locale de a aciona n
mod liber, n cadrul legii, n toate problemele de interes local. n acelai timp, colectivitile locale
cuprinse n subdiviziuni teritorial-administrative ale statului, realizndu-i dreptul de autoadmi
37

nistrare contribuie la realizarea intereselor generale ale statului. Statul fiind factorul cel mai im
portant care asigur i garanteaz autonomia local, este direct interesat n meninerea echilibrului
i a conlucrrii autoritilor publice de diferite niveluri n soluionarea problemelor att de interes
local, ct i a celor de interes naional. Constituirea unui sistem funcional al autoritilor locale
este o etap absolut necesar n opera de edificare a statului de drept. Activitatea eficient a
autoritilor locale contribuie la o mbinare armonioas a intereselor generale cu cele locale.1
Este general acceptat c autonomia local nu se acord pe baze etnice iar gradul de autonomie
se raporteaz la toate unitile administrativ-teritoriale, indiferent de compoziia etnic a popu
laiei. Autonomia nu este un drept al unei colectiviti etnice ci este un obiectiv politic de guvernare
descentralizat. Admiterea conceptelor menionate ar nsemna s se creeze o discriminare ntre
cetenii unei ri n funcie de apartenena lor la o naiune sau la o minoritate naional.2
Statele unitare pot fi clasificate i dup componena naional a populaiei. n conformitate cu
principiul menionat, statele se mpart n mononaionale (Suedia, Norvegia .a.) i multinaionale
(Marea Britanie, Spania), cu toate c, n lumea contemporan este imposibil de conceput un stat
strict mononaional.
Statul federativ este constituit din dou sau mai multe state membre care n limitele i n
condiiile stabilite prin constituia federaiei i transfer o parte dintre atributele lor suverane n
favoarea statului federativ i dau astfel natere unui nou stat, distinct de statele ce l alctuiesc.
Competenele autoritii centrale sunt stabilite de ctre subiecii ce formeaz federaia i
consfinite n actul constitutiv, de regul Constituia. Competenele autoritilor locale chiar dac
sunt stabilite tot prin Constituie, sunt pstrate, nu sunt dobndite. n statul unitar competenele
autoritilor locale, orict de largi ar fi, sunt cele atribuite de autoritatea central. De aici rezult
un alt element important. n statele unitare autoritatea central menine dreptul de control i de
a se implica n activitatea autoritilor locale, iar n statele federale autoritatea central poate
interveni n domeniile n care exercitarea competenelor aparine autoritilor locale numai n
modul prevzut expres de constituia federal.3
Statul federal implic existena unor uniti teritoriale multiple ce sunt dotate constituional,
legislativ i juridic cu un anumit grad de autonomie. Numite state, aceste uniti federate nu au
ns competene n materie de relaii internaionale.
Statelor federative le sunt caracteristice urmtoarele elemente:

dou rnduri de organe supreme (la nivelul federaiei i la nivelul statului membru);

populaia federaiei poate deine cetenia statului respectiv, ct i cetenia federal;

raporturile dintre statele membre sunt raporturi de drept intern i nu raporturi de drept
internaional;

calitatea de subiect unic al raporturilor de drept internaional aparine federaiei;

parlamentul federaiei este bicameral, o camer reprezentnd statele-membre, iar alt
camer - poporul ntregii federaii;

dreptul constituie un sistem integrat, format din norme federale obligatorii pentru ntreaga
federaie i norme ale statelor-membre.
Cercettorii rui I. Busghina i A Zaharov consider c un stat, pentru a avea calitatea de
federaie, trebuie s ntruneasc urmtoarele criterii:

orice entitate teritorial i cetenii care locuiesc aici, concomitent, se afl sub jurisdicia a
dou nivele ale puterii de stat;
Cornea, S. Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei. n: Administrarea public, 2002, nr.4, p. 37.
Ionescu, Cr. Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice. Vol.I.- B.:
Lumina Lex, 1997, p.72
3
Catan V. Statul federativ: principii i reglementri, [On-line], [02.09.2007]. Accesibil: www.ipp.md/
files/ Publicatii /2002/decembrie/ Statul%20federativVCatan.doc
1
2

38


fiecare nivel al puterii de stat are competene proprii;

nici unul din nivelele de putere menionate nu poate suprima pe cellalt.1
Circa 45 % din suprafaa uscatului (peste 65 mln. km2) este ocupat de state care au un model
federal al structurii statale. Populaia acestor state este de 2 mlrd locuitori. n acelai timp, ns,
dintr-un numr de circa 200 de state, chiar lund n calcul aa-numitele federaii ascunse de
genul Spaniei, numrul federaiilor abia depete cifra de 20. Aproape toate statele mari sunt
federaii. Dintre cele mai mari dup suprafa state ale lumii, doar China are o organizare unitar,
dar i aceasta, pe lng cele 22 provincii are 5 regiuni autonome. Se poate presupune c aceast
form de organizare statal este caracteristic statelor mari (Rusia, SUA, Brazilia, Canada,
Australia, Mexic, Argentina, India, Nigeria toate cu un teritoriu de peste 1 mln km2). De regul,
se consider c statele deosebit de mari instituie un model federal de organizare pentru a introduce
nivelul intermediar de administrare, fapt care ar asigura o administrare mai eficient a teritoriilor
sale ntinse.
Excepie sunt statele mai mici care au devenit federaii n virtutea condiiilor istorice (Austria,
Elveia, .a.) ele fiind constituite din entiti anterior de sine stttoare, sau n virtutea aezrii
geografice, organizarea federal fiind determinat de amplasarea insular a statului (Malaysia,
Comore, Saint-Kitts i Nevis).2
Structura de stat, adic modul n care sunt divizate i repartizate competenele statale,
influeneaz, n mod direct, structura administraiei. n acest sens, se pot evidenia deosebirile
care apar ntre administraiile statelor federale i cele ale statelor unitare:
Astfel, n statele federale apare o eterogenitate a administraiei, care contrasteaz cu
uniformitatea existent n statele unitare. Fiecare stat membru al federaiei poate s-i
organizeze, dup nevoi, propriile instituii administrative.
De asemenea, se creeaz o dedublare a administraiei, prin suprapunerea celor dou nivele
administrative (cel al statului federal central i cel al statelor membre) fr, ns, s existe o
legtur organic ntre acestea.
n domenii care sunt de competena exclusiv a statului federal (aprarea, afacerile externe),
aceast dualitate nu ridic probleme. n schimb, apar probleme deosebite n domenii n
care competenele sunt partajate ntre statul federal i statele membre ale federaiei.
Totodat, apar probleme specifice legate de funcia public, n special cele care in de
recrutarea funcionarilor la nivel federal. Regulile formale au n vedere meninerea unui
echilibru geografic sau etnic n domeniul recrutrii. Aceast problem se pune, ns, i la
nivelul statelor unitare, n care coexist mai multe comuniti etnice, lingvistice sau
religioase i care exercit presiuni pentru ca recrutarea s se fac dup criteriul reprezentrii
proporionale. Acest fapt are drept consecin supradimensionarea aparatului administrativ
fr ca acesta s fie necesar din punct de vedere tehnic.
Sistemul de partide i administraia. ntre sistemul administrativ i partidele politice, relaiile
sunt diverse, n funcie de sistemul partidist existent n statul respectiv. Sistemul de partide care
domin ntr-un stat exercit o influen major asupra structurii i funcionrii administraiei
publice.
n sistemele bazate pe existena unui singur partid politic sistemul administraiei publice este
subordonat structural i funcional acestui partid. Partidul poate s lase n seama administraiei
., . // (
), 4(23), 2002, c. 96-99.
2
Osoianu I. Federalizare sau regionalizare? Experiena european, perspectivele Republicii Moldova.Chiinu, IPP, 2003, [On-line], [02.09.2007]. Accesibil: http://www.ipp.md/public/biblioteca /63/ro/
Federal%20 Regional%20 Osoianu.doc
1

39

numai responsabilitatea gestiunii curente. n aceste condiii este foarte greu s se fac distincie ntre
conducerea de stat i cea de partid. Dei se declar c ntreaga putere aparine poporului, ntreaga
activitate a administraiei are drept obiectiv realizarea voinei politice a partidului unic.1
Existena unui partid unic are drept consecin faptul c programul acestui partid sau
obiectivele urmrite de ctre grupul care l conduce sunt aceleai cu cele ale statului. Ca urmare
administraia trebuie s aplice linia politic urmat de guvern, deci de partidul unic respectiv.
Influena politicului, n acest caz, asupra administraiei se poate face pe dou ci:
- din interior: pentru a intra n administraie sau pentru a ocupa posturi de rspundere nu este
suficient s ai cunotine sau aptitudini practice, ci trebuie s dovedeti apartenena la partidul unic.
- din exterior: se exercit prin dreptul de supraveghere care aparine unor instane naionale,
regionale i locale ale partidului i care se manifest asupra serviciilor administrative situate la
nivelurile respective. Partidul unic are un cuvnt de spus n ce privete avansarea, transferul sau
sancionarea disciplinar.
Politizarea intern i extern trebuie s asigure subordonarea total a administraiei fa de
partid i schimbul permanent de idei i oameni n ambele sensuri.2
n statele democratice bazate pe principiile pluralismului politic i a pluripartidismului,
sistemele administrative au legturi indirecte cu partidele de guvernmnt i cele care particip
n coaliiile de guvernare. Persoanele desemnate sau acceptate de aceste partide ocup funcii
politice n organele administrative i prin aceasta, influeneaz activitatea sistemul administraiei
publice.
Analiznd gradul de independen a administraiei fa de partidele care dein puterea se
evideniaz dou concepii, i anume: a)una care admite existena unui anumit grad de politizare
pe care ei l consider de dorit i ca fiind inevitabil; b) alta care aspir ctre depolitizarea total a
serviciilor publice. Evident fiind existena, ntre aceste dou extreme a poziiilor intermediare.
Regimul politic n care politizarea administraiei a fost practicat n mod masiv i oficial este
cel al SUA de la mijlocul sec. al XIX-lea. Funciile administrative erau atribuite nvingtorului n
competiia electoral. Posibilitatea acordat conductorilor partidelor de a exclude pe funcionarii
numii de efii partidului advers pentru a-i nlocui cu oamenii fideli lor nu se practica numai la
scar federal, ci i la nivelul statelor i municipalitilor. Aceast practic poart denumirea de
sistem spoliator sau patronal.
Argumentele n favoarea acestui sistem sunt:

Rotaia funcionarilor, care este o practic conform cu regulile democraiei i care
permite unui mare numr de ceteni s poat ocupa funcii oficiale n administraie.

Evitarea constituirii unui corp de funcionari permaneni, legai de privilegiile lor, indifereni
fa de ceteni.

Existena acestui sistem este absolut necesar funcionrii unui sistem politic cldit pe
rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice s-i sporeasc numrul militanilor,
oferind acestora perspectiva de a obine, n caz de victorie, funcii de stat. El rezolv cel puin
parial i problema finanrii partidelor.
n sistemele n care conducerea este asigurat de mai multe partide, politizarea administraiei,
atunci cnd este admis, se face ntr-un mod mult mai complex. Partidele majoritii
guvernamentale i repartizeaz ministerele; fiecare formaiune politic, ntr-o oarecare msur,
i vede recunoscut dreptul, de ctre partenerii si, de a deine funcii publice, repartiie care se
face ntr-un mod proporional cu voturile ctigate i cu negocierile care au loc n urma alegerilor
ntre partidele ctigtoare.
Alexandru, I. Criza administraiei.- Bucureti: Ed. ALL BECK, 2001, p.144.
Costea, M. Introducere n administraia public.- Bucureti: Ed. Economic, 2000, p.42.

1
2

40

Susintorii concepiei apolitice a administraiei invoc dou serii de argumente:

Argumente de natur politic:
ntr-o administraie compus din funcionari subordonai unui partid poate aprea
tendina de nerespectare a libertilor publice.
O administraie politizat constituie prin ea nsi o nclcare a principiului democratic
al admisibilitii cetenilor n funcii publice, dup alte criterii dect cel al valorii
profesionale.
Se consider c numai o administraie compus din funcionari recrutai pe criteriul
valoric poate rezista la diferite influene ale unor grupuri de presiune.
Argumente de eficacitate

Administratorii numii n funcie de criteriile politice nu sunt ntotdeauna mai competeni
din punct de vedere profesional dect cei recrutai pe baze obiective; calitatea conducerii
este de cele mai multe ori mai bun n al doilea caz dect n primul.

Pe de alt parte, continuitatea aciunii administrative risc s sufere schimbri de personal,
care se produc atunci cnd un nou partid vine la putere. Spre exemplu, cu ocazia
schimbrilor de preedinte, administraia american cunoate timp de cteva luni mai
multe fluctuaii, chiar o adevrat politizare.1
Factorul politic i administraia public local. Referitor la imixtiunea politicului n
administraia public local constatm c filierele politicului, stabile i influente, sunt omniprezente n structurile administrative locale, iar presiunile asupra funcionarilor publici fiind
destul de frecvente. Atestm situaia de politizare excesiv a autoritilor executive locale, de
numirea n funcii de conducere i coordonare pe criterii politice i nu pe cele de competen a
unor membri sau simpatizani ai partidului cu o influen mai mare n raion.
Funcionarii publici locali nu sunt dispui s mediatizeze problema imixtiunii politicului n
treburile administraiei, caracteristic ce poate fi explicat printr-o mentalitate marcat de teama
unor eventuale represalii. n raioanele n care raportul de fore ntre principalele fore politice este
relativ echilibrat, funcionarii locali sunt mai dispui de a-i manifesta dezacordul fa de maniera
n care partidele politice ncearc s nlture adepii concurenilor politici pentru a-i nlocui,
indiferent de nivelul ierarhic, cu proprii oameni. Problema, aici, apare la nivelul competenei
celor nou-numii, care nu sunt alei dect pe criterii politice. Instabilitatea i ambiguitatea politic
contribuie la instaurarea i perpetuarea unei stri de confuzie i incertitudine.
Relaiile politice ca factor mediator pentru corupie sunt susinute de puterea pe care
conductorii politici o au asupra funcionarilor, a administraiei n general, dar n mod special la
nivel local. S-au nrdcinat diverse practici de presiuni politice i mijloace prin care conductorii
politici i asigur dominaia asupra funcionarilor i influeneaz procedurile publice: schimbarea
abuziv a funcionarilor cu persoane loiale politic; ordine mascate i ilegale date funcionarilor
publici; abuzuri i oferirea de informaii din interior.
n concluzie, menionm c activitatea sistemului administrativ nu poate fi conceput n afara
relaiei cu mediul politic. Chiar dac administraiei publice i sunt caracteristice anumite
particulariti cu caracter tehnic, ea este n mod direct influenat de instituiile i orientrile
politice, fenomenul avnd efect reciproc. Aceast relaie nu semnific ns o lips de iniiativ i
un dinamism din partea acesteia, cu toate c, administraia public, uneori, este prezentat ca
fiind imobil prin natura sa i incapabil, n esen, s se adapteze evoluiilor cerute i necesare.
Administraia public, innd cont de realitile sociale i politice, care evolueaz n timp i n
spaiu, dispune de o anumit suplee n aciunea proprie i de o capacitate de adaptare la cazuri
particulare.
Ibidem, p.43-44.

41

ROLUL EFULUI DE STAT

N EXERCITAREA PUTERII POLITICE N ROMNIA
VERGA Crina, lector, doctorand,
Universitatea Mihail Koglniceanu, Iai, Romnia

Consideraii introductive
Le sujet soumis au dbat dans cet expos est troitement li aux concepts de pouvoir politique,
tat de droit, dmocratie, rgime politique, suprmatie de la Constitution.
Le travail de recherche vise le chef dtat comme institution fondamentale en droit administratif,
en droit constitutionnel ainsi quen sciences politiques.
La motivation pour choisir ce thme tient de lactualit de celui-ci en Roumanie, les attributions
exerces par le prsident faisant lobjet des dcisions importantes pour la socit roumaine, dcisions
prononces par la Cour Constitutionnelle dans la ralisation de ses propres comptences.
Premirement, lexpos a en vue quelques explications conceptuelles concernant la notion de
chef dtat, dans la littrature juridique existant des opinions divergentes vis--vis de lopportunit
de lutilisation de ce terme. Puis on analyse le rle du Prsident de la Roumanie dans lensemble des
organes qui exercent le pouvoir dans ltat. Ce rle sera soulign par les fonctions attribues au chef
dtat dans la Constitution et leur mise en pratique.
Romnia reprezint unul dintre statele din Europa Central i de Est care a cunoscut o
transformare radical a ntregului edificiu instituional determinat de schimbri sociale,
economice, politice care au survenit prin trecerea de la regimul comunist, totalitar, la un regim
democratic. Fundamentele acestuia din urm se regsesc n Constituia adoptat n 1991 i
revizuit, apoi, n 2003, care instituie, nc din primele sale dispoziii, o serie de valori eseniale
pentru evoluia unei societi ntr-un sens ascendent. Astfel, se consacr - dup modelul statelor
occidentale n care s-a dezvoltat de-a lungul timpului o democraie autentic statul de drept
democratic i social (art.1), principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat (introdus dup
revizuirea din 2003), drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, precum i garanii ale
acestora (Titlul II din Constituie). Legiuitorul constituant a avut n vedere amenajarea puterilor
n stat cu respectarea principiului formulat de Montesquieu ntr-o formul care s pun n
eviden, ntr-un mod ct mai democratic, exigenele acestui principiu.
Subiectul supus dezbaterii n aceast lucrare nu poate fi disociat de contextul politic existent,
de noiunile de putere, de stat de drept, de democraie, cu toate formele pe care le presupune
aceasta (democraia direct, semidirect i reprezentativ sau indirect), de regim politic, de
supremaie a Constituiei, de asumare a responsabilitilor politice de ctre guvernani n
realizarea actului de conducere.
Exercitarea puterii1 n cadrul unui stat s-a realizat n forme i modaliti diverse, ea fiind
influenat de regimul politic, precum i de forma de guvernmnt existente la un moment dat.
Puterea a fost definit ca fiind folosirea, n condiii caracterizate de constrngeri, a puterii sociale, iar
studiul politicii are n vedere natura i sursa acelor constrngeri, precum i tehnicile de utilizare a
puterii sociale, n limitele respectivelor constrngeri (Klingemann, Goodin, NewHandbook of Political
Science,Oxford, Oxford University Press, 1996, p.7-8)

42

Acestea din urm au determinat, la rndul lor, modificri substaniale n ceea ce privete locul i
rolul efului de stat n ansamblul unui sistem instituional bine stabilit.
n acelai context, situaiile determinate de criza politic dintr-un stat au reflectat diferena
dintre ceea ce este sau ar trebui s existe reglementat la nivel constituional i realitatea
perceput1.
Cercetarea ntreprins prezint importan datorit faptului c ea vizeaz eful de stat ca
instituie fundamental att a dreptului administrativ, a dreptului constituional, ct i a tiinelor
politice.
Justificarea alegerii temei abordate ine de actualitatea acestui subiect n Romnia, atribuiile
exercitate de preedinte fcnd obiectul unor decizii importante pentru societatea romneasc,
decizii pronunate de Curtea Constituional n realizarea propriilor competene
Lucrarea de fa are n vedere, mai nti, o serie de clarificri conceptuale privind noiunea de
ef de stat, n literatura juridic existnd preri divergente referitoare la oportunitatea utilizrii
unui asemenea concept. Se analizeaz, apoi, rolul Preedintelui Romniei n ansamblul organelor
care exercit puterea n cadrul statului. Acest rol va fi pus n eviden prin intermediul funciilor
care i sunt conferite efului de stat n Constituie, analizate din punctul de vedere al aplicrii lor
n practic.

Seciunea I Semnificaia noiunii de ef de stat. Clarificri conceptuale

n mod frecvent, titulatura de ef de stat este atribuit att n republici, ct i n monarhii
preedintelui, respectiv regelui, fiind constant utilizat n literatura juridic romn, ct i
strin2. Totui, ntr-o opinie3, se are n vedere c noiunea analizat s-a meninut datorit unei
inerii determinat de tradiie, dar i pentru a se asigura condiiile necesare pentru ca statul s
poat fi personificat prin intermediul unui subiect de drept unic, att n raporturile interne, ct i
n cele internaionale. n acelai sens, profesorul Tudor Drganu apreciaz c sfera de cuprindere
a categoriei atribuiilor exercitate de Preedinte n calitate de ef al statului ar fi foarte greu de
delimitat, din moment ce prerogativele acestuia au variat profund de-a lungul istoriei i variaz i
astzi de la stat la stat4.
Holmes, Leslie, Postcomunismul, Ed. Institutul European, Iai, 2004, p.285
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a-III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005;
Vedina, Verginia, Drept administrativ, ediia a-II-a revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2006; Apostol, Tofan, Dana, Drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003; Apostol,
Tofan, Dana, Instituii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006; Coman-Kund, Liviu,
Sisteme admnistrative europene, ediia a doua revzut i actualizat, 2003; Brezoianu, D., Vida, I.,
Stelian, I., Popescu, Slniceanu, I., Drept administrativ, Ed.Omnia Uni S.A.S.T., Braov,1999; Manda, C.,
Drept administrativ, Tratat elementar,ediia a-IV-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2007; Muraru, I., Tnsescu, E., S., Drept constituional i instituii politice, vol.II. Ed. All Beck, Bucureti,
2004; Constantinescu, Mihai, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Tnsescu, Elena, Simina, Constituia
Romniei revizuit, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, Ardant, Philippe, Institutions plitique et droit
constitutionnel, 8e edtion, Librairie generale de droit et de jurisprudence, E.J.A., Paris, 1996, Lavroff,
Dmitri, Georges, Le droi constitutionnel de la Ve Republique, Editions Dalloz, Paris, 1997; Grewe,
Constance, Fabri, Elene, Ruiz, Droit constitutionnels europeens, Presses Universitaires de France,
Paris, 1995; Gicquel, Jean, Gicquel, Jean-Eric, Droit Constitutionnel et institutions politiques, 19e
edition, Editions Montchestien, L.J.A., Paris, 2003; Constantinesco, Vlad, Pierre-Caps, Stephane, Droit
constitutionnel, Presses universitaires de France, Paris, 2004
3
Drganu, Tudor,Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, vol.II, Ed.Lumina Lex,
Bucureti, 1998,p.236
4
Ibidem, p.237
1
2

43

Potrivit unei alte opinii1, se pornete de la observaia c n Constituia Romniei nu se utili

zeaz noiunea de ef de stat, ceea ce permite formularea a dou ipoteze. Prima dintre ele admite
calificativul de ef de stat conferit Preedintelui Romniei n virtutea faptului c acesta din urm
reprezint statul romn att n plan intern, ct i extern. n cea de-a doua ipotez, preedintele are
atribuii de reprezentare a statului romn, dar nu poate fi considerat ef de stat. Explicaia acestei
afirmaii const n faptul c o astfel de denumire dat preedintelui l-ar califica drept organ
superior, ceea ce ar contraveni cu situaia n care autoritile publice din Romnia sunt organizate
pe orizontal, i nu pe vertical, conform principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat.
Nici n Frana, Constituia actual nu i confer n mod expres Preedintelui Republicii
calitatea de ef de stat, dei expresia a fost utilizat de specialiti n domeniu. Sintagma ef de
stat a fost consacrat n Constituia francez din 1852 (art. 6), precum i n actul constituional
nr.1 din 11iulie 1940 din timpul regimului Vichy. Aceste acte confereau efului executivului titlul
de mprat al francezilor(Empereur des Franais), respectiv acela de ef al statului(chef de
ltat), aceast ultim denumire fiind folosit n discursul su de Generalul Charles de Gaulle, la
28 decembrie 19582.
n mod just, s-a remarcat3 c n Frana utilizarea noiunii de ef de stat n limbajul curent,
chiar i n cel oficial determin creterea importanei Preedintelui Republicii n cadrul sistemului
constituional.
Sintagma ef de stat este prezent n Constituia Spaniei: regele este eful statului, simbol
al unitii statului, simbol al unitii i permanenei sale4.
La nivel comunitar, se face referire la noiunea de ef de stat n Tratatul de la Maastricht
(art.4) cu privire la structura Consiliului European; n dispoziiile Tratatului de Reform asupra
Uniunii Europene5 se prefigureaz o nou instituie Preedintele Consiliului european ce are
atribuii proprii unui ef la nivelul Uniunii Europene.

Seciunea a II-a Rolul efului de stat n exercitarea puterii politice n Romnia

Importana instituiei efului de stat n sistemul autoritilor publice este determinat, pe de o
parte, de locul pe care l deine Preedintele Romniei n sistemul autoritilor publice ce reiese din
raporturile pe care aceast instituie le stabilete cu Parlamentul, cu Guvernul, precum i cu
autoritile jurisdicionale instanele judectoreti i Curtea Constituional. Pe de alt parte,
semnificaia instituiei prezideniale este subliniat i de rolul conferit acestui organ al puterii de
stat n actul fundamental rol ce va face subiectul analizei acestei lucrri. n acest sens, art.80 din
Constituia Romniei stipuleaz: Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul
independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii(alin.1). Preedintele Romniei
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop,
Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate
(alin.2). Aceast formulare a fost preluat din Constituia Franei (art.5)6, dispoziiile
Vrabie, Genoveva, Etudes de droit constitutionnel, Ed. Institutul European, Iai, 2003, p. 81-82
Gnral de Gaulle, Discours et messages, tome III, 28 dcembre1958 ( Guide de la France et Chef de
lEtat rpublicain, jexercerai le Pouvoir suprme dans toute ltendue quil comporte dsormais et suivant lesprit nouveau qui me la fait attribuer)
3
Lavroff, Dmitri, Georges, Le droit constitutionnel de la V-e Rpublique, 2-e dition, Paris, 1997, p. 413-414
4
Art. 1 din Constituia Spaniei, Ed. All Educational, Bucureti, 1998, p. 35
5
Tratatul de Reform asupra Uniunii Europene urmeaz a fi adoptat la 13 decembrie 2007 la Lisabona
6
Preedintele Republicii vegheaz la respectarea Constituiei. El asigur, prin arbitrajul su, funcionarea
normal a puterilor publice, ca i continuitatea statului. El este garantul independenei naionale, al
integritii teritoriului i al respectrii tratatelor
1
2

44

constituionale fiind aproape identice. Datorit acestei stri de fapt, nu este surprinztor c n
literatura juridic romneasc1 se analizeaz instituia prezidenial avndu-se n vedere cele
dou reglementri juridice menionate mai sus. Din compararea acestora se ajunge, n mod just,
la concluzia unei exagerri a rolului Preedintelui Romniei n articolul citat anterior ce utilizeaz
formulri care depesc atribuiile ce i se confer n realitate, o contradicie evident se
contureaz n snul Constituiei2. Acest rol conferit prin dispoziiile articolului 80 din actul
fundamental se ndeprteaz de acela atribuit unui preedinte de republic dintr-un regim semiparlamentar. Diferena n ceea ce privete instituia efului de stat fa de modelul francez a fost
menionat n literatura juridic3 prin caracterizarea regimului politic romnesc drept un regim
semi-prezidenial atenuat sau parlamentarizat.
Din reglementrile articolului 80 din Constituie ce reflect rolul efului de stat n Romnia,
au fost identificate trei funcii ale acestuia: funcia de reprezentare a statului, funcia de garantare
sau de aprare a unor valori fundamentale ale statului independena i unitatea statului,
integritatea teritoriului, Constituia -, precum i funcia de mediere ntre puterile statului, precum
i ntre stat i societate4.
Referindu-se la funciile Preedintelui Romniei, Profesorul Antonie Iorgovan identific trei
mari categorii: atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i pe plan extern); atribuii de
realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a Constituiei i de asigurare a bunei
funcionri a autoritilor publice.
Pentru a clarifica o problem de ordin terminologic, este necesar a preciza c n analiza
noastr vom utiliza noiunea de funcii ce pun n eviden rolul efului de stat i nu de atribuii,
deoarece primul termen are o arie de cuprindere mai larg, el referindu-se la ndeplinirea de acte
necesare bunei funcionri a ansamblului unui sistem5. n acest fel, o funcie poate fi reflectat
printr-o serie de atribuii ce determin esena ei.

1. Funcia de reprezentare a statului

Preedintele Romniei exercit funcia de reprezentare a statului, att pe plan intern, ct i pe
plan extern. Prin urmare, n realizarea acestei funcii, sub cele dou aspecte, personificarea
statului apare ca o necesitate6.
n continuarea ideilor expuse mai sus, Preedintele, n virtutea atribuiilor lui de reprezentare
a statului, precum i a poziiei ce o are n anumite situaii n raporturile cu Guvernul, poate fi
considerat ef al executivului7.


3

4

Drganu, Tudor, op.cit., p. 226

Drganu, Tudor, op. cit., p. 228
Iorgovan, Antonie, op.cit., vol.I, p. 293
Constantinescu, Mihai, Antonie, Iorgovan, Muraru, Ioan, Tnsescu, Elena, Simina, Constituia
Romniei revizuit, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 141; Vrabie, Genoveva, Le rle et les fonctions du
Prsident de la Roumanie n Etudes de droit constitutionnel, Ed. Institutul european, Iai, 2003, p.78
5
n Vocabulaire juridique, Grard Corum definete funcia ca fiind ansamblu de acte de aceeai natur
ce concur la ndeplinirea unui serviciu ndreptat ctre un scop superior i comun; atribuia reprezint,
la modul general, aciunea de a atribui i rezultatul ei; aciunea de a conferi unei persoane determinate
un drept, o putere, o funcie, etc; vorbind de o autoritate sau de o funcie, atribuia e coninutul unei
funcii conferite de lege sau, mai precis, categorie de acte sau de domenii care intr n puterile sau n
competena acestei autoriti sau acestui organ, Cornu Grard, Vocabulaire juridique, 4-e dition, Presse
Universitaire de France, Paris, 2003, p.88
6
Vrabie, G., Etudes de droit constitutionnel,op. cit., p.79
7
Draganu, Tudor, op. cit., vol. II, p. 238; Iorgovan, Antonie, op. cit., p. 291
1
2

45

a) Funcia de reprezentare a statului pe plan intern

Potrivit dispoziiilor Constituiei, preedintele este reprezentant al statului, ca sistem de
organizare politic, n timp ce Parlamentul este reprezentant al poporului, ca titular al suveranitii
naionale i exercit competene ce intr n coninutul suveranitii n virtutea acestei delegri.
Prin urmare, exist dou tipuri de reprezentri diferite1.
Reprezentarea statului pe plan intern se concretizeaz n exercitarea unor atribuii cuprinse n
articolul 94 din Constituie. Dintre acestea, enumerm o serie de atribuii onorifice atribuite
Preedintelui: conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, de
general, de amiral. De asemenea, Preedintele are ca sarcin numirea n funcii publice (art. 94,
lit. c), alturi de Parlament care realizeaz, la rndul su, mai multe numiri n funcii publice (art.
65, lit. h, i; art. 142, alin.3; art.133; art.140, alin.4 din Constituie). ntotdeauna, aceste numiri vor
fi fcute de Preedinte cu respectarea strict a condiiilor determinate printr-o lege ordinar.
Acest fapt face ca Parlamentul s aib o marj de manevr suplimentar din acest punct de vedere.
n condiiile determinate de Legea de organizare i de funcionare a Curii Constituionale2 i
potrivit prevederilor constituionale (art.142, alin3), Preedintele numete trei judectori ai Curii
Constituionale. n acelai sens, n baza legii 48/92 privind Consiliul Naional al Audiovizualului3,
Preedintele numete doi membri ai acestui organism.
Cu privire la noile reglementri legale ce stabilesc numirea de ctre Preedintele Romniei n
principalele funcii de conducere din Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i
Parchetul Naional Anticorupie, Curtea Constituional s-a pronunat n sensul c ele au un
deplin suport constituional4. n doctrin, ns, s-a exprimat o opinie contrar poziiei adoptate
de Curtea Constituional, subliniindu-se c, n felul acesta, Consiliul Superior al Magistraturii
se transform dintr-o autoritate care constituional propune numirea procurorilor ntr-o
autoritate care doar avizeaz consultativ propunerea fcut de ministrul justiiei5. Preedintele
i exercit aceast atribuie i la propunerea altor organe de stat. Astfel, conform art. 124 din
Constituie coroborat cu dispoziiile Legii 303/20046, Preedintele Romniei numete n funcie
judectorii i procurorii, cu excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al
Magistraturii, la recomandarea ministrului justiiei. De asemenea, potrivit art. 85 alin. 2 din
Constituie, Preedintele, la propunerea primului ministru, numete unii membri ai Guvernului.
b) Funcia de reprezentare a statului pe plan extern
Funcia de reprezentare a statului pe plan extern este pus n eviden prin reglementrile
cuprinse n art. 91 din Constituie. n acest sens, o prim atribuie se refer la ncheierea tratatelor
internaionale n numele Romniei, tratate negociate de Guvern i supuse spre ratificare
Parlamentului ntr-un termen rezonabil. Prin aceast dispoziie se concretizeaz colaborarea
dintre Parlament, Guvern i Preedinte, aceasta constituind una dintre exigenele fundamentale
ale principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat consacrat n articolul 1 alin.4 din
Constituia Romniei revizuit n 2003. Dispoziiile art.91 trebuie coroborate cu cele din art.11,
cele din art. 20(alin.1) din Constituie, precum i cu cele cuprinse n Legea privind tratatele nr.

Vrabie, G., Etudes de droit constitutionnel, op. cit., p. 80

Legea 47/92 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale republicat n Monitorul Oficial
nr.643, din 16 iulie, 2004
3
Legea 48/92 privind Consiliul Naional al Audiovizualului (art.25)
4
Decizia nr. 375/2005 publicat n Monitorul Oficial nr. 591 din 8 iulie 2005
5
Deleanu, I., Instituii i proceduri constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 719
6
Legea 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor republicat n M.Of. nr. 826 din 13
septembrie 2005
1
2

46

590/20031. Este de menionat i faptul c se supun ratificrii Parlamentului numai tratatele

enumerate de art.19 din legea special menionat mai sus, iar amendamentele aduse de deputai
sau senatori cu ocazia ratificrii sunt, n principiu, excluse, fiind acceptate, ns, rezervele i
declaraiile. nainte de intrarea lor n vigoare, tratatele ratificate de organul legiuitor pot fi supuse
controlului de constituionalitate ce va fi exercitat de Curtea Constituional a Romniei, cu
respectarea dispoziiilor cuprinse n art. 146, lit.b. i art. 147 alin.3 din Constituie i a celor din
Legea 47/1992 modificat (art. 24, 25, 26). Decretul emis de Preedinte n realizarea acestei
atribuii trebuie supus contrasemnturii primului ministru (art. 100 alin.2 din Constituie).
Aceast misiune a Preedintelui de ncheiere a tratatelor internaionale reflect un rol pur
reprezentativ al acestuia.
O alt sarcin a efului de stat ce se nscrie n domeniul politicii externe se refer la faptul c
Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai
Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art.
91 alin.2 din Constituie)2. E necesar ca n baza art. 100 alin.2 din Constituie, decretele
Preedintelui s fie contrasemnate de primul ministru. Dac aceste atribuii precizate anterior se
realizeaz n colaborare cu Guvernul, acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state ine
doar de competena exclusiv a efului de stat conform art. 80 alin. 1 din Constituie i a art.91alin.
3 i este supus unor reguli ce vizeaz un anume protocol3.

2. Funcia de garantare a unor valori fundamentale se reflect n Constituia

Romniei prin atribuiile Preedintelui prevzute de art.92 i de art.93.
Potrivit art.92 alin.1, Preedintele este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de
Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. Aceste dispoziii trebuie coroborate cu art.62
lit.f i art.118 i 119 din Constituie i cu reglementrile din Legea 415/2002 privind Consiliul
Suprem de Aprare a rii, conform crora Preedintele are dreptul de a convoca lucrrile
acestuia, de a coordona i de a ndruma ntreaga sa activitate. Potrivit Constituiei, CSAT
organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea naional i sigurana
naional, activitatea sa materializndu-se n hotrri adoptate care sunt obligatorii pentru
cetenii rii, precum i pentru toate instituiile i unitile la a cror activitate se refer4.
n virtutea statutului atribuit Preedintelui n art.92 alin.2 din Constituie, acesta poate declara
mobilizare parial sau total a forelor armate, cu aprobarea prealabil a Parlamentului i numai
n mod excepional hotrrea efului de stat se supune aprobrii organului legiuitor n cel mult
cinci zile de la luarea acestei msuri. E necesar ca Preedintele s analizeze starea de pericol grav
i iminent care impune dispunerea unei astfel de msuri n cadrul CSAT pe baza reglementrilor
legale ce aprob aceast instituie, dispoziii care au fost expuse mai sus. Situaia juridic pe care
o are Preedintele n CSAT unde dispune de un vot deliberativ este diferit de aceea pe care o
deine n cadrul edinelor Guvernului unde particip cu un vot consultativ5.
n enumerarea atribuiilor Preedintelui n domeniul aprrii se nscrie i luarea msurilor
Legea nr.590/2003 privind tratatele publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.23 din 12
ianuarie 2004
2
n acelai sens, Legea 37/91 privind nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor
diplomatice i oficiilor consulare publicat n Monitorul Oficial nr.117 din 30 mai 1991
3
Vasilescu, Florin, Constantinescu, Mihai, Deleanu, Ion, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Constituia
Romniei comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.207
4
Art. 6 din Legea 415/2002 privind organizarea i funcionarea CSAT publicat n Monitorul Oficial
nr.494 din 10 iulie 2002
5
Drganu, T., op.cit., p. 257
1

47

necesare pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, msuri
concretizate ntr-un mesaj care este adus imediat la cunotina Parlamentului (art. 92 alin.3).
Actele Preedintelui, n ambele situaii, trebuie contrasemnate de primul ministru.
n cazul exercitrii celor dou sarcini menionate n cele prezentate mai sus, dac Parlamentul
nu se afl n sesiune se convoac de drept n 24 de ore de la luarea lor i i continu activitatea pe
toat durata existenei unor asemenea stri excepionale. Din aceste reglementri rezult n mod
clar primordialitatea Parlamentului1.
Potrivit art.93 alin.1 din Constituie, Preedintele instituie, pe baza legislaiei n vigoare2,
starea de asediu sau de urgen3 n ntreaga ar sau n unele uniti administrativ-teritoriale,
solicitnd Parlamentului ncuviinarea msurii luate n cel mult 5 zile de la adoptarea ei. i
decretul emis n astfel de situaii trebuie contrasemnat de primul ministru, n caz contrar el fiind
lipsit de efecte juridice. Dup cum s-a constatat n literatura juridic4, contrasemnarea unor acte
semnific asocierea unor organe la luarea unor decizii de mare importan pentru naiune, fiind
considerat o condiie de fond indispensabil pentru validarea actului.
ntr-o opinie5, funcia de garant conferit Preedintelui se realizeaz ntr-o dubl direcie:
garant al statului i garant al Constituiei. n aceast din urm calitate, Preedintele vegheaz la
respectarea Constituiei potrivit actului fundamental printr-o serie de modaliti constituionale
(retrimiterea legii spre reexaminare la Parlament sau sesizarea Curii Constituionale n vederea
realizrii de ctre acesta a controlului de constituionalitate a legii). Aceast atribuie revine i
altor organe de stat care, prin sarcinile lor, contribuie la meninerea n cadrul constituional a
activitii ntregului aparat organizaional ce exercit puterea n cadrul statului.
Ca garant al Constituiei, Preedintele dispune i de mijloace de aciune politic ce i sunt
recunoscute chiar de actul fundamental. Astfel, pentru a preveni sau a denuna atingerile aduse
Constituiei, Preedintele poate s se adreseze Guvernului (art.86), Parlamentului (art.88 coroborat
cu art. 65, alin.2, lit.a). De asemenea, el poate alerta opinia public, adresndu-se naiunii i cern
du-i, prin referendum, s-i exprime voina cu privire la probleme de interes naional (art.90)6.
Analizndu-se, astfel, una dintre instituiile de stat n contextul subordonrii acesteia fa de
lege exigen fundamental a statului de drept n literatura juridic se subliniaz c maniera
de funcionare a puterilor publice rmne central n ordinea consolidrii democratice7. De
asemenea, pentru fundamentarea unei democraii autentice apare esenial i relaia de ncredere
i cooperare dintre instituii i mediul civic, relaie ce ine de esena unei guvernri limitate,
marcate de eficien i autoritate. Noiunea de bun guvernare ar putea deveni o cale de
reconstrucie politic, ca un nou tip de viziune asupra democraiei constituionale, n care puterea
Tnsescu, colectiv, op.cit., p.150
O.U.G. nr.1/99 privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen (publicat n Monitorul
Oficial nr.22 din 21 ianuarie 1999) aprobat cu modificri i completri prin Legea 453/2004( publicata
n Monitorul Oficial nr.1052 din 12 noiembrie 2004) cu modificrile i completrile ulterioare
3
n Dictionnaire juridique realizat sub coordonarea profesorului Grard Cornu, starea de urgen este
definit ca fiind situaia n care puterile de poliie administrativsunt ntrite i extinse pentru a face
fa fie unui pericol iminent rezultnd din atingeri grave asupra ordinii publice, fie unor evenimente
prezentnd, prin natura i gravitatea lor, caracterul de calamitate public(p.912); starea de asediu const
ntr-un regim de crizce rezult dintr-o declaraie oficial care se caracterzeaz prin aplicarea unei
legislaii excepionale de prevedere, supunnd libertile individuale la diverse restricii i la o influen
ntrit a autoritilor publice (p.362), Cornu Grard, Dictionnaire juridique, op.cit.,p. 362
4
Vrabie, G., Organizarea politico-etatic a Romniei, Ed. Institutul European, Iai, 2004, p.719
5
Deleanu, I., op. cit., p.719
6
n acest sens, conform art. 90 din Constituie,
7
Stanomir, Ioan, Stat, instituii i stat de drept, n Revista 22,nr. 783 din iunie 2005, p.7
1
2

48

nu ar mai constitui o problem de dominaie, ci de dialog social. S-ar nltura, astfel, fenomenul
din ce n ce mai ntlnit astzi n practica politic a statelor i anume creterea personalizrii n
gestionarea puterii1.

3. Funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate

Conform articolului 80 alin.2 din Constituie, Preedintele Romniei vegheaz la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit
funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Pornind de la cadrul constituional al reglementrii funciei de mediere, se poate afirma c
noiunea de mediere utilizat n actul fundamental amintete de aceea de arbitraj care vizeaz
pe Preedintele Republicii franceze. De altfel, determinarea rolului efului de stat romn n
Constituie a avut ca punct de plecare dispoziiile art.52 din Constituia Franei, precum i art.58
din Constituia Spaniei3. n limbajul juridic francez4 se explic n mod foarte clar diferenele ce
exist ntre mediere i arbitraj. Analiza acestora ne duce la concluzia c, n mod judicios,
constituantul romn a evitat termenul de arbitraj. De altfel, n literatura de specialitate5 s-a fcut
referire la faptul c, n sensul art.80 alin.2 din Constituie, medierea nu semnific arbitrajul
Preedintelui n litigiul dintre o Camer a Parlamentului i Curtea Constituional sau n
litigiul dintre Guvern i o instituie de contencios administrativ.
Utilizarea cuvntului de arbitraj(art.5 din Constituia Franei) considerat ca fiind ambiguu,
susceptibil de multiple nelesuri, a determinat o serie de interpretri i controverse n literatura
de specialitate. Astfel, s-a afirmat ca arbitrajul Preedintelui Republicii poate fi exercitat n trei
moduri: mai nti, n funcionarea instituiilor n virtutea autoritii morale pe care el o reprezint;
apoi, printr-un anumit numr de acte ale sale ce nu trebuie contrasemnate; n sfrit, el exercit
arbitrajul n toate cazurile de o gravitate special, conform dispoziiilor art.166.
Profesorul George Burdeau denuna ambiguitatea termenului arbitru7 i explica faptul c
ideea de arbitraj poate, astfel, s serveasc motivrii unor concepte diferite i chiar opuse privind
rolul Preedintelui Republicii: dac alegem sensul faible al noiunii analizate, eful de stat
trebuie s se abin de a participa el nsui la decizia politic (); el trebuie doar s vegheze ca
Parlamentul i Guvernul s respecte litera i spiritul Constituiei; dac, dimpotriv, prelum
sensul fort al termenului n discuie, preedintele nu se limiteaz doar la a face s se respecte
regula jocului, ci fixeaz el nsui marile orientri ale politicii naionale i soluioneaz n ultim
instan problemele importante8.
Alexandru, Ioan, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale, n R D P
nr.3/2006, p.2
2
Preedintele Republicii vegheaz la respectarea Constituiei. El asigur, prin arbitrajul su, funcionarea
normal a puterilor publice, ca i continuitatea statului
3
Art. 58 statueaz c eful statului este arbitrul i moderatorul funcionrii normale a instituiilor;
4
mediatorul este celcruia prile unui conflict i solicit s propun soluia diferendului lor, fr totui
s fie investit cu putere (jurisdicional) de a o impune, spre deosebire de arbitru (care este judector);
n schimb, arbitrul este persoana investit printr-o convenie de arbitraj cu misiunea de a soluiona un
litigiu determinat i care exercit, astfel, n virtutea unei investituri convenionale, o putere jurisdicional,
n Cornu, G., op. cit., p. 67, p.560
5
Iorgovan, A., op. cit., p. 298
6 Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4 oct. 1958, vol.III, Paris,
1958, p.54
7 Hamon, F., Troper, M., Burdeau, G., Droit constitutionnel, LGDJ, Paris, 27-me dition, p.557
8 Cuvntul arbitru poate exprima o atitudine activ sau una pasiv. n prima situaie, a arbitra nseamn
a veghea la regularitatea unei competiii fr a participa la ea. n al doilea caz, a arbitra nseamn a-i folosi autoritatea pentru a concilia interese opuse sau chiar a decide n mod suveran asupra unei probleme.
1

49

n faa criticii c termenul arbitraj nu poate fi utilizat n sens clasic, s-a argumentat c dac
legea fundamental este capabil s creeze o nou instituie, ea este capabil, de asemenea, s creeze
concepte juridice i, mai precis, acest concept pe care noi vrem s-l crem prin aceste texte1.
Datorit acestei stri de fapt expuse mai sus, cunoscut pe scena politic romneasc i invo
cat cu ocazia elaborrii Constituiei, s-a preferat alegerea termenului de mediere. n lucrarea
Odiseea elaborrii Constituiei nu se menioneaz controverse speciale cu privire la termen, iar
propunerea ce a dobndit apoi valoare de lege a fost votat cu mai mult de 75% din voturile
parlamentarilor prezeni. Un deputat a subliniat, totui, incoerena ntre faptul c Preedintele
reprezint statul i faptul c efului de stat i este atribuit medierea ntre stat i societate2.
Referindu-ne la funcia analizat, n mod just s-a apreciat c obligaia Preedintelui de a
veghea la buna funcionare a autoritilor publice nu poate nsuma mai mult dect supravegherea
neutr, echidistant i din exterior a modului de funcionare a autoritilor publice; implicarea
n activitile acestora ar depi sfera i coninutul statului su i ar afecta autonomia respectivelor
autoriti3.
S-a considerat4 c o asemenea funcie atribuit efului de stat i gsete legimitatea n alegerea
preedintelui prin vot universal i direct i n faptul c eful de stat nu aparine nici unui partid
politic, trebuind s adopte, astfel, o politic de neutralitate, de prevenire a unor divergene ce pot
exista la un moment dat pe scena politic ntre diverse autoriti eratice. Practica a demonstrat,
ns, o implicare vdit a Preedintelui n sfera de aciune a organelor ce exercit puterea n
cadrul statului.
Poziia echidistant5 pe care trebuie s-o adopte eful de stat n ceea ce privete diferendele
existente la un moment dat n sfera exercitrii puterii de stat, justificat prin prevederile art. 84
alin.1 din Constituie, permite Preedintelui s medieze ntre tabra politic din care a fcut parte
i cea advers, lipsa prevederilor menionate putnd determina calificarea acestuia ca judector
i parte n aceeai cauz6.
Funcia de mediere este reflectat n Constituia Romniei printr-o serie de dispoziii:
a)Preedintele Romniei poate solicita convocarea n sesiune extraordinar a Camerei Deputailor
i a Senatului (art.66 alin. (2)); b)transmite mesaje Parlamentului cu privire la principalele
probleme politice ale naiunii(art. 88); c)solicit Parlamentului reexaminarea legii adoptate,
nainte de a proceda la promulgarea acesteia [art.77 alin.(2)]; d) poate sesiza Curtea Constituional,
nainte de promulgarea legii (art.146 lit.a); e) promulg legile adoptate de Parlament (art.77
alin.(1)); f) dizolv Parlamentul n condiiile determinate de art.89 alin.1; g) procedeaz la
desemnarea unui candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care
are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor
reprezentate n Parlament (art.103 alin. (1)); h) n caz de remaniere guvernamental sau de
vacan a postului, Preedintele revoc sau numete, la propunerea prim-ministrului, pe unii
membri ai Guvernului (art.85 alin.(2)); i) consult Guvernul cu privire la probleme urgente i de
importan deosebit (art. 86); j) particip la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de
interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea
primului ministru, n alte situaii; l) numete n funcie magistraii la propunerea Consiliului
Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. III, La
documentation franaise, 1991, p.302
2
Iorgovan, A., Odiseea elaborrii Constituiei, Ed. Uniunea Vatra Romneasc, Bucureti, 1998
3
Deleanu, Ion, op. cit., p.720
4
Deleanu, Ion, op. cit., p.720; Vrabie, G., Etudes de droit constitutionnel, op. cit., p.87
5
Duculescu, Victor, Clinoiu, Constana, Drept constituional i instituii politice, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2003, p.183
6
Iorgovan, Antonie, Drept administrativ,op. cit., p.292
1

50

Superior al Magistraturii (art. 134 alin.(1)); m) numete trei dintre membrii Curii Constituionale
(art. 142 alin.(2)); n) propune Parlamentului numirea directorilor serviciilor de informaii (art.
65 alin.(2) lit.g); o) numete n alte funcii publice, n condiiile prevzute de lege (art. 94 lit.c));p)
poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes
naional (art.90); r) iniiaz, la propunerea Guvernului, revizuirea Constituiei (art.150 alin.(1).
Pe baza interpretrii textelor constituionale, se constat c medierea vizeaz conflictele de
natur politic dintre autoriti1, conflictele juridice de natur constituional fiind date n sarcina
Curii Constituionale, conform art.146 lit.e) din Constituie.
Dup cum s-a apreciat n literatura juridic2, rolul Preedintelui se poate materializa i prin
diverse aciuni de ordin politic, prin reuniuni cu diferii reprezentani ai partidelor parlamentare
sau ai altor categorii sociale n scopul identificrii unor soluii.

Concluzii
Dup cderea regimului comunist din decembrie 1989, n Romnia s-a impus necesitatea
elaborrii unei noi constituii att datorit aspiraiilor democratice ale naiunii, ct i datorit
exigenelor diferitelor organe europene, precum Uniunea European, Consiliul Europei.
Inspirndu-se din patrimoniul constituional european, Comisia de elaborare a proiectului
Constituiei s-a ndreptat n mod special asupra modelului de regim semiprezidenial, neles ca
un regim de tip parlamentar n care Preedintele este ales prin sufragiu universal direct.
n lucrarea elaborat au fost analizate dispoziiile actului fundamental referitoare la rolul
Preedintelui n vederea distingerii mecanismelor constituionale existente pentru meninerea
echilibrului ntre puterile publice.
S-a explicat, de asemenea, terminologia folosit n cazul anumitor noiuni ce sunt susceptibile
de multiple sensuri.
Prin alegerea prin sufragiu direct, Preedintele Romniei dispune de legitimitate democratic.
El devine, astfel, un actor statal n stare de a contrabalansa greutatea Camerelor alese. Pentru
realizarea funciilor fixate n actul fundamental reprezentarea statului, aprarea unor valori
fundamentale i supravegherea respectrii Constituiei, medierea ntre puterile statului, precum
i ntre stat i societate Preedintele dispune de o serie de mijloace constituionale; este de
remarcat, ns, c ntinderea lor e limitat, ceea ce determin preeminena organului legiuitor n
raporturile Preedinte Parlament.
Dei n mod formal Preedintelui i sunt conferite anumite atribuii care continu s plaseze
Romnia printre regimurile semiprezideniale, este mult mai exact calificarea regimului
romnesc ca semiparlamentar3.
Ne raliem acestei idei care este mprtit i de ali autori4, ce constat c n rile care au
suferit experiena unor lungi perioade de dictatur i care acum i croiesc drumul spre democraie,
cum este i cazul Romniei, cel mai potrivit sistem este cel al republicii de tip parlamentar sau
moderat semiprezidenial.

Ibidem, p. 294
Apostol, Tofan, Dana, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck,
Bucureti, 1999, p. 281
3
Iorgovan, A., op.cit.,
4
Gionea, V., op.cit., p.43
1
2

51

IMPACTUL REGLEMENTRILOR CONSTITUIONALE I LEGALE

ASUPRA NATURII JURIDICE A CURII DE CONTURI
PETRESCU Rodica Narcisa, profesor universitar, droctor,
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia

L IMPACT DES REGLEMENTATIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGaUX

SUR LA NATURE JURIDIQUE DE LA COUR DES COMPTES
RESUME
Actuellement, selon larticle 140 de la Constitution republie, la Cour des Comptes na plus
des attributions juridictionnelles, comme elle en avait avant la rvision de celle-ci. Donc, simposait soit une nouvelle rglementation sur cette institution en accord avec les nouvelles dispositions constitutionnelles rvises; soit la mise en accord de la Loi no. 94/1992 dorganisation et
fonctionnement de la Cour des Comptes avec ces textes lgaux.
Dans ce contexte le Gouvernement a adopt lOrdonnance durgence no. 43/2006 concernant
lorganisation et fonctionnement de la Cour des Comptes qui abroge expressment la Loi no.
94/1992.
Conformment larticle no. 30 de cette ordonnance, la Cour des Comptes est considre une
autorit indpendante avec personnalit juridique. Mais, la Cour Constitutionnelle, par la dcision no.544 de 24 juin 2006 admet lexception dinconstitutionnalit souleve par lAvocat du Peuple et constate linconstitutionnalit de lOrdonnance durgence no. 43/2006. Parmi dautres motifs, elle souligne que, conformment la Constitution republie, la Cour des Comptes fait partie
des institutions fondamentales de lEtat et sa rglementation par une ordonnance durgence
contrevient aux dispositions de larticle 155 alina 6 de la loi fondamentale. En consquence, la
rglementation actuelle de la Cour des Comptes est toujours la Loi no. 94/1992, avec ses nombreuses modifications et compltements.
Vu lindpendance de la Cour des Comptes dans le droulement de son activit de nature excutive, le fait qelle dcide autonome sur son programme de contrle et prsente annuellement au
Parlement un rapport, on considre quelle est une autorit administrative centrale indpendante.
Toutefois il est ncessaire d adopter, le plus rapidement possible, une nouvelle loi organique
concernant l organisation et fonctionnement de la Cour des Comptes, en accord avec les dispositions de la Constitution de 1991 republie et celles europennes en matire.
1. Principalele reglementri romne referitoare la Curtea de Conturi pn la intrarea n
vigoare a Constituiei din 1991.
Controlul ntrebuinrii banului public a fost o preocupare constant a legiuitorului modern.
Dup cum s-a subliniat n literatura romn de specialitate interbelic Un asemenea control
menine cheltuielile Statului n limitele strict legale, mpiedec risipa i d ncredere
contribuabilului c sacrificiul su este fcut n interesul public1. Apare necesar ca o anumit
autoritate s verifice, s controleze ntrebuinarea banului public, n Romnia, aceast menire
revenindu-i Curii de Conturi.
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. II. Bucureti, Editura Marvan, 1935, p. 263.

52

Dup modelul Franei, unde Curtea de Conturi a fost creat printr-o Lege din 16 septembrie
1807, n Romnia, prin Legea din 24 ianuarie 1864 a fost nfiinat nalta Curte de Conturi,
caracterizat ca organism independent de jurisdicie i ca organ auxiliar al Parlamentului, cu
sarcina de a pregti lucrrile controlului legislativ1.
Constituia din 1866, n art. 116, prevedea: Pentru toat Romnia este o singur Curte de
Conturi, aceasta devenind o instituie constituional.
n perioada imediat urmtoare este adoptat Legea din martie 1874 i apoi alte legi
modificatoare, care stabilesc formele controlului exercitat de Curte i competena Curii ca
instan de jurisdicie2.
Constituia din 1923, n art. 115, cuprindea o prevedere expres despre Curtea de Conturi, i
anume, Controlul preventiv i cel de gestiune a tuturor veniturilor i cheltuielilor statului se va
exercita de Curtea de Conturi, care supune n fiecare an Adunrii Deputailor raportul general
rezumnd conturile de gestiune al bugetului trecut, semnalnd totodat neregulile svrite de
minitri n aplicarea bugetului.
Regularea definitiv a socotelilor trebuie s fie prezentat Adunrii Deputailor cel mai trziu
n termen de doi ani de la ncheierea fiecrui exerciiu.
Potrivit Constituiei din 1923, ale Legii de organizare a naltei Curi de Conturi din 28 martie
1929 i ale Legii din iulie 1929, prin care nalta Curte de Conturi a fost reorganizat, aceasta
ndeplinea atribuii de control preventiv, control de gestiune i atribuii jurisdicionale.
Textul art. 86 al Constituiei din 1938 este asemntor cu cel al Constituiei din 1866, stabilind
c Pentru toat Romnia exist o singur Curte de Conturi.
Din cele de mai sus, rezult c, de la bun nceput, Curtea de Conturi a figurat n toate
Constituiile adoptate n perioada la care ne-am referit, ceea ce ne arat importana acordat
acestei autoriti chiar de ctre legiuitorul constituant.
Ca urmare a instaurrii regimului socialist, prin Decretul nr. 352 din 30 noiembrie 1948 se
abrog Legea de organizare a naltei Curi de Conturi din 29 martie 1929, precum i dispoziiile
din legile ce stabileau atribuiile acesteia referitoare la jurisdicia i controlul gestionar3.
Constituia din 1952 i cea din 1965 nu cuprindeau nici o referire la aceast instituie.
n practica statal din aceast perioad, resimindu-se necesitatea unui organ specializat n
domeniul controlului financiar, prin Legea nr. 2/1973 s-a nfiinat Curtea Superioar de Control
Financiar, ca organ al fostului Consiliu de Stat, cu atribuii de control financiar preventiv i
ulterior, precum i cu atribuii jurisdicionale.
Curtea Superioar de Control Financiar este desfiinat prin Decretul Consiliului Frontului
Salvrii Naionale nr. 94/19904, care a abrogat Legea nr. 2/1973.
2. Reglementarea Curii de Conturi n Constituia din 1991.
Dup 1990, Curtea de Conturi, una din instituiile tradiionale ale Romniei va fi renfiinat
prin art. 139 al Constituiei din 1991, i, pe baza textului constituional, va fi organizat prin
Legea organic nr. 94/19925.
Articolul 139 alin. 1 din Constituie prevedea: Curtea de Conturi exercit controlul asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public. n condiiile legii, Curtea exercit i atribuii jurisdicionale.


3

4

5

1
2

M. Boulescu, Curtea de Conturi - tradiie i actualitate, Bucureti, 1993, p. 16

A se vedea pe larg, M. Boulescu, op.cit., p. 19 i urm.
Ibidem, p. 46.
Publicat n Buletinul oficial, nr. 44 din 30 martie 1973.
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 224 din 9 septembrie 1992, republicat n
Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 116 din 16 martie 2000, cu modificrile i completrile
ulterioare.

53

Iniial, n textele Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi era caracterizat organul suprem de
control financiar i de jurisdicie n domeniul financiar. Ca urmare a modificrii art. 1 alin. 1 din
Legea nr. 94/1992, prin Legea nr. 99/19991, Curtea de Conturi era neleas ca autoritatea
administrativ autonom de control financiar care exercit i atribuii jurisdicionale asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public. n forma republicat a Legii nr. 94/1992, din anul 2000, se stipula: Curtea de
Conturi este instituia suprem de control financiar asupra modului de formare, administrare i
ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i sectorului public. Curtea exercit i atribuii
jurisdicionale n condiiile prezentei legi.
3. Opinii privind natura juridic a Curii de Conturi sub imperiul Constituiei nerevizuite
i a Legii nr. 94/1992.
Pe baza reglementrilor constituionale i legale n materie, n literatura noastr de specialitate
s-au susinut opinii diferite cu privire la natura juridic a Curii de Conturi.
ntr-o prim opinie, Curtea de Conturi a fost considerat ca un organ ce aparine puterii jude
ctoreti, colegiile i seciile ei jurisdicionale fiind instane judectoreti speciale, iar nu organe
de jurisdicie administrativ2. Astfel, s-a artat c instanele judectoreti sunt organe jurisdicionale
care includ pe lng instanele judectoreti, Curtea Constituional i Curtea de Conturi3.
Potrivit unei alte preri, Curtea de Conturi este un organ administrativ care desfoar i o
jurisdicie administrativ4, artndu-se c atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi sunt
atribuii jurisdicionale administrative, iar organele de jurisdicie din sistemul Curii de conturi
funcioneaz ca organe cu activitate jurisdicional5. S-a artat, ntemeiat c prin art. 139 al
Constituiei, Curtea de Conturi a fost organizat ca organ de control al modului de formare, de
administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i n general, al sectorului public
i c Un asemenea control efectuat fr respectarea unei proceduri judiciare nu poate fi interpretat
ns dect ca o activitate executiv6.
n ce ne privete, ne-am raliat la ultima opinie, i plecnd de la ideea c jurisdicia Curii de
Conturi are o natur administrativ, am artat c din punct de vedere al naturii juridice, ea trebuie
socotit o autoritate autonom central7. Indiferent de formularea folosit de legiuitor n art. 1
alin. 1 din Legea nr. 94/1992, inclusiv n forma republicat din anul 2000, din coninutul textului
rezulta c aceasta este o autoritate administrativ autonom, care funcioneaz pe lng Parlament
i i desfoar activitatea n mod independent, prezentnd anual Parlamentului un raport asupra
conturilor de gestiune ale bugetului public naional din bugetul expirat, cuprinznd i neregulile
constatate.
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, parea I, nr. 236 din 27 mai 1999.
A se vedea, N. Cochinescu, Jurisdicia financiar din Romnia, Bucureti, 1996, p. 73-74.
3
A se vedea N. Cochinescu, Natura juridic a Curii de Conturi a Romniei, n Dreptul nr. 6/1995,
p.52. n acelai sens, a se vedea Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei, vol. II,
ediia a treia, revzut i rentregit, Editura Cugetarea, Iai, 1999, p.397.
4
A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Biblioteca juridic Nemira 1996, vol. I,
p. 375 nota 9. n acelai sens, a se vedea, Cr. Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II,
Lumina Lex, 1997, p. 338; T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol.
II., Lumina Lex, 1998, p.333-335.
5
A se vedea, D. Clocotici i V. Gheorghiu, Natura juridic activitilor jurisdicionale specifice Curii
de Conturi. Rolul i semnificaia economico-juridic a acestor activiti n cadrul realizrii reformei
i a tranziiei spre economia de pia, n Revista de drept comercial, nr. 5/1994, p.44.
6
T. Drganu, op.cit., p.334.
7
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial
Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.323.
1
2

54

Ultima prere a fost mbriat de Curtea Constituional care, ntr-o decizie, a statuat c
jurisdicia financiar a instanelor Curii de Conturi este aceea a unui organ administrativ de
jurisdicie, care se afl sub controlul jurisdicional al instanelor de contencios administrativ1. Pe
aceeai linie de idei, ulterior, Curtea Suprem de Justiie a stabilit c, Curtea de Conturi, ca
instituie a statului de drept nu face parte nici din autoritatea legislativ i nici din autoritatea
judectoreasc i actele pe care le emite n exercitarea atribuiilor stabilite de art. 139 din
Constituie i de Legea nr. 94/1992 sunt acte administrativ-jurisdicionale.
4. Reglementarea actual constituional i legal a Curii de Conturi.
a) Ca urmare a revizuirii Constituiei din anul 2003, Curtea de Conturi este reglementat n
art. 140 alin. 1- 6.
Potrivit alin. 1 al art. 140, Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare,
de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. n
condiiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de
instanele judectoreti specializate.
Dup cum se observ, Curtea de Conturi nu mai are atribuii jurisdicionale, ceea ce nseamn
c au fost desfiinate implicit i structurile Curii cu asemenea activiti. Litigiile rezultate din
activitatea sa se soluioneaz de instanele judectoreti specializate. Renunarea la atribuiile
jurisdicionale ale Curii de Conturi este explicat n doctrin prin noua concepie cu privire la
jurisdiciile administrative, care potrivit art. 21 alin. 4 din Constituie, revizuit, devin facultative i
gratuite, precum i prin noua optic referitoare la justiie i instanele judectoreti, articolul 126
alin. 5 teza a II-a permind crearea instanelor judectoreti specializate in anumite materii2.
n mod corect, s-a artat c prin revizuirea Constituiei, urmat de adoptarea Ordonanei de
urgen a Guvernului nr. 117/2003, funcia jurisdicional a Curii de Conturi a ncetat, ceea ce
nu poate avea o alt semnificaie i consecin dect aceea c ntreaga structur organizatoric i
de reglementare corespunztoare acestei funcii i-a pierdut valoarea i eficiena juridic, chiar dac
legiuitorul a omis s abroge expres prevederile inserate n capitolul IV al Legii nr. 94/19923.
b) Reglementarea legal actual. Ca atare, o nou reglementare a Curii de Conturi se impunea
ct mai grabnic, ceea ce s-a i realizat prin adoptarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
43/2006 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi4, care, n ultimul articol stipula c
la data intrrii n vigoare a acesteia se abrog Legea nr. 94/1992, cu modificrile i completrile
ulterioare. n general, prevederile acestei Ordonane de urgen pot fi caracterizate prin
modernitate i punerea de acord a reglementrii romne a Curii de Conturi cu cele europene.
Potrivit acestei Ordonane de urgen, Curtea de Conturi era caracterizat ca autoritatea public
a statului care exercit auditul extern n sectorul public n calitate de instituie suprem de audit.
Numai c la aproape o lun de zile, Curtea Constituional, prin decizia nr. 544 din 24 iunie
Curtea Constituional, decizia nr. 64 din 2 iunie 1994, publicat n Curtea Constituional, Culegere
de decizii i hotrri, 1994, p. 253.
2
A se vedea M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei Romniei, Explicaii i
comentarii, Rosetti, Bucureti, 2003, p. 122; A. Iorgovan, n M. Constantinescu, I. Muraru, Elena Simina
Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii All Beck, 2004, p.140 141.
3
D. M. Tlboc, Probleme teoretice i practice aprute n urma nvestirii instanelor judectoreti cu
soluionarea litigiilor rezultate din activitatea Curii de Conturi, n Dreptul nr. 3/2005, p.167.
4
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 525 din 19 iunie 2006. n expunerea de motive,
se arat, printre altele ntrzierea adoptrii legii organice a Curii de Conturi care s reflecte modificrile
constituionale din octombrie 2003, semnalizat n zona de atenie (steag galben) n Raportul de
monitorizare al Comisiei Europene din 16 mai 2006, precum i semnalarea n cadrul acestui Raport a
calitii sczute a activitii de audit i recomandarea unor eforturi suplimentare pentru instruirea
personalului Curii de Conturi la toate nivelurile i finalizarea revizuirii metodologiei de audit.
1

55

20061 admite excepia de neconstituionalitate ridicat direct de Avocatul Poporului, n temeiul

art. 146 lit. d) teza a doua din Constituie i constat c Ordonana de urgen a Guvernului nr.
4672006 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi este neconstituional.
Astfel, Curtea Constituional a artat c Prin rolul su, Curtea de Conturi face parte din
instituiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabil asigurrii suportului
financiar al funcionrii tuturor organelor statului. Natura Curii de Conturi este deopotriv
subliniat de statutul constituional al acesteia, ca i de faptul c organizarea i funcionarea sa,
adic regimul su juridic, se reglementeaz, potrivit art. 73 alin. 3 lit. l) din Constituie, prin lege
organic2. n continuare, se mai reine c reglementarea Curii de Conturi prin ordonan de
urgen a Guvernului contravine prevederilor art. 115 alin. 6 din Constituie, conform crora
ordonanele de urgen nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului3.
Ca urmare a declarrii neconstituionalitii Ordonanei de urgen a Guvernului prin decizia
menionat a Curii Constituionale, reglementarea legal actual a Curii de Conturi redevine
Legea nr. 94/1992, cu multele modificri i completri. Din punctul nostru de vedere, n acest
rstimp, ar fi trebuit s se adopte o nou lege organic de ctre Parlament, privind organizarea i
funcionarea Curii de Conturi, deoarece n prezent aceasta nu beneficiaz de o reglementare
adecvat.
5. Natura juridic a Curii de Conturi n contextul Constituiei, republicat, i a reglemen
trilor actuale.
Ca urmare a modificrilor produse n reglementarea Curii de Conturi, prin revizuirea
Constituiei, n doctrin s-a artat aceasta devine o instituie mult mai important, definindo n sfera autoritilor exclusive de control, ca i Curtea Constituional i Avocatul Poporului, n
sfera autoritilor autonome, care nu intr n rndul vreunuia din cele trei puteri legislativ,
executiv i judectoreasc -, dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora4.
Numai parial, putem fi de acord cu cele de mai sus. Astfel, dac, n mod evident, Curtea de
Conturi are atribuii exclusive de control i este, ntr-adevr, o autoritate autonom care i
stabilete i desfoar activitatea n mod independent, nu putem fi de acord cu susinerea c ea
nu ar face parte din una din cele trei puteri ale statului.
n ce ne privete, Curtea de Conturi este o autoritate central autonom care face parte din
administraia public de specialitate. Ne aflm n prezena unei autoriti administrative autonome
nfiinate cu respectarea art. 116 alin. 2 din Constituie, republicat, care stipuleaz c alte organe
de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti admi
nistrative autonome, respectiv a art. 117 alin. 3, potrivit cruia autoriti administrative autonome
se pot nfiina prin lege organic. De altfel, atribuiile i, n general, activitatea Curii de Conturi
este de natur administrativ sau administrativ-financiar, avnd ca obiectiv realizarea controlului
asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului
i ale sectorului public. Pe de alt parte, reglementarea constituional din art. 140 alin. 1 n sen
sul c n condiiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz
de instanele judectoreti specializate este o alt dovad a naturii administrative a acesteia.

Curtea Constituional, decizia nr. 544/2006, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.
568 din 30 iunie 2006.
2
Curtea Constituional, decizia nr. 544/2006, n loc.cit.
3
Ibidem.
4
M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, n Revizuirea Constituiei Romniei, Explicaii i comentarii,
Rossetti, Bucureti, 2003,p.122.
1

56

6. Scurte concluzii.
De lege lata, chiar n absena unei dispoziii exprese1 considerm c din punctul de vedere al
naturii juridice, Curtea de Conturi este o autoritate administrativ autonom. Astfel, independena
de care se bucur Curtea de Conturi n desfurarea activitii, n conformitate cu dispoziiile
Constituiei, republicate, i cu legile rii, faptul c ea decide autonom asupra programului su de
control i c prezint anual Parlamentului, un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului
public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate, ca i atribuiile
sale de natur administrativ-financiar sunt argumente care ne determin s susinem acest
punct de vedere.
n final, mai dorim s precizm c n unele ri europene, de exemplu, Frana, Luxemburg sau
Italia, Curtea de Conturi este considerat o jurisdicie administrativ.
n ce privete Curtea de Conturi European nu gsim vreo precizare expres despre natura sa
juridic.
Misiunea Curii de Conturi Europene este de a asigura auditul independent asupra modului
de formare i de utilizare a fondurilor Uniunii Europene i de a evalua, astfel, modul n care
instituiile europene i ndeplinesc aceste atribuii.
nfiinarea Curii de Conturi Europene a urmat acelai raionament i a coincis cu dou
evenimente deosebit de importante: extinderea puterilor Parlamentului n domeniul controlului
bugetar i finanarea integral a bugetului Uniunii Europene prin resurse proprii2.
n final, despre controlul bugetului Uniunii Europene, dorim s subliniem c se prezint sub
trei forme: controlul intern n interiorul fiecrei instituii, controlul extern efectuat de Curtea de
Conturi European i o procedur de descrcare de gestiune acordat de Parlamentul European.

n art. 30 al Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 43/2006, declarat neconstituional, se arta:

Curtea de Conturi este o autoritate administrativ autonom, cu personalitate juridic, finanat de la
bugetul statului, aflat sub controlul Parlamentului.
2
A se vedea, http://www.eca.europa.eu/eca/presentation/eca_presentation_history_ro.htm, consultat n
20 octombrie 2007.
1

57

NOUL REGIM JURIDIC AL DATORIEI PUBLICE N ROMNIA

MINEA Mircea tefan, profesor universitar, doctor,
Universitatea Babe-Bolyai din Cluj-Napoca, Romnia

LE NOUVEL RGIME JURIDIQUE DE LA DETTE PUBLIQUE

EN ROUMANIE
RSUM
Au sens large, la dette publique recouvre tout ce qui est d par les organismes publics, en vertu
des obligations juridiques les liant leurs cranciers, cest--dire les dpenses liquides et exigibles
devant tre acquites. Mais lexpression est souvent utilise de faon plus prcis: ainsi, la dette garantie reprsente les engagements rsultant des garanties accordes pour des emprunts souscrits par des
tiers auprs dtablissements prteurs, constituant ainsi une sret en vue du rglement des intrts
et du capital en cas de dfaillance du dbiteur. Le sens le plus habituel de lexpression concerne la
charge financire rsultant des emprunts souscrits. Et cest dans ce mme sens que lon voque galement la charge de la dette ou endettement. De ce point de vue traditionnel, la dette publique constitue la troisime tape du long parcours financier qui commence avec le dficit budgtaire, se prolonge avec lemprunt et se terminera par le remboursement de celui-ci.
En gnral et - en mme temps - en principal, la dette publique se definit comme le total des
engagements financiers de ltat et elle sexprime au travers du besoin de financement de ltat. Lendettement de ltat est une situation procupante dans les perspectives dlaboration des prochains
budgets et, pour cette raison, lvolution de la dette publique est plus que significative et ne pose
quavec plus dacuit la question de la gestion de cette dette.
En Roumanie, la nouvelle rglementation concernant la dette publique gouvernementale - institu par lOrdonance dUrgence du Gouvernement no.64/2006 - prevoit et tablit: les objectives et les
stratgies dadministration de la dette publique; lengagement de la dette publique; le remboursement
de la dette publique; la constitution et lutilisation du fond de risque pour la dette publique; la rcupration dargent pay par le Ministre de lconomie et de Finance pour les sousemprunts ou les garantis de ltat etc. cot de cette rglementation il y a une autre: La Loi no.273/2006 concernant les
finances publiques locales, par laquelle sont institues les rgles regardant la dette publique locale.
Par les nouvelles rglementationes roumanie concernant la dette publique on essaye tablir les
coordones correctes sur les quelles il faut se droul les rapports juridiques spcifique au domaine
budgetaire dans un jeune pays membre de lUnion uropenne.
1. Majoritatea statelor lumii moderne i completeaz veniturile bugetare, necesare acoperirii
cheltuielilor publice, apelnd la mprumuturi. Aceast modalitate de acoperire a unor nevoi
urgente prezint avantajul rezolvrii rapide a unor probleme stringente (care, de obicei, nu pot fi
soluionate altfel), dar are i neajunsul crerii/generrii datoriei publice.
ntr-un sens larg i comun, datoria public este reprezentat de totalitatea obligaiilor juridice
bneti care revin statului i/sau a unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, n
virtutea mprumuturilor contractate/garantate de la orice alt subiect de drept.
n funcie de natura, felul i scopul pentru care se contracteaz mprumutul public, datoria
public poate fi:
58

- guvernamental (contractat de Guvern, la nivel central, n numele i pe seama statului) sau

- local (contractat la nivel local, de autoritile administraiei publice locale, n numele i pe
seama unitilor administrativ-teritoriale);
- intern sau extern (n funcie de locul siturii creditorului care acord mprumutul) i - n
fine - ea poate fi
- datorie public flotant (aceea care se contracteaz pentru acoperirea unor nevoi urgente
i se ramburseaz, de regul, n acelai an financiar) sau
- datorie public consolidat (care, la rndul ei, poate fi rambursabil - dac se poate stinge
prin restituirea la termen, respectiv perpetu - atunci cnd pentru stingerea ei este necesar
apelarea la un nou mprumut)1.
Contractarea mprumuturilor publice - ca i datoria public pe care o genereaz asemenea
mprumuturi - sunt supuse unor reglementri stricte att n fiecare ar, ct i la nivel comunitar2.
Contractarea datoriei publice se face limitat, fixndu-se prin lege - anual - un anumit plafon de
ndatorare public, distinct pentru mprumuturile interne i, respectiv, externe.
Administrarea datoriei publice guvernamentale este dat n sarcina Ministerului finanelor,
iar cea local este de competena autoritilor publice locale.
2. n ceea ce ne privete, n Romnia - n perioada post-comunist - datoria public a fcut
obiectul mai multor reglementri distincte3 care s-au succedat n timp i prin care s-a ncercat
aezarea raporturilor juridice specifice domeniului n fgaul cel mai adecvat perioadei de timp
n care normele juridice (alctuind cadrul legal al gestionrii datoriei publice) au fost puse n
aplicare, spre a se asigura, pe de o parte, absorbia eficient a fondurilor bneti care au fcut
A se vedea, n legtur cu datoria public i formele sale: Mircea tefan MINEA, Cosmin Flavius
COSTA, DREPTUL FINANELOR PUBLICE, vol.I - Drept financiar, Edit. Sfera Juridic, ClujNapoca, 2006, pp. 136-144 i 232-235; Dan Drosu AGUNA, Dan OVA, DREPT FINANCIAR PUBLIC,
Edit. All Beck, Bucureti, 2006, pp. 126-133; Raymond MUZELLEC, FINANCES PUBLIQUES, 14-e
dition, Edit. Sirey, Paris, 2006, pp. 437 i 520; Stphanie DAMAREY, FINANCES PUBLIQUES, Edit.
Gualino diteur, Paris, 2006, pp. 44-59; Alexandru ARMEANIC, DREPT FINANCIAR, Edit. ASEM,
Chiinu, 2006, pp. 212-252; Viorel RO, DREPT FINANCIAR, Edit. All Beck, Bucureti, 2005, pp.
170-176; Cristina ONE, DREPTUL FINANELOR PUBLICE - Partea general, Edit. Lumina lex,
Bucureti, 2005, pp. 243-269; Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN, Jean- Pierre LASSALE,
FINANCES PUBLIQUES, Edit. Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence - LGDJ, Paris, 2005,
pp. 336-339; Nadia Cerasela DARIESCU, DREPT FINANCIAR I FISCAL, Edit. Casa de Editur
VENUS, Iai, 2004, pp.155-202; Ioan CONDOR, Radu STANCU, DREPT FINANCIAR I FISCAL,
Edit. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2002, pp. 334-348; Constantin D. POPA, Adrian FANUMOCA, DREPT FINANCIAR, Edit. Alma Mater Timisensis, Timioara, 2002, pp. 251-259; Ioan
GLIGA, DREPT FINANCIAR, Edit. Humanitas, Bucureti, 1998, pp. 351-378; Luc SADJ, FINANCES
PUBLIQUES, Edit. Dalloz, Paris, 1997, pp. 105-109.
2
ntr-adevr, conform disp.art. 104 din Tratatul Uniunii Europene, statele membre trebuie s se supun
unei anumite discipline bugetare, s evite deficitele publice excesive i s nu depeasc un prag
considerat rezonabil al datoriei publice. Comisia European - urmrind respectarea acestor cerine,
sintetizate n Protocolul nr.5 privind procedura n cazul deficitelor excesive - supravegheaz activitatea
bugetar a statelor comunitare, verificnd periodic ca raportul dintre deficitul bugetar i PIB s nu
depeasc 3%, iar raportul datorie public/PIB s nu depeasc 60% (a se vedea Philippe LGER,
COMMENTAIRE ARTICLE PAR ARTICLE DES TRAITS UE ET CE, Edit. Bruylant, Bruxelles,
2000, pp. 983 i 988; Henry-Michel CRUCIS, FINANCES PUBLIQUES, Edit. Montchrestien, Paris,
2003, pp. 55-58; Mircea tefan MINEA, Cosmin Flavius COSTA, FISCALITATEA IN EURPOPA LA
INCEPUTUL MILENIULUI III, Edit. Rosetti, Bucureti, 2006, p. 306).
3
A se vedea: Legea nr. 91/1993 privind datoria public, publicat n Mon. of. nr. 3 din 10 ianuarie 1994;
Legea nr. 81/1999 privind datoria public, publicatz n Mon. Of. nr.215 din 17 mai 1999; Legea
nr.313/2004, publicat n Mon. Of. nr.577 din 29 iunie 2004.
1

59

obiectul mprumuturilor publice contractate i, pe de alt parte, rambursarea n condiiile

prestabilite (prin contractele de mprumut ncheiate) a datoriei publice1.
Noile reglementri adoptate n ara noastr privesc att datoria public guvernamental2, ct
i datoria public local3, faptul c au fost instituite norme juridice distincte fiind de natur a
conferi fiecrei categorii de datorie public regimul juridic cel mai adecvat. n plus - aa cum s-a
artat n Preambulul Ordonanei de Urgen a Guvernului nr.64/2007 - un nou regim juridic al
datoriei publice s-a impus avnd n vedere i necesitatea asigurrii finanrii - n mod mai eficient
- a deficitului bugetar, precum i a nlturrii riscului plii unor comisioane de neutilizare ca
urmare a netragerii la timp a sumelor aferente mprumuturilor contractate de Ministerul
Economiei i Finanelor i submprumutate ordonatorilor principali de credite.
Datoria public guvernamental este definit ca reprezentnd totalitatea angajamentelor
financiare ale statului dintr-o perioad de timp determinat. Este cunoscut faptul c gradul de
ndatorare al statului reprezint obiectul preocuprii tuturor, dar - mai cu seam - al celor chemai
s previzioneze viitorul (urmtorul) buget, motiv pentru care evoluia datoriei publice este
urmrit/supravegheat cu atenie spre a putea fi inut sub control.
Datoria public local este reprezentat de totalitatea obligaiilor unitilor administrativteritoriale, dintr-o perioad determinat de timp, provenind din finanrile rambursabile angajate
pe baze contractuale sau garantate de ctre autoritile publice locale.
3. Regimul juridic al datoriei publice guvernamentale - instituit prin dispoziiile Ordonanei
de Urgen nr.64/2007 vizeaz obiectivele i strategia de administrare a datoriei publice
guvernamentale, condiiile contractrii datoriei publice guvernamentale i condiiile rambursrii
datoriei publice guvernamentale, modul de constituire i utilizare a fondului de risc pentru
datoria public guvernamental, modalitile de recuperare a sumelor pltite de Ministerul
Economiei i Finanelor n contul submprumutailor sau garantailor de stat, raportarea datoriei
publice guvernamentale i sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii prevederilor legale. n
continuare, vom prezenta - pe scurt - coninutul noilor reglementri privind datoria public.
4. n ceea ce privete obiectivele i strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale,
noua reglementare pretinde Ministerului Economiei i Finanelor s ia msurile necesare (prin
normele pe care le emite, n acord cu cerinele instituiilor europene abilitate) pentru minimizarea
costurilor mprumuturilor pe termen lung i limitarea riscurilor implicate de acestea.
n cazul operaiunilor de administrare a riscurilor aferente obligaiilor de natura datoriei
publice guvernamentale Ministerul Economiei i Finanelor este ndreptit s ncheie acorduri
cu instituiile financiare, n vederea utilizrii de instrumente specifice care pot prevedea
compensarea bilateral a obligaiilor rezultate ntre prile participante, astfel nct s rezulte
periodic o singur obligaie final net a uneia din pri.
Ministerul de resort trebuie s elaboreze - cu consultarea Bncii Naionale a Romniei - strategia
pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe care o nainteaz spre
aprobare Guvernului i spre informare Parlamentului. Aceast strategie este - potrivit legii revizuibil anual sau ori de cte ori condiiile pe pia i/sau necesitile de finanare o impun.
Pentru prezentarea unor repere generale a evoluiei societii romneti, n plan politico-juridic, n
perioada post-comunist, n perspectiva integrrii europene, a se vedea Constantin PALADE,
TRANSFORMRI ALE POLITICII I DREPTULUI N PROCESUL DE ADERARE A ROMNIEI LA
UNIUNEA EUROPEAN, Edit. Universitii Petru Maior din Trgu-Mure, Trgu-Mure, 2007, pp.
91-147 i 177-180.
2
A se vedea Ordonana de urgen a Guvernului nr.64/2007, publicat n Mon. Of. nr. 439 din 28 iunie 2007.
3
A se vedea Capitolul IV, art. 61-66, din Legea nr.273/2006 privind finanele publice locale, publicat n
Mon. Of. nr. 618 din 18 iulie 2006.
1

60

5. n legtur cu contractarea datoriei publice guvernamentale, reinem c Guvernul este

autorizat, prin lege, s angajeze n numele i n contul statului obligaii de natura datoriei publice
guvernamentale numai prin Ministerul Economiei i Finanelor, n urmtoarele scopuri: a)
finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale
bugetelor asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie, finanarea
deficitelor temporare ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor de stat din exerciiul curent;
b) refinanarea i rambursarea anticipat a datoriei publice guvernamentale; c) meninerea n
permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al Trezoreriei Statului, determinat
de Ministerul Economiei i Finanelor, n condiii stabilite prin norme; d) finanarea - n condiiile
legii - a unor programe sau proiecte prioritare pentru economia romneasc1. Legea interzice ca
autoritile administraiei publice centrale s fie beneficiari ai garaniilor de stat sau al
submprumuturilor acordate de ctre Ministerul Economiei i Finanelor.
Este remarcabil faptul c Ministerul Economiei i Finanelor este autorizat s contracteze
mprumuturi guvernamentale (pentru scopurile susmenionate) n condiiile prevzute de actele
juridice ncheiate cu creditorii, independent de evoluia disponibilitilor existente n contul
curent general al Trezoreriei Statului i de evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat n
decursul acelui an. Excepie fac finanrile rambursabile contractate de la organismele financiare
internaionale destinate finanrii deficitului bugetului de stat care trebuie aprobate - potrivit legii
- prin hotrre de Guvern.
6. Rambursarea datoriei publice guvernamentale - reprezentnd obligaia necondiionat i
irevocabil a statului de a plti capitalul i costurile aferente (dobnzi, comisioane etc.)2 ale
finanrilor rambursabile angajate sau garantate - este supus unei reglementri stricte i, totui,
elastice. Astfel, n vederea plii serviciului datoriei publice guvernamentale se acord autorizare
bugetar permanent pentru efectuarea cheltuielilor mai sus artate, iar sursele efective de plat
pot fi - dup caz - urmtoarele: disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului;
finanrile rambursabile angajate n numele statului pentru refinanarea datoriei publice
guvernamentale; cheltuielile prevzute cu aceast destinaie n bugetul de stat; sumele ncasate de
Ministerul Economiei i Finanelor de la submprumutai, n baza acordurilor ncheiate cu acetia,
cu respectarea condiiilor acordurilor prin care au fost angajate finanrile rambursabile; sumele
prevzute n bugetele persoanelor juridice care au contractat finanri rambursabile cu garania
statului; fondul de risc constituit la Ministerul Economiei i Finanelor pentru situaiile n care
garantaii/submprumutaii nu i onoreaz obligaiile prevzute n acordurile ncheiate cu
ministerul de resort; alte surse, n condiiile legii.
n baza conveniilor ncheiate cu Ministerul Economiei i Finanelor i n schimbul unor
comisioane3, Banca Naional a Romniei poate aciona ca agent al statului n rambursarea
n acest din urm caz, beneficiarii garaniilor de stat, precum i submprumutaii se vor stabili - pentru
fiecare caz n parte - prin lege, dup obinerea avizului din partea Comitetului Interministerial de
Finanri, Garanii i Asigurri (organismul care avizeaz condiiile financiare privind emiterea de
garanii de stat, precum i acordarea de submprumuturi sub forma unor obligaii de natura datoriei
publice guvernamentale, ale crui componen i competene se aprob prin hotrre a Guvernului).
2
Potrivit disp.art. 5 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.64/2007, cheltuielile privind
serviciile prestate de ageniile de rating pentru evaluarea risculkui de ar, comisioanele, dobnzile,
valoarea discontului i alte cheltuieli legate de angajarea finanrilor rambursabile n numele i n contul
statului se vor plti din bugetul de stat.
3
Comisioanele pe care le ncaseaz Banca Naional a Romniei pentru activitatea prestat n folosul
statului, n condiiile artate mai sus, se stabilesc prin convenie ncheiat cu Ministerul Economiei i
Finanelor i se pltesc din bugetul de stat, conform disp.art. 5, alin. 5 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr.64/2007.
1

61

datoriei publice guvernamentale contractate n alt moned dect cea naional, precum i n
organizarea licitaiilor de titluri de stat pe piaa intern.
7. Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garaniile de stat, precum i din
submprumuturi este obligatorie constituirea unui fond de risc1, care este gestionat de Ministerul
Economiei i Finanelor prin contul curent general al Trezoreriei Statului, pe baza principiilor
siguranei i rentabilitii fondurilor.
Sursele fondului de risc sunt - potrivit legii - urmtoarele: sumele ncasate sub form de
comisioanele la submprumutaii/garantaii de stat; sumele ncasate de la submprumutaii/
garantaii de stat, reprezentnd rate de capital, dobnzi, comisioane i alte costuri aferente
finanrilor rambursabile garantate sau submprumutate de stat, pltite de Ministerul Economiei
i Finanelor n numele garantatului sau al submprumutatului; dobnzi la disponibilitile aflate
n contul fondului de risc; majorri de ntrziere aplicate pentru neplata la termen de ctre
submprumutai sau garantai de stat a comisioanelor la fondul de risc sau a ratelor scadente, a
dobnzilor etc.; fonduri alocate de la bugetul de stat n acest scop.
Sumele aflate n fondul de risc sunt destinate achitrii obligaiilor aferente garaniilor de stat
i submprumuturilor n cazul n care aceti beneficiari ai sumelor de bani nu dispun la scaden
de resurse financiare proprii pentru achitarea obligaiilor de plat.
8. Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Economiei i Finanelor n contul
submprumutailor sau a garantailor de stat (ca urmare a lipsei disponibilitilor financiare ale
acestora), reprezentnd rate de capital plus alte costuri datorate i neachitate la fondul de risc de
ctre acetia se recupereaz conform dispoziiilor Codului de procedur fiscal referitoare la
colectarea creanelor fiscale2. Cu aceste sume se rentregete disponibilul fondului de risc pentru
datoria public guvernamental.
Anual, pn cel trziu la data de 30 iulie a anului urmtor celui de referin, Ministerul
Economiei i Finanelor elaboreaz un raport privind situaia datoriei publice guvernamentale pe
care l trimite Guvernului spre aprobare i Parlamentului spre informare.
9. n cazul nerespectrii prevederilor noii reglementri privind datoria public guvernamental
se vor aplica sanciuni al cror fel i cuantum este difereniat n funcie de gravitatea nclcrii
normelor juridice (acestea fiind calificate ca infraciuni sau drept contravenii). Astfel, de pild,
folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte sau incomplete pentru primirea
aprobrilor necesare acordrii sau garantrii unor finanri rambursabile se pedepsete cu
nchisoarea (de la 3 la 10 ani ori de la 5 la 15 ani i interzicerea unor drepturi), iar nerespectarea
obligaiilor de raportare de ctre beneficiarii de mprumuturi care constituie datorie public se
sancioneaz cu amend (de la 5000 la 15000 lei).
10. Ordonana de Urgen a Guvernului nr.64/2007 privind datoria public guvernamental
(neprevznd expres o dat privitoare la momentul de la care ar trebui s fie pus n aplicare) a
intrat n vigoare la sfritul primei luni din semestrul al doilea al anului financiar (28 iulie 2007),
adic la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei3. Aceast mprejurare are - cu siguran
Este vorba despre un fond constituit la Ministerul Economiei i Finanelor i/sau la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale de ctre autoritile publice locale, din comisioanele ncasate de la
submprumutai/garantai de Guvern, respectiv de la garantaii de ctre autoritile publice locale,
precum i din alte surse prevzute de lege.
2
A se vedea Codul de procedur fiscal aprobat prin Ordonana Guvernului nr.92/2003 (publicat n
Mon. Of. nr.941 din 29 decembrie 2003), Titlul VIII - Colectarea creanelor fiscale (art.101 i urm.).
3
Potrivit dispoziiile art. 11 alin.2 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, publicat n Mon. Of. nr.139 din 31 martie 2000, modificat i republicat
1

62

- consecine negative, determinate de faptul c schimbarea regimului juridic al datoriei publice pe

parcursul executrii bugetului influeneaz att programul contractrii mprumuturilor
(prestabilit pe baza vechii reglementri a datoriei publice), ct i - poate - calendarul rambursrii
datoriei publice, producnd perturbri n aplicarea prevederilor legii bugetare anuale. Este
adevrat, pe de alt parte, c asemenea posibile situaii i pot gsi o rezolvare cu ocazia rectificrilor
bugetare, permise de lege pn cel mai trziu n penultima lun a anului financiar n curs1. Cu
toate acestea, remediul menionat nu poate nltura toate neajunsurile decurgnd din schimbarea
regulilor n timpul jocului ntruct obiectivele i strategia guvernamental legate - n perspectiv
- de evoluia datoriei publice vor fi afectate att de ntrzierea cu care se vor produce modificrile
n buget, ct i de surprizele pe care le poate oferi Parlamentul cnd adopt legea rectificativ (nu
de puine ori viziunea Parlamentului asupra evoluiei bugetare fiind diferit de aceea a
Guvernului).
11. Pentru contractarea i administrarea datoriei publice locale se aplic prevederile speciale
ale Legii nr.273/2006 privind finanele publice locale2. Potrivit art.61 din actul normativ
susmenionat, Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot
aproba - hotrnd cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie contractarea sau garantarea de mprumuturi interne ori externe pe termen scurt, mediu i lung,
pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei
publice locale3.
Autoritile publice locale pot contracta sau garanta mprumuturi numai cu avizul comisie de
autorizare a mprumuturilor locale (constituit prin hotrre a Guvernului).
Limita totalului datoriilor anuale rezultate din mprumuturile contractate i/sau garantate
este stabilit la un plafon reprezentnd cel mult 30% din totalul veniturilor estimate ale
colectivitilor locale. Sunt exceptate de la aceast restricie legal mprumuturile contractate i/
sau garantate de unitile administrativ-teritoriale pentru asigurarea prefinanrii i/sau
cofinanrii proiectelor care beneficiaz de fonduri externe nerambursabile de preaderare i
postaderare de la Uniunea European4.
12. Pentru acoperirea riscurilor financiare care se pot ivi ca urmare a garantrii de ctre
unitile administrativ-teritoriale a mprumuturilor contractate de operatorii economici i

n Mon. Of. nr.777 din 25 august 2004, Ordonanele de Urgen ale Guvernului intr n vigoare la data
publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera
competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.
ntr-adevr, n conformitate cu prevederile art.6 din Legea nr.500/2002 privind finanele publice,
publicat n Mon. Of. nr. 597 din 13 august 2002, cu modificrile ulterioare, Legile bugetare anuale pot
fi modificate n cursul exerciiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai trziu pn la data
de 30 noiembrie.
Pentru prezentarea de ansamblu a reglementrii speciale privind finanele publice locale, a se vedea
Mircea tefan MINEA, Noul regim juridic al finantelor publice locale in Romania, Revista Romna
de Drept al Afacerilor, nr.6/2006, pp. 18-28.
A se vedea, pentru o prezentare general a problematicii dezvoltrii locale i regionale, n condiiiile
creterii nevoilor bugetare de la nivelul colectivitilor publice locale, Lencua Clin, Descentralizarea
administrativ, soluie valabil pentru accelerarea procesului de integrare, n XXX, SUVERANITATE
NAIONAL I INTEGRARE EUROPEAN, Edit. Polirom, Iai, 2002, pp.407-428.
A se vedea, n sensul celor susmenionate, prevederile Ordonanei Guvernului nr.46/2007 privind modul
de alocare a fondurilor externe nerambursabile i a contribuiei naionale n bugetul instituiilor
implicate n gestionarea i utilizarea acestora, pentru obiectivul Cooperare teritorial european,
publicat n Mon. Of. nr. 603 din 31 august 2007.

63

serviciile publice de subordonare local este obligatorie constituirea unui fond de risc1, n afara
bugetului local. Acest fond se pstreaz n conturi separate, deschise la unitile teritoriale ale
Trezoreriei Statului i se constituie distinct pentru garanii locale la mprumuturi interne i,
respectiv, pentru garanii la mprumuturi externe.
13. n cazul n care, pe parcursul execuiei bugetare, apar goluri temporare de cas ca urmare
a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin
mprumuturi acordate de Ministerul Economiei i Finanelor din disponibilitile contului curent
al Trezoreriei Statului, dar numai dup utilizarea fondului de rulment. Valoarea acestui mprumut
(care este oneros, fiind purttor de dobnd) nu poate depi 5% din totalul veniturilor estimate
a fi ncasate pe durata anului bugetar n care se face mprumutul.
14. n concluzie, apreciem c noile reglementri adoptate n materie nu vor reui s asigure
cadrul legal cel mai potrivit nscrierii Romniei pe orbita corespunztoare navigrii (n linite i
siguran, dar i n ritmul pe care i l-au propus celelalte state comunitare) pe traiectoria impus
de Uniunea European.
Motivele care ne determin s fim mai puin ncreztori, pentru perioada imediat urmtoare,
sunt, ntre altele:
- reglementarea (mai cu seam cea privitoare la datoria public guvernamental) este lapidar
i lacunar, nefiind n msur s lmureasc toate aspectele juridice i economico-financiare
specifice sau doar conexe domeniului pe care l vizeaz, ceea ce va determina aplicarea inegal
(pe alocuri, inexact, datorit neclaritii textelor) i - probabil - ntrziat a noilor norme
juridice;
- intrarea n vigoare la mijlocul anului financiar a noii reglementri este inoportun, faptul
respectiv fiind de natur a crea perturbri n executarea bugetului de stat (care a fost construit i
adoptat pe baza altui set de norme incidente la vremea respectiv n materia datoriei publice).
Datorit unor asemenea neajunsuri, va fi nevoie - curnd - de o nou reglementare mai clar
i mai explicit care s ofere - i n materia datoriei publice - un cadru legal corespunztor actualei
etape pe care o traverseaz ara noastr ca tnr membru al Uniunii Europene (statut pe care l-a
dobndit destul de greu i pe care va trebui s-l onoreze prin adoptarea i punerea n aplicare a
unor reglementri ct mai precise i n perfect acord cu normele comunitare). Ca urmare, nu
considerm ncheiat procesul legislativ, care se deruleaz n Romnia, n domeniul datoriei
publice.

Ca i n cazul datoriei publice guvernamentale, fondul de risc - pretins pentru acoperirea datoriei publice
locale - se constituie din: sumele ncasate sub form de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor
garantate; dobnzile acordate de unitile Trezoreriei Statului la disponibilitile fondului, majorri de
ntrziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata n termen de ctre
beneficiarii mprumuturilor garantate a comisioanelor i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor i
comisioanelor aferente i, n completare, din bugetul local.

64

REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE

O CALE SPRE BUNA GUVERNARE
ORLOV Ioana-Alexandra,
Jurist, Bucureti, Romnia
Cuvinte cheie/ Key Words/ Mots Clefs: Buna guvernare (Good Governance/ Bonne
gouvernance), Reform (Reform/ Reforme), Principiul legalitii (Rule of Law/ Principe de
lgalit),Transparen (Transparency/ Transparrence), Proporionalitate (Proportionality /
Proportionalit), Motivare (Motivation/ Motivation)

ABSTRACT
Good governance is one of todays most cherrished concepts, a complex notion expressing both
the universal and the profoundly national values and objectives of public administration, including
a healthy envirnonment, social security and a quick and effective respose of the administration to
societys needs. Both mutilated by 50 years of vicious totalitarianism, Romania and Moldova strive
to set the basis of good governance through a profound and necessary reform of their national
administrations. Yet, every trial has been doomed to failure due to continuos political changes
generating a chronical lack of coherence. One most ask himself, though, wether these constant
setbacks do not grow from a greater danger the absence of a stable set of principles to guide the
process. Though everyday subjects the rule of law, proportionality, transparency and motivation of
the administrative acts remain strangers to our minds and this misunderstanding is a serious
undermine of the reform. Basicly, the distructive claw of totalitarianism has drawn a solid wall
between administration and population, a wall that can only be destroyed through a new sense of
self-respect of the common citizen. Such self-respect would generate a proactive and more demanding
attitude of the population which would force the system into a genuine reformation process.
Administraia unui stat este un mecanism dinamic care trebuie permanent adaptat exigenelor
societii. Ca i orice alt organizaie social, administraia public se afl ntr-o continu
dezvoltare, ea se extinde i se perfecioneaz dorind a face fa unor cerine ale societii, de a
oferi condiii de via mai bune membrilor si. Ea evolueaz nu numai amplificndu-i i
diversificndu-i activitatea prin introducerea inovaiilor utile, dar i modificnd, transformnd
radical i profund sistemul su organizatoric i funcional.1 Unul dintre conceptele fundamentale
ale veacului nostru este cel de bun guvernare, idee complex care subsumeaz un numr mare
de deziderate ale societii n genere i ale administraiei publice ca principal motor al puterii
executive, n special. Aceste deziderate includ construcia unui mediu social care s permit
deplina realizare a individului pe plan social i uman, care s asigure protecia social deplin a
cetenilor i n mod special a unor categorii care reclam o grij aparte, precum copii, vrstnici,
femei, tinere familii, precum i crearea instituiilor i formarea personalului administraiei
capabile s rspund prompt i eficient semnalelor i nevoilor societii.
Dup cum reiese din acestea, nsui conceptul de bun guvernare a rezultat din cristalizarea
experienei istorice a lumii i mbin o ntreag gam de tradiii n administraie, cptnd pe
Aurel Smboteanu Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Editura MUSEUM,
Chiinu, 2001, pag. 8

65

lng aspectele de sintez i accente puternic individuale de natur s armonizeze fondul comun
i specificul naional. Azi buna guvernare este deci o idee intens vehiculat, dar supus unor
variabile care in nainte de toate de nivelul de dezvoltare i de inta fiecrei naiuni. Att
Romnia, ct i Republica Moldova se gsesc ntr-un punct n care redefinirea valorilor,
obiectivelor i mijloacelor administraiei publice mbrac haina reformei administraiei sub
presiunea evenimentelor istorice i a exigenelor unei societi moderne, cu aspiraii (nc aspiraii
pe fond, i n cazul Romniei!) europene. Reforma administraiei este deci, n ceea ce ne privete,
un instrument de nfptuire a bunei guvernri.
Trebuie s remarcm, cu toate acestea, c n ciuda tuturor declaraiilor de bune intenii care
au marcat istoria recent a ambelor ri, este de neconceput o reform autentic a vreunei instituii
(i, deci, cu att mai puin a unui sistem ori mecanism complex de felul administraiei publice) n
absena unui set de idei diriguitoare stabile, nesupuse fluctuaiilor clasei politice, i care s
nglobeze de o manier sintetic deopotriv pietrele de temelie ale unei administraii sntoase,
azi aproape universal acceptate, i experiena profund personal i unic ce ine ideal vorbind
de sufletul fiecrui popor. Trebuie s remarcm cu mhnire c tocmai aceste principii
fundamentale ale unei administraii eficiente, receptive i moderne, premis indispensabil a
unei bune guvernri, sunt i au fost pentru ani de zile ilustra absen, dac ne este permis
expresia, n ncercrile de reformare a administraiei publice n cele dou ri surori. Acest scurt
studiu are la baz mirarea (n sens aproape socratic) asupra izvorului acestei absene i ncercarea
modest de a gsi o temelie n gndirea cea mai comun specific rilor noastre unor principii
pe care le-am cunoscut i le-am uitat i care stau azi fundament unui spaiu administrativ
european i de ce nu? universal. Aceste principii sunt, simplu: legalitatea, proporionalitatea,
transparena i motivarea actului administrativ.
Simim aici nevoia unei explicaii. Fr ndoial vor exista muli care ne vor obiecta c tocmai
aceste patru principii au constituit de-a lungul anilor firul rou, linia de continuitate pentru
ceea ce am numit eterogene ncercri de reformare a administraiei publice. Cum putem dar
nvedera absena unor elemente att de discutate i la mare pre n orice disput politic, pentru
a nu o numi electoral? Interlocutorul indignat ne va ierta insistena, ns ni se pare c esena
eecului pentru a fi cinstii cu noi rmne tocmai mprejurarea c aceste concepte pe care
batem de 17 ani moned ne sunt n profunzime strine i, dac le iubim numele, semnificaia
profund i implicaiile lor ne sunt necunoscute sau n cazuri mai nefericite chiar neplcute.
Cele patru principii enunate sunt, fr gre, justa fundaie a reformei administraiei, dar pentru
ca aceast fundaie s-i primeasc edificiul fr a se nrui ca n legenda meterului Manole este
absolut necesar ca noi s ne nsuim substana lor, iar nu doar cuvintele cosmetizate potrivit
ambiiilor i comoditii noastre.
Considerm, apoi, c discrepana dintre substana principiilor i aspectul lor original (ca
attea triste originaliti care au marcat istoria recent a Romniei) din rile noastre i are
rdcina tocmai n experiena mutilant a totalitarismului, experien care a nsemnat, printre
altele, o deplin rsturnare a valorilor i nlocuirea pn la ultimele consecine a interesului
public cu interesul partidului. Romnia interbelic era, este un fapt de notorietate, o societate
aezat, cu o administraie public eficient, deplin profesionist i aezat n slujba cetenilor.
Chiar schimbrile politice respectau elementele de stabilitate menite s menin un minim de
calitate n actul administrativ. Pentru c realitatea este c administraia public ncepea s devin
de pe atunci i ar trebui s constituie cu att mai mult azi purttoarea unui mesaj social de mult
mai larg semnificaie i cu un mai lung ecou dect nsi puterea executiv care tradiional o
nglobeaz. i aceasta ntruct administraia public trebuie s fie mult mai fidel intereselor
societii i deci are aptitudinea de a aduce un aport de consecven, de continuitate fa de
puterea executiv n imaginea ei nud, purttoare i tributar unui mesaj ori unui program politic.
66

Astfel, putem spune c tendina fireasc este ca administraia s se autonomizeze n anumite

privine fa de executiv, pierznd o bun parte din ncrctura ei politic veche de veacuri i
atandu-se conceptului, la rndul su schimbat n profunzime, de interes public. In extremis,
administraia public se erijeaz azi n statele cele mai moderne ntr-un corectiv al guvernrii
reprezentative deseori prea politicianist, excesiv centrifug i cteodat expresie mai curnd a
minoritilor i chiar a orgoliilor personale. n aceast lumin, administraia devine acel
stabilizator care mpiedic temuta metamorfoz a democraiei n oligarhie.
Totalitarismul crunt care a nctuat timp de 50 de ani deopotriv Romnia i Moldova a
plasat administraia public tocmai la antipodul acestor valori, subjugnd-o fr drept de apel
interesului partidului (deci al unei oligarhii n ntreaga ei splendoare) i politiznd n ntregime
nu doar administraie, dar toate sectoarele vieii publice i, att ct a izbutit, chiar ale vieii private.
Legalitatea prezent declarativ era redus la bunul plac al partidului, proporionalitatea era
nlocuit de exigenele luptei de clas, transparena nu servea n nici un fel efortului de ndobitocire
a populaiei, iar motivaie oricrei decizie erau raiunile de partid. n acest sistem deplin nchis,
zis autosuficient i victorios, chiar personalul administraiei era mai bun n msura n care era
stpnit de automatism i de o senzaie iluzorie de absolut putere pentru c pn i atitudinea
de superioritate, arbitrariul i starea de incertitudine a ceteanului erau mijloace bine studiate i
demult hotarte de control a populaiei, de nfrngere a rezistenei la sistem i de descurajare a
oricrei disidene nscute din dumanul ultim al sistemului comunist: gndirea.
Lupta de clas avea ca premis a victoriei proletare extirparea n egal msur a gnditorului
(fie el intelectual ori proverbialul Mo Ion Roat) i a produselor gndirii lui fie ele scriere
academic, gndire politic, literatur neconform profilului odiosului om nou sau chiar umor
satiric de genul glumelor lui Tnase sau satirelor lui Moscopol. Aceast ntunecat cruciad nu
s-a mulumit cu ncarcerarea ori chiar asasinarea unei ntregi generaii (dac e s amintim numai
grupul Noica) ci a continuat cu mutilarea minilor tinere, rescrierea istoriei i eradicarea oricrui
individ care ar putea iei din schema ideologic. Cincizeci de ani de ndoctrinare i supunere
necondiionat, fr drept de apel, au ters pn i amintirea unei societi echitabile i sperana
unei administraii aflate cu adevrat n slujba societii, aa cum este ea realmente.
Vrem ori nu s recunoatem, azi nc acceptm ca o fatalitate deciziile administraiei, decizii
dictate de politicieni care nu rareori i uit mandatul i apr interese care nu ne aparin.
Legalitatea este viciat nendoios de o fragilitate, de o instabilitate a cadrului juridic care mimeaz
instabilitatea politic i care creeaz o stare de nentrerupt confuzie nu doar ntre ceteni ca
ultimi destinatari ai normelor, dar chiar ntre autoritile care au misiunea nemijlocit de a le
aplica. Apoi, aceste autoriti, sub noianul de edicte i regulamente, par a-i nchega o practic
proprie i eterogen la nivel naional, practic ce exclude cu totul nsi ideea de legalitate.
Proporionalitatea este, la rndul ei, o simpl iluzie sub presiunea politicii i a cadrului legal
volatil. O reacie a administraiei pe msura rezultatului dorit ori a situaiei la care se reacioneaz
este realmente imposibil n condiiile n care nu exist nici un criteriu constant de dimensionare
a rspunsului i nici o continuitate a personalului n administraie, care s aduc ansa unei
coerene a individului, n absena unei uniti a sistemului.
Transparena n administraie excede mimatei transparene a procesului decizional care
transform orice disput politicianist ntr-un circ mediatic ieftin menit s arunce praf n ochii
populaiei bun n ochii multora numai de turm electoral. O real transparen presupune
cu necesitate elaborarea unui set de criterii constante, accesibile tuturor celor administrai ca i
organelor decizionale. Adevrata transparen presupune organizarea sistematic a unor dezbateri
publice care s oblige moral fr gre autoritile n conduita lor. Iar la rndul lor, atare dezbateri
sunt imposibile ct vreme ceteanul destinatar al actului de administraie lato sensu pstreaz
acel adnc nrdcinat sentiment de zdrnicie a luptei cu sistemul ori credina n muli neclintit
67

c votul nsui nu mai este o sanciune suficient pentru politicianul care nu i ndeplinete
mandatulpentru c noi votm pe cine vrem, dar iese cine trebuie. ansa forrii unei reale
transparene a administraiei publice o reprezinte n cele din urm schimbarea mentalitii
populaiei prin sdirea unei vehemente intolerane fa de compromis, fa de deja proverbialul i
foarte romnescul merge i aa. Cci fr ndoial dac a mers aa jumtate de secol i ne gsim
azi mutilai n valorile, istoria i identitatea noastr mai departe tot aa nu poate s mearg.
Nu n ultimul rnd, principiul cu tradiie deja secular n unele state al motivrii actelor
administrative este un instrument fundamental al eliminrii arbitrariului din administraiei, iar
mai apoi un mijloc de autocenzurare i control al administraiei. Iari aici, din pcate,
principiul a fost mbriat numai formal i motivarea multor instituii (inclusiv la plngerile
cetenilor) mbrac forma puerilului pentru c aa vreau eu. ndreptarea acestei situaii se
poate face numai prin nelegerea mprejurrii c statul nsui este rezultatul acordului dintre
indivizi, a contractului social, i c odat ce statul, prin administraie, nesocotete interesul
ceteanului, el devine o structur opresiv i de prisos. Mai mult, pind pe teritoriul att de
alunecos al naturii umane, chiar atitudinea de ostil superioritate a unor exponeni ai administraiei
nu este dect o reacie autodistructiv i nefundamentat care rezult dintr-un prost neles
sentiment de apartenen la o structur puternic, aparent supraordonat omului de rnd.
Fa de toate cele mai sus expuse ne punem n continuare ntrebarea care ar fi panaceul acestei
nenelegeri profunde a bazei reformei administraiei publice, nenelegere care zdrnicete, n
cele din urm, orice ans de nfptuirea cu succes a reformei administraiei, i pe cale de
consecin, a bunei guvernri, att de rvnit i de dezbtut.
Opinia noastr este c soluia ar fi de fapt construirea unui autentic respect pentru sine al
ceteanului, respect din care s se nasc o adevrat exigen i un real interes pentru actul i
fenomenul administrativ cruia n fond noi trebuie s i fim deopotriv diriguitorii i beneficiarii.
Acest interes i aceast participaie nu nseamn nicidecum ntoarcerea malignei domnii a
poporului, i nici dezvoltarea unei ridicole atitudini de procesoman, ci dimpotriv respectul
pentru individ, pentru diferen i interesul temperat i proporionat pentru treburile publice,
dublate de curajul de a-i apra interesele i n mod egal de a-i asuma deciziile i legislaia, care
s capete rolul unui autentic i unanim acceptat regulament al jocului. Aceast contiin se nate
n fiecare dintre noi, pentru c numai datorit ei putem spera ca odat formele s ntlneasc
fondul.

68

PRINCIPIILE REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE

BABIN Oleg, doctorand,
Academia tefan cel Mare a MAI al RM

ABSTRACT
The principles of the reform of public administration, as guidelines in pursuing administrative
reform, can be either principles seen as targets of the reform or as principles imposing the manner of
the reform.
Such principles, including those of rule of law, proportionality, transparency and motivation of
the administrative act, are essential values of all EU countries and represent a solid proof of the common background that stands as the foundation of the Union, both ideologically and juridically. This
aside, these are also primary targets and requirements for all candidate and member states, as they
relate to the issues of administrative efficiency and the famous Europe of all citizens equally. In the
end, the consensus surrounding such values expresses the beauty of the juridical synthesis of the
Communities, which makes possible to surpass discrepancies, while still holding on to specific traditions and national identity.
The true embracement of these values is a step towards a better life for all citizens, as so called
administration consumers.
Principiile reformei administraiei publice, ca idei cluzitoare n nfptuirea reformei, pot fi
privite sub dou aspecte:
A) Ca principii ctre care se tinde prin reforma administraiei i
B) Ca principii care ghideaz modalitatea de nfptuire a reformei.
Le vom analiza succint n cele ce urmeaz.

A). Principii ctre care tinde reforma administraiei publice

Aceste principii reprezint, n esen, valori comune statelor membre ale Uniunii Europene i
au fost n general fixate de doctrin ca fiind n numr de patru1:
a) Principiul legalitii
b) Principiul proporionalitii
c) Principiul transparenei
d) Principiul motivrii
Principii sus-menionate vizeaz att organizarea i managementul administraiei publice, ct
i relaia dintre administraie i ceteni i constituie liantul originar al spaiului administrativ euro
pean. Ele reprezint totodat cerine minimale de eficien i control al administraiei, cerine care
fac posibil n subsidiar realizarea politicilor Uniunii. De fapt, frumuseea sintezei juridice co
munitare se regsete, nainte de toate, la nivelul armonizrii sistemelor de administraie public
ale rilor membre, marcate de specificiti care exprim pe deplin diversitatea tradiiilor juridice
i politice ale Europei. Principiile comune aplicabile administraiei publice n rile Uniunii consti
tuie, n sensul lor cel mai profund, nucleul dur i fundamentul axiologic al construciei comunitare.
Vezi Dana Apostol Tofan Instituiii administrative europene, Editura CH BECK, Seria MASTER,
Bucureti, 2006

69

Acel ceva care dinuie n ciuda disensiunilor de ordin politic, n ciuda reticenei unor personaliti
singulare ca Margret Tatcher sau Charles De Gaulle. Aceste principii reprezint tezaurul comun i
motenirea continentului european, acum n profund transformare. Marea lor valoare rezid toc
mai n aceea c prin definirea lor s-a reuit depirea discrepanelor unindu-se experiene admi
nistrative diverse ntr-o sintez care conciliaz diferenele i le aduce la un nivel superior. Vom
analiza n cele ce urmeaz cele 4 principii eseniale ale unei administraii moderne, funcionale.
a) Principiul proporionalitii
Potrivit principiului proporionalitii aplicat la domeniul administraiei publice, aciunea
administrativ trebuie fie dimensionat n conformitate cu obiectivul urmrit i trebuie s ofere
cetenilor toate posibilitile de a-i realiza interesul legitim ori dreptul ocrotit prin lege. Aa
cum se subliniaz n doctrin, proporionalitatea se afl n strict legtur cu rezonabilul i, de
asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un
avantaj, neintenionat omis de lege.1
Ca atare, aprecierea caracterului proporional al actelor administrative excede sferei analizei
raportului dintre mijloacele folosite i scopul urmrit, i presupune o aplecare asupra situaiei de
fapt n ansamblul ei. Acest principiu este temperat de un altul, mai vechi, care a constituit
stindardul administraiei publice timp de secole: libertatea de apreciere a actului administrativ.
Mai mult, fa de evoluia recent a tiinei i doctrinei administrative, s-a pus problema n ce
msur respectarea principiului proporionalitii poate justifica instituirea unui control
judectoresc al actelor administrative sau se conserv principiul aprecierii suverane a administraiei
asupra actului administrativ, ca principal modalitate de ndeplinire a prerogativelor sale. Aceast
problem a generat evoluii juridice diferite la nivelul diverselor state, ns este azi nendoios c,
indiferent c figureaz sau nu expressis verbis, n doctrin i legislaie, principiul proporionalitii
ghideaz fr gre administraia statelor membre ale Uniunii.
Mai mult, confirmnd importana sa de prim-rang, Tratatul instituind o Constituie pentru
Europa afirm principiul proporionalitii prin aceea c orice ngrdire adus exerciiului
drepturilor i libertilor recunoscute trebuie s fie prevzut de lege i s nu echivaleze cu o
abolire a drepturilor vizate. Ca atare, limitrile nu pot avea dect caracter temporar i sunt
acceptabile numai n msura n care respect spiritul i esena libertilor n cauz, fiind necesare
pentru protejarea i conservarea acestora.
b) Principiul legalitii
Acest principiu constituie, fr ndoial, piatra unghiular a construciei unui stat de drept, ca
instrument n folosul oamenilor care l alctuiesc motiv pentru care existena acestuia
presupune un sistem legislativ cluzit de preocuparea constant de a ocroti personalitatea uman
n integralitatea ei i de a-i crea condiii optime de dezvoltare2.
Dei capt i el fizionomii din cele mai diverse, de la principiul clasic francez al legalitii la
conceptul englez de rule of law, legalitatea are n vedere subordonarea tuturor actelor administraiei
fa de cadrul legal n vigoare, privit lato sensu, deci incluznd principii generale de drept, cutum,
etc. Ca atare, puterile exercitate de funcionari trebuie s aib o baz legitim, adic s se
ntemeieze pe autoritatea conferit de lege i s fie exercitate n limitele acesteia. Mai mult,
activitatea administraiei publice trebuie s urmreasc punerea n aplicare a legii.
Dac la origine era privit alturi de principiul separaiei puterilor n stat n principal ca o
garanie mpotriva abuzului de putere al executivului, azi supunerea administraiei regulilor
Vezi Dana Apostol Tofan, op. cit., pag. 40
Tudor Drganu Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992,
pag. 9

1
2

70

dreptului este azi una din condiiile eseniale ale unui sistem funcional i presupune dou
componente: obligaia administraiei de a se conforma legii i obligaia acesteia de a prelua
iniiativa n punerea n executare a legii.
Principiul legalitii st la baza unui numr de principii derivate, precum principiul
preeminenei legii, care exprim faptul c administraia nu poate lua nici o msur care s intre
n contradicie cu legea sau s ncalce domeniul rezervat legii. n ceea ce privete reflectarea
principiului legalitii n Tratatul instituind o Constituie pentru Europa, observm c realizarea
acestui principiu este asigurat i prin recunoaterea unui drept al cetenilor europeni la o bun
administrare, astfel nct fiecare cetean are dreptul la un tratament echitabil i nediscriminatoriu
din partea organelor administrative ale Uniunii, dar i ale statelor membre.
n ceea ce privete consacrarea constituional a acestui principiu, Constituia Romniei
revizuit (2003) proclam n articolul 1 alin. (3) i alin. (5):
(3) Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i
libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic
reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor
Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.
(5) n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.
De asemenea, n articolul 117 alin. 1, legea fundamental consacr principiul legalitii
constituirii i funcionrii ministerelor, dup cum urmeaz:
(1) Ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz conform legii.
Considerm fireasc extinderea acestui principiu constituional asupra tuturor organismelor
administrative, ca principiu general al administraiei publice.
c) Principiul motivrii
Un al treilea principiu omniprezent n sistemele moderne de administraiei este principiul
motivrii actelor administrative. Obligaia organelor administraiei de a-i motiva actele se afl n
direct legtur cu cele dou principii expuse anterior i asigur deopotriv protecia ceteanului
mpotriva eventualelor abuzuri ale administraiei i realizarea transparenei, care reprezint al
patrulea deziderat major al administraiei.
Obligaia administraiei de a-i motiva actele se refer la artarea efectiv n cuprinsul actului
n cauz a motivelor de fapt i de drept care fundamenteaz decizia respectiv. Raiunea acestei
obligativiti st tocmai n eliminarea arbitrariului din administraiei i instituirea unui sistem
inteligibil i controlabil care s permit realizarea i protecia plenar a drepturilor i intereselor
legitime ale cetenilor. De asemenea, motivarea actelor administrative face posibil controlul
jurisdicional al actelor administrative, conferind primul material de lucru judectorului. n unele
ri chiar i este i cazul Romniei legea instituie o procedur prealabil prin care se ncearc
concilierea ceteanului lezat prin actul administrativ i a organismului emitent prin intermediul
analizei motivrii actului. La nivelul Uniunii Europene, Curtea de la Luxemburg a impus n toate
cazurile obligaia de motivare a actelor administrative individuale de ctre statele membre.
i n cazul sistemului juridic romnesc, obligaia de motivare constituie o condiie de validitate
a actului administrativ, nerespectarea sa fiind sancionat prin nulitatea actului nemotivat. n
cazul Republicii Moldova, prin contrast, observm c nu exist o obligaie de motivare a actelor
administrative, ceea ce creeaz un risc al arbitrariului, situaie care ar trebui remediat n cel mai
scurt timp.
d) Principiul transparenei
Acest al patrulea principiu, dei aparent de o importan secundar fa de cele trei expuse
anterior, este unul din elementele de baz ale construciei unei administraii n acelai timp
eficient i apropiat de cetean. El se afl n strns legtur cu principiile legalitii,
71

proporionalitii i motivrii fiind un mijloc de realizare al celor dinti i, totodat, fiind realizat
prin ultimul.
Din punct de vedere istoric, principiul transparenei nlocuiete treptat principiul secretului
administrativ prin impunerea unor noi exigene fa de administraia public: motivarea actelor
administrative i dreptul la informare al cetenilor cu privire la problemele administrative.
Aceste dou aspecte exprim dou dintre preocuprile majore ale societii de azi, i anume
asigurarea transparenei gestiunii publice i asigurarea unei reale participri a cetenilor la
nfptuirea misiunii administraiei1. Pe de alt parte, asigurarea transparenei actului administrativ
este un mijloc eficient de control i de nlturare a eventualelor abuzuri (generate de proasta
administrare sau de corupie) prin fora unei cenzuri de fato exercitat de societatea civil. n
anumite state, chiar, transparena administraiei a fost ridicat la rang de principiu constituional,
iar Tratatul instituind o Constituie pentru Europa o reglementeaz n mod expres n articolul
1-50, statund c instituiile, organismele, birourile i ageniile Uniunii trebuie s i conduc
activitatea n cel mai deschis mod posibil. De asemenea, este recunoscut un drept de acces al
cetenilor la documentele acestor organe. Nu n ultimul rnd, organismele Uniunii sunt obligate
s susin un dialog deschis i permanent cu societatea civil prin intermediul asociailor
reprezentative i prin orice alte mijloace.
n ceea ce privete situaia din Romnia i Republica Moldova, remarcm cum ambele state
ncearc s rspund exigenelor europene n materie de transparen a administraiei. Astfel,
Romnia a adoptat la 21 ianuarie 2003 Legea nr. 52 privind transparena decizional n
administraia public, publicat n Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003. Acest act
normativ, calificat de doctrin drept inedit n spaiul juridic romnesc, tinde spre fixarea unor
reguli procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul
autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii
publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i
asociaiile legal constituite ale acestora, potrivit articolului 1 din lege. Finalitatea declarat a
actului este de a realiza un grad sporit de responsabilizare a funcionarilor publici, stimularea
participrii cetenilor la treburile publice i pe cale de consecin atingerea unui grad sporit
de transparen la nivelul ntregului sistem. n acest scop legea instituie o serie de principii
directoare, precum informarea prealabil a cetenilor cu privire la problemele de interes public
ce vor face agenda autoritilor, consultarea cetenilor n asemenea probleme n condiiile
stabilite de lege i participarea activ a cetenilor la procesul decizional n condiiile unui sistem
care asigur publicitatea acestuia2 i n limitele legii. n acest sens, legea definete chiar, n articolul
3 lit. e), obligaia de transparen a administraiei ca fiind obligaia autoritilor administraiei
publice de a informa i de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite
accesul la luarea deciziilor administrative i la minutele edinelor publice3. Considerm, din
pcate, c n ciuda declaraiilor de principiu pe care actul normativ le conine, legea n cauz
Vezi Dana Apostol Tofan, op. cit., pag. 44
Prin minute, dezbateri la care publicul are acces, publicitatea edinelor autoritilor, n condiiile legii.
3
Totui exist anumite limite ale obligaiei de informare care cade n sarcina autoritilor publice, limite
care in n primul rnd de ideea de siguran naional. Astfel, articolul 5 stabilete: Prevederile prezentei legi nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i edinelor n care sunt prezentate
informaii privind:
a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale
rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau
financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii;
c) datele personale, potrivit legii
1
2

72

conine prea puine prevederi cu o finalitate efectiv i sanciunile existente sunt aproape iluzorii
i par a ocroti mai curnd autoritatea administraiei dect interesul societii civile de a participa
de jure i de facto la procesul de legiferare i la procesul decizional.
n ceea ce privete Republica Moldova, exist i aici un proiect de act normativ privind
transparena n procesul decizional. Construit, de asemenea pe intenii dintre cele mai onorabile,
acesta rmne ns tributar dorinei administraiei de a-i pstra ct mai multe din vechile
privilegii i de a limita o imixtiune nc greu de tolerat din partea societii civile. Este suficient
s artm c dezbaterea public este definit n proiect ca fiind o ntrunire cu participarea
cetenilor, reprezentanilor societii civile, n cadrul creia se discut proiecte de decizii,
organizat n scopul aflrii opiniei publice n diverse probleme i domenii, primirii unor
recomandri referitoare la proiectele respective, puse n discuie. Or, nsi ideea de dezbatere
public presupune o participare ct mai larg a societii civile pentru a se ajunge la un consens
din care s rezulte cu ct mai mare claritate care este interesul public ce trebuie valorificat prin
decizia administrativ sau, dup caz, prin actul de legiferare. Ca atare, dezbaterea public se
realizeaz n mod egal prin mas-media, manifestarea liber a grupurilor de interese sau a
indivizilor izolai interesai i, desigur, prin acele ntruniri vizate de proiectul moldovenesc,
ntruniri care pun fa n fa prile interesate.
ncheiem prin concluzia c transparena este un deziderat i o mare provocare n reforma
administraiei i ca atare ntrirea sa pe calea legiferrii este o posibilitate, dar o asemenea
aciune nu poate fi suficient n sine. Mai curnd am afirma c realizarea unei transparene
efective a procesului administrativ este condiionat de o reaezare a valorilor din snul
administraiei i (nu n ultimul rnd) al societii, fr ndoial reforma cea mai dificil.

B) Principii care ghideaz modalitatea de nfptuire a reformei

Strategia de reform a administraie adoptat de Guvernul Romniei n anul 2001 identific
ca principii ale nfptuirii reformei urmtoarele:
Separarea funciilor politice de cele administrative;
Crearea i consolidarea unui corp de funcionari publici de carier, profesionist i neutru politic;
Definirea clar a rolului, responsabilitilor i relaiilor ntre instituii;
Legitimitate i administraie corecta. Administraia bazata pe lege trebuie s asigure
proceduri adecvate i corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor i libertilor
cetenilor;
Adoptarea deciziilor de autoritile cele mai apropiate de ceteni sau de
problema la care se refera;
Autonomia decizional;
Transparena actului de guvernare i a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite
participanilor s urmreasc procesele administrative i s obin informaii referitoare la
drepturile lor n relaiile cu sectorul public.
Simplificarea procedurilor administrative;
Respect fa de cetean;
Delegarea unor competene i deconcentrarea unor servicii;
Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficien, eficacitate i calitatea serviciilor.
Eficiena i eficacitatea se mbuntesc atunci cnd crete implicarea funcionarilor
publici, cnd responsabilitile sunt transferate la nivelurile inferioare ale administraiei,
odat cu stabilirea sistemului de responsabiliti, pe fiecare nivel;
Protejarea drepturilor indivizilor. Funcionarii trebuie s se comporte politicos i s
acioneze eficient n relaiile cu cetenii
73

La rndul su, Guvernul Republicii Moldova identific drept principii eseniale ale reformei
urmtoarele:
abordarea unic a elementelor reformei funcionale, structurale i organizatorice a admi
nistraiei publice;
armonizarea standardelor administrrii publice cu cele ale UE;
definirea clar a rolului i funciilor de baz ale autoritilor administraiei publice, redu
cerea numrului acestora i a atribuiilor ce in de reglementarea activitilor antre
prenoriale;
excluderea paralelismului i a dublrii funciilor n activitatea autoritilor administraiei
publice, n scopul utilizrii mai eficiente a resurselor financiare i prestrii unor servicii
publice de calitate;
utilizarea raional a resurselor financiare i mbuntirea managementului acestora, prin
orientare spre domeniile prioritare;
delegarea rezonabil autoritilor administraiei publice locale i sectorului privat a
mputernicirilor i obligaiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri i servicii;
raionalizarea sistemelor de rapoarte i management pentru evitarea dispersrii
responsabilitilor manageriale;
angajarea cadrelor n organele puterii executive pe baz de concurs;
stabilirea unui sistem de salarizare capabil s asigure consolidarea potenialului i ridicarea
profesionalismului personalului, prin stabilirea unui prag anticorupional al salarizrii
funcionarilor;
separarea funciilor de elaborare i promovare a politicii de funciile de control i prestare
a serviciilor, acordrii unei atenii mai mari activitii de baz i neadmiterii conflictului de
interese;
delimitarea funciilor politice de cele administrative n AAPC.
Respectnd prioritile trasate putem grupa principiile reformei administraiei publice n 4
mari categorii:
1. principii ale reformei funciei publice, viznd n esen componenta uman a
administraiei
2. principii ale reformei administraiei publice centrale, cu accent asupra procesului
decizional
3. principii ale reformei administraiei publice locale, menite s asigure o mai mare eficien
a autoritilor locale, n principiu mai apropiate de cetean
4. principii ale reformei justiiei administrative, ca principal modalitate de control a actelor
administraiei publice.
Toate aceste principii merit a fi cercetate i implementate, deoarece ele constituie etape ale
reformei administraiei, etape care se desfoar nu secvenial, ci concomitent, i tind spre
schimbarea n profunzime a mecanismelor i a organizrii administraiei.

74

ASIGURAREA LEGALITII N ADMINISTRAIE I CONDIIILE

DE EFICIEN A CONTROLULUI ADMINISTRATIV PREROGATIV
IMPERATIV PENTRU MODERNIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
DIN REPUBLICA MOLDOVA
Masters degree in Law, GHEREG VICTORIA,
Consultant, Ministry of Economy and Trade
of Republic of Moldova

ASSURANCE OF LEGALITY IN ADMINISTRATION AND EFFICIENT

CONTROL AN IMPERATIVE REQUIREMENT TO MODERNIZATION
OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE REPUBLIC OF MOLDOVA
SUMARY
In this article we shall try to present, in a form existing at present in the Republic of Moldova, the
assurance tendencies of the legality of public administration activity and the instruments through
which the actions of systems competent authorities and subdivisions (interior structures) of these
authorities are self-regulating.
Realizing the first steps towards a jural state, Republic of Moldova, by its standard acts trends to
observe the basic principle o a democratic state the legality. The law presupposes the strict observation of law norms regulations both by those who adopt these norms as well as by those who are putting them into execution, and by all society members. Not being a material product, the legality does
not exist from itself; its presence needs an effort and concrete measures exercised by the state with the
purpose of assuring these fact states.1
Professor L. Duguit was making difference between the principle of legality from the formal point
of view and the principle of legality from the material point of view.2 From the material point of view,
the principle of legality consists of the rule that all state regulations be given in a general and impersonal way whereas all state individual acts be made on the basis and according to regulations taken
previously generally and impersonally. From the formal point of view, i.e. from the point of view of
acts issuing authority, this principle consists of the fact that any regulation in a general way must be
issued by a certain authority, another authority that is operating individually. In the organization of
modern states, the authority establishing general and impersonal rules is the parliament, and the
authorities operating individually are the administrative authorities.
Consequently, only in case of a strict separation of powers in state this rule may manifest itself.
However, this principle, during the development and the modernization of public administration, has
known some exceptions. Thus, some states, by their constitution or different laws, have attributed to
administration a field where it can dispose generally and impersonally, but, a strictly determined field
and any regulation taken by the administration generally and impersonally excepting its competence,
prof. E.D. Tarangul considers that it constitutes a violation of formal legality principle.3
M. Orlov, Drept administrativ, EPIGRAF Publishing House, Chiinu, 2001, page 169.
L. Duguit, Traite de droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, page 151.
3
E.D. Tarangul, Principiul legalitii n dreptul administrativ romn i francez, Scrisul romnesc
Publishing House, Craiova, 1930, par. 4
1
2

75

n acest articol vom ncerca s prezentm, n forma care exist la moment n Republica
Moldova, tendinele de asigurare a legalitii activitii administraiei publice i prghiile prin
care se autoregleaz aciunile autoritilor competente ale sistemului ct i subdiviziunile
(structurile interioare) ale acestor autoriti.
Realiznd primii pai spre un stat de drept, Republica Moldova, prin actele sale normative
tinde s respecte principiul de baz a unui stat democrat legalitatea. Prin lege se subnelege
respectarea cu strictee a prevederilor normelor de drept att de ctre cei care adopt aceste
norme, precum i de cei ce le pun n executare, ct i de toi membrii societii. Ne fiind un produs
material, legalitatea nu exist de la sine, prezena ei necesit un efort i msuri concrete exercitate
de ctre stat n scopul asigurrii aceste stri de fapt.1
Prof. L.Duguit fcea deosebire ntre principiul legalitii din punct de vedere formal i prin
cipiul legalitii din punct de vedere material.2 Din punct de vedere material, principiul legalitii
const din regula ca toate dispoziiile statului s fie date pe cale general i impersonal, iar toate
actele individuale ale statului s fie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate anterior
pe cale general i impersonal. Din punct de vedere formal, adic din punctul de vedere al orga
nului de la care eman actul, acest principiu const n faptul c orice dispoziie pe cale general
trebuie s emane de la un organ anumit, altul dect acela care acioneaz pe cale individual. n
organizarea statelor moderne, organul care stabilete reguli generale i impersonale este
parlamentul, iar organele care acioneaz pe cale individual sunt autoritile administrative.
Astfel, doar n cazul unei stricte separri a puterilor n stat aceast regul se pate manifesta. ns,
acest principiu, pe parcursul dezvoltrii i modernizrii administraiei publice, a cunoscut i unele
excepii. Astfel, unele state, prin constituie sau prin diferite legi, au atribuit administraiei un
domeniu n care ea poate s dispun pe cale general i impersonal, dar, un domeniu strict deter
minat i orice dispoziie luat de administraie pe cale general i impersonal n afar de competena
ei, prof. E.D.Tarangul consider c constituie o violare a principiului legalitii formale3.
Administraia public constituie mecanismul de realizare a valorilor politice pentru satis
facerea necesitilor sociale i este deosebit de important ca n acest proces de realizare s nu se
admit abateri de la prevederile normelor de drept sau a abuzurilor din partea reprezentanilor
administraiei (funcionarilor publici). n acest scop, administraia este supus diverselor forme
de control care reprezint modalitatea cea mai eficient de asigurare a legalitii.
Drept urmare, pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu
exigenele stabilite de legislaie este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra aces
tei activiti. Deci, ntruct administraia public, ca activitate care are menirea de a realiza anu
mite valori politice, prin natura sa necesit existena i aplicarea multiplelor forme de control.
Aa dar, din cele menionate mai sus, administraia public, n sensul de activitate care const
n organizarea executrii i executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori
politice, prin natura sa necesit supunerea fa de multiplele forme de control4.
Astfel, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu
exigenele legii, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti.
ntr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control asupra activitii autoritilor
administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate.
Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii.
M. Orlov, Drept administrativ, Editura EPIGRAF, Chiinu, 2001, pag. 169.
L. Duguit, Traite de droit constitutionel, vol. II, Paris, 1923, pag. 151.
3
E.D. Tarangul, Principiul legalitii n dreptul administrativ romn i francez, Editura Scrisul romnesc,
Craiova, 1930, par. 4.
4
Problematica privind controlul este preluat din I. Alexandru i colectivul (capitolul ntocmit de Al.
Negoi), Drept administrativ, Editura OMNIA, Braov, 1999, pag. 225.
1
2

76

Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care
aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din proprie
iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsi autoritile administraiei publice sau de
autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativ sau judectoreasc)1.
n primul rnd, ca orice sistem organizat, administraia public realizeaz ea nsi o vast
activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti
ale administraiei publice. i n acest mod administraia i autoregleaz aciunile. n aceast
privin trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare
funcionar.
Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei
publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor activiti ale acestui sistem,
pentru ca aceast femeie s fie conform cu exigenele stabilite prin lege.
n acest sens ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a activitii de
conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii
autoritilor administraiei publice. Esena controlului administrativ const n confruntarea
administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia
sau ceea ce va trebui s fie2.
Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la cel
care se realizeaz n cadrul autoritilor administraiei publice. Astfel, activitatea executivului este
supus controlului Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei
publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice, dup cum
deja s-a mai menionat, au sarcina realizrii politicii statului.
Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi, pe care le au de ndeplinit autoritile
administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor
administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar
instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient.
n acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii autoritilor
administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i
propuneri pe care le fac cetenii.
Deoarece valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoritile administraiei publice se
exprim n legi, un criteriu l constituie legalitatea acestei activiti (ceea ce a fost descris la
nceputul acestui paragraf).
Desigur, dup cum se observ, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activitii
autoritilor administraiei publice, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor
activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti
asupra activitii autoritilor administraiei publice n cadrul contenciosului administrativ
Astfel, criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice
form de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu
trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul sete
necesar mai ales pentru a ndruma, orienta, i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii
politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului administrativ, nu trebuie s pierdem ns din vedere
M. Preda, Drept administrativ, patea general, Editura Lumina Lex,Bucureti, 2000, pag. 225.
D. Levy, Aspects generaux du controle, citat de L. Giurgiu, Drept administrativ, Editura Silvi, Bucureti,
2001, pag 168

1
2

77

anumite efecte negative care se pot manifesta, n cazul n care activitatea de control nu este
conceput i realizat raional.
Deseori activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, i poate
afecta iniiativa n angajarea diferitor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti
de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferite
autoriti ale administraiei publice. Tocmai din aceste considerente, n procesul de efectuare a
controlului, este nevoie de a ntruni unele condiii de eficien (legate de modalitatea i atitudinea
luat de cel care nfptuiete controlul administrativ).
Pentru a nelege mai bine care sunt (i n ce constau) condiiile de eficien a controlului
administrativ, este necesar s definim termenul de eficien.
Termenul de eficien este folosit n mai multe sensuri, iar deseori acestea sunt vagi sau
ambigue. n limbajul uzual, cnd spunem c ceva este eficient, deseori este sinonim cu a spune
c este bun sau de dorit. Termenul este ambiguu, deoarece ceea ce este bun depinde de valorile
pe care le aplicm n acea judecat, iar valorile vor fi aproape la fel de numeroase ca i persoanele
care le aplic.
Dat fiind c eficiena este n general privit ca pozitiv, cuvntul este un simbol politic cu o
for considerabil. Astfel funcionarii publici tind spre a desfura o activitate eficient, iar cei ce
efectueaz controlul administrativ, la rndul su, s asigure aceast eficien.
Termenul de eficien a dobndit i conotaii etice. De aceia drept rezultat al utilizrii acestuia
ca simbol politic i administrativ, termenul a dobndit o arie larg de nelesuri i, ca atare, a
devenit dificil de utilizat ntr-un anume sens n cadrul unui discurs tiinific1.
n situaia n care dorim s separm scopurile controlului administrativ de mijloacele cu
ajutorul crora se nfptuiete, putem defini eficiena ca fiind maximizarea realizrii scopurilor
prin utilizarea mijloacelor neutre i limitate. Acest sens al termenului are cea mai mare semnificaie
n teoria administrativ tradiional.
Astfel, controlul activitii desfurate de autoritile administraiei publice urmrete
realizarea ct mai eficient a obiectivelor trasate prin actele decizionale, n conformitate cu
sensurile i finalitile legii, a crui aplicare o asigur. Acest scop se poate realiza numai cu
ndeplinirea anumitor condiii, adic n cazul n care controlul are o eficien maxim.
Aa dar, cele mai importante condiii de eficien a controlului administrativ le vom examina
n continuare.
a) Controlul trebuie s fie, n primul rnd, calificat. Aceasta nseamn c controlul trebuie s
fie efectuat de persoane competente, bine pregtite profesional, cu experien n domeniile sau
sectoarele controlate, oneste i corecte. Cel care efectueaz controlul trebuie s cunoasc temeinic
toate prevederile legale din domeniul pe care l controleaz, specificul activitii n acel domeniu,
pentru ca s poat, cu certitudine, s sesizeze erorile din activitatea celui controlat, s poat
depista cu uurin erorile din activitatea celui controlat, s poat rspunde corect la ntrebrile
adresate de ctre cel controlat i s-i arate cum ar fi trebuit s procedeze sau cum ar trebui s
procedeze cel controlat.
n acest sens, prof. I. Iovna menioneaz, citndu-l pe sociologul Traian Herseni, orice om
normal este bun la ceva, dar nici unul nu este bun la orice. De aceea controlul trebuie s fie
efectuat de specialiti. Mai mult dect att, vorbind de un control al specialitilor, autorul se refer
la capacitatea de a constata i aprecia o anumit activitate, capacitate ce nu e conferit doar de
diplome sau de cursuri de specializri2.
Herbert A. Simson, Victor A. Thompson, Donald W. Smithburg, Administraia public, Editura Cartier,
Bucureti, 2003, pag. 656.
2
I. Iovna, Drept administrativ, vol II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 98.
1

78

Prin sine, controlul trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine i cinste
desvrit, s nu manifeste slbiciune sau s se lase tentat de promisiunile directe sau subnelese
cu privire la unele foloase pa care cel controlat ar fi dispus s i le ofere pentru al trata cu mai mult
indulgen, a nchide ochii la unele greeli, a muamaliza neajunsurile.
Controlul trebuie s dea dovad de tact i s fie receptiv la toate explicaiile care i le d cel con
trolat. inerea la distan i intimidarea acestuia nu sunt de natur s conduc la concluzii realiste,
temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i realizeaz rolul su preventiv i educativ fa
de cel controlat. ntr-un climat de intimidare dialogul dispare, se transform n monolog, aciunea
de control devine mai greoaie, pierde din operativitate i chiar din obiectivitate. Concluziile
controlului vor fi acceptate desigur no comment (fr comentarii), dar msurile ce se vor stabili
pe baza concluziilor nu vor fi cele mai potrivite, iar neajunsurile vor continua s existe.
Tocmai de aceea se consider c n activitatea organelor guvernamentale, n general i n cea
a administraiei publice n special, este necesar s se pun accent mai mare preocuprii de formare
a funcionarilor cu competene n domeniul controlului administrativ, n deosebi n cadrul auto
ritilor ce au atribuii de control (spre exemplu: direciile de securitate intern a Ministerului
Afacerilor Interne sau a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei). Aa
dar, controlul este o sarcin complex, o activitate care presupune temeinice cunotine, profesio
nalism, pasiune i talent.
n aceste condiii, formarea persoanelor care s efectueze aciuni de control nu trebuie lsat
la voia ntmplrii. Aceast aciune s fie organizat i dirijat n mod tiinific, pe un fundament
interdisciplinar, ntre care un rol prioritar i revine tiinei administraiei.
b) n al doilea rnd, eficiena controlului este determinat de proporia optim a acestei
activiti, deci de organizarea executrii i de executare n concret a legii. Dup prerea prof.
Iovna, menionat anterior, c activitatea de control nu e un scop n sine, de aceea ea trebuie
efectuat n limitele necesarului.
Pentru stabilirea acestor limite menioneaz prof. Iovna trebuie s avem n vedere, n
primul rnd, creterea continu a exigenei fa de activitatea social. Aceasta implic ridicarea
calitativ a activitii de control. n acelai timp, aceast cretere a exigenei, fa de activitatea
administrativ, n continu expansiune face ca numrul organelor de control i a aparatului lor s
tind spre cretere.
Dac organele de control sunt prea puine, ele nu pot cuprinde ntreaga activitate administrativ,
sub toate aspectele.
n al doilea rnd, argumentarea exagerat a activitii de control are anumite inconveniente.
Atunci cnd organul controlat este tot timpul cu controalele pe capul su, el nu mai are timpul
necesar pentru desfurarea activitii sale propriu-zise, care este de fapt controlat. Munca sa va
deveni superficial, va pierde din operativitate i eficien, nu va mai putea rspunde cu
promptitudine necesitilor curente.
De aceea, din considerente economice, ea trebuie s absoarb ct mai puine resurse. De fapt,
este cunoscut c activitatea de control rpete un anumit timp productiv organelor controlate.
Sau dac controlul este continuu, nu respect condiiile i sarcinile care i revin, controlul nu mai
contribuie la sporirea eficienei activitii executive ci din potriv la scderea acesteia. Pe de alt
parte, numrul prea mare de organe cu atribuii numai de control, neproductive, agraveaz n
mod direct bugetul statului. De aceea este indiscutabil necesar asigurarea unui echilibrul optim
dintre numrul persoanelor antrenate n procesul de control i volumul obiectului controlului.
Totodat, organele de control exterioare e necesar s-i coordoneze i coreleze planurile de
activitate, n aa fel nct, pe ct este de posibil, s fie controlate deodat, mai multe sau chiar toate
aspectele activitii organului controlat. O asemenea coordonare, pe lng faptul c asigur eco
nomia de timp a organului controlat, ofer i posibilitatea unei vederi de ansamblu asupra
activitii acestuia.
79

Uneori se folosete metoda sus-menionat i n practic, ca n cazul cnd controlul are un ca

racter complex, unele constatri i chiar concluzii s fie analizate pe sectoare de activitate ale uni
tii controlate. n contextul celor expuse, considerm eficient activitatea dat, deoarece n prac
tic ea deschide noi orizonturi spre o analiz mai profund, mai obiectiv, mai dinamic i mai
operativ (desigur, n cazul n care n procesul de control a fost antrenat o echip profesionist).
c) Eficiena controlului depinde, n mare msur, i de forma de control adoptat. Din
multitudinea formelor i modalitilor de control, o mare importan o prezint dou forme de
control: controlul planificat i controlul inopinat.
Eficiena controlului, menioneaz prof. I. Iovna, este determinat de adaptarea modalitilor
de control la obiectul urmrit. Astfel, dumnealui d o explicaie mai aprofundat a controlului
inopinat dac prin activitatea de control se urmrete surprinderea unor defeciuni, nereguli,
controlul va fi inopinat, adic cel controlat nu va fi anunat despre data cnd va ncepe controlul,
pentru a nu-i lua msurile de rigoare n vederea nlturrii deficienelor.
Dac, dimpotriv, prin activitatea de control se urmrete constatarea realizrii actelor
decizionale, cea mai potrivit modalitate de control este cea a controlului anunat dinainte. ns,
dac cel controlat cunoate din vreme perioada n care se va efectua controlul i, de ce nu, chiar
tematica acestuia, el poate pregti din timp documentaia necesar organului de control, fapt ce
va influena pozitiv operativitatea aciunii de control.
O asemenea msur este de natur s nlture atmosfera de intimidare a celui controlat, s
asigure o conlucrare sincer i deschis cu organul de control n vederea descoperirii cauzelor
reale ale deficienilor i stabilirii celor mai potrivite msuri de mbuntire a muncii.
Din pcate, n practic se ntlnesc unii controlori care consider c aprecierea muncii lor este
dat de numrul de greeli pe care le descoper cu prilejul controlului.
n baza verificrilor efectuate asupra actelor i aciunilor materiale, a discuiilor i conlucrrii
permanente cu cel controlat, organul de control ajunge la unele concluzii.
d) O alt condiie, care apare, de fapt, i ca un principiu, este obiectivitatea controlului. Con
cluziile trebuie s fie fundamentate i argumentate, s se deprind ca sintez a unor practici nu ca
aciuni izolate, singulare. Nu trebuie s fie ridicate la rang de concluzie sau fenomen, fapte i ac
iuni accidentale, de mic importan n activitatea celui controlat, chiar dac acestea sunt reale.
n mod necesar, concluziile trebuie s fie cunoscute i de organul controlat, altfel, controlul
nu-i realizeaz rolul su de a contribui la mbuntirea activitii.
Se recomand ca dezbaterea concluziilor s fie ct mai apropiat de data ncheierii controlului,
dac se poate chiar imediat, ntruct memoria att a controlatului, ct i a celui controlat,
fundamenteaz mai veridic concluziile i msurile, iar pe de alt parte, n acest mod se asigur
lichidarea mai operativ a neajunsurilor.
e) Eficiena controlului depinde i de preocuparea organului de control referitor la modul de
valorificare a concluziilor, fie pentru propagarea experienei naintate sau prevenirea eventualelor
erori, fie pentru a-i satisface setea de putere i ambiiile politice orgolioase. Dup vum menio
neaz prof. M. Preda, realiznd un control extern, la diferite organe i entiti, organele de control
au posibilitatea s desprind unele fenomene i practici comune, pozitive sau negative, ia n baza
acestora s organizeze schimburi de experiene, dezbateri, studii n reviste de specialitate i chiar
propuneri de mbuntire a prevederilor legale n domeniile respective. n acest mod se asigur
aciunii de control un rol tot mai activ, dinamic, amplificndu-i funcia de factor reglator al obiec
tivelor cuprinse n lege i activitatea desfurat, n concret, de organele administraiei publice1.
n concluzie, e de menionat c controlul administrativ nu trebuie s fie nfptuit de dragul
controlului i nicidecum pentru a-i intimida pe cei controlai. Controlul asupra activitii
M. Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995,
pag. 165.

80

administraiei publice este efectuat cu scopul de a depista greelile comise, precum i ntru
prevenirea unor eventuale greeli ceea ce face activitatea organelor administraiei publice de
orice nivel mai eficient i mai optim.
Totodat, e de notat faptul c necorespunderea constatrilor n actele ntocmite dup
nfptuirea controlului este o practic duntoare i distructiv, deoarece:
- diminueaz responsabilitatea organului de control;
- nu stimuleaz aparatul controlat s aprofundeze ct mai bine metodologia de lucru indicat
de agentul de control;
- nu ofer posibilitatea aprecierii calitii controlului din partea factorilor de decizie;
- controlul este lipsit el nsui de un sinoptic al erorilor comise de organul controlat, de
frecvena repetrii abaterilor.

Bibliografie
Monografii:
1. I. Alexandru i colectivul (capitolul ntocmit de Al. Negoi), Drept administrativ, Editura
OMNIA, Braov, 1999.
2. L. Duguit, Traite de droit constitutionel, vol. II, Paris, 1923.
3. I. Iovna, Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, vol. II, 1997.
4. D. Levy, Aspects generaux du controle, citat de L. Giurgiu, Drept administrativ, Editura
Silvi, Bucureti, 2001.
5. M. Orlov, Drept administrative, Editura Epigraf, Chiinu, 2001.
6. M. Preda, Curs de drept administrative, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga,
Bucureti, 1995.
7. M. Preda, Drept administrativ, patea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000.
8. Herbert A. Simson, Victor A. Thompson, Donald W. Smithburg, Administraia public,
Editura Cartier, Bucureti, 2003.
9. E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944.

81

LIBERUL ACCES LA INFORMAIILE DE INTERES PUBLIC

MIJLOC DE CONTROL EXTERN ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
NICU Alina Livia, confereniar universitar, doctor,
Universitatea din Craiova, Romnia

RSUME
Loeuvre a comme but danalyser les rglementations concernant le libre accs aux informations
dintrt public en Roumanie. L intrt du sujet provienne du fait que ce moyen de contrle
administratif appartenant aux citoyens est devenu ralit juridique dans le droit roumain il y a
seulment sept annes et la pratique sociale pose encore beaucoup de questions aux institutions
publics et aux citoyens concernant ce sujet. Il y a dj une jurisprudence relatif ce sujet, laide de
laquelle nous pouvons comprendre que mme pour les institutions publiques la mise en pratique des
rglements concernant le libre accs aux informations dintrt public nest pas facile.
Activitatea de control este o verificare avnd n principal funcie preventiv. Controlul admi
nistrativ este activitatea de verificare a rezultatelor aplicrii deciziei administrative. Aceast acti
vitate nu are ca scop principal s identifice abaterile de la normele prescrise ci s previn asemenea
abateri prin nsi existena sa. Rezult c o prim caracteristic a activitii de control administrativ
este aceea c ea nu este o activitate primar de sine stttoare, ci depinde de activitatea primar
de transpunere n practic a legislaiei, n general, a deciziei administrative, n particular. A doua
caracteristic a controlului administrativ este aceea c scopul principal al controlului l reprezint
mbuntirea activitii i nlturarea unor erori sau prevenirea lor. Ca orice activitate desfurat
n mod organizat, activitatea de verificare a conformitii dintre actul administrativ i temeiul
legal n baza cruia se adopt acesta reprezint principala coordonat a controlului de natur ad
ministrativ. A treia caracteristic este aceea c raportat la specificul activitii executive, de orga
nizare a executrii i de executare n concret a legii, controlul vizeaz att elementele cantitative
privind realizarea atribuiilor, competenelor i sarcinilor administraiei publice ct i controlul
asupra mijloacelor prin intermediul crora se ndeplinesc aceste atribuii, inclusiv respectarea
legalitii. Se poate concluziona c activitatea de control presupune observarea, constatarea sau
stabilirea situaiei de fapt, confruntarea acesteia cu conduita etalon, combaterea i nlturarea
aspectelor negative i sesizarea organelor competente a dispune eventualele msuri.
Prin natura sa, activitatea de control urmrete surprinderea cauzelor care genereaz nclcri
ale legii i propunerea unor msuri de mbuntire a activitii controlate. n general prin control
sunt depistate ilegalitile i deficienele n activitatea controlat, fapt care permite organelor
competente s adopte msurile necesare pentru eliminarea respectivelor deficiene i ilegaliti,
msuri care duc la mbuntirea activitii controlate. Termenul de control provine1 din latinescul
rota (roat) i are semnificaia observrii unei activiti n desfurare i care este privit
dimpotriv, de pe punctul diametral opus.
Existena administraiei publice este influenat n manier determinant de activitatea de con
trol. n activitatea de control sunt angrenai funcionari publici n calitate de controlori sau con
Alexandru Negoi, Dinu tefan, Brndua tefnescu, I.T. tefnescu, Elemente de drept, Manual
pentru licee economice administrative i de servicii - clasele XI - XII, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1996.

82

trolul este exercitat asupra funcionarilor publici care sunt o component esenial a administraiei
publice (componenta uman) alturi de mijloacele materiale, financiare i de competen.
Existena statului de drept presupune ca necesitate de prin rang desfurarea unui control
atent asupra modului n care statul, prin organele sale, i exercit prerogativele conferite prin lege
i determin necesitatea existenei unui sistem de reglare n interiorul sistemului de drept. Din
acest punct de vedere, ca modaliti de control pot fi amintite: controlul politic asupra executivului
exercitat de ctre Parlament, controlul administrativ, controlul jurisdicional al legalitii actelor
administrative, controlul constituionalitii legilor. Din sistemul de reglare mai fac parte, alturi
de prghiile deja amintite sub forma diferitelor modaliti de control, i procedura de conciliere,
cile de atac fa de hotrrile judectoreti nelegale i netemeinice.
Privit n sens larg obiectul controlului l constituie aciunea i inaciunea unei entiti din
administraia public sau a personalului din administraia public, felul n care el i-a exercitat
atribuiile care alctuiesc competena sau coninutul funciei publice. Obiectul controlului
administrativ l reprezint nu numai actele de autoritate (administrative), ci i operaiunile
administrative i operaiunile materiale svrite de entitile din administraia public. Controlul
dobndete astfel un caracter complex i exhaustiv.
Coninutului activitii de control precizeaz funciile acesteia:
1.funcia preventiv - exprim menirea controlului de prevenire a nclcrii de orice natur a
legilor prin nlturarea cauzelor i efectelor care au generat aceast nclcare i prin evitarea n
perspectiv a svririi de noi fapte similare;
2.funcia corectiv - exprim menirea controlului de mbuntire a activitii ori de
perfecionare a legislaiei potrivit necesitii reale constatate cu ocazia controlului colectiv,
msurile putnd fi dispuse fie de organul de control, fie de organul controlat;
3.funcia sancionatoare - este atributul organului de control sau al celui controlat de a aplica
o sanciune corespunztoare autorilor nclcrilor constatate.
Indiferent n prezena crei forme de control ne aflm, aceast aciune de verificare are trei
elemente definitorii: baza de referin, obiectul controlului i operaiunea popiu-zis. Baza de
referin a controlului se refer la exigenele care urmeaz a fi ndeplinite de entitatea din
administraia public controlat i la criteriile de apreciere, la mijloacele folosite ct i la procedeele
pentru realizarea obiectivelor propuse. Obiectul controlului asupra cruia se rsfrnge exerciiul
activitii de control l reprezint actele juridice, operaiunile administrative, faptele materiale,
mijloacele financiare utilizate prin prisma modului de realizare a atribuiilor de ctre entitatea
controlat. Operaiunile de control sunt mijloacele folosite de controlori prin care se urmrete
stabilirea conformitii dintre activitatea entitii controlate i elementele din baza de referin,
respectiv, obiectul controlului.
Caracterul multilateral i diversitatea activitii executive determin i specializarea func
ional a controlului administrativ. n consecin, personalul de control este recrutat i selectat
potrivit legislaiei n vigoare dup anumite criterii, pornind n principal de la specificul domeniului
verificat, de la importana activitii controlate i de la poziia entitii controlate n sistemul
administraiei publice. De cele mai multe ori n aciunea de selectare a personalului de control (a
controlorilor) se au n vedere i criterii de natur subiectiv cum ar fi specializarea n domeniu,
vechimea n specialitate, probitatea profesional demonstrat n alte activiti similare, dar i
criterii obiective stabilite prin legea organic proprie domeniului cu privire la care se face ocuparea
postului de controlor.
Personalul de control trebuie s dispun de independen operativ n ntreaga activitate pe
care o desfoar i s dispun de o competen stabilit prin regulamentul de organizare i de
funcionare. Situaia juridic a controlorului trebuie s i garanteze drepturi specifice n vederea
exercitrii eficiente a competenei sale, cum ar fi dreptul de a cere explicaii, dreptul de a cerceta,
83

dreptul de a ordona anumite aciuni personalului verificat. Toate acestea trebuie s i permit
controlorului o cercetare obiectiv, pertinent, i, pe cale de consecin, s-i permit exprimarea
liber a propriilor constatri. Independena operativ a personalului este condiia indispensabil
pentru realizarea unei aciuni de verificare corecte i obiective, pentru exercitarea dreptului de a
dispune sanciunile legale fa de organul controlat ct i pentru imposibilitatea influenrii
acestuia cu privire la activitatea desfurat. De cele mai multe ori recrutarea personalului de
control pleac de la criterii generale specifice calitii de funcionar public cum ar fi: profe
sionalismul, responsabilitatea, integritatea profesional i moral pentru ca scopul urmrit prin
aciunea de control s fie ntotdeauna eficacitatea activitii executive. Cnd este vorba despre un
control specializat, legiuitorul este acela care determin natura organului de control, limitele
activitii sale astfel nct prin activitatea de control s nu se permit substituirea sa organului
verificat, i pentru a permite o eficien sporit a acestei activiti concomitent cu creterea
responsabilitii celui controlat pentru faptele de nclcare a legii. Indiferent c personalul de
control este o persoan fizic sau juridic, un participant sau o echip, responsabilitatea acestuia
este dat de competena sa material astfel c, n cadrul raporturilor care se stabilesc ntre organul
controlat i cel de control, ambele pri au drepturi i obligaii corelative proprii i specifice.
Nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a drepturilor specifice prilor din activitatea
de verificare este de natur a influena negativ eficiena acestei activiti i, n ultim instan, se
concretizeaz n imposibilitatea gsirii soluiilor de nlturare a carenelor. Se ajunge la activitatea
defectuoas a organelor de control i, respectiv, a funcionarilor din entitile controlate din
administraia public.
Analiznd legislaia din Romnia, rezult c exist reglementri privind:
- controlul extern asupra administraiei publice, control care se prezint sub formele:
a. controlul cetenilor asupra administraiei publice
a1. dreptul de liber acces la informaiile de interes public i activitatea de a pune la dispoziia
ceteanului acest tip de informaii
a2. dreptul de petiionare i activitatea de soluionare a petiiilor, de eliberare a certificatelor
i adeverinelor
a.3. asigurarea transparenei decizionale n administraia public
a.4.controlul prin intermediul Avocatului Poporului
b. controlul parlamentar
c. controlul autoritilor administrative autonome fa de Guvern
d. controlul administrativ intern.
Referitor la dreptul de liber acces la informaiile de interes public i activitatea de a pune la
dispoziia ceteanului acest tip de informaii, se impune menionat c n Constituia Romniei
n forma revizuit n anul 2003 se consacr n articolul nr. 31 dreptul la informaie, principiile pe
care se bazeaz reglementarea acestui drept fiind urmtoarele:
a) dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit
(art. 31 alin. (1));
b) autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea
corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal (art. 31
alin. (2));
c) dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau
securitatea naional (art. 31 alin. (3));
d) mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea
corect a opiniei publice (art. 31 alin. (4));
e) serviciile publice de radio i de televiziune sunt autonome i ele au obligaia legal de a
garanta grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten (art. 31, alin. (5)).
84

Constituia Romniei din anul 1991, n forma nerevizuit, reglementa similar dreptul la
informaie, numai alineatul (3) al articolului 31 fiind modificat.
n conformitate cu prevederile constituionale menionate, Parlamentul Romniei a adoptat
Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaiile de interes public1.
Guvernul Romniei a adoptat Hotrrea nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public.
n conformitate cu prevederile H.G. nr. 123/20022, aplicarea Legii nr. 544/2001 trebuie s se
fac astfel nct s fie respectate urmtoarele principii: principiul transparenei, principiul aplicrii
unitare i principiul autonomiei. Principiul transparenei a primit prin textul legal urmtorul con
inut: instituiile publice, au obligaia s i desfoare activitatea ntr-o manier deschis fa de
public, n care accesul liber i nengrdit la informaiile de interes public s constituie regula, iar
limitarea accesului la informaie s constituie excepia, n condiiile legii. Principiul aplicrii
unitare a primit, prin voina legiuitorului, coninutul: instituiile publice asigur respectarea legii
n mod unitar, n conformitate cu prevederile acesteia i cu prevederile normelor metodologice
de aplicare a Legii nr.544/2001. Principiul autonomiei se refer la faptul c fiecare instituie pub
lic are posibilitatea de a elabora propriul regulament de organizare i funcionare a compartimen
telor de informare i relaii publice, n conformitate cu prevederile Legii nr. 544/2001 i H.G. nr.
123/2002.
Asigurarea de ctre instituiile publice a accesului la informaiile de interes public se face din
oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei
desemnate n acest scop. Instituiile publice au obligaia de a organiza compartimente specializate
de informare i relaii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu3. Com
partimentele specializate de informare i de relaii publice pot fi organizate n cadrul instituiilor
publice centrale ori locale ca birouri, servicii, direcii sau direcii generale, n subordinea
conductorului instituiei publice, care, n funcie de situaie, poate dispune coordonarea acestora
de ctre o alt persoan din conducerea instituiei publice respective.
Activitatea de informare i relaii publice poate fi organizat ca avnd urmtoarele componente4:
informarea presei; informarea public direct a persoanelor; informarea intern a personalului;
informarea interministerial. Dintre aceste componente informarea direct a persoanelor i
informarea presei sunt componente obligatorii i nu le exclud pe celelalte.
Pentru accesul publicului la informaiile de interes public difuzate din oficiu, la sediul fiecrei
instituii publice trebuie organizate n cadrul compartimentului de informare i relaii cu publicul
puncte de informare-documentare. Informaiile de interes public pe care orice instituie public
trebuie s le comunice din oficiu sunt precizate n art. 5 din Legea nr. 544/2001, aa cum a fost
modificat n legtur cu Ordinul nr.37/2005 emis de Autoritatea Sanitar Veterinar i pentru
Sigurana Alimentelor5 i cu Ordinul nr.362/2006 emis de Inspectoratul de Stat n Construcii6 i
Legea nr.188/2007. Astfel, din oficiu se comunic urmtoarele informaii: a1) actele normative
care reglementeaz organizarea i funcionarea instituiei publice, ori autoritii publice; a2)
regulamentul intern al instituiei publice sau al autoritii publice; b1) structura organizatoric;
b2) atribuiile departamentelor i ale funcionarilor publici de conducere; b3) programul de
funcionare; b4) programul de relaii cu publicul; c1) numele i prenumele persoanelor din con
ducerea autoritii sau instituiei publice i ale salariailor responsabili cu difuzarea informaiilor


3

4

5

6

1
2

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 663/2001.

Art. 2, H.G. nr. 123/2002.
Art. 4, Legea nr. 544/2001 i art. 3 H.G. nr. 123/2002.
Art. 4, H.G. nr. 123/2002.
Publicat n Monitorul Oficial nr. 189 din 7 martie 2005.
Publicat n Monitorul Oficial nr. 564 din 29 iunie 2006.

85

de interes public; d)coordonatele de contact ale instituiei publice sau ale autoritii publice,
inclusiv ale filialelor, sucursalelor ori punctelor de lucru din teritoriu: denumirea, sediul, numerele
de telefon i fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e1)sursele financiare; e2)bugetul
i bilanul contabil; f)programele i strategiile proprii; g)lista cuprinznd documentele de interes
public; h)lista cuprinznd categoriile de documente i/sau gestionate, potrivit legii; i)modalitile
de contestare a deciziei autoritii sau instituiei, n situaia n care o persoan se consider
vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. De exemplu, n
Ordinul nr. 362/2006 n Anexa nr. 1 se precizeaz: mpotriva rspunsului sau refuzului explicit/
tacit al salariatului desemnat pentru difuzarea informaiilor publice se poate depune reclamaie
la conductorul instituiei publice n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre per
soana lezat. n cazul n care o persoan se consider vtmat n drepturile sale prevzute de
Legea nr. 544/2001, aceasta poate face plngere la secia de contencios administrativ a tribunalului
n a crui raz teritorial domiciliaz sau n a crui raz teritorial se afl sediul instituiei.
Plngerea se face n termen de 30 de zile de la data expirrii termenului prevzut la art. 7 din actul
normativ sus-menionat.
Conform prevederilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 544/2001 instituiile publice au obligaia s
publice i s actualizeze anual un buletin informativ care s cuprind informaiile de interes
public pe care trebuie s le aduc la cunotin public din oficiu. Autoritile publice sunt obligate
s dea din oficiu publicitii un raport periodic de activitate, cel puin anual, care trebuie publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a. Autoritile i instituiile publice au obligaia s
pun la dispoziia persoanelor interesate contractele de privatizare ncheiate dup intrarea n
vigoare a Legii nr. 544/2001, prin consultarea la sediul acestora. Aceast regul nu se aplic n
cazul contractelor de privatizare care se ncadreaz n sfera de aplicare a dispoziiilor art. 12 alin.
(1) din Legea nr. 544/2001.
Cetenii au la dispoziie urmtoarele modaliti de acces la informaiile de interes public:
1.consultarea afiajelor la sediul instituiilor publice; 2.consultarea Monitorului Oficial al
Romniei, Partea a III-a; 3.consultarea publicaiilor proprii ale instituiilor publice; 4.consultarea
paginilor de Internet ale instituiilor publice; 5.preluarea informaiilor de interes public de la
mijloacele de informare n mas; 6.consultarea materialelor coninnd informaii de interes
public la sediile instituiilor publice n spaiile de documentare special amenajate. Se impune
precizat c afiarea la sediul instituiei publice a informaiilor de interes public este modalitatea
minim obligatorie de difuzare a acestor informaii.
n unitile administrativ-teritoriale n care o minoritate naional deine o pondere de cel
puin 20% din numrul populaiei, informaiile care se comunic din oficiu se vor difuza i n
limba minoritii respective1.
n conformitate cu prevederile art. 111 din Legea nr. 544/20012 Orice autoritate contractant,
astfel cum este definit prin lege, are obligaia s pun la dispoziia persoanei fizice sau juridice
interesate, n condiiile prevzute la art. 7, contractele de achiziii publice. Orice cetean poate
solicita, n scris sau verbal, informaii de interes public, altele dect cele furnizate din oficiu.
Solicitarea n scris a informaiilor de interes public trebuie s cuprind urmtoarele elemente3:
- autoritatea sau instituia public la care se solicit informaiile;
- informaia solicitat;
Prezentarea informaiei trebuie s permit autoritii sau instituiei publice identificarea
informaiei de interes public solicitat.
Art. 12, H. G. nr. 123/2002.
Articolul introdus prin Legea nr. 380/2006.
3
Art. 6 alin. (3), Legea nr. 544/2001 cu modificrile la zi.
1
2

86

- numele, prenumele i semntura solicitantului, adresa la care se solicit primirea rspunsului,

conform prevederilor art. 14 din H.G. nr. 123/2002. Pentru a uura redactarea solicitrii instituiile
publice i autoritile publice trebuie s pun la dispoziia persoanei interesate formulare-tip.
Informaiile de interes public pot fi solicitate i comunicate i n format electronic prin e-mail.
Rspunsul poate fi comunicat i n form nregistrat pe dischet.
Termenele pentru comunicarea n scris a unui rspuns solicitanilor de informaii de interes
public sunt1:
a)10 zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public solicitate, dac informaia
a fost identificat n acest termen;
b)10 zile lucrtoare pentru anunarea solicitantului c termenul iniial de 10 zile nu a fost
suficient pentru identificarea informaiei solicitate;
c)30 de zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public identificat peste
termenul de 10 zile;
d)5 zile lucrtoare pentru transmiterea refuzului de comunicare a informaiei solicitate i a
motivrii refuzului.
Dac dup primirea informaiilor petentul solicit informaii noi, aceast solicitare va fi
tratat ca o nou petiie i termenele curg dup regulile deja prezentate.
Pentru informaiile solicitate verbal, funcionarii din cadrul compartimentelor de informare
i relaii publice au obligaia s precizeze condiiile i formele n care are loc accesul la informaiile
de interes public i pot furniza pe loc informaiile solicitate. n cazul n care informaiile solicitate
nu sunt disponibile pe loc, persoana este ndrumat s solicite n scris informaia de interes
public, urmnd a se aplica normele deja menionate. Informaiile solicitate verbal se comunic n
cadrul unui program de lucru minim stabilit de conducerea instituiei publice sau autoritii
publice, program care trebuie afiat la sediul acesteia i care se desfoar n mod obligatoriu n
timpul funcionrii instituiei, incluznd ntr-o zi pe sptmn i ore dup programul de
funcionare.
Activitile de registratur privind petiiile se desfoar separat. Accesul la informaiile de
interes public este gratuit, dar costul serviciilor de copiere trebuie suportat de solicitant, plata
acestor servicii fcndu-se la casieria instituiei publice.
Se excepteaz2 de la accesul liber al cetenilor, urmtoarele informaii:
a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte
din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii;
b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele econo
mice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce
atingere dreptului de proprietate intelectual ori industrial, precum i principiului concurenei
loiale, potrivit legii;
d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se peri
cliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea
corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfurare;
f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigu
rrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate n proces;
g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor.
Art. 7, Legea nr. 544/2001 cu modificrile la zi i art. 16 din H.G. nr. 123/2004.
Art. 12, Legea nr. 544/2001 cu modificrile n legtur cu art. 14 din Ordinul nr.37 din 22.02.2005, cu Ordinul nr.123 din 10.04.2006 i cu Legea nr. 371/2006, respectiv, Legea nr. 380/2006 i Legea nr.188/2007.

1
2

87

Rspunderea pentru aplicarea msurilor de protejare a informaiilor din categoriile menionate

anterior revine persoanelor i autoritilor publice care dein astfel de informaii precum i
instituiilor publice abilitate prin lege s asigure securitatea informaiilor.
Informaiile care favorizeaz sau ascund nclcarea legii de ctre o instituie public nu pot fi
incluse n categoria informaiilor clasificate i constituie informaii de interes public. Informaiile
cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai n
msura n care afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice. Informaiile publice de
interes personal nu pot fi transferate ntre autoritile publice dect n temeiul unei obligaii legale
ori cu acordul prealabil dat n scris de ctre persoana care are acces la acele informaii potrivit
prevederilor art. 2 din Legea nr. 544/2001.
Accesul mijloacelor la informare n mas la informaiile de interes public este garantat.
Activitatea de culegere i de difuzare a informaiilor de interes public, desfurat de mijloacele
de informare n mas, constituie un mod de caracterizare a dreptului cetenilor de a avea acces
la orice informaie de interes public. Pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare n
mas la informaiile de interes public, instituiile publice au obligaia s desemneze un purttor
de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice.
Autoritile publice au obligaia s organizeze periodic, de regul, o dat pe lun, conferine de
pres pentru aducerea la cunotin a informaiilor de interes public. n cadrul conferinelor de
pres autoritile publice sunt obligate s rspund cu privire la orice informaii de interes public.
Autoritile publice au obligaia s acorde fr discriminare acreditare ziaritilor i
reprezentanilor mijloacelor de informare n mas. Acreditarea se acord la cerere, n termen de
dou zile de la nregistrarea acesteia. Autoritile publice pot refuza acordarea acreditrii sau pot
retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care mpiedic desfurarea normal a
activitii autoritii publice i care nu privesc opiniile exprimate n pres de respectivul ziarist, n
condiiile i n limitele legii. Refuzul cu privire la acordarea acreditrii i retragerea acreditrii
unui ziarist se comunic n scris i nu afecteaz dreptul organismului de pres de a obine
acreditarea pentru un alt ziarist. Este obligatorie informarea n timp util a mijloacelor de informare
n mas asupra conferinelor de pres sau oricror alte aciuni publice. Instituiile publice nu pot
interzice n nici un fel accesul mijloacelor de informare n mas la aciunile publice organizate de
acestea. Autoritile publice care sunt obligate prin lege proprie de organizare i funcionare s
desfoare activiti specifice n prezena publicului sunt obligate s permit accesul presei la
acele activiti, n difuzarea materialelor obinute de ziariti urmnd s se in seama doar de
deontologia profesional.
Structurile sau persoanele responsabile de relaia cu presa a instituiei publice respective au
urmtoarele atribuii:
a)s furnizeze ziaritilor prompt i complet orice informaie de interes public referitoare la
activitatea instituiei sau autoritii publice pe care o reprezint;
b)s acorde fr discriminare, n termen de cel mult dou zile de la nregistrare, acreditarea
ziaritilor i a reprezentanilor mijloacelor de informare n mas;
c)s informeze n timp util i s asigure accesul ziaritilor la activitile i aciunile de interes
public organizate de instituia public;
d)s asigure, periodic sau de fiecare dat cnd activitatea instituiei publice prezint un interes
public imediat, difuzarea n comunicate, informri de pres, organizarea de conferine de pres,
interviuri sau briefinguri;
e)s difuzeze ziaritilor dosare de pres legate de evenimente sau de activiti ale instituiei publice;
f)s nu refuze sau s nu retrag acreditarea unui ziarist dect n situaia svririi unor fapte
care mpiedic desfurarea normal a activitii instituiei publice respective i care nu privesc
opiniile exprimate n pres de respectivul ziarist;
88

g)n cazul retragerii acreditrii unui ziarist, s asigure organului de pres obinerea acreditrii
pentru un alt ziarist. Acreditarea se acord la cererea ziaritilor i instituiilor de pres solicitante.
Legitimaiile de acreditare nu sunt transmisibile i se refer la prezena fizic a ziaristului n sediul
sau la activitile instituiei publice, la care accesul presei este permis. Acreditarea ziaritilor nu
atrage controlul instituiilor publice sau autoritilor din cadrul acestora care au acordat
acreditarea asupra materialelor publicate de ziaristul acreditat. Participarea ziaritilor la activitile
instituiilor publice nu va putea fi limitat sau restricionat prin reglementri interne care s
excead Legii nr. 544/2001. Mijloacele de informare n mas nu au obligaia s publice informaiile
furnizate de instituiile publice.
Rspunderea disciplinar a funcionarului desemnat s realizeze aplicarea prevederilor Legii
nr. 544/2001 se angajeaz potrivit Statutului funcionarilor publici, statutelor speciale sau, dup
caz Codului muncii. n cazul n care o persoan consider c dreptul privind accesul la informaiile
de interes public a fost nclcat, aceasta se poate adresa cu o reclamaie administrativ conducto
rului instituiei publice creia i-a fost solicitat informaia. Persoana care se consider vtmat n
drepturile sale poate depune reclamaia administrativ prevzut la art. 31 din Legea nr. 544/2001
i art. 32 din H.G. nr. 123/2002 n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin a refuzului explicit
sau tacit al angajailor din cadrul instituiei publice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 544/2001
i ale normelor metodologice de aplicare a acesteia. n cazul n care reclamaia se dovedete a fi
ntemeiat, rspunsul la aceasta se transmite solicitantului care se consider lezat, n termen de 15
zile de la depunerea reclamaiei administrative. Acest rspuns va conine informaiile de interes
public solicitate iniial i, de asemenea, precizarea sanciunilor disciplinare aplicate funcionarului
vinovat. Pentru analiza reclamaiilor administrative care au ca obiect nerespectarea prevederilor
Legii nr. 544/2001 i ale H.G. nr. 123/2002 la nivelul fiecrei instituii publice se constituie o comisie
de analiz privind nclcarea dreptului de acces la informaiile de interes public.
Comisia de analiz are urmtoarele responsabiliti: a)primete i analizeaz reclamaiile;
b)efectueaz cercetarea administrativ;
c)stabilete dac reclamaia persoanei privind nclcarea dreptului de acces la informaiile de
interes public este ntemeiat sau nu;
d)n cazul n care reclamaia este ntemeiat, propune aplicarea unei sanciuni disciplinare
pentru personalul responsabil i comunic informaiile de interes public solicitate;
Comisia de analiz are obligaia de a informa despre rezultatul cercetrii administrative comi
sia de disciplin a instituiei publice, care va propune aplicarea unei sanciuni corespunztoare,
potrivit legii.
e)redacteaz i trimite rspunsul solicitantului.
Acel solicitant care, dup primirea rspunsului la reclamaia administrativ se consider n
continuare lezat n drepturile sale prevzute de lege, poate face plngere la secia de contencios
administrativ a tribunalului, n termen de 30 de zile de la expirarea termenelor prevzute la art. 7
din Legea nr. 544/2001. Scutirea de tax judiciar de timbru pentru plngerea la tribunal i pentru
recursul declarat la Curtea de apel i scutirea de la plata serviciilor de copiere a informaiilor de
interes public solicitate este stabilit prin lege.
Practica social a dovedit c, dei reglementrile sunt riguroase i detaliate, totui, punerea lor
n practic a fost, uneori, nsoit de stri conflictuale soluionate cu putere de adevr legal.
Amintim patru exemple din jurisprudena referitoare la acest subiect.
Decizia civil nr. 549 din 11 octombrie 20041 a Curii de Apel Alba Iulia a avut ca obiect
Liberul acces la informaiile de interes public. Refuz nemotivat al instituiei publice de a furniza
Publicat n: Consiliul Superior al Magistraturii. Jurispruden naional 2004-2005, Editura Brilliance,
2006, surs citat de soft-ul Lex 2000.

89

informaii n temeiul Legii nr. 544/2001 i a concluzionat c Refuzul instituiei publice datorat
faptului c informaiile solicitate nu se ncadreaz n categoria informaiilor de interes public,
fiind exceptate de la accesul liber al cetenilor, este insuficient motivat i, chiar dac s-ar admite
completarea lui cu aprrile prtei n instan, este nejustificat pentru c nu sunt incidente
prevederile art. 12 alin. (1) lit. e) i f) din Legea nr. 544/2001. Dreptul oricrei persoane de a fi
informat cu privire la probaiunea administrat ntr-o anchet penal trebuie respectat ct timp
nu se face dovada c prin comunicarea informaiilor solicitate sunt puse n pericol rezultatul
anchetei penale, dezvluirea unor surse confideniale ori viaa, integritatea corporal sau sntatea
unei persoane. Pentru a ajunge la aceast soluie instana a fost sesizat de reclamanta P.C., care
a chemat n judecat prtul Parchetul X pentru a fi obligat ca, n temeiul Legii nr. 544/2001, s
elibereze reclamantei copii dup actele din Dosarul penal nr. 128/P/2004, n care reclamanta a
fost cercetat n calitate de nvinuit i s-i plteasc acesteia 1.000 lei daune morale, precum i
cheltuieli de judecat. Tribunalul Y, prin Sentina civil nr. 283/CA din 27.05.2004, a respins
aciunea reclamantei apreciind c refuzul prtului este justificat, ntruct informaiile solicitate
sunt exceptate de la accesul liber, potrivit art. 12 alin. (1) lit. e) i f) din Legea nr. 544/2001.
Totodat, instana a apreciat c reclamanta, pn la pronunarea unei hotrri definitive de
condamnare, beneficiaz de prezumia de nevinovie, iar dac dorete s desfiineze soluia prin
care i s-a aplicat o sanciune administrativ, are rezervate cile de atac prevzute de art. 278 i
urmtoarele din Codul de procedur penal. mpotriva hotrrii a declarat recurs reclamanta,
solicitnd a se dispune modificarea acesteia n sensul admiterii aciunii sale, cu cheltuieli de
judecat n ambele instane. n motivarea recursului, reclamanta a susinut c instana a aplicat i
interpretat greit legea, ntruct refuzul prtului nu este justificat, informaiile solicitate nu pot
periclita n nici un fel rezultatul anchetei (care s-a finalizat), nu s-ar dezvlui surse confideniale
i nu s-ar pune n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane i nici dreptul
prilor la un proces echitabil, cci procesul nu a avut loc; actele solicitate i sunt necesare
reclamantei pentru a-i formula aprrile. Instana de recurs a apreciat c recursul este fondat.
Pentru a se pronuna astfel, instana a reinut c reclamanta a formulat i a adresat prtului la
16.03.2004 o cerere, conform Legii nr. 544/2001, prin care i-a solicitat eliberarea unor copii dup
actele din Dosarul penal nr. 128/P/2004 al prtului (acte enumerate i indicate expres). Refuzul
prtei de a furniza reclamantei copii dup actele solicitate a fost considerat, n mod greit,
justificat de ctre prima instan n primul rnd pentru c este un refuz insuficient motivat.
Prtul nu a indicat care sunt prevederile legale i aspectele concrete din dosarul de urmrire
penal care confer documentelor caracterul de informaii exceptate de la accesul liber al
cetenilor. Lipsa acestei motivri n fapt i drept nu poate fi suplinit prin aprrile formulate de
prt n cursul litigiului, cum c sunt incidente prevederile art. 12 alin. (1) lit. e) i f) din Legea
nr. 544/2001. Examinnd, totui, n funcie de aprrile prtului refuzul comunicrii, instana a
apreciat c acesta nu este justificat, ntruct ancheta penal s-a ncheiat, deci rezultatul acesteia nu
mai poate fi periclitat, prtul nu a nvederat instanei c a folosit surse confideniale i nici c
prin comunicarea acestor acte s-ar pune, n urma anchetei, n pericol viaa, integritatea corporal,
sntatea unei persoane. n ce privete art. 12 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 544/2001, acesta nu este
incident, ntruct nu se solicit copii dup documente aflate ntr-un litigiu aflat pe rolul instanelor.
Reinnd c reclamanta a fost cercetat n acest dosar ca nvinuit i c, n aceast calitate, potrivit
legii, are dreptul de a fi informat cu privire la toate etapele anchetei penale i privind ntreaga
probaiune administrat, instana de recurs a apreciat c o dat n plus reclamanta avea dreptul de
a i se comunica toate copiile solicitate. Totui, s-a observat din oficiu c exist o limitare a dreptului
dedus judecii, constnd n faptul c pe declaraiile martorilor i prilor vtmate sunt nscrise
datele personale ale acestora, astfel nct, potrivit art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001,
aceste pri ale documentelor vor fi acoperite i nu vor fi copiate, ceea ce nu o mpiedic pe
90

reclamant s afle coninutul documentelor. Totodat, avnd n vedere c prtul nu are la dis
poziie echipamentul necesar pentru a trimite aceste acte pe cale electronic, instana a dispus ca
aceste copii s-i fie furnizate reclamantei pe suport material i evident condiionat de plata taxelor
aferente copierii. n aceste limite s-a admis recursul reclamantei, potrivit art. 304 pct. 9 din Codul
de procedur civil, art. 1 din Legea nr. 544/2001, s-a modificat hotrrea atacat n sensul
admiterii n parte a aciunii i a obligrii prtului s elibereze reclamantei copii dup actele ce fac
obiectul cererii sale. Avnd n vedere c aciunea reclamantei s-a admis numai n parte, n limitele
menionate, instana nu a considerat necesar s oblige prtul la plata daunelor morale.
Decizia civil nr.2993 din 7 aprilie 20041 a Curii de Apel Cluj a avut ca obiect Liberul acces
la informaiile de interes public. Daune morale i a statuat c Refuzul unei autoriti care
utilizeaz resurse financiare publice de a furniza informaii n legtur cu raportul anual al Curii
de Conturi, declaraia de avere a unui funcionar public i datoriile la bugetul de stat ale unei
societi comerciale este nelegal i sancionat ca atare, potrivit art. 22 alin. (2) din Legea nr.
544/2001. Trebuie s existe o echivalen ntre valoarea prejudiciului i valoarea despgubirii
pentru acordarea daunelor morale. Pentru a se ajunge la aceast soluie, s-a trecut mai nti prin
etapa n care prin Sentina civil nr. 4712 din 30.10.2003, Tribunalul Cluj a respins cererea
formulat de reclamantul F.G. mpotriva prtei Primria Municipiului Turda. n motivare s-a
reinut c reclamantul a solicitat prin aciunea promovat, n temeiul Legii nr. 544/2001,
comunicarea unor copii dup: raportul Curii de Conturi pe anul 2002, declaraia de avere i
interese a unei angajate a primriei, informaii despre datoriile ctre bugetul local a SC T. SRL,
respectiv de cnd dateaz, ce reprezint i ce msuri s-au luat pentru recuperarea lor. Cu privire
la raportul Curii de Conturi, instana de fond a reinut c acesta a fost dezbtut n edina
consiliului local unde reclamantul, n calitate de ziarist, ar fi putut participa, i c oricum el poate
fi obinut de la organul emitent. Declaraia de avere a angajatei este publicat pe site-ul Primriei
Turda, iar cea de interese i-a fost nmnat reclamantului. n legtur cu solicitrile privind
societatea comercial, rspunsul depinde de organele teritoriale fiscale care nu au comunicat lista
microntreprinderilor; dac societatea este astfel clasificat, informaiile solicitate se supun Legii
nr. 161/2003. mpotriva acestei sentine, reclamantul a declarat recurs, n baza art. 22 alin. (3) din
Legea nr. 544/2001, solicitnd admiterea acestuia i, pe fond, admiterea aciunii, n sensul
furnizrii tuturor informaiilor solicitate i plata daunelor morale, cu cheltuieli de judecat. n
motivare a artat c este ndreptit, potrivit legii, s cear i s primeasc de la prt actele i
informaiile pretinse care au caracterul de informaii de interes public. Recurentul a mai artat c
cererea privind cheltuielile de judecat este dovedit. Cu privire la daunele morale, a considerat
c existena acestui prejudiciu rezid n suferina psihic produs de abuzul mpotriva sa creat
prin nerespectarea dispoziiilor legale de ctre prt. Instana de recurs a apreciat c recursul
este fondat. Pentru a se pronuna astfel, instana de recurs a reinut c prin aciunea promovat la
3.09.2003, reclamantul F.G. i-a solicitat Primriei Turda, n calitate de autoritate care utilizeaz
resurse financiare publice, n temeiul Legii nr. 544/2001, anumite informaii de interes public,
astfel cum sunt ele definite de art. 2 lit. b) din lege i pe care prta era obligat s le furnizeze n
virtutea principiului accesului liber i nengrdit al persoanei la orice informaie de interes public,
statuat n art. 1 din lege. Raportul Curii de Conturi referitor la controlul efectuat la Primria
Turda aferent anului 2002 cuprinde informaii de interes public. De altfel, acest aspect nu a fost
contestat; refuzul prtei motivat de prezentarea raportului n edina consiliului local la ale crei
lucrri avea acces reclamantul n calitate de ziarist este nelegal. Dispoziiile Legii nr. 544/2001 nu
fac o asemenea distincie, ci, aa cum se prevede la art. 6 alin. (2), autoritile i instituiile publice
Publicat n: Consiliul Superior al Magistraturii. Jurispruden naional 2004-2005, Editura Brilliance,
2006, surs citat de soft-ul Lex 2000.

91

sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n
scris sau verbal, prin rspuns scris, conform art. 7 alin. (1), sau n format electronic, conform art.
7 alin. (3). Pentru aceste considerente, prta avea obligaia de a-i furniza reclamantului, pe
cheltuiala acestuia, potrivit art. 9 alin. (1) din legea nr. 544/2001, copia declaraiei de avere a
funcionarului public P.T., care, la momentul solicitrii, nu era publicat pe Internet. Explicaia
prtei c nu mai deinea un exemplar al acesteia este nelegal i nu poate fi primit. Prin art. 4
alin. (1) legea instituie obligaia autoritii publice de a-i organiza compartimente specializate de
informare i relaii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu, astfel nct
s fie asigurat accesul oricrei persoane la informaii prezentnd caracter public, n termenele
prevzute la art. 7 alin. (1). Cu privire la informaiile solicitate n legtur cu SC T. SRL, privind
datoriile acesteia la bugetul local, de cnd dateaz i care au fost msurile ntreprinse pentru
recuperarea lor, s-a reinut c i acestea prezint interes public i deci prta era obligat s le
comunice solicitantului. Rspunsul negativ nu poate fi justificat legal pe considerentul c prta
nu cunotea la acea dat lista microntreprinderilor, respectiv dac societatea n cauz intr sau
nu n aceast categorie, cu att mai mult cu ct nu i-a probat demersul ctre organul fiscal
teritorial i nici rezultatele acestui demers, nici chiar n aceast faz procesual.
n baza acestor considerente, potrivit art. 312 alin. 1 din Codul de procedur civil, s-a admis
n parte recursul, cu consecina modificrii sentinei atacate, n sensul obligrii prtei, conform
art. 22 alin. (2) din Legea nr. 544/2001, s-i furnizeze reclamantului informaiile n legtur cu
raportul Curii de Conturi pe anul 2002, declaraia de avere a funcionarului public P.T. i datoriile
la bugetul local ale SC T. SRL, informaii solicitate prin cererea nregistrat sub nr. 15.000 din
23.07.2003 la Primria Turda.
n temeiul art. 246 din Codul de procedur civil, s-a luat act de renunarea la judecarea
captului de cerere privind daunele materiale n sum de 2.000.000 lei, formulat verbal i
consemnat n ncheierea edinei publice din 7 aprilie 2004. Reclamantul a solicitat i obligarea
prtei la plata daunelor morale n sum de 10.000.000 lei, renunnd ns, aa cum s-a reinut
mai sus, la despgubiri materiale. Sub acest aspect s-a reinut c ceea ce trebuie apreciat, cnd se
examineaz repararea daunelor morale, este prejudiciul moral suferit, precum i despgubirea
bneasc destinat reparrii acestuia. Aadar, stabilirea indemnizaiei presupune aprecierea
prejudiciului moral, care nu se rezum doar la determinarea preului suferinelor fizice sau
psihice, ci nseamn aprecierea multilateral a tuturor consecinelor negative ale prejudiciului i
a implicaiilor acestora pe toate planurile vieii sociale a persoanei vtmate.
Prin urmare, trebuie apreciat ce a pierdut persoana vtmat pe plan fizic, psihic, social, pro
fesional i familial, importana prejudiciului moral depinznd de valoarea nepatrimonial lezat,
de nsemntatea ei pentru persoana vtmat, de msura n care a fost lezat i de intensitatea cu
care au fost percepute consecinele vtmrii. Dac valorile morale au fost alterate n mare msur,
atunci prejudiciul moral cauzat este extrem de important. Dac, dimpotriv, aceste valori au fost
lezate ntr-o mai mic msur i prejudiciul moral va fi mai puin important. n spe, reclamantul
a menionat prin aciune c i s-a cauzat un prejudiciu moral constnd n faptul c este supus unui
tratament discriminatoriu de ctre prt, care desfoar aceast activitate contrar legii, precum
i un prejudiciu profesional, fiind pus n situaia de a nu-i putea ndeplini atribuiile profesionale
de ziarist, ns nu a dovedit care sunt valorile morale i n ce msur au fost acestea alterate i nici
gravitatea i importana prejudiciului, care au fost consecinele neplcute pe care le-a generat i
nsemntatea lor pe toate planurile vieii sociale a reclamantului. Tratarea cu superficialitate a
prevederilor Legii accesului liber la informaiile publice de ctre prt, dup cum se exprim
reclamantul n recurs, nu justific acordarea unor indemnizaii morale. Din acest punct de vedere
ar fi eronat concluzia c orice suferin justific o indemnizaie, puterea de apreciere urmnd a
se circumscrie mprejurrilor fiecrui caz. Potrivit Codului civil romn, trebuie s existe o echi
92

valen ntre valoarea prejudiciului i valoarea despgubirii; n mod similar, dac dauna moral
nu prezint nici o gravitate, nici indemnizaia nu poate fi acordat. n concluzie, nu orice
prejudiciu moral, chiar dac este cert, constituie o atingere adus unui interes vrednic de o
protecie juridic i, n consecin, cererea reclamantului n acest sens a fost respins.
Potrivit art. 276 din Codul de procedur civil, prta a fost obligat s-i achite reclamantului
suma de 60.000 lei cheltuieli de judecat pariale la fond, ocazionate de deplasarea la Tribunalul
Cluj, i cheltuieli de judecat pariale n recurs, ocazionate de transportul la Curtea de Apel Cluj.
Decizia civil nr. 680 din 8 mai 20061 a Curii de Apel Bucureti, a avut ca subiect Liberul
acces la informaii de interes public i a stabilit ca adevr legal faptul c Accesul liber i nengrdit
al persoanei la orice informaii de interes public constituie unul din principiile fundamentale ale
relaiilor dintre persoane i autoriti publice, potrivit Constituiei Romniei i documentelor
internaionale ratificate de Parlamentul Romniei. Informaia de interes public este definit prin
art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001, iar accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaie
de interes public nu este condiionat de justificarea unui interes personal, cum de altfel rezult
din cadrul normativ n materie, Legea nr. 544/2001 i Normele metodologice de aplicare a acestei
legi, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 123/2002, ambele cu modificrile ulterioare. Potrivit
cadrului normativ n materie, prin autoritate sau instituie public se nelege orice autoritate sau
instituie public, precum i orice regie autonom care utilizeaz resurse financiare publice i care
i desfoar activitatea pe teritoriul Romniei. Chiar i n situaia n care autoritatea sau instituia
public ndeplinete o activitate ce i-a fost conferit de o lege special, aceasta are calitatea/
obligaia de a furniza informaii de interes public, n sensul Legii nr. 544/2001, astfel cum sunt
definite acestea prin art. 5 din lege.
Pentru a se ajunge la aceast soluie s-a trecut prin etapa n care prin Sentina civil nr. 4562
din 11.11.2005, pronunat n Dosarul nr. 7613/CA/2005, Tribunalul Bucureti - Secia a VIII-a a
respins excepia lipsei de interes ca nentemeiat, a admis aciunea formulat de reclamanta SC
L. SRL n contradictoriu cu prta RA Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat i a
obligat prta s furnizeze actele solicitate. Pentru a se pronuna astfel, tribunalul a reinut c
actele solicitate de reclamant se circumscriu prevederilor art. 1 i art. 2 lit. b) din Legea nr.
544/2001 i nu se ncadreaz la nici una dintre excepiile enumerate de art. 12 din Legea nr.
544/2001. Legea nr. 544/2001 nu condiioneaz accesul liber al ceteanului la informaii de
justificarea unui interes personal. S-a reinut c din motivarea aciunii rezult c reclamanta a
invocat dispoziiile Legii nr. 544/2001, iar temeiul de drept al cererii, Legea nr. 554/2004, este
indicat greit, instana nefiind obligat s in seama de acesta. mpotriva acestei sentine a
formulat recurs prta, invocnd dispoziiile art. 304^1 din Codul de procedur civil, considernd
c: dispoziiile Legii nr. 544/2001 nu sunt incidente n spe. Reclamanta a invocat dispoziiile
Legii nr. 554/2004, urmnd ca prta s fie autoritate public, n sensul art. 2 alin. (1) lit. b).
Recurenta nu utilizeaz bani publici provenii de la bugetul de stat, ci veniturile pe care le
realizeaz, de unde rezult c dispoziiile Legii nr. 544/2001 nu i sunt aplicabile. n ipoteza n
care ar fi aplicabil Legea nr. 544/2001, n mod greit instana de fond a respins excepia lipsei de
interes, reclamanta avnd obligaia s justifice buna-credin i interesul n solicitarea informaiilor.
Actele solicitate se ncadreaz n dispoziiile art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001, fiind
informaii cu privire la date personale. Prin notele de concluzii, intimata-reclamant a solicitat
respingerea recursului ca nefondat, incidena Legii nr. 544/2001 fiind solicitat de ctre reclamant,
i nu invocat din oficiu de ctre instan; interesul n formularea aciunii este dovedit; recurenta
a acionat ca autoritate public administrativ n temeiul Legii nr. 10/2001.
Curtea, analiznd motivele de recurs i actele dosarului, a reinut urmtoarele:
Publicat n: Buletinul jurisprudenei nr. 2/2006, Editura Brilliance, surs citat de soft-ul Lex 2000.

93

- recurenta se organizeaz i funcioneaz n scopul administrrii, pstrrii integritii i

protejrii bunurilor din domeniul public i din domeniul privat al statului, deci nu se poate
sustrage principiului transparenei, conform cruia are obligaia s i desfoare activitatea;
- simplul fapt c recurenta ndeplinete i o activitate ce i-a fost conferit de o lege special
(Legea nr. 10/2001) cu privire la bunurile statului determin calitatea acesteia de a furniza
informaii de interes public, n sensul Legii nr. 544/2001;
- informaiile solicitate nu reprezint excepia prevzut de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr.
544/2001, necuprinznd date personale, ci informaii de interes public innd de activitatea
recurentei;
- recurenta funcioneaz pe baz de gestiune economic i autonomie financiar, ns nu poate
fi omis faptul c o parte a activitii se realizeaz cu aprobarea Secretariatului General al Guvernului,
c, n conformitate cu prevederile Legii nr. 336/2004, exercit atribuiile instituiei publice implicate
(Ordonana de urgen a Guvernului nr. 88/1997), iar bugetul este aprobat de Guvern;
- recurenta are numai un drept de administrare asupra bunurilor statului, neputnd invoca
excepia prevzut de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001;
- Legea nr. 544/2001 nu impune pentru obinerea unei informaii de interes public justificarea
unui interes n sensul din Codul de procedur civil;
- art. 3 i 6 din Legea nr. 544/2001 prevd c accesul la informaiile de interes public se face
din oficiu sau la cerere, condiia justificrii unui interes nefiind solicitat;
- Legea nr. 544/2001, ca temei de drept al aciunii, a fost indicat de ctre reclamant, i nu de
ctre instan din oficiu.
Raportat la aceste considerente, s-au constatat nendeplinite prevederile art. 304^1 din Codul
de procedur civil, iar Curtea, n temeiul art. 312 alin. 1 teza a doua din Codul de procedur
civil, a respins recursul ca nefondat.
Decizia civil nr. 203 din 9 februarie 20061 a Curii de Apel Bucureti, a avut ca subiect
Procedur prealabil. Informaii de interes public. Aplicarea principiului specialia generalibus
derogant i a stabilit ca adevr legal faptul c Din coroborarea art. 21 alin. (1) i (2), art. 22 alin.
(1) i art. 7 din Legea nr. 544/2001 rezult c procedura administrativ prealabil este facultativ
pentru materia informaiilor de interes public. Nu sunt incidente dispoziiile art. 7 din Legea nr.
554/2004, referitoare la obligativitatea plngerii administrative prealabile nainte de sesizarea
instanei de judecat, deoarece Legea contenciosului administrativ constituie actul normativ cu
caracter general, iar Legea nr. 544/2001 are un caracter special, aplicndu-se, prin urmare,
principiul specialia generalibus derogant.
Pentru a se ajunge la aceast soluie, mai nti, prin Sentina civil nr. 203 din 9.02.2005, Tri
bunalul Bucureti - Secia a VIII-a conflicte de munc, asigurri sociale, contencios administrativ
i fiscal a admis n parte aciunea formulat de reclamanta Asociaia pentru Aprarea Drepturilor
Omului n Romnia - Comitetul Helsinki, n contradictoriu cu prta Comisia de Supraveghere
a Asigurrilor, a obligat prta s comunice reclamantei informaiile solicitate prin Cererea nr. 46
din 24.06.2005 privind numrul reclamaiilor, plngerilor, sesizrilor formulate i admise, pe
categorii de probleme, i msurile dispuse, pe categorii de probleme, pentru anii 2003 i 2004, iar
pentru anul 2005, s comunice toate informaiile solicitate prin aceast cerere, a respins ca nente
meiat captul de cerere privind obligarea prtei la plata daunelor morale. Pentru a pronuna
aceast hotrre, prima instan a reinut c informaiile cerute de reclamant sunt informaii de
interes public, aspect recunoscut i de prt, care a artat prii adverse, prin Adresa nr. 35175
din 11.07.2005, c aceste date se regsesc pe site-ul su, considernd, prin urmare, c a rspuns la
solicitarea de informaii publice. Tribunalul a constatat c rapoartele depuse nu conin rspunsul
la toate punctele cerute de reclamant. Astfel, s-a reinut c pentru anul 2005 nu este publicat
Nepublicat, soft-ul Lex 2000.

94

nici un fel de informaie i nu este necesar ca reclamanta s atepte ncheierea anului i ntocmirea
raportului anual pentru a cunoate activitatea prtei. Instana de contencios administrativ a
artat n considerentele hotrrii atacate c modalitatea n care prta i centralizeaz datele este
irelevant, aceasta fiind obligat s furnizeze solicitantului informaiile de interes public care pri
vesc activitatea sa, n termenele prevzute de art. 7 din Legea nr. 544/2001, innd cont c legiui
torul nu a condiionat accesul la informaiile de interes public de existena prealabil a unor rapoar
te de activitate. Totodat, s-a susinut c mprejurarea c informaiile sunt incluse n categoria celor
care se comunic din oficiu nu exclude comunicarea acestora i la cererea persoanei interesate. Ct
privete daunele morale, tribunalul a considerat c acest capt de cerere nu este ntemeiat, nefiind
ntrunite condiiile rspunderii civile delictuale, n situaia n care reclamanta nu a dovedit
suportarea unui prejudiciu. S-a concluzionat c, dei n practica Curii Europene a Drepturilor
Omului s-a stabilit c simpla nclcare a dreptului unei persoane i produce acesteia un prejudiciu
moral, aceast prezumie de vtmare nu este suficient pentru obligarea autoritii la repararea
prejudiciului pretins, n condiiile n care nu se coroboreaz cu alte mijloace de prob.
mpotriva acestei hotrri judectoreti au declarat recurs, n termen legal, prile. Recurentareclamant a solicitat modificarea sentinei atacate, n sensul admiterii captului de cerere privind
acordarea de daune morale, motivndu-i n drept cererea de recurs pe dispoziiile art. 304 pct. 9
i art. 304^1 din Codul de procedur civil. S-a considerat c respingerea captului de cerere
privind acordarea daunelor morale este consecina aplicrii greite a legii, artndu-se c s-a
suferit un prejudiciu moral prin conduita i prin atitudinea intimatei. S-a mai artat c intimata a
avut o conduit ilicit i o atitudine sfidtoare att la adresa unui principiu esenial al societii
democratice (transparena activitii instituiilor i autoritilor publice, care include liberul acces
la informaiile de interes public), ct i la adresa reclamantei. A fost amintit de ctre recurent
jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, care s-a pronunat constant n sensul c
atunci cnd legea este nclcat autoritile produc, n mod natural, i prejudicii morale persoanelor
fizice sau juridice, care nu trebuie dovedite altfel dect prin prezumii.
Recurenta-prt a cerut modificarea hotrrii, n sensul respingerii primului capt de cerere
ca nentemeiat. n motivarea cererii de recurs s-a susinut de ctre prt c, soluionnd cererea
pe fond, dei era prematur formulat, instana a pronunat o hotrre cu nclcarea dispoziiilor
imperative ale art. 21 alin. (2) din Legea nr. 544/2001, ale art. 32, art. 33 i art. 36 alin. (1) din
Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.
123/2002, i ale art. 7 alin. (1) i art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv de modificare a
sentinei prevzut de art. 312 alin. 3 i art. 304 pct. 9 din Codul de procedur civil. Totodat,
recurenta-prt a apreciat c cererea petentei a fost greit soluionat i pe fond, fcndu-se o
greit interpretare i aplicare a dispoziiilor legale n materie. Au fost invocate prevederile art. 5
alin. (4) lit. a) din Legea nr. 544/2001, art. 9, art. 11 alin. (1) lit. a), art. 13, art. 22 alin. (1) din
Normele metodologice de aplicare a acestui act normativ. Recurenta-prt a considerat c
informaiile solicitate de petent se comunic din oficiu de ctre comisie, n conformitate cu
prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 32/2000. n plus, s-a artat c informaiile solicitate pentru
primele 5 luni ale anului 2005 nu au putut fi comunicate, deoarece nu existau, ele urmnd a fi
ntocmite n cadrul raportului anual ce se prezint Parlamentului i se d publicitii. S-a mai
precizat c prevederile Legii nr. 544/2001 oblig autoritile publice s asigure accesul la orice
informaii de interes public existente, i nicidecum s creeze astfel de informaii. n cadrul cererii
de recurs s-a detaliat modalitatea n care s-a rspuns la cererile petentei n ceea ce privete
informaiile solicitate pentru anii 2003 i 2004.
Analiznd sentina atacat, n raport de criticile formulate, ct i din oficiu, n baza art. 304^1
din Codul de procedur civil, Curtea a constatat c recursul formulat de reclamant este fondat,
iar cel declarat de prt nu este fondat.
95

n ceea ce privete excepia de prematuritate a introducerii aciunii, ca urmare a nendeplinirii

procedurii prealabile, Curtea a apreciat c aceasta nu este ntemeiat, pentru urmtoarele
considerente:
- potrivit dispoziiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 544/2001, mpotriva refuzului prevzut la
art. 21 alin. (1) din lege se poate depune reclamaie la conductorul autoritii sau al instituiei
publice respective n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat;
- trebuie precizat faptul c art. 21 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 se refer la refuzul explicit
sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti ori instituii publice pentru aplicarea
prevederilor acestui act normativ;
- art. 22 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 menioneaz c, n cazul n care o persoan se
consider vtmat n drepturile sale, aceasta poate face plngere la secia de contencios
administrativ a tribunalului n a crei raz teritorial domiciliaz sau n a crei raz teritorial se
afl sediul autoritii ori al instituiei publice; Acelai articol statueaz c plngerea se face n
termen de 30 de zile de la data expirrii termenului prevzut la art. 7, n condiiile n care art. 7
din lege se refer la termenele n care autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n
scris la solicitarea informaiilor de interes public.
Din coroborarea tuturor acestor prevederi cuprinse ntr-o lege special rezult c procedura
administrativ prealabil este facultativ pentru materia n discuie. Mai trebuie fcut precizarea
c nu sunt incidente dispoziiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
referitoare la obligativitatea plngerii administrative prealabile nainte de sesizarea instanei de
judecat, deoarece Legea nr. 554/2004 constituie legea cu caracter general, iar Legea nr. 544/2001
are un caracter special, aplicndu-se, prin urmare, principiul specialia generalibus derogant.
Referitor la fondul cauzei, instana de control judiciar a apreciat c tribunalul a analizat corect
situaia de fapt expus anterior, n raport de materialul probator administrat n cauz, i a realizat
o ncadrare juridic adecvat. n spe, trebuie amintite dispoziiile art. 2 lit. b) din Legea nr.
544/2001, potrivit crora prin informaie de interes public se nelege orice informaie care
privete activitile sau rezult din activitile unei autoriti sau instituii publice, definite la lit.
a) (orice autoritate sau instituie public, precum i orice regie autonom care utilizeaz resurse
financiare publice), iar accesul liber la aceste informaii nu poate fi ngrdit, conform art. 1.
Curtea a considerat c informaiile solicitate prin Cererea nr. 46 din 24.06.2005 pot fi ncadrate
n categoria informaiilor de interes public, pornind de la definiia legal amintit mai sus.
Aprecierile fcute de instana de fond, referitoare la rspunsurile date de recurenta-prt n
legtur cu informaiile solicitate pentru anii 2003 i 2004, sunt corecte, n raport de actele depuse
la dosar i este corect afirmaia primei instane, n sensul c pentru anul 2005 nu era necesar ca
reclamanta s atepte ncheierea anului i ntocmirea raportului anual pentru a cunoate activitatea
prtei, pornind de la textul legal, care prevede c prta este obligat s furnizeze solicitantului
informaiile de interes public care privesc activitatea sa, n termenele prevzute de art. 7 din Legea
nr. 544/2001. Astfel, legiuitorul nu a condiionat accesul la informaiile de interes public de
existena prealabil a unor rapoarte de activitate. Pe de alt parte, trebuie subliniat ideea c
anumite informaii, chiar dac sunt incluse n categoria celor care se comunic din oficiu, pot fi
comunicate i la cererea persoanei interesate, datorit importanei acestora pentru public,
importan subliniat de lege i prin instituirea obligaiei de a fi comunicate din oficiu. n
consecin, soluia tribunalului, referitoare la obligarea prtei la comunicarea informaiilor
solicitate prin Cererea nr. 46/2005, n sensul precizat n dispozitivul sentinei recurate, este legal,
recursul formulat de recurenta-prt fiind respins ca nefondat, n raport i de dispoziiile art.
312 alin. 1 din Codul de procedur civil.
Recursul prii adverse, n ceea ce privete captul de cerere avnd ca obiect acordarea unor daune
morale, este ntemeiat, motiv pentru care a fost admis, avnd n vedere urmtoarele argumente:
96

- nu se poate susine c autoritatea public prt a avut o culp major n comunicarea unui
rspuns adecvat ctre reclamant, avndu-se n vedere dificultatea, complexitatea, volumul
lucrrilor documentare, criterii precizate de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 544/2001;
- autoritatea recurent-prt a manifestat preocupare n soluionarea cererii prii adverse,
n acest sens fiind rspunsul comunicat acesteia ulterior pronunrii sentinei atacate n cauz;
- n spe, sunt ntrunite cerinele prevzute de art. 304 pct. 9 din Codul de procedur civil,
ntruct respingerea captului de cerere privind acordarea daunelor morale este consecina
greitei aplicri a legii, recurenta-reclamant suferind un prejudiciu moral produs ca urmare a
atitudinii intimatei, care nu a dat un rspuns complet cererii sale, fiind nclcat astfel un principiu
esenial, acela al transparenei activitii autoritilor publice, care include i accesul liber la
informaiile de interes public;
- datorit furnizrii unor informaii pariale i incomplete, recurenta-prt a afectat imaginea
asociaiei reclamante, avndu-se n vedere obiectul de activitate al acesteia.
- judectorul poate folosi i prezumia de vtmare a intereselor unei persoane, datorit
faptului c i prezumiile constituie, potrivit dreptului intern, dovezi n cauz, conform dispoziiilor
art. 1170 din Codul civil.

97

UNELE ASPECTE ALE ORGANIZRII ACTIVITII DE PROTECIE

A COPILULUI AFLAT N DIFICULTATE
MRGINEANU Lilia, lector universitar, doctor,
ULIM, Chiinu
Noiuni generale cu privire la rolul administraiei publice n vederea proteciei copilului.
Toate popoarele, tuturor timpurilor i-au dorit un nivel de trai decent, iar rolul de a organiza
i dirija viaa social spre binele i n interesul majoritii membrilor societii date, ntru
satisfacerea nevoilor sociale prin prestarea de servicii de interes vital i-a revenit conducerii sociale,
administraiei publice n sensul modern [10, p. 3]. Aceasta e de neles, deoarece statul, fiind o
creaie a omului, are menirea s-i serveasc lui, subordonnd acestui scop mecanismul integral al
puterii i administrrii. n fond, toate atribuiile unui stat sunt legate de soarta poporului su, de
asigurarea unor garanii ale drepturilor i libertilor omului, iar mijloacele prin care administraia
public a ncercat s realizeze acest obiectiv au fost diferite, ele fiind influenate de anumii factori
de natur politic, economic, social etc.
Dei drepturile omului sunt universale i toi se nasc egali, viaa n virtutea diversitii sale
obiective, nu asigur pentru toi posibiliti egale pentru a-i dezvolta i exercita n volumul
necesar drepturile sale, existnd pericolul instituirii unor inegaliti. De aceea, este necesar ca
autoritile administraiei publice, prin diferite activiti, s asigure anse i oportuniti
acceptabile de realizare a drepturilor fiecrui individ, instituind un mediu favorabil pentru toi i,
n primul rnd, pentru cei care sunt sau pot deveni dezavantajai, spre a nu admite excluderea
acestora din viaa social. Se poate meniona c, din cauza lipsei de maturitate fizic i intelectual,
copiii au nevoie de protecie i ngrijire special. ns, asigurnd protecie i ngrijire tuturor
copiilor din jurisdicia statului, administraia urmeaz s-i concentreze eforturile asupra copiilor
ce se afl n situaie de dificultate i s ntreprind msuri de ocrotire a acestora n conformitate
cu situaia de dificultate. n contextul vizat, rolul principal n soluionarea problemelor copilului
aflat n dificultate le revine autoritilor administraiei publice locale i serviciilor desconcentrare
ale ministerelor i altor organe centrale de specialitate n teritoriu.
ntruct familia constituie unitatea fundamental a societii i mediul natural pentru creterea
i bunstarea tuturor membrilor si, pentru deplina i armonioasa dezvoltare a personalitii
copilului, acesta trebuie s creasc ntr-un mediul familial, ntr-o atmosfer de fericire, dragoste
i nelegere. Asistena i ocrotirea drepturilor copilului prin prini se realizeaz pe baza unui
parteneriat dintre familie i stat, n limitele unor instituii socio-juridice reglementate prin lege.
n particular, Codul familiei, adoptat prin Legea nr. 1316-XIV din 26.10.2000, n vigoare din
20.04.2001, reglementeaz: a) relaiile juridice dintre prini i copii la Titlul III; b) obligaia de
ntreinere dintre prini i copii la Titlul IV i c) educaia copiilor rmai fr ocrotire
printeasc la Titlul V. De regul, interesele statului i ale prinilor se afl n legtur direct,
iar relaiile familie-stat n asigurarea proteciei copilului deruleaz astfel nct, n nici un moment
al dezvoltrii sale copilul nu trebuie s fie lipsit de ocrotire [9, p. 380]. De aceea, ori de cte ori
prinii nu pot asigura condiiile i standardele necesare dezvoltrii copilului n mediul familial
(din motive obiective sau din culp), statului i revine obligaia de a sprijini sau de a prelua integral
(prin msuri cu caracter temporar sau permanent) ocrotirea drepturilor copilului. Prin urmare,
autoritile publice intervin de fiecare dat cnd dezvoltarea, securitatea sau integritatea fizic sau
moral a copilului este pereclitat.
98

n asemenea situaii se afl acei copii, care: temporar sau permanent sunt privai de mediul
familial; ale cror necesiti speciale nu pot fi asigurare de ctre propria familie cu dizabiliti
fizice sau mintale, infectai HIV sau bolnavi SIDA, victime ale altor maladii; crora nu li se creeaz
n familie minime de dezvoltare i supravieuire din familii cu muli copii, familii cu prini
bolnavi, consumatori de alcool sau droguri etc.; copiii care sunt sau pot deveni victima violenei
n familie, a abuzului sau neglijrii, a maltratrii sau exploatrii economice sau sexuale; copiii
care se afl n conflict cu legea etc. i dac n unele situaii autoritile administraiei publice
conlucreaz cu prinii n vederea depirii situaiei de dificultate pentru copil, atunci n cazul
copiilor rmai fr ocrotire printeasc autoritilor administrative le revine integral
responsabilitatea pentru protecia i ngrijirea acestor copii.
Autoritile publice responsabile pentru protecia copiilor rmai fr ocrotire printeasc.
n cazurile: a) de deces al prinilor; b) de decdere a lor din drepturile printeti; c) de declarare
a prinilor ca fiind incapabili; d) de boal sau absen ndelungat a prinilor; e) de eschivare de
la educaia copilului; f) de eschivare de la aprarea drepturilor i intereselor legitime ale copilului;
d) refuzului prinilor de a-i lua copilul din instituiile educative, curative sau din alte instituii
n care acetia se afl, precum i n alte cazuri de lis a grijii printeti, aprarea drepturilor i
intereselor legitime ale copilului se pune pe seama autoritii tutelare.
Care sunt aceste autoriti? Potrivit prevederilor Codului familiei, autoriti tutelare sunt: a)
autoritatea central pentru protecia copilului; b) organele executive ale autoritilor administraiei
publice locale din unitile administrativ-teritoriale de nivelul II; c) autoritile deliberative din
unitile administrativ-teritoriale de nivelul I [2, art. 113, alin.1]. n acest context, inem s amin
tim c, potrivit Hotrrii Guvernului nr. 52 din 18.01.2007 privind reorganizarea unor organe
centrale de specialitate ale administraiei publice n Republica Moldova a fost reorganizat Ministe
rul Sntii i Proteciei Sociale prin divizare n Ministerul Sntii i Ministerul Proteciei So
ciale, Familiei i Copilului (MPSFC). MPSFC a preluat de la Ministerul Sntii i Proteciei So
ciale funciile ce in de domeniul proteciei sociale, de la Ministerul Educaiei i Tineretului funciile
ce in de protecia copilului, precum i funciile ce in de competena Comitetului pentru Adopii.
Astfel: a) Ministerul Proteciei Sociale, Familiei i Copilului este autoritatea administraiei publice
central responsabil pentru protecia drepturilor copilului; b) exercitarea funciilor autoritii tutelare
n numele consiliului raional (municipal) se pune pe seama direciei (seciei) asisten social i
protecie a familiei i copilului, iar c) primarul exercit, n numele consiliului local, funciile de
tutel i curatel, supravegheaz activitatea tutorilor i a curatorilor. [6, art. 34, alin. 4, lit. b];
De menionat faptul c, prin Hotrrea Guvernului nr. 106 din 30.01.1998 a fost instituit
Consiliul Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului organ guvernamental menit s
asigure elaborarea i implementarea politicilor de protecie a drepturilor copilului i familiei,
inclusiv identificarea direciilor prioritare de intervenie n domeniul proteciei drepturilor copi
lului, evaluarea i monitorizarea respectrii reglementrilor legale, precum i coordonarea activi
tii tuturor instituiilor de stat i alternative ce activeaz n domeniu. Prin Hotrrea Guvernului
nr. 404 din 09.04.1998 a fost aprobat Regulamentul Comitetului. Potrivit pct. 15 al respectivului
Regulament, organele autoritilor publice locale urmau s creeze consilii raionale, municipale i
locale pentru protecia drepturilor copilului. Practic, n majoritatea raioanelor aceste consilii nu
au fost create, iar dac i au fost create, atunci activitatea lor a fost nesatisfctoare.
Credem c aceasta a fost cauza principal pentru care, prin Hotrrea Guvernului nr. 1001 din
30.09.2005 a fost abrogat Hotrrea nr. 106 din 30.01.1998 i instituit Consiliul naional pentru
protecia drepturilor copilului. n opinia noast, suntem n prezena unui caz tipic de schimbare
cosmetic i nu de esen. Doar, un atare Consiliu cu un atare scop, cu acelai preedinte i aceleai
funcii a membrilor acestuia era deja instituit nc din 1998. Chiar i Regulamentul de funcionare
a rmas acelai pn n prezent. Iar rezultatele pozitive nregistrate n activitatea de protecie a
99

drepturilor copilului, inclusiv i a celui rmas fr ocrotire printeasc, n mare parte, se datora
suportului metodologic i material al organismelor internaionale ce activeaz n domeniul dat.
Competena autoritilor tutelare. De competena autoritilor tutelare sunt urmtoarele
activiti: a) depistarea copiilor rmai fr ocrotire printeasc; b) evidena acestor copii, n
funcie de circumstanele concrete n urma crora copiii au rmas fr ocrotire printeasc; c)
plasamentul copiilor n scopul proteciei lor; d) controlul sistematic asupra condiiilor de
ntreinere, educaie i instruire a acestora.
Depistarea i evidena copiilor rmai fr ocrotire printeasc. Legislaia naional prevede
obligaia persoanelor cu funcii de rspundere, precum i a oricrui cetean de a ntiina
autoritatea tutelar despre faptul rmnerii copilului fr ocrotire printeasc. Astfel:
- Obligaia de a ntiina autoritatea tutelar, n termen de 5 zile de la data aflrii faptului c
un copil a rmas fr ocrotire printeasc pentru: a) cei apropiai copilului (rudele), precum i
administratorul i locatarii casei n care locuiete; b) serviciul de stare civil n cazul nregistrrii
unui deces; c) notarul public n cazul deschiderii unei succesiuni; d) instana judectoreasc,
lucrtorii procuraturii i ai poliiei n cazul pronunrii, aplicrii sau executrii unei sanciuni
privative de libertate; e) autoritile administraiei publice locale, instituiile de ocrotire, precum
i orice alt persoan este prevzut de Codul civil [3, art. 37];
- Persoanele cu funcii de rspundere din instituiile de instruire, curative, de asisten social,
precum i orice alt persoan care deine informaii despre copilul aflat n dificultate, sunt obligate
s comunice despre acest copil autoritii tutelare, potrivit prevederilor art. 114, alin. 1 din Codul
familiei, iar, potrivit art. 53, alin. 6 - Persoanele cu funcii de rspundere i ali ceteni care tiu
despre existena unui pericol pentru viaa sau sntatea copilului, despre nclcarea drepturilor i
intereselor lui legitime sunt obligate s comunice acest fapt autoritilor tutelare, fcnd tot
posibilul pentru a proteja drepturile i interesele legitime ale copilului;
Nerespectarea acestor obligaii prevzute de legislaie atrage rspunderea administrativ a per
soanelor respective pentru neraportarea faptelor cunoscute n termenul stabilit. n particular:
- nclcarea de ctre persoanele cu funcii de rspundere din instituiile de instruire, curative,
de asisten social i din alte instituii similare a termenului de 5 zile pentru comunicare
autoritii tutelare despre copiii rmai fr ngrijire printeasc, care pot fi ulterior transmii
spre adopie sau sub tutel (curatel) pentru ngrijire i educare atrage dup sine aplicarea unei
amenzi n mrime de la cinci la zece uniti convenionale [4, art. 171/3].
- Ne comunicarea autoritii tutelare de ctre persoanele cu funcii de rspundere sau orice
alte persoane despre existena unui pericol eminent pentru viaa sau sntatea copilului, ori
despre nclcarea drepturilor i intereselor lui legitime atrage dup sine rspunderea administrativ
amenda de la 5 la 10 salarii minime [4, art. 170/4].
Autoritatea tutelar care a fost informat despre copilul rmas fr ocrotire printeasc este
obligat, n termen de 3 zile, s efectueze un control al condiiilor de trai ale copilului i, dac se
confirm lipsa ngrijirii din parte prinilor, s ia copilul la eviden, asigurnd aprarea
drepturilor i intereselor lui legitime, printr-un plasament provizoriu, admis de lege, pn la
determinarea, n modul prevzut de lege, a formei de protecie adecvate [2, art. 114, alin. 1]. Se
poate meniona c autoritile tutelare in i evidena cetenilor Republicii Moldova care doresc
s adopte copii rmai fr ocrotire printeasc.
n termen de 10 zile din momentul lurii la eviden a copilului rmas fr ocrotire printeasc,
autoritatea tutelar este obligat s comunice informaia respectiv autoritii centrale pentru
protecia copilului [CF, art. 114, alin. 3] Ministerului Proteciei Sociale, Familiei i Copilului,
care ine evidena copiilor propui pentru adopie, precum i a cetenilor Republicii Moldova, a
cetenilor strini i apatrizilor care doresc s adopte copii ceteni ai Republicii Moldova.
Plasamentul copiilor rmai fr ocrotire printeasc. n vederea proteciei copilului rmas
100

fr ocrotire printeasc, administraia public local, la propunerea autoritii tutelare, decide

asupra plasamentului acestuia. Legislaia n vigoare prevede att plasamentul temporar ct i
plasamentul permanent al copilului ntr-un mediu familial alternativ, adecvat dezvoltrii
complexe a personalitii copilului. De exemplu, copiii rmai fr ocrotire printeasc pot fi
plasai pentru ngrijire i educaie: a) adoptatorului sau soilor adoptatori; b) sub tutel (curatel);
c) n casele de copii de tip familial; d) n instituiile de stat pentru copiii orfani i cei rmai fr
ocrotire printeasc, de orice tip (educative, de instruire, curative, de asisten social), dac nu
exist alte posibiliti [2, art. 115, alin. 1]. Opiunea pentru una dintre formele de plasament al
copilului rmas fr ocrotire printeasc se face n funcie de circumstanele concret-situaionale
ale copilului, innd cont de interesul superior al acestuia, precum i de necesitatea continuitii
n creterea i educaia copilului, de originea sa etnic, religioas, cultural sau lingvistic.
Pn la determinarea formei de protecie adecvate i permanente, autoritatea tutelar va
asigura aprarea drepturilor i intereselor legitime ale copilului printr-un plasament provizoriu,
admis de lege. n opinia noastr: a) autoritatea tutelar ar trebui s evalueze, cu preponderen,
posibilitatea ncredinrii copilului rudelor sale, pn la gradul trei de rudenie, inclusiv, prezentnd
consiliului local (raional, municipal, comitetului executiv al unitii administrativ-teritoriale cu
statut juridic special) propuneri n acest sens; b) dac nu exist rude crora ar putea fi ncredinat
copilul, acesta poate fi ncredinat unei familiei sau unei persoane care consimte la aceasta i care
prezint condiiile materiale i garaniile morale necesare dezvoltrii armonioase a copilului; c)
dac nu exist familii sau persoane corespunztoare, copilul poate fi ncredinat unui serviciu
public specializat sau unui organism privat autorizat n condiiile legii. n aceste cazuri, msura
ncredinrii provizorii poate dura pn n momentul n care copilul este plasat ntr-o familie sub
tutel (curatel), ntr-o cas de tip familial sau este adoptat.
Este indiscutabil faptul c cea mai sigur soluie pentru a satisface nevoile copilului rmas
definitiv fr ocrotire printeasc o prezint instituirea adopiei. ncuviinarea adopiei copilului
se face de ctre instana judectoreasc la cererea persoanelor (persoanei) care solicit adopia, cu
examinarea cauzei n modul prevzut pentru procedurile speciale, cu respectarea condiiilor
stabilite de legislaia procesual civil. Care este rolul autoritilor administraiei publice n procesul
de instituire a adopiei? n primul rnd, n baza ncheierii judectoreti, n cadrul pregtirii pricinii
pentru examinare, organul de tutel i curatel de la domiciliul (locul de aflare) a copilului sau,
dup caz, de la domiciliul adoptatorilor, ntreprinde toate msurile pentru a clarifica situaia
asupra caracterului raional al adopiei i corespunderii acesteia intereselor copilului, prezentnd
instanei de judecat urmtoarele documente: a) avizul asupra rezultatelor examinrii condiiilor
de trai ale adoptatorilor; b) avizul asupra rezultatelor verificrii piedicilor din calea ncuviinrii
adopiei, posibilitii de a fi adoptator i corespunderii adopiei intereselor copilului; c) adeverina
medical privind starea de sntate, dezvoltarea fizic i mintal a copilului; d) consimmntul
n scris al copilului, dac acesta a mplinit vrsta de 10 ani, precum i consimmntul acestuia la
o eventual schimbare a numelui; e) acordul n scris al prinilor la adopia copilului sau, dup
caz, consimmntul scris la adopie al tutorelui (curatorului), al prinilor adoptivi, al condu
ctorului instituiei n care este internat copilul rmas fr ocrotire printeasc; f) n cazul adopiei
de ctre ceteni ai Republicii Moldova domiciliai n strintate, de ctre ceteni strini sau
apatrizi care nu sunt n raporturi de rudenie cu copilul documentul ce confirm c la banca de
scont statal a datelor despre copiii rmai fr ocrotire printeasc exist informaii despre
copilul ce se adopt, precum i documentele ce atest imposibilitatea plasrii lui, pentru educaie,
ntr-o familie de ceteni ai Republicii Moldova sau, pentru adopie, n familia rudelor lui,
indiferent de cetenia i domiciliul acestora, precum i alte date solicitate de instan necesare
soluionrii pricinii. n al doilea rnd, autoritatea tutelar particip obligatoriu la examinarea
pricinii privind ncuviinarea adopiei. De amintit i faptul c, n cazul n care se decide
101

ncuviinarea adopiei, n termen de 5 zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti,

instana trimite o copie autentificat de pe hotrre organului de stare civil de la locul pronunrii
hotrrii, care va efectua nregistrarea de stat a adopiei.
O alt instituie socio-juridic de ocrotire a drepturilor copilului ce ofer temporar sau
permanent n funcie de modificrile care apar n situaia care a impus deschiderea sa un
mediu familial alternativ necesar dezvoltrii persoanei minorului i administrrii bunurilor sale
este tutela i curatela. Autoritile administraiei publice locale, la cererea solicitantului i n baza
avizului scris al autoritii tutelare, sunt obligate s hotrasc asupra instituirii tutelei sau curatelei
n termen de o lun de la data primirii informaiei respective. Pn la numirea tutorelui sau
curatorului, atribuiile lor sunt exercitate de autoritatea tutelar [3, art. 36]. Tutela se instituie
asupra copiilor ce nu au atins vrsata de 15 ani, iar la atingerea vrstei de 15 ani, tutela se
transform n curatel, fr adoptarea de ctre autoritatea tutelar a unei hotrri suplimentare.
n cazul n care asupra copiilor ntreinui i educai n instituiile de stat nu este instituit tutela
(curatela), obligaiile tutorelului (curatorului) sunt puse pe seama administraiei instituiei
respective [CF, art. 144, alin. 1], iar aprarea drepturilor copiilor externai din instituiile de stat
este preluat de ctre autoritile tutelare. Concomitent, inem s amintim c, plasarea copiilor n
instituii rezideniale pentru a li se oferi ngrijire, nu mai corespunde rigorilor timpului, accentul
fiind pus pe alternativele de plasament care ofer un mediu familial sau ct mai aproape de cel
familial. De aceea, plasamentul copilului ntr-o instituie rezidenial va fi acceptat doar ca un
plasament provizoriu, pn la adopie sau gsirea altei alternative familiale permanente.
n scopul asigurrii proteciei drepturilor copiilor rmai fr ngrijire printeasc, autoritile
administraiei publice locale pot decide crearea caselor de copii de tip familial, crearea altor
servicii comunitare: serviciul asistenilor parentali profesioniti, centre sau cmine pentru copii
rmai fr ocrotire printeasc etc. De exemplu, casa de copii de tip familial este creat prin
decizia consiliului raional (municipal), Adunrii Populare a Gguziei, n baza cererii priniloreducatori, a actelor necesare anexate la aceasta i avizului autoritii tutelare, ntocmit n urma
anchetei sociale a familiei care dorete s ntemeieze casa de copii.
Plasarea copilului n casa de copii de tip familial se va coordona cu autoritatea tutelar, iar
autoritatea administraiei publice locale poate hotr plasarea copilului doar cu avizul autoritii
tutelare, care va efectua selectarea prinilor-educatori. inem c menionm faptul c, n casele
de copii de tip familial pot fi plasai pentru ngrijire de la 3 pn la 7 copii cu vrste de pn la 14
ani. Copiii aflai n raporturi de rudenie sunt plasai n aceiai cas de copii, cu excepia cazurilor
cnd separarea se face n interesul copiilor, iar dac copilul a mplinit vrsta de 10 ani, plasarea se
face doar cu acordul acestuia, certificat de autoritatea tutelar.
Cu prere de ru, la moment n republic nu exist un act normativ care ar stabili condiiile
de plasare a copilului la un asistent parental profesionist. Cu toate acestea, se poate meniona c,
dup aprobarea Hotrrii de Guvern nr. 24 din 10.01.2007 cu privire la modul de angajare a asis
tenilor sociali, autoritile administraiei publice se pot conduce de prevederile actului normativ
respectiv pentru selectarea asistenilor paternali - persoanelor care ar putea asigura, prin activita
tea pe care o desfoar la domiciliul lor, creterea, ngrijirea i educarea copiilor pe care i primesc
n plasament temporar, pn la plasarea lor ntr-o cas de copii de tip familial, instituirii tutelei
(curatelei) sau n vederea adopiei. Totui, acolo unde autoritile administraiei publice dau
dovad de maturitate, iniiativ creatoare i grij adevrat fa de copii, cu suportul organismelor
internaionale ce activeaz n domeniu, au elaborat mecanisme proprii de recrutare, atestare,
angajare i evaluare a activitii asistentului paternal profesionist. Un exemplu elocvent n acest
sens ar putea servi primria municipiului Chiinu, consiliul raional Cahul, Ungheni i Orhei.
Controlul sistematic asupra condiiilor de ntreinere, educaie i instruire a copiilor rmai fr
ocrotire printeasc. Chiar de la nceput trebuie de accentuat faptul c, grija autoritilor admini
102

straiei publice fa de copilul rmas fr ocrotire printeasc nu nceteaz odat cu plasamentul

acestuia. Autoritile administraiei publice au obligaia de a controla sistematic condiiile de ntre
inere, educaie i instruire a acestor copii. Dei, dup ncuviinarea adopiei, instituirea tutelei
(curatelei) sau plasrii copilului ntr-o cas de copii de tip familial, responsabilitatea principal
pentru ngrijirea i ocrotirea copilului revine adoptatorului, tutorelui i respectiv, prinilor-educa
tori, autoritile tutelare continu s monitorizeze modul n care acetia beneficiaz de drepturile
lor, i exercit obligaiunile asumate, iar n caz de necesitate le acord asisten i sprijin meto
dologic, juridic, psihologic, material, financiar etc. De regul, plasamentul copilului este monitorizat
de ctre asistentul social al direciei/seciei de protecie a drepturilor copilului, care supravegheaz
dac copilului i este creat o ambian familial agreabil (condiiile de trai, alimentarea,
comunicarea, mbrcmintea i nclmintea, facilitile educaionale, sociale, medicale, culturale
etc.). ntruct practic este imposibil a dezvlui n cadrul acestui articol toate aciunile ntreprinse
de ctre administraia public n vederea supravegherii i controlului sistematic asupra condiiilor
de ntreinere a acestor copii, ne vom limita doar la unele msuri de protecie. De exemplu:
- Pentru copiii adoptai i cei aflai sub tutel (curatel), prinilor adoptatori, tutorilor (cura
torilor) li se pltesc lunar indemnizaii pentru alimentaie, procurarea mbrcmintei, nclmin
tei, obiectelor de igien personal etc. Dreptul la plata indemnizaiei apare din momentul intrrii n
vigoare a hotrrii judectoreti cu privire la adopie sau din momentul emiterii deciziei cu privire
la instituirea tutelei (curatelei). Aceste indemnizaii se stabilesc de ctre primriile oraelor (munici
piilor), satelor (comunelor) i Comitetul executiv al unitii teritoriale autonome Gguzia i se pl
tesc din bugetele unitilor administrativ-teritoriale respective n temeiul cererii depuse de solicitant
(printe adoptator, tutore (curator) la primria de la domiciliul copilului. Dac copilul domiciliaz
n municipiul Chiinu, cererea se depune la pretura sectorului n care domiciliaz familia, iar dac
copilul domiciliaz pe teritoriul Gguziei la Comitetul Executiv al Gguziei [7, pct. 6 i 7].
Administraia public local este obligat s emit decizia cu privire la stabilirea i plata indemnizaiei
sau cu privire la refuzul de a stabili i plti indemnizaia. De menionat c, la emiterea deciziei
respective, administraia public local se va conduce de prevederile pct. 3 al Hotrrii Guvernului
nr. 581, prin care sunt prevzute cazurile n care indemnizaiile respective nu se pltesc.
- n scopul asigurrii proteciei drepturilor copiilor orfani i celor rmai fr ocrotire
printeasc din casele de copii de tip familial, de la 01.01.2003, n limitele mijloacelor prevzute
pentru nvmnt n bugetul anual al unitii administrativ-teritoriale se finaneaz casele de
copii de tip familial. Potrivit actelor normative n vigoare, sunt prevzute urmtoarele norme
pentru un copil: a) alocaii anuale pentru procurarea inventarului necesar, mbrcmintei,
nclmintei, rechizitelor colare, obiectelor de igien i medicamentelor (1000lei); b) alocaii
lunare pentru ntreinerea unui copil de vrst precolar (180 lei), iar de vrst colar (200lei);
c) alocaii lunare destinate compensrii mijloacelor financiare necesare pentru deservirea
cldirilor, achitarea consumului de gaze, energie termic, procurarea crbunilor i lemnelor, altor
cheltuieli gospodreti (n baza facturilor de achitare sau a altor documente financiare, conform
normativelor i tarifelor n localitatea respectiv); d) compensarea plii pentru energia electric
(30kw lunar pentru fiecare copil i 60 kw pentru apartamentul sau casa dotat cu plit electric);
e) compensarea plii de abonament pentru telefon (conform normelor i tarifelor n vigoare) i
f) indemnizaie unic la mplinirea vrstei de 18 ani pentru fiecare copil care nu nva n instituii
de nvmnt secundar profesional i superior, ce se vireaz la contul personal al copilului,
deschis n instituiile bancare (1000 lei) [8, Anexa nr. 1]. Concomitent, se poate meniona c,
potrivit anexei nr. 1 la Hotrrea Guvernului nr. 430 din 08.04.2002 Cu privire la majorarea
salariilor angajailor din unitile sferei sociale, finanate de la buget sunt stabilite salariile de
funcie pe categoriile de salarizare pentru prinii educatori. Acestea se majoreaz cu 10 la sut
pentru fiecare 5 ani de funcionare a casei de tip familial.
103

- n scopul mbuntirii condiiilor de ntreinere i educaie a copiilor orfani i a celor rmai

fr ocrotire printeasc din casele de copii i coli (gimnaziile) internat de toate tipurile au fost
aprobate i ncepnd cu 01.01.2005 se aplic normele naturale de asigurare cu produse alimentare,
mbrcminte, nclminte, inventar moale, obiecte de igien personal, jocuri i jucrii.
Finanarea cheltuielilor respective se efectueaz n limitele mijloacelor financiare prevzute anual
pentru nvmnt n bugetul de stat i n bugetele unitilor administrativ-teritoriale. De
menionat c, ncepnd cu 01.01.2007, n scopul organizrii alimentrii copiilor din instituiile
instructiv-educative, n limita alocaiilor bugetare aprobate, pentru copiii de vrst precolar i
colar din casele de copii, gimnazii (coli) de tip internat i sanatorial, precum i din colile de
meserii pentru surzi i hipoacuzii, orbi i slabvztori se aloc cte 18 lei pe zi.
Autoritatea tutelar, n parteneriat cu prinii-educatori i/sau administraia instituiei
instructiv-educative, ia toate msurile pentru ca plecarea copilului din casa de copii de tip familial
sau instituia rezidenial s se fac conform unui plan i ntr-un anumit mod care s-i permit
copilului o trecere i ncadrare ct mai uoar n viaa de adult. Planul individualizat al tnrului
va cuprinde att activitile pregtitoare ct i sprijinul material pe care tnrul trebuie s-l
primeasc pentru a se integra cu succes n viaa de adult. Activitile de pregtire a tnrului
pentru viaa de adult trebuie s favorizeze: dezvoltarea i meninerea relaiilor cu ceilali copii;
dezvoltarea sentimentului de ncredere n sine; pregtirea pentru munc; activiti zilnice curente
de autogospodrire etc. Integrarea social i profesional a tinerilor presupune dezvoltarea unui
parteneriat activ cu membrii comunitii locale, cu reeaua de servicii i instituii existente, iar
programul de activiti de integrare include urmtoarele aspecte: educaie, cursuri de perfecionare;
informaii referitoare la locuin; servicii de asisten medical; modul de meninere a legturilor
cu prinii-educatori, i/sau administraia instituiei.

Referine bibliografice
1. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, cu modificrile i completrile
ulterioare // Moldpress, Chiinu, 2003;
2. Legea nr. 1316-XIV din 26.10.2000, n vigoare din 20.04.2001, Codul familiei al Republicii
Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 47-48 din 26.04.2001;
3. Legea nr. 1107-XV din 06.06.2002, Codul civil al Republicii Moldova // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, nr. 82-86 din 22.06.2002;
4. Legea din 29.03.1985, Codul cu privire la contraveniile administrative, cu modificrile i
completrile la data de 23.04.2004 // Chiinu, Elena V.I., 2004;
5. Legea nr. 338-XIII din 15.12.1994 privind drepturile copilului // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, nr. 13 din 02.03.1995;
6. Legea nr. 436-XVIdin 28.12.2006 privind administraia public local // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, nr. 32-35 din 09.03.2007.
7. Hotrrea Guvernului nr. 1733 din 31.12.2002 cu privire la normele de asigurare material
a copiilor orfani i celor rmai fr ocrotire printeasc din casele de copii de tip familial //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.190-197 din 31.12.2002;
8. Hotrrea Guvernului nr. 581 din 25.05.2006 pentru aprobarea Regulamentului cu privire
la condiiile de stabilire i plat a indemnizaiilor pentru copiii adoptai i cei aflai sub tutel
(curatel) // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 83-86 din 02.05.2006;
9. Hotrrea Guvernului nr. 784 din 09.07.2007 pentru aprobarea Strategiei naionale i a
Planului de aciuni privind reforma sistemului rezidenial de ngrijire a copilului pe anii 20072012 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 103-106 din 20.07.2007;
10. Balahur Doina, Protecia drepturilor copilului ca princiiu al asistenei sociale; Bucureti,
ALL BACK, 2001;
11. Orlov Maria, Belecciu tefan, Drept administrativ, Chiinu, Elena V.I., 2005.
104

CAUZE CARE GENEREAZ CORUPIA LA AUTORITILE PUBLICE

POCORA Monica,
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia
Darurile orbesc ochii nelepilor si schimb cuvintele drepilor
Jousse

SUMMARY
In this work, I wanted to set off the reasons who gives birth the corruptions that we meet at the
officials. I made a historical fleeting about the corruption actions still antiquity,in Greece, Rome,
Russia, France, and Romanian country, as well as the recrimination of this actions in Romanian
criminal law from bygone.
Also, I wrote about the kinds of corruption from a lot of sectors of activities (health, education)
and the type of reasons (administrative, economics, social, cultural, subjective and judicials). Besides
those causes, I set off characteristic value of corruption, as a study consequence and also,as a
perception of population.
In the end of the theme, I had specify the risk factors of corruption and the vulnerable sectors in
front of corruption in Romania.

SCURT ISTORIC AL FAPTELOR DE CORUPIE

Istoria societii umane pune n eviden faptul c infracionalitatea si corupia sub toate
formele de manifestare, au existat si s-au dezvoltat la diferite intensiti din cele mai vechi
timpuri.
Din punct de vedere etimologic, cuvntul corupie, provine din latinescul corruptio1,care
nseamn a se degrada, a nclca normele moralei, a strica, a deforma, o abatere de la o datorie.
Corupia exist nc din antichitate, ca un fenomen foarte grav, dar i foarte rspndit n
rndul funcionarilor2. Aa se explic de ce oamenii bogai i puteau permite orice, iar cei sraci
erau nevoii s suporte severitatea i abuzurile lor.
n Grecia Antic, actele de corupie erau att de frecvente, n special mita, nct Platon
propunea s fie pedepsii cu moartea funcionarii care primeau daruri pentru a-i face datoria.
Deosebit de aspru erau pedepsii magistraii care judecau pricinile n schimbul banilor primii.
Herodot povestete c regele persan Cambyse a poruncit s fie ucis un judector vinovat de
corupie, iar cu pielea acestuia i-a tapisat scaunul. Darius, un alt rege persan, i condamna la
moarte pe judectorii corupi prin crucificare. De asemenea, Cicero era de prere ca magistratul
care ajunge sa fie corupt, svrea una dintre cele mai odioase crime.
Ulterior, la Roma, cnd corupia era n floare, magistraii puteau primi daruri, fr a depi o
anumit sum anual.
n vechiul drept francez, -au pstrat principiile privind incriminarea i sancionarea faptelor
de corupie din dreptul roman. Deseori, se confunda cu infraciunea de furt, fiind sancionat
chiar i tentativa. Era rspunztor att mituitorul, ct i mituitul. Atunci cnd erau interese
reciproce, actele de corupie erau foarte greu de dovedit.
1
2

Dictionar explicativ al limbii romane

V.Dobrinoiu-Coruptia in dreptul penal roman,Ed.Atlas Lex,Bucuresti,1995

105

n Rusia, pe vremea arilor, mituirea funcionarilor era ceva uzual, chiar i pentru demnitarii
de stat1.
Corupia sub toate formele sale, era prohibit de dreptul roman, prin interzicerea oamenilor
cu funcii de a primi anumite bunuri. Fundamentul se regsea n justificarea averilor magistrailor
i avocailor. Legile vremii ce sancionau actele de corupie erau: Lex Cincia de danis et numeribus,
Legea celor XII Table, Culpurnia, Cornelia, Sevilia, s.a. Pedepsele erau variate, de la eliberarea
din funcie, confiscarea foloaselor pn la pedeapsa cu moartea.
n vechiul drept penal romn, corupia este incriminata foarte trziu, datorita nedepistrii i
lipsei de contientizare a efectelor negative, a consecinelor deosebit de grave pe care le produce,
i nu datorit faptului c nu existau.
Cadourile oferite funcionarilor erau uneori oficiale, alteori nu, era un lucru firesc, acetia
ajungnd de cele mai multe ori sa le pretind.
ncepnd cu anul 1632, au aprut legile: Pravila lui Matei Basarab, Glava Pervaia,
Letopiseul Moldovei, care sancionau aceste fapte. Cei mai afectai au fost atunci judectorii,
care nu mai puteau pretinde foloase n schimbul unei soluii favorabile.
n 1780, a aprut Pravilniceasca Condic a domnitorului Alexandru Ipsilante, n care se
stipuleaz c judectorul care se va lsa corupt, n nici un caz nu va scpa de grea pedeaps a
Domniei mele.
n 1826, apare n Moldova noiunea de corupie n Cronica criminaliceasc i procedura ei,
care pedepsea funcionarii cu nchisoarea, dac i ndeplineau atribuiile de serviciu contra unor
bunuri.
n 1852, apare n Muntenia Condica de drept penal i procedur penal sub domnia lui
Barbu tirbei i sanciona aspru funcionarii care acceptau daruri pentru a ndeplini vreun act
legat de atribuiile de serviciu.
Codul Penal din 1865, dei a avut ca model Codul Penal francez din 1810, nu a incriminat
dect mituirea pasiv (luarea de mit) nu i darea de mit. Incriminat a fost doar infraciunea de
trafic de influen. Acest Cod, coninea norme riguroase, iar pedepsele erau echilibrate.
n vremea respectiv, se aplicau n paralel i prevederile altor coduri strine (spre exemplu, n
Bucovina, se aplica Codul Penal austriac, ce dispunea ca pedepse pentru actele de corupie,
confiscarea darului primit i nchisoarea).
Codul Penal din 1936, incrimina pe lng traficul de influen i darea de mit; fiind
reglementate n Titlul VI din partea special a Codului Penal, n capitolul Infraciuni de serviciu
sau n legtur cu serviciul, n art. 254, 255, 256, 257.
Dup anul 1990, a aprut o larg legislaie intern privind corupia, lucru ce subliniaz
preocuprile actuale asupra acestui fenomen.
Corupia este un fenomen social, expresia unor manifestri de descompunere moral, degra
dare spiritual i de aceea, prevenirea i combaterea ei se afl n atenie intern i internaional.
Se poate rosti fr team c este un neadevr, c acest fenomen i ntinde adnc tentaculele n
interiorul organelor de stat, oricare ar fie ele.
Etimologia sintagmei autoritate public2, i are originea n limba latin (auctoritas publicus),
i desemna un reprezentant al statului, organ sau instituie de stat ce reprezint puterea politic i
administrativ, iar a noiunii de administraie, din latinescul ad minister, nsemnnd a servi
pentru. Exist dou categorii de autoriti publice i anume:
- autoritile administraiei publice centrale: ministere, alte organe centrale ale administraiei
publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, autoritile administrative autonome,
serviciile publice descentralizate;
G.Antoniu, M.Popa, St.Danes - Codul penal pe intelesul tuturor, Ed. Politica, Bucuresti, 1988
Dictionar explicativ al limbii romane

1
2

106

- autoritile administraiei publice locale n comune i orae sunt consiliile locale, comunale
si orneti ca autoriti deliberative si primarii, ca autoriti executive, servicii publice de interes
local sau judeean. Primarii i consiliile locale funcioneaz ca autoriti ale administraiei publice
locale i trebuie s rezolve treburile publice ce-i revin.
Conform Legii nr.544/2001, art.5, privind liberul acces la informaiile de interes public, fiecare
autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu informaii de interes public.
n urma unei analize a tipurilor de corupie ce se pot distinge la nivelul autoritilor publice,
exist cinci tipuri de corupie:
Corupia din spectrul public, existena ntre funcionarii publici (corupie intern);
Corupia de la confluena sectorului public cu sectorul privat (disponibilitatea manifestat
de oficiali de a fi mituii de persoane fizice sau companii);
Corupia din sistemul privat (cazurile de corupie ntre oameni de afaceri n legtur cu
diferite tranzacii comerciale);
Corupia de la confluena sectorului privat cu sectorul politic, care implic de obicei relaii
necinstite ntre lumea afacerilor i politicieni;
Corupia ntre politicieni.
Cunoaterea cauzelor i a condiiilor care determin comiterea faptelor de corupie nu este un
scop n sine, ci servete activitii de prevenire si combatere a lor.
Condiiile care faciliteaz svrirea faptelor de corupie sunt n genere, datorate greelilor i
vidurilor legislative din sistemul de educaie, din familie ori din coal, lipsa sau insuficiena de
supraveghere a tinerilor, precum i insuficiena cultivrii deprinderilor pentru desfurarea unei
activiti oneste.
Unele condiii obiective, nfiate sub forma unor deficiene n activitatea unor organe de
stat, ori legate de activitatea profesional a unor angajai favorizeaz, de asemenea, manifestrile
antisociale.
Cauzele i condiiile morale1, educative i psihologice ocup, de asemenea, un rol nsemnat n
determinarea faptelor de corupie.
Dintre cauze ale corupiei pot fi menionate urmtoarele:
Lipsa de transparen din administraiile publice;
Salariile mici i promovabilitatea n funcii pe baz de relaii;
Neprofesionalizarea, incompetena funcionarului public;
Slaba dezvoltare a pieelor;
Proliferarea birocraiei;
Instabilitatea legislativ;
Persistena unui statut incert al funcionarului public;
Meninerea unei structuri oligarhice a puterii politice;
Abuzurile i neglijena n serviciu;
ntrzierea nejustificat a soluionrii unei cauze;
Trebuie reinut c n svrirea actelor de corupie se folosesc metode i mijloace de la cele
mai simple, la cele mai subtile i complexe:
- se pretind i se primesc direct sau prin intermediari, foloase materiale de la persoanele
crora infractorii sunt obligai s le ndeplineasc cererile, conform atribuiilor de serviciu
(eliberri de acte executarea unor lucrri, vnzarea sau cumprarea unor bunuri, acordarea de
aprobri), sau de la persoanele care urmeaz s rspund material, civil sau penal;
- n sectorul medico-legal, s-au ntocmit acte sau rapoarte de expertiz medico-legal care nu
V.Dobrinoiu-Corupia n dreptul penal roman, Ed.Atlas Lex Bucureti,1995

107

corespundeau realitii, s-au eliberat certificate medicale unor infractori care se sustrgeau de la
executarea pedepsei, s-au nscris n buletine de analiza cifre false cu privire la alcoolemia probelor
de snge sau urin, toate acestea condiionate de primirea unor foloase materiale;
- n sectorul de nvmnt s-au pretins i s-au primit bani i alte foloase pentru facilitarea
promovrii unor examene de admitere, pentru eliberarea unor diplome false, pentru repartizarea
prefereniala a unor absolveni ori ncadrarea lor pe posturi ce nu li se cuveneau n mod legal;
- n unele uniti comerciale s-au primit sume de bani pentru ncadrarea de personal n pos
turi de gestionari ori vnztori sau, mai frecvent, se predau periodic o parte din banii rezultai din
vnzri, efilor de uniti, n unitile de alimentaie publica i n sectorul de prestri servicii,
beneficiarii lucrrilor i ai serviciilor sunt determinai, uneori s plteasc serviciile cu un alt
tarif, superior celui legal, ori de a oferi anumite sume de bani sau alte foloase dup executarea
lucrrilor respective;
- astfel de fapte s-au comis i la oficiile de repartizare a forei de munc, oficiile de pensii, ofi
ciile pentru construirea locuinelor, birourile de asisten juridic, notariate i secii financiare;
- de asemenea, s-au nregistrat cazuri de corupie cu consecine deosebit de grave asupra
avutului obtesc, comise n unele uniti industriale ori baze i depozite de aprovizionare, ai cror
reprezentani, n schimbul unor sume de bani primite ca mit, au achiziionat cantiti
necorespunzatoare calitativ i la preturi superioare tarifelor legale.
Cauze care au generat corupia n Romnia nc din perioada postdecembrist
ncercnd o sistematizare a cauzelor corupiei1 se pot distinge:
Cauze administrative;
Cauze economico-socio-culturale;
Cauze de ordin subiectiv;
Cauze de ordin juridic.
a. Cauze administrative.
- Regimul comunist era caracterizat printr-o birocraie consolidata i cu un sistem de rezolvare
administrativ complicat, fiind aproape obligatorie obinerea voinei funcionarului pentru
soluionarea oricrei chestiuni administrative;
- considerarea funciilor publice i utilizarea acestora drept recompens pentru rude, prieteni,
cunotine. Acest fapt afecta vizibil eficiena activitii administraiei i, implicit, a instituiilor
abilitate s depisteze sau s sancioneze corupia;
- salarizarea insuficient a funcionarilor publici, precaritatea recompenselor pentru acetia,
lipsa controlului ierarhic sau contaminarea chiar a organelor cu atribuii de control;
- perpetuarea practicrii promovrii n funcie de obedien fa de superiori sau fa de relaii
extraprofesionale (nepotism, favoritism).
Att timp ct formalismul i birocraia se mbin armonios, activitatea funcionarilor va fi
deficitar. n fostul regim, amestecul autoritilor n fiecare aciune a ceteanului a fcut s
amplifice mai mult aparatul de stat, iar birocraia, veche caracteristic a administraiei romneti,
s-a consolidat i mai mult.
Centralizarea excesiv a competenei n rezolvarea unor probleme mrunte, dar importante
pentru ceteanul de rnd i a cror rezolvare este continuu amnat, l poate aduce pe acesta la
limitele rbdrii, transformndu-l n coruptor. Aadar, relaia dintre birocraie i corupie, este
aproape direct, prima fiind o condiie imediat i uneori sigur pentru apariia celei de-a doua.
b. Cauze economico-socio-culturale
Dintre aceste cauze, fac parte:
G.Nistoreanu,A.Boroi-Dreptul penal,partea speciala,Ed.All Beck,Bucuresti,200

108

- gradul redus de restructurare a unor grupuri cu interese bine precizate i care s susin
valori opuse corupiei (respect fa de lege, onestitate, deontologia meseriei);
- marea toleran fa de mica corupie, fiind perceput de opinia public i n acelai timp
drept o dovad de respect, recunotin i buna cretere fa de funcionarul public care ndepli
nete un act conform atribuiilor sale.
- preponderena mentalitii de tip oriental-balcanic, n virtutea creia individul ce acioneaz
cu succes la limita sau mpotriva legii este apreciat i considerat chiar ca situndu-se deasupra
acesteia.
Mult vreme, prima categorie de cauze a fost, dac nu contestat, cel puin trecut sub tcere,
scondu-se n eviden doar celelalte. Ori, i n aceast perioad, exist unele realiti economicosociale, cum ar fi repartizarea inegal a produsului social, deosebiri eseniale ntre munca fizic
i cea intelectual, susceptibil s creeze un climat propice apariiei unor fapte antisociale.
Traficul de influen1 i mituirea svrite n legtur, de pild, cu mediul rural, au la baz,
astfel de realiti incontestabile. Cnd aceste realiti economico-sociale vor fi depite, va
disprea, i cauza inadaptrii sau pretinsei inadaptri a tinerilor absolveni ai instituiilor de
nvmnt la mediul rural.
c. Cauze de ordin subiectiv
- combaterea actelor de corupie este nemijlocit legat de cunoaterea cauzelor ce in de
personalitatea cuplului, corupt-coruptor, a condiiilor i mprejurrilor care genereaz i
influeneaz fenomenul n ansamblul sau, ori, care favorizeaz sau nlesnete svrirea unui act
de corupie, pentru a se putea lua o msur preventiv sau represiv mpotriva lor;
- plecnd de la premisa reflectrii n comportamentul unor persoane a strii i nivelului de
cunotin al acesteia i raportnd coninutul individualizat al motivaiei, comiterea actelor de
corupie la principalele tipuri de personalitate, trebuie apreciat c motivaia are un caracter
complex n situaia structurrii i dezvoltrii nearmonizate a personalitii.
Motivaia este aadar, procesul nervos ce determin pe individ la o aciune sau la un scop, care
pot avea ca efect micorarea impulsului cauzal i satisfacerea unor nevoi.
Corupia, ca fenomen, se amplific i dac interesele de a obine favoarea funcionarului devin
tot mai mari, tentaiile respective nltur scrupulele oricrui funcionar onest.
d. Cauze de ordin juridic
Deseori, corupia era sporit i datorit excesului de reglementare, cum a fost i societatea
romneasca n perioada anterioar anului 1990, perioad n care era reglementat aproape totul,
de la numrul de copii, pn la cantitatea care trebuia consumat.
Existena unor reglementari foarte rigide poate mpiedica buna funcionare a economiei i
administraiei, determinnd anumii indivizi s se strecoare n sectoare puin accesibile de
muli. Alte cauze ale acestei categorii, sunt:
- caracterul dependent al justiiei fa de puterea politic, fenomen notoriu;
- calitatea membrilor corpului juridic i mentalitatea unora dintre ei.
Uneori, svrirea actelor de corupie este facilitat de influena unui numr de oameni
nencadrai n munc, din rndul crora se recruteaz adesea traficanii de influen sau
coruptorii.
O alt cauz provine din grija exagerat a prinilor fa de copii, ferindu-i de munca fizic,
lucru ce dezvolt la acetia gustul ctigului nemuncit, ilicit, iar de aici pn la comiterea unor
astfel de infraciuni nu este dect un pas foarte mic. Evident, n asemenea familii sau sub influena
unor familii dezorganizate se formeaz tinerii ce se dedic mai trziu unor manifestri
antisociale.
Buletin de informare juridical,Constanta,Iunie 2001

109

Indicii Corupiei
Acetia au fost definii n cadrul Sistemului de monitorizare a corupiei(SMC), cu scopul de a
reduce multidimensionalitatea corupiei la un set de indicatori1. Indicii au fost calculai pe baza
rspunsurilor la o serie de ntrebri privind aspectele cercetate.
Indicii corupiei au fost grupai n patru categorii:
1. atitudinile fa de corupie - viznd att acceptabilitatea n principiu, ct i susceptibilitatea
la corupie;
2. practici corupte - presiunea corupiei i implicarea n practici corupte;
3. gradul de rspndire a corupiei - rspndirea corupiei i eficiena practic a acesteia;
4. ateptri legate de corupie - ateptrile populaiei.
Indicatorii corupiei cu privire la deciziile Curilor, aa cum sunt ei percepui de public, includ:
- ntrzierea n executarea sentinelor Curii;
- inculpaii nu sunt adui n faa Curii;
- dispariia dosarelor;
- ntrzieri n pronunarea hotrrilor;
- rata mare a achitrilor;
- conflictele de interese;
- variaii neobinuite n motivarea hotrrilor;
- prejudicii aduse mpotriva unui martor att al aprrii, ct i al acuzrii, sau a avocatului
uneia dintre pri;
- tratarea necorespunztoare a justiiabililor n slile de judecat;
- inexistena unei practici unitare la nivelul instanelor judectoreti;
- insuficiena spaiilor instanelor de judecat;
Factori de risc ai Corupiei
Acetia sunt determinai de puterea discreionar, monopol i opacitatea procedural. Exist
factori de risc de natur economic, social i identificai n interiorul instituiei.
ntre sectoarele vulnerabile la corupie se ncadreaz:
- sectorul economico-financiar bancar;
- domeniul transferurilor de patrimoniu i capital;
- sistemul vamal i trecerii frontierei;
- sfera instituiilor bugetare: nvmnt, sntate, sport, cultur, etc.;
- sectoarele de producie, transporturi i servicii.
Dac corupia ar putea fi msurat, atunci ar putea fi i anihilat, msurarea conducnd la
nelegerea factorilor ce favorizeaz corupia i atitudinea public.
Corupia creeaz inegalitate ntre indivizi, deoarece ofer posibilitatea pentru anumite
persoane ncadrate n funcii publice s obin un avantaj din relaiile i informaiile pe care le
dein i totodat s profite de controlul instituional i administrativ slab.

Iulian Poenaru-Problemele legislatiei penale,Ed.Lumina Lex,Bucuresti,1999

110

RSPUNDEREA I RESPONSABILITATEA FUNCIONARILOR PUBLICI

N VIRTUTEA DREPTULUI LA O BUN ADMINISTRAIE A CETENILOR
NEDELCU Iulian, profesor universitar, doctor,
Facultatea de Drept i tiine Administrative
Nicolae Titulescu, Craiova, Romnia

Abstract:
La responsabilit des fonctionnaires publiques a reu des nouvelles valences dans les conditions
de ladhsion de la Roumanie lUnion Europenne, an accentuant la qualit des services offerts,
lindpendance des fonctionnaires, leur engagement, leur responsabilit pour toutes les faites raliss,
lefficience et la transparence du service publique ralis par les citoyens europens.
La responsabilit constitue en fait lattitude que le fonctionnaire publique adopte en rapport avec
lautorit, mai aussi envers le citoyen, la conscience envers ses obligations accentues par les
attributions spcifiques.
n condiiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat
prin Legea 161/2003 funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor
stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia
public central i administraia public local (art. 2 alin. 1) iar funcionarul public este persoana
numit n condiiile prezentei legii, ntr-o funcie public.
Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt n concordan cu misiunea
fundamental a administraiei publice, de a servi cu devotament interesului ceteanului, liber de
orice constrngere politic, prejudeci, corupie, abuz de putere.
Recrutarea i selectarea funcionarilor publici trebuie s se fac exclusiv pe criteriul compe
tenei, astfel nct funcia public s fie una profesionist, caracterizat de eficien i eficacitate.
Se poate observa c actul normativ face referire la responsabilitatea funcionarilor publici i
care se stabilete n temeiul legii, fiind ntr-o strns
legtur cu modalitatea n care se face recrutarea i selectarea funcionarilor publici.
Responsabilitatea funcionarilor publici a cptat noi valene n condiiile aderrii Romniei
la Uniunea European i conform prevederilor art. 11 i 20 din Constituia Romniei tratatele
ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar drepturile i libertile cetenilor vor fi
interpretate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i celelalte
tratate la care Romnia este parte.
n caz de neconcordan cu legislaia intern, acestea au prioritate, cu excepia cazului n care
Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile.
De aceea este cazul s amintim c n contextul dreptului comunitar, cadrul normativ privind
funcia public a fost influenat de adoptarea de ctre Comisia European a Crii Albe cu privire
la reforma administrativ nc din martie 2000. Acest document a evideniat principiile
administraiei publice la nivel european, punndu-se accent pe calitatea serviciilor oferite,
independena funcionarilor, angajarea, rspunderea acestora pentru toate faptele svrite,
eficiena i transparena serviciului public prestat de ctre ceteni europeni.
Pentru transpunerea n practic a acestor principii a fost adoptat la 13 septembrie 2000 Codul
bunei cuviine n administraia public (The Code of Good Administrative Behavior) conceput
111

n primul rnd ca un instrument de lucru pentru personalul instituiilor europene care lucreaz
n mod direct cu publicul. Mai mult codul urmrete s informeze cetenii asupra dreptului de a
beneficia de servicii de calitate, asupra condiiilor n care trebuie s se atepte s fie tratai n
momentul n care abordeaz ntr-o instituie european. Din prevederile codului cele mai intens
mediatizate se remarc dreptul ceteanului la o bun administraie, principiu de maxim
generalitate care are o implicaie multivalent asupra ntregii activiti n administraia public.
Orice persoan particular, fie c este vorba de o persoan fizic sau de o persoan juridic,
de o societate comercial sau de o fundaie sau asociaie, este interesat de calitatea activitii
desfurate de autoritile i serviciile publice.1
La nivel european, n favoarea persoanei, n calitate de cetean sau rezident al Europei unite,
exist un drept la o bun administraie n raporturile sale cu instituiile i organele Uniunii
Europene, aa cum este prevzut acest drept la art.41 din Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene.
La nivel naional, exist un drept fundamental la o bun administraie la care se refer
Recomandarea CM/Rec(2007), prevzut n favoarea cetenilor celor 47 de state ale Consiliului
Europei, n ceea ce privete raporturile lor cu instituiile i organele administrative din statele ai
cror ceteni sau rezideni sunt.
Dreptul la o bun administraie s-a manifestat, dup cum era firesc, pe plan naional, iar
primele elemente ale unui drept la o bun administraie pot fi identificate chiar n Declaraia
drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789, care la art. 15 prevedea c Societatea are
dreptul s cear socoteal oricrui agent public despre (modul n care se achit de) administrarea
sa, ceea ce afirm n mod implicit existena, n favoarea societii, a unui drept la o bun
administraie, n baza cruia societatea, prin formele sale de organizare, avea posibilitatea s
cear socoteal agenilor administraiei n legtur cu ndeplinirea misiunii lor publice.
n strns legtur cu dreptul la o bun administraie, la art. 43 din Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene, este prevzut dreptul oricrui cetean al Uniunii i a oricrei
persoane fizice sau juridice rezident sau avnd sediul social ntr-unul din statele membre, de a
sesiza Mediatorul Uniunii n caz de proast administraie n activitatea instituiilor sau organelor
comunitare, cu excepia Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan, n ceea ce
privete exerciiul funciilor lor jurisdicionale.
Un rol deosebit de important n conturarea elementelor dreptului la o bun administraie,
precum i a noiunilor de bun administraie i respectiv proast administraie l-au avut
jurisprudena Curii Europene de Justiie de la Luxemburg i instituia Mediatorului European.
Astfel, Curtea European de Justiie i Tribunalul de prim instan, respectiv de mare instan,
au avut i au un rol important n soluionarea contenciosului administrativ comunitar, acestea
acionnd ca veritabile Tribunale administrative n examinarea cererilor persoanelor fizice i
juridice i respectiv, a recursurilor introduse de funcionarii instituiilor europene.
Dreptul la o bun administraie (administrare), astfel, n sintagma o bun administraie,
termenul de administraie desemneaz activitatea desfurat de autoritile, serviciile i organele
publice n scopul realizrii drepturilor i intereselor legitime ale particulari lor, persoane fizice
sau juridice, n timp ce n sintagma actele administraiei, termenul administraie desemneaz
totalitatea instituiilor, autoritilor, organelor care acioneaz pe baza i n executarea normelor
juridice pentru realizarea drepturilor i intereselor particularilor, persoane fizice sau juridice,
reprezint o formulare relativ recent n instrumentele politico-juridice europene i n literatura
Revista de drept comercial nr.9/2007, Carta European a Drepturilor Fundamentale-Dreptul la o bun
administraie, Dr.Emanuel Albu, judector la Secia de contencios administrative a naltei Curi de
Casaie i Justiie.

112

de specialitate1 fiind consacrat n mod expres i explicit n Carta European a drepturilor

fundamentale i de curnd prin Recomandarea CM/Rec(2007) a Comitetului Minitrilor din
statele membre ale Consiliului Europei.
La nivel naional, exist constituii, cum sunt, spre exemplu, Constituia Spaniei din 1978 i
Constituia Poloniei din 1997, care conin dispoziii ce formuleaz exigene din sfera noiunii de
bun administraie: administraia public servete cu obiectivitate interesele generale i acioneaz
potrivit principiilor eficacitii, ierarhiei, descentralizrii, deconcentrrii i coordonrii, fiind
supus pe deplin legii i dreptului (art.l03 din Constituia spaniol), cetenii au dreptul s obin
informaii despre activitatea autoritilor publice i despre persoanele care exercit funcii publice
(art. 61 din Constituia polonez).
Alte constituii, cele mai multe, se limiteaz s delege legiuitorului prerogativa de a reglementa
condiiile exercitrii de ctre ceteni a dreptului la repararea pagubei suferite ca urmare a aciunii
nelegale a autoritilor publice.
Pentru prima dat, dreptul la o bun administraie (administrare) este consacrat, n aceast
formulare, n art. 41 din Carta European a drepturilor fundamentale, care au ca denumire
marginal chiar sintagma dreptul la o bun administraie.
Art. 41 are urmtorul coninut:
1. Orice persoan are dreptul ca problemele sale s fie rezolvate n mod imparial, corect i
ntr-un termen rezonabil de ctre autoritile i organismele Uniunii.
n virtutea acestui drept la o bun administraie a aprut problema rspunderii funcionarilor
publici.
Problema rspunderii juridice a funcionarilor publici se pune numai n legtur cu nclcarea
de ctre acetia a normelor juridice n calitatea lor de funcionari publici sau n legtur cu funcia
public pe care o dein.
Dac nclcarea normelor nu are legtur cu funcia public, rspunderea lor va fi o rspundere
de drept comun, adic identic celei a oricrui alt cetean, care nu are calitatea de funcionar
public.
n al doilea rnd, rspunderea se pune numai dac s-a svrit o abatere i dac nu exist o
cauz care, potrivit legii, nltur rspunderea.
Situarea temei luate n studiu n contextul general al rspunderii nu se poate realiza dect,
pornindu-se de la principiul care domin ntreaga rspundere social, deci i pe cea juridic:
principiul potrivit cruia fiecare este inut a rspunde pentru propriile fapte. Este un principiu ale
crei virtuii se concretizeaz n funciile generale ale rspunderii civile, pentru cauzarea de
prejudiciu prin fapt ilicit i anume, att n funcia sancionatoare ct i n funcia educativpreventiv, de prentmpinare a svririi n viitor de ctre cel sancionat ori de ctre alii a unor
fapte ilicite.2
Pentru a putea dezbate pe larg tema rspunderii civile a funcionarului public este necesar s
facem o distincie clar a noiunilor de responsabilitate i rspunderea funcionarului public.
n tiina dreptului se contureaz distincia dintre noiunile de rspundere i responsabilitate,
astfel c dreptul administrativ analizeaz responsabilitatea i respectiv, rspunderea organelor
administraiei de stat, n al doilea rnd dreptul administrativ analizeaz aceste fenomene n
Ioan Alexandru s.a., Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 120, 124, 164;
Emanuel Albu, Carta European a drepturilor fundamentale. Dreptul la o bun administraie n Revista
de Drept Comercial nr. 0912007 i Emanuel Albu, Recomandarea CM/REC(2007) 7 a Comitetului
Minitrilor din statele membre ale Consiliului Europei i dreptul la o bun administratie n Curierul
Judiciar nr. 10/2007.
2
C.Sttescu, Rspunderea civil delictual pentru fapt altei persoane, Editura stiinific i enciclopedic,
Bucureti p.5.
1

113

legtur cu funcionarii publici, i n al treilea rnd dreptul administrativ se preocup de cercetarea

responsabilitii cetenilor fa de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul
nclcrii lor.1
Rspunderea juridic intervine pe temeiul rului nfptuit, adic n urma svririi unei
abateri, n timpul exercitrii funciei n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu prin
abaterea de la anumite norme care nu au legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub
semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public.
Literatura juridic a definit termenul de rspundere juridic plecnd de la considerarea c
rspunderea celui care ncalc o regul de comportament, n general, este un fapt social i se
rezum la reacia trezit de o aciune pe care societatea de la locul i timpul svririi acesteia o
consider condamnabil.2
Noiunea de responsabilitate are n vedere raportul social n cadrul cruia i desfoar
activitatea funcionarul public.
Spre deosebire de rspunderea juridic care mbrac forme specifice fiecrei ramuri de drept
n funcie de calificarea faptei funcionarului public ori de cte ori aduce atingere unor norme
juridice, responsabilitatea juridic este ceea ce profesorul Antonie Iorgovan definete foarte
concludent ca raportarea activ contient a agentului aciunii sociale la normele i valorile
colectivitii, stabilite la o scar macro sau micro-sociai.3
Responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcionarul public o are n raport cu
autoritatea, dar i cu ceteanul, contientizarea obligaiilor sale sporite prin prisma atribuiilor
specifice. Ea apare mai mult ca un eveniment de natur volitiv i educaional, ceva ce se
dobndete n timp.
Responsabilitatea juridic este o obligaie recunoscut de lege persoanei publice sau private
de a face sau a da socoteal pentru ea sau pentru altul aflat n grija sa, astfel concluzia c aceast
stare este anterioar rspunderii juridice.
Dac responsabilitatea poate fi asimilat cu o obligaie, rspunderea juridic este cel mai
adesea considerat o situaie juridic.
Responsabilitatea presupune un factor intelectiv care const n capacitatea persoanei de a
nelege ceea ce face, precum i de a distinge ntre caracterul periculos a unor fapte i caracterul
nepericulos a altor fapte, i un factor volitiv, reprezentnd puterea psihic a unei persoane de a se
conduce singur, de a fi stpn pe propriile sale aciunii.4
Spre deosebire de responsabilitate, rspunderea juridic este concret stabilit printr-o
procedur de ctre un organ competent ce o finalizeaz prin aplicarea unei sanciuni. Rspunderea
juridic este unul din principiile fundamentale ale dreptului.
Conceptul de rspundere juridic poate fi definit ca fiind consecina incompatibilitii dintre
un subiect de drept i dispoziia normei juridice.5
Rspunderea este identificat cu sanciunea, astfel c rspunderea i sanciunea sunt dou
aspecte ale aceluiai fenomen social, ele sunt distincte deoarece sanciunea vizeaz doar o latur
a rspunderii i anume reacia societii.
n cazul responsabilitii juridice drepturile i obligaiile nu sunt determinate, delimitate sau
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.1, ediia a-III-a, Juridic, Editura AH Beck, p.612.
Prof. Univ. Dr. Costel Niculeanu - Rspunderea comitentului la confluena dreptului civil, penal i
administrativ, Editura Scrisul romnesc, Craiova, 1997, p. 6;
3
Prof. Univ. Dr. Iulian M. Nede1cu, Drept administrativ, ediia a-Il-a, Editura Themis, Craiova, 2000,
Fundaia European Titulescu, Filiala Craiova.
4
Prof. Univ. Dr. Mircea Preda - Drept administrativ - partea general; ed. A IV-A, Lumina Lex 2006, Pag.
290;
5
Prof. Univ. Dr. Iulian M. Nedelcu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova 2000, p.315.
1
2

114

materializate fa de rspunderea juridic unde acestea sunt riguros delimitate ori de cte ori
intervine constrngerea administrativ.
Profesorul Mircea Costin definea responsabilitatea ca pe un complex de drepturi i obligaii
care formeaz un raport juridic de constrngere ce apare ntre stat ca unic subiect activ i autorul
faptei ilicite ca subiect pasiv.1
Cursurile de drept public, n particular cele de drept administrativ, cuprind din totdeauna
capitole, paragrafe etc. consacrate, generic vorbind, rspunderii statului pentru daune, dei
contextul de idei difer. Ca s ne referim la marii profesori din perioada interbelic, vom constata
c n tratatul prof. Paul Negulescu aceast problem este analizat n sfera responsabilitii puterii
publice, prof. Anibal Teodorescu o plaseaz ntr-un capitol denumit Responsabilitatea n dreptul
administrativ, iar prof. E.D.Tarngul o privete ca pe o problem a contenciosului administrativcontenciosul n daune, la fel ca i prof. Constantin Rarincescu.2
Autorul francez Luois Josserand spunea c responsabilitatea juridic tinde s ocupe centrul
dreptului civil i al dreptului n totalitatea sa n fiecare
materie, n toate direciile se ajunge la aceast problem a rspunderii n dreptul public i n
dreptul privat, n domeniul bunurilor, al persoanelor, a tuturor momentelor i a tuturor situaiilor,
responsabilitatea devine punctul nevralgic al tuturor instituiilor noastre.3
Responsabilitatea civil este obligaia pe care o are o persoan moral sau un individ, de a
despgubi pe unul sau mai muli teri fa de care el a cauzat un prejudiciu direct sau nu prin
eroarea sa, neglijena sau imprudena sa. Sursele susceptibile s alimenteze riscul Responsabilitatea
civil ale unei ntreprinderi sunt multiple i pot afecta n mod sever funciile sale vitale. De
asemenea, este necesar s aplice i s dezvolte la nivel intern, un plan de prevenire. Veritabil
instrument de gestiune el trebuie s evite intervenia unei calamiti. Pornind de la identificarea
riscurilor la gestiunea financiar a consecinelor, aceast agend este un veritabil ajutor
metodologic i practic care nu v va lsa privai.4
Prin rspundere se urmrete restabilirea ordinii normative i ca prin reacia autoritilor
sociale asupra autorului faptei acesta s fie pus ntr-o situaie de natur a-l contientiza de
semnificaia negativ a faptei sale. Rspunderea civil este o form a rspunderii juridice care
const ntr-un raport de obligaii n temeiul cruia o persoan este ndatorat s repare prejudiciul
cauzat altuia prin fapt sa ori n cazurile prevzute de lege, prejudiciul pentru care este
rspunztoare.
Rspunderea juridic a funcionarului public intervine numai atunci cnd acesta a nclcat cu
vinovie obligaiile de serviciu i n acest sens sunt i prevederile art. 84 din Legea 188/1999.
Statutul funcionarilor publici se refer numai la rspunderea civil a funcionarilor publici,
fr nici o referire la rspunderea material sau
patrimonial. n primul rnd, rspunderea civil sau patrimonial (material) se pune
numai atunci cnd prin fapt s-a produs un prejudiciu unitii la care este ncadrat fptuitorul sau
unor teri.
n Codul civil este reglementat rspunderea civil, ca rspundere contractual sau delictual
fr ca aceasta s fie pus n legtur cu vreo calitate anume a fptuitorului, oricine produce un
prejudiciu unui ter avnd obligaia a-l repara.
n Statutul funcionarilor publici se face referire expres la rspunderea civil a funcionarilor
Mircea Costin, Responsabilitatea juridic n dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj, 1974, p. 9 i urm.;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti 2005, pag.
443 i urm.;
3
L.Josserand, Tratat de drept politic, Paris, 1932;
4
Christian Motary, Prevenir les risques. La responsabilite civile, Ed. AFNOR 2003
1
2

115

publici, ca singur form de reparare a prejudiciului produs de acetia prin faptele lor, n
exercitarea atribuiilor sau n legtur cu exercitarea atribuiilor, dar se apreciaz c n aceste
cazuri denumirea cea mai potrivit a acestei forme de rspundere, este cea de rspundere
patrimonial, ntruct art.52 alin.3 din Constituie face referire expres la rspunderea
patrimonial a statului, iar legislaia n vigoare folosete frecvent noiunea de patrimoniu.
Formele rspunderii juridice a funcionarului public, difer dup cum ne raportm la func
ionarii regimului legal sau cei ai regimului contractual, pentru cei din prima categorie vorbinduse despre o rspundere administrativ-disciplinar i o rspundere administrativ-patrimonial, fie
fa de cei administrai fie fa de autoritatea din care face parte, iar celor din categoria a doua li
se aplic, dup caz regimul rspunderii din dreptul muncii sau din dreptul civil.
Trebuie s menionm c formele rspunderii juridice nu se exclud ntre ele, putndu-se
aplic o singur sanciune disciplinar cumulat cu una administrativ, civil sau penal atunci
cnd fapt svrit atrage astfel de rspunderi. n schimb nu se pot aplica dou sanciuni n
cadrul aceleiai forme, pentru aceiai fapt.
Rspunderea patrimonial se angajeaz n cazurile n care pun aciunile sau inaciunile unui
funcionar public s-au cauzat serviciului public n care i desfoar activitatea sau particularilor
anumite pagube materiale.
Rspunderea patrimonial intervine n cazul funcionarului public numai pentru svrirea
unor delicte, deci o rspundere civil delictual i nu una contractual, deoarece raporturile
juridice se stabilesc ntre funcionarul public i serviciul public n care lucreaz, i au izvorul n
actul administrativ de numire (investire) n funcie, fiind raporturi de drept administrativ i nu
de natur contractual.
Prejudiciile cauzate de funcionarii publici serviciului public n care funcioneaz sau
particularilor sunt consecina aciunii sau inaciunii lor delictuale cauzatoare de prejudiciu i se
ntemeiaz pe dispoziiile art. 998 din C.civ.
Funcionarii publici nu rspund de eventualele pagube aduse patrimoniului unitii n care
funcioneaz dac se ncadreaz n limitele legale, dac sunt provocate de cauze neprevzute i
care nu puteau fi nlturate, ori din alte asemenea cazuri n care pagubele se nscriu n riscul
normal al serviciului ori sunt provocate de for major.
Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz potrivit art. 84 din Lege nr. 188/1999
republicat nu numai pentru paguba produs cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei
publice n care funcioneaz, dar i pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit, precum i pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de
comitent unor tere persoane n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile sau
pentru plat contravalorii serviciilor nedatorate de care a beneficiat.
Repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice n situaiile prevzute de art. 84
lit. a) - paguba produs cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care
funcioneaz i b) - pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit,
se dispune prin emitere de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a
un dispoziii de imputare n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau dup caz prin
asumarea unui angajament de plat, iar n situaia prevzut la lit. c) daune pltite de autoritatea
sau instituia public n calitate de comitent unor ter persoane, pe baza unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile.
n concluzie putem spune c att n spaiul intern ct i n spaiul European, controlul
judectoresc asupra actelor administraiei publice reprezint garania fundamental a respectrii
drepturilor ceteanului.
De asemenea rspunderea patrimonial a autoritilor publice i a funcionarului public a
ajuns s fie organic legat de contenciosul administrative reglementat prin Legea nr. 554/2004,
116

astfel nct autoritatea administrativ va sta ntotdeauna n calitate de prt i va rspunde civil
n cazurile n care se admite aciunea, avndu-se n vedere culpa absolut a acesteia in eligendo
i in vigilando
Rspunderea civil a funcionarilor publici i a altor categorii socio-profesionale se ntemeiaz
pe vinovia acestora, indiferent de forma pe care o mbrac.
Rspunderea funcionarului public este o rspundere individual, nu solidar, cu excepia
cazului n care, potrivit Legii contenciosului administrativ, funcionarul public poate chema n
garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordinal scris, care a produs prejudiciul.

Bibliografie
1. Tratatul de la Lisabona din 13 decembrie 2007
2. Constituia Romniei din 2003
3. Legea nr. 188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, Monitorul Oficial
nr. 365 din 29 mai 2007
4. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative
5. Legea nr. 115/1999, republicat privind responsabilitatea ministerial
6. Legea nr. 7/2006, privind Statutul funcionarului public parlamentar
7. OUG nr. 91/2003 privind organizarea Grzii Financiare
8. OG nr. 94/1999, privind participarea Romniei la procedurile n faa CEDO i a Comitetului
de Minitrii al Consiliului Europei i regresul statului n urma hotrrilor i conveniilor de
rezolvare pe cale amiabil.
9. Legea nr. 303 din 28.04.2004 republicat, privind statutul procurorilor i judectorilor
10. Prof.univ.dr. Iulian Nedelcu, Drept administrative, ediia a II a, Editura Themis, Craiova,
2000 Fundaia European Titulescu
11. Prof.univ.dr Iulian Nedelcu,Elemente de drept administrative, Editura Oltenia,
Craiova,1994
12. Prof.univ. Dr. Iulian Nedelcu, Elementele contenciosului constituional i administrative
n statul de drept,Editura Europa, Craiova 1997
13. Prof.univ.dr Iulian Nedelcu, Contenciosul administrative n spaiul European, Ed.
Universitaria, Craiova, 2006
14. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administreativ-vol I ediia a III a, Ed All Beck, Bucureti 2005
15. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administreativ-vol I ediia a IV a, Ed All Beck, Bucureti 2006
16. Ioan Alexandru, Drept administrative European, Ed Lumina Lex, Bucureti 2005
17. Emanuel Albu, Cartea European a drepturile fundamentale. Dreptul la o bun
administraie n Revista de Drept Comercial nr. 09/2007
18. C.Sttescu, Rspunderea civil delictual pentru fapt altei persoane, Editura stiinific i
enciclopedic, Bucureti p.5.
19. L.Josserand, Tratat de drept politic, Paris, 1932
20. Christian Motary, Prevenir les risques. La responsabilite civile, Ed. AFNOR 2003
21. Recomandarea 16 adoptat de Comitetul Minitrilor din 09 septembrie 2003, disponibil
pe siteul www.coe.int
22. Curierul judiciar nr 12/2007, Decizia XL (40)din 07 mai 2007 a ICCJ, Seciile Unite,
publicat n Monitorul Oficial nr. 763 din 12 nov 2007
23. Curierul judiciar nr 12/2007 dr. Emanuel Albu, judector ICCJ Dreptul la o bun
administraie n jurisprudena CEDO
24. Revista de Drept Comercial nr. 0912007,Carta European a drepturilor fundamentale.
Dreptul la o bun administraie, dr Emanuel Albu judector la ICCJ
117

FUNCIONARUL PUBLIC NTRE TRADIIONAL I MODERNITATE

COSTACHE Mirela Paula, masterand,
Universitatea Danubius din Galai

LE FONCTIONNAIRE - ENTRE CLASSIQUE ET MODERNITE

Etant donn le fait que la fonction publique et le fonctionnaire sont gnralement des institutions
juridiques de droit public, et notamment, de droit administratif, et tant donn aussi les nombreuses
contradictions doctrinales et de la jurisprudence concernant les deux notions, on peut dfinir la
notion de fonctionnaire la personne qui exerce une fonction publique. Le phnomne gnral de la
transition qui a produit des changements majeurs dans la socit roumaine entire a marqu, comme il tait normal, ladministration publique aussi, qui a comme noyau le fonctionnaire.
Depuis toujours, le fonctionnaire a fourni des contributions dcisives concernant ltape de lidentification des besoins qui peuvent satisfaire lactivit publique ou bien concernant la formulation des
objectifs concrets capables de rpondre aux ralits sociales de notre pays.
Le premier impact de la politique de ladministration est signal par le fonctionnaire, ce qui nous
fait affirmer que la place et le rle de la fonction publique ont t levs au rang de sujet national.
De plus en plus souvent, on met en question linitiation des mthodes pertinentes damlioration
de cette notion, du point de vue conceptuel. Dailleurs, les modles de lensemble des tats occidentaux ont t gnr une proccupation pour donner un nouveau souffle aux deux concepts: fonction
publique et fonctionnaire.
Les expriences occidentales traditionnelles nous indiquent ce qui doit tre vit et ce qui peut
tre fait dans le domaine de ladministration publique.
Autrement dit, ct des lments traditionnells, le besoin dadaptabilit des institutions roumaines aux demandes de lUnion Europenne, simpose la ralisation de lharmonisation aux nouvelles
tendences des tats occidentaux. En ce sens-l, les prparatifs dun nouveau systme administratif,
celui de carrire, serait bienvenu, car ce fait permettra le dvellopement dune lite administrative de
spcialistes qui auront comme tche permanente le bon fonctionnement de ladministration.
Linstruction dun corps de cadres suprieurs prsenterait des avantages pour lacclration de la
rforme administrative. Des scnarios dun tel corps de cadres ont apparu dans la doctrine: des fonctionnaires techniques comptents, qui doivent servir dans des cabinets ministriels, pourvu quil y ait
un systme rel de rgles pour assurer la transparence totale.
De la perspective de ce quon a prsent ci-dessus, il sen suit quil est ncessaire de faire une rvaluation attentive et objective de lorganisation et du fonctionnement des rglementations qui sont
demands aux personnes ayant la qualit de fonctionnaire. Linstitution des formules modernes et
efficaces qui aient comme noyau le fonctionnaire roumain gnrera, la fin, laccroissement du degr du bien-tre du citoyen.
Fenomenul general al tranziiei a produs schimbri majore n ntreaga societate romneasc,
afectnd, dup cum era i firesc, i sfera administraiei publice care l are n centrul su pe
funcionarul public.
Ce este funcionarul public romn? Cui i la ce servete? Ce l apropie sau nu de funcionarul
european? Cum poate fi motivat funcionarul astfel nct s-i exercite funcia public n mod
responsabil i profesionist i s rmn insensibil la presiuni de orice fel? Cum i n ce msur
poate fi protejat funcionarul public de ingerinele politicului? n fine, i se acord autonomia
necesar gndirii sale n cadrul activitilor pe care le desfoar?
118

Acestea sunt doar cteva ntrebri ale cror rspunsuri au pus la grea ncercare att pe autorii
literaturii de specialitate, ct i pe experii Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici din Romnia.
Exist nc multe ntrebri la care sistemul public romnesc nu a gsit cele mai potrivite rspunsuri.
Fr a intra n filozofia definirii noiunii de funcionar public, date fiind numeroasele
contradicii doctrinale i de jurispruden, putem spune c acesta este acea persoan fizic ce, cu
respectarea condiiilor cerute de lege, a fost nvestit prin numire ntr-o funcie public, pentru a
desfura, contra unui salariu, o activitate continu i ritmic ntr-un serviciu public administrativ.
Pe timpul ct deine funcia public, persoana fizic se bucur de stabilitate, are anumite drepturi
i i revin anumite obligaii.
Mai simplu, persoana care exercit o funcie public.1
Prin funcie public se nelege, n sensul Legii Nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii preroga
tivelor de putere public de ctre administraia public central i local2 sau n viziunea profeso
rului Antonie Iorgovan, situaia juridic a persoanei fizice nvestite legal cu atribuii n realizarea
competenei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care for
meaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care l-a nvestit.3
Din ce n ce mai des se pune n discuie formularea unor metode pertinente de mbuntire
din punct de vedere conceptual al noiunii n discuie.
Orict de lent i fragmentar s-a dovedit a fi reforma administraiei publice, au fost elaborate stra
tegii de modernizare, punndu-se accent pe creterea performanei activitii funcionarului public.
De ce i de unde aceast nevoie de modernizare?
Cnd vorbim de ancorarea n modernitate a funcionarului public, ne gndim n primul rnd,
la cadrul legal actual i la elaborarea unor proiecte de acte normative care s asigure, pe de o
parte, un plus de performan, i pe de alt parte, depirea definitiv a unei bariere n lungul
proces al reformei administraiei publice.
Legislaia intern actual care reglementeaz toate aspectele legate de activitatea funcionarului
public este n continu schimbare, modificare i transpune mereu o actualizare a problemelor
ivite, punndu-se accent pe creterea performanei.
Principala lege care reglementeaz activitatea funcionarului public i raporturile de serviciu
ale acestuia este Legea Nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.4 Conform acesteia,
exercitarea funciei publice are la baz respectarea principiilor legale, i anume, cel al legalitii,
imparialitii i obiectivittii, transparenei, eficienei i eficacitii, responsabilitii, orientrii
ctre cetean, stabilitii n exercitarea funciei i al subordonrii ierarhice.
Legea nr. 251/2006 de modificare i completare a Legii nr. 188/1999 a adus o serie de schimbri
i completri prevederilor care reglementeaz cariera n funcia public, de la instituirea
raporturilor de serviciu i pn la ncheierea acestora. Autorii de specialitate au remarcat o serie
de aspecte pozitive n sensul c modificrile aduse de noul act normativ n vigoare n privina
carierei sunt de natur s remedieze aspectele incomplet prevzute n legislaia anterioar, care
nu corespundeau cadrului legislativ general, care nu erau n concordan cu normele europene
sau care nu conduceau la eficien i performan n administraia public. Sunt semnalate
mbuntiri de substan n multe privine:
o recrutare mai strict n cadrul corpului funcionarilor publici privind, mai ales, conduita
Statutul Funcionarilor Publici, Ediia a II-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2005, p. 18; art. 2, alin. (2),
din Legea nr. 188/1999
2
Art. 2, alin. (1)
3
Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, Bucureti, Editura Hercules, 1993, p. 629
4
Legea Nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 600 din 8 decembrie
1999, modificat prin alte legi i ordonane de urgen
1

119

disciplinar, experien temeinic, cursuri de perfecionare;

un riguros concurs naional de recrutare a nalilor funcionari publici;
un management performant;
diminuarea condiiilor de vechime n specialitate a aspiranilor la categoria nalilor
funcionari publici, de la 7 ani la 5 ani;
un sistem de promovare mai rapid;
o evoluie organizat a carierei, n conformitate cu planul de ocupare a funciilor publice;
sporirea importanei programelor de formare i specializare, n scopul evoluiei carierei.1
Cu privire la ultimul aspect semnalat, n ultimii ani, Institutul Naional de Administraie a
organizat programe de formare specializat destinate funcionarilor publici din cadrul autoritilor
i instituiilor publice locale i centrale, persoanelor care ocup sau ar putea ocupa funcii de
conducere n cadrul instituiilor publice romneti centrale sau locale.
Aadar, concomitent cu dezvoltarea unei politici moderne privind cariera, se fac propuneri de
reformare i a managementului instituiilor publice. Managerii publici trebuie s-i diversifice
propria activitate pentru a putea rspunde cerinelor actuale prin dobndirea n munca proprie a
unor valene sporite i caliti superioare.
Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici2 prezint principiile care
guverneaz conduita profesional a acestora. Acestea sunt urmtoarele:
supremaia Constituiei;
prioritatea interesului public, principiu fundamental n activitatea funcionarului public;
asigurarea egalitii de tratament al cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice;
profesionalismul funcionarului public;
imparialitatea i independena acestuia, adoptarea unei atitudini obiective, neutre fa de
orice interes politic, economic sau de alt natur;
integritate moral;
libertatea gndirii i a exprimrii opiniilor;
cinste, corectitudine, transparen n ndeplinirea atribuiilor de serviciu.3
Aadar, noiunii de funcionar public i sunt asociate urmtoarele valori care l ghideaz n
activitatea lui: integritate, dreptate, transparen, justiie, imparialitate, respect, competen,
comunicare, etc. Acest act joac rolul unui cod deontologic care impune funcionarului public s
aib un comportament bazat pe respect, bun-credin, corectitudine i amabilitate, de a nu
aduce atingere onoarei, reputaiei i demnitii persoanelor din cadrul instituiilor publice n
cadrul creia i desfoar activitatea, prin ntrebuinarea unor cuvinte jignitoare sau prin
formularea unor plngeri cu caracter calomnios. De asemenea, legea cere funcionarului public
s aib o conduit care s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei
n funcia public pentru funcionarii din subordine.
Conform statutului su legal, funcionarul public din Romnia poate exercita o funcie public
definitiv, cu caracter permanent, adic realizarea unei cariere n cadrul funciei publice.
nsi elaborarea strategiei de reform n administraie impune un amplu proces de
modernizare, mai ales prin crearea i consolidarea unui corp de funcionari publici de carier,
profesionist i neutru politic. n acest sens, pregtirea unui sistem administrativ de carier ar fi de
bun augur, cci va permite dezvoltarea unei elite administrative de specialiti care vor avea ca
principal problem buna funcionare a administraiei. Sistemul de tip carier este bazat pe
Revista Economie i administraie local, nr. 10, octombrie, 2006, p. 8
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004
3
Preda, Mircea, Drept administrativ. Partea general, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2006, p. 80
1
2

120

conceptul de stabilitate i de continuitate n carier, fie n interiorul aceluiai corp, ceea ce permite
accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul.1 Majoritatea autorilor de
specialitate care au mbriat aceast opinie, au considerat ca fiind iminent promovarea eficient
a carierei n cadrul reformei administraiei publice. Mai mult, se sper c acest lucru va permite
o mai bun deservire a cetenilor.
n acest context, cariera reprezint ntreaga perioad n care un funcionar public desfoar
exerciiul funciei publice, de la numirea i depunerea jurmntului de credin i pn la ieirea
din serviciu, de regul, odat cu pensionarea.
Profesorul Ioan Alexandru definete noiunea de corp de nali funcionari publici sau corp
de cadre superioare ca fiind un sistem, structurat i recunoscut, de gestionare a personalului
pentru posturi nepolitice, de nivel nalt, din cadrul administraiei. Acest corp de cadre
superioare este administrat de instituii menite s garanteze profesionalismul i stabilitatea
grupului central de cadre superioare, dar care s permit totodat flexibilitatea necesar pentru a
rspunde schimbrilor din compoziia guvernului.2 Oare aceasta va fi n viitor noua definiie a
funcionarului public?
Cariera fiecrui funcionar public ncepe imediat dup numirea sa n funcia public prin
actul administrativ emis de conducerea autoritilor sau instituiilor publice, respectiv, prin
depunerea jurmntului de credin n faa acestora. Pe parcursul desfurrii carierei, funcionarul
public are dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradul de salarizare.3
Unul din avantajele legate de punerea rapid n practic a unui asemenea corp l constituie
dezvoltarea unei dinamici favorabile reformelor din administraie. Statele europene care practic
acest sistem sunt: Belgia, Frana, Irlanda, Germania, Grecia, Luxemburg, Austria, Portugalia,
Spania.
Un sistem de carier nseamn certitudinea unui loc de munc i garanteaz practic stabilitatea
i continuitatea n funcia public. n privina stabilitii funciei publice, exist un consens asupra
necesitii de a asigura respectarea acestui principiu n vederea construirii unei cariere durabile
n funcia public. Acesta nu trebuie s reprezinte un scop n sine pentru funcionarul public, care
s i motiveze mai trziu rutina i lipsa de profesionalism. n privina depolitizrii funciei publice,
se vizeaz cu precdere dimensiunea practic a acestei probleme, propunerea fiind aceea de a
ntri rolul activ al comisiilor de disciplin din cadrul instituiilor i autoritilor publice n
monitorizarea i sancionarea cazurilor de ingerin politic n administraie. S-a propus chiar,
monitorizarea pe viitor a numrului de funcionari implicai n campaniile electorale, n vederea
adoptrii msurilor sancionatorii aferente. Alte recomandri emise n acest sens au mers chiar
pn la a propune interzicerea dreptului de a fi membru de partid al funcionarilor publici de la
toate nivelurile, sub sanciunea scoaterii definitive din corpul funcionarilor publici, pentru a
preveni astfel cazurile de implicare/presiune politic.
n schimb, accentul pus pe vechimea n funcie, pe etapele carierei, promovarea relativ lent,
supraaglomerarea i birocratizarea excesiv pot fi tot attea motive pe baza crora unele persoane
bine pregtite i competente ar putea renuna sau s-ar putea orienta spre mediul privat de afaceri
sau spre o carier de funcionar public, dar ntr-o alt ar a Uniunii Europene. Migraia elitei
forei de munc romneti n spaiul european i nu numai, acolo unde perspectivele material i
profesional sunt evident mai atractive, reprezint una dintre problemele delicate cu care se
confrunt personalul administrativ.
Alexandru, Ioan, Administraia public, teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a revzut i adugit,
Bucureti, Editura Lumina Lex, 2007, p. 320
2
idem, p. 322
3
Manda, Corneliu, tiina administraiei. Curs universitar, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2004, p. 158
1

121

Tot n spiritul modernitii i a adaptrii la cerinele europene, funcionarul trebuie ncurajat

s gndeasc, s vin cu iniiative i idei, deoarece n persoana acestuia se identific, de fapt,
prima treapt privind identificarea nevoilor ce pot satisface activitatea public sau privind
formularea obiectivelor concrete apte s rspund realitilor sociale din ara noastr. Primul
impact al politicii administraiei este semnalat de funcionarul public, ceea ce ne determin s
afirmm c locul i rolul funciei publice au fost ridicate la rang de subiect naional. Acesta nu
trebuie s se mulumeasc doar cu statutul de executant al ordinelor date de superiorii ierarhici.
ncurajarea participrii active poate elimina riscul rutinei, al blazrii. Deosebit de important i
deloc de neglijat este aceast rutin profesional a salariatului, dobndit n timp.
Pentru creterea eficienei activitilor este imperios necesar a se menine n administraia
public funcionari profesioniti, oneti, coreci i responsabili, care s reprezinte instituia n
contact direct cu cetenii.
Ci de succes de urmat:
- autoidentitatea persoanei, adic modul cum se nelege pe sine i cum percepe imaginea
despre sine;
- personalitatea n care s se regseasc valori precum motivaia i nevoia persoanei pentru
succes, realizare;
- o comunicare eficient, al crei feed-beck s fie palpabil, fr a mai plimba ceteanul de
la un ghieu sau de la o instituie la alta;
- competen profesional care presupune ca funcionarul public s nvee permanent i s
cunoasc legislaia din domeniul su de activitate;
- utilizarea noilor tehnologii ale informaiei i comunicrii care permit raionalizarea
procesului decizional i o cretere a implicrii ceteanului n actul administrativ.
Aadar, competena profesional a acestuia este strns legat de cunoaterea n detaliu a
activitii pe care o desfoar, procedurilor de lucru, comportamentul fa de cetean, metodele
de investigaie i de analiz a situaiei i chiar tehnici de comunicare, accesul la bazele de date i un
optim mod de soluionare a problemelor ceteanului, cu respectarea prevederilor legislaiei n vi
goare. Publicul, ca rspuns la modalitatea n care-i soluioneaz problema, are la ndemn o cale
facil, dar tranant de catalogare a relaiei funcionar public-cetean, prin expresii de tipul:
- este/nu este bine condus aceast instituie;
- sunt/nu sunt mulumit de activitatea funcionarilor publici;
- funcionarul public e corupt sau coruptibil, etc.
Actorii care influeneaz elaborarea i implementarea strategiei de formare continu a
funcionarilor publici sunt:
- Agenia Naional a Funcionarilor Publici i Institutul Naional de Administraie;
- mediul academic naional;
- instituiile europene de formare n domeniul administraiei publice asigur, prin cooperare
instituional, elementele fundamentale ale construciei i implementrii unei strategii de formare
la standarde europene, compatibil cu practicile i experienele recunoscute n rile europene cu
administrare democratic, eficient;
- funcionarii publici care sunt principalii beneficiari ai formrii,
- societatea civil care poate influena n mod indirect, prin ateptrile sale n legtur cu
serviciile oferite de administraie.
Optimizarea relaiei dintre administraia public i ceteni poate fi realizat doar prin
aplicarea unui management public corespunztor, orientat spre ceteni i colaboratori, cu
122

eficacitate n realizarea atribuiilor legale n condiii de maxim eficien i cu responsabilitate n

luarea deciziilor.
E necesar monitorizarea acestei probleme, urmrindu-se s devin funcionari publici doar
acele persoane care au vocaie sau care pot fi educai n acest sens. n cadrul unui proiect Phare
care viza Implementarea Reformei n Funcia Public din Romnia, n perioada aprilie-iulie
2007, a fost realizat un sondaj de opinie pe un eantion de 1203 persoane, cu vrsta minim de 18
ani, cu privire la percepia cetenilor asupra funcionarilor publici i a reformei funciei publice.
n acelai timp, iniiatorii acestui proiect au vrut s verifice printr-un alt sondaj de opinie percepia
funcionarilor publici asupra Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pe un eantion de 142
funcionari publici aparinnd autoritilor i instituiilor publice din administraia public
central, teritorial i local1. Cu privire la rezultatele acestui sondaj, ne-au reinut atenia
urmtoarele procente:
13% dintre ceteni asociaz funcia public cu loialitatea, angajamentul i responsabilitatea,
n timp ce 51% au o percepie predominant negativ;
68% dintre respondeni au apreciat c la capitolul competen profesional funcionarul
public ar trebui s-i mbunteasc abilitile;
aproape jumtate dintre respondeni consider c implementarea reformei n serviciul
public s-ar putea realiza prin scderea birocraiei, mbuntirea serviciilor oferite cetenilor i
printr-o salarizare mai bun2.
Au fost semnalate diferene atunci cnd s-a pus problema comparrii statutului funcionarului
public european cu cel al funcionarului public romn. Cetenii care au rspuns sondajului au
evideniat n acest sens diferene majore ntre acetia cu privire la:
serviciile oferite cetenilor;
nivelul de salarizare.
Din cealalt perspectiv, reinem c i funcionarii publici intervievai au susinut c cea mai
mare diferen dintre ei i semenii lor europeni este reprezentat de nivelul sczut al salariilor3.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propune s utilizeze rezultatele celor dou
sondaje pentru fundamentarea unei strategii de comunicare intern i extern, n scopul creterii
vizibilitii instituiei i a credibilitii corpului funcionarilor publici.

Bibliografie
1. Alexandru, Ioan, Administraia public, teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a revzut
i adugit, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2007
2. Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, Bucureti, Editura Hercules, 1993
3. Manda, Corneliu, tiina administraiei. Curs universitar, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2004
4. Preda, Mircea, Drept administrativ. Partea general, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2006
5. Prisecaru, I. Valentin, Funcionarii publici, Bucureti, Editura All Beck, 2004
6. Vedina, Verginia, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic,
Bucureti, Editura Lumina Lex, 2002
7. *** Statutul Funcionarilor Publici, Ediia a II-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2005
8. *** Revista Economie i administraie local, nr. 10, octombrie, 2006
9. *** Revista Economie i administraie local, nr. 9, septembrie, 2007
Rezultatele acestui sondaj au fost publicate n revista Economie i administraie local, nr. 9 (141),
septembrie, 2007, p. 12
2
Rezultatele acestui sondaj au fost publicate n revista Economie i administraie local, nr. 9 (141),
septembrie, 2007, p. 12
3
ibidem
1

123

PERSPECTIVE PRIVIND PLATA N FUNCIE

DE PERFORMANA MUNCII FUNCIONARILOR PUBLICI
BERCU Ana-Maria
lector universitar, doctorand.
Universitatea Alexandru Ioan Cuza, Iai

PERSPECTIVES ON PERFORMANCE RELATED PAYMENT

OF CIVIL SERVANTS WORK
ABSTRACT
This paper proposes an overview on the system of payments in some European and OECD
countries. We try to reflect the theoretical concept about the performance related pay (PRP), which
means variable part of pay, awarded, on an individual or on a team or group basis, depending on
performance. Some states have implemented the PRP system and their experience shows that an
inadequate management framework is counterproductive. Also, it is necessary to create a climate
based on trust and transparency in public organization to obtain a real effect of PRP system. PRP
must be seen like a real modality to motivate the human resource that works in public administration.
Just base salary is not enough today for public employees, and to find more financial opportunities
to motivate them is a duty of management in each organization.
Este de un real interes faptul c, de cteva decenii, guvernele sunt supuse unor presiuni
bugetare i percepiei publice asupra funcionarilor publici considerai ca fiind puin preocupai
de calitatea muncii lor i pltii prea puin pentru a-i cointeresa n a face ca serviciul public s fie
mai bun. Ca urmare a reformelor administrative axate n principal pe creterea competitivitii
sectorului public, a devenit imperios necesar profesionalizarea funciei publice prin abordarea
unor metode orientate n principal pe funcionarul public. Privatizarea unor servicii publice
precum telecomunicaiile, serviciile de salubritate, apa, impune o regndire a strategiilor de
cretere a competitivitii sectorului public prin utilizarea tuturor metodelor de motivare a
resursei umane implicate, de gsire a acelor modaliti prin care plata pentru munca depus s se
fac funcie de performan.
O soluie n aceast direcie, utilizat cu precdere n sistemul privat, este de a completa
sistemul de remunerare a funcionarilor publici bazat n principal pe salariul de baz, ce crete o
dat cu durata petrecut n munc, cu recompense (pecuniare i non-pecuniare) pentru
performan. Aceast modalitate de apreciere a muncii este denumit n literatura de specialitate
plat funcie de performan (payment-related pay-PRP). PRP se refer la o parte a plii bazat
n principal pe premii, recompense, bonusuri, individuale sau de grup, a cror alocare depinde de
performana n munc.
Acest sistem PRP a fost utilizat cu succes n administraia public a unor state membre ale
OECD, rezultatele fiind surprinztoare. PRP trebuie utilizat ntr-un context managerial adecvat,
n sensul orientrii activitilor spre obinerea unor rezultate dorite, n caz contrar, aceste
recompense financiare nu vor conduce la o modificare a calitii muncii.
Un prim val al utilizrii PRP n state membre ale OECD1 a avut loc n anii 80 ai secolului
1

Paying for Performance: Policies for Government Employees, articol din revista Policy Brief editat de
OECD, mai 2005, www.oecd.org/publications/policybriefs

124

trecut. Guverne din Canada, Danemarca, Olanda, Noua Zeeland, Spania, Suedia, Marea Britanie
i Statele Unite au adoptat sistemul PRP. Un al doilea val a nceput n anii 90 ai secolului trecut,
cu adoptarea politicii PRP de Australia, Finlanda, Irlanda i Italia. Recent, state precum Germania,
Coreea i Elveia, dar i state din estul Europei (Republica Ceh, Ungaria, Polonia i Slovacia) au
nceput s pun n aplicare mecanismul PRP. n 2004, Frana a nceput experimentarea PRP la
nivelurile nalte ale funciei publice n cadrul a ase ministere pilot.
Exist cteva motive pentru care guvernele aplic sistemul PRP. Constrngerile bugetare,
dificultile economice cu care se confrunt unele state constituie doar elemente declanatoare
ale nevoii de cretere a competitivitii sectorului public. Apare, n acest context, ncercarea
sistematic de a introduce indicatori de performan (performana bazat pe obiective) pentru
evaluarea muncii resursei umane implicate n activitate, ceea ce presupune schimbri la nivelul
funciunii de personal din administraia public.
Sunt relevante cteva elemente ce determin aplicarea PRP n administraia public:
a. un prim argument este acela c motivarea individual poate fi stimulat prin recunoaterea
eforturilor depuse pentru atingerea obiectivelor organizaionale i recompensarea acestora
ntr-un mod adecvat. nainte de introducerea PRP, promovarea era singura modalitate de
cretere salarial, astfel c, de exemplu, n Marea Britanie n anii 80, un director executiv
(Senior Executive Officer) trebuia s atepte chiar i 20 de ani pentru a fi promovat la
director general (Principal), primul grad cu responsabiliti manageriale importante.
b. introducerea PRP, n special la nivel managerial, a fost necesar pentru a putea fi competitiv
sectorul public, n sensul meninerii resursei umane celei mai talentate i stoparea migrrii
acesteia ctre cel privat.
c. un motiv de politic organizaional pentru introducerea PRP este de a determina
schimbarea percepiei asupra serviciilor publice, considerate ca fiind neproductive, prin
individualizarea i aplicarea unor metode transparente de analiz a muncii funcionarilor
public. Trebuie artat c acetia sunt monitorizai n munca pe care o depun.
Dezbaterea asupra sistemului de salarizare suscit interesul managementului organizaiilor
publice i, n egal msur, a teoreticienilor, preocupai de identificarea i stabilirea unor politici
i strategii optime de remunerare care s rspund exigenelor salariailor. Realizarea obiectivelor
organizaionale este consecina fireasc a aplicrii cu succes a unui sistem optim de salarizare a
angajailor, pornind de la premisa c motivaia pecuniar a muncii reprezint unul dintre factorii
importani la care se raporteaz att individul ct i organizaia.
La nivel european exist diferene considerabile n ceea ce privete structura instituional i
legal a administraiei publice, inclusiv din perspectiva practicilor salariale. Considerm necesar,
din acest punct de vedere, o prezentare succint a aspectelor de natur teoretic privitoare la
sistemul de salarizare practicat n acord cu politicile i strategiile de resurse umane, dar i reliefarea
aplicabilitii acestor teorii pe exemplul unor state europene.
n statele europene s-au individualizat dou sisteme ale accesului la funcia public:
a. un sistem al carierei ce presupune ca persoana ce i desvrete studiile s ocupe imediat
o funcie n administraia public i s petreac ntreaga via profesional pe aceast
funcie. Din perspectiv salarial, acest sistem se caracterizeaz prin aceea c statul este cel
care determin, prin lege, nivelul remuneraiei pe care o va primi funcionarul public.
Criteriul esenial l reprezint vechimea n munc. Acest sistem se practic n state precum
Austria, Belgia, Frana, Germania, Grecia, Irlanda, Luxemburg, Portugalia i Spania.
b. un sistem al funciei (contractual), n cadrul cruia individul alege s urmeze o carier
profesional pe o funcie public avnd n vedere pregtirea sa i posibilitatea negocierii
aspectelor privitoare la sistemul de salarizare oferit. Dezavantajul major al acestui sistem
const n absena unei culturi comune a funciei publice, a unei mobiliti reduse de la o
125

organizaie la alta i a atragerii candidailor din sectorul privat care nu sunt ntotdeauna
pregtii s rspund cerinelor unor politici guvernamentale. Sistemul pe baz de funcii
se practic ndeosebi n Danemarca, Finlanda, Italia, Olanda, Suedia i Marea Britanie.
n literatura de specialitate se vorbete de existena a dou structuri ale salarizrii, clasic i
broadband (de larg ntindere), fiecare dintre acestea reprezentnd doar interpretri limitative ale
trsturilor predominante privind remunerarea funcionarilor publici, n realitate ntlnindu-se
caractere ale ambelor structuri.
Structura clasic de salarizare se caracterizeaz prin aceea fiecrei funcii i este atribuit un
grad, adic ocup o poziie unic n sistemul de salarizare, accentul fiind pus pe evaluarea
posturilor funcie de criterii precum studiile absolvite i responsabilitile asumate. n cadrul
acestei structuri se disting dou modele practicate:
a. modelul de suprapunere, n care accentul cade asupra vechimii n munc. Angajaii pot
rmne pe acelai post cu acelai grad un numr mare de ani pentru a atinge valori maxime
salariale asemntor unui nivel echivalent unui post cu un grad superior.
b. modelul de delimitare se caracterizeaz prin aceea c creterile salariale se pot obine prin pro
movarea ntr-un grad superior, ceea ce atrage o cretere substanial a remuneraiei primite.
Structura de salarizare broadband prezint drept trstur caracteristic faptul c o funcie nu
poate fi atribuit unui singur grad. Funciile nu au o poziie unic, fcnd parte dintr-un grup
(broadband). Accentul cade asupra evalurii performanei n munc a unei persoane, adic pe
cuantificarea rezultatelor unui angajat funcie de aptitudinile i cunotinele sale, criteriul vechimii
neprezentnd o deosebit importan, aa cum se ntmpl n cazul modelului anterior.
O problem important este dac plata performanei se face permanent, ca spor la salariul de
baz (sistemul meritului), sau doar atunci cnd se consider a fi necesar acordarea unor pli
suplimentare pentru atingerea unor obiective stabilite (bonusuri). n ultimii ani, utilizarea
bonusurilor a crescut considerabil deoarece pot fi administrate cu o mai mare flexibilitate i nu
implic costuri suplimentare pe statele de plat. Acestea reprezint aproximativ 5% din salariul de
baz. Bonusurile tind s fie din ce n ce mai mari, ns, de regul acestea nu depesc 10% din
salariul de baz al funcionarilor publici (niveluri midlle management sau de execuie). Pentru
manageri (top, executive-management), nivelul plii pentru performana atins poate fi de 20%
din salariul de baz, ca nivel maxim admis.
Un exemplu n acest sens este reforma administrativ n domeniul funciei publice din Belgia
denumit i reforma Copernic. nfptuirea acesteia a vizat dou mari obiective surprinse sugestiv
n sintagma Obiective ngemnate: servicii mai bune, funcionari mai bine pregtii. Reforma
administrativ belgian din anul 1999 a pus un accent deosebit pe revalorizarea funciei publice
prin introducerea unor criterii de msurare a competenei funcionarilor publici. Reforma
copernician avea n centrul obiectivelor sale ceteanul ca element cheie al ntregului proces
reformator. Drept urmare procesul de reform a fost construit de aa manier nct s rspund
ct mai bine la nevoile i cerinele cetenilor prin oferirea unor servicii publice calitative.
Realizarea acestor deziderate s-a fundamentat pe patru direcii principale1:
a. o nou structur organizaional;
b. un nou mod de a munci;
c. o nou cultur managerial;
d. o nou viziune asupra resurselor umane.
Janssens, Johan, Some Topics of the Copernicus Reform: The Remuneration System for Federal Public
Servants and the Salary Reform in the Belgian Public Sector, lucrare susinut n cadrul Conference on
Civil Salary Szstems in Europe, Bucureti, aprilie 2007,

https://www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_33638100_34612958_38708070_119835_1_2_1,00.html.

126

De interes pentru analiza noastr este ultima direcie vizat referitoare la o nou interpretare
a resursei umane n cadrul organizaiei de administraie public. Problemele circumscrise vizau
recrutarea i selecia personalului din administraia public, salarizarea i cariera i dezvoltarea
personalului.
Salarizarea personalului din administraia public belgian a urmrit atragerea profesionitilor
n domeniu prin aplicarea unor factori motivatori care s determine meninerea n cadrul
serviciilor publice, dar, n acelai timp promovarea unor oportuniti reale de dezvoltare a carierei
lor profesionale. Noua abordare a pus accentul, n principal, pe cunotinele, abilitile i
aptitudinile de care dispune funcionarul public, cariera sa fiind rezultatul direct al demonstrrii
acestora n cadrul unor teste i verificri periodice.
Funciile n cadrul administraiei federale belgiene sunt organizate pe patru niveluri. Un rol
important este jucat de actul de studii care atest formarea profesional n domeniu, ns, din ce
n ce mai mult accentul cade asupra competenei de care dispune funcionarul public. Acesta
trebuie s dovedeasc ct de bun este pentru postul pe care candideaz i care sunt competenele
sale reale. O consecin a acestui fapt este posibilitatea urcrii n carier i a recompensrilor de
natur financiar.
n anul 2002, reforma a vizat i o reconsiderare a remuneraiei funcionarilor publici funcie
de cele patru niveluri (Tabel nr. 1):
Tabel nr. 1
Funciile publice n administraia federal belgian i nivelurile corespunztoare
Management
Funcii de management (de conducere)
Nivel A
Funcii de coordonare, concepie i studiu
Nivel B
Funcii specializate
Nivel C
Funcii administrative, logistice i de suport
Nivel D
Funcii manuale
Funcionarii ncadrai n nivelul D execut activiti de natur tehnic i administrativ, cei
de nivel C fac munc de secretariat, registratur, desenator tehnic sau ilustratori grafici. Funcio
narii de nivel B sunt numii experi: experi administrativi, asigur conducerea executiv a secre
tariatului, contabili, asisteni sociali, experi IT, programatori sau programatori analiti. Func
ionarii de nivel A ocup funcii mprite n domenii de expertiz, niveluri de expertiz i clase
de expertiz. Un domeniu de expertiz grupeaz funcii cu activiti i cunotine omogene (de
exemplu: procesarea datelor, impozite i taxe, resurse umane etc.). Nivelurile de expertiz gru
peaz funcii ce au aceeai complexitate, solicit acelai nivel de cunoatere tehnic i prezint
acelai nivel al responsabilitii. Funciile se mpart n clase la nivelul ntregii organizaii, astfel c,
clasa A1 este considerat ca fiind reprezentat cele mai uoare funcii, iar clasa A5 pe cele mai
dificile.
Remuneraia funciei publice belgiene depinde de cele patru niveluri i de scara salarial
alocat pe clase, precum i vechimea n munc. Un exemplu n acest sens este reliefat n tabelul
urmtor (tabel nr. 2).
Tabel nr. 2
Nivelul salarial al funciei publice federale belgiene (la 1 octombrie 2006)
Nivelul A
Vechime n munc
Salariul brut/lun
Salariul net/lun
Consilier
11 ani
4759,04
2514,00
Consilier general
Maximum
6748,46
3318,40
Nivelul B
Vechime n munc
Salariul brut/lun
Salariul net/lun
127

Expert administrativ

Minimum
Maximum
Expert tehnic sau
Minimum
financiar
Maximum
Nivelul C
Vechime n munc
Asistent tehnic i
Minimum
administrativ
Maximum
Nivelul D
Vechime n munc
Angajat cu funcii teh Minimum
nice i administrative Maximum

1729,96
3508,19
1922,38
3789,99
Salariul brut/lun
1632,91
3107,84
Salariul brut/lun
1472,82
2265,13

1212,66
1982,18
1293,18
2107,75
Salariul net/lun
1168,38
1816,30
Salariul net/lun
1089,02
1462,76

Datele prezentate n tabelul de mai sus reflect nivelurile salariale ale funcionarilor din
administraia public federal belgian, aa cum sunt stabilite prin lege, lund n considerare
criteriul vechimii n munc specific sistemului carierei. Salariul net obinut este rezultatul
diferenei dintre salariul brut, contribuiile sociale, alte taxe i contribuii sociale private. Pe lng
salariul net pe care l primete funcionarul, acesta are dreptul la o alocaie suplimentar pentru
plata chiriei (n condiiile n care salariul brut este inferior sumei de 25162,42 pe an), a unor
premii ca urmare a demonstrrii unor competene certificate prin participarea la cursuri de
perfecionare profesional. De asemenea, pachetul salarial include i un premiu pentru acei
funcionari care dovedesc cunoaterea unei alte limbi dect franceza sau germana. n luna mai a
fiecrui an, funcionarul primete o prim de vacan de pn la 92% din salariul brut.
Din prezentarea i analiza datelor putem desprinde faptul c salarizarea funciei publice n
Belgia se ncadreaz n sistemul de carier, bazat pe vechime n munc, ns, utilizarea unor
practici de bonificare a muncii funcie de competena demonstrat reliefeaz i nevoia de
introducere a performanei n sectorul public.
n vara anului 2005, guvernul federal german a adoptat reforma n domeniul salarizrii
funciei publice bazat pe plata funcie de performan (performance related pay reform). Legea
prevedea ca la salariul de baz s se adauge un spor funcie de nivelul de performan atins. Astfel
c la salariul de baz puteau fi adugate 2%, 4%, 6%, 8%.
Procesul legislativ a fost ntrerupt n toamna lui 2005 datorit alegerilor, iar, ulterior noua
coaliie nu a fost de acord cu aceast nou manier de remunerare datorit greutii implementrii
unor indicatori de performan obiectivi.
Tabel nr. 3
Salarizarea funcionarilor public germani pe grade i ani vechime
Grade (pe funcii)
Salariul de baz
Minimum/ani vechime
Maximum/ani vechime
A2 - A6
1474,59 /1an
2011,06 /9 ani
A6 - A9
1869,91 /2 ani
2533,80 /11 ani
A9 A13
1916,09 /2 ani
3820,56 /12 ani
A13 A16
2880,96 /3 ani
5460,39 /12 ani
Schema de remunerare a funcionarilor publici germani urmrete gradele pe fiecare funcie
n parte. Astfel c, pentru cei ce ocup funcii executive de baz le sunt alocate sume corespunztoare
gradelor A2 pn la A6, cei ce ocup funcii n serviciile intermediare, sume corespunztoare
gradelor A6 pn la A9, celor care ocup funcii n serviciile intermediare nalte, sume
corespunztoare gradelor A9 pn la A13, iar celor care se afl n funcii ale serviciilor publice
128

nalte, sume corespunztoare gradelor de la A13 pn la A16 i de la B1 la B11 (pentru poziiile

top) (Tabel nr. 3)1.
Se poate remarca faptul c sistemul de remunerare a funcionarilor publici germani este
tributar sistemului carierei, iar ncercarea de reformare este dificil datorit dificultilor de a gsi
acele criterii de performan care s justifice pe deplin munca funcionarilor publici.
Desprindem n acest context unele probleme cu care se confrunt administraia n dorina de
implementare a sistemului plii funcie de performan. Este dificil de monitorizat i msurat
performana. Experiena a demonstrat c a introduce sisteme formalizate nu reprezint un succes
pentru organizaia public, deoarece este greu de difereniat gradul de performan al
funcionarilor care muncesc satisfctor, indiferent de ct de complexe i formale sunt criteriile.
Spre exemplu, n anii 80 ai secolului trecut, n Statele Unite, mai mult de 95% dintre manageri au
primit calificative de bine sau foarte bine. Procesul de evaluare i apreciere a muncii funcionarilor
publici solicit, n principal, o judecat managerial solid.
Dac PRP a avut un impact pozitiv se datoreaz n primul rnd procesului de evaluare efectuat,
dar, n egal msur, i a modalitilor de identificare a obiectivelor individuale i organizaionale
ale funcionarilor publici. Unele condiii, precum transparena, mecanismele de promovare,
ncrederea n managemntul general sau de linie sunt elemente eseniale pentru introducerea unei
culturi organizaionale bazate pe obinerea performanei.
Stabilirea obiectivelor individuale nu este o sarcin uoar. Acestea nu trebuie s fie nici foarte
uor de atins, nici extrem de complexe, dar nici nereale. Stabilirea obiectivelor organizaionale
este o sarcin a managementului de top sau a celui de linie care trebuie s stabileasc clar, coerent
i utiliznd un sistem transparent care sunt intele de atins efectiv, astfel nct evaluarea
performanei s se realizeze ct mai bine.
PRP determin managerii s stabileasc ct mai clar care sunt obiectivele de atins, dar, n egal
msur, s in cont de resursa uman angajat i de potenialul acesteia.

Concluzii
Se evideniaz cteva direcii de abordare a unui nou sistem de remunerare a muncii
funcionarilor publici din administraie, care s in cont att de obiectivele stabilite de organizaie,
ct i de cele ale indivizilor. Accentul se pune asupra resursei umane ce trebuie cointeresate n a
obine un maximum de performan n munc. Sistemul plat funcie de performan se poate
caracteriza succint prin urmtoarele:
a. stabilirea judicioas a unui sistem de evaluare a muncii funcionarilor publici (indicatori
de performan);
b. o reconsiderare a culturii organizaionale a fiecrei organizaii publice;
c. succesul aplicrii sistemului PRP este determinat de procesul de msurare a performanei
mai mult dect nivelul efectiv al plii;
d. plata performanei merge mn n mn cu funciunea de resurse umane;
e. PRP are efect direct asupra motivrii resursei umane;
f. PRP poate fi aplicat ntr-un mediu care promoveaz relaii de munc bazate pe ncredere;
g. PRP trebuie utilizat ca un stimulent, ca un sistem de prghii pentru a introduce schimbarea
organizaional.

Date prelucrate dup Otto, Kai-Andreas, Civil Service Salary System in Germany and Recent Reform
Trends, Vilnius, December 2006, www.sigmaweb.org/document/62/0,3343,en_33638100_34612958_
38706942_1_1_1_1,00.html

129

Bibliografie
1. Constantin Roca, Mihai Vzaru, Ion. Gh. Roca (coord.) - Resurse umane - Management
i gestiune, Editura Economica, Bucureti, 2005.
2. Paying for Performance: Policies for Government Employees, articol din revista Policy
Brief editat de OECD, mai 2005, www.oecd.org/publications/policybriefs
3. http://www.anfp-map.ro, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Sisteme de salarizare
a funcionarilor publici n Danemarca, Frana, Ungaria, Polonia i Marea Britanie.
4. www.sigmaweb.org, Otto, Kai-Andreas, Civil Service Salary System in Germany and
Recent Reform Trends, Vilnius, December 2006.
5. https://www.oecd.org, Janssens, Johan, Some Topics of the Copernicus Reform: The
Remuneration System for Federal Public Servants and the Salary Reform in the Belgian Public
Sector, lucrare susinut n cadrul Conference on Civil Salary Systems in Europe, Bucureti,
aprilie 2007.

130

PROBLEME GENERALE ALE COMPARTIMENTIZRII DREPTULUI

GRUIA George, lector universitar,
doctorand, USM, Chiinu
Problema divizrii dreptului este o problem veche care i trage rdcinile din timpurile cele
mai ndeprtate. Sunt diferite i criteriile puse la baza divizrii dreptului.
Jurisconsulii epocii clasice din Roma fac trei diviziuni fundamentale. Prima i cea mai
importan este opera jurisconsultului Ulpian (170-228 d.Hr.) care distingea, dup criteriul
utilitii i al interesului ocrotit, jus publicum i jus privatum. n Digeste citim: Jus publicum
est quod ad statum rei romanae spectat; jus privatum quod ad singulormum utilitatem pertinet,
adic dreptul public este acela care se ocup cu organizarea republicii, iar dreptul privat acela
care privete interesele individuale. Aceast diviziune este i azi cea mai important, dei exist
divergene asupra celor dou compartimente.
O alt diviziune, pe care o gsim la romani, este divizarea dreptului n jus civile i jus honora
rium, cel dinti derivnd din lege i din interpretarea jurisconsulilor, cel de al doilea din opera ma
gistratului, a pretorului (hanos, magistratur). Aceast diviziune se refer la izvoarele dreptului.
n sfrit, o a treia diviziune, este divizarea dreptului n jus civile, jus gentium i jus naturale.
n aceast accepiune, jus civile desemneaz dreptul propriu cetenilor unei ceti, care la romani
se mai numea i jus Quiritium. n opoziie cu acest jus civile, jurisconsulii puneau jus gentium,
sau dreptul popoarelor, adic dreptul comun tuturor popoarelor, pe care natura l impune tuturor
popoarelor.
ntr-un alt sens jus gentium este acel drept care se aplic att romanilor, ct i strinilor.
n ceea ce privete jus naturale, era dreptul care guverna toate fiinele nsufleite, cum ar fi
unirea brbatului cu femeia, procreaia, grija de copii etc., drept ale crui reguli sunt comune
oamenilor i animalelor.1
O alt divizare a dreptului o ntlnim la jurisconsultul Paul care distinge jus singulare (dreptul
de excepie) i jus comune (dreptul comun).
Istoria cunoate i multe alte divizri ale dreptului, dintre care atragem atenie la
urmtoarele:
a) Dreptul pozitiv i dreptul natural. Dreptul pozitiv este totalitatea regulilor de drept n vigoare
ntr-un stat. Dreptul natural este totalitatea de principii neschimbtoare i universale, care
sunt degajate de raiunea uman i care se impun chiar legiuitorului, fiind idealul ctre care
trebuie s tind dreptul.
b) Dreptul divin i dreptul omenesc. Primul eman de la divinitate, cel de al doilea de la oameni.
Cel omenesc, la rndul su, se mparte n drept eclesiastic, care eman de la autoritile
religioase, i drept civil, care eman de la autoritile civile.
c) Dreptul represiv i dreptul restitutiv. Cel dinti determin mijloacele prin care se reprim
infraciunile la regulile dreptului, cel de al doilea stabilind reparaiunea care se cuvine unei
persoane lezate n drepturile sale.
d) Dreptul determinator i dreptul sancionator. Cel dinti este dreptul care stabilete regulile
de conduit ale subiecilor, pe cnd cel de al doilea sanciunile nerespectrii lor.
e) Dreptul material (substanial) i dreptul procesual. Dreptul material (substanial) reglemen
teaz felul de comportare al subiecilor, drepturile i ndatoririle acestora. Dreptul procesual
stabilete modalitile prin care dreptul material este aplicat de organele statului.
1

Alexandru Vllimrescu, Op.cit., pag.136-137.

131

f) Dreptul scris i dreptul nescris. Aceast distincie se face n baza izvoarelor dreptului.
Dreptul scris constituie ansamblul regulilor formulate expres ntr-o modalitate general i
abstract. Gradul acestei abstractizri i generalizri nu este ns conturat. Dreptul scris
mai este numit uneori i lege. Termenul lege este utilizat aici ntr-un sens larg (lato sensu).
Dreptul nescris mai este denumit uneori drept cutumiar. n acest caz termenul drept
cutumiar este utilizat n sens larg, avnd n vedere nu numai dreptul cuprins n cutum
(stricto sensu), ci i n anumite uzane sociale.
g) Dreptul obiectiv i dreptul subiectiv, diviziune asupra creia ne-am referit ntr-un capitol
precedent.
h) Dreptul intern (naional) i dreptul extern (internaional).
n continuare ne vom opri i vom analiza mai detaliat categoriile drept public drept
privat; drept intern (naional) drept extern (internaional).
Drept public i drept privat
Dup cum am menionat, dihotomia drept public drept privat i are originea n dreptul
roman. Aa, de exemplu, jurisconsultul Ulpian distinge ntre cele dou compartimente, astfel:
a) jus publicum (dreptul public) compartimentul care se refer la interesele statului roman i
b) jus privatum (dreptul privat) compartimentul care se refer la interesele diferitelor persoane:
Aceast mare diviziune a dreptului privete att dreptul naional (intern) ct i dreptul
internaional.
n ceea ce privete dreptul public intern, din componena sa fac parte aa ramuri ale dreptului,
cum ar fi dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul penal, dreptul muncii i proteciei
sociale, dreptul financiar, dreptul procesual (partea de organizare creia i snt consacrate norme
juridice imperative) etc.
Din dreptul privat intern fac parte aa ramuri ca: dreptul civil, dreptul familial .a.
Obiectul de reglementare juridic a ramurilor care se atribuie la dreptul public intern !
constituie:
problemele ce in de organizarea i distribuirea competenei autoritilor publice;
forma statului;
relaiile de munc i protecie social;
relaiile financiar-bancare;
organizarea general a nvmntului;
infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora etc.
Obiectul de reglementare juridic a ramurilor de drept ce fac parte
din dreptul privat intern l constituie relaiile sociale patrimoniale i personal nepatrimoniale
la care particip persoanele particulare.
Divizarea dreptului n drept public i drept privat nu trebuie absolutizat. Interesul general
n-ar fi nimic, ar fi o absurditate, dac n-ar fi mprtit cu fiecare particular, tot aa precum i
interesul individual nu poate fi neglijat de stat. n legtur cu aceasta, renumitul teoretician romn
Mircea Djuvara (1886-1944) avea perfect dreptate cnd ntreba: Oare normele dreptului public
nu intereseaz pe particulari? Ne este oare indiferent modul cum funcioneaz serviciile publice,
fr de care nici nu putem exista n toat fiina noastr? i invers, dispoziiile de drept privat
intereseaz statul. Cum ar exista ntr-adevr statul fr rnduiala intereselor private ale oamenilor?
Dispoziiile de drept civil reglementeaz de ex. ntre altele averea noastr. Dar nu poate fi
indiferent statului dac cetenii si triesc n aceast privin ntr-un haos, dac nu exist nici un
fel de sanciune, dac se calc continuu, n aceast materie, normele de drept. Tot dreptul privat
atinge ndeaproape interesele publice. Ba chiar mai mult dup cum a artat sub form miestrit,
marele jurisconsult german Ihering, n cartea sa Kampf ums Recht, orice nedreptate s-ar comite
contra unui particular, orict de mic ar fi, este o nedreptate care se face fa de societatea ntreag.
132

Atunci cnd cineva lupt pentru dreptul su, lupt n realitate pentru paza ordinii legale. Dar
paza ordinii legale intereseaz, n primul rnd, statul; particularul cnd pornete o aciune n jus
tiie spre a realiza dreptul su i lupt pentru el mplinete prin aceasta o mare misiune social.1 Cele
spuse scot n eviden faptul c respectarea dreptului sub toate formele sale intereseaz ntreaga
societate, cci ntreaga societate nu ar putea s existe, dac respectul dreptului nu ar exista.
Prin urmare, nu se poate susine c deosebirea dintre dreptul public i dreptul privat se
ntemeiaz exclusiv numai pe ideea interesului, pe care normele respective l prezint pentru stat
sau particulari. Att dreptul public ct i dreptul privat intereseaz n acelai fel i pe stat i pe
particulari.
Aceeai idee o gsim i la Matei Contacuzino: Cele mai multe raporturi de drept privat
privesc i interesul colectiv al societii i raporturile de drept public privesc i interesele private.
Normele de drept privat sunt n principiu de ordine public, pentru c sunt stabilite n vederea
unui scop obtesc de siguran, de organizare i de pace social. Deosebirea dintre drept public i
drept privat nu privete deci natura intereselor care sunt n joc, ci natura raporturilor care se
leag, pe de o parte raportat de la individ la individ, pe de alt parte raportat ntre individul privat
ca un mdular al societii i societatea nsi, reprezentant prin organele sale.2
Oricare ar fi criteriul de la care se pornete n divizarea dreptului n drept public i drept
privat, exist mai multe semne distinctive ale celor dou compartimente ale dreptului, care, chiar
dac nu pot fi privite ca absolute, au totui o valoare practic i teoretic incontestabil:
1. n ce privete generalitatea interesului. n timp ce dreptul public protejeaz un interes
comun tuturor cetenilor, un interes general al societii, dreptul privat protejeaz prin normele
sale interese proprii unui individ, unei familii etc.
2. n ce privete fora obligatorie. Dreptul public este prin natura sa un drept imperativ,
conine o sum de ordine i prohibiii care asigur ordinea public. Dreptul privat este constituit
n principal din norme dispozitive, permisive sau supletive.
3. n ce privete modalitile de exprimare a voinei. Dreptul public cu preponderen prin
aciunea autoritar, unilateral a guvernanilor; dreptul privat traduce normativ jocul liberal al
voinelor, modul i consecinele ntlnirii acestor voine.3
n literatura juridic s-a conturat conceptul potrivit cruia, n afara ramurilor de drept care
pot fi atribuite dreptului public sau dreptului privat, mai exist o categorie a ramurilor de drept
cu caracter mixt. Astfel, P.Roubier argumenteaz existena unui drept mixt concret n care ar
intra dreptul comercial, legislaia rural i legislaia muncitoreasc i un drept mixt abstract n
care sunt incluse ramurile dreptului penal i procedura (penal, civil, administrativ).4
Nu putem s nu scoatem n eviden existena unor concepii care nu recunosc diviziunea
dreptului n public i privat.
Astfel, Leon Duguit (1859-1928), decan al facultii de drept din Bordeaux, este unul din cei
mai hotri adversari al deosebirii de natur dintre dreptul public i privat. n viziunea sa, ntre
cele dou drepturi nu exist deosebire de fundament, de metod, de spirit sau de evoluie. Actele
juridice de drept public i cele de drept privat au acelai caracter i li se cer aceleai condiii. Att
guvernanii, crora li se aplic dreptul public, ct i guvernaii crora li se aplic dreptul privat,
snt indivizii care fac acte de voin, acte juridice, supuse acelorai reguli de drept.
Deosebirea ntre dreptul public i dreptul privat se reduce numai la aceia c n materie de
drept public nu exist sanciuni, pe cnd n materie de drept privat exist sanciuni.5


3

4

5

1
2

Mircea Djuvara, Op.cit., pag.45.

M.Cantacuzino, Elemente de drept civil, 1931, pag.17.
Ion Dogaru, Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, pag.257-258.
A se vedea: P.Roubier, Thorie gnrale du droit, Paris, 1946, pag.255
Mircea Djuvara, Op.cit., pag.51.

133

Nu putem trece cu vederea nici conceptul renumitului profesor Hans Kelsen, care, de
asemenea, consider c nu se justific distincia ntre dreptul public i dreptul privat: Drepturile
private sunt drepturi politice n acelai sens cu cele care n mod curent sunt desemnate ca atare
Doar c, ceea ce se numete drept privat acel complex de norme n care instituia proprietii
private sau individuale ocup un loc central este o form de creaie a unor norme juridice
particulare, adecvate sistemului economic capitalist.1
Dreptul intern (naional) i dreptul extern (internaional).
O alt diviziune a dreptului cu caracter general, recunoscut de doctrina juridic de-a lungul
timpului, este cea n drept intern (naional) i drept extern (internaional).
O asemenea diviziune a dreptului o ntlnim la romani. Dup cum am menionat anterior,
jurisconsulii romani au argumentat nu numai diviziunea dreptului n public i privat, ci i
diviziunea acestuia n dreptul cetii i dreptul popoarelor. Clasificarea lui Ulpian n jus civile i
jus gentium, reluat de Gaius i Paulus, e pstrat i azi sub denumirile de drept intern i drept
internaional.
Profesorul Mircea Djuvara, fcnd distincie ntre dreptul intern i extern meniona: Avem
prin urmare ntre normele de drept unele, care se aplic numai statelor respective n relaiile lor interne
i acestea intereseaz ceea ce se cheam dreptul intern, altele care se refer la raporturile dintre
state sau dintre cetenii unor state diferite. Cci, aceste realiti formidabile pe care le numim
state, montrii imeni de putere, fa de care existena individual nu conteaz i o strivesc de
attea ori n mersul lor greoi nainte, intr n contact ntre ele n viaa internaional i din relaiile
acestea nasc norme de drept, care, se aplic, fie statelor ca atare, fie supuilor mai multor state
deosebite, cnd ei intr n contact i astfel, fa n fa cu dreptul intern, avem i dreptul extern.2
Dreptul intern este constituit din totalitatea reglementrilor normative edictate ntr-un stat.
Dreptul intern mai este denumit drept naional. El este strns legat de principiul suveranitii, de
noiunea de teritoriu i populaie ce ocup acest teritoriu. suveranitatea statului implic
obligativitatea normelor dreptului naional pentru toi: ceteni, neceteni, instituii sociale
aflate pe teritoriul statului.
Dreptul internaional este alctuit din totalitatea reglementrilor privind relaiile dintre state.
Dreptul internaional mai este numit drept extern. De asemenea, se mai utilizeaz formula
canian de drept interstatal. Reglementrile ce le conine dreptul internaional sunt create prin
acordul statelor suverane i egale n drepturi i exprim voinele concordante ale acestor state.
Dreptul internaional cunoate, la rndul su, dou subdiviziuni: drept internaional public i
drept internaional privat.
O problem teoretic important este problema raportului dreptului naional cu dreptul
internaional. n dependen de rspunsul dat la aceast ntrebare s-au conturat dou poziii
principale: dualismul i monismul.
Concepia dualist pornete de la premisa c aceste dou subramuri de drept (naional i
internaional) sunt egale, independente i, ca urmare, normele dreptului internaional nu au for
obligatorie pentru dreptul intern. Pentru ca o norm de drept internaional s intre n vigoare pe
teritoriul unui stat, ea trebuie transformat ntr-o norm de drept intern.
Concepia monist pornete de la premisa conform creia dreptul naional i cel internaional
activeaz pe baza unei ierarhii.
n viziunea lui Hegel, dreptul internaional ar fi un drept extern al statului i este subordonat
dreptului intern. Aceast viziune tot mai puin este mprtit la etapa actual.
O alt soart o are varianta monismului cu primatul dreptului internaional fa de dreptul
Citat dup: Philippe Malaurie, Op.cit., pag.342.
Mircea Djuvara, Op.cit., pag.43.

1
2

134

naional. Anume acestei variante i se preferin, n ultimul timp, ntr-o bun parte din state,
printre care putem enumera i Republica Moldova.
Astfel, articolul 4 al Constituiei Republicii Moldova proclam principiul prioritii reglemen
trilor internaionale la care Republica Moldova este parte, fa de cele naionale n materia ce se
refer la drepturile i libertile omului:
(1) Dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile omului se interpreteaz i se
aplic n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului cu pactele i cu celelalte
tratate la care Republica Moldova este parte.
(2) Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale
ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne, prioritate au reglementrile
internaionale.
Merit atenie i prevederile articolului 8 al Constituiei Republicii Moldova Respectarea
dreptului internaional i a tratatelor internaionale. Denumirea norme respective a fost formulat
ca pacta sunt servanda (tratatele trebuie respectate).
Aceste prevederi constituionale sunt chemate s asigure corelarea dreptului naional cu
sistemul legislaiei i strategia statului nostru de integrare n Uniunea European.

Bibliografia
1. Gheorghe Avornic, Teoria general a dreptului, Chiinu, 2004.
2. Ion Craiovan, Tratat elementar de teoria general a dreptului, Bucureti, 2001.
3. Rene David, Oc , Moc, 1967.
4. Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului (Enciclopedia juridic). Drept raional, izvoare i
drept pozitiv, Bucureti, 1995.
5. Ion Dogaru, Teoria general a dreptului, Craiova, 1998.
6. Ion Dogaru, Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, Bucureti,
1999.
7. Radu I.Motica, Gheorghe Mihai, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2001.
8. Carmen Popa, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2001.
9. Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2002.
10. Alexandru Vllimrescu, Tratat de enciclopedia dreptului, Bucureti, 1999.
11. Victor Dan Zltescu, Mari sisteme de drept n lumea contemporan, Bucureti, 1992.
12. M.Cantacuzino, Elemente de drept civil, 1931.
13. Philippe Malaurie, Antologia gndirii juridice, Bucureti 2000.

135

PROBLEME TEORETICE ALE IEIRII DIN VIGOARE A LEGII

NEGRU Alina, lector universitar,
doctorand, USM Chiinu
La cesse de laction de la loi est dtermin par le moment final, cest--dire la date quand la loi ne
produit pas des effets juridiques. Notre sujet se propose de faire une investigation sur lanalyse dtaill
de trois modalits de cessation de la loi: lexpiration de la terme de la loi, labrogation et la
dsutude.
Aciunea legii n timp e un proces complex cu un de la i un pn la. Viaa legii ncepe cu
un de la (intrarea n vigoare a legii) i se termin cu un pn la (ieirea din vigoare a legii).
Se cunosc trei modaliti prin care o lege iese din vigoare: a) ajungerea la termen; b) abrogarea;
c) desuetudinea.
1. Ajungerea la termen.
Ca regul, legea se adopt pe o perioad nedeterminat, urmnd ca ulterior s se stabileasc
asupra ncetrii aciunii ei.
n practica legislativ se ntlnesc i cazuri n care o lege se edicteaz cu termen, prevznduse chiar n textul ei termenul pn la care va aciona (va fi n vigoare).
Prin ajungerea la termenul respectiv aciunea legii nceteaz fr a mai fi nevoie de procesul
tehnico-juridic de abrogare a ei.
Exist anumite legi care prin natura lor sunt temporare. De exemplu, legile de abilitare a
Guvernului pentru a emite ordonane, cci una dintre condiiile acestor legi este de a determina
n mod cert care este durata abilitrii. Aa, de exemplu, alineatul (2) al art.1062 al Constituiei
Republicii Moldova prevede: Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data
pn la care se pot emite ordonane.
2. Abrogarea legii.
Abrogarea poate fi definit ca fiind procedeul tehnico-juridic prin care legile fr termen i
nceteaz activitatea prin renunare la ele.
Abrogarea nu trebuie confundat cu derogarea. n timp ce abrogarea exclude orice aplicare a
legii respective, derogarea instituie doar unele excepii putnd face ca legea n ansamblu sau unele
prevederi ale ei s fie inaplicabile unor categorii de subieci i putnd n acelai timp s rmn n
vigoare pentru alii. Aa dar, derogarea nu scoate legea din vigoare, ceea ce nseamn c,
nlturndu-se aceast excepie, legea redevine aplicabil. Spre deosebire de derogare, abrogarea
nceteaz definitiv efectele legii, iar pentru a fi din nou aplicat se impune o readaptare a ei.
Abrogarea nu trebuie confundat nici cu revocarea. Revocarea presupune ca legea s nu fi
produs efecte juridice, deoarece e retras nainte de publicare i de intrarea acesteia n vigoare.
Abrogarea se refer la legea care produce efecte legale, funcioneaz.
Abrogarea i nulitatea legii
Att abrogarea, ct i nulitatea legii presupune, ncetarea caracterului obligatoriu al acesteia.
Deosebirea esenial a acestora const n faptul c n timp ce abrogarea se refer la un act normativ
juridic legal, funcional, nulitatea este o sanciune a dreptului pozitiv care suprim retroactiv
efectele actului normativ juridic. [1]
Nulitatea intervine n legtur cu nerespectarea att a condiiilor de fond, ct i a condiiilor
de form ale legii. Prin urmare, nulitatea e condiionat de defectele, viciile pe care legea n
ansamblu sau anumite prevederi ale ei le conin. Acest viciu sau defect al legii o afecteaz de la
136

data intrrii n vigoare. Din aceste considerente sanciunea nulitii va produce efecte de la acest
moment (ex tunc). Legea nu numai c nceteaz s-i produc efectele (abrogare), ci i de a fi
produs vreodat efecte. Efectele sale se terg retroactiv. Legea se prezum a nu fi avut niciodat
for obligatorie. Esenial nulitii este nclcarea dreptului la momentul adoptrii ei. Principiile
ce stau la baza nulitii sunt principiile cunoscute nc n Roma Antic.: contra legem aqit nihit
aqit (ceea ce este mpotriva legii nu este nimic) i fraus omnia corrumpit (frauda distruge tot).
Nulitatea ca sanciune i-a gsit reflectare i n Constituia Republicii Moldova. Aa, de
exemplu, art.7 al Constituiei (Constituia, Lege Suprem) prevede: Constituia Republicii
Moldova este Legea ei Suprem. Nici o lege i nici un alt act juridic care contravine prevederilor
Constituiei nu are putere juridic. n aceeai ordine de idei, alineatul (1) al art.140 al Constituiei
conchide: Legile i alte acte normative sau unele pri ale acestora devin nule din momentul
adoptrii hotrrii corespunztoare a Curii Constituionale.
Abrogare i revizuire
Deosebirea dintre aceste dou noiuni pare doar terminologic. Abrogarea se refer la legile
organice i la cele ordinare. Revizuirea se refer la Constituie. Totui utilizarea noiunii de revi
zuire i nu a celei de abrogare n cazul Constituiei, nu este ntmpltoare. Constituia constituie
nu pur i simplu o lege: ea este legea tuturor legilor, legea nr.1, legea n faa creia celelalte legi
trebuie s stea n poziie de drept, statutul dup care funcioneaz statul i societatea n ansamblu.
Revizuirea presupune proceduri mult mai complicate i cu efecte complexe, ultimele referindu-se
practic asupra ntregii legislaii. Astfel, n Dispoziii Finale i Tranzitorii ale Constituiei Re
publicii Moldova din 29 iulie 1994 s-a pronunat clar c legile i celelalte acte normative rmn
n vigoare n msura n care nu contravin prezentei Constituii (alineatul (1) al articolului II).
Modalitile abrogrii.
Abrogarea unui act normativ juridic poate fi fcut numai printr-un act normativ juridic care
are cel puin, aceeai for juridic ca i actul abrogat. Aceasta este regula general care este pus
la baza abrogrii. Prin urmare, actul abrogativ are aceeai natur juridic ca i actul abrogat. O a
doua condiie a abrogrii const n faptul ca actul abrogativ s ocupe pe scar ierarhic a actelor
normative aceeai poziie sau o poziie mai superioar comparativ cu actul supus abrogrii. Prin
urmare, o lege va putea fi abrogat numai printr-o lege echivalent sau superioar ei.
Abrogarea cunoate dou forme: a) abrogarea expres i abrogarea tacit.
Abrogarea expres este acea form a abrogrii care rezult dintr-o manifestare explicit clar
a voinei organului de stat de a scoate din vigoare legea respectiv.
Abrogarea expres, la rndul ei, poate fi direct i indirect.
Abrogarea expres direct const n anularea efectelor legii vechi prin precizarea n detaliu, n
coninutul legii noi, a legii scoase din vigoare. De exemplu, Legea pentru punerea n aplicare a
Codului Civil al Republicii Moldova nr.1125-XV din 13 iunie 2002 prevede expres:
Art.1 Codul civil al Republicii Moldova nr.1107-XV din 6 iunie 2002 intr n vigoare la
1 ianuarie 2003.
Art.2 La data intrrii n vigoare a Codului civil al Republicii Moldova nr.1107-XV din 6
iunie 2002:
a) se va abroga Codul civil aprobat prin Legea R.S.S. Moldoveneti cu privire la aprobarea
Codului civil al R.S.S. Moldoveneti din 26 decembrie 1964 (Vetile Sovietului Suprem al
R.S.S. Moldoveneti, 1964, nr.36, art.81) cu toate modificrile i completrile ulterioare
Abrogarea expres indirect const n anularea efectelor legii vechi prin utilizarea n legea nou
a formulei: pe data intrrii n vigoare a prezentei legi se abrog orice dispoziie legal contrar.
Abrogarea tacit sau implicit intervine n situaia cnd legea nou nu face nici o precizare
expres (direct sau indirect) de abrogare a legii vechi, dar reglementarea pe care o cuprinde se
abate de la vechea reglementare, conform regulii lex posteriori derogat priori.
137

n literatura de specialitate s-a atras atenie asupra faptului c abrogarea tacit sau implicit
este i ea o manifestare de voin a organelor legislative competente, exprimat ntr-un act
normativ corespunztor. Se nelege c, acest act normativ chiar dac nu cunoate nici o clauz
expres de abrogare, fiind ns o lege posterioar, desfiineaz orice alt dispoziie contrar, dac
aceea este anterioar. [2] i, totui aceasta este o form inferioar abrogrii exprese.
Suntem de acord cu autorii romni I.Dogaru, D.C.Dnior, Gh.Dnior, care n cursul de baz
universitar Teoria general a dreptului susin: Abrogarea tacit este un procedeu periculos de
tehnic legislativ. El las loc unei practici fluctuante, actele de aplicare ce constat abrogarea
implicit avnd, n principiu, doar un efect inter partes, ceea ce conduce la insecuritate juridic.
De aceea abrogarea tacit trebuie totdeauna interpretat n sens restrictiv. Dac textele nu sunt
esenial inaplicabile mpreun, trebuie ca interpretul s se foreze a le armoniza, doar n lipsa
acestei posibiliti el putnd s constate abrogarea implicit a legii anterioare. Pericolul ca
utilizarea abrogrii tacite s lase problema ieirii din vigoare a legii la latitudinea interpretului,
crend posibilitatea unor eventuale abuzuri, trebuie s conduc la afirmarea, ca pe un principiu
al tehnicii legislative, a necesitii utilizrii abrogrii exprese (directe). [3]
n raport cu ntinderea efectelor, abrogarea poate fi:
a) total, atunci cnd toate dispoziiile cuprinse n lege sau ntr-un alt act normativ sunt
abrogate;
b) parial, atunci cnd numai o parte din dispoziiile legii sau altui normativ sunt abrogate,
celelalte continund s rmn valabile.
3. Cderea n desuetudine
Una din caracteristicile legii const n aceea c ea continu s rmn n vigoare atta timp ct
nu a fost abrogat. Cu alte cuvinte, efectele juridice ale legii, ale normelor pe care ea le conine nu
depind de frecvena sau de continuitatea aplicrii lor. Cel puin acesta este principiul teoretic la
care se atrage atenie cnd se caracterizeaz problema aciunii legii n timp. n realitate, ns, ne
putem confrunta cu cazuri, cnd unele legi i nceteaz valabilitatea prin lipsa de uz sau aplicare
de-a lungul unei perioade mari. n aceste cazuri e vorba de cderea legii n desuetudine. Dicionarul
limbii romne moderne interpreteaz desuetudinea ca: a iei din uz, a nu mai fi obinuit, a se
nvechi, a se perima.
O lege e considerat czut n desuetudine atunci cnd, dei nu este abrogat sau neajuns n
termen, nu se mai aplic datorit schimbrii condiiilor social-economice i politice care au
impus iniial adoptarea ei.
Aceast modalitate de ieire din vigoare a legii e condiionat, prin urmare, de legtura
indisolubil ce exist ntre reglementrile juridice i realitile sociale. Ubi cessat ratio legis, ibi
cessat lex acolo unde nceteaz raiunea, temeiul aplicrii legii, nceteaz i aciunea legii.
Cderea n desuetudine a legilor este specific perioadelor de trecere de la un regim politic la
altul, cnd se impun i apar modificri substaniale n toate domeniile de activitate social.
De exemplu, cursul Republicii Moldova spre un regim democratic, angajamentul constituirii
n ara noastr a unui stat de drept au condiionat cderea n desuetudine a mai multor legi.
n viziunea unor autori, desuetudinea nu constituie o simpl neaplicare prelungit a textului
legii care duce la dispariia lui. n aceast ordine de idei, considerm acceptabil afirmaia
profesorului universitar Sofia Popescu, conform creia neaplicarea reprezint o condiie
necesar, dar nu suficient a cderii n desuetudine. Pentru a exista desuetudine este necesar
intervenia unui al doilea element i anume, ca neaplicarea s rezulte din convingerea c norma
avut n vedere este rea din punct de vedere juridic i moral sau, pur i simplu inutil. Aceasta ar
reprezenta faeta negativ a lui opinio iuris, ca element constitutiv al cutumei.
Deci, ca s existe desuetudinea, neaplicarea trebuie s rezulte nu din dorina de sustragere de
la lege sau din simpla indiferen, ci din convingerea c norma desuet nu mai trebuie sprijinit,
138

fiind incompatibil cu convingerile juridice i morale elementare, curente n societate, sau, pur i
simplu, pentru c ea constituie un nonsens.[4]

Referinte:
1. Dan Ciobanu, Introducere n studiul dreptului, Bucureti, 1992, pag.165.
2. Citat dup: Dumitru Mazilu, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2000 pag.206.
3. Ion Dogaru, Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, Bucureti,
1999 pag.364.
4. Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2000, pag.268.

139

IMPACTUL DREPTULUI COMUNITAR

N SISTEMUL NAIONAL DE DREPT
GVIDIANI Alin, lector asistent,
ULIM, Chiinu
Singurul viitor posibil pentru
popoarele Europei este n unirea lor
Jean Monnet
Viitorul aparine Statelor Unite ale Europei
Napoleon Bonaparte

ABSTRACT
Todays world of globalisation faces new specific temporal phenomenons. More and more is
stressed the role of international in the national structure. Republic of Moldova is situated in geographical area of Europe, as a geopolitical subject with proper suveranity and respective became the
main actor of todays construction of time and space. After January 1, 2007, the border line of European union was established near us. In these conditions we must contribute at the political and
economical construction in the region. In 1993, the Council of Europe at Copenhagen and leaders of
member-states of E.U. established three fundamental criteria for states that intend to adhere to the
union: a) political criterion stability of institutions that would guarantee the democracy, state of
law, human rights, respect and protection of national minorities; b) economical criterion existence
of a functional market economy, also and the ability to face all competitional forces of market within
the Union; c) administrative criterion capacity to face duties that comes from the statute of unions
member, included adhering to the statutes of political, economical and monetary union. Interference
between european and national legislation we can find in the settlements of Agreement of Partnership and Cooperation between European Community with their member-states and Republic of
Moldova (signed at Bruxelles on November 28, 1994 came into force in Republic of Moldova on July
1, 1998). In the agreement are stipulated reciprocities for community: political dialogue at the ministries level, advantages in the commerce with goods, carrying out of services beyond the bounds and
so on. In this way, between 1999-2003 was elaborated about 250 recommendations for harmonization of national legislation with community acquis, also was elaborated comparative studies in about
20 various domains. An apart role in home affairs has The Department of European Integration
within the Ministry of Foreign Affairs of Moldova. Ministry draw the National Plane of Acquis
Adoption up and National Table of harmonizations degree of national legislation with the European. An important strategy for our country is and the Actions Plane Republic of Moldova E.U.,
elaborated of Institute of Political Policies in 2004. Point 20 from this plane establish improvement
of market economy and climate of affairs through the agency of adequate structural reforms, oriented in the same time to the general transparency and possibility to forecast and to carry an affair
on. The latest extension of E.U. (2004 Cyprus, Estonia, Latvia, Lituania, Malta, Poland, Czech
Republic, Slovakia, Slovenia, Hungary; 2007 Romania and Bulgaria) established E.U. to reform
their neighbourhood policy with border countries. As representative countries of neighbourhood
were fixed: East Border (Russia, Ukraine, Belorussia and Republic of Moldova), South Border (Algeria, Egypt, Israel, Jordan, Lebanon, Libya, Palestine Region, Syria and Tunisia). For our country,
this policy declared very obvious that relations with E.U. will be promote only for profound of neigh140

borhood cooperation relations and not for integration. In these situation, Republic of Moldova must
work harder for european integration of their legislation, economy, justice and policy.
Mediul contemporan al globalizrii ne impune n faa unor fenomene temporale specifice. Tot
mai mult se accentueaz rolul internaionalului n structura naionalului. Dup regula spaiului
geopolitic statul nostru Republica Moldova aflndu-se n aria geografic a Europei, devine
respectiv actorul actualelor construcii ale timpului i spaiului. n modul respectiv, normele
juridice ale dreptului intern snt puse n situaia de a fi unilateral i incomplet abordabile. Mai
mult ca att, circulaia factorului uman n spaii culturale variate, interptrunderea unor nivele
economice extrastatale i apariia unor factori de risc la nivel de regiune pluristatal, determin
prioritatea afirmrii unui sistem juridic comunitar. David Mitrany afirm c tot mai mult ne
apropiem de o teorie a funcionalismului, ntemeiat pe ndeplinirea unor sarcini n comun, la
nivel suprastatal1. Nu e altceva dect o structurare normativ extensiv.
Republica Moldova n procesul su de reformare juridico-administrativ, n spiritul sintezelor
de formul experimental european, devine aadar subiect direct al sistemului de drept comunitar.
Exemple de acest fel avem multiple: descentralizare administrativ n spiritul practicilor franceze2,
politici de dezvoltare regional asemeni spaniolilor3, garanii sociale n contextul Declaraiei
Universale a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948 .a.m.d. nsi normele constituionale
ale Republicii Moldova stabilesc c n cazul n care exist anumite neconcordane ntre pacte, tra
tate, convenii (i alte izvoare de drept internaional) i legislaia intern, prioritatea revine regle
mentrilor internaionale, care n mod cert au fost ratificate de Parlamentul Republicii Moldova.
Rolul dreptului comunitar devine inevitabil predominant n situaia economico-geografic a
rii noastre. n Europa, noiunea de drept comunitar e identic cu cea de drept european sau
drept al Uniunii Europene (U.E.). n contextul europenizrii, normele juridice ale dreptului euro
pean se contopesc cu sistemul de drept public i privat al statului nostru. Moldova nu este statmembru al Uniunii Europene, ns stabilirea hotarului comunitar de la 1 ianuarie 2007, impune
i mai stringent necesitatea de a ne alinia la construciile politico-economice din regiune. n 1993
la Consiliul European de la Copenhaga, liderii statelor membre ale U.E. au stabilit trei criterii fun
damentale care urmau s fie ndeplinite de ctre statele doritoare de a adere la uniune, i anume:
a) criteriul politic stabilitatea instituiilor care s garanteze democraia, statul de drept, drepturile
omului, respectul i protecia minoritilor; b) criteriul economic existena unei economii de
pia funcionale precum i capacitatea de a face fa forelor concureniale ale pieei din cadrul
Uniunii; c) criteriul administrativ capacitatea de a face fa obligaiilor care decurg din statutul
de membru al Uniunii, inclusiv aderarea la statutele uniunii politice, economice i monetare.
S analizm n continuare din punct de vedere juridic situaia racordrii Moldovei la aceste criterii.
Criteriul politic, care ine de ramura reglementrii constituionale e fundamental n studiul
dat. n primul rnd modelnd o stabilitate a autoritilor publice centrale i locale: Parlament,
Preedintele i instituia Preedeniei, Guvern, sistem judiciar, continuitatea reformei admini
straiei publice. Toate aceste instituii trebuie s corespund cerinelor funcionale la care activeaz
instituiile U.E.: Parlamentul European, Preedenia Consiliului U.E., Consiliul de Minitri,
Comisia European, Curtea European de Justiie i desigur nivelele de administraie public ale
statelor membre. n R. Moldova situaia e critic la acest capitol. Instituiile politice nu dau dovad
Vezi articolul Integrarea european i teoriile ei (I): Funcionalismul lui David Mitrany. Revista
Adevrul Artistic i Literar din 21 februarie 2007, pag. 11.
2
Pentru detalii normative vezi: Legea R. M. nr. 435-XVI privind descentralizarea administrativ, din 28
decembrie 2006.
3
Studiaz Legea R.M. 438-XVI privind dezvoltarea regional n Republica Moldova, din 28 decembrie
2006.
1

141

de o politic coerent, clar n sensul operrii cu instrumente deschise procesului integraional.

n administraia public treptat ncep s se ntrevad semne de stabilitate. De la Declaraia de
Suveranitate din 23 iunie 1990 pn n prezent au fost adoptate cinci legi privind administraia
public local: Legea nr.635-XII cu privire la bazele autoadministrrii locale (10 iulie 1991); Legea
nr.310-XIII privind administraia public local (07 decembrie 1994); Legea nr.186-XIV privind
administraia public local (06 noiembrie 1998); Legea nr.123-XV privind administraia public
local (18 martie 2003) i Legea nr.436-XVI privind administraia public local (28 decembrie
2006). Din cele cinci legi, doar ultimele dou au continuitate, restul n dependen de interesele
politice determinau forme teritorial-administrative i funcional-instituionale neuniforme.
Reflectarea corelrii legislaiei naionale cu cea comunitar are la baz reglementrile
Acordului de Parteneriat i Cooperare dintre Comunitile Europene i Statele lor membre, pe de
o parte, i Republica Moldova, pe de alt parte, semnat la Bruxelles la 28 noiembrie 1994 i intrat
n vigoare pentru Republica Moldova din 1 iulie 19981. Acordul dat prevede reciprociti
comunitare privind dialogul politic la nivel de minitri, avantaje n comerul cu mrfuri, prestarea
de servicii transfrontaliere .a.m.d. Art. 82-83 prevede c evaluarea realizrii acordului dat se
realizeaz de Consiliul de Cooperare, compus, pe de o parte, din membrii Consiliului Uniunii
Europene i, pe de alt parte, din membrii Guvernului Republicii Moldova, ntruninduse la nivel
ministerial o dat n an. La 1 iulie 2008 expir prevederile acordului comun i e necesar un nou
document de reglementare. n aceste condiii ne putem ghida de Strategia European a Republicii
Moldova din 21 februarie 20062. Capitolul X din aceast Strategie determin modalitile de
armonizare a legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar3. Termenul de acquis se identific prin
sistemul comunitar integrat al coninutului tratatelor, legislaiei secundare, declaraiilor i
rezoluiilor adoptate n cadrul U.E.
Astfel, n cadrul Departamentului Legislaie al Ministerului Justiiei a fost creat un grup de
lucru din circa 10 persoane, pentru a colabora cu proiectul Acordului de Parteneriat i Cooperare
n vederea armonizrii proiectelor de acte legislative care parvin la minister. n proiectul iniiat,
Ministerul Justiiei a colaborat n domeniul armonizrii legislaiei i cu alte ministere i
departamente, n special la elaborarea proiectelor de acte legislative (de exemplu: Legea cu privire
la evaluarea conformitii produselor, Legea cu privire la audit, Legea cu privire la societatea cu
rspundere limitat, Legea cu privire la investiii)4. n aa mod, n perioada 1999-2003 au fost
elaborate circa 250 de avize de armonizare a legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar, s-au
elaborat studii comparative n circa 20 de domenii.
Un rol deosebit n plan intern revine Departamentului Integrare European din cadrul
Ministerului Afacerilor Externe al R. Moldova. Acesta ntocmete Planul Naional de Adoptare a
Acquis-ului i a Tabelului Naional a gradului armonizrii legislaiei naionale cu cea comunitare
cu fixarea progreselor nregistrate, avizeaz n mod obligatoriu actele normative/legislative care
urmresc armonizarea legislaiei comunitare cu cea naional, coordoneaz grupurile de lucru
interministeriale (sectoriale) mandatate cu revizuirea i analiza legislaiei comunitare i naionale.
La nivel de administraie public central de specialitate (ministere, agenii .a.) se creeaz o
direcie de integrare european sau un serviciu cu atribuii n domeniul armonizrii legislative
intra i inter-instituional.
Evaluarea compatibilitii legislaiei naionale existente cu acquis-ul comunitar i armonizarea
acesteia se preconizeaz a se efectua n patru etape succesive: 1) Revizuirea de ctre grupurile de
Tratate Internaionale, vol. 4, Chiinu-1998, pag. 128-176.
Strategia European a Republicii Moldova, elaborat n cadrul Institutului de Politici Publice, Chiinu2006.
3
Ibidem, pag. 557-573.
4
Legile date pot fi accesate pe site-ul www.law-moldova.com sau www.justice.gov.md
1
2

142

lucru interministeriale (sectoriale) a legislaiei existente pe domenii, confruntarea acesteia cu

acquis-ul comunitar i reflectarea concluziilor n tabele sectoriale ale gradului armonizrii
legislaiei naionale; 2) Elaborarea i adoptarea Programului Naional de Adoptare a Acquis-ului
de ctre Parlament, prin lege cu preferin; 3) Elaborarea i adoptarea actelor legislative i
normative noi i a actelor de modificare pentru armonizarea legislaiei interne cu acquis-ul; 4)
Crearea i/sau consolidarea instituiilor i mecanismelor de implementare a legislaiei armonizate.
n aceste condiii, Guvernul R. Moldova va stabili contactele necesare cu Institutul European din
Romnia pentru a asigura accesul deplin la baza de date a acquis-ului tradus n limba romn, va
face demersurile necesare pe lng U.E. pentru a putea beneficia de serviciile oficiului TAIEX
care cuprinde toate domeniile acquis-ului comunitar i organizeaz asisten att la nivel bilateral
ct i multilateral, va discuta cu Banca Mondial i alte instituii i organizaii disponibile
posibilitatea extinderii parteneriatului cu aceste instituii la domenii precum asisten, dialog i
credite pentru promovarea reformelor i dezvoltarea instituiilor necesare pentru adoptarea i
implementarea acquis-ului comunitar n procesul de apropiere i de integrare n U.E.
Cu privire la criteriul economic de corelare naional-comunitare ne putem axa i pe
reglementrile Planului de Aciuni Republica Moldova-U.E.1. Punctul 20 din plan determin
perfecionarea economiei de pia funcionale i a climatului de afaceri prin intermediul unor
reforme structurale adecvate, orientate n acelai timp i spre obinerea transparenei i
previzibilitii condiiilor de desfurare a afacerilor. Urmeaz implementarea angajamentelor cu
referire la anti-monopol n compatibilizarea legislaiei naionale cu cea comunitar, crearea
Ageniei Naionale pentru Protecia Concurenei prevzute n Legea privind concurena din 2000
ca structur apolitic. Interes prezint i faptul c acest plan mai prevede i optimizarea cerinelor
administrative pentru companii (aprobarea cadrului juridic relevant, implementarea; simplificarea
schemei de raportare i a obligaiilor administrative; limitarea la minim a numrului de licene i
permise necesare pentru iniierea activitii economice). Pentru sporirea bunstrii populaiei se
releveaz necesitatea elaborrii i implementrii Strategiei de Cretere Economic i Reducere a
Srciei n contextul Programului de Securitate Alimentar al U.E. Se fixeaz i o consolidare
economic prin adoptarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu, integrnd bugetul central,
bugetele autoritilor publice locale, bugetul asigurrilor sociale, fondurile extrabugetare, precum
i asistena financiar extern. La capitolul datorii externe se evideniaz identificarea, n comun
acord cu creditorii, a unei soluii pe termen lung a problemei privind reducerea poverii excesive
a datoriei externe, prin combinarea unei politici fiscale riguroase i credibile .a.m.d. Aadar prin
racordarea sectorului economic cerinelor U.E. trebuie s generm de fapt funcionalitatea celor
trei piloni ai politicii economice comune. n calitate de asemenea piloni snt recunoscui: sistemul
monetar naional ajuns la faza cursului de schimb cu politicile comunitare, un regulament fiscal
performant i desigur o dimensiune structural2. Experii Asociaiei pentru Democraie
Participativ ADEPT consider c chiar dac Guvernul nostru ne asigur c indicatorii creterii
economice au sporit cu 6,3 % n perioada 2000-2005, calitatea i stabilitatea acestor indici trezesc
mari dubii, dat fiind faptul c procesul masiv de emigrri al populaiei determin o scdere
cantitativ i calitativ a resurselor umane, att de necesare economiei, iar nivelul de omaj sczut
(6,8-8,5%) se datoreaz aceleiai tendine a populaiei de a pleca peste hotare3.
Elaborat n cadrul Institutului de Politici Publice n 2004, vezi detalii pe site-ul www.ipp.md.
Uniunea Economic i Monetar. Proiect n cadrul Programului PHARE implementat de Institutul
European din Romnia i Euro Mediterranean Networks din Belgia. Seria Micromonografii Politici
Europene 2005, pag. 9.
3
: - ().
ADEPT EXPERT-GRUP
. ADEPT -2006, pag. 75.
1
2

143

Ultimul criteriu n abordarea noastr e cel administrativ, care de fapt devine funcional odat
cu aderarea la uniune. n cazul R. Moldova, putem vorbi doar de semnarea unor norme comunitare
i racordarea reformativ la cerinele acestora. Ultimele valuri de extindere a U.E. (2004 Cipru,
Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia, Ungaria; 2007 Romnia i
Bulgaria) au determinat U.E. s reformeze cadrul existent cu noii vecini. Politica European de
Vecintate reprezint noul instrument. La 11 martie 2003 Comisia European a prezentat o
Comunicare n care i expunea viziunea asupra relaiilor cu vecinii din Est (Rusia, Ucraina,
Belarus i Moldova) i Sud (Algeria, Egipt, Israel, Iordania, Liban, Libia, Maroc, Autoritatea
Palestinian, Siria i Tunisia). Conceptul Comisiei asupra relaiilor cu vecinii nu prevede
posibilitatea aderrii la UE, ci doar aprofundarea relaiilor prin elaborarea unor planuri de
aciune dintre UE i fiecare ar n parte. Ultimele sondaje de opinie pe tematica european,
arat urmtoarea situaie: 1. Dac duminica viitoare ar avea loc un referendum cu privire la
aderarea Republicii Moldova la U.E. dvs. ai vota pentru sau contra? (pro 72,2%, contra 7,2%,
nu a participa 4,1 %, nu tiu, nu m-am decis 12,4 %, fr rspuns 4,1%); 2. Dac Republica
Moldova va adera la U.E. credei c viaa dvs. ? (Se va mbunti cu mult 30,3 %, Se va
mbunti ntr-o oarecare msur 45,6 %, Va fi aceeai 6,2 %, Se va nruti ntr-o oarecare
msur 5,0, Se va nruti cu mult 1,2 %, Nu tiu 11,8 %); 3. n viziunea dvs. care snt
obstacolele ce ar putea mpiedica integrarea rii noastre n U.E.? (Corupia: Da 71,7 %, Nu
8,4%, Nu tiu 18,4 %, Fr rspuns 1,4 %; Capacitatea insuficient a guvernrii de a face fa
situaiei: Da 62,7 %, Nu 12,9 %, Nu tiu 22,8 %, Fr rspuns 1,6 %; Situaia economic:
Da 70,7 %, Nu 10,3 %, Nu tiu 17,4 %, Fr rspuns 1,6 %; Conflictul din stnga Nistrului:
Da 73,4 %, Nu 7,7 %, Nu tiu 17, 2 %, Fr rspuns 1,7 %); 4. n viziunea dvs. aderarea
Republicii Moldova la U.E. i va oferi ? (Mai multe avantaje 52,2 %, Cte avantaje attea i
dezavantaje 26,0 %, Mai multe dezavantaje 7,3 %, Nu tiu/Fr rspuns 14,5 %)1. Prin acest
sondaj determinm astfel gradul de informare a societii civile asupra proceselor de infiltrare a
normelor de drept comunitar n sistemul social-normativ naional. Aceste norme au o intervenie
subsidiar, adic se realizeaz n completarea celor statale n domenii date expres competenei
Uniunii2. n perioada august 2000 mai 2007, Institutul de Politici Publice a efectuat 14 barometre
de opinie public, pe baza unui eantion de cel puin 1.000 de respondeni (populaie adult), cu
excepia Transnistriei i prezint o eroare maxim de +/-3%3.
Conform aceleiai Strategii Europene ale R. Moldova, la conceptul de reglare a legislaiei
naionale la acquis-ul comunitar se fixeaz trei etape de monitorizare a implementrii Strategiei:
a) etapa preliminar (nceputul anului 2005) la care se vor crea grupuri mixte de experi,
componena crora va fi propus de M.A.E. n baza candidaturilor de la ministere, departamente
i instituii neguvernamentale active i competente n domeniu, se vor elabora repere de evaluare
i forme de rapoarte; b) evaluarea intermediar i final, care conform Politicii de Vecintate i
Planului de Aciuni, va avea loc dup doi ani de implementare a Planului de Aciuni, iar evaluarea
final va avea loc la sfritul anului 2007, celui de-al treilea an de implementare; c) evaluarea
periodic (trimestrial) prin evaluri operative a procesului de implementare, concretizarea
sarcinilor operative i introducerea operativ a corectivelor n caz de necesitate, informarea
Barometrul de Opinie Public mai 2007. Elaborat de Centrul de Investigaii Sociologice i Marketing
CBS Axa i Institutul de Politici Publice. Seciunea E Relaii Externe, pag. 10-11.
2
Maria Orlov, Ioana Alexandru Mocanu - Impactul tendinelor federaliste ale U.E. asupra statelor
membre i candidate. Caiet tiinific Nr.1 al Institutului de tiine Administrative din Republica
Moldova. Materiale ale Sesiunii de Comunicri tiinifice, 27-28 octombrie 2006 Administraia Public
n Perspectiva Integrrii Europene. Chiinu 2006, pag. 112.
3
Sergiu Bucneanu - Evoluia opiunii europene n Moldova (2000-2007). E-Journal ADEPT Guvernare
i Democraie n Moldova, an. V, nr. 96, 16-31 mai 2007.
1

144

periodic a Comisiei Europene, populaiei, Parlamentului, Preedintelui, Guvernului, Comisiei

Naionale pentru Integrare European. La 13 septembrie 2007, premierul Vasile Tarlev n cadrul
edinei Comisiei a reiterat caracterul irversibil al obiectului de integrare european a R. Moldova
i a cerut realizarea plenar a prevederilor Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea
European pn pe 17 noiembrie 2007. Premierul a mai solicitat tuturor autoritilor publice
implicate s pregteasc rapoarte de activitate pe caiete de sarcini pentru a fi prezentate n cadrul
edinelor Comisiei Naionale pentru Integrare European, care vor avea loc sptmnal. Astfel,
la 28 septembrie 2007, premierul Vasile Tarlev a declarat c majoritatea prevederilor Planului de
Aciuni au fost finalizate, rmnnd doar ca i calitatea rapoartelor i conlucrarea cu experii din
U.E. s fie mbuntite. ns, raportul final de progres urmeaz a-l oferi Comisia European la 4
decembrie 20071. Experii astfel remarc unele critici n ce privete performanele Republicii
Moldova, precum implementarea dificitar a strategiilor de reform, libertatea limitat a masmedia, rspndirea larg a corupiei, imixtiunea Guvernului n sfera businessului etc. E de
remarcat i faptul c cele 21 de rapoarte din partea autoritilor publice nu au o structur unic,
acoper perioade diferite, cu mici excepii relev probleme i riscuri existente, rareori propun
msuri de remaniere. Astfel, utilitatea acestora ca i instrumentele de monitorizare este una
limitat, ele servind mai mult pentru informare general. E de menionat c la primul raport al
Comisiei din 4 decembrie 2006 au persistat aceleai probleme: implementarea deficitar a
strategiilor de reform, libertatea insuficient a mas-media, rspndirea larg a corupiei,
imixtiunea Guvernului n sfera businessului, reglementrile insuficient de clare n legtur cu
imunitatea parlamentar, lipsa unor prioriti clare de aciune2 .a.m.d.
Prin urmare autoritile publice centrale ale R. Moldova contientizeaz rolul i importana
sistemului de drept (dar i economic) european i snt predispuse s fac unele ncercri n
corelarea legislaiei sale dar i a situaiei interne. Un ultim eveniment n acest sens a constituit
semnarea la 10 octombrie 2007, la Bruxelles, ntre U.E. i R. Moldova, Acordul privind facilitarea
eliberrii vizelor i Acordul privind readmisia. Primul acord prevede reducerea taxei de viz n
spaiul Schengen de la 60 la 35 de euro pentru cetenii moldoveni i chiar exclude costurile de
viz pentru unele categorii de aplicani.
Al doilea acord oblig prile s-i readmit reciproc cetenii care se afl ilegal pe teritoriul lor3.
n privina racordrii R. Moldova la standardele europene, nu trebuie s uitm i de faptul c
ntre Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene al Republicii Moldova i reprezentanii
societii civile a fost ncheiat un Memorandum4. Art. 1 din Memorandum stabilete c prile
(adic M.A.E.I.E. i cele 22 de organizaii ale societii civile semnatare) accentueaz importana
implementrii eficiente a Planului de Aciuni R.M. U.E., coopereaz i ofer posibilitatea
avansrii la o nou calitate a relaiilor dintre R. Moldova i U.E. n aceste condiii a fost elaborat
Proiectul Strategiei de Informare i Comunicare pentru Integrare European a Republicii
Moldova5. Aceast strategie stabilete un plan de aciuni pe termen scurt pentru perioada 2007 Margareta Mmlig - edinele sptmnale ale Comisiei pentru Integrare European un prim bilan.
E-Journal ADEPT Guvernare i Democraie n Moldova, an. V, nr. 103, 16-30 septembrie 2007.
2
Sergiu Bucneanu - Moldova n cadrul Politicii Europene de Vecintate. Primul Raport de Evaluare a Comi
siei Europene. E Journal ADEPT Guvernare i Democraie n Moldova, an. V, nr. 88, 1-31 ianuarie 2007.
3
Relaii Externe. E Journal ADEPT Guvernare i Democraie n Moldova, an. V, nr. 104, 1-15 octombrie
2007.
4
Memorandum privind cooperarea n procesul integrrii europene ntre Ministerul Afacerilor Externe i
Integrrii Europene al Republicii Moldova i organizaiile societii civile, Chiinu, 30 mai 2007 (vezi
detalii pe site-ul www.mfa.gov.md).
5
Strategia este un proiect al Ministerului Afacerilor Externe i Integrrii Europene al Republicii Moldova
i a fost elaborat n cooperare cu un expert european n comunicare cu suportul PNUD Moldova i
Fundaiei Eurasia, Reprezentana Moldova.
1

145

2010. O reglementare din strategie determin un obiectiv al comunicrii foarte interesant formulat
75 % din populaie trebuie s contientizeze ctre anul 2010 c Integrarea European este o
problem prioritar pentru Republica Moldova1.
Un interes ar prezenta cred i o evaluare a acestor procese din partea societii civile. E vorba
de Raportul Independent al celor Treisprezece Reprezentani ai Societii Civile din Republica
Moldova (n contextul Raportului Comisiei Europene din 04 decembrie 2006 i al mplinirii a doi
ani de la semnarea Planului de Aciuni R.M. U.E.)2. Acest raport, practic e unul critic i relev
barierele specifice ale Republicii Moldova n procesul de racordare la normele europene i anume:
utilizarea abuziv a resurselor administrative n perioada electoral, politizarea serviciului public,
manifestarea analfabetismului juridic al funcionarilor publici, secretizarea excesiv a accesului la
informaie, presiuni politice continue asupra sistemului judectoresc, lupta cu corupia nu i
atinge pe funcionarii afiliai puterii guvernamentale, cooperarea cu U.E. n vederea soluionrii
conflictului transnistrean, nu este asigurat protecia concurenei loiale iar Agenia pentru
Protecia Concurenei aa i nu a fost creat, creterea brusc la CEDO a aplicaiilor din Republica
Moldova referitor la aplicarea abuziv a msurilor preventive de constrngere i a torturii,
liberalizarea pieei energetice prin competiie i costuri mai mici .a.
Victor Nichitu ntr-o lucrare recent editat e de prere c anumite figuri politice i funcionari
din cadrul ministerelor se opun proceselor integraioniste creznd n posibilitatea restabilirii
Uniunii Sovietice, n baza Comunitii Statelor Independente3.
Alexandru Burian, consider c R. Moldova, din punct de vedere geostrategic e un stat
tampon, aflat la frontier ntre Est i Vest, ntre CSI i UE, ntre rubl i euro, ntre NATO i multe
alte cunoscute i necunoscute. Apreciaz ideal situaia n care Republica Moldova pe parcursul
a 5-7 ani s adere la UE, pstrndu-i, concomitent, pieele sale de desfacere n arealul CSI4.
Sergiu Bucneanu, accentueaz rezultatele moderate obinute n urma implementrii
Planului de Aciuni R.M. UE i multitudinea de probleme existente n justiie i respectarea
drepturilor omului5.
Toate aspectele mai sus elucidate reflect actualitatea sistemului comunitar de drept n
microsistemul normativ al R. Moldova. Armonizarea legislaiei ns, trebuie s fie u proces
continuu prin care legislaia naional e adus la rigorile dreptului comunitar. Raportul dintre
dreptul statal i dreptul suprastatal a fost mereu o tem central a specialistului n drept
constituional i internaional6. Cu att mai mult n condiiile cnd normele juridice se globalizeaz.
Strategia de Informare i Comunicare pentru Integrare European a Republicii Moldova, Chiinu 2007,
pag. 15.
2
Raportul a fost elaborat i semnat de ctre: Vasile Spinei, Acces-Info; Igor Botan, ADEPT; Veaceslav
Vladicescu, Asociaia de Instruire i Informare European; Petru Macovei, Asociaia Presei Independente;
Corina Cepoi, Centrul Independent de Jurnalism; Alexandru Tnase, CSPJ; Mihai Godea, Contact;
Valeriu Prohnichi i Alexandru Oprunenco, Expert-Grup; Victor Munteanu, Programul de Drept i
Iulian Fruntau, Programul Iniiative Europene, Fundaia Soros-Moldova; Igor Munteanu i Veaceslav
Ioni, IDIS-Viitorul; Arcadie Barbroie, Institutul pentru Politici Publice; Vitalie Nagacevschi, Juritii
pentru Drepturile Omului; Paul Struescu, LADOM. Chiinu. 30 mai 2007.
3
Cristina Gherasimov, Victor Nichitu, Margareta Mmlig, Marcel Sptari, Mircea Eanu, Sergiu Navin,
Mihail Peleah, Alexei Timofti - Lecii Europene: Experiena Poloniei i oportuniti pentru Moldova.
Culegere de analize de politici publice. Institutul de Politici Publice. Editura ARC 2007, pag. 28.
4
Alexandru Burian - Schimbrile geopolitice din lumea contemporan i problemele statalitii
moldoveneti n contextul proceselor de integrare european. Revista Naional de Drept nr. 1, ianuarie
2005, pag. 8-10.
5
Sergiu Bucneanu - How Far is the European Neighbourhood Policy a Substantial Offer for Moldova?.
Leeds, August 2006, pag. 43.
6
Marian Voicu - Drept comunitar (Note de curs), Bucureti 2003, pag. 22.
1

146

Uniunea European a ajuns tocmai i la faza proiectrii unei Constituii europene1. Referendumurile
negative din Frana i Olanda, ns au determinat neintrarea n vigoare a acestui tratat, care ar fi
constituit un moment de transformare istoric, cnd cele 27 de state ale UE ar fi devenit n
deplinul sens juridic, o federaie european.
Republica Moldova are de parcurs cale lung n transformrile sale interne. Trebuie s inem
cont de faptul c UE la momentul actual opereaz cu un nou instrument de parteneriat cu statele
nemembre, i anume Politica European de Vecintate. R. Moldova mpreun cu Ucraina i
Belarus pot ncheia acorduri europene de vecintate ca state suverane ale zonei de est. Planul de
aciuni astfel dintre UE i rile date se fixeaz conform anumitor circumstane: poziie geografic,
situaie economic, nivel de dezvoltare a relaiilor dintre statul suveran i UE i desigur, modul n
care se deruleaz reformele interne. Pe lng acestea n UE se pune un accent deosebit pe acquisul comunitar n justiie i afacerile interne, care n mod cert intereseaz statele nemembre, n
situaia rii noastre. Sunt probleme continental-globale ce in de controlul frontierelor, migraia
ilegal, traficul de droguri, splarea de bani, crima organizat, cooperarea n domeniul poliienesc
i judiciar, protecia datelor2. Procesul european de uniformizare a legislaiei nu e altceva dect
ajustarea reglementrilor interne la cele regionale pentru a-i conferi o for juridic mai extins.
Spre exemplu, n UE s-a uniformizat deja legislaia n materia penal, ceea ce nseamn ca
infractorii ce svresc fapte ilicite n spaiul comunitii, indiferent de locul (statul) n care
svrete infraciunea, rspunde deja conform reglementrilor comunitare. Republica Moldova
a adoptat i ajustat i ea un pachet de legi racordate la schimbrile penale n plan european.
Exemple concrete ar fi: adoptarea Legii nr. 371-XVI cu privire la asistena juridic internaional
n materie penal din 01 decembrie 20063, Legii nr. 190-XVI cu privire la prevenirea i combaterea
splrii banilor i finanrii terorismului din 26 iulie 20074. Materia civil din pcate nu este nc
uniformizat n UE i prezint o serie de complicaii.
Eugen Osmochescu, propune crearea unui cadru instituional al aderrii Republicii Moldova
la UE printr-o structur n trei niveluri, o structur care de fapt, i-a demonstrat cu succes
funcionalitatea n majoritatea statelor care doresc s devin membri ai UE: 1) Comisia Naional
pentru Integrare European (CNIE) care va avea funcii mai mult de ordin politic i va fi n
subordinea Prim-ministrului, monitoriznd procesul de integrare; 2) Ministerul Integrrii
Europene (MIE), care spre deosebire de CNIE va fi un organ de specialitate al administraiei
publice centrale, va fi responsabil de realizarea politicii de integrare, elabornd actele conceptuale,
programele de aciuni i monitoriznd curent procesul de integrare; 3) Birouri de Integrare
European, fiind create n fiecare din organele administraiei publice centrale i activnd n
domeniile respective independent ori n bloc cu alte birouri, dup necesitate, dar cu consultarea
i participarea obligatorie a reprezentanilor Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului
Integrrii Europene i Ministerului Justiiei n materiile ce le revin5. Astfel, R. Moldova urmeaz
ca s se manifeste plenar ca membr a comunitii europene, deoarece pentru ea nu exist alt
cale de afirmare dect integrarea deplin n lumea civilizat contemporan6.
Proiect de Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenia
European la 13 iunie i 10 iulie 2003 i prezentat Preedintelui Consiliului European la Roma la 18
iulie 2003.
2
Uniunea European: Justiie i Afaceri Interne. Seria Micromonografii Politici Europene, EUROMED
2005, pag. 4.
3
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 014 din 02 februarie 2007.
4
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 141-145 din 07 septembrie 2007.
5
Allan Thatham, Eugen Osmochescu - Dreptul Uniunii Europene, Editura ARC 2003, pag. 481.
6
Carolina Smochin - Drept European (Curs Universitar), Programul TACIS, Proiectul Implementarea
Acordului de Parteneriat i Cooperare RM UE, Universitatea Liber Internaional din Moldova,
Chiinu 2001, pag. 111.
1

147

Pentru a defini ns i mai bine interferenele comunitare cu cele naionale, trebuie s

determinm modalitile de aplicare a dreptului internaional n dreptul intern. Astfel, cunoatem
dou modaliti eseniale ale aplicrii: a) aplicarea direct a normei internaionale n ordinea
juridic intern, fr a fi necesar o transformare, i b) aplicarea indirect, care presupune
dimpotriv, o asemenea procedur. E necesar de mai accentuat c din punct de vedere formal,
dreptul internaional nu prevede modalitile de aplicare a sa n dreptul intern, mulumindu-se
cu afirmarea cu afirmarea supremaiei sale1. n acest context art. 27 din Convenia de la Viena cu
privire la dreptul tratatelor (1969) statueaz: O parte nu poate invoca dispoziiile dreptului su
intern pentru a justifica neexecutarea unui tratat.2. Toate aceste concepte pornesc de la doctrina
monist, care construiete ideea c dreptul internaional i cel intern formeaz o singur ordine
juridic, un sistem unic ale crui norme cunosc a anumit ierarhizare. A existat un monism cu
primatul dreptului intern, care a fost promovat de adepii colii de la Bonn (fraii Philipp i
Albert Zorn, Max Wenzel) care consider dreptul internaional ca pe un drept de stat extern, o
derivaie a dreptului intern. Mai pronunat apoi, s-a manifestat ns monismul cu primatul
dreptului internaional, promovat de adepii colii de la Viena (Hans Kelsen, J.L.Kunz, Alfred
Verdross, Paul Guggenheim). Principalul teoretician al acestui monism a fost Hans Kelsen, care
susinea c la baza ntregii tiine juridice exist o norm unic, original, fundamental sau
suprem (numit grundnorm) din care decurge gradat ntregul sistem de drept3.
n aceste condiii dreptul comunitar i afirm supremaia sa regional n calitate de sistem de
drept suprastatal emanat din principiile funcionale ale dreptului internaional. Izvornd, n
principal din tratate comunitare, acest drept se constituie din dou grupe de norme: dreptul
intern al comunitii ca organizaie internaional i dreptul comunitar ce reglementeaz
domeniile concrete ale activitii politico-economice, sociale i de cultur ale statelor membre4.
R. Moldova fiind n proces de construcie n spiritul proiectelor comunitare are de traversat o
serie de proceduri politico-economice spre a cuceri credibilitatea factorilor birocratici europeni.
La finele, prezentului raport tiinific anexez un Sondaj de Opinie pe aspecte comunitare,
realizat n rndul tineretului studios din cadrul Universitii Libere Internaionale din Moldova.

SONDAJ DE OPINIE5
1. Considerai c Republica Moldova trebuie s se integreze n Uniunea European?
Da - 73,22 % (134)
Nu 16,94 % (31)
Mai poate atepta 10,93 % (20)
2. Care ar fi termenii cei mai rezonabili n care s-ar putea integra Republica Moldova?
3 5 ani:
12,02 % (22)
5 10 ani: 38,25 % (70)
10 15 ani:
24,04 % (44)
mai mult de 15 ani: 25,68 % (47)
Alexandru Bolintineanu, Adrian Nstase, Bogdan Aurescu - Drept Internaional Contemporan,
Editura ALL BECK, Juridic, Bucureti 2000, pag. 14.
2
Convenia de la Viena cu privire la dreptul tratatelor a fost ncheiat la 23 mai 1969 i a intrat n vigoare
pentru Republica Moldova din 25 februarie 1993.
3
Alexandru Bolintineanu, Adrian Nstase, Bogdan Aurescu, op. cit., Bucureti 2000, pag. 16 -17.
4
Arina Craijdan - Organizaii Internaionale Europene (Curs Universitar), Programul TACIS, Proiectul
Implementarea Acordului de Parteneriat i Cooperare RM UE, Universitatea Liber Internaional
din Moldova, Chiinu 2001, pag. 35.
5
Sondajul de opinie l-am desfurat n perioada 22-24 octombrie 2007 n cadrul Universitii Libere
Internaionale din Moldova. Au fost interviai 183 de respondeni (95 din ei vorbitori de limba rus i 87
vorbitori de limba romn) cu o vrst cuprins ntre 17-21 de ani. Informaia extras a avut caracter
obiectiv fr anumite instruciuni prealabile. Prima cifr reprezint procentajul, a doua nr.
respondenilor. S-a oferit posibilitatea optrii pentru mai multe variante concomitent.
1

148

3. De pe urma procesului de integrare cine ar avea mai multe de ctigat?

Europa, integrnd un nou stat membru 42,62 % (78)
Republica Moldova, realiznd noi parteneriate 50,81 % (93)
Autoritile autoproclamatei republici Nistrene, cptnd independena 33,33 % (61)
Procesul de integrare va nate noi conflicte cu Federaia Rus 34,42 % (63)
4. Considerai c o Constituie European ar fi mai eficient dect una naional ?
Da 67,21 % (123) Nu 13,66 % (25)
Nu tiu 20,76 % (38)
5. Normele de drept comunitar pot avea prioritate asupra celor naionale?
Desigur - 78,69 % (144)
Niciodat 13,11 % (24)
Sunt egale 0,10 % (2)
Nu tiu 8,19 % (15)
6. Care din personalitile enumerate considerai c ar putea duce la bun sfrit procesul integrrii?
Vladimir Voronin - 15,30 % (28)
Marian Lupu 19,67 % (36)
Dorin Chirtoac - 41,53 % (76)
Oleg Serebrian 12,57 % (23)
Iurie Roca - 9,29 % (17)
Serafim Urecheanu - 0,43 % (8)
Nici unul din cei enumerai 20,21 % (37)
7. Care din aceste probleme sunt obstacole n integrarea european a Republicii Moldova?
Problema Transnistriei - 64,48 % (118)
Presiuni politico-economice din partea Federaiei Ruse 50,27 % (92)
Incompetena autoritilor publice naionale/Proasta guvernare - 63,93 % (117)
Corupia i nivelul sczut al salariilor 67,21 % (123)
Imaginea negativ a moldovenilor n Europa - 30,60 % (56)
Distanarea politic a Republicii Moldova de Romnia - 24,59 % (45)
R. Moldova vrea s-i consolideze n continuare independena 10,38 % (19)

149

E-GUVERNAREA - MIJLOC DE GARANTARE A TRANSPARENEI

N ACTIVITATEA ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE
RUSU Vladimir, doctorand,
Universitatea Alecu Russo din Bli
BUZINSCHI Ion, doctorand,
Universitatea Alecu Russo din Bli

SUMMARY
From a critical point of view, taking into account the national e-Government strategy and the
e-Europe benchmark indicators and achievements, trying to highlight some possible directions to
follow. It also proposes a survey of all the counties and other local authorities websites from the
perspective of the e-Government stages and specific indicators.
E-Government opens the way that will take us to the full reform of the public administration, so
that the entire society could benefit more from it.
As an unique access point to services and information of the central and local public administration,
the development of this reform marks the beginning of the desk reform, a program by which the RM
Government propose itself to promote transparency, increase the administration efficiency by
reducing costs and birocracy, to ensure a large permanent accessibility to public information and
services, to prevent and fight corruption by electronic means.
Reform of public administration through eGovernment is specifically mentioned in the political
programme of the present government, under the section eGovernment Programme. This includes
the following explicit measures.
Cooperation with local authorities in order to develop informatics networks for education and
competence groups;
Cooperation with town halls, decentralised and deconcentrated services, hospitals, cultural
institutions, in order to achieve a metropolitan communications network City Net as a
management information system.
O caracteristic esenial a administraiei publice este aspectul su expansionist. De peste o
jumtate de secol n toate rile lumii administraia se dezvolt, manifestnd o cretere continu
a serviciilor publice. Acesta rezult din tendina Statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de
a oferi noi condiii de via mai bune membrelor si. Lumea ntreag a parvenit la o vrst
administrativ ce se caracterizeaz prin numrul i volumul serviciilor publice i prin
complexitatea administraiei. Statul modern prevzut ca un aparat administrativ enorm trebuie
s reziste schimbrilor i s stabileasc noi modaliti de guvernare. Astfel paralel cu globalizarea
este imposibil de a nu utiliza tehnologiile electronice n genere, la fel cum i n administraia
public att la nivel central ct i la nivel local. Statele lumii n ultima vreme au contientizat
multiplele prioriti pe care le aduc tehnologiile performante i ncep a le aplica activ pentru a
spori att eficiena ct i democratizarea administraiei publice.
Strategia de guvernare electronica reprezint o cerin formulata la nivelul Uniunii Europene
pentru toate statele membre, iar printre obiectivele urmrite la nivel european prin guvernarea
electronica se numr: includerea tuturor categoriilor sociale ca beneficiari ai serviciilor de eguvernare, folosirea tehnologiei pentru o guvernare mai oportun i eficace, crearea identitii
electronice recunoscute de statele membre.
150

Studierea guvernrii electronice presupune precizarea prealabil a unor noiuni i concepte.

Apreciem, deci, ca necesar prezentarea sintetic a noiunilor i conceptelor fundamentale n
aceast materie, cum ar fi: administraie public, internet i administrare, e-guvernare, edemocraie.
Administraia public poate fi definit ntr-un mod propriu, ceea ce nseamn c administraia
public const n folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea
realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura
reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia.
nelegnd prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i
asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor
actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate
realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei
publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar, pe
de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale
administraiei publice, i anume, elementul structural-organic i elementul funcional1.
Dac vorbim despre internet acesta presupune un sistem gigantic de reele de calculatoare
interconectate. Fiecare utilizator are acces spre informaii extrem de variate din domenii precum
ar fi: educaie, tiin, publicitate, militrie, sport, meteorologie, astrologie, muzic etc. n esen
observm c Internetul este democratic, oferind acces la informaie oricrui doritor, indiferent de
apartenena etnic, religioas sau sex. Mai mult ca att, utilizatorul poate s mai adauge ceva prin
crearea unui propriu site n - Internet. La baz termenului Internet stau dou cuvine:
internaional (internaional) i network (reea).
Internetul este un obiect special de cercetare n cadrul administraiei publice i presupune un
fenomen obtesc, care a aprut n domeniu raporturilor sociale, care nu are o existen
independent n afar comunicrii sociale. Dar, n acelai timp, existena internetului i
funcionarea acestuia este posibil doar datorit unor elemente tehnice i organizaionale2.
Termenul e-guvernare i-a gsit locul n literatura de specialitate legat de problema studierii
informatizrii administraiei publice. Definirea e-guvernrii este propus de specialitii n
domeniu nu numai n formulri diferite, dar i de tratri diverse. Aceasta se explic prin diferena
de dezvoltare istoric, economic, i de specificul guvernrii caracteristic diferitor state. Spre
exemplu, n Marea Britanie, unde guvernarea are un aspect privat pronunat, este specific
termenul e-guvernare care are un caracter managerial care pune accentul pe componenta tehnicoinformaional n conlucrarea cu cetenii ca cu clienii, a cror interese ctre stat trebuie s fie
satisfcute3. Termenului goverment n accepiunea englez i aparine mai adecvat sensul de stat,
astfel putem spune nu despre o e-guvernare dar despre un e-stat. n documentele internaionale
contemporane i parial n hotrrile Curii Europene ale Drepturilor Omului termenul goverment
se folosete pentru a meniona statul n ntregime. n acest sens, termenul trebuie utilizat i mai
sus. Deci, aici putem vorbi nu numai de Guvern ca principalul organ al puterii executive, dar i
de toate cele trei puteri n stat.
n multe state scandinave este folosit termenul de e-guvernarea democrat n care se
cristalizeaz rolul activ al cetenilor la luarea deciziilor la toate nivelele: local i statal.
n statele din Asia se evideniaz importana e-guvernrii pe baza ncrederii sociale de care
se bucur guvernele din aceste state. Acesta este considerat competent s soluioneze problemele
de stabilire i satisfacere a intereselor sociale inclusiv i prin folosirea componenei tehnologicoinformaionale a administrrii statului.
Iorgovan A. Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993, p. 1 -3,80-83.
. . , : , 2004, . 10
3
Heeks R. Reinventing government in the information age. Routledge, 1999
1
2

151

Despre e-guvernare s-a pronunat i arhitectorul principal, preedintele corporaiei Microsoft

Bill Geits1, menionnd c la momentul actual n internet-industrie se petrec progrese importante,
ce direct proporional influeneaz asupra bazei tehnologice de formare a guvernrii electronice.
E-guvernarea este necesar sau chir inevitabil pentru procesul de democratizare a statului.
Aceasta d posibiliti mai mari cetenilor prin simplificarea procesului de acces la informaie,
ce este necesar pentru perfecionarea democraiei i care garanteaz transparena procesului de
guvernare. n aceast direcie compania Microsoft a elaborat strategia sa NET i a creat webservicii pe baza XML.
Cu toate acestea exist multiple probleme de ordin politic sau tehnic. Aici este vorba de dez
voltarea infrastructurii de baz pentru c multiple organe statale nu depun efort necesar n direc
ia respectiv. Este greu de implementat o e-guvernare fr o internet gndire spune Bill Gaits.
n Republica Moldova e-guvernarea este definita n Hotrrea privind Strategia Naional de
edificare a societii informaionale - Moldova electronica nr. 255 din 09.03.20052 unde guver
nare electronica (e-guvernare) - activitile de guvernare realizate n baza utilizrii tehnologiilor
informaionale i de comunicaii.
Guvernarea electronic, conform Hotrrii Guvernului cu privire la Concepia guvernrii
electronice nr. 733 din 28.06.20063, impune renunarea la modul de abordare neuniform n
activitatea administraiei publice n favoarea unei abordri complexe, care s fie axat pe integrarea
resurselor informaionale de stat, n scopul satisfacerii intereselor i necesitilor cetenilor,
businessului i statului.
Concepia guvernrii electronice n RM are drept scop crearea bazei conceptuale a eguvernrii, identificarea condiiilor principale i prioritilor politicii de stat, determinarea
modalitilor de implementare a e-guvernrii i conine prevederi referitoare la interaciunea
componentelor de baz - serviciile e-guvernrii, o descriere succint a arhitecturii i infrastructurii
e-guvernrii, determin etapele implementrii e-guvernrii, precum i stipuleaz beneficiile i
riscurile aferente.
Cu toate c n fiecare stat, e-guvernarea, are anumite caracteristici proprii totui putem depista anu
mite elemente comune a guvernrii electronice. Astfel acesta cuprinde trei componene de baz:
1. O activitate mai efectiv a organelor administraiei publice,
2. Acordarea de servicii sociale,
3. Modernizarea procesului democratic pe baza utilizrii unor tehnologii informaionale noi.4
Dac vorbim despre o e-democraie atunci acesta o putem defini drept folosirea tehnologiilor
informaionale (n special Internetul), pentru garantarea activitii tuturor participanilor la
procesul politic cetenilor, instituiilor guvernamentale, parlamentului, .a. la toate etapele
guvernrii i lurii deciziilor5.
La etapa actual internetul s-a infiltrat n toate sferele sociale, schimbnd n mare parte
relaiile n domeniul circulaiei informaiei, sferei comerciale .a. n aceast privin dreptul este
mult mai conservator. Nu ntmpltor, la moment, n toate statele exist o reglementare legal,
mai mult sau mai puin lacunar n sfera folosirii Internetului. Cu toate acestea conducerea
majoritii statelor a neles prioritile implementrii Internetului n administrarea statului.
,
Microsoft// www.microsoft.com/Rus/Government/newsletters/issue18/26.mspx
2
Monitorul Oficial al R.Moldova nr.46-50/336 din 25.03.2005
3
Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 106-111/799 din 14.07.2006
4
Grnlund A. Introducing e-GOV: History, Definitions, and Issues Communications of the Association
for Information Systems (Volume 15, 2004) P. 713729.
5
Kubicek H., Westholm H., Winkler R. (2003) Pisma Startegic Guideline 9 // eDemocracy Information
Societies Technologies Programme //http://www.prisma-eu.net
1

152

Astzi ne aflm la o nou etap de dezvoltarea reglementrii legale a internetului n sfera

administraiei publice.
Guvernarea electronica este un proces de reformare a sectorului public prin noi tehnici de
management al informaiei, creat cu scopul de a spori gradul de participare politica a cetenilor,
de a eficientiza activitatea aparatului administrativ i activitatea statului n ntregime. Scopul
utilizrii acestei metode este accesul cetenilor la informaia publica, participarea societii civile
la procesul decizional, asigurarea transparentei actelor administrative i comunicarea operativa
cu cetenii.
n esen guvernarea electronica nu este o categorie aparte a guvernrii. Natura i principiile
administrrii nu este afectat prin apucarea Internetului n procesul de guvernare. E-guvernarea
presupune doar schimbarea accentului n metoda de realizarea a guvernrii. Deci informaia
rmne evident, mai importanta dect tehnologia.
Pentru majoritatea statelor lumii, tranziia la Societatea Informaional reprezint un obiectiv
strategic al guvernului. Ca o consecin, e-guvernarea a crescut n importan, devenind un
instrument valoros i un factor critic de succes, capabil s genereze cretere economic, s
promoveze educaia i, nu n ultimul rnd, s ofere un suport real democraiei. n acest context
iniiativele de e-guvernare, de creare a infrastructurii electronice care va lega instituiile de
nvmnt, ageniile guvernamentale, sectoarele publice de cele private, au creat premisele
dezvoltrii sectorului de IT&C n contextul macroeconomic al statelor n ultimii ani.
Trebuie avut n vedere, ns, c fiecare informaie este generat de un ir de date structurate,
prezente n sisteme informatice complexe, iar datele sunt supuse riscurilor care vin din diferite
surse cum ar fi erorile datorate utilizatorilor, atacurile voite sau ntmpltoare asupra sistemului.
Accidentele sunt un risc potenial, iar n urma lor atacatorii pot dobndi accesul la sistem i pot
ntrerupe serviciile furnizate de acesta provocnd inoperarea sistemului, alterarea, tergerea ori
furtul informaiilor. Cele enunate mai sus demonstreaz c majoritatea sistemelor IT au nevoie
de protecia datelor sub urmtoarele aspecte:
Confidenialitatea - sistemul conine informaii care necesit protecie la accesul neautorizat;
Integritatea - sistemul conine informaii care trebuie protejate de modificri neautorizate,
neanticipate sau neintenionate;
Disponibilitatea - sistemul conine informaii sau furnizeaz servicii care trebuie s fie
disponibile n unitatea de timp necesar organizaiei pentru a-i atinge scopurile sau s
prentmpine pierderi substaniale de informaii din acesta.
Observm c guvernarea electronic este influenat de o mulime de factori interni i externi
care consolideaz administraia public, sau din contra prezint un factor de risc pentru
administraia public. Factorii ce influeneaz e-guvernarea n majoritatea statelor n sens obiectiv
sunt determinate de urmtoarele situaii:
Existena i implementarea permanent n via a tehnologiilor electronice, care frecvent
se dezvolt paralel cu strategia e-guvernrii, deci independent de controlul statal.
Tendina continu a subdiviziunilor ministeriale la autonomie n activitatea sa este
incompatibil cu sistemul tehnologiilor informaionale.
Imposibilitatea de a rezista schimbrilor, rezultat din folosirea noilor tehnologii.
Un element important, care este necesar guvernrii electronice este cultura att din partea
cetenilor, ct i din partea oficialitilor care trebuie s perceap pe cetean drept client. Aceast
percepere implic apariia multiplilor mecanisme de pia care nu pot totalmente examinate i
controlate de stat. Plus la aceasta este nevoie de schimbat mentalitatea funcionarilor publici, ceia
ce necesit o perioad ndelungat de timp, de obicei o generaie.
n concluzie dorim s spunem c e-guvernarea conine un potenial enorm, fiind n stare s
schimbe guvernarea statului implementnd debirocratizare, transparenta i includerea tuturor
153

categoriilor sociale ca beneficiari ai serviciilor, etc. Astfel c Guvernele trebuie s pun pe ordinea
de zi reforma e-guvernare. ns aceast reform nu trebuie absolutizat i statele slab dezvoltate
trebuie s evolueze treptat n realizarea strategiei guvernrii electronice. La faza incipient trebui
de concentrat asupra folosirii tehnologiilor comunicaionale i informaionale pentru a mri
eficiena operaiunilor interne a Guvernului, i mai trziu a se deschide pentru a permite
cooperarea direct cu cetenii. Este evident c nimeni nu poate neglija importana guvernrii
electronice, dar trebuie de acceptat c procesul implementrii acesteia va fi complicat. Avantajele
sunt evidente, dar trebuie de contientizat riscul.

154

ABUZUL DE DREPT N MATERIA DREPTULUI LA INFORMAIE

VCRELU Marius, lector universitar,
doctorand, S.N.S.P.A., Bucureti

ABSTRACT
Modern society means transformations: from feudalism to capitalism. This moment of human
evolution was replace (or modernism is in continuous replacement) since human being discovered
modern technologies of communications.
But communications brought in the same time other problems for politicians, public servants
and citizens.
First of all, political rulers understood that is more complicated today to realize an efficient control to population, so they need to organize systems able to defeat all kinds of simple communications
protection. But those actions represent a legal abuse.
In the same time, public administration is a subject of communication law, with two dimensions:
one is in inside public administrations relations (prohibitions in communications adopted by chiefs of
public institutions to subordinated public servants) and second appears in relations between citizens
with public administration: it is in fact legal right to request information from public institution.
Relations inside public administration is a continuous silent war between chiefs (a good part of
them impose by politic class) and public servants: a lot of time there is a wish from superiors to dont
let public servant to communicate with other members of public administration.
Public servants have two obligations in communications law: first is to respect secret (if there is
a law who impose this), and second is to help citizens in their normal wish to inform about problems
existing in quotidian works of public administration.
On those activities there are moments when law is not respected in that abusive way. Our text
presents few aspects of this situation.
Comunicarea este o provocare administraiei publice moderne, att din perspectiva dezvolt
rii societii omeneti din punct de vedere tehnologic, ct i din perspectiva democratizrii
administraiei publice.
Conceptul de democratizare al administraiei publice este neles ca fiind un mai mare grad
de receptivitate al acesteia la dorinele exprimate de ceteni anterior adoptrii diferitelor msuri,
iar nu doar ca o simpl contabilizare a reaciilor n urma edictrii diferitelor norme juridice cu
for obligatorie. Pentru ca acest lucru s se realizeze, este necesar analizarea unor instituii
tratate mai puin de doctrina administrativ: informarea i comunicarea.
Este un truism al zilelor noastre: cine are informaia, are puterea. Modalitatea prin care se ajunge
la diferitele informaii, i mai ales la acelea care snt specifice administraiei publice poate constitui
ns una din aspectele relaiei dintre puterea de stat i ceteni (n momentul n care se ncalc de
acetia din urm normele edictate n materie), putnd prilejui i apariia unor abuzuri de drept n
materie. Acest aspect ns nu este apanajul strict fie al funcionarilor publici, fie al jurnalitilor.
Pentru informarea cotidian cea mai des folosit surs este presa, implicit relaia dintre actorii
care snt n prim plan i societate fiind intermediat de jurnaliti. De aici, dou probleme:
profesionalismul jurnalitilor, pe de-o parte, i gradul de informare al populaiei, deoarece multe
din lucrurile care par noi pentru jurnaliti mai puin dotai pentru aceast grea meserie snt n
realitate cunoscute sau chiar nelese altfel de cititori.
155

Deoarece presa caut n permanen lucruri noi, iar uneori ceea ce este cutat nu este dorit a
fi artat de cei implicai, apar distorsionri n ceea ce privete relaia dintre funcionarii publici
(n spea noastr) i jurnaliti, privii aici drept culegtori (albinue) ai informaiilor. Cum primii
nu se pot exprima pe scar larg dect prin intermediul (eventual, deoarece este greu de crezut c
se poate ajunge la aa ceva doar pentru a-i exprima punctul de vedere) Monitorului Oficial,
rezult o situaie privilegiat a jurnalitilor n prezentarea cauzelor (ori a ntregii situaii ce
prilejuiete apariia unui articol).
De aceea, n atenia publicului ajung ntotdeauna modalitile prin care unele persoane cu
putere de decizie restricioneaza accesul altor subiecte de drept (fie ei jurnaliti, fie alte categorii
socio-profesionale) la ceea ce se este vital in zilele noastre cunoaterea. De foarte multe ori se
afirm c informaiile solicitate snt secrete, sau trebuie s se bucure doar de o circulaie strict
determinat, cercul celor care ar avea acces la ele fiind redus, publicul larg nefiind inclus aici
(implicit, aici se include i presa). De fiecare dat se va sublinia c este un abuz de drept.
Aceast problem mai este potenat de o alt situaie specific administraiei publice:
rivalitatea dintre diferitele instituii publice, pe de-o parte, i obstacolele pe care conducerile
persoanelor administrative le ridic propriilor funcionari n ceea ce privete informarea i
comunicarea. Comunicarea este procesul prin care informaiile devin publice, o bun parte a
abuzurilor de drept n aceast materie aprnd din distorsionarea informaiei n desfurarea
acestei operaiuni.
n Dicionarul Explicativ al limbii romne comunicarea este definit ca:
1. Aciunea de a comunica i rezultatul ei. 2. ntiinare, informaie, tire; raport. 3. Contact,
relaie, legtur. 4. Prezentare ntr-un cerc restrns de specialiti a unei contribuii personale ntro problem tiinific; lucrare care face obiectul unei comunicri, iar verbul a comunica nsemn,
conform aceleiai surse: a face cunoscut, a da de tire
Deoarece noiunile explicate anterior exist n orice administraie public prin nsi natura
uman mai concret, existena unor funcionari publici aflai n deplintatea facultilor mentale
vom conchide prin a accepta existena unui drept al comunicrii, de ale crui dispoziii
beneficiaz, mai nti din punct de vedere moral funcionarul public, dar i din punctul de vedere
la dreptului pozitiv.
Coninutul acestui drept este dat de aciunea de a transmite informaii, acestea din urm
reprezentnd obiectul raportului juridic specific acestei ramuri de drept. Datorit importanei pe
care o are informaia n viaa public, apreciem c acest norme juridice care l reglementeaz
aparin dreptului public, cu toate consecinele ce decurg din aceast calificare juridic.
Mai nti trebuie stabilit mai nti care este regula: accesul la informaii este liber, doar n
chestiuni strict reglementate de legiuitor aprnd restricii sau invers ? Fr ndoial, regula este
liberul acces la informaii (a se vedea i art. 31, alin. 1 din Constituie). Prin excepie, snt i
situaii juridice (de stric interpretare i aplicare) n care acest acces este limitat.
Concret, legislaiile fiecrui stat cuprind dispoziii conform crora dreptul de a comunica
liber este restricionat de un organism numit cenzur n timp de rzboi. Lucrul este firesc, numai
c i pentru acest lucru este necesar s existe n administraie funcionari calificai i foarte ateni,
deoarece nu o dat o scurt not ntr-un ziar de circulaie local poate provoca rezultate
catastrofale.
Pentru a avea o dezbatere tiinific privind informaia i accesul pe care l pot reclama
jurnalitii n relaia lor cu administraia public, asupra a ceea ce este secret ori ce poate fi dezvluit
publicului, trebuie s artm mai nti care snt dispoziiile legale n Romnia n materia dreptului
la informaie.
Legea fundamental n art. 31 consacrat dreptului la informaie prevede:
(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit.
156

(2) Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea
corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal.
(3) Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau
securitatea naional.
(4) Mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea
corect a opiniei publice.
(5) Serviciile publice de radio i de televiziune sunt autonome. Ele trebuie s garanteze
grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten. Organizarea acestor
servicii i controlul parlamentar asupra activitii lor se reglementeaz prin lege organic.
De aici, o prim concluzie: deoarece alin. 1 al articolului mai sus citat prevede c orice persoan
are acces la informaii de interes public (norma general), cu excepia celor care se refera la
securitatea naional i protecia tinerilor (norma speciala prevzut de alin. 3) rezult c Legea
544 din 2001 privind liberul acces la informaii publice reprezint doar modalitatea n care acest
drept poate fi exercitat din momentul edictrii sale, deoarece i pn atunci dreptul exista, iar
exercitarea acestuia era supus normelor generale ale dreptului administrativ referitoare la actul
administrativ, inclusiv dispoziiile referitoare la nerespectarea termenului de 30 de zile ce ar fi
justificat o aciune n contencios administrativ.
Concret, dac administraia public ar fi refuzat accesul la o informaie public iar persoana
fizic sau juridic nemulumit ar fi atacat acest refuz la instana de contencios administrativ,
magistraii ar fi fost n imposibilitatea prevalrii n respingerea aciunii pe argumentul c nu
exista o norm juridica care s organizeze exercitarea acestui drept.
Nu se vor comenta aici obligaiile ce revin mijloacelor de informare n mas aflate n
proprietatea i responsabilitatea statului de a permite accesul grupurilor sociale importante de
a avea timp de anten, remarcm un singur lucru n textul constituional: n alin. 5 se precizeaz
organizarea serviciilor i nu se adaug funcionarea ca modalitate de reglementare organic (i
nu ordinar).
Cu toate acestea, jurnalitii nu cunosc aceste distincii, dei toate i privesc personal iar
deontologia profesional i oblig la aa ceva: ei doresc informaii ct mai multe i s le fie furnizate
ntr-un timp ct mai scurt. De aceea orice afirmaie de tip: nu ne este permis s dezvluim aceast
informaie va determina imediat reacia advers a jurnalitilor (se ascund n spatele secretului,
dar noi suntem mai buni i tot vom afla).
Pe lng aceste informaii, mai apar alte tipuri de informaii care chiar dac nu snt exceptate
expres de la divulgare de textul constituional, prin natura lor au aproape acelai regim cu cel al
informaiilor secrete acest tip de informaii va fi analizat ulterior. Astfel, mai nti trebuie s
analizm care este criteriul distinctiv dintre o informaie secret i una public. Deloc surprinztor,
datorit naturii informaiilor, acest criteriu este stabilit prin lege organic.
Textul de lege este adoptat n urm cu mai muli ani - concret - Legea nr. 51 / 1991 a siguranei
naionale, publicat n M.Of. al Romniei, Partea I, nr. 163 / 7.07.1991. Pn n momentul
adoptrii unei noi legi orice conduit a funcionarului ce ar urma dispoziiile din proiectele
supuse n dezbatere n aceast arie de legiferare nu constituie dect infraciune.
Concret, informaia secret este aceea care, odat dezvluit ar aduce atingere siguranei
naionale. De aici rezult o ngustare a ariei de ascundere a funcionarului public n faa solicitrilor
jurnalitilor.
Sigurana naional este definit n art. 1 al legii ca fiind starea de legalitate, de echilibru i de
stabilitate social, economic i politic necesar existenei i dezvoltrii statului naional roman,
ca stat suveran, unitar, independent i indivizibil, meninerii ordinii de drept, precum i climatului
de exercitare nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
potrivit principiilor i normelor democratice statornicite prin Constituie.
157

De aici, se va desprinde o prim concluzie: dac n textul unui act normativ sau unui act
administrativ individual se confer drepturi sau se stabilesc obligaii de natur a aduce atingere
acestor concepte, atunci se aduce atingere siguranei naionale.
Completnd, n art. 3 al legii se stabilesc faptele care constituie ameninrile la adresa siguranei
naionale a Romniei: planurile i aciunile care vizeaz suprimarea sau tirbirea suveranitii,
unitii, independenei sau indivizibilitii statului romn; aciunile care au ca scop, direct sau
indirect, provocarea de rzboi contra rii sau de rzboi civil, nlesnirea ocupaiei militare strine,
aservirea fa de o putere strin ori ajutarea unei puteri sau organizaii strine de a svri oricare
din aceste fapte; trdarea prin ajutarea inamicului; aciunile armate sau orice alte aciuni violente
care urmresc slbirea puterii de stat; spionajul, transmiterea secretelor de stat unei puteri sau
organizaii strine ori agenilor acestora; subminarea, sabotajul sau orice alte aciuni care au ca
scop nlturarea prin for a instituiilor democratice ale statului ori care aduc atingere grav
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor romni sau pot aduce atingere capacitii
de aprare ori altor asemenea interese ale rii, etc.
Trebuie s nvederm c de cele mai multe ori n textul actelor normative se precizeaz ca
modalitate de recunoatere a siguranei statului expresia strategic / . De aceea, cnd se va regsi
n textul unui act normativ aceast sintagm trebuie s nelegem contextul n care ne aflm.
Regula este accesul la informaii. Din faptul c n administraia public cerina obligatorie este
ca s presteze activiti ceteni romni care au cel puin 18 ani i fr probleme psihice, rezult
c acetia au maturitatea (se prezum absolut) de a nelege efectele aciunilor lor.
Astfel, ca accesoriu al prezumiei absolute de la alineatul precedent se mai prezum (relativ),
c funcionarii vor ti i ce tipuri de informaii se ncadreaz n aceast sfer, nefiind neaprat
necesar o expresie tipic folosit de legiuitor (strategic, etc.) pentru acest lucru. De aceea, orice
divulgare a unor informaii de acest tip fa de jurnaliti atrage rspunderea juridic penal a
funcionarilor i jurnalitilor. n cazul jurnalitilor, sfera de cuprindere a rspunderii penale se
ntinde nu doar la gazetarul care a obinut informaia n sine, ct i redactorul ediiei informative
respective (n fia postului fiind prevzut controlul preventiv al fiecrei informaii ce va fi adus
la cunotin). Mai mult chiar, orice persoan care vede informaia pn ca aceasta s ajung la
cunotina publicului i nu ntreprinde aciuni menit s ntrerup acest traseu va rspunde
penal.
Doar aceste informaii vor justifica ntotdeauna refuzul puneri la dispoziie a informaiilor
ctre pres (a se vedea i dispoziiile legii nr. 544 din 2001 privind liberul acces la informaii
publice). Cu toate acestea, trebuie stabilit cine poate realiza divulgarea informaiei secrete, pe deo parte, i ce obligaii incumb ceteanului romn care ntr-o anumit situaie are acces la
informaia secret.
Primul aspect este uor de rezolvat: n general autoritile publice snt deintoare a acestor
tipuri de informaii, iar respectarea strict a prevederilor legale nu va duce la nclcarea acestor
obligaii. Se recomand expunerea la un loc vizibil pentru toi funcionarii publici i funcionarii
contractuali a textului legii, pe de-o parte, iar personalului care lucreaz cu publicul trebuie s li
se asigure n mod obligatoriu textul legii.
De asemeni, este de remarcat obligaia ce incumb ceteanului romn care afl informaii sec
rete. Potrivit normelor legale n vigoare, acesta trebuie s informeze prompt instituiile statului ce au
ca obiect al activitii asigurarea securitii statului. De aici rezult c practica unor persoane de a
informa mai nti presa (ori a unor mijloace de informare n mas care anun c pentru orice
problem, cutaii pe reprezentanii lor) este nu doar ilegal, dar poate constitui latura obiectiv a
infraciunii de subminare a puterii de stat (operaiunile de manipulare cele mai eficiente se realizeaz
prin pres, iar funcionarii publici trebuie s cunoasc acest lucru, deoarece obiectivul manipulrii
este provocarea unei stri de proast funcionare unei persoane administrative).
158

O particularitate este aceea c obligaia nu este circumstaniat de un factor local: concret,

ceteanul romn aflat pe teritoriul altui stat care descoper o informaie ce aduce atingere
siguranei naionale trebuie s o raporteze imediat instituiilor statului romn. Aceast dispoziie
se regsete n dispoziiile tuturor statelor naionale. Aceeai obligaie revine i cetenilor strini
i apatrizilor aflai pe teritoriul Romniei (principiul loialitii fat de locul unde domiciliaz sau
i au reedina).
Cel de-al doilea tip de informaii care nu pot fi aduse la cunotina altor persoane, implicit ale
presei snt cele care prin natura lor, dei nesecrete, nu snt publice. n acest sens snt dispoziiile
Codului de procedur penal care stabilete n mai multe articole c urmrirea penal nu este
public. Astfel, este necesar o delimitare ntre dorina de a informa pe care jurnalitii o au i
conduita celor implicai.
Dei presiunea n cazurile penale este mai mare asupra celor implicai, obligaia de nepublicitate
revine aici (cu excepia cazurilor n care este vorba de sigurana naional) doar funcionarilor
publici (cu sau fr statut special) implicai, dimpreun cu ale celorlalte persoane implicate n
spea respectiv. Spre exemplu, ntr-un caz de delapidare obligaia incumb nu doar organelor de
cercetare penal, ci i contabilului i conducerii administrative ale persoanei juridice afectate (iar
dac aceasta este o instituie public, funcionarilor publici care au avut cunotin de acele
fapte).
De aceea, orice divulgare a acestui tip de informaie atrage dup sine nu rspunderea juridic
a ziaristului (aceasta va apare doar dac dezvluirea respectivei informaii reprezint infraciune
cu precizrile fcute mai sus referitor la responsabilitatea redactorilor), ci ntotdeauna a
funcionarului public ce nu a respectat acest principiu (i a celorlalte pri implicate).
De asemeni principiul nepublicitii opereaz i n legtur cu propria activitate a
funcionarului, lucrrile pe care acesta le efectueaz zilnic neputnd fi aduse dect la cunotina
superiorului. Nepublicitatea nu nseamn automat c aceste informaii snt secrete, dar obligaia
de confidenialitate este nscris ntre obligaiile funcionarului public (fiind i un principiu al
procedurii administrative).
Deseori se arat cazuri de nclcare a Legii nr. 544 / 2001 prin care nu se rspunde la timp1
(din pcate de multe ori i din rea credin) sau se consider c absolut toate informaiile deinute
de instituiile publice snt de secrete.n primul caz apare o problem ce ine de abuzul de drept:
depirea limitelor interne i externe ale dreptului de a deine informaii publice de ctre ziariti,
acetia cernd uneori date care acoper prin vastitatea coninutului, chiar dac nu snt publice,
durata de munc pe zi a unui sau a mai multor funcionari publici.
n al doilea caz trebuie s artm c obligaia de confidenialitate nu se extinde asupra tuturor
actelor administrative emise de instituie; de foarte multe ori nepublicitatea asigurat n mod
perfect legal de o instituie este nfrnt n acelai mod legal de o alt instituie. Spre exemplu,
acolo unde exist modele de completare a actelor nu se poate pstra confidenialitatea dect
asupra datelor personale ale celor implicai. Concret, dac se pstreaz confidenialitatea de
organul fiscal asupra mrimii unei proprieti imobiliare, ea poate fi determinat n absolut toate
datele sale (inclusiv fotii proprietari) printr-o cerere perfect legal ndreptat oficiilor de carte
funciar (determinnd acolo mrimea i clasa terenului, se aplic o gril de impozitare i pot
determina mult mai multe date dect ar anticipa un cetean fr o temeinic pregtire juridic).
Deoarece ameninrile la adresa siguranei naionale au evoluat au aprut noi legi n materia
acestei instituii a dreptului public. Dac exist contrarietate ntre textul L. Nr. 51 / 1991 i alte legi
dar numai de natur organic, trebuie s facem o precizare de interpretare, care se aplic numai
Aici este analizat doar situaia n care funcionarii publici de bun credin nu rspund (de obicei
datorit volumului de informaii solicitat de jurnalist) n termenul prescris de lege.

159

n aceast materie: n mod normal i aici se va aplica principiul in dubio pro reo. Numai c
datorit naturii informaiilor se aplic aici ntotdeauna n favoarea siguranei statului, aplicnduse astfel legea cea mai restrictiv, n temeiul principiului salus patriae suprema lex est.
Ultima problem pe care trebuie s o evideniem este lipsa de pregtire a funcionarilor publici
n materia teoriei comunicrii, de multe ori acetia uitnd c deosebita cantitate de informaie
public aflat n biblioteci (clasice sau virtuale) face inutil orice demers din partea lor pentru a
ascunde anumite aspecte, o judicioas interpretare a documentelor publice putnd duce la
concluzii surprinztoare pe neprofesionitii domeniului n care au fost emise actele juridice
respective. Concluzia aceasta este la fel de adevrat i pentru jurnaliti, dorina lor de a specializa
pe un anumit domeniu nefiind i nsoite de studii temeinice n materia respectiv, de multe ori
ei nenelegnd (sau chiar distorsionnd voit) informaiile puse la dispoziie, determinnd din
partea lor (jurnalitilor, n.n.) i cereri care frizeaz uneori ridicolul.
Este recunoscut c profesiunea de credin a celor care scriu (literatur, pres, discursuri
politice, etc.) i oblig pe acetia s scrie bine, i nu s scrie orice, astfel nct incompetena
jurnalitilor n tratarea problemelor administraiei publice (cu att mai mult n cazul
distorsionrilor voite) reprezint un abuz de drept, fiind nclcat dreptul constituional la
informaie (n spe este nclcat art. 31, alin. 4 din legea fundamental: Mijloacele de informare
n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice).
Studiul nostru se dorete astfel (i) o pledoarie pentru desvrirea pregtirii profesioanale a
angajailor din mediul public sau privat, i n acelai timp la nelegere reciproc a caracteristicilor
fiecrei profesii.

160

PRELIMINARII GEOPOLITICE ALE ROMNIEI, N ANII PREMERGTORI

CELUI DE-AL DOILEA PZBOI MONDIAL
ALEXIANU erban, Jurist,
Bucureti, Romnia

LA SITUATION GEOPOLITIQUE DE LA ROUMANIE DANS LES ANNEES

PRELIMINAIRES DE LA DEUXIEME GUERRE MONDIALE
RESUME
Ltude reflte la situation geopolitique de lEurope des annes 1920-1940 et ses implications sur
la politique externe de la Roumanie dans cette priode.
On a tach de montrer dans cette etude la valabilit de lide dAlain Besancon qui avait dit que
les problmes visant la vrit ne devront pas etre retirs du champs normal des vrifications et des
discutions.
En ralit lanalyse retrospective de la priode 1920-1940 montre que la Roumanie na pas eu la
capacit politique de profiter avec abilit et intelligence de sa position naturelle geographique et geostratgique dans lechiquier mondial des puissants raports internationaux.
Ayant une position strategique spciale, la Roumanie reprsentait pour lEurope plus que les
facteurs roumains de la politique des annes 1920-1940 ont pu comprendre. Dans le cadre de lequilibre gopolitique europen la Roumanie tait cosidere historiquement comme la limite estique de
lEurope ayant le role de garde omnipresente pour lEurope, la rivire Nistru tant considere le symbole geopolitique de lEurope orientale.
Le representant de lURSS Paris a annonc Moscou le 26 mars 1935 que pour Hitler le moment
propice dattaquer la France sera celui ou la Roumanie deviendra definitivement asservie aux allemands. Cela atteste limportance geopolitique de notre pays pour les intrets des Grands Pouvoirs et
lincapacit des politiciens roumains de comprendre correctement les jeux dinterets des Grands Pouvoirs, ce qui a gner des consequences nefastes dirctes pour la Roumanie.
Lespoir des politiciens roumains que Paris abandonera sa politique dintrets pour sauvegarder
une zone situes a mille km.de France peut etre considere comme une grave erreur politique.
La politique de ncssit de Paris, avec ses implications spciales pour le reste du continent europeen, a eu comme objet directe leloignement du pril sovietique, mais tenant compte aussi de sa
propre securit sur le Rhin, a manifest le besoin davoir une Allemagne en plein pouvoir pour etre
capable de barrerlacces de lUnion Sovietique en Europe.
Toutes ces ides ont gner les grands problmes de la politique externe continentale et on determin la politique colective de scurit dans le centre et lest de lEurope, la politique mene par la
France etant considere comme une garantie de scurit. En ralit cette garantie se montrera chimerique, illusoire.
Comme suite en dcembre 1939 Paris a notifi Bucarest que toutes les garanties politiques et
militaires promises la Roumanie ne seront pas accomplies dans la situation dune attaque sovietique en Europe.
La diplomatie occidentale a aussi fait savoir la Roumanie quelle devra se dbrouiller seule tenant compte que loccident na aucun intret spcial dans cette zone. Dans ces circonstances Bucarest
na eu comme seule chance que celle de collaborer assidument avec ses allies de la Petite Entente pour
maintenir le climat de paix et de securite dans cette zone.
161

Concernant les rapports de la Roumanie avec lURSS, pays qui netaient pas en guerre ce moment, la partie roumaine soutenait deux points comme base de discution: quil nexiste pas de prtentions territorielles, la Bessarabie tant un ancien trritoire roumain, et ce que le trsor roumain
dposit pendant la premire guerre mondiale a Moscou etait la propriet de ltat roumain que les
sovietiques devront le retourner en totalit. Partant de ce point de vue, entre 1920 et 1925 on a tent
un raprochement des relations entre ces deux pays, mais sans rsultat (Vienne avril 1924, Nicolaevka et Tatar Bunar septembre 1924). Lechec de cette tentative a montr que lURSS navait aucune
intention de renoncer la Bessarabie et voudra avec tenacit reprendre cette rgion. Du debut de
1929 jusquen 1934 lesefforts diplomatiques internes et internationaux ont conduit a un rlachement des tensions et ont men la reprise des rlations diplomatiques entre les deux pays.
Lhistoire a montr que Moscou na eu aucun moment lintention de renoncer au triomphe de sa
revolution et a mene une lutte constante pour dtruire la politique des pays occidentaux, atitude
capable de generer des conflits europeens entre pays, peuples, rligions et races.
Au moment ou les jeux politiques europeens on montre sans aucun doute vers quel final allait les
confrotations entre les grands acteurs de lEurope (France, Angleterre, Allemagne et URSS), la Roumanie, ne tenant pas compte des efforts des autres pays de refaire leur pouvoir militaire, etait preoccupe
par des jeux mesquins dinterets et sabotait ses propres programmes de rearmement (on a renonce au
contract avec luzine Skoda et on a sabote les capacits darmement de Cugir et de Copsa Mica).
Meme quand lAllemagne, en 1935, a propos la Roumanie une offre de collaboration qui lui
garantissait toutes les frontires et laide pour refaire tous ses besoins de rarmement la seule condition que la Roumanie nacceptera jamais le passage des troupes sovietiques en cas dun eventuel
conflit en Tschchoslovakie, Titulescu, alors ministre des affaires etrangres de la Roumanie, qui etait
encore fidel a la politique mene par la Societ des Nations, determina le refus de la partie roumaine
aux propositions allemendes.
La situation internationale sagrava de plus en plus. Lagression de lItalie en Afrique, la guerre
civile en Espagne, lagression japonaise en Manchourie et loccupation de la Rhenanie parles allemands, etc montraient sans aucun doute le final vers lequel lEurope allait.
Apres lechec des premiers pourparlers qui avaient pour but dtablir un traite avec la Roumanie,
lAllemagne revint avec sa proposition par lintermediaire dAlfred Rosenberg (representent de lAllemagne pour leurope de lest). Cette fois loffre allemande a t soutenue par lancien premier minisctre O.Goga qui avait presque reussi convaincre le roi Carol II, mais la nouvelle offre allemande
tomba de nouveau car le premier ministre en fonction Gh.Tatarescu arrangea pour le roi une visite
officielle en France. Loffre allemande aurait t vraiment bnfique pour notre pays car les allemands nauraient pas accept ni les prtentions russes, ni celles de lHongrie ou de la Bulgarie.
Notre politique inconstante a eu de graves consquences pour la Roumanie car les allemands,
fachs par nos jeux politiques sans raison, se sont adresss lUnion Sovitique. Le fatidique pacte
du 23 aout 1939 pacte Ribentrop-Molotov, fut le prambule de la seconde guerre mondiale et du
dsastre de notre pays.
Ce-a mai mare conflagraie din istoria omenirii, rmne pe mai departe, o tem de
reconfigurri, de dispute nu odat radicale, pentru c apar mereu la suprafa atestri de arhiv,
mrturii ale unor persoane care vin s le corecteze pe cele precedente i s le reduc din elocvena
documentar i chiar s le infirme.
Rzboiul de acum aproape apte decenii, cu urmrile lui i-a extins prezena pn n zilele
noastre, fcnd ca o tem din teritoriul istoriei s devin ipso facto i o tem de politic a zilelor
noastre, cu toate consecinele implicite.
Aceste multitudini de evenimente, situaii, procese care fatalmente ne implic, cer proiecii
istorice globale i ca arie i ca desfurare n timp, unde s nu se opereze cu tabuuri i parti-pris162

uri, trecutul s poat fi cercetat calificat i cinstit n toat adncimea lui, iar rsfrngerea lui n
prezentul nostru mai bine i corect percepute.
Corespondena geopolitic dominant a rzboiului, favorizeaz aceasta n msur apreciabil,
angrennd n analiza de fa, tot ce a inut de factorii politici, diplomatici, militari i economici.
n aceast analiz s-a avut n vedere numai ce spun documentele, iar justificarea lor a fost
fcut n ideia c toate actele istoriei trebuie i au dreptul s fie dezvelite analizate i cercetate,
pentru a se scoate la iveal ce rezult din ele, fr a se ignora un fapt sau altul i fr disiparea prin
diferite imixtiuni asupra unor secvene istorice.
O problem referitoare la adevr, spune istoricul Alain Besancon, nu trebuie retras legal din
cmpul normal al cercetrii i discuiei.
Nu se ncearc o recompunere a nemplinirilor Romniei n cel de-al doilea rzboi mondial,
marile greeli n contextul dat, amgirile, dezamgirile i suferinele ce au cunoscut i suportat la
ncheierea acestuia.
Nemplinirile de atunci arat o nenelegere greu explicabil a momentului istoric, de ctre
factorii diriguitori ai rii.
Realitatea este c Romnia nu a tiut n perioada de dup 1920, s se aeze n istorie, c n-au
funcionat oricnd i n modul cel mai oportun acest dar natural care este poziia geopolitic i
geostrategic generatoare de atuuri n raporturile internaionale, dac, bineneles ar fi existat o
inteligen, interes corect i voin politic.
Avnd o poziie strategic deosebit, am reprezentat mai mult pentru Europa, ca i pentru o
serie de criterii de putere, dect au cunoscut sau i-au nchipuit conductorii Romniei n perioada
1920 1940.
Ne-a costat enorm imobilismul i ancorarea n stri depite i de nici o folosin, resemnarea
n faa pierderilor teritoriale, toate datorate greelilor fatale politice cu dramatice consecine
istorice.
n cadrul echilibrului geopolitic european, politica Romniei a ndeplinit, avnd n vedere
desfurarea evenimentelor istorice, rolul de margine rsritean a pmntului dacic i a fost din
antichitate i pn azi cu toate bogiile lui grne i petrol hotarul rsritean al Europei i continu
s fie. Timp de trei mii de ani, poporul romn n calitatea sa de popor carpatic, sau de popor la
marginea Europei, a fost o straj de continu veghe al Europei spre rsrit, Nistrul devenind
simbol geopolitic.
Putem astfel nelege mai uor de ce Romnia s-a bucurat de un tratament aparte n planurile
de rzboi ale Berlinului. O not confidenial adresat primului ministru Armand Clinescu la 15
martie 1939, sintetiza faptul c ideia de spaiu vital al Germaniei reprezint o preocupare continu
de a crea o ax economic ntre Marea Nordului i Marea Neagr (arhiva naional de istorie,
fond Pre.C.M. dosar 143/1939).
Ministrul Uniunii Sovietice la Paris, telegrafia guvernului su la 26 martie 1939, c pentru
Hitler, ora atacrii Franei nu va suna dect atunci cnd Romnia va fi definitiv aservit influenei
germane, dup ce o va vasalizat complect (se admite i varianta panic) ceea ce-l va face pe Hitler
stpnul necontestat al bazinului dunrean, i va asigura aprovizionarea cu gru i petrol, i va
conferi o baz n Marea Neagr i-i va deschide drumul spre balcani i spre orientul apropiat (P.
Marguerat,: Le III -eime Reich et le petrole roumaine, Geneve, 1977).
Aceste elemente ntresc ideea importanei spaiului geografic romnesc n preocuprile
Marilor Puteri. Nedescifrarea corect de ctre responsabili politici romneti a jocului de interese
a Marilor Puteri, avea s genereze consecine directe cele mai nefaste asupra Romniei.
Dar paralel cu situaia Romniei i a Sud-Estului Europei, contradiciile i nenelegerile
Europene, au contribuit la situaia care a generat cel de-al doilea rzboi mondial.
Dup terminarea primului rzboi n 1918, dup trecerea euforiei generate de victorie, a aprut
163

i o und de scepticism mai bine zis realism, artat de la nceput de Georges Clemanceau, primul
ministru francez, care se ndoia de viitor, deoarece trebuia s fie ctigat pacea i aceasta urma
s fie mult mai greu de ctigat. Iar scriitorul Paul Bourget declara rzboiul a fost ctigat, vor
ncepe greelile (Emilian Bold: Diplomaia de conferine, Ed. Junimea, Iai, 1991)
Astzi, dup scurgerea attor ani plini de evenimente dramatice, putem afirma c spusele lui
Bourget au cptat semnificaia unui adevr.
Aliaii dispreuind pe germani i nvmintele istoriei, au lovit acolo unde durea cel mai mult,
mndria german i orgoliul unei mari naiuni oferind astfel pretextul unei revane care nu va
ntrzia s se produc.
La 7 mai 1919, n palatul Trianon de la Versailles, ministrul de externe german Ulrich von
Brockdorff-Rantzau, spunea parc accentund faptul c aliaii nu au recunoscut sau nu au vrut s
recunoasc mndria i orgoliul unei mari naiuni i a lovit n ea cu brutalitate, cinism i lips de
realism: Nu ne facem iluzii, declara ministru de externe german, asupra dimensiunii nfrngeri
noastre. tim c puterea Germaniei a fost nfrnt, cunoatem puterea dvs i am ascultat preteniile
dvs. S-a cerut de la noi s ne recunoatem singuri vina, dar o astfel de recunoatere ar fi o minciun
din partea mea. Ne recunoatem dimensiunea responsabilitii i a defectelor noastre. Nu
cunoatem cauza urii al crui obiect suntem i am simit voina pasional cu care nvingtorii vor
s ne fac s pltim, att ca nvini ct i n calitate de culpabili (Ulrich von Brockdorff-Rantzau
Do-kumenten und Gedancken von Versailles).
Iar I.C. Brtianu, aflat n sala n acele momente, avea s telegrafieze la Bucureti: Din cele ce
tiu, pacea este totodat i prea aspr i prea slab. Taie toate posibilitile expansiunilor economice
unui popor de 80 milioane, contra exploziunii provocat de asemenea procedee (arhiva M.A.E,
E. P.I vol.181 7 mai 1919)
Aceste gnduri reflect toat mentalitatea i tot curentul politic care, susinut de interese
speciale ce vizau anihilarea Germaniei, a dominat permanent politica francez i pe francezi.
Credina analitilor politici de la Bucureti, c Parisul ar abandona o politic de nelegeri i
interese pentru aprarea unei zone i a unui spaiu aflate la sute de kilometri deprtare de Frana
s-a dovedit a fi n timp o eroare politic foarte grav.
La 12 ianuarie 1925, C. Diamandi, ministrul romn la Paris, telegrafia la Bucureti c pe
malurile Senei, a sesizat unele sentimente d vrjmie fa de Romnia, constatnd de asemenea
c peste civa ani s-ar putea ca lumea s asiste la o aciune a Germaniei contra Dantzig-ului,
combinat cu una la hotarele rsritene ale Romniei (arhiva M.A.E. fond Frana vol.63).
Politica de necesitate a Parisului, cu implicaii deosebite pe restul continentului european, a
avut ca obiect deprtat nlturarea pericolului ce o reprezenta Rusia.
Dincolo de problema securitii Franei pe Rhin, exista i dorina unei Germanii puternice
care s se poat opune la nevoie Rusiei.
Acestea au fost marile probleme de politic extern continental i din asta putem nelege ce
a nsemnat politica de securitate colectiv n centrul i estul Europei, pe care Parisul a ncurajat-o
i a sprijinit-o ca fiind un scut de aprare a Franei la mii de kilometri deprtare de graniele ei.
Un scut n care s-a integrat i Romnia! Dar n clipele extraordinare, acest scut a disprut el
dovedindu-se o himer, timp n care marea Fran nu a fcut nimic, ba mai mult, n decembrie
1939, Parisul informa Bucuretiul c acele garanii militare promise romniei nu vor funciona n
cazul unui atac al Uniunii Sovietice.
Anglia care tot timpul s-a mpotrivit unei hegemonii franceze pe continent, a procedat tot
timpul dup dictonul plcut lor: Anglia nu are prietenii eterne, ci numai interese eterne !
n aceste dou state, fr ndoial mari puteri economice i militare i n plus i nvingtoare
n primul rzboi mondial, ne-am pus toate speranele de pace i securitate i de garantare a
frontierelor rentregite. De aici a nceput dezastrul!
164

Avnd n vedere marile probleme pe care le nscuse sfritul primului rzboi mondial, dar
mai ales prevederile Tratatului de la Versailles, Romnia va adera la politica de securitate colectiv
i va lupta pentru a o impune pe continent n sperana iluzorie c va menine pacea i stabilitatea.
Va ncheia o serie de aliane n scopul de a crea o barier att n faa unei Germanii doritoare s
distrug tratatul de la Versailles ct i a unei eventuale aliane a ei cu Rusia.
Ziua de 16 aprilie 1922, va nsemna ns nceputul unei mari drame care va continua i dincolo
de nfrngerea celui de-al III-a Reich ntr-un rzboi rece.
Apropierea dintre Germania i Rusia, va anticipa trgul sovieto-german de la 23 august 1939,
care va conduce implicit la dezlnuirea celui de-al doilea rzboi mondial.
Nu-i iubesc defel pe germani, dar pentru moment este mai profitabil pentru noi, de a ne servi
de ei, dect de a ne certa cu ei. O Polonie independent este foarte primejdioas pentru U. Sovie
tic i totui aceast primejdie nu este lipsit de anumite avantaje, cci att timp ct va exista ea,
putem conta pe germani, ntruct germanii i ursc pe polonezi i vor face cauz comun cu noi
de cte ori va fi vorba s fie sugrumat Polonia. Totul ne face s vedem n Germania aliatul nostru
cel mai sigur. Germania vrea o revan, noi vrem triumful revoluiei n Europa. n prezent scopu
rile noastre sunt comune, spunea V.I.Lenin (Fl. Constantiniu: Intre Hitler i Stalin, Buc., 1991).
Romnia se situa n rndul rilor care trebuiau s nvee s se descurce singure cu vecinii lor,
opinau diplomaii occidentali, noi ne avnd nici un interes special n aceste pri (V.Moisuc.
Premisele izolrii politice ale Romniei, Ed. Humanitas, 1991).
Acestea fiind interesele, au urmat demersurile diplomatice ce s-au concretizat n Acordurile
de la Locarno din 16 decembrie 1925.
La Locarno am putut s ne dm seama de schimbarea situaiei pe care o implic intrarea
noastr n scen. Acolo noi am jucat rolul principal, iar ceilali au redevenit foarte mici, avea s
noteze Gustav Stresemann ministrul de externe german (V. Moisuc, Idem).
Perioada care va urma se caracterizeaz prin efortul fcut de Romnia i de aliaii ei din Mica
nelegere, pentru meninerea pcii securitii pe ntreg continentul european.
S-au ncercat diferite formule menite ai apropia nu numai politic ci i economic, ceea ce le-ar
fi dat o for considerabil pe care ar fi putut s o opun preteniilor Germaniei de a se infiltra n
spaiul Europei de est.
Pactul Briand Kellogg, a fost o ncercare de a scoate rzboiul n afara legii, fr a reui mare
lucru. Era o ultim ncercare de a salva pacea i de a atenua tensiunea existent n relaiile
internaionale, nainte ca omenirea s peasc n cumplitul deceniu IV.
Raporturile Romniei cu Rusia Sovietic, n primul deceniu interbelic, se vor subordona
urmtoarelor principii: Romnia nu se afl n stare de rzboi cu U.S., nu exist un litigiu teritorial
ntre cele dou ri, ntruct Basarabia-strvechi teritoriu romnesc, care s-a unit cu patria mum
liber consimit; tezaurul romnesc aflat la Moscova, era un bun asupra cruia statul sovietic nu avea
nici un drept i trebuia restituit integral Romniei; neintervenia reciproc n treburile interne.
n perioada anilor 1920 1923, s-au fcut ncercri de reluare a bunelor relaii.
Conferina romno sovietic de la Viena, (27 martie - 2 aprilie 1924) a fost momentul de
vrf al acestor discuii ns ele vor eua deoarece Moscova a refuzat s recunoasc legitimitatea
unirii Basarabiei cu Romnia i integritatea teritorial.
Eecul aciunilor de la Nicolaevka i Tatar Bunar (11-17 septembrie 1924) a demonstrat c
U.S. nu a renunat, ba dimpotriv, este dispus la orice pentru a reveni acolo unde fusese izgonit
de voina naiunii.
9 februarie 1929, reprezint un moment deosebit n istoria raporturilor romno sovietice. n
acea zi a fost semnat protocolul de la Moscova, prin care delegaiile Letoniei, Poloniei, Romniei
i U.S.: nsufleii de dorina de a contribui la meninerea pcii existente ntre rile lor i n acest
scop de a pune n vigoare fr ntrziere ntre popoarele acestor ri Tratatul de renunare la
165

rzboi ca instrument de politic naional semnat la Paris, la 27 august 1928, au hotrt s

ndeplineasc aceste intenii prin efectul prezentului protocol. (V.Moisuc, ibidem).
Conferina pentru definirea agresorului din 3 iulie 1933 i reluarea relaiilor diplomatice la 9
iunie 1934, au fost momente care au apropiat cele dou ri i au redus din tensiunea mereu
crescnd a raporturilor romno sovietice. n realitate, Moscova nu a renunat niciodat la
triumful revoluiei socialiste i la drmarea ornduiri politice i economice din rile Europei.
Stalin era convins de faptul c rzboaiele dintre adversarii puterii sovietice au reprezentat i re
prezint un foarte important aliat al U.S. n efortul ei de supravieuire n arena relaiilor internaionale.
Dintr-o astfel de gndire susinut de aspiraiile Moscovei, s-a nscut apropierea sovieto-german.
Aceast schiare a situaiei internaionale este menit a reliefa patimile Europei, conflictele
btrnului continent, nfruntarea dintre state, popoare, religii i rase.
Din pcate Romnia nu a putut sta deoparte de aceast lume dezlnuit, ci a fost o component
a ei, ba chiar una esenial.
Care a fost n schimb replica Romniei la problemele deceniului IV-lea? O problem deosebit
pentru acest deceniu va reprezenta sistemul naional de aprare sau mai corect-spus modul cum
a fost subminat capacitatea naional de ripost militar.
Nu pot fi nelese altfel preconizata alian politico-militar cu Rusia Sovietic ndreptat
mpotriva Germaniei, ndeprtarea Uzinelor Skoda de la furniturile noastre de armament i
muniii, la care se adaug sabotarea Uzinelor Copa Mic i Cugir, ceea ce va duce la paralizarea
oricrei industrii militare independente, dect ca o aciune menit s sparg Mica nelegere,
singura care se putea opune expansiunii sovietice n Europa central i n Peninsula Balcanic.
Cheltuielile militare ale Romniei vor reprezenta n aceast perioad dramatic a anilor 1930
1939, doar 16 % din bugetul statului, n raport cu alte rii: Frana 28 %, Polonia 30 %, Ungaria
30 %, Turcia 37 %, Iugoslavia 27 %, Rusia 28 %, Italia 38 %, Germania 40 %.
Rezultatul acestui efort susinut de dezarmare i izolare l putem regsi cel mai bine redat n
amrciunea lui de Mihai Manoilescu, ministrul de externe al Romniei, care scria n memoriile
sale: n ziua cnd rii noastre i se pune o problem de existen, cei doi efi ai armatei, speriai
de constatrile fcute, reveneau s-i arate ministrului de externe c nu au ndrtul lor, nici mcar
un instrument care s garanteze o rezisten trectoare. (Mihai Manoilescu Dictatul de la Viena
(Ed. tiinific i Enciclopedic Buc. 1991).
Relevarea acestor aspecte creeaz un tablou care vdete o nenelegere profund a situaiei, a
rolului i locului nostru n Europa i n istorie.
Dintr-o astfel de nenelegere s-a nscut tcerea la propunerea german din octombrie 1935.
Ministrul romn la Berlin, Nicolae Petrescu Comnen, comunica telegrafic la Bucureti din partea
marealului Goring, propunerea de garantare a tuturor frontierelor orientale i occidentale cu o
singur condiie: s nu se accepte niciodat ca trupele sovietice s treac pe teritoriul romn. n
cazul acceptrii ofertei germane, Romnia urma s fie narmat n ntregime, fr nici o ntrziere,
bine i convenabil. (V. Dobrinescu Btlia pentru Basarabia Editura Junimea Iai, 1991).
i nu era primul pas de apropiere pe care Germania l fcea fa de Romnia. n 1933, Alfred
Rosenberg, filosoful naional socialismului german i conductorul Biroului Partidului pentru
politica extern, va declara ntr-un interviu acordat ziarului Calendar al lui Nichifor Crainic, c
Germania dorete cele mai cordiale relaii cu Romnia.
Aceast unilateritate n politica extern romneasc, reprezint principala acuzaie adus lui
N.Titulescu, de ctre unii contemporani i nu numai.
Titulescu nu era contra apropierii de Roma i Berlin, i da perfect de bine seama de primejdia
ca Romnia s rmn indiferent fa de noile fenomene ale politici europene. Titulescu era
personal prea angajat de partea Franei i a Angliei, ca s aib curajul unei iniiative proprii
romneti n politica extern.
166

Dincolo de iubiri i pasiuni, de team i realism, a existat o realitate care pentru Romnia avea
s fie generatoare de mari tragedii. Titulescu ar fi trebuit s-i asume responsabilitile momentului,
ori ct de greu ar fi fost, urmnd s gseasc o formul care ar fi conferit echilibru Romniei n
conflictul dintre marile puteri.
Euarea conferinei dezarmrii i ieirea Germaniei naziste din Societatea Naiunilor, acordul
naval anglo-german din 18 iunie 1935, agresiunea Italiei asupra Etiopiei, precum i alte manifestri
ale puterilor revizioniste i revanarde au contribuit la erodarea stabilitii continentale, a pcii i
securitii i au favorizat ideia unor pacte regionale. Ideea unui pact oriental aparine lui Paul.
Boncourt, eful diplomaiei franceze, ntr-o discuie pe care a avut-o la 31 oct. 1933 cu Maxim
Litvinov, omologul su sovietic i Dovgalevscki, ambasadorul U.S. la Paris. Se prefigura astfel
ideia unui Locarno rsritean, sub forma unui pact regional de asisten mutual, la care s
participe U.S., Germania, Cehoslovacia, Romnia, Polonia, i rile Baltice.
nsrcinatul ad-interim sovietic telegrafia la Moscova c pactul cuprinde angajamentul reciproc
al prilor de a se abine de la agresiune i obligaia de a acorda ajutor vecinilor (numai vecinilor)
mpotriva unei agresiuni svrite de ori care din participani la pact. Germania i U.S. se angajeaz
s se ajute reciproc ca i cnd ar fi vecine. El (Boncourt) consider acest pact ca fiind anexa unui pact
franco sovietic (Ioan Talpe: Diplomaia de aprare Ed. tiinific i Enciclopedic Buc. 1988).
Parisul i Moscova, vor ajunge la un consens n ce privete pactul de la 1 mai 1934, urmnd ca
cele dou mari puteri s fie garante. Germania a refuzat acest lucru, prefernd declaraii reciproce
de neagresiune.
ntre declaraiile i inteniile Moscovei era ns o imens prpastie.
Prin declaraia sa de securitate colectiv, n asociaie cu tactica sa de front popular n
Komintern, Stalin sprijinea orientarea evenimentelor spre un rzboi european, avea s afirme
sovietologul american Robert C Tucker,(Stalin in Power,London 1990). Stalin dorea o confruntare
ntre statele occidentale menit s le sleiasc i s le divizeze, astfel nct interveni U.S. n Europa
s nu aib adversar, scopul fiind bolevizarea lumii.
Tratatul de asisten mutual franco sovietic, din 2 mai 1935 a fost puternic contestat n
Frana. Pierre Teitinger deputat al Parisului, declara Existena Franei este n joc. Prin o politic
de alian cu U.S. vom fi imediat antrenai ntr-un conflict cu Germanii. Ieirea din acest conflict
ar fi n orice caz nspimnttoare pentru noi. Germania nvins, ara noastr va fi n scurt timp
infectat de bolevism. Germania victorioas, ara noastr va i tears pentru totdeauna de pe
harta globului (N. Casian, Scrisoare deschis domnului N. Titulescu Buc. 1935).
Evoluia ulterioar a evenimentelor avea s confirme adevrul i profeia acestei declaraii.
La 21 februarie 1935, Hitler avea s declare ntr-un interviu acordat lui Bertrand de Jouvenel de
la ziarul Paris Midi, c: Rusia Sovietic este un element politic ce are la ndemn o idee revoluio
nar exploziv i mari armamente. V lsai antrenai n jocul diplomatic al unei puteri care nu
urmrete dect s pun dezordine ntre marile puteri europene, dezordine din care s profite.
ncercarea ncheierii unui tratat de asisten mutual ntre Frana i U.S. s-a lovit de o opoziie
dur din partea Franei. Dar n ziua de 16 mai 1935, la Praga a fost semnat un pact de asisten
mutual ntre Cehoslovacia i U.S. iar Titulescu a ncercat s aduc n faa Parlamentului romn
un act asemntor. Pactul de asisten mutual prezentat de Titulescu, avea ceva care-i ddea un
aspect straniu. Frana avea frontier comun cu Germania, U.S. nu avea, dar nici Romnia nu
avea frontier comun cu Germania. Atunci, la ce corespundea acest pact de asisten mutual cu
U.S.? O singur utilitate ar fi avut i anume aceea ca Romnia s ngduie trecerea trupelor ruseti
menite s vin n ajutorul Cehoslovaciei.
Nu vom ngdui ca msuri luate n afar de noi, fr tiina i voina Naiunii, s expun
aceast ar la cele mai nemsurate i grave prejudicii avea s declare Gh. Brtianu de la tribuna
Parlamentului Romniei.
167

Surprinde la Titulescu aceast dorin de alian cu U.S. n condiiile n care marealul

Voroilov, n cartea sa Aprarea U.R.S.S.-ului, scria:
Noi soldaii suntem membrii partidului comunist, ai Internaionalei a III-a i instruciunile
partidului sunt obligatorii pentru noi. Vom face deci ceea ce partidul ordon n timp ce manualul
de campanie al unitilor sovietice complecta aceast doctrin: Armata Roie, ajut la lupta de
emancipare a maselor muncitoare prigonite din ntreaga lume.
n dimineaa de 7 martie 1936, 54000 de soldai germani vor trece frontiera impus la Versailles
i vor recupera zona Rhenan pentru Germania.
Situaia internaional dup momentul 7 martie 1936 se va degrada continuu. Agresiunea
Italiei n Africa, neputina Societii Naiunilor de a impune restaurarea independenei i
suveranitii Etiopiei, declanarea rzboiului civil n Spania, agresiunea Japoniei n Manciuria,
tendinele de expansiune ale Germaniei vor contribui la ruperea echilibrului n relaiile
internaionale i la apropierea de momentul declanrii celui de-al doilea rzboi mondial.
Pe acest moment de criz, la 29 august 1936, este schimbat guvernul de la Bucureti, iar
Titulescu pierde portofoliul afacerilor externe.
Greeala politici lui Titulescu, spune N. Crainic (Zile albe, zile negre) este c a privit interesele
Romniei din centrul Genevei, care i dduse o celebritate mondial. Dac centrul activitii sale
ar fi fost interesele Romniei, supleea extraordinar a acestui om ar fi tiut s le acorde cu noile
fenomene ale politici europene i altele ar fi fost consecinele pentru ara noastr. Greeala
celorlali, naionaliti sau antinaionaliti, a fost unilateralitatea. Interesele permanent ale
romnismului nu se satisfac niciodat prin unilateralitate n politica extern.
Din pcate aceast unilateralitate n politica extern va continua i dup ndeprtarea lui N.
Titulescu, Gh. Ttrescu premierul romniei, declara la 26 septembrie 1936, lui M.S. Ostrovski,
nsrcinatul cu afaceri al U.S. la Bucureti,
cabinetul reorganizat va continua politica lui Titulescu care este o politic tradiional a rii
noastre. Singuri dumani ai Romniei sunt Germania i Ungaria.
Aceast declaraie reflect nenelegerea a momentului istoric. ntr-un asemenea moment
delicat n care se punea problema viitorului curs al politicii externe romneti, adaptat la realitile
Europei, au aprut ofertele i presiunile celor dou tabere.
n cursul anului 1935, prin intermediul lui Radu Lecca, reprezentantul pentru problemele
economice ale lui Volkischer Beobachter la Bucureti, Alfred Rosenberg, conductorul Biroului
de politic extern a Germaniei a oferit varianta unui tratat politic de baz cu Germania, care
prevedea printre altele, n cele 13 puncte, faptul c: Germania i Romnia nu vor ntreprinde
niciodat una contra celeilalte acte rzboinice. Toate diferenele i nenelegerile care s-ar ivi ntre
aceste dou rii se vor aplana prin tratative i convorbiri directe. Romnia i Germania i iau
angajamentul de a ncheia un tratat comercial care va avea la baz ca directiv ridicarea
standardului de via al poporului german i al celui romn. n acest scop, ambele ri se oblig a
cura terenul de obstacolele care se opun comerului romno-german, n primul rnd barierele
vamale excesive, de contigentri i cereri de devize nejustificate. Germania i Romnia se oblig
a ncheia un tratat special al petrolului i al derivatelor din petrol. Prin acest tratat Germania se
oblig a pune la dispoziia Romniei devizele strict necesare plii cupoanelor datoriilor externe
romne contractate dup anul 1929. Germania recunoate actualele hotare ale Romniei.
Octavian Goga, a prezentat regelui Carol al II-lea schia de tratat i avantajele care decurg din
aceast acceptare. O. Goga a subliniat n faa regelui c evenimentele ultimului an dovedesc c
Germania discut cu Frana de la egal la egal i c nu ar fi eficient ca Romnia s persevereze n
politica inaugurat n 1920, atunci cnd Germania era la pmnt, iar Frana atotputernic. n
urma discuiei regele a acceptat ideia tratatului.
Presiunile fcute de Gh. Ttrescu, care negocia o vizit a regelui la Paris, l-au determinat pe
168

Carol s renune la cele convenite anterior cu partea german.

Regele Carol a sacrificat deci interesele vitale ale rii unei ambiii ridicole i stupide: aceia de
a fi primit oficial de guvernul Franei, splnd astfel amintirea dezagreabil c Frana l declarase
indezirabil pe teritoriul su, atunci cnd era n exil.
Astfel cum regele Ferdinand isclea orice pentru a-i salva tronul i Romnia, demnul su fiu,
Carol, sacrifica, cu ajutorul unor politicieni aservii, interesele vitale ale Romniei, n schimbul
unei mici satisfacii personale. (Radu Lecca, Eu i-am salvat pe evreii din Romnia, Ed. Roza
Vnturilor, 1994).
n noiembrie 1936, Gh. Brtianu va efectua o vizit n Germania. ntlnirile pe care istoricul
romn le va avea cu marealul H. Goring (7 noiembrie) i cu Hitler (16 noiembrie, confirm faptul
c Germania dorea foarte mult o alian politic cu Romnia. (arhiva M.A.E. fond E dosar 47).
La 25 martie N. Petrescu Comnen, ministrul Romniei la Berlin, comunic rspunsul
guvernului de la Bucureti, n ceea ce privete propunerile Berlinului, artnd c Romnia nu
nelege s-i abandoneze nici una dintre amiciiile i alianele sale actuale. Rspunsul Germaniei
a venit sub forma declaraiei din 5 mai 1937, pe care baronul Constantin von Neurath, eful
diplomaiei germane, aflat la Roma, o va face n cursul ntrevederi cu ambasadorul Ungariei la
Roma:
La Bucureti trebuie inut cont i de influena sovietic. Ei (germanii) nu alearg dup
romni. Dac vor, nu au dect s se arunce n braele Moscovei, care pn la urm i va nghiii.
(Ioan Talpe, Diplomaie i aprare, 1991).
Consecinele pentru Romnia n cazul acestei oferte germane, ar fi putut fi deosebite. Esenial
rmne faptul c Germania i-ar fi respectat cuvntul avnd n vedere faptul c: politica noastr
preciza Hitler, nseamn o piedic n calea Rusiei, dar trebuie s stm fermi n aceast atitudine
(Andreas Hilgruber, Les entretiens secret de Hitler, Paris, 1996).
Presiunile sovietice asupra Romniei n cursul tratativelor romno - ungare de la Turnu
Severin, din august 1940, contactele subterane dintre Moscova i Buda Pesta, prezena forelor
militare sovietice pe linia Prutului, ameninarea spaiului dintre Focani i Galai poarta
geografic spre Balcani, vor determina precipitarea evenimentelor i luarea unei decizii
nefavorabile Romniei, concretizat prin Arbitrajul de la Viena din 30 august 1940.
Pe lng garaniile pe care Germania le va acorda Romniei (cu toate mpotrivirile ungurilor
i sovieticilor) Hitler avea concentrate n regiunea Vienei, divizii mobile formate n principal din
parautiti i elemente aeropurtate, care n cazul unei invazii sovietice erau desemnate s constituie
desantul care trebuia s ocupe urgent Valea Prahovei asigurndu-i un scut aerian.
n acest august 1940, Hitler i-a respectat cuvntul ! Ce ne face s credem c acelai lucru nu
s-ar fi putut ntmpla i n urm cu trei ani (1937) i nainte de acel fatidic 23 august 1939 ! Ar fi
fost mai bine ca Romnia s fac o politic a geografiei i mai puin o politic de ideologie, care
sunt convins ne-ar fi costat mai puin.
Referindu-se la aceast stare de lucruri publicistul Virgil Rdulescu conchidea:
n afar de corupi i imbecili iremediabili mai avem n Romnia astzi o categorie de oameni
care n-au tras nici nvminte i nici concluzii din experienele pe margine de prpastie ale epocii
1914 1919. Sunt mini superficiale oprite n prezent i satisfcute de aparent, care n-au n eul lor
acel demon al setei de a cunoate complect i al nevoie de a merge pn la capt. Sunt veseli
motenitori ai Romniei mari pe care nu-i intereseaz primejdiile naionale i nu-i preocup
problemele politice din simplul motiv c primele n-au acces i celelalte n-au audien la
mentalitatea lor iresponsabil.
Sunt clovni sincer neserioi care nu se ntreab cum pot fi lucrurile mai bine i mai sigure n
Romnia, de vreme ce aceast Romnie a putut fi construit i aprat de alii fr ajutorul lor
direct. (V. Rdulescu, Politica extern a Romniei, Buc., 1993).
169

La 15 octombrie 1937, regele Carol al II-lea, l asigura pe generalul Gamelin, c n cazul n

care Frana i Cehoslovacia se vor opune cu armele unui atac german, atunci el, Carol, i va lsa
pe rui s treac prin partea de nord a rii spre a ajunge n Cehoslovacia.
Aceste declaraii surveneau ntr-un moment n care spaiul Balcanilor tindea s devin o pia
de desfacere a mrfurilor germane, existnd o dominaie economic german, care ar fi creat
premizele pentru o alian politic cu statele din zon. n timp ce relaiile economice se orientau
spre Germania, pe planul politicii externe Romnia a rmas ntr-o expectativ periculoas.
n planul vieii politice interne, nregistrm un moment politic deosebit: la 10 februarie 1938,
se instituie regimul de autoritate personal a regelui Carol al II-lea. Lucrurile s-au desfurat
astfel. La 18 ianuarie 1938, guvernul Goga a hotrt dizolvarea parlamentului i alegeri pentru
data de 2 martie. La 31 ianuarie regele Carol era sftuit de Armand Clinescu s pun n vacan
partidele i s instaureze un regim de autoritate personal.
La 4 februarie 1938, Mihail Moruzov, eful Serviciului Secret de Informaii, nainta raportul
52475 n care Moruzov contura un tablou crud al societii romneti din acel moment i marile
primejdii externe care se accentuau.
Acest raport mpreun cu discuiile pe care regele le-a avut cu principalele partide politice, l-a
determinat s-i pun n aplicare planul de instaurare unui regim de autoritate personal, care a
fost acceptat, chiar sprijinit, de partidele politice i de lideri democrai ca o replic la o eventual
dictatur legionar de extrem dreapta.
Vara anului 1938 a reprezentat o perioad n care s-au fcut eforturi diplomatice menite a
salva pacea n Europa, precum i integritatea teritorial a Cehoslovaciei.
n jocul diplomatic derulat pn la sfritul lui septembrie 1938 trei dintre participani (Frana,
Anglia i U.S.) erau contieni c miza este sacrificat; singura raiune a jocului fiind salvarea
aparenelor, a creditului garaniilor date n timp i o eventual diminuare a sacrificiilor prin
obinerea unei soluii ct de ct onorabile.
Georges Bonnet declara ambasadorului Cehoslovaciei la Paris: Frana nu va face rzboi pentru
afacerea sudeilor! n timp ce ambasadorul Potemkin declara colonelului Fabry ministru de
rzboi al Franei c Rusia Sovietic s-a nscut din primul rzboi mondial, din cel de-al doilea se
va nate Europa Sovietelor, iar ataatul militar al Franei la Moscova arta ntr-un raport c:
guvernul sovietic sper s joace rol de arbitru al situaiei fa de o Europ epuizat de o lupt pe
care Voroilov o prevedea a fi nemiloas.
Acordul de la Munchen a facilitat acapararea regiunii Sudete de ctre Germania.
Romnia era o component a unui sistem politic internaional constituit cu mare greutate.
Arhitectura sa politic avea un schelet de proporii impozante, constituit din protecia francez
direct i cea englez indirect, dar care se afla pe fundamente putrede i artificiale. Ca orice
sistem foarte complicat, el ascundea o mare dezordine. Fascinaia pactelor politice dintre cele
dou rzboaie mondiale mrea lipsa de claritate care caracteriza apriori ntreg sistemul politic.
Situaia Romniei n cadrul sistemului era foarte nefavorabil din punct de vedere geografic
i strategic: avea granie enorm de lungi cu unele state care ridicau pretenii teritoriale, (Rusia,
Ungaria, Bulgaria) i granie minuscule cu state prietene, mai exact spus cu astfel de state care
erau interesate n meninerea stat quo ului (Iugoslavia, Cehoslovacia, Polonia) opina Gll Ion
Gheorghe n Lucrarea Un dictator nefericit, Ed. Machiavelli Buc., 1996.
Si apoi a venit acel 1 septembrie 1939 i nceperea celui de-al doilea rzboi mondial.

170

MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE

ROMN ADMINISTRATORUL SERVICIULUI PUBLIC DE DIPLOMAIE
MAFTEI Jana, lector universitar, doctor.
Universitatea Danubius din Galai, Romnia

RESUME
Les institutions de lEtat qui assurent la ralisation de la politique externe ont des noms diffrents: Le Ministre des Affaires Etrangres, Le Ministre des Relations Etrangres, Le Dpartement
dEtat, LOffice des Affaires Etrangres; ces institutions ont une constitution et des comptences qui
varient dun pays lautre, ce fait tant tributaire de la forme de gouvernement, des objectifs de la
politique trangre dun tat, de la tradition etc.
En Roumanie, linstitution de ladministration publique centrale qui assure la ralisation de la
politique trangre de ltat est nomme Le Ministre des Affaires Etrangres.
Lacte normatif qui est la base de lorganisation et du fonctionnement du Ministre des Affaires
Etrangres est lArrt du Gouvernement H.G. 100/2004, publi dans le Moniteur Officiel de la Roumanie, Ire Partie, numro 126, du 12 fvrier 2004, avec les modifications et les complments ultrieurs, qui rglementent la structure et la modalit dont ce ministre poursuit son activit.
Parmi les comptences attribues au Ministre des Affaires Etrangres il y a aussi les suivantes:
il contribue ltablissement des directions stratgiques de la politique trangre de la Roumanie;
il labore la stratgie de mise en pratique du Programme de gouvernement dans le domaine
de la politique trangre;
il participe la cration du cadre normatif et institutionnel pour la ralisation des objectifs
stratgiques de son domaine dactivit;
il reprsente lEtat et le Gouvernement de la Roumanie ltrangre et aussi sur le plan interne;
il supervise et contrle la mise en pratique et le respect des rglementations lgales de son domaine dactivit et des rglementations concernant lorganisation et le fonctionnement des
institutions qui droulent leur activit sous son autorit;
il assure ladministration du son patrimoine, conformment aux dispositions lgales.
Lactivit spcifique du ministre est ralise par le personnel diplomatique et consulaire, dont le
statut, les droits et les obligations sont tablis par la Loi numro 269/2003, concernant le Statut du
corps diplomatique et consulaire de Roumanie. Le personnel diplomatique et consulaire travaille
dans le cadre de ladministration centrale ou dans le service ltrangre.
Dans la ralisation de la politique trangre de la Roumanie, le Ministre des Affaires Etrangres
a des attributions comme: la dfense et la promotion sur le plan externe des intrts nationaux de la
Roumanie; la participation ou collaboration, selon le cas, dans le processus de ngociation et de
conclusion des traits, accords ou autres pactes internationaux caractre conomique ou pour
ltablissement du cadre juridique ncessaire, en vue de poursuivre les relations commerciales externes de la Roumanie, conformment la loi; soumet lapprobation les lettres de crances, les demandes dexequatur; maintient la relation avec les missions diplomatiques et avec les offices consulaires
de Roumanie, conformment aux rgles et la pratique internationale; organise, administre et
contrle lactivit des missions diplomatiques et des offices consulaires de la Roumanie; organise le
courrier diplomatique.

171

Consideraii generale
Ministerele constituie o categorie distinct de organe n carul sistemului autoritilor publice
din Romnia, i anume, organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz
politica Guvernului n domeniile de activitate ale acestora1.
Instituia administraiei publice centrale din Romnia care asigur realizarea politicii externe a sta
tului, n conformitate cu reglementrile n vigoare i cu programul Guvernului,2 poart denumirea Mi
nisterul Afacerilor Externe i are sediul n Municipiul Bucureti, aleea Modrogan nr.14, sectorul 1.3
Aparatul central al statelor care organizeaz i coordoneaz realizarea politicii externe poart
diferite denumiri: Ministerul Afacerilor Externe4, Ministerul Relaiilor Externe, Departamentul de
Stat, Oficiul Afacerilor Externe i au o componen i competene care variaz de la ar la ar, acest
fapt depinznd de forma de guvernmnt, de scopurile politicii externe ale unui stat, de tradiie etc.5
Politica extern a unui stat reprezint totalitatea obiectivelor i metodelor, scopurilor i
mijloacelor pe care guvernele i forurile politice de conducere ale statului le elaboreaz n relaiile cu
alte state ct i n definirea atitudinii fa de problemele internaionale,6 iar diplomaia constituie
un instrument de aplicare i de nfptuire a politicii externe a statului.7

2. Organizarea Ministerului Afacerilor Externe Romn

Atunci cnd se analizeaz organizarea ministerelor trebuie avut n vedere c aceast
problematic comport dou abordri8:
I. perspectiva compartimentelor care alctuiesc structura intern a ministerelor, prin
intermediul crora se exercit atribuiile generale i specifice ale administraiei consulare;
II. perspectiva sarcinilor pe care le au prin organizarea conducerii ministerelor i a
administraiei propriu-zise.
Actul normativ care st la baza organizrii i funcionrii Ministerului Afacerilor Externe este
Hotrrea Guvernului nr. 100/20049, care reglementeaz structura i modul n care i desfoar
activitatea acest minister.
I. Dintre compartimentele de specialitate10 care intr n organizarea Ministerului Afacerilor
Externe11 putem enumera:
Negru, Vasilica Drept administrativ Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2006, p.93
Preda, Mircea Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn Editura Lumina Lex,
Bucureti, 1999, p.301
3
Art.1 pct.1 din H.G. nr.100/29 ianuarie 2004, privind organizarea i funcionarea Ministerului Afacerilor
Externe
4
Aceast denumire a fost folosit pentru prima dat de Frana, n anul 1859. Mazilu, Dumitru
Diplomaia. Drept diplomatic i consular Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.237
5
Feltham, R.G. Ghid de diplomaie Institutul European, 2005, p.27; Burian, Alexandru Drept
diplomatic i consular Ediia a II-a, revzut i adugit, Chiinu, 2003, pp.39-40
6
Malia, Mircea Diplomaia Editura Didactic i pedagogic Bucureti, 1975, p.39
7
Ibidem
8
Albu, Emanuel Administraia ministerial n Romnia Ed. All Beck, Bucureti, 2004
9
Hotrrea Guvernului nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
10
Structura organizatoric a M.A.E. este prevzut n Anexa 1 a H.G.nr.100/29.01.2004, aa cum este precizat
n cuprinsul art.9. Potrivit aceluiai articol, prin ordin al ministrului, se pot nfiina sau desfiina direcii,
servicii i birouri, n condiiile prevzute de lege. Atribuiile compartimentelor din aparatul de lucru al
M.A.E. se stabilesc prin regulamentul de organizare li funcionarea ministerului, aprobat prin ordin al
ministrului afacerilro externe. Numrul maxim de posturi n M.A.E. este de 2334, exclusiv demnitarii i
cabinetul ministrului, din care 746 n centrala M.A.E., exclusiv demnitarii i cabinetul ministrului.
11
www.mae.ro
1
2

172

a) Direcia Diplomaie Economic - are ca obiectiv promovarea, prin instrumente diplomatice

specifice, a intereselor economice ale Romniei n strintate; principalele linii de aciune
ale acestei direcii sunt: promovarea mediului de afaceri romnesc n strintate, cooperarea
cu organizaii economice internaionale, cooperarea inter-instituional pe linie economic,
oferirea de expertiz economic n cadrul MAE;
b) Direcia Drept Internaional i Tratate - este compartimentul cu competen general n
privina avizrii i formulrii punctului de vedere al MAE n domeniul aciunilor dip
lomatice care in de sfera dreptului internaional public; studiaz i elaboreaz, n consultare
cu direciile competente, proiecte de documente cuprinznd punctul de vedere i poziia
MAE n problemele de drept internaional public privind relaiile externe ale Romniei;
c) Inspecia General a Afacerilor Externe - desfoar o activitate permanent de prevenire,
control, verificare i evaluare cuprinztoare, de fond, a modului de funcionare a misiunilor
diplomatice, oficiilor consulare i institutelor culturale ale Romniei n exterior, precum i
a structurilor specifice, direcii generale, direcii i servicii independente din administraia
central a M.A.E., innd seama de atribuiile i sarcinile pe care acestea le au conform
actelor normative n vigoare; urmrete respectarea prevederilor Statutului Corpului
Diplomatic i Consular, a principiilor generale, normelor i regulilor de conduit
profesional, a regimului incompatibilitilor, interdiciilor i conflictelor de interese,
precum i celelalte obligaii stabilite de actele normative, ordinele i dispoziiilor ministrului
afacerilor externe i de prezentul Regulament; efectueaz orice alte activiti de analiz,
studiu, evaluare sau investigare ncredinate de ministrul afacerilor externe.
d) Oficiul Diplomaie Public organizeaz evenimente de diplomaie public pentru Centrala
MAE i acord sprijin logistic pentru aciunile de diplomaie public organizate de
misiunile diplomatice ale Romniei din strintate;
e) Oficiul Arhive Diplomatice asigur coordonarea i controlul ntregii activiti privind
organizarea, prelucrarea, conservarea/restaurarea, utilizarea i valorificarea fondurilor
documentare existente n arhivele M.A.E.;
f) Direcia Protecia Misiunilor i Curieri Diplomatici are urmtoarele atribuii: a)
Organizeaz, coordoneaz i controleaz msurile privind protecia informaiilor clasificate
n cadrul misiunilor diplomatice i oficiilor consulare ale Romniei i acioneaz pentru
respectarea de ctre personalul aflat n misiune a prevederilor legale n materie; organizeaz,
coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea de paz i aprare a sediilor misiunilor
diplomatice ale Romniei i de protecie a personalului acestora; analizeaz i avizeaz din
punct de vedere al criteriilor de protecie proiectarea, construirea, cumprarea, nchirierea
i amenajarea cldirilor destinate misiunilor diplomatice ale Romniei; asigur, organizeaz,
conduce, ndrum i controleaz activitatea de curierat diplomatic;
g) Direcia General Afaceri Consulare reprezint compartimentul MAE n domeniul
consular al relaiilor cu celelalte autoriti ale statului romn, cu societatea civil i
organizaiile mass-media din Romnia, cu reprezentanii compartimentelor consulare din
structurile administrative ale altor state i cu reprezentanii organizaiilor interguver
namentale implicai n organizarea i aplicarea politicii i activitii consulare;
h) Direcia Relaii Consulare, care rspunde de ansamblul relaiilor consulare ale Romniei,
cu fiecare ar n parte i de activitatea pe care o desfoar n acest domeniu misiunile
diplomatice (seciile consulare) i oficiile consulare ale Romniei i ine legtura cu
misiunile diplomatice din Bucureti, precum i cu compartimente din Ministerul
Administraiei i Internelor, Ministerul Justiiei, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul
Muncii i Solidaritii Sociale etc., cu alte instituii i organizaii din ar i din strintate
n probleme consulare;
173

i) Direcia Drept Internaional i Tratate este compartimentul cu competen general n

privina avizrii i formulrii punctului de vedere al MAE n domeniul aciunilor diplomatice
care in de sfera dreptului internaional public. Studiaz i elaboreaz, n consultare cu
direciile competente, proiecte de documente cuprinznd punctul de vedere i poziia MAE
n problemele de drept internaional public privind relaiile externe ale Romniei;
j) Direcia General Uniunea European reprezint compartimentul de integrare european
din cadrul MAE care gestioneaz ansamblul problematicii UE n cadrul ministerului i
care contribuie la gestionarea relaiei bilaterale RomniaUE, precum i la dialogul politic
cu statele membre i candidate pe problematica UE;
k) Direcia Europa Occidental i Europa Central, care gestioneaz raporturile bilaterale
cu 36 de state europene - membre ale Uniunii Europene, candidate la aderarea la UE,
membre ale AELS i ndeplinete rolul de punct de contact i coordonare ntre Centrala
M.A.E. i cele 31 de misiuni diplomatice romneti din spaiul de referin etc.
II. ntre funciile1 exercitate de Ministerul Afacerilor Externe se nscriu i urmtoarele:
s elaboreze strategia de punere n aplicare a Programului de guvernare n domeniul
politicii externe;
s participe la crearea cadrului normativ i instituional pentru realizarea obiectivelor
strategice din domeniul su de activitate;
s reprezinte statul i Guvernul Romniei pe plan extern i intern;
s supervizeze i s controleze aplicarea i respectarea reglementrilor legale din domeniul
su de activitate i a celor privind organizarea i funcionarea instituiilor care i desfoar
activitatea n subordinea sau sub autoritatea sa;
s asigure administrarea patrimoniului su, potrivit dispoziiilor legale.
n realizarea politicii externe a Romniei, M.A.E. are atribuii precum:
aprarea i promovarea pe plan extern a intereselor naionale ale Romniei;
asigurarea, prin aciuni de politic extern, a consolidrii statului de drept i a structurilor demo
cratice din societatea romneasc, precum i proiectarea unei imagini reale a Romniei n lume;
supravegherea evoluiei vieii internaionale i semnalarea tendinelor care apar n contextul
internaional;
promovarea pe plan internaional a valorilor democraiei, a respectrii drepturilor omului,
a colaborrii panice i solidaritii umane;
iniierea sau participarea la negocierea tratatelor i a altor nelegeri internaionale pentru
Romnia;
supravegherea aplicrii prevederilor tratatelor i a altor nelegeri internaionale la care
Romnia este parte;
pstrarea originalelor tuturor nelegerilor internaionale bilaterale i a copiilor certificate
de pe nelegerile internaionale, a originalelor nelegerilor internaionale al cror depozitar
este Romnia;
supune spre aprobare scrisorile de acreditare, cererile de agrement i de exequatur;
ine legtura cu misiunile diplomatice i cu oficiile consulare din Romnia n conformitate
cu regulile i cu practica internaional;
organizeaz, ndrum i controleaz activitatea misiunilor diplomatice i a oficiilor
consulare ale Romniei;
organizeaz curierul diplomatic.2
Art.1 pct.3 din H.G. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
2
Art.2 din H.G. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12 februarie
2004, cu modificrile i completrile ulterioare
1

174

Activitatea specific a ministerului este desfurat de personalul diplomatic i consular, ale

crui statut, drepturi i obligaii sunt stabilite de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplo
matic i Consular al Romniei1. Personalul diplomatic i consular activeaz n administraia centra
l sau n serviciul exterior. Potrivit reglementrilor H.G. nr. 100/2004, Serviciul exterior al Ministe
rului Afacerilor Externe cuprinde misiunile diplomatice, oficiile consulare i institutele culturale2.
nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice i posturilor consulare
se fac potrivit legii. Structura de personal a acestora se stabilete prin ordin al ministrului afacerilor
externe. Modul de funcionare a misiunilor diplomatice i a oficiilor consulare se stabilete prin
regulament aprobat de ministrul afacerilor externe.
nfiinarea i desfiinarea institutelor culturale romneti din strintate se aprob prin hot
rre a Guvernului, la propunerea M.A.E., a Ministerului Culturii i Cultelor i a Institutului Cultu
ral Romn. Structura de personal i regulamentul de organizare i funcionare ale institutelor cul
turale romneti se stabilesc, la propunerea Institutului Cultural Romn, prin ordin al ministrului
afacerilor externe, ministrului culturii i cultelor i preedintelui Institutului Cultural Romn.
Funcionarii desemnai s i desfoare activitatea n serviciul exterior la Ministerului Afa
cerilor Externe acioneaz sub ndrumarea efului misiunii diplomatice, care este reprezentantul
unic al Romniei n statul n care este acreditat.3

Ministrul Afacerilor Externe

Ministrul Afacerilor Externe este eful diplomaiei statului respectiv.4 Aceast calitate i
confer att drepturi, dar i importante obligaii n coordonarea ntregii activiti desfurate de
misiunile diplomatice i consulare.5
ntreaga activitate a Ministerului Afacerilor Externe din Romnia este condus de ministrul
afacerilor externe, care totodat l reprezint n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu
persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie.6 De asemenea,
ministrul afacerilor externe rspunde de ntreaga activitate a ministerului n faa Guvernului,
precum i, n calitate de membru al Guvernului, n faa Parlamentului.
Ministrul afacerilor externe este ajutat n activitatea sa de: Secretarul de stat pentru afaceri
europene; Secretarul de stat pentru afaceri globalei relaii interinstituionale; Secretarul de stat
pentru afaceri politice;eful Departamentului pentru relaiile cu romnii de pretutindeni, cu
rang de secretar de stat; Subsecretarul de stat pentru organizarea Summit-ului NATO 2008; Agentul
guvernamental pentru Curtea European a Drepturilor Omului, cu rang de subsecretar de stat.
Secretarul general isecretarul general adjunct asigur stabilitatea funcionrii ministerului,
continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului.
Ministrul afacerilor externe este de drept Preedintele Institutului Diplomatic Romn7. El
LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei, publicat
n M.Of. nr. 441/23 iun. 2003
2
Art.12 din H.G. nr. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
3
Art.14 din H.G. nr. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
4
Mazilu, Dumitru, op.cit., p.238
5
Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Glea, Ion Drept diplomatic i consular, Sinteze pentru examen
Editura All Beck, Bucureti, 2002, p.1
6
Art.4 pct.1 din H.G. nr. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
7 Institutul Diplomtic Romn, este organizat i funcioneaz ca instituie public cu personalitate juridic
aflat n subordinea Ministerului Afacerilor Externe. A fost nfiinat n 2005 prin comasarea prin fuziune
1

175

reprezint Institutul diplomatic Romn n raporturile cu terii i face parte din Consiliul
diplomatic, care este format din minitrii afacerilor externe ai Romniei dup anul 1989.1

Scurte concluzii
Ministerul Afacerilor Externe din Romnia reprezint instituia administraiei publice
centrale care asigur realizarea politicii externe a statului romn, inclusiv participarea la procesul
de integrare european i euroatlantic a Romniei, n conformitate cu reglementrile legale n
vigoare i cu Programul de guvernare.
Pentru realizarea obiectivelor sale, Ministerul Afacerilor Externe trebuie s dezvolte, ns,
relaii de cooperare cu celelalte instituii guvernamentale.
Activitatea Ministerului Afacerilor Externe din Romnia trebuie s asigure promovarea, n
plan internaional, a intereselor politice, economice i militare ale Romniei, s protejeze interesele
politice, sociale i economice ale cetenilor romni.

Bibliografie
1. Albu, Emanuel Administraia ministerial n Romnia Ed. All Beck, Bucureti, 2004
2. Burian, Alexandru Drept diplomatic i consular Ediia a II-a, revzut i adugit,
Chiinu, 2003
3. Feltham, R.G. Ghid de diplomaie Institutul European, 2005
4. Malia, Mircea Diplomaia Editura Didactic i pedagogic Bucureti, 1975, p.39
5. Mazilu, Dumitru Diplomaia. Drept diplomatic i consular Editura Lumina Lex, Bucureti,
2006
6. Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Glea, Ion Drept diplomatic i consular, Sinteze pentru
examen Editura All Beck, Bucureti, 2002
7. Negru, Vasilica Drept administrativ Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai,
2006
8. Preda, Mircea Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1999
9. Hotrrea Guvernului nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
126 din 12 februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
10. LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al
Romniei, publicat n M.Of. nr. 441/23 iun. 2003
11. H.G. nr.880/2005, privind organizarea i funcionarea Institutului Diplomtic Romn,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.748/17 august 2005
a Academiei Diplomatice i a Institutului de Studii Internaionale Nicolae Titulescu, care s-au desfiinat.
Institutul Diplomatic Romn are drept obiect de activitate: colaborarea la organizarea de catre Ministerul Afacerilor Externe a concursului pentru admiterea n Corpul diplomatic si consular al Romniei;
formarea profesionala pentru personalul Ministerului Afacerilor Externe; c) furnizarea de expertiza de
specialitate n domeniul relatiilor internationale - studii, analize, lucrari de specialitate - pentru Ministerul Afacerilor Externe sau, la cerere si cu aprobarea ministrului afacerilor externe, pentru alte institutii
publice sau private din Romnia ori din alte state cu care exista acorduri de parteneriat n acest sens sau
cu organizatii internationale; d) editarea, n colaborare cu Arhivele Diplomatice ale Ministerului Afacerilor Externe, a colectiilor de documente diplomatice si a memorialisticii diplomatice; e) organizarea si
functionarea Bibliotecii Ministerului Afacerilor Externe; f) alte activitati stabilite prin ordin al ministrului afacerilor externe. (art.2)
1
Art. 4 din H.G. nr.880/2005, privind organizarea i funcionarea Institutului Diplomtic Romn, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei nr.748/17 august 2005

176

CORPUL DIPLOMATIC I CONSULAR AL ROMNIEI

MAFTEI Jana, lector universitar, doctor
Universitatea Danubius din Galai, Romnia

RESUME
Conformment aux dispositions de lart. 2, 1er alina, loi numro 269/2003 au sujet du Statut du
Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie, la qualit de membre du Corps Diplomatique et
Consulaire de la Roumanie appartient au ministre des affaires trangres, aux secrtaires dtat et
aux secrtaires secondaires du Ministre dAffaires trangres, au secrtaire et au secrtaire secondaire gnraux du Ministre dAffaires trangres, au personnel diplomatique et consulaire qui excutent leur activits dans ladministration centrale du Ministre dAffaires trangres, dans les ambassades et les missions permanentes tout prs les organismes internationaux et les bureaux consulaires de la Roumanie, incluant ici les personnes venant du Dpartement de Commerce Extrieur et
dautres ministres et tablissements, tout le long de leur mission ltranger avec des rangs diplomatiques ou consulaires.
De linterprtation du deuxime alina du mme article, il rsulte que le ministre des affaires
trangres, les secrtaires et les secrtaires secondaires dtat, le secrtaire gnral et le secrtaire gnral dadjoint appartiennent au corps consulaire et diplomatique de la Roumanie, tous le long de
leurs fonctions particulires.
Les membres du corps diplomatique et consulaire de la Roumanie peuvent acqurir les rangs
suivants:
ambassadeur, ministre plnipotentiaire, ministre de conseiller, conseiller diplomatique, 1er secrtaire, 2me secrtaire, 3me secrtaire, attach diplomatique (rangs diplomatiques);
consul gnral, consul, vice-consul, agent consulaire (rangs consulaires).
Le 5me article dans le mme rglement normatif mentionne que les membres du Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie occupent, dans ladministration centrale du ministre des
affaires trangres, des fonctions diplomatiques et consulaires quivalentes leurs rangs diplomatiques et consulaires.
Dans le mme ordre des ides, art. 17, 1er alina, lettre a., tablit que la qualit du membre du
Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie peut tre acquise par la personne qui a le droit
doccuper une fonction publique, selon les rglements constitutionnels en vigueur.
Les dispositions de lart. 22 - 23 lient lobtention de la qualit du membre du Corps Diplomatique
et Consulaire de la Roumanie au serment de la foi ltat roumain. Le serment est obligatoire. Le
refus de faire le serment de la foi ltat roumain dtermine la perte de la qualit du membre du
Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie.
Nous devons galement tenir compte des dispositions dun autre rglement normatif - la loi numro 188/1999 - qui, en article 2, 1er alina, stipule que le fonctionnaire est la personne dsigne
pour une position publique et, en article 5, arrange le droit des fonctionnaires dans des services diplomatiques et consulaires davoir plusieurs statuts spciaux. Selon toutes ces dispositions, il rsulte
que les membres du Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie possdent la qualit des
fonctionnaires, qui signifie que leurs activits sont conformes la loi le numro 188/1999.

177

1. Consideraii generale
n conformitate cu dispoziiile art.2 alin.1 din Legea nr.269/2003, privind Statutul Corpului
diplomatic i consular al Romniei,1 au calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al
Romniei ministrul afacerilor externe, secretarii de stat i subsecretarii de stat din Ministerul
Afacerilor Externe, secretarul general i secretarul general adjunct din Ministerul Afacerilor
Externe, personalul diplomatic i consular care i desfoar activitatea n administraia central
a Ministerului Afacerilor Externe, la ambasadele, misiunile permanente pe lng organizaiile
internaionale i oficiile consulare ale Romniei, inclusiv persoanele provenind de la Departamentul
de Comer Exterior i de la alte ministere i instituii, pe perioada trimiterii lor n misiune n
strintate cu grade diplomatice sau consulare.
Din interpretarea alin.2 al aceluiai articol rezult c ministrul afacerilor externe, secretarii de
stat, subsecretarii de stat, secretarul general i secretarul general adjunct fac parte de drept din
Corpul diplomatic i consular al Romniei, pe durata exercitrii funciilor corespunztoare.
Membrii Corpului diplomatic i consular al Romniei pot dobndi urmtoarele grade:
ambasador, ministru plenipoteniar, ministru-consilier, consilier diplomatic, secretar I,
secretar II, secretar III, ataat diplomatic (grade diplomatice);
consul general, consul, viceconsul, agent consular (grade consulare).
Articolul 5 din acelai act normativ precizeaz c Membrii Corpului diplomatic i consular al
Romniei ocup, n administraia central a Ministerului Afacerilor Externe i la misiunile
diplomatice i oficiile consulare, funcii diplomatice i consulare echivalente gradelor diplomatice
sau consulare pe care le dein.
Totodat, art.17 alin.(1) lit.a) stabilete n ce privete calitatea de membru al Corpului
diplomatic i consular al Romniei c aceasta poate fi dobndit de persoana care are dreptul s
ocupe o funcie public, conform prevederilor Constituiei i legilor n vigoare (s.n.).
Dispoziiile art. 22-23 condiioneaz dobndirea calitii de membru al Corpului diplomatic
i consular al Romniei de depunerea jurmntului de credin fa de statul romn. Depunerea
jurmntului este obligatorie. Refuzul de a depune jurmntul de credin fa de statul romn
determin pierderea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei.
Trebuie s avem n vedere i dispoziiile altui act normativ, Legea nr. 188/1999, care n art. 2
alin.(1) statueaz c este funcionar public persoana numit ntr-o funcie public, iar n art.5
stabilete dreptul de a avea statute speciale funcionarilor publici care i desfoar activitatea n
serviciile diplomatice i consulare. Potrivit tuturor acestor dispoziii, rezult c membrii Corpului
diplomatic i consular al Romniei au calitatea de funcionari publici, ceea ce implic faptul c
acestora urmeaz s li se aplice n mod corespunztor prevederile Legii nr.188/1999.2
2. Dobndirea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei
Importana pe care activitatea diplomatic i consular o are pentru dezvoltarea relaiilor inter
naionale este de netgduit. Ea influeneaz n egal msur att destinul unui stat, ct i evoluia
ntregii comuniti internaionale. Acestea constituie argumente solide pentru ca legiuitorul s acor
de o atenie deosebit reglementrii statutului agenilor diplomatici i consulari care conine exigene
sporite privind dobndirea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei,
rezultate tocmai din atribuiile i rspunderile ce revin personalului diplomatic i consular.
n expunerea de motive a Legii nr.269/2003 se precizeaz c prin rigoarea condiiilor de
admitere n Corpul diplomatic i consular al Romniei, pregtirea profesional i de limbi
LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei nr.441/23 iunie 2003
2
Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.365 din 29.05.2007
1

178

strine, specificul atribuiilor i rspunderile ce le revin, ca i prin condiiile dificile n care sunt
obligai s-i desfoare activitatea n ri de pe toate continentele (cu clim greu de suportat,
criminalitate crescut, rzboaie, boli epidemice etc.), membrii Corpului diplomatic i consular
al Romniei reprezint, fr ndoial, un mini-grup social care trebuie tratat cu atenie i salarizat
n mod corespunztor.
Art.17 enumer condiiile ce trebuie ndeplinite cumulativ pentru ca o persoan s
dobndeasc calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei:
a) are dreptul s ocupe o funcie public, conform prevederilor Constituiei i legilor n vigoare;
b) se bucur de toate drepturile politice i civile prevzute n Constituie i n legile n vigoare;
c) nu face parte din partide politice;
d) a urmat studii superioare de lung durat la o instituie de nvmnt superior din ar sau
din strintate, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, recunoscut de Ministerul
Educaiei i Cercetrii;
e) cunoate cel puin o limb strin;
f) are o stare de sntate corespunztoare, atestat pe baz de act medical de specialitate, emis
de centrul medical care deservete Ministerul Afacerilor Externe;
g) a absolvit Academia Diplomatic1 sau a promovat concursul de admitere n Corpul
diplomatic i consular al Romniei, organizat potrivit regulamentului de organizare i
desfurare a concursului de admitere n Ministerul Afacerilor Externe;
h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni.
Exigenele sporite impuse prin acest Statut unui segment profesional de elit impun nu numai
o nalt competen profesional, ci i o conduit moral i un ataament corespunztor fa de
valorile democratice2.
Subliniind necesitatea unui nalt grad de pregtire profesional a celor care ndeplinesc
atribuii diplomatice, Dumitru Mazilu amintea ntr-o lucrare c Se nelege, de pild, c un
Consul general - a crui pregtire nu are nimic comun cu problematica complex a contenciosului
consular existent n relaiile cu ara n care a fost numit - va fi pus n situaia s semneze acte
consulare care angajeaz ara, ale cror consecine nu este n msura s le neleag. Nemaivorbind
de numirea n fruntea unor echipe de negociatori a unor oameni al cror unic merit l reprezint
faptul c se afl n cercurile i graiile familiilor unor lideri politici ai momentului.3
Interpretarea condiiilor impuse de art.17 conduce la urmtoarele concluzii:
- n ce privete dreptul de a ocupa o funcie public, potrivit dispoziiilor Constituiei
Romniei, acesta este condiionat de cetenia romn i de domiciliul n ar4;
- condiia neapartenenei la partidele politice, condiie pe care o considerm esenial pentru
desfurarea activitii acestei categorii de funcionari, nu vizeaz persoanele care urmeaz a fi numite
n funciile de ministru, secretar de stat sau subsecretar de stat n Ministerul Afacerilor Externe5;
- absolvirea unei instituii de nvmnt superior de lung durat este condiia ce se justific
prin diversitatea i complexitatea funciilor diplomatice i consulare pe care le ndeplinete un
funcionar consular, dar i prin multilateralitatea cunotinelor pe care trebuie s le posede n
n anul 2005, prin H.G. nr.880 a fost nfiinat Institutul Diplomtic Romn, ca instituie public cu prsonalitate juridic aflat n subordinea Ministerului Afacerilor Externe, prin comasarea prin fuziune a
Academiei Diplomatice i a Institutului de Studii Internaionale Nicolae Titulescu, care s-au desfiinat.
2
Le, Ioan Consideraii asupra Statutului Corpului Diplomatic i consular al Romniei n Revista Curierul Judiciar, nr.2/2004,p. 6
3
Mazilu, Dumitru Diplomaia. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 2003, p.56
4
Art. 16.alin.3 din Constituia Romniei revizuit: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot
fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar.
5
Art.17 alin.(2) din Legea nr. 269/2003
1

179

diferite domenii, pe lng cunoaterea pn la detaliu a caracteristicilor statelor i popoarelor n

cadrul crora exercit aceste funcii; Institutul Diplomatic Romn are ca obiect de activitate
colaborarea la organizarea de ctre Ministerul Afacerilor Externe a concursului pentru admiterea
n Corpul Diplomatic i Consular al Romniei, formarea profesional pentru personalul
Ministerului Afacerilor Externe;1 n acest sens Institutul Diplomatic Romn organizeaz
urmatoarele cicluri de pregtire profesional: cursuri de lung durat, destinate persoanelor
admise la concursul de intrare n Ministerul Afacerilor Externe, cursuri de scurt durat, destinate
categoriilor de personal din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, potrivit solicitrilor venite
din partea acestui minister, cursuri de specialitate, destinate membrilor Corpului diplomatic si
consular al Romniei care urmeaz a fi trimii n misiune permanent n strintate i persoanelor
care urmeaz a fi trimise de statul romn n calitate de funcionari la organizaii interguvernamentale
i internationale i cursuri la distan, destinate membrilor Corpului diplomatic i consular al
Romniei, aflai n misiune permanent n strintate, precum i persoanelor trimise de statul
romn n calitate de funcionari la organizaii interguvernamentale i internaionale; de asemenea,
toate categoriile de personal din cadrul Ministerului Afacerilor Externe beneficiaz de cel puin
un ciclu de pregtire profesional de tipul celor menionate, o dat la 3 ani;2
- condiia impus la lit.h presupune existena unei condamnri dispuse printr-o hotrre
judectoreasc definitiv; dac o astfel de condamnare intervine pe parcursul exercitrii funciei
diplomatice sau consulare, aceasta atrage ncetarea calitii de membru al Corpului diplomatic i
consular al Romniei;
- fac excepie de la prevederile alin. (1) lit. g) persoanele provenind din alte ministere i
instituii centrale, trimise n misiune temporar n strintate cu funcii echivalente gradelor
diplomatice i consulare, precum i persoanele care urmeaz a fi numite n funciile de ministru,
secretar de stat sau subsecretar de stat n Ministerul Afacerilor Externe3.
- concursurile de admitere n Corpul diplomatic i consular al Romniei se organizeaz
pentru funciile diplomatice sau consulare vacante, pe baza regulamentului de organizare i
desfurare a concursului, aprobat prin ordin al ministrului afacerilor externe (art.18);
- pentru numirea n funcia de ambasador extraordinar i plenipoteniar, ministrul afacerilor
externe propune, de regul, diplomai de carier care, la ncheierea misiunii, nu depesc vrsta
legal de pensionare. n mod excepional pot fi propuse pentru numire n aceast funcie
personaliti ale vieii publice care ndeplinesc condiiile pentru admiterea n rndul membrilor
Corpului diplomatic i consular al Romniei (art.19).
3. ncetarea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei
Potrivit art. 51 alin.(1) din Legea nr.269/2003, calitatea de membru al Corpului diplomatic i
consular al Romniei nceteaz n urmtoarele cazuri:
a) cu acordul prilor;
b) demisie;
c) pierderea capacitii de munc, n condiiile legii;
d) incompatibilitate, n sensul dispoziiilor art. 49;
e) ncetarea ndeplinirii condiiilor prevzute la art. 17 alin. (1) lit. a) i b) ori nerespectarea
obligaiilor prevzute la art. 32 sau a interdiciilor prevzute la art. 50;
f) desfacerea disciplinar a contractului individual de munc ncheiat cu Ministerul Afacerilor
Externe;
g) reducerea numrului de funcii diplomatice ca urmare a reorganizrii;
Art.2 din H.G.880/2005
Art.6 i 7 din H.G.880/2005
3
Art. 17 alin.(2) i (3) din Legea nr. 269/2003
1
2

180

h) n cazul arestrii preventive pe o perioad mai mare de 60 de zile sau al condamnrii

definitive pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu calitatea sa.
Se observ c aceste cazuri sunt limitativ prevzute de lege, iar unele dintre ele sunt prevzute
i de Legea nr. 188/1999.
Considerm c n ce privete condiiile prevzute la lit. a), b) i c) acestea trebuie nelese
potrivit dispoziiilor din Codul muncii.
n ce privete condiia prevzut la lit. d), art. 49 precizeaz: calitatea de membru al Corpului
diplomatic i consular al Romniei este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu
excepia funciilor didactice din cadrul instituiilor de nvmnt universitar acreditat.
Dac incompatibilitatea este una singur, interdiciile, limitativ prevzute de art. 50, sunt n
numr de ase, membrilor Corpului Diplomatic i consular al Romniei fiindu-le interzis: s fac
parte din partide politice; s desfoare propagand prin orice alte mijloace sau alte activiti n
favoarea acestora ori a unui candidat independent pentru funcii publice; s solicite sau s accepte,
direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor, avantaje materiale sau de
alt natur care ar putea aduce atingere loialitii, responsabilitii i prestigiului lor; s efectueze, n
perioada ndeplinirii misiunii n strintate, direct, prin membrii de familie sau prin persoane
interpuse, activiti comerciale; s dein funcii n regiile autonome, societile comerciale ori n
alte uniti cu scop lucrativ; s declare sau s participe la greve, precum i la mitinguri, demonstraii,
procesiuni sau orice alte ntruniri cu caracter politic; aceste interdicii au caracter imperativ i
contribuie la garantarea calitii serviciilor diplomatice i consulare, la meninerea unei conduite
profesional i morale ireproabile n scopul nfptuirii politicii externe a Romniei loialitate,
demnitate i rspundere precum i la ndeplinirea celorlalte obligaii specifice prevzute de art. 32.
Calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei nceteaz i n cazurile
n care nu mai sunt ndeplinite condiiile prevzute de art.17 lit. a) i b), respectiv, persoana
respectiv nu mai este cetean romn, nu mai are domiciliul n Romnia ori nu se mai bucur de
toate drepturile politice i civile prevzute de Constituie i legile n vigoare.
n ce privete cazul de ncetare a calitii membru al Corpului diplomatic i consular prevzut
la lit. f), Legea nr.269/2003 nu face alte precizri; dac avem, ns, n vedere dispoziiile art. 3.
alin(1), potrivit crora Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei se completeaz cu
prevederile cuprinse n legislaia muncii i n Statutul funcionarilor publici, dac prin prezentul
statut nu se stabilete altfel i faptul c Legea nr. 188/1999 stabilete c svrirea unor abateri
disciplinare atrage ca sanciune destituirea din funcie a persoanei vinovate, putem concluziona
c n aceast situaie sunt incidente dispoziiile Codului muncii n materie disciplinar.
Considerm c reducerea numrului de funcii diplomatice ca urmare a reorganizrii este
cauz de ncetare a calitii de membru a Corpului diplomatic i consular a Romniei dac aceast
reorganizare are loc n structura Ministerului Afacerilor Externe, dac urmeaz s duc la
reducerea efectiv a funciilor diplomatice i dac este real. Dac, ulterior reducerii numrului
de funcii diplomatice i consulare, Guvernul hotrte o majorare a acestora, persoanele afectate
de msura reducerii numrului de funcii au prioritate la angajare, la cerere, cu acordarea gradului
diplomatic sau consular deinut anterior (art.51 alin.2).
Cazul de ncetare a calitii membru al Corpului diplomatic i consular prevzut la lit.h),
Legea nr.269/2003 are n vedere dou ipoteze:
- arestarea preventiv pe o perioad mai mare de 60 de zile;
- condamnarea definitiv pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu calitatea sa.
Interpretarea acestor dispoziii conduce la urmtoarele concluzii:
- prima ipotez are n vedere ca persoana respectiv s fi fost arestat preventiv, iar aceast
arestare s fi fost dispus pentru o perioad ce depete 60 de zile, neavnd relevan natura
infraciunii svrite, gradul de vinovie sau forma de participaie;
181

- formularea celei de-a doua ipoteze, este mai exact n ce privete existena unei condamnri
definitive (aadar o condamnare dispus printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv), dar
nu precizeaz despre ce infraciuni ar conduce la incompatibilitatea cu calitatea de membru al
Corpului diplomatic i consular atunci cnd se refer la o infraciune de natur s l fac
incompatibil cu calitatea sa.
Dac s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva unui membru al Corpului diplomatic i
consular al Romniei pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu statutul su,
ministrul afacerilor externe va lua msura suspendrii raporturilor de munc (art.60).
4. Personalul misiunilor diplomatice
4.1. Categoriile de personal i corpul diplomatic
Potrivit art.1 lit.d din Convenia de la Viena din 1961 cu privire la relaiile diplomatice1, prin
expresia membrii misiunii diplomatice trebuie s nelegem membrii personalului misiunii
care au calitatea de diplomai. Acelai instrument juridic clasific membrii misiunii diplomatice
n trei categorii, respectiv, eful misiunii diplomatice, membrii personalului misiunii, om mde
serviciu particular. Membrii personalului misiunii diplomatice sunt, de asemenea, clasificai n
trei categorii: membrii personalului diplomatic, membrii personalului administrativ i tehnic,
membrii personalului de serviciu. Un statut special este acordat de statul acreditar categoriei
membrilor de familie a membrilor misiunii.
Noiunea de corp diplomatic este definit n literatura de specialitate ca o totalitate a efilor
misiunilor diplomatice acreditai pe lng guvernul statului de reedin.2
4.2. Procedura de acreditare a efului de misiune diplomatic
eful misiunii diplomatice este numit i trimis de ctre statul acreditant. Faptul c el i desfoar
activitatea pe teritoriul statului acreditar impune ndeplinirea unei condiii preliminare a numirii cererea n vederea obinerii consimmntului acestuia din urm. n dreptul internaional existena
celor dou declaraii de voin: numirea agentului diplomatic de ctre statul acreditant i acceptarea
acestei numiri de ctre statul acreditar poart denumirea de raport de misiune diplomatic.
n conformitate cu art.4 din Convenie, Statul acreditant trebuie s se asigure c persoana pe care
intenioneaz s o acrediteze ca ef al misiunii n statul acreditar a primit agrementul acestui stat.
Cererea de agrement este transmis statului acreditar prin intermediul: ultimului ef de
misiune de n momentul cnd prsete postul sau nsrcinatului cu afaceri ad-interim care-l
nlocuiete ori efului misiunii diplomatice al statului acreditar care sa gsete n ara sa.
Rspunsul la aceast cerere este comunicat statului acreditant de ctre ministerul de externe
al statului acreditar prin intermediul efului de misiune acreditat n statul respectiv sau de ctre
ministerul afacerilor externe al statului acreditar. eful misiunii diplomatice numit primete de la
eful statului acreditant o scrisoare oficial, numit scrisoare de acreditare, pe care o transmite
efului statului acreditar3. Odat cu ncheierea ceremoniei prezentrii scrisorilor de acreditare,
eful de misiune diplomatic dobndete n mod definitiv calitatea oficial de ef de misiune,
fiind nvestit cu exerciiul deplin al funciilor sale.4
Potrivit art. 19 din Statut, pentru numirea n funcia de ambasador extraordinar i
plenipoteniar, ministrul afacerilor externe propune, de regul, diplomai de carier care, la
ncheierea misiunii, nu depesc vrsta legal de pensionare. n mod excepional pot fi propuse
Ratificat de Romnia prin Decretul nr. 566/1968, publicat n B.Of. al R.S.R., Partea I
Burian, Alexandru - Drept diplomatic i consular - Ediia a II-a (revzut i adugit), Cuant,Chiinu,
2003, p.5
3
Burian, Alexandru, op.cit. p.65-66
4
Anghel, Ion M. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 1996, p.97
1
2

182

pentru numire n aceast funcie personaliti ale vieii publice care ndeplinesc condiiile pentru
admiterea n rndul membrilor Corpului diplomatic i consular al Romniei.
Ambasadorul extraordinar i plenipoteniar este reprezentantul unic al Romniei n ara n care
a fost acreditat i l reprezint pe Preedintele Romniei pe lng eful statului acreditar (art.20).
Art. 91 din Constituia Romniei, referitor la atribuiile Preedintelui n domeniul politicii
externe, precizeaz n alin. 2) i 3) c Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i
recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei, iar reprezentanii diplomatici ai altor state sunt
acreditai pe lng Preedintele Romniei.
Procedura rechemrii efului de misiune diplomatic este asemntoare aceleia de
acreditare.
5. Personalul oficiilor consulare
5.1. Categoriile de personal i efectivul postului consular
n funcie de natura sarcinilor lor, de gradul de participare la realizarea scopurilor activitii
consulare, membrii oficiului consular se mpart n mai multe categorii: personalul consular,
personalul tehnico-administrativ i personalul de serviciu1.
Practica statelor, codificat prin Convenia de la Viena din 19632, distinge n cadrul membrilor
postului consular ntre: funcionarii consulari - persoanele care ndeplinesc funciile consulare;
angajaii consulari - persoanele care ndeplinesc n cadrul consulatului funcii cu caracter tehnicoadministrativ; membrii personalului de serviciu - persoanele care ndeplinesc sarcini cu caracter
gospodresc (art.1, pct. g).
n ce privete expresia membrii personalului consular, Convenia stabilete c aceasta se refer
la funcionarii consulari, cu excepia efului postului consular, angajaii consulari i membrii
personalului de serviciu (art.1 pct. h).
eful de oficiu consular, persoana nsrcinat s acioneze n aceast calitate, desfoar o
activitate oficial i o activitate de reprezentare3. El are un anumit rang i face parte dintr-o clas
consular. Numirea efului de oficiu consular se face potrivit unei proceduri speciale, eliberndui-se o patent consular.
n privina funcionarilor consulari este de menionat c, la fel ca eful de oficiu consular, ei
sunt chemai s ndeplineasc funcii consulare (art.1 pct. d din Convenia din 1963), n sensul
restrns al cuvntului, adic s efectueze acte consulare; ei nu au responsabilitatea conducerii
oficiului consular.
Clasele efilor de post consular sunt stabilite de dispoziiile Conveniei de la Viena din 1963:
consuli generali, consuli, viceconsuli, ageni consulari (art. 9 pct. 1) i determin categoriile de
oficii consulare pe care le conduc:
consulul general, cel mai nalt funcionar al serviciului consular, exercit o supraveghere
general asupra tuturor funcionarilor consulari i conduce un consulat general sau mai multe
circumscripii consulare;
consulul conduce numai o circumscripie consular i este subordonat consulului general;
viceconsulul conduce un viceconsulat i este un funcionar consular subordonat consulului
general sau consulului;
agentul consular conduce o agenie consular i are atribuii mai restrnse fiind, de regul,
subordonat consulului4.
Bonciog, Aurel Drept consular Ed. Fundaiei Romniei de Mine, Bucureti, 1996, p.107
2 Decretul nr. 481/1971 pentru aderarea Republicii Socialiste Romnia la Convenia de la Viena cu privire
la relaiile consulare, Viena, 24 aprilie 1963, publicat n B.Of. nr. 10/28.01.1972
3
Burian, Alexandru Drept diplomatic i consular Ed. ARC, Chiinu, 2001, p.115-117
4
Mazilu, Dumitru, op.cit., p.294-295
1

183

Doctrina menioneaz i cancelarul - un secretar al consulului, care l asist n lucrrile curente1.

Totalitatea efilor instituiilor consulare dintr-o circumscripia consular se numete corpul
consular. Referitor la efii de post consular se pune i problema precderii, pe care Convenia de
la Viena din 1963 o rezolv n art. 16. Corpul consular este condus de un decan, care este superior
dup clas i primul dup data primirii exequaturului; el ndeplinete funcia de reprezentare a
corpului consular n probleme de ordin protocolar2.
Totalitatea membrilor oficiului consular, adic toate persoanele care desfoar activitatea la
consular - de conducere consular, tehnico-administrativ i de serviciu reprezint efectivul
oficiului consular3. Convenia de la Viena din 1963 statueaz cu privire la acesta c, n lipsa unui
acord explicit al statului asupra efectivului personalului postului consular, statul de reedin
poare cere ca acest efectiv s fie meninut n limitele considerate de el ca fiind rezonabile i
normale, avnd n vedere circumstanele i condiiile din circumscripia consular i nevoile
postului consular n cauz art.20.
Aadar, dreptul statului trimitor de ncadra oficiul consular cu un numr de persoane pe
care l consider necesar pentru a duce la ndeplinire atribuiile care i revin, fie ele consulare,
tehnico-administrative sau de ntreinere a localului ori alte servicii auxiliare, n funcie de
volumul de munc, nu trebuie exercitat n mod abuziv, ci potrivit unei desfurri normale a
activitii consulare4, corelativ existnd dreptul statului de reedin de a cere reducerea efectivului
oficiului consular.

Bibliografie
1. Anghel, Ion M. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 1996
2. Brbulescu, Petre; Cloc, Ionel et.ai. Dicionar diplomatic Ed. Politic, Bucureti, 1979
3. Bonciog, Aurel Drept consular Ed. Fundaiei Romniei de Mine, Bucureti, 1996
4. Burian, Alexandru - Drept diplomatic i consular - Ediia a II-a (revzut i adugit), Cuant,
Chiinu, 2003
5. Burian, Alexandru Drept diplomatic i consular Ed. ARC, Chiinu, 2001
6. Geamnu, Grigore Drept internaional public Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983
7. Le, Ioan Consideraii asupra Statutului Corpului Diplomatic i consular al Romniei n
Revista Curierul Judiciar, nr.2/2004
8. Mazilu, Dumitru Diplomaia. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 2003
9. Constituia Romniei revizuit
10. Convenia de la Viena din 1961, privnd relaiile diplomatice, ratificat de Romnia prin
Decretul nr. 566/1968, publicat n B.Of. al R.S.R., Partea I
11. Decretul nr. 481/1971 pentru aderarea Republicii Socialiste Romnia la Convenia de la
Viena cu privire la relaiile consulare, Viena, 24 aprilie 1963, publicat n B.Of. nr. 10/28.01.1972
12. LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al
Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.441/23 iunie 2003
13. Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat,
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.365 din 29.05.2007
14. H.G. nr.880/2005, privind organizarea i funcionarea Institutului Diplomtic Romn,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.748/17 august 2005


3

4

1
2

Geamnu, Grigore Drept internaional public Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p.54
Brbulescu, Petre; Cloc, Ionel et.ai. Dicionar diplomatic Ed. Politic, Bucureti, 1979, p.326
Anghel, Ion M. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 1996, p.353
Idem, p.354

184

PARTEA II
MANAGEMENTULUI PUBLIC I SERVICIILE PUBLICE
N CONDIIILE AUTONOMIEI LOCALE

METODE I TEHNICI MODERNE UTILIZATE

N MANAGEMENTUL PUBLIC
MODIGA Georgeta, lector universitar, doctor.
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia

ABSTRACT
The management is very sensible at changes that take place in society. They reflect the dynamism
recorded in the contemporary society and, in the same time, they adapt more and more to some characteristics determined by the system, tradition, national culture etc. Thus, although the management
as principles, concept, objective etc. is unique, as attaining mode in practice is different, from country
to country or even from organization to organization within the same country (subsystem).
Fundamental objective of public management is the growth of satisfying grade of public interest,
being determined by the general and specific needs. In order to achieve the fundamental objective,
public management, by exerting its functions by the public managers, ensures a realistic preview of
the entire system of objectives. By this, public management representatives creates a adequate structure of whole administrative system and to every public institution separately, in that the cohesion to
be given by the excellent coordination at system and component level and by the adequate motivation of human resources by the development grade of previewed objectives for public sector and to
every existent institutional entity and different local community.
Activity deployment in public institutions expects using of an assembly of methods and techniques, that permit achieving of determined objectives at all administration levels. In exerting process
of public management functions, civil servants with leading function and representatives elected or
named are confronted with a large variety of social general needs and/or specific that to be satisfied it
is necessary the use of some methods and techniques of general and specific public management.
Managementul este foarte sensibil la schimbrile care au loc n societate. Ele reflect
dinamismul nregistrat de societatea contemporan i, n acelai timp, se adapteaz tot mai mult
unor particulariti determinate de sistem, tradiie, cultur naional etc. Astfel, dei managementul
ca principii, concept, obiectiv etc. este unic, ca mod de realizare n practic se difereniaz, de la
ar la ar sau chiar de la organizaie la organizaie n cadrul aceleiai ri (subsistem).
Obiectivul fundamental al managementului public este creterea gradului de satisfacere a
interesului public, fiind determinat de nevoile generale i specifice. n vederea realizrii
obiectivului fundamental, managementul public, prin exercitarea funciilor sale de ctre managerii
185

publici, asigur o previzionare realist a ntregului sistem de obiective. n funcie de acesta,

reprezentanii managementului public creeaz o structur adecvat a sistemului administrativ n
ansamblu i a fiecrei instituii publice n parte, n care coeziunea s fie dat de coordonarea
excelent la nivel de sistem i componente i de motivarea adecvat a resurselor umane n funcie
de gradul de realizare a obiectivelor previzionate pentru sectorul public i pentru fiecare entitate
instituional existent i comunitate local distinct.
n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice sociale. Aceast
denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic
domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare etc. Dei este evident c obiectul unor
asemenea servicii are caracter social, totui trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii i
anume, modul de finanare i modul de funcionare.
Din punctul de vedere al administraiei publice locale trebuie precizat c exist servicii cu
caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane
(protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea
transportului), precum i servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul
stradal, deratizarea, ecarisajul etc.).
n sfrit, se mai pot clasifica aceste servicii publice i dup importana social n servicii
publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie de energie electric, termoficare) sau
servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare etc.).
Desfurarea activitii in instituiile publice presupune utilizarea unui ansamblu de metode
i tehnici, care s permit realizarea obiectivelor stabilite la toate nivelurile administraiei. n
procesul de exercitare a funciilor managementului public, funcionarii publici cu funcii de
conducere i reprezentanii alei sau numii se confrunt cu o larg varietate de nevoi sociale
generale i/sau specifice pentru satisfacerea crora este necesara folosirea unor metode i tehnici
de management public generale i specifice.
Noiunea de metod
Metoda administrativ reprezint o modalitate sau un ansamblu de modaliti care faciliteaz
realizarea unor obiective ale instituiilor din administraia public. De asemenea, metoda
administrativ reprezint un instrument utilizat de funcionarii publici, pentru a realiza sistemul
de obiective al instituiei in care i desfoar activitatea. n managementul public se aplic o
serie de metode i tehnici specifice alturi de cele care se regsesc i n alte domenii ale tiinei.
Metoda administrativ presupune un mod organizat de gndire i aciune n vederea obinerii
unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Tipologia metodelor utilizate n managementul public
n funcie de obiectivele urmrite, metodele aplicate in administraia de stat sunt grupate in 3
categorii n accepiunea lui Dumitru Brezoianu (vezi figura nr.22. Principalele metode utilizate n
managementul public):
Consultarea mai multor materiale de specialitate ne ndreptete s facem nc de la nceput
o precizare referitoare la aceste metode. Dei n cele mai multe lucrri de specialitate din domeniu
aceste metode sunt prezentate ca instrumente la ndemna celor care i desfoar activitatea n
sistemul administraiei publice, totui, dup prerea noastr, ele reprezint n mare parte cteva
modaliti practice, adesea activiti chiar determinate de anumite situaii aprute n realizarea
obiectivelor administrative.
Metodele de executare
n accepiunea noastr metodele din aceast categorie sunt de fapt diverse forme de exercitare
a funciei de motivare a managementului public, se face distincie ntre metodele aplicate n
sistemul administraiei publice din diferite tipuri de state.
186

n categoria metodelor de executare sunt cuprinse:

- Metoda constrngerii;
- Metoda convingerii;
- Metoda cointeresrii.
Metoda constrngerii
Se aplic n mod expres n statele totalitare, care au fost transformate n instrumente de
dominare de ctre o minoritate social privilegiat asupra majoritii societii, lipsit de drepturi
i asuprit. n statele nedemocratice, metoda constrngerii este principala metod de asigurare a
executrii deciziilor administrative, a actelor organelor statului, n general.
Metoda convingerii
n tarile democratice n care organele de stat apr i promoveaz interesele cetenilor i
acioneaz cu consecven pentru creterea bunstrii materiale i spirituale a membrilor
societii este folosit metoda convingerii. n statele n care se folosete cu precdere metoda
convingerii, deciziile administrative, actele organelor statului sunt respectate i executate de
bunvoie de ctre funcionarii publici si de membrii societii, contieni fiind c prin aceasta
acioneaz n propriul lor interes.
Consecina fireasc a unei astfel de situaii o constituie faptul c, n statele democratice,
principala i cea mai frecvent folosit metod de executare a actelor organelor de stat este metoda
convingerii.
Metoda cointeresrii
Statul poate s utilizeze i alte metode pentru a determina funcionarii publici i cetenii s-i
ndeplineasc obligaiile ce le revin, iar personalul implicat n sistemul administraiei s fie
eficace. Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru realizri deosebite n propria activitate.
Stimulentele folosite amplific gradul de cointeresare a funcionarilor publici, in special. Metoda
cointeresrii presupune elaborarea unor sisteme de indicatori pentru sensibilizarea angajailor
instituiilor publice fa de realizarea intereselor publice generale.
Metodele de organizare si funcionare
Din aceast categorie fac parte cinci metode cunoscute n literatura de specialitate ca
instrumente folosite in procesul de organizare a activitii desfurate n cadrul instituiilor
administraiei publice. Prin metodele de organizare si funcionare folosite n administraia de stat
prezentm in continuare:
- Metoda organizrii raionale a activitilor administrative;
- Metoda edinei;
- Metoda conducerii eficiente;
- Metoda valorificrii experienei n munc;
- Metoda structurrii corespunztoare a programului funcionarilor publici.
Considerm oportun o precizare referitoare la metodele din aceasta categorie. Cu excepia
metodei edinei, care, dup prerea noastr, constituie principala metod folosit n sistemul
administraiei publice de ctre funcionarii publici situai pe diferite niveluri ierarhice, toate
celelalte descriu de fapt cteva proceduri i activiti prin care obiectivele administraiei publice
pot fi realizate.
Metoda organizrii raionale a activitilor administrative
Aceasta metod descrie, de fapt, modul in care activitile administrative trebuie s se
desfoare pentru a servi realizrii obiectivelor managementului public. Metoda presupune
conceperea unui plan de activitate, care s fie orientat, pe de o parte, ctre realizarea obiectivelor
sociale i pe de alt parte, s detalieze, la nivelul instituiilor administrative, o serie de activiti
menite s susin ndeplinirea misiunii sociale a managementului public. Metoda organizrii
187

raionale a activitii administrative presupune conceperea unor planuri de activitate pe ansamblul

sistemului administrativ i a unor planuri de detaliu pentru fiecare instituie public.
Metoda edinei
ntruct cea mai mare parte a deciziilor administrative sunt adoptate n cadrul grupului,
respectiv prin consultarea managerilor publici in comisii i/sau plenuri, o deosebit importan
prezint metoda edinei.
n esen, utilizarea edinei n instituiile publice const n reunirea mai multor persoane din
sistemul administrativ, pentru un interval de timp, n vederea soluionrii, n comun, a unor
probleme cu caracter decizional, informaional, de analiz i cercetare.
edina constituie modalitatea principal de transmitere a informaiilor i de culegere a
feedback- ului de la un numr mare de componeni ai sistemului administraiei publice. Pot fi
identificate cteva precizri referitoare la numrul de edine i tipul acestora n administraia
publica.
Dup cum tim, parlamentul i guvernul i desfoar, n cea mai mare parte, activitatea n
cadrul unor edine, care sunt de informare, de analiz sau decizionale. n consecin, ori de cte
ori este necesar, Primul Ministru, Preedintele Camerei Deputailor i/sau Preedintele Senatului
reunesc minitrii, respectiv parlamentarii, pentru o edin n plen. De asemenea, sunt frecvente
situaiile n care activitatea Parlamentului se desfoar pe Comisii i n cadrul acestora se
organizeaz edine cu un numr restrns de parlamentari care fac parte din comisiile de resort.
Desigur, metoda edinei se folosete i la nivelul administraiei locale de ctre funcionarii
publici i reprezentani alei i numii n instituiile publice din administraia local.
Aceste edine au loc ori de cte ori funcionarii publici i reprezentanii alei sau numii cu
funcii de conducere consider necesar. n instituiile publice, utilizarea metodei edinei, are o
serie de particulariti, determinate de specificul domeniului.
Astfel, durata unei edine poate varia de la 15 minute la 2-4 ore, n funcie de tipul edinei
i/sau de nivelul administrativ pe care se utilizeaz. Numrul participanilor la edin variaz, de
asemenea, n funcie de nivelul pe care se utilizeaz metoda i de tipul deciziilor administrative
care urmeaz a fi adoptate. n utilizarea acestei metode se constat o serie de abateri de la regulile
generale i universale cu influene att asupra calitii deciziilor administrative, a funcionalitii
sistemului administrativ i a eficacitii managementului public.
Metoda conducerii eficiente
Metoda const intr-un ansamblu de modaliti orientate spre desfurarea unor activiti
eficiente de ctre managerii publici implicai n procesele de management i de execuie din
instituiile publice. Pentru aceasta, ei trebuie s posede cunotine in domeniul n care i
desfoar efectiv activitatea, n domeniul administrativ juridic, caliti morale, dar i caliti i
cunotine n domeniul economic, al managementului, sociologiei i psihologiei.
Pentru o conducere eficient este necesar o foarte buna cunoatere a realitii sociale, a
intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor din cadrul sistemului administrativ. De
asemenea, metoda conducerii eficiente presupune stabilirea unor raporturi de munc eficiente
ntre funcionarii publici cu funcii de conducere n sistem i ceilali colaboratori i subordonai.
Metoda valorificrii experienei de munc
O influen considerabil asupra calitii proceselor de management i de execuie din
sistemul administrativ i asupra rezultatelor activitii funcionarilor publici are experiena in
munc care provine din derularea ntr-un timp ndelungat a acelorai operaii sau a unora foarte
apropiate n ceea ce privete particularitile lor.
Experiena imprim funcionarului public o foarte bun abilitate, ceea ce conduce la realizarea
188

rapid si eficient a sarcinilor. Efectuarea permanent a acelorai operaii poate avea ins i efecte
negative n momentul n care intervine rutina, comoditatea, lucrrile fiind executate n mod
mecanic fr nici un fel de efort intelectual.
Rutina poate atrage pasivitatea, elimina nu numai dorina mbuntirii muncii, introducerii
de modaliti noi, superioare de ndeplinire a sarcinilor, ci genereaz chiar o atitudine refractar
fa de inovaii, tendina de limita orice fel de schimbare n activitatea desfurat. Prin folosirea
metodei valorificrii experienei in munc, personalul din sistemul administraiei publice este
ncurajat s-i valorifice potenialul profesional dobndit n timp, dar i capacitatea creativ
pentru gsirea unor soluii eficiente la ineditele probleme sociale care apar in diferite perioade.
Metoda structurrii corespunztoare a programului funcionarilor publici
Aceast metod constituie o important modalitate de sporire a eficacitii muncii tuturor
funcionarilor publici. n structura programului de activitate al funcionarilor publici cu funcii
de conducere apar o serie de particulariti, date de specificul activitii de administraie,
comparativ cu alte activiti. Aceast metod a aprut ca urmare a multiplelor situaii de prelungire
exagerat a duratei zilei de munc, n special a funcionarilor publici cu funcii de conducere i
de utilizarea necorespunzatoare a timpului de ctre funcionarii publici implicai att n procesele
de management, ct si de execuie.
Principalele cerine care s permit desfurarea corespunztoare a programului
funcionarilor publici sunt:
- Confort;
- Climat organizaional deschis, stimulativ;
- Dotare tehnic adecvat etc.
Este cunoscut faptul ca orice activitate desfurat fr ntrerupere un interval mai mare de
timp, n condiii de concentrare nervoas, are drept consecin o puternic stare de oboseal, ceea
ce conduce n mod direct la scderea capacitii de munc, deci a eficacitii funcionarului public.
Programarea corespunztoare a timpului de lucru al funcionarilor publici presupune i
stabilirea unui raport optim ntre consumul efectiv de energie i perioada de odihn necesar.
Pentru a se putea prentmpina apariia oboselii exagerate i premature a personalului din
administraie este necesar, n primul rnd, s fie cunoscute cauzele care o provoac, pentru c, n
funcie de ele, s se adopte msurile corespunztoare de eliminare sau, dac nu este posibil, cel
puin pentru diminuarea intensitii acestora.
Utilizarea metodei structurrii programului de lucru al funcionarilor publici implic i
cunoaterea influenei factorilor de solicitare fizic i nervoas ai mediului ambiant care au un
impact direct asupra calitii i productivitii muncii angajailor din sistemul administrativ. ntre
factorii de solicitare fizic amintim factorii de microclimat, temperatura, umiditatea, circulaia
aerului, radiaiile, iluminatul i nu n ultimul rnd, zgomotul. Crearea unei ambiane plcute necesit
mbinarea influenei acestor factori mai ales ntre culoare i lumin, n sensul utilizrii unor
combinaii de culori care, dincolo de gust, trebuie s satisfac i alte cerine, s se coreleze cu gradul
de iluminare a ncperii etc. Acestora li se adaug unii factori psihosociali, cu influen hotrtoare
asupra stilului de management, a calitii procesului de conducere din administraia public.
Dei n sistemul administrativ din Romnia asemenea factori sunt puin luai n considerare
n aciunile de raionalizare a activitii funcionarilor publici cu funcii de conducere, totui ele
prezint utilitate practic deoarece influeneaz n mod considerabil eficacitatea
managementului.
Metodele de cercetare
Aa cum am precizat la nceputul acestui capitol, n cadrul tipologiei metodelor utilizate n
sistemul administraiei de stat am prezentat o a treia categorie, cea a metodelor de cercetare. Dei
189

n literatura romna de specialitate, Alexandru Negoi menioneaz doua metode, respectiv:

metoda analitic i metoda critic. n opinia noastr, cele dou aa-zis metode reprezint dou
etape ale procesului complex de cercetare, care se deruleaz n sistemul administraiei publice. n
consecin, n opinia noastr, din a treia categorie face parte metoda analizei diagnostic. Aceasta
presupune parcurgerea mai multor etape, dup cum urmeaz:
1. Documentarea sau investigarea domeniului care urmeaz a fi abordat;
2. Identificarea simptoamelor pozitive i negative;
3. Analiza cauzala detaliata a disfuncionalitailor i aspectelor pozitive;
4. Formularea propunerilor de perfecionare.
mbuntirea, perfecionarea continu a organizrii i funcionrii sistemului administrativ
impune o continu observare i investigare a proceselor de management i de execuie.
Schimbrile rapide din cadrul societii contemporane impun ca fiecare instituie din sistemul
administraiei publice s se adapteze noilor condiii pentru a servi n mod corespunztor cerinelor
prezente i de viitor ale societarii.
Simularea permite experimentarea unor idei, noi sisteme, metode, tehnici si proceduri noi,
pentru a se identifica impactul social i gradul n care noul contribuie mai rapid i mai eficient la
realizarea obiectivelor managementului public, respectiv la satisfacerea nevoilor sociale generale
i specifice ale cetenilor.
Diagrama cauza-efect faciliteaz extinderea procesului de analiz a mediului intern al admini
straiei i fiecrei instituii publice dar i a celui extern, internaional care influeneaz semnificativ
coninutul proceselor de management i de execuie din sectorul public n perioade diferite.
Metodele administrative prezentate constituie cteva dintre cele mai potrivite mijloace care
stau la dispoziia funcionarilor publici cu funcii de conducere, i nu numai, pentru a-i
mbunti propria activitate i pentru a participa eficient la satisfacerea interesului public al
cetenilor unei ari.
Fiecare dintre aceste servicii publice necesit un plus de atenie din partea managerilor publici
pentru dezvoltarea i meninerea unei relaii bune ntre furnizor i client, n special atunci acesta din
urm este i coproductor, respectiv, participant activ n procesul de realizare a serviciului public.
Managerii publici sunt din ce n ce mult interesai de cunoaterea rezultatelor cercetrilor de
pia, care le ofer informaii utile, necesare fundamentrii strategiilor pentru servicii. Raportul
din anul 2000 al Asociaiei Firmelor de Marketing din Marea Britanie conine date n legtur cu
nivelul fondurilor alocate pentru furnizarea de servicii publice de ctre diferite organizaii publice.
Astfel, n anul 1999, organizaiile publice din Marea Britanie au alocat aproximativ 30 milioane
pentru mbuntirea calitii i eficienei serviciilor publice, cu 12% mai mult dect n 1998, iar
pentru instituiile administrative prestatoare de servicii publice au fost alocate aproximativ 20
milioane , cu 19% mai mult dect anul anterior.
Managerii publici dezvolt o strategie de marketing care prin coninut trebuie s ofere
rspunsul la mai multe ntrebri despre pia i componentele acesteia. Aa a aprut n timp ideea
divizrii, respectiv specializrii organizaiilor publice pentru satisfacerea nevoilor specifice ale
unui grup, subgrup i/sau segment de pia.
Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii:
amplasarea geografic;
caracteristicile demografice;
psihografie, respectiv stilul de via care grupeaz clienii n funcie de numrul i
intensitatea variabilelor sociale, culturale, dar i a celor comportamentale.
Ct de util este diferenierea n serviciile publice? Un rspuns la aceast ntrebare ar putea fi
determinat de creterea gradului de cunoatere i nelegere a nevoilor clienilor. Spitalele, de
exemplu, pe baza unui sistem informaional conectat la o reea naional cu uniti operaionale
190

amplasate n toate zonele geografice, pot beneficia de analiza nregistrrilor unui pacient, de
informaii despre problemele de sntate ale acestuia i tratamentul administrat.
Managerii din ageniile publice de adopie urmresc s identifice cel mai potrivit cmin pentru
copii, s ia legtura cu cei care doresc s adopte un copil, iar ulterior s verifice dac prinii adoptivi
acord tratamentul necesar copilului adoptat. Prin urmare, diversitatea nevoilor de servicii
identificate pe pia determin semnificativ coninutul strategiilor organizaiilor de servicii.
Spre deosebire de organizaiile private, care ofer servicii destinate cu precdere doar unor
segmente de pia identificate, instituiile publice au misiunea de a acoperi o zon mai mare sau
chiar ntregul teritoriu naional, deoarece, prin obiectul lor de activitate i statutul special satisfac
interesul public general i sunt, n unele situaii, singurele organizaii competente pentru
furnizarea unor servicii publice unice.
Serviciile publice au cteva caracteristici distincte care influeneaz considerabil procesul de
realizare i furnizare dar i calitatea lor:
sunt nepalpabile;
nu pot fi stocate, testate sau msurate uor cu ajutorul unor tehnici standard;
producerea i consumul serviciilor nu sunt separate n timp, pentru c serviciile sunt
consumate pe msur ce sunt produse;
presupun, de cele mai multe ori, transformarea clientului n coproductor, respectiv atragerea
acestuia n procesul de realizare i/sau distribuire a serviciului;
implic dezvoltarea unui sistem de relaii ntre client i furnizor cunoscute ca relaii de marketing.
De cele mai multe ori, managerii publici care tiu s stabileasc i s dezvolte relaiile de
marketing pot oferi soluii viabile pentru rezolvarea unor probleme complexe aprute n relaiile
cu clienii i pot redefini semnificativ comportamentul organizaional n funcie de variabilele
identificate pe pia ntr-o perioad determinat.
Alte caracteristici ale serviciilor publice sunt enumerate n continuare:
Serviciul public poate avea soluii imediate pentru cetean, aa cum este cazul asigurrilor
sociale.
Serviciul public nu implic totdeauna relaii de schimb, respectiv banii clientului contra
serviciului productorului.
Serviciul poate fi realizat i furnizat parial sau integral prin susinerea sa din fonduri
publice mai degrab dect din plata direct de ctre beneficiar. Membrii societii prin
sistemul de taxe i impozite acord sprijin financiar organizaiilor de servicii, dar ei pot s nu
apeleze la aceste servicii. n momentul n care o fac, nu sunt obligai la o plat direct, deoarece
costul este acoperit din fondul constituit. Este cazul serviciilor publice de sntate.
Atragerea unor clieni cu grade diferite de informare n legtur cu serviciul public oferit
de instituiile publice.
n mod normal, orice instituie public ar trebui s fie preocupat de atragerea, prin
campanii de promovare, a clienilor nehotri.
Lipsa alternativelor pentru unele categorii de servicii publice, n special pentru cele
administrative.
O analiz atent a acestei componente implic identificarea a trei elemente:
1. resursele umane din cadrul organizaiei prestatoare de servicii publice;
2. clientul;
3. tehnologia i echipamentele folosite n procesul de planificare, realizare i furnizare a
serviciului public.
Preocuparea primordial a administraiei publice trebuie s o constituie gestiunea intern a
serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele eseniale pentru buna funcionare
a acestora, ntre care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite
191

serviciilor publice locale s-i cunoasc propriile costuri de funcionare? Cum s stabilim
previziunile bugetare n cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum s specializm
serviciile unei administraii locale: prin produse, prin funcii, prin meserii? Cum s adaptm
funciile manageriale constrngerilor sectorului public?
Administrarea unei instituii publice implic, nainte de toate, optimizarea mijloacelor
financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-i atinge scopurile fixate.
Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraiilor? n ce condiii? Cum au
fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivitilor teritoriale sau n administraia de stat?
Exercitarea funciilor managementului n organizaiile de servicii implic un nalt nivel de
competen profesional i managerial.
Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou. El nu mbrac forma
aplicrii n sectorul public al managementului general, ci, mai degrab, se prezint ca un rezultat
al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Din acest punct de vedere, managementul
serviciilor publice privete gestionarea att a sectorului public, ct i pe cea a sectorului privat,
deoarece serviciile publice sunt furnizate de organizaii aparinnd ambelor sectoare. Instrumentele
de gestiune a serviciilor publice se clasific n trei categorii interdependente: instrumente de
finalizare, instrumente de control i instrumente de antrenare.
Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer soluii globale ansamblului
problemelor ntlnite ntr-o instituie public local. Astfel de probleme pot fi depite i
soluionate prin asigurarea unui echilibru ntre cele trei categorii de instrumente. n ciuda
similitudinilor dintre termenii i denumirile ntlnite n managementul privat, instrumentele de
gestiune trebuie adaptate constrngerilor i specificaiilor administraiilor. Este, de asemenea,
necesar ca pe parcursul unei analize s se pun problema integrrii fiecrui instrument n sistemul
de gestiune al organizaiei: nu putem pretinde c facem contabilitate analitic atunci cnd
practicm o simpl contabilitate a angajamentelor, c facem control de gestiune atunci cnd ne
mulumim cu schimbarea vechilor structuri cu altele sau s pretindem c facem marketing
atunci cnd punem la dispoziia utilizatorilor o serie de sugestii.
Instrumentele moderne de gestiune a administraiei asigur, alturi de rolul lor strict
instrumental, o funcie emblematic ce pune n valoare la un nivel nalt competenele manageriale
ale decidenilor publici. n continuare, sunt prezentate cteva dintre instrumentele cel mai
frecvent utilizate n cadrul serviciilor publice n organizaii de servicii din rile dezvoltate.

Bibliografie
1. Management Public - Armenia Androniceanu, Ed. Economica, Bucuresti, 1999.
2. Lawton A.- Publishing Sector Management, Theory Critique and Practice, St. Martin Press,
3. New York, 1994
4. Malcomson P.- The Canadian Regim, Broadview Press, Montreal, 1996.
5. Martinez M.- The Management of Change, ICSA Publishing, London, 1990.
6. Maurice D.- Readings in Public Administration, Chapman & Hall, London, 1986.
7. Mosher F.- American Public Administration: Past, Present and Future, Alabama University
8. Press, 1984.
9. Nicolescu O. s.a.- Management, Economica, Bucuresti, 1997.
10. Oliver D.- Public Administration: Concepts, Readings, Printice Hall, Chicago, 1982.
11. Owen Hughes- Public Mangement & Administration, St. Martin Press, New York, 1994.
12. Painter I.- Management in The Public Sector, Chapman & Hall, Maxwell, 1989.
13. Pal L.- How Ottawa Spends 1998-1999, Oxford University Press, Ottawa, 1998.
14. Pollit, Ch.- Management Techniques for The Public Sector: Pulpit and practice International
15. Journal Press, Montreal, 1995.
192

ASPECTE DOCTRINARE PRIVIND DEFINIREA

PARTENERIATULUI PUBLIC-PRIVAT
Belecciu tefan, confreniar universitar, doctor,
Olaru Aurelian, doctorand.
Academia tefan cel Mare a M.A.I. al R.M.

ABSTRACT
The concept of private public parteneriat its perceived in a different ways in the literature of
specialty in function of the expectation that you are seen.
For the first time this idea of private public parteneriat, was used in Great Britain and United
States of America. But we dont find a legal definition of one country, the doctrine being the one that
is trying on interpretation of this concept, knowing the variety forms of collaboration between the
public authorities and the privy sector, without formulating a standard definition private public
parteneriat.
Este unanim recunoscut faptul c, n mai toate domeniile, autoritatea traverseaz o perioad
de criz care afecteaz fundamentele sale i, bineneles, formele sale de exprimare.1 Valorile
tradiionale, cadrele obinuite de gndire i de aciune sunt ameninate n profunzimea lor de
extraordinara rapiditate a evoluiei socio-economice i de presiunea exercitat de numeroasele
nevoi materiale i spirituale imediate.
Dup cum menioneaz profesorul Ioan Alexandru, a devenit o caracteristic a democraiei
contemporane ca, sub diverse forme i n cele mai diferite domenii, din ce n ce mai mult, cetenii
particulari, administraii, consumatorii, funcionarii - cu alte cuvinte, o mulime de persoane
fizice i juridice s se afle asociai direct cu activitatea statului, ceea ce impune ca un asemenea
fenomen, de o asemenea amploare, s fie analizat i neles.2
n aceast ordine de idei, ntr-un studiu consacrat raportului drept public - drept privat se
apreciaz c vechile rigori liberale, potrivit crora statul trebuie s respecte ntru totul principiul
non-interveniei n treburile private i s se aeze deasupra grupurilor sociale, cunosc nuane noi.
Astfel, se pune problema unui rol nou al statului i, n mod corespunztor, rediscutarea
dimensiunilor publicului i privatului.3
n numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin
prestarea direct a unor servicii publice sau executarea de lucrri publice foarte importante sau
deficitare ori din contr, intervine pentru a stimula i sprijini sectorul privat.
Cu ajutorul unei mai bune nelegeri a interdependenei dintre autoriti, locuitori i sectorul
privat pe pieele urbane i a beneficiilor pe care fiecare grup i aduce economiilor locale,
practicienii i cercettorii au cutat noi instrumente care s permit valorificarea punctelor tari
ale partenerilor i a contribuiilor acestora.
Dat fiind importana deosebit pentru colectivitate a realizrii unor investiii cu ajutorul
mijloacelor materiale i financiare particulare, a implicrii investitorului i modalitatea creatoare
Ioan Alexandru, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001, pag. 11.
Ioan Alexandru, Consideraii teoretice privind parteneriatul public-privat, Revista de drept public nr.
1/2004, Editura All Beck, Bucureti, pag. 28.
3
N. Popa, Drept public - drept privat, Revista de drept public nr. 1-2/1997, Editura All Beck, Bucureti,
pag. 2.
1
2

193

de implicare a acestuia, este necesar introducerea managementului privat n serviciile publice

prin promovarea parteneriatului public-privat.
Conceptul de parteneriat public-privat este perceput n mod diferit in literatura de specialitate
n funcie de perspectiva din care este privit.
Pentru prima data, aceast noiune de parteneriat public-privat a fost utilizat n Marea
Britanic i Statele Unite ale Americii, extinzndu-se apoi i la nivelul altor state pe msura ce
exemplele din primele dou state i-au dovedit rezultatele practice.
Astfel, parteneriatul a fost definit ca relaie de cooperare ntre persoane i organizaii din
sectorul public i din cel privat, n scopul unui beneficiu comun1 sau ca mobilizarea unei coaliii
de interese ale reprezentanilor mai multor sectoare, n scopul de a elabora i urmri o strategie
comun de regenerare a unei zone definite2, sau ca un cadru ce integreaz interese complementare
i eforturi comune ale sectorului public i sectorului privat cu scopul de a aborda probleme ce
afecteaz comunitile [] Mecanismul PPP combin puterea public, pe de o parte, i resursele
private pe de cealalt, avnd ca rezultat acceptarea n comun a riscurilor3.
Aceste definiii stabilesc, ntr-o oarecare msur, motivele pentru care partenerii, venind din
sectorul public sau din cel privat, instituie o astfel de relaie. Accentul cade pe beneficiul comun,
bazat pe presupunerea c complementaritatea sectoarelor, faptul c efortul fiecruia poate
mbunti performana celorlali astfel nct ntregul devine, cu adevrat, mai mult dect suma
prilor luate separat4.
McQuaid susine c parteneriatele sunt astfel alctuite nct reflect prioritile i condiiile
stabilite de potenialii parteneri. De regul acestea sunt:
A. interese comune,
B. complementaritatea rolurilor,
C. mprirea pierderilor i beneficiilor,
D. mprirea riscurilor,
E. finanarea comun.
Forma pe care o dobndete parteneriatul depinde n mare msur de scopurile i obiectivele
prilor implicate, pe baza criteriilor menionate anterior. Parteneriatele pot varia de la a fi un
efort coordonat al prilor implicate n absena unei relaii contractuale formale, pn la nfiinarea
de ctre cele dou pri a unei companii comune, cu riscuri i beneficii mprite. Exist multe
variante ale modelului de parteneriat ales n funcie de situaia specific.
Prin urmare, n perspectiva american parteneriatul public-privat reprezint o nelegere
ntre sectorul public i cel privat n urma creia sunt realizate activiti de interes public, care
erau furnizate pn n acel moment, de ctre administraia public. Caracteristicile principale ale
unui astfel de parteneriat sunt date de partajarea investiiei, a riscurilor, responsabilitilor i
beneficiilor ntre cei doi parteneri.
Acest termen nu este definit legal nici la nivelul Uniunii Europene, n general, termenul de
parteneriat public-privat desemneaz cooperarea, n diferite forme, dintre autoritile
publice i mediul de afaceri, n scopul asigurrii finanrii, construciei, renovrii,
managementului sau ntreinerii unei infrastructuri, sau furnizrii unui serviciu.
1 McQuaid R., Partnerships and Urban Economic development at the Eve of the XXIst Century, paper
presented at the conference, Cities, Entreprises and Society at the Eve of the XXIst Century, Lille, 1994,
p. 3; citat de Carley Pennink, op. cit., pag. 84.
2 Bailey N., Towards a research Agenda for public Private Partnerships in the 1990s in Local Economy.
Longman, Norwich, 1994, p. 293; citat de Carley Pennink, op. cit., pag. 84.
3 Kloppenborg P., The Quest for Utilization Value; Economy and Good Ordering of Interests. Amsterdam:
Progressio Foundation, 1991, p. 164-5; citat de Carley Pennink, op. cit., pag. 84.
4 Idem.

194

Prin urmare, parteneriatul reprezint un instrument de colaborare ce se concretizeaz ntr-un

proiect de mbuntire a serviciilor publice. Parteneriatul nu trebuie analizat i definit exclusiv
dup natura activitii desfurate, caracterul ei (profitabil, neprofitabil), ori n funcie de
contractul prin care se realizeaz, ntruct parteneriatul se situeaz pe un palier politic, i
nicidecum juridic sau strict financiar.1
n Frana, parteneriatul public-privat se manifest prin colaborarea ntre autoriti i sectorul
privat n privina concesiunii bunurilor publice, i mai ales a serviciilor publice, nc de la nceputul
secolului trecut concesiunea fiind din ce n ce mai utilizat n situaiile n care autoritile
administrative i propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fr a fi nevoite s investeasc
sume importante din bugetul propriu. Meninerea echilibrului ntre interesul general i dorina
particularului de a obine profit este unul din principiile fundamentale ale contractului de
concesiune, iar aplicarea lui n practic a avut drept principal consecin necesitatea unui control
permanent din partea Statului, n calitate de concedent.
Astfel, n doctrina francez, se pune un mare accent pe contractul propriu-zis, din acest punct de
vedere prezentnd o mai mare rigiditate spre deosebire de sistemul anglo-saxon, care identifica parte
neriatul public-privat cu o multitudine de forme de colaborare ntre sectorul public i cel privat.
Totui, este greu de prezentat o definiie general acceptat a parteneriatului public-privat.
Nici n Romnia nu gsim o definiie legal a conceptului de parteneriat public-privat.
Parteneriatul Public-Privat (PPP) se constituie ca o modalitate viabil de introducere a
managementului privat n serviciile publice, pe calea unei legturi contractuale de lung durat,
ntre un operator privat i o autoritate public. Parteneriatul Public-Privat asigur, n mod
fundamental realizarea, n totalitate sau parial a serviciului public proiectat, fcnd apel la knowhow-ul i resursele sectorului privat.2
Agenii privai sunt tot mai mult chemai s realizeze sarcini comune, mai ales n domeniul
serviciilor publice. Astfel, se vorbete de noiunea de parteneriat, care fr a avea un coninut
juridic precis, evoc o relaie de colaborare ntre un organism privat i public n vederea realizrii
unor sarcini comune.3
Legislaia statului vecin, Romnia, se apropie mai mult de teoria contractualist n nelegerea
parteneriatului public-privat, abordare majoritar dup cum se poate observa i n textul unor
legi strine, documente, ghiduri ori rapoarte.
Prin urmare, parteneriatul public-privat reprezint un instrument de colaborare ce se
concretizeaz ntr-un proiect de mbuntire a serviciilor publice, activitile desfurate sub
aceast titulatur putnd avea ca scop obinerea unui profit, ca n orice afacere sau dimpotriv, putnd
s fie vorba despre activiti care nu urmresc obinerea unui profit.4
n legislaia Republicii Moldova nu gsim o definiie propriu-zis a parteneriatului publicprivat, ns gsim reglementate forme juridice de colaborare ntre autoritile publice i sectorul
privat, constnd n proiectare, finanare, construcie, exploatare, ntreinere i transfer al oricrui
bun public (adic al infrastructurii fizice, care faciliteaz furnizarea unui serviciu public).
n Republica Moldova parteneriatul public-privat exprim o modalitate de cooperare
ntre o autoritate a administraiei publice i sectorul privat, respectiv organizaii neguvernamentale,
Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Editura AII Beck, Studii Juridice, Bucureti,
2003, pag. 7.
2
Parteneriatul public-privat: soluie pentru un mai bun management al comunitilor locale din Romnia.
Ghid practic pentru consiliile judeene (citat n continuare Ghid pentru parteneriatul public-privat),
coordonat de Anca Ghinea, elaborat de Institutul pentru Politici Publice, Bucureti, aprilie 2004, p. 7.
3
Ana Vasile, op. cit., pag. 7.
4
Dana Apostol Tofan, Unele consideraii privind legislaia n domeniul parteneriatului public-privat,
Revista de drept public nr. 2/2004, pag.94.
1

195

asociaii ale oamenilor de afaceri, ori companii, avnd ca obiect punerea n valoare a bunurilor
domeniului public, prestarea de servicii sau executarea de lucrri.
innd cont de diversitatea formelor de colaborare ntre autoritile publice i sectorul
privat, nu trebuie formulat o definiie standard a parteneriatului public-privat.
Fr ndoial, exist percepii diferite cu privire la parteneriatul public-privat, dup natura
experienelor care exist n diferite ri, n special n Europa, aa cum exist sisteme diferite de
organizare administrativ i a serviciilor publice (descentralizat - centralizat deconcentrat), precum i o diversitate de culturi politice, comunitare i religioase.1
Se constat, de altfel, c n rile europene nu exist i nici nu se poate impune un sistem
standard de parteneriat, chiar dac acesta se modeleaz n ultimii ani tot mai mult sub influena
anglo-saxon n funcie de dou obiective majore:
a) ocuparea forei de munc;
b) dezvoltarea local n scopul asigurrii coeziunii economice i sociale.2
Din acest motiv, definirea conceptului de parteneriat public-privat poate fi pornit fie de la
o abordare centralist, fie descentralizat sau mixt, innd cont att de modelul de
organizare a administraiei publice (centralizat - descentralizat), ct i de natura unui program
sau proiect ce urmeaz a fi realizat (caracter intersectorial, aplicare la nivel local, aceasta
constituind regula sau cu impact naional - cazuri rare).
ntruct domeniile de cooperare sunt diverse, conceptul de parteneriat public-privat nu
trebuie asimilat cu forma juridic de realizare a unei afaceri (activiti cu scop lucrativ), cum sunt
societile comerciale sau asocierile n participaiune. Acestea din urm sunt forme concrete
de realizare a parteneriatului. Pe de alt parte, activitile ce se pot desfura sub titulatura de
parteneriat public-privat pot avea ca scop obinerea unui profit, cum este orice afacere, dar pot
avea n vedere i activiti care nu urmresc obinerea unui profit. Exemple n acest sens sunt
serviciile sociale sau activiti precum ntreinerea parcurilor.
Parteneriatul public-privat este considerat un aranjament juridic prin care resursele, riscurile i
recompensele aferente att autoritii publice, ct i companiei private se combin pentru a asigura
o eficien mai ridicat, un mai bun acces la capital i o conformare mai riguroas la
reglementrile legale privitor la mediu i locurile de munc. Interesul public este asigurat prin
introducerea n cadrul contractului a unor prevederi referitoare la existena unei monitorizri
permanente asupra modului de derulare a proiectului. n acest mod toate prile implicate
sunt recompensate: entitatea public, compania privat i publicul n general. Viabilitatea economic
a unui proiect este apreciat de partenerul privat prin capacitatea sa de a genera resurse capabile s
asigure finanarea i remunerarea convenabil a capitalului investit i a riscurilor la care se expun.
Acestea privesc impactul economic, ns partenerul public este obligat s introduc n
ecuaie i noiunea de utilitate social, ceea ce d specificitate parteneriatului public - privat.
n concluzie, datorit anumitor limitri ale resurselor materiale, financiare, umane ce exist
la nivelul autoritilor publice impun cooperarea sub diferite aspecte cu investitorii din sectorul
privat, n vederea realizrii unor scopuri comune, profitabile prilor contractante. Prin urmare,
parteneriatul public-privat reprezint o modalitate eficient prin care autoritile publice locale
sau centrale pot implementa cu succes anumite proiecte care se impun a fi ntreprinse n baza
legii, beneficiile fiind, la modul general, ale ntregii societi.

Chid pentru parteneriat public.privat, pag. 15.

Idem.

1
2

196

PRINCIPIILE DE ORGANIZARE I FUNCIONARE

A SERVICIILOR PUBLICE
TINCU Violeta, magistru n administraia public,
lector universitar,
Academia de Administrare Public pe lng
Preedintele Republicii Moldova

ABSTRACT
It is impossible to imagine life in the society without the issuing of official acts, without gas and
water services, without transportation, without the appointment of a guardianship, or without the
social aid. Considering the fact these services are nothing but activities of general interest, they can
only be provided by the public administration, which very goal is the fulfillment of those interests. As
well known, public administration has two basic missions the execution of laws and the proving of
public services.
Moreover, the activity of establishing these services cannot be a disorganized and chaotic one.
Both local and central government have to obey some rules and procedures when making a decision
regarding the public services. However, there is no need to re-invent the wheel before making that
decision. Both the science and the practice have already developed some basic rules, which help improve the activity of public services. These rules have been called principles of organization and
functioning of the public services.
Although there are many opinions on the number and the content of these principles, most of the
authors consider the following ones.
The principle of effectiveness is founded on the idea that all the services most function with tangible results and preferable with low costs, given the fact that the resources that are used to maintain
these services are public ones.
The principle of equity means basically the fact that there must be no discrimination when providing any services to the users. It is absolutely unconceivable for some users to receive more gas,
water or power than other ones.
The principle of decentralization stipulates the necessity for the services to be provided at the
level where all the needs of the community are best known the local level, that is.
The principle of permanence is based on the idea that there must be no interruption when satisfying the society needs through the providing of the public services, because these interruptions may
endanger the very life and the health (both physical and psychological) of the community.
The principle of adaptation to the social need stipulates the necessity for the municipal services
to progress and to develop, in order to ensure a more thorough satisfaction of the society needs.
Finally, the principle of quantification means all the municipal services must submit to various
evaluations, in order to verify how well do they satisfy the society needs, or the needs of the local
community.
Key words. Public administration, local government, services, municipal services, basic principles, effectiveness, equity, decentralization, permanence, adaptation to the social need, quantification, transparency.

197

Cuvntul principiu provine de la latinescul principium i nseamn nceput, obrie, element

fundamental.1 Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n condiiile
legii, n orice domeniu de activitate, cu condiia de a respecta unele principii derivate din nsui
sistemul democratic al autoguvernrii locale.2
1. Principiul eficienei. Acest principiu a evoluat mult n decursul istoriei. Astfel, iniial s-a con
siderat c organizaiile care presteaz servicii publice realizeaz activiti non-profit. n acest con
text, organizaiile publice erau apreciate ca fiind eficiente n msura n care asigurau servirea publi
cului, spre deosebire de organizaiile private, care i probau eficiena prin mrimea profitului.3
n prezent, acest principiu este impus de faptul c toate cheltuielile necesare se suport din
bugetul local, adic din taxele i impozitele cetenilor. Ca atare, administraia are obligaia de a
gsi cel mai bun raport ntre costuri i cantitatea/calitatea serviciilor prestate ntru satisfacerea ct
mai complet a nevoilor cetenilor.4 Acest principiu trebuie avut n vedere ori de cte ori se
stabilesc capitolele de cheltuieli bugetare necesare funcionrii serviciilor publice.
Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea ct mai complet a nevoilor ceteanului,
astfel c, practic, cheltuielile prevzute n bugetul local snt aproape ntotdeauna depite. Este
ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar dac administraia va face datorii, ntruct
scopul de a fi al administraiei este tocmai asigurarea tuturor condiiilor pentru desfurarea
normal a vieii publice.
2. Principiul echitii prestrilor de servicii se impune n virtutea faptului c toi cetenii se
bucur de aceleai drepturi i, ca atare, trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile
publice. E de neconceput o administraie public prin care unele categorii de ceteni s primeasc
mai mult ap, sau mai mult cldur, sau gaze, n detrimentul altora. Desigur c n practic apar
asemenea discrepane, dar acestea provin din reelele tehnice sau organizatorice, nu din principiile
administraiei.5
Principiul echitii trebuie s acioneze i n ceea ce i privete pe furnizori i beneficiari n
sensul c tuturor li se aplic aceleai reguli. n sfrit, pentru aplicarea deplin a principiului
echitii administraia trebuie s recurg sistematic la concuren i s asigure transparena
pentru furnizorii acestor servicii publice.
Potrivit autorului Iordan Nicola, acest principiu trebuie s fie perceput din dou puncte de
vedere:
a) n primul rnd, atunci cnd majoritatea acestor servicii sunt prestate de ctre organizaiile
publice, de regul, n mod gratuit, fr plat;
b) n al doilea rnd, atunci cnd serviciile publice se presteaz mod oneros, beneficiarii lor
pltesc aceleai tarife, fr nici un fel de discriminare.6
Din prima categorie fac parte serviciile publice din nvmntul de stat, cultur, sntate,
art, asisten social etc., oferite n mod nemijlocit utilizatorilor, precum i o gam de prestaii
de ordin general, dintre care amintim: ordinea public, aprarea naional, protecia mediului
etc. Aceste servicii sunt furnizate consumatorilor n mod gratuit, finanarea lor fiind asigurat de
la bugetul de stat sau de la bugetele locale i avnd o destinaie colectiv, iar ca obiectiv principal,
satisfacerea nevoilor generale ale membrilor societii.
Negru Boris, Teoria general a statului i dreptului, Editura Academiei de Administrare Public,
Chiinu, 1998, p. 126
2
epordei Aurelia, Metode administrative moderne/Managementul serviciilor publice, Editura Academiei
de Administrare Public, Chiinu, 2002, p. 37
3
Nicola Iordan, Managementul serviciilor publice locale, Editura AllBeck, Bucureti, 2003, p. 96
4
Colectiv de autori, Ghidul alesului local, Editura Academiei de Administrare Public, Chiinu, 2007, p. 123
5
Parlagi Anton, Iftimoaie Cristian, Serviciile publice locale, Editura Economica, Bucureti, 2001, p. 18
6
Nicola Iordan, op. cit, p. 98
1

198

Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor publice, relevm c, pentru serviciile
publice prestate n mod oneros, consumatorii pltesc aceleai tarife (ex. gospodria comunal,
eliberarea paapoartelor, buletinelor de identitate etc.), indiferent de situaia material, calitatea
serviciilor etc., spre deosebire de serviciile comerciale, prestate n cadrul concurenial, situaie n
care clienii pot s aleag ntre servicii de calitate diferit (ex. serviciile hoteliere., de alimentaie
public, transporturi, comer etc.), n funcie de posibilitile lor financiare.
3. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Principiul descentralizrii, prevzut att de
Constituie, cit i de Legea privind administraia public local se manifest, practic, prin
deplasarea serviciilor publice de la centru ctre comunitile locale.
Acest lucru este numit descentralizare tehnic n literatura de specialitate. Descentralizarea
tehnic se realizeaz prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i
acestuia personalitate juridic. n general, descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea
unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public, nzestrate cu personalitate juridic,
bazate pe proprietatea privat, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.
Descentralizarea serviciilor publice presupune, deci, acordarea personalitii juridice, scoaterea
acestora de sub controlul ierarhic si plasarea lor sub regulile tutelei administrative.1 n msura n
care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale administraiei publice centrale,
nu ne aflm n prezena descentralizrii acestor servicii, ci a desconcentrrii acestora.2
Totui, dei Constituia prevede principiul descentralizrii serviciilor publice3, Legea
descentralizrii administrative nu identific esena i coninutul acestora, fcnd n acest sens o
singur referire: Guvernul, ministerele i alte autoriti administrative centrale stabilesc standarde
de cost i de calitate pentru prestarea serviciilor publice descentralizate.4
Plecnd de la scopul organizrii serviciilor publice i anume satisfacerea unor interese generale
ale comunitii, rezult c descentralizarea va trebui s in cont, n primul rnd, de acest scop i,
n ultimul rnd, de organizarea administrativ-teritorial. Ideea contrar este falimentar pentru
c sacrific interesele cetenilor de dragul autonomiei locale.
n strns legtur cu acest principiu este i principiul subsidiaritii, statuat n art. 4 al Cartei
Europene privind exerciiul autonom al puterii locale,5 care subliniaz necesitatea atribuirii
oricrei obligaii publice celui mai sczut nivel de autoritate posibil, situat cel mai apropiat de
cetean, care are capacitatea s si-o asume n mod efectiv i eficient.
Aplicarea acestui principiu trebuie s in cont de elementele particulare ale fiecrei
administraii locale, cum sunt: dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitat de
finanare, riscurile legate de mediu etc. Deci, descentralizarea serviciilor publice trebuie s in
cont att de gradul de specializare al acestora, ct i de necesitatea continuitilor. Astfel, orict ar
dori s descentralizeze un serviciu public administraia local nu va putea realiza, practic, acest
deziderat n lipsa specialitilor necesari serviciului respectiv (este de neconceput ca o comun
s-i nfiineze post de radio fr radiofoniti, spital fr medici, coal fr profesori etc.)6
4. Principiul continuitii. Prevede c exist unele servicii publice care prin natura interesului
public asigurat nu pot fi ntrerupte fr a pune n pericol nsi viaa public (asigurarea cu ap,
Popa Victor, Munteanu Igor, Mocanu Victor, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier,
Chiinu, 1998, p. 141
2
Deliu Tudor, Administraia public local, Editura Academiei de Administrare Public, Chiinu, 1998, p. 51
3
Art. 109 al Constituiei Republicii Moldova, MOLDPRES, 2006
4
Art. 10 al. (2) al Legii Republicii Moldova privind descentralizarea administrativ, nr. 435 din 28.12.2006,
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 029 din 02.03.2007
5
Art. 4 al Cartei Europene Exerciiul Autonom al Puterii Locale, semnat la Strasbourg la 15 octombrie
1985, ratificat prin Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr.1253-XIII din 16.07.1997, publicat
n ediia oficial Tratate internaionale, 1999, volumul 1
6
epordei Aurelia, op. cit., p. 58
1

199

cldur, energie electric). Aceste servicii vitale pentru orice comunitate uman impun prestarea
lor n regim de continuitate, adic n permanen.
n acest sens se pronun i autorul Iordan Nicola, care menioneaz: ntruct serviciul public
prin definiie are menirea de a rspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea interesului
general nu poate fi discontinu, ntreruperea putnd cauza grave tulburri n viaa statal sau a
colectivitilor locale, el se fundamenteaz pe principiul continuitii. Aadar, serviciile publice
de interes naional sau local, nu se nfiineaz pentru a rspunde unor nevoi trectoare ale
cetenilor, ci dimpotriv, n scopul de a rspunde unor nevoi cu caracter permanent. nfiinnd
un serviciu public, autoritile publice recunosc existena unei anumite nevoi sociale i accept s
asigure pe viitor satisfacerea ei, pe considerentul c aceasta prezint un caracter imperios necesar
n plan naional sau local, dup caz. n consecin, este de neconceput ca serviciul public s
funcioneze cu ntrerupere, trebuind s funcioneze n mod continuu.1
Regula continuitii serviciului public determin responsabilitatea administraiei fa de
modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloace de
intervenie, de a face stocuri de materii prime i energie, de a pregti forme alternative de
satisfacere a nevoilor comunitii n cazuri excepionale.
5. Principiul adaptrii serviciului public la nevoia social. Plecnd de la premisa c nevoia
social crete n permanen cantitativ i calitativ, ajungem la concluzia c orice serviciu public
trebuie s se adapteze acestor cerine. Adaptarea serviciului public la nevoile beneficiarilor se
stabilete prin nsui Statutul de organizare i funcionare al prestatorului de servicii: regie
autonom, societate comercial, instituie public fr personalitate juridic etc. Specific pentru
nfiinarea oricrui serviciu public este faptul c statutul su este fixat de o autoritate a administraiei
publice, c dezvoltarea sau restrngerea serviciului public se hotrte de ctre administraie, ca
i transferul sau chiar ncetarea lui. Ca atare, putem spune c serviciile publice create de
administraie rmn sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare.
O problem deosebit se pune n legtur cu acele persoane juridice care nu se afl sub
autoritatea administraiei locale, dar care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii. n
acest caz, indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (concesiune, locaie, nchiriere),
eseniale snt condiiile contractuale. n acest caz, administraia este cea care trebuie s prevad
prin contract condiii obligatorii pentru prestator, precum i posibilitatea adaptabilitii serviciului
la nevoia social. n cazul acestor contracte administrative ne gsim n situaia special a regulilor
de drept public, ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat
gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorului de servicii nu ncalc,
aadar, principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului
public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public.
n strns legtur cu acest principiu este i necesitatea modernizrii serviciilor publice.
Astfel, potrivit autoarei Alina Profiroiu, Necesitatea modernizrii serviciilor publice provine din
faptul, c, la ora actual, acestea sunt supuse din ce n ce mai mult concurentei, iar unele din
rezultatele lor sunt criticabile.2
6. Principiul cuantificrii serviciului public. Necesitatea cuantificrii serviciului public este
determinat sub dublu aspect:
a) n primul rnd, cuantificarea permite aprecierea corect a modului n care serviciul public
satisface necesitile beneficiarilor. Prin cuantificare se face evaluarea rapid a activitii
serviciului;
b) n al doilea rnd, prin cuantificare se asigur principiul echitii sociale i transparena
Nicola Iordan, op.cit, p. 94
Profiroiu Alina, Pilotajul serviciilor publice, Editura Economica, Bucureti, 2001, p. 23

1
2

200

fa de ceteni i organizaiile neguvernamentale, care pot astfel controla modul n care se

desfoar activitatea serviciile publice.1
O viziune nou asupra problemei principiilor de organizare i funcionare o expune autoarei
Alina Profiroiu, inspirndu-se din Carta francez a serviciilor publice. Potrivit acestei autoare,
principiile respective pot fi grupate n dou categorii:
A. Principiile fundamentale ale serviciilor publice, care includ:
Principul egalitii, care instituie obligativitatea de a nu se face nici o diferen ntre utilizatori
n ceea ce privete accesul la serviciile publice, ct i n ceea ce privete serviciul oferit n sine.
ns, aceast egalitate a drepturilor nu trebuie sa nsemne uniformitatea prestaiei. Principiul
de egalitate a accesului i tratamentului nu interzice diferenierea modului de furnizare a ser
viciului public cu scopul de a lupta contra inegalitilor economice i sociale. Prestaiile pot fi
difereniate n timp i spaiu i trebuie s fie n funcie de diversitatea situaiilor utilizatorilor.
Principiul neutralitii, care garanteaz liberul acces al tuturor fr discriminare la serviciile
publice.
Principiul continuitii, care prevede impunerea permanenei serviciilor eseniale pentru viaa
social.
B. Principiile de aciune a serviciilor publice, care includ:
Principiul transparenei i responsabilitii, care prevede c toi utilizatorii dispun de dreptul de
informare asupra aciunii serviciilor publice i acestea au obligaia de a informa utilizatorii
ntr-o manier sistematic. Transparena trebuie conceput ca o condiie a dialogului i
concertrii, dar i ca un instrument de control al aciunii serviciilor publice de ctre
utilizatori.
Principiul simplificrii i accesibilitii, care prevede existena unor proceduri i texte de lege
clare i uor de neles. Efortul de simplificare i transparen administrativ reprezint un
levier esenial al relaiei serviciilor publice cu utilizatorii. Serviciile publice trebuie, de
asemenea, s fie accesibile n ceea ce privete implantarea lor geografic, n special n zonele
rurale i n cartierele cu probleme. n sfrit, fiecare serviciu public ar trebui, n mod progresiv,
s ncerce s-i fac cunoscute, n mod clar, obiectivele sale i s-i creeze indicatori care
msoar calitatea i satisfacerea nevoilor utilizatorilor.
Principiul participrii i adaptrii, potrivit cruia cei ce lucreaz n cadrul serviciului public,
precum i utilizatorii trebuie s gseasc ci pentru a coopera mai activ pentru mbuntirea
acestuia.
Principiul ncrederii i fiabilitii
Utilizatorul are dreptul la aprare juridic i la fiabilitate n relaiile sale cu administraia i
serviciile publice. Aceasta nseamn c statul trebuie stabileasc clar modalitile i condiiile de
funcionare a serviciilor publice, regulile trebuie s fie stabile; n caz de schimbri, noile reguli
trebuie s fie aplicate urmnd modaliti ce permit utilizatorului s li se adapteze n cele mai bune
condiii.2
n fine, considerm necesar de a atrage atenie i standardelor europene n domeniul
principiilor de organizare i funcionare a serviciilor publice, care sunt prevzute n Principiile
Directoare ale serviciilor publice locale n Europa, i care includ patru categorii a principiilor de
organizare3:
Parlagi Anton, Managementul administraiei publice locale Servicii publice, Editura Economic,
Bucureti, 1999, p. 19
2
Profiroiu Alina, op. cit., p. 20
3
Principiile Directoare ale serviciilor publice locale n Europa, prevzute n Recomandarea R(97) 7,
adoptat de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei, la 1 aprilie 1997
1

201

 Serviciile publice locale i interesul public. Aceast recomandare prevede c serviciile publice
locale reprezint unele din cele mai concrete moduri de expresie a autonomiei colectivitilor
locale i unul din mijloacele puternice ale autoritilor publice pentru a satisface interesul
general.
Mai mult libertate utilizatorilor. Aceast recomandare poate fi interpretat n sensul, c
autoritile publice trebuie s organizeze astfel serviciile publice, nct s permit utilizatorilor
de a alege ntre variantele de servicii publice, sau ntre varietatea serviciilor publice, sau chiar
ntre furnizorii serviciilor publice.
Mai mult respect pentru utilizatori. Presupune stabilirea unor reguli clare, utilizarea limbajului
inteligibil pentru utilizatori. Relaiile ntre ceteni i angajaii serviciilor trebuie constituite
astfel, nct s minimizeze inconvenienele i costurile suportate de utilizatori. Personalul
trebuie instruit n sensul cunoaterii drepturilor utilizatorilor.
Servicii publice moderne i gestionate eficient. Autoritile publice trebuie s ncurajeze
participarea utilizatorilor sau a reprezentanilor lor la gestionarea serviciilor publice, precum
i activitile de voluntariat n domeniu. Serviciile publice trebuie evaluate periodic.
n concluzie, activitatea de organizare i funcionare a serviciilor publice nu poate fi una
dezorganizat sau haotic. Astfel, la nfiinarea unui nou serviciu public, autoritile publice
locale trebuie s in cont de lege, de procedur, dar i de anumite principii care au fost adoptate
de specialitii n domeniu, sau care sunt prevzute de standardele internaionale. n special, sunt
demne de menionat principiile continuitii, adaptabilitii, descentralizrii, eficienei i
echitii.

202

MOTIVAIA PARTENERIATULUI PUBLIC-PRIVAT

DE LA ORIGINI I PN N PREZENT
BELECCIU Liliana, lector universitar, doctor,
USM, Chiinu

ABSTRACT
Public Private Partenership comes from the financial necessity of the public authorities which
has in administration proprietary public goods accounted to the communities interests or to look for
and to use public services which must be performs at a high level. In that way the end of the XIX
century and the beginning of the XX century was inconceivable without a co-operation between
public sector and private agencies. This activity has materialized in the great equipment in the
countries like France and Romanian inter- war.
The system of Public Private Partenership at the local level, following the model that its find in
the present, its looming at the beginning of 80 of XX century in United States of America under the
form of cooperation between the local authorities and privy sector for the application of some projects
as a rehabilitation of industrial zones found in decline. In Europe, Public Private Partenership, such
as we understand today, it takes place in 1992 in Great Britain followed by France through private
Finance Initiative, motivated on exigency of realization of some complex and immediate projects for
the administration that cant employ by it self, then extending at the level of other states, on the
measure that the examples of the first states proved their practice results.
Hereby, Public Private Partenership is motivated of the efficiency brought to the public sector by
the bringing of innovation, financial engineering and the ability of gesturing from the privy sector.
Sistemele de parteneriat au o ndelungat tradiie n Frana, prin colaborarea ntre autoriti
i sectorul privat n privina concesiunii serviciilor publice, nc de la nceputul secolului trecut
concesiunea fiind din ce n ce mai utilizat n situaiile n care autoritile administrative i
propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fr a fi nevoite s investeasc sume importante
din bugetul propriu.
Meninerea echilibrului ntre interesul general i dorina particularului de a obine profit este
unul din principiile fundamentale ale contractului de concesiune, iar aplicarea lui n practic a
avut drept principal consecin necesitatea unui control permanent din partea Statului, n
calitate de concedent.
Concesiunea a aprut din lipsa posibilitilor autoritilor publice de a face s funcioneze
mari servicii publice sau s realizeze lucrri de importan naional. Atunci, s-a nscut ideea ca
unele servicii publice (n principiu cele comerciale i industriale) s fie gestionate de un particular,
acesta remunerndu-se prin taxele colectate de la beneficiarii serviciului. Cu timpul ns, serviciile
publice administrative au nceput s fie gestionate de particulari, ceea ce a fcut posibil apariia
concesiunii serviciilor publice administrative.
Prin urmare, n Frana, concesiunea avea ca obiect prestarea de servicii publice. ns, nu se
poate afirma c bunurile domeniului public sau lucrrile publice nu pot face obiectul contractului
de concesiune. Argumentul n susinerea acestei afirmaii, precum i distincia ntre concesiunile
care au ca obiect executarea unei lucrri publice i concesiunile care au ca obiect un serviciu
public este formulat tot de doctrina francez. Astfel, Jean Rivero menioneaz c n ceea ce
privete concesiunea unei lucrri publice, dimpotriv, diferena se reduce la o modalitate simpl:
203

este vorba tot de o concesiune a unui serviciu public, prin care, ns, concesionarul nu se angajeaz
doar s fac s funcioneze acest serviciu, ci se angajeaz s construiasc, el nsui, pe cheltuiala
sa, lucrrile necesare funcionrii.
Gestiunea serviciului va trebui s-i permit, n acest caz, s suporte investiia i s-i amortizeze
cheltuielile aferente lucrrilor, care la sfritul concesiunii vor reveni gratuit concedentului. Acesta
este motivul pentru care concesionarea serviciilor publice se face pe o perioad foarte lung.
Cile ferate, liniile de tramvai au fost realizate n acest mod. Ea se utilizeaz n prezent pentru
construcia i exploatarea de autostrzi i de parcri subterane.1
Astfel, perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de al XX-lea
din Frana a fost de neconceput fr o conlucrare ntre sectorul public i agenii privai, activitate
care s-a materializat n marile echipamente de infrastructur ale Franei din acea perioad i pn
la ora actual(cile ferate, drumurile, electricitatea, aprovizionarea cu gaze i ap, etc.).
Prin urmare, parteneriatul public-privat i are originea n necesitile imperioase de ordin
financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, pentru a
le valorifica n interesul comunitilor sau aveau n gestiune servicii publice, care trebuiau prestate
la un nivel nalt.
n Romnia interbelic, aplicarea parteneriatului public-privat n prestarea serviciilor publice
cu caracter economic, era motivat, dup cum susinea profesorul Erast Diti Tarangul, din punct
de vedere economic, deoarece aceste servicii sunt ru conduse de organele unitilor
administrative.
Este constatarea unanim admis de economiti c statul este un ru antreprenor. Statul nu
conduce serviciile publice cu caracter economic dup principiile de organizare i exploatare
aplicat n ntreprinderile particulare, care se strduiesc s realizeze un maximum de randament
cu un minim de efort. Sistemele de acionare i exploatare ntrebuinate de administraia public
sunt antiindustriale i anticomerciale.
n primul rnd, organelor administrative le lipsete interesul personal pentru o bun
funcionare a serviciilor publice i pentru adaptarea lor la nevoile i gusturile publicului.
Funcionarii publici care-i primesc regulat salariile, indiferent dac serviciul public este bine
organizat sau nu, dac funcioneaz n condiii bune sau nu i dac aduce venituri mai mari sau
mai mici, nu-i vor da toat silina i nu vor depune tot interesul pentru ca serviciul public s
funcioneze n cele mai bune condiii, s atrag publicul i s-i mreasc veniturile. Particularul
ns are un interes personal la buna funcionare a ntreprinderii. El o va organiza astfel nct s
dea maximul de randament cu minim de efort, o va adapta gustului i nevoilor publicului ca s
atrag un numr ct mai mare de persoane i va depune toate eforturile ca s mreasc pe ct
posibil veniturile ntreprinderii.2
n acest sens, dreptul administrativ n colaborare cu tiina administraiei au cutat forme de
organizare i exploatare a serviciilor publice economice, care s corespund caracterului industrial
i comercial al acestora, acestea fiind regia public comercial3, concesiunea4 i regia mixt sau
ntreprinderea mixt5.
Jean Rivero, Droit administratif. 9-ieme edition. Paris: Dalloz, 1980, pag. 459-460.
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Cernui: Tipografia Glasul Bucovinei, 1944,
pag. 267-268.
3
Regia public comercial este organizarea unui serviciu public ntr-un stabiliment public care este condus i
funcioneaz dup principiile de organizare din ntreprinderile particulare(E. D. Tarangul, op. cit., pag. 268).
4
n caz de concesiune serviciul public este ncredinat unui particular, care-l organizeaz i-l conduce pe riscul
i socoteala sa, remunerndu-se din taxele ncasate de la particulari.(E. D. Tarangul, op. cit., pag. 268).
5
ntreprinderea mixt este o organizaie autonom la care particip statul i capitalulprivat, formnd o
societate pe aciuni sau o cooperativ.(E. D. Tarangul, op. cit., pag. 268).
1
2

204

Regsim, de altfel, i n Romnia forma clasic a parteneriatului public-privat concesiunea,

care poate avea ca obiect gestiunea unui serviciu public sau poate s fie mbinat i cu executarea
unei lucrri publice, cum ar fi: concesiunea telefoanelor, concesiunea construirii i exploatrii
liniei ferate Ploieti-Trgovite, Ploieti-Vlenii de munte.
ns, satisfacerea interesului general este asigurat nu doar de persoanele juridice de drept privat
cu scop lucrativ nfiinate pentru satisfacerea intereselor patrimoniale private, ci i de anumite
instituii, create din iniiativ privat, cu fonduri private i fr scop lucrativ, cum ar fi asociaiile(as
ociaiunea1) i fundaiile(fondaiunea2). Acestea fiind denumite stabilimente de utilitate public.
Stabilimentele de utilitate public sunt persoane morale private, avnd o activitate conform
cu dreptul privat, avnd libertatea de a aciona sau nu, neavnd nici privilegiile nici obligaiunile
serviciilor publice, funcionarii lor nu sunt funcionari publici, iar legea persoanelor juridice din
6 februarie 1924 le numete persoane juridice de drept privat. Doctrina i jurisprudena francez
i romn le consider n general, ca persoane morale de drept privat.3 Pot fi citate ca stabilimente
de utilitate public: Ateneul, Fondaiunea universitar Carol I, Fondaiunea ferdinand I, Institutul
de tiine administrative al romniei (legea din 28 martie 1928), Institutul social romn, Societatea
de Geografie, Societatea de patronaj a liberailor din penitenciare, Materna, Societatea principele
Mircea, Eforia spitalelor civile, Eforia spitalelor brncoveneti, spitalul Xenocrat, Fondaiunea
universitar Vasiliu Bolnavu, Eforia Kreulescu, Azilul Zoe Sltineanu,etc.4
Dac obiectul concesiunii l formeaz serviciile publice comerciale i industriale, atunci acti
vitatea de baz a stabilimentelor de utilitate public o formeaz serviciile publice administrative.
n 1924, G. G. Mrzescu n ncheierea pledoariei la expunerea de motive la legea Asociaiunilor
i Fondaiunilor, afirma c Nici statul, nici judeele, nici comunele n-au posibilitatea s le
satisfac(interesele generale n.a.) pe toate, n msura necesar astfel, c tot ce este necesar i nu
poate intra n preocuprile imediate ale autoritilor publice, rmne prin fora lucrurilor pe
seama inteligenei, contiinei, muncii, devotamentului i generozitii particularilor5.
Peste tot n Europa asociaiile i fundaiile au fost de-a lungul istoriei cele care au luptat i lupt
pentru solidaritate i pentru demnitatea fiinei umane. Astzi n Europa, cetenii se asociaz liber
pentru a gsi soluii la problemele societii, pentru a progresa spre un ideal comun. Cetenii au
nevoie s-i exprime noile liberti asociindu-se, aprndu-i mpreun valorile fundamentale, acestea
fiind pentru ei o modalitate de afirmare a demnitii, de a-i asuma responsabiliti i a lua iniiative.
n Statele Unite ale Americii ntlnim, de asemenea, forme de parteneriat public-privat n con
strucia cilor ferate n a doua jumtate a secolului XIX (TransContinental Railroad, anul 1860).6
Sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, dup modelul pe care l ntlnim n prezent,
se contureaz la nceputul anilor 80 ai secolului XX n Statele Unite ale Americii, sub forma
Potrivit art. 31 din Legea persoanelor juridice, Aociaiuni i Fundaiuni, nr. 21 din 6 februarie 1924:
Asociaiunea este conveniunea prin care mai multe personae pun n comun, n mod permanent,
contribuiunea lor material, cunotinele i activitatea lor pentru realizarea unui scop, care nu urmrete
foloase pecuniare sau patrimoniale. Scopul asociaiunei poate fi pur ideal, corespunznd intereselor
generale ale colectivitei, sau numai a unei categorii sociale, din care asociaii fac parte, sau n fine s
corespund intereselor personale nepatrimoniale ale asociailor
2
Legea persoanelor juridice din 6 februarie 1924, prin art. 66 definete fondaiunea actul prin care o
persoan fizic sau juridic constituie un patrimoniu distinct i autonom de patrimonial su propriu
i-l destin, n genere, n mod permanent realizrii unui scop ideal de interes obtesc.
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Bucureti: Institut de arte grafice E. Marvan, 1934, pag. 181.
4
Paul Negulescu, op. cit., pag. 180.
5
Lorita Constantinescu, ONG-urile ntre recunoatere i acceptare, n interesul copilului nr. 4/1997,
pag. 5; citat de Ana Vasile, op. cit., pag. 6.
6
Parteneriatul public-privat: soluie pentru un mai bun management al comunitilor locale din Romnia.
Ghid practic pentru consiliile judeene (citat n continuare Ghid pentru parteneriatul public-privat),
coordonat de Anca Ghinea, elaborat de Institutul pentru Politici Publice, Bucureti, aprilie 2004, p. 13.
1

205

cooperrii ntre autoritile locale i sectorul privat pentru implementarea unor proiecte ca
reabilitare a zonelor industriale aflate n declin.1
Concomitent, apar acte publice, legi pentru a da un suport iniiativelor locale. Un exemplu n
acest sens este legea public din Statele Unite ale Americii Job Training Partnership Act, care a
intrat n vigoare la l octombrie 1983.
Aceast lege reglementeaz colaborarea ntre autoriti i sectorul de afaceri pentru furnizarea
de servicii de formare profesional n folosul adulilor i tinerilor dezavantajai economic,
muncitorilor omeri, precum i altor persoane care ntmpin dificulti la angajare.
n Europa, parteneriatul public-privat, aa cum l nelegem azi, a luat natere n 1992 n Marea
Britanie, prin Private Finance Initiative, avnd probabil una dintre cele mai sofisticate structuri
pentru ncurajarea parteneriatului public-privat, precum i o politic la nivel naional. Se
dovedete eficient n proiecte complexe(investiii de anvergur, tehnologie nalt) sau urgente,
pentru care Administraia nu se poate angaja de una singur. Contractele de parteneriat au adus
un plus de eficacitate sectorului public prin aportul de inovaie, inginerie financiar i capacitate
de gestiune din sectorul privat.2
n Anglia, dup 1997, acest mod de gestiune s-a dezvoltat mai ales n domeniul spitalicesc, iar
astzi peste 15% din investiiile publice britanice sunt realizate prin aceste contracte de tip Private
Finance Iniiative, care s-au dovedit avantajoase pentru administraie.3
n Frana, forme de parteneriat ntre autoritile locale i comunitate, n nelesul pe care l
acceptm astzi, apar ncepnd cu anii 80 pentru prevenirea i combaterea delincvenei, precum
i pentru asigurarea coeziunii sociale. ns, prin Ordonana nr. 554 din 17 iunie 2004, Guvernul
francez a instituit un nou tip de contract, similar celui englez Private Finance Iniiative aprut
dup anul 1992, i anume contractul de parteneriat. Conform prevederilor din Ordonan,
parteneriatul public-privat se realizeaz n baza unui contract administrativ prin care o persoan
public poate ncredina unui partener privat o misiune global privind: finanarea unor investiii cu
caracter nematerial, lucrri sau echipamente necesare serviciului public; construirea unor lucrri sau
echipamente; ntreinerea, meninerea lor n stare de funcionare, exploatarea sau gestiunea lor sau,
dup caz, alte prestaii care concur la ndeplinirea serviciului public de ctre autoritatea public.
Prin urmare, parteneriatul public-privat n Frana reprezint o nou form de contract public
fondat pe tehnici de finanare specifice sectorului privat i pe o mprire optimizat a riscurilor.
Aceast nou generaie de contracte este strns legat de noul management public, care promoveaz
gestionarea prin performan4.
n Romnia post-decembrist, primele structuri de parteneriat public-privat s-au format adhoc la nivel naional, nc de la jumtatea anilor 90, cu prilejul elaborrii unor strategii sectoriale
ori naionale, precum i ca structuri instituionalizate, cum sunt Comisia Tripartit i Consiliul
Economic i Social.5
De asemenea, se ntlnesc forme de parteneriat public-privat ntre stat i parteneri locali
pentru lucrri n infrastructur, cum este cazul proiectului Vivendi (privatizarea distribuiei de
ap pentru municipiul Bucureti).
Local partnership for better governance (Parteneriatul local pentru o mai bun guvernare), OECD, Paris,
2001, pag. 15; citat de Dana Apostol Tofan, Unele consideraii privind legislaia n domeniul
parteneriatului public-privat, Revista de drept public nr. 2/2004, pag. 93.
2
Mariana Stancu-ipic, Eficacitatea economico-social a parteneriatului public-privat, n Revista de
Drept Public nr.1/2007, Editura C:H:Beck, Bucureti, pag. 123.
3
Rodica Narcisa Petrescu, Impactul adoptrii ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 asupra con
tractului de parteneriat public-privat, n Revista de Drept Public nr.1/2007, Editura C:H:Beck, Bucureti, pag. 100.
4
Frdric Marty, Sylvie Trosa, Arnaud Voisin, Les partenariats public-priv, La dcouverte, Paris, 2006;
citat de Mariana Stancu-ipic, op. cit., pag. 123.
5
Ghid pentru parteneriatul public-privat, pag. 7.
1

206

n ultimi doi ani, autoritile administraiei publice locale din Romnia au nceput s ncheie
parteneriate cu sectorul privat i societatea civil n vederea realizrii unor investiii n
infrastructur i pentru operarea unor servicii publice de interes local, orientare ce ine
preponderent de avantajele pe care, de regul, le presupune un astfel de parteneriat, i anume: de
mprire a costurilor realizrii unei investiii, a riscurilor asociate exploatrii acesteia i parial
de lipsa resurselor din administraia public local destinate investiiilor1.
Dar, particularii se pot implica n realizarea sarcinilor administraiei publice nu numai prin
constituirea unor stabilimente de utilitate public, ci i prin punerea la dispoziia administraiei a
unor mijloace materiale i bneti, sub form de donaii i sponsorizri, participnd mpreun cu
autoritile publice la finanarea unor aciuni de interes public. ns, dezvoltarea acestui fenomen
trebuie ncurajat prin politicile fiscale promovate de ctre state, care recunosc n anumite limite,
drept cheltuieli sociale astfel de viramente, deducndu-le din baza impozabil.2
i totui, practica contemporan ilustreaz dezvoltarea participrilor financiare private la realizarea
sarcinilor administraiei publice, majoritatea rilor europene avnd reglementri privind acordarea
de avantaje fiscale persoanelor fizice i juridice care practic mecenatul, donaia sau sponsorizarea.
Parteneriatul public-privat n Republica Moldova este practicat foarte puin la momentul
actual, fiind reglementate i ntlnindu-se achiziiile publice i concesiunea, ca forme juridice de
realizare a parteneriatului.
Concesiunea are o aplicabilitate n gestiunea serviciilor publice de gospodrie comunal, i anume
serviciul de alimentare cu ap potabil, serviciul de canalizare i epurare a apelor uzate, precum i
serviciul de salubrizare este gestionat n anumite localiti din ar prin contractul de concesiune.3
n situaia actual, cnd datorit problemelor financiare autoritile publice locale sunt n
imposibilitate de a nfiina i gestiona serviciile publice, este recomandabil a se aplica parteneriatul
public-privat, care este practicat cu succes n toate rile dezvoltate.
Aplicarea parteneriatului public-privat n scopul asigurrii populaiei cu servicii publice de
interes vital depinde, n mare msur, de nivelul i calitatea reglementrilor juridice din acest
domeniu. n Republica Moldova legislaia n acest domeniu las de dorit, motiv pentru care
implementarea parteneriatelor public-private sunt abandonate nc nainte de a fi ncepute.
n ceea ce privete parteneriatul dintre administraia public i organizaiile neguvernamentale4
este slab dezvoltat n Republica Moldova. Constrngerile constau n: incompetena i experiena
profesional insuficient n domeniul parteneriatului; gradul redus de reprezentativitate al
organizaiilor non-guvernamentale i al asociaiilor profesionale sau tehnice, n societatea civil;
ncrederea reciproc fragil; sprijinul comunitilor din care fac parte reprezentanii organizaiilor
non-guvernamentale este aleator; cadru instituional puin flexibil, incapabil s stimuleze
comunicarea i implementarea deciziilor la nivelele de competen optime; lipsa unor mecanisme
adecvate (instituionalizate) pentru parteneriatul public-privat.5
Prin urmare, parteneriatul public-privat ne ateapt s-i venim n ntmpinare, astfel nct s
dezvoltm o infrastructur care s ne apropie i mai mult de integrarea n Uniunea European,
integrarea din punct de vedere al serviciilor publice, extrem de important fiind att infrastructura,
ct i modalitile de realizare.
Idem.
Emil Blan, Participri financiare private la realizarea sarcinilor administraiei publice, n Caietul tiinific
al ISAR nr.1, Sibiu, 1999, pag. 76.
3
Maria Orlov, tefan Belecciu, Drept administrativ. Chiinu: Editura Elena V. I., 2005, pag. 207.
4
Potrivit art. 71 din carta ONU, prin organizaie neguvernamental se nelege o grupare de personae
private care urmresc, peste frontiere, satisfacerea intereselor sau idealurilor commune i susceptibile de
a fi consultate de ONU i de instituiile specializate(R. Guillien i J. Vincent, lexique de termes juridiques,
8 edition, Dalloz, Paris, 1990, pag. 353-354).
5
Rodica Melinte, Parteneriatul public privat, Caietul tiinific al ISAM nr. 1/2006, Chiinu, 2006, pag. 502.
1
2

207

SERVICIILE PUBLICE LOCALE N REPUBLICA MOLDOVA:

PROBLEME I STRATEGII DE DEZVOLTARE
CIUMAC Eugenia, doctorand,
UTM, Chiinu

LOCAL PUBLIC SERVICES IN THE REPUBLIC OF MOLDOVA:

PROBLEMS AND STRATEGIES OF DEVELOPMENT
RESUME
In the perspective of integration into European Union, the Republic of Moldova is at the decisive
moment for future sector of local public services and, namely at those one, when it is necessary to
adopt some certain national strategies, that may allow acceleration of the development of this domain in correspondence with needs of local communities and provisions of European Directives,
having as final scope the supply/provision of public utilities of local interest in optimal conditions
and at accessible prices/tariffs.
Primary objective of this strategy is to formulate policies, to establish objects, to identify solutions
and directions of activity is such a degree as to ensure acceleration of development and efficiency of
services of public utilities and, at the same time, development, revival and modernization of correspondent infrastructures as to provide every citizen with free and non-discriminatory access to the
services of public utilities.
In the context of present publication, under term local public services, we understand the complex of activities of general public utility and interest, which are carried out at the level of communities, cities, municipalities and districts under a control, with coordination and within responsibility
of authorities of local public administration with the purpose of satisfaction of requirements of local
communities.
In order to be efficient, services of public utilities shall be arranged and administered with observance of following principles: a) local autonomy; b) decentralization of public services; c) subsidization and proportionality; d) responsibility and legality; e) intercommunity relations; f) durable development and correlation of requirements with resources; g) protection and safety of natural and
created environment; h) assurance of population hygiene and health; i) efficient administration of
public or private property of administrative and territorial units; j) participation and consulting of
citizens; k) free access to information concerning public services.
Management of public services utilities being the method of arrangement, operation and administering of public services utilities in order to supply/provide them in conditions set by authorities of
local public administration can be organized and realized in following ways:
a) direct management;
b) delegated management.
In the Republic of Moldova, access of population to public utilities is yet very limited being at a
level, which is much lower then one in European Union. Besides, the sector of services of public
utilities of local interest encounters with numerous and difficult problems.
Deficiencies in rendering/providing local public services affect financial results of their operators.
In this work, the result of comparative financial analysis is presented for economic agents from the
Republic of Moldova in dependence of the type of property and distinguishing the municipal enterprises. Conclusion is that municipal enterprises rendering/providing local public services utilities are
208

operating at a loss. Furthermore, the phenomena of operation at a loss in the case of municipal enterprises enhances from year to year.
On the basis of studies of international experience and, especially, of the one from EU countries,
the work proposes strategic directions, which shall be followed by policies of development of local
public services and the reform of this sector of activity in the Republic of Moldova.
Sectorul serviciilor publice locale din Republica Moldova a suferit n ultimii 15 ani transformri
importante, att din punct de vedere organizatoric ct i tehnic. Aceste transformri au fost, ns,
rezultatul unor aciuni i iniiative conjuncturale i nu al unor aciuni planificate, bazate pe o
strategie sectorial coerent. n consecin, comparativ cu necesitile i ateptrile populaiei
impactul avut a fost limitat i nesatisfctor.
Considernd dimensiunea social important i rolul decisiv n meninerea i consolidarea
coeziunii sociale, asigurarea dezvoltrii durabile a localitilor, mbuntirea condiiilor de via
i de munc la nivelul comunitilor locale i evitarea excluziunii sociale, n prezent, domeniul
serviciilor publice locale, a devenit una din preocuprile majore ale autoritilor administraiei
publice, att la nivel central ct i la nivel local.
n perspectiva integrrii n Uniunea European, Republica Moldova se afl ntr-un moment
decisiv pentru viitorul sectorului serviciilor publice locale i anume - acela al necesitii adoptrii
unei strategii naionale care, avnd ca finalitate furnizarea/prestarea utilitilor publice de interes
local n condiii optime i la preuri/tarife accesibile, s permit accelerarea dezvoltrii acestui
domeniu n corespundere cu nevoile colectivitilor locale i cu prevederile directivelor europene.
Obiectivul primar al acestei strategii trebuie s fie formularea politicilor, stabilirea obiectivelor,
identificarea soluiilor i a direciilor de aciune n msur s asigure accelerarea dezvoltrii i
eficientizarea serviciilor comunitare de utiliti publice i, totodat, dezvoltarea, revitalizarea i
modernizarea infrastructurii aferente, astfel nct fiecrui cetean sa-i fie asigurat accesul liber i
nediscriminatoriu la serviciile comunitare de utiliti publice.
Din perspectiva integrrii Republicii Moldova n Uniunea European, cadrul de reglementare
a sectorului serviciilor publice locale trebuie reconsiderat i aliniat la conceptele i principiile
europene privind serviciile de utilitate i interes public definite n Cartea Alb a Serviciilor Publice
de Interes General, document aflat n dezbaterea membrilor Uniunii Europene.
Prin noiunea de servicii publice locale vom nelege, n contextul prezentei publicaii,
ansamblul activitilor de utilitate i interes public general, desfurate la nivelul comunelor,
oraelor, municipiilor sau raioanelor sub conducerea, coordonarea i responsabilitatea autoritilor
administraiei publice locale, n scopul satisfacerii cerinelor comunitilor locale. De regul,
serviciile publice locale asigur urmtoarele utiliti: a) alimentarea cu ap; b) canalizarea i
epurarea apelor uzate; c) colectarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale; d) producia,
transportul, distribuia i furnizarea de energie termica n sistem centralizat; e) salubrizarea
localitilor; f) iluminatul public; g) administrarea domeniului public i privat al unitilor
administrativ-teritoriale; h) transportul public local, etc.
Dei fac parte din sfera serviciilor publice de interes general, serviciile publice locale au
urmtoarele particulariti:
i) au caracter economico-social;
ii) rspund unor cerine i necesitai de interes i utilitate public;
iii) au caracter tehnico-edilitar;
iv) au caracter permanent i regim de funcionare continuu;
v) regimul de funcionare poate avea caracteristici de monopol;
vi) presupun existena unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
vii) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, oreneti, municipale sau raionale;
209

viii) sunt nfiinate, organizate i coordonate de autoritile administraiei publice locale;

ix) sunt organizate pe principii economice i de eficiena;
x) pot fi furnizate/prestate de ctre operatori care sunt organizai i funcioneaz fie n
baza reglementrilor de drept public, fie n baza reglementrilor de drept privat;
xi) sunt furnizate/prestate pe baza principiului beneficiarul pltete;
xii) recuperarea costurilor de exploatare ori de investiii se face prin preuri, tarife sau
taxe speciale.
Pentru a fi eficiente, serviciile de utiliti publice trebuie s fie organizate i administrate cu
respectarea principiilor: a) autonomiei locale; b) descentralizrii serviciilor publice; c)
subsidiaritii i proporionalitii; d) responsabilitii i legalitii; e) asocierii intercomunitare;
f) dezvoltrii durabile i corelrii cerinelor cu resursele; g) proteciei i conservrii mediului
natural i construit; h) asigurrii igienei i sntii populaiei; i) administrrii eficiente a bunurilor
din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale; j) participrii i
consultrii cetenilor; k) liberului acces la informaiile privind serviciile publice.
Pe de alt parte, serviciile de utiliti publice trebuie sa ndeplineasc urmtoarele cerine eseniale:
a) universalitate; b) continuitate din punct de vedere calitativ i cantitativ, n condiii contractuale; c)
adaptabilitate la cerinele utilizatorilor i gestiune pe termen lung; d) accesibilitate egal i nedis
criminatorie la serviciul public, n condiii contractuale; e) transparena i protecia utilizatorilor.
Organizarea, exploatarea i gestionarea serviciilor de utiliti publice trebuie s asigure:
satisfacerea cerinelor cantitative i calitative ale utilizatorilor, corespunztor prevederilor
contractuale;
sntatea populaiei i calitatea vieii;
protecia economic, juridic i social a utilizatorilor;
funcionarea optima, n condiii de siguran a persoanelor i a serviciului, de rentabilitate
i eficien economic a construciilor, instalaiilor, echipamentelor i dotrilor, corespunztor
parametrilor tehnologici proiectai i n conformitate cu caietele de sarcini, cu instruciunile
de exploatare i cu regulamentele serviciilor;
introducerea unor metode moderne de management;
introducerea unor metode moderne de elaborare i implementare a strategiilor,
politicilor, programelor i/sau proiectelor din sfera serviciilor de utiliti publice;
protejarea domeniului public i privat i a mediului, n conformitate cu reglementrile
specifice n vigoare;
informarea i consultarea comunitilor locale beneficiare ale acestor servicii;
respectarea principiilor economiei de pia, asigurarea unui mediu concurenial,
restrngerea i reglementarea ariilor de monopol.
Gestiunea serviciilor de utiliti publice, prin care nelegem modalitatea de organizare, func
ionare i administrare a serviciilor de utiliti publice n scopul furnizrii/prestrii acestora n
condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale, poate fi organizat i realizat n
urmtoarele modaliti:
a) gestiunea direct;
b) gestiunea delegat.
Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale
sau asociaiile de dezvoltare comunitar i asum, n calitate de operator, toate sarcinile i
responsabilitile ce le revin, potrivit legii, cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti
publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente.
Gestiunea direct se realizeaz prin structuri proprii ale autoritilor administraiei publice
locale sau ale asociaiilor de dezvoltare comunitar, nfiinate prin hotrri ale consiliilor locale
sau ale asociaiilor de dezvoltare comunitara, dup caz, care pot fi:
210

a) compartimente de specialitate, fr personalitate juridic, organizate n cadrul aparatului

propriu al consiliului local al unitii administrativ-teritoriale;
b) servicii publice sau direcii de specialitate, fr personalitate juridic, organizate n cadrul
aparatului propriu al consiliului local al unitii administrative-teritoriale, avnd autonomie
financiar i funcional;
c) servicii publice sau direcii de specialitate, cu personalitate juridic, organizate n subordinea
consiliului local al unitii administrativ-teritoriale sau a asociaiei de dezvoltare comunitara,
avnd patrimoniu propriu, gestiune economic proprie i autonomie financiar i funcional.
Operatorii organizai ca servicii publice de specialitate cu personalitate juridic sunt subor
donai autoritilor administraiei publice locale, posed un patrimoniu propriu, funcioneaz pe
baza de gestiune economic i se bucura de autonomie funcional i financiar; aceti operatori
ntocmesc, n condiiile legii, buget de venituri i cheltuieli i situaii financiare anuale.
Operatorii care i desfoar activitatea n regim de gestiune directa furnizeaz/presteaz un
serviciu de utiliti publice prin exploatarea i administrarea infrastructurii aferente acestuia, pe
baza hotrrii de dare n administrare a serviciului, adoptat de consiliile locale sau de asociaia
de dezvoltare comunitara, dup caz, precum i pe baza licenei eliberate de autoritatea de
reglementare competent.
Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale
sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai multor operatori toate
sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, precum i
administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente acestora, pe baz de contract.
ncheierea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de utiliti publice se aprob prin
hotrri de atribuire a contractelor de delegare a gestiunii adoptate de consiliile locale sau de
asociaiile de dezvoltare comunitar.
Gestiunea delegat se realizeaz prin intermediul unor operatori de servicii de utiliti publice,
care pot fi:
a) societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice, nfiinate de
autoritile administraiei publice locale sau de asociaiile de dezvoltare comunitar, cu capital
social al unitilor administrativ-teritoriale;
b) societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice rezultate ca urmare
a reorganizrii administrative a regiilor autonome de interes local ori a serviciilor publice de spe
cialitate subordonate autoritilor administraiei publice locale, al cror capital social este deinut, n
totalitate sau n parte, n calitate de proprietar/coproprietar, de unitile administrativ-teritoriale;
c) societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice cu capital social
privat sau mixt.
Aceti operatori i desfoar activitatea n regim de gestiune delegat furnizeaz/presteaz
un serviciu de utiliti publice prin exploatarea i administrarea infrastructurii aferente acestuia,
n baza contractului de delegare a gestiunii serviciului, aprobat de consiliile locale sau de asociaiile
de dezvoltare comunitara i n baza licenei eliberate de autoritatea de reglementare competent.
Contractul de delegare a gestiunii poate fi:
a) contract de concesiune;
b) contract de parteneriat public-privat.
Furnizarea/prestarea unui serviciu de utiliti publice se realizeaz n una dintre urmtoarele
modaliti:
a) n baza unui contract de furnizare sau de prestri de servicii ncheiat ntre operator i
utilizatorul direct;
b) prin achitarea unui tarif sau a costului unui bilet;
211

c) prin achitarea unei taxe speciale, n situaia n care ncheierea contractului de furnizare sau
de prestare a serviciului ntre operator i utilizatorul indirect nu este posibil din punct de vedere
tehnic i comercial sau n situaia n care, n hotrrea de delegare a gestiunii, este prevzut
aceast modalitate, precum i cuantumul contravalorii serviciului public furnizat/prestat.
Finanarea furnizrii/prestrii serviciilor de utiliti publice trebuie examinat separat pentru
cazul finanrii cheltuielilor curente i a celor de capital.
Astfel, finanarea cheltuielilor curente pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti
publice, precum i pentru ntreinerea, exploatarea i funcionarea sistemelor aferente se realizeaz
pe criterii economice i comerciale; mijloacele materiale i financiare necesare desfurrii
activitilor specifice fiecrui serviciu se asigura prin bugetele de venituri i cheltuieli ale
operatorilor. Veniturile operatorilor se constituie prin ncasarea de la utilizatori, sub forma de
preuri sau tarife, a sumelor reprezentnd contravaloarea serviciilor furnizate/prestate i, dup
caz, din alocaii de la bugetele locale, cu respectarea urmtoarelor principii:
a) asigurarea autonomiei financiare a operatorului;
b) asigurarea rentabilitii i eficientei economice;
c) asigurarea egalitii de tratament a serviciilor de utiliti publice n raport cu alte servicii
publice de interes general;
d) recuperarea n totalitate de ctre operatori a costurilor furnizarii/prestrii serviciilor.
Preurile i tarifele aferente serviciilor de utiliti publice se fundamenteaz, cu respectarea
metodologiei de calcul stabilite de autoritile de reglementare competente, pe baza cheltuielilor
de producie i exploatare, a cheltuielilor de ntreinere i reparaii, a amortismentelor aferente
capitalului imobilizat n active corporale i necorporale, a costurilor pentru protecia mediului, a
costurilor financiare asociate creditelor contractate, a costurilor derivnd din contractul de
delegare a gestiunii, i includ o cot pentru crearea surselor de dezvoltare i modernizare a
sistemelor de utiliti publice, precum i o cot de profit. Stabilirea, ajustarea i modificarea
preurilor i tarifelor serviciilor de utiliti publice se fac cu respectarea metodologiilor de calcul
elaborate de autoritile de reglementare competente.
Preurile i tarifele pentru plata serviciilor de utiliti publice se propun de operatori i se
stabilesc, se ajusteaz sau se modifica prin hotrri ale consiliilor locale sau, dup caz, ale
asociaiilor de dezvoltare comunitara, cu respectarea metodologiilor elaborate de autoritatea de
reglementare competent.
Finanarea i realizarea investiiilor aferente sistemelor de utiliti publice se fac cu respectarea
legislaiei n vigoare privind iniierea, fundamentarea, promovarea i aprobarea investiiilor
publice, n temeiul urmtoarelor principii:
a) promovarea rentabilitii i eficientei economice;
b) pstrarea veniturilor realizate din aceste activiti la nivelul comunitilor locale i utilizarea
lor pentru dezvoltarea serviciilor i a infrastructurii aferente;
c) consolidarea autonomiei fiscale a unitilor administrative-teritoriale pentru crearea
mijloacelor financiare necesare n vederea funcionrii serviciilor;
d) consolidarea autonomiei locale privind contractarea i garantarea unor mprumuturi interne
sau externe necesare pentru finanarea infrastructurii aferente serviciilor, n condiiile legii;
e) respectarea legislaiei n vigoare privind achiziiile publice;
f) respectarea dispoziiilor legale referitoare la calitatea i disciplina n construcii, urbanism,
amenajarea teritoriului i protecia mediului.
Finanarea cheltuielilor de capital pentru realizarea obiectivelor de investiii publice ale unitilor
administrative-teritoriale, aferente sistemelor de utiliti publice, se asigur din urmtoarele surse:
a) fonduri proprii ale operatorilor i/sau fonduri de la bugetul local, n conformitate cu obligaiile
asumate prin actele juridice pe baza crora este organizat i se desfoar gestiunea serviciilor;
212

b) credite bancare, ce pot fi garantate de ctre autoritile administraiei publice locale, de

Guvern sau de alte entiti specializate n acordarea de garanii bancare;
c) fonduri nerambursabile obinute prin aranjamente bilaterale sau multilaterale;
d) fonduri speciale constituite pe baza unor taxe speciale, instituite la nivelul autoritilor
administraiei publice locale, potrivit legii;
e) fonduri transferate de la bugetul de stat, ca participare la cofinanarea unor programe de
investiii realizate cu finanare extern, precum i din bugetele unor ordonatori principali de
credite ai bugetului de stat;
f) participarea capitalului privat n cadrul unor contracte de parteneriat public-privat de tipul
construiete-opereaz-transfer i variante ale acestuia, n condiiile legii;
g) fonduri puse la dispoziie de utilizatori;
h) alte surse, constituite potrivit legii.
Bunurile realizate n cadrul programelor de investiii ale unitilor administrativ-teritoriale
aparin domeniului public al unitilor administrativ-teritoriale, dac sunt finanate din fonduri
publice, sau revin n proprietatea publica a acestora, ca bunuri de retur, dac au fost realizate cu
finanare privat n cadrul unor programe de investiii asumate de operator prin contractul de
delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia.
n Republica Moldova, accesul populaiei la utilitile publice este nc foarte limitat, situnduse cu mult sub nivelul din Uniunea European. n plus, sectorul serviciilor de utiliti publice de
inters local se confrunt cu numeroase i dificile probleme. n calitate de argumente, prezentm
n tabelul 1 sintetiza problemelor majore i msurile care, n opinia noastr, fiind implementate
ar putea contribui la dezvoltarea calitii serviciului de alimentare cu ap, canalizare i epurare a
apelor uzate i a serviciului de salubrizare a localitilor.
Probleme existente n prestarea / furnizarea
unor servicii publice locale i soluiile posibile
Denumirea
serviciliul
public local
Serviciul de
alimentare
cu ap,
canalizare i
epurare a
apelor uzate

Probleme existente n prestarea/furnizarea

serviciului respectiv n Republica Moldova
Tehnologia de tratare i epurare a apei
depit;
Instalaii i echipamente uzate fizic i
moral care nu sunt adecvate pentru tratarea
apei din actualele surse de ap disponibile
sau pentru epurarea apelor uzate;
Starea nesatisfctoare a reelelor de dis
tribuie i a sistemelor de canalizare (reele
vechi pe care se produc avarii frecvente, se
nregistreaz pierderi importante de ap i
care faciliteaz contaminarea apei potabile).
Finanarea insuficient comparativ cu
necesarul mare de investiii identificat
n consecin, este imposibil asigurarea
consumatorilor cu ap potabil de calitate
timp de 24 ore/zi. Totodat, cantiti mari
de ap uzat neepurat sunt descrcate n
mediul acvatic sau n pnza fratic.

Tabelul 1.

Soluii posibile
- implementarea unui sistem de
monitorizare a calitii apei potabile
pentru ntreaga ar;
- implementarea mbuntirilor
tehnologice la staiile de tratare a
apei;
- reabilitarea reelelor de transport
i distribuie a apei potabile;
- nlocuirea instalaiilor interioare
la
nivelul
utilizatorilor
i
generalizarea contorizrii;
- construirea i reabilitarea siste
melor de colectare, canalizare, epu
rare i evacuare (reelele de cana
lizare, colectoare, staii de epurare a
apelor uzate, staii de pompare,
etc.)
213

Serviciul de - nivel redus al colectrii deeurilor;

salubrizare a - n prezent, la nivel local, deeurile
localitilor municipale nu sunt colectate selectiv n
scopul valorificrii materialelor reciclabile,
dect ntr-o msur foarte mic;
- lipsa incineratoarelor pentru deeurile
municipale;
- starea nesatisfctoare a depozitelor de
deeuri, lipsa de conformitate a depozitelor
cu normele europene, etc.

Stabilirea gradual la nivel naional

a unui sistem de management al
deeurilor municipale care s
presupun:
- colectarea / colectarea selectiv;
- transportul i transferul deeurilor;
- recuperarea i reciclarea anumi
tor fraciuni din deeurile munici
pale cu accent pe ambalajele de
plastic;
- recuperarea energiei;
- tratarea deeurilor i neutralizarea
acestora;
- depozitarea (eliminarea final)
n depozite controlate, conforme cu
legislaia de mediu n vigoare.

Deficienele n prestarea / furnizarea serviciilor publice locale afecteaz rezultatele financiare

ale operatorilor acestora. Astfel, tabelul 2 prezint rezultatul analizei financiare comparate a
agenilor economici din Republica Moldova dup forma de proprietate cu evidenierea
ntreprinderilor municipale. Din tabel urmeaz c ntreprinderile municipale prestatoare/
furnizoare de servicii locale de utilitate public genereaz pierderi. n plus, fenomenul de generare
a pierderilor n cazul ntreprinderilor municipale ia amploare din an n an.
Tabelul 2.
Rentabilitatea financiar (profitul pn la impozitare / capitalul permanent), %
Agenii economici dup forma de proprietate / numrul
de ntreprinderi care au prezentat rapoarte financiare
2001
2002
2003
2004
n 2001-2004
4.07
Total pe forme de proprietate (22956 / 24685 / 25667/28119) -1.9
0.27
3.62
6.19

Proprietatea privat, total (20220/21915/22817/24979),

inclusiv:

-0.61

Proprietatea privat (814/928/1214/1419)

-11.55 -6.14

14.83

20.14

Proprietatea public (810/780/766/855), inclusiv:

-0.94

1.42

2.64

2.05

ntreprinderi de stat (616 / 552 / 530/522)

-0.95

2.76

5.23

4.68

ntreprinderi municipale (194 / 225 / 236/333)

-0.93

-0.36

-1.05

-1.86

2.88

6.08

_________

inclusiv: proprietatea privat; proprietatea colectiv, inclusiv colhoznic; proprietatea organizaiilor

obteti; proprietatea organizaiilor religioase.

Studierea experienei internaionale, i n special a celei din rile UE, ne permite s considerm
c politicile privind dezvoltarea serviciilor publice locale i reforma acestui sector de activitate n
Republica Moldova trebuie s urmreasc urmtoarele direcii:
- organizarea serviciilor publice locale n conformitate cu cerinele populaiei;
- introducerea standardelor de calitate (a indicatorilor de performan) care s permit
monitorizarea i evaluarea serviciilor publice locale;
214

- armonizarea legislaiei cu privire la sistemul de subvenii pentru sectorul serviciilor publice

locale cu legislaia UE n domeniu i la perfecionarea sistemului de tarifare;
- liberalizarea pieei serviciilor publice locale i excluderea din legislaie a tuturor obstacolelor
instituionale care mpiedic investiiile private n infrastructura aferent utilitilor publice;
- promovarea relaiilor contractuale echilibrate, orientate spre performan, bazate pe
noiunea gestiunii delegate;
- elaborarea sistemului de evaluare i monitorizare a respectrii contractelor de delegare a
gestiunii serviciilor publice locale;
- simplificarea procedurilor de eliberare a acordurilor, licenelor i autorizailor;
- elaborarea metodologiilor de monitorizare i evaluare a performanelor serviciilor publice
locale;
- declanarea i extinderea procesului de descentralizare n conformitate cu principiul
subsidiaritii, limitnd aria de intervenie a Guvernului la nivel local numai pentru cazurile n
care anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale i de ctre
autoritile publice locale;
- redimensionarea rolului consiliilor raionale privitor la furnizarea i prestarea serviciilor
publice locale;
- direcionarea activitii consiliilor raionale pe realizarea investiiilor n infrastructura
tehnico-edilitar de interes raional;
- extinderea gestiunii delegate a serviciilor publice locale bazat pe contracte de concesiune
i contracte de parteneriat public-privat, promovarea privatizrii privatizrii operatorilor
furnizori/prestatori ai serviciilor publice locale i atragerea investiiilor private n dezvoltarea i
modernizarea sistemelor locale de utiliti publice;
- introducerea la nivel municipal i raional a funciei de manager / director general al
serviciilor publice locale care s preia activitatea primarilor/viceprimarilor sau preedinilor/
vicepreedinilor de consilii raionale legat de conducerea, coordonarea, monitorizarea i
controlul serviciilor publice de interes local i raional;
- elaborarea metodologiei decizionale privind proiectarea, fundamentarea, aprobarea i
finanarea investiiilor publice de interes local;
- ntocmirea i aplicarea Cartei serviciilor publice locale n care s se publice standardele de
calitate pentru fiecare tip de serviciu, metodologiile de evaluare i monitorizare corespunztoare
i regulamentele de liceniere;
- eliminarea neregularitilor care afecteaz concurena pe piaa serviciilor de utiliti publice
i reducerea prin reglementri corespunztoare a influenei caracterului de monopol al acestor
servicii;
- introducerea i aplicarea principiului poluatorul pltete n domeniul serviciilor publice
locale i internalizarea costurilor de mediu;
- introducerea la nivelul operatorilor serviciilor publice locale a sistemului de management
de mediu ISO 14.001;
- promovarea privatizrii operatorilor productori i distribuitori de energie termic i a
implicrii sectorului privat n finanarea, realizarea i exploatarea de noi capaciti i producia
energiei termice, bazate pe congenerare i pe resurse naturale nepoluante i regenerabile (energie
geotermic, energie solar, gaz de fermentaie, biomas), etc.
Considerm c dezvoltarea unei administraii locale descentralizate capabile s furnizeze
servicii publice de calitate i eficiente trebuie obligatoriu s urmreasc promovarea, iniierea i
ducerea la bun sfrit a unei transformri fundamentale n furnizarea serviciilor publice, n
conformitate cu obiectivele UE pentru dezvoltare socio-economic local, o dezvoltare regional
echilibrat i mbuntirea condiiilor generale de via pentru ceteni.
215

Procesul de descentralizare i deconcentrare trebuie susinut printr-un proces politic i

legislativ profesionist, participativ i consultativ, care s implice toi actorii, Guvernul (n special,
Ministerul administraiei publice locale i Ministerul finanelor) i societatea civil, structurile
asociative ale autoritilor administraiei publice locale, i care s in cont de experiena
internaional relevant. Trebuie s se considere o reconfigurare fundamental a sistemului de
furnizare a serviciilor publice care s includ o mai mare autonomie financiar i legturi mai
strnse ntre sectorul public i privat n furnizarea serviciilor, pentru a asigura un nivel mai nalt
de eficien i de responsabilitate fa de cetean. Acest lucru va implica implementarea unui
cadru instituional legal, agreat politic i coerent, printr-un program solid de cretere a capacitii
locale pentru exercitarea noilor competene.

216

SISTEME DE MANAGEMENT AL CALITII N SECTORUL PUBLIC

FORIS Diana, doctorand,
Ministerul pentru I. M. M.- uri, Comer,
Turism i Profesii Liberale, Romna

REZUMAT
Lucrarea prezint sisteme de management al calitii aplicabile sectorului public i guvernrii.
Managementul calitii totale aplicat sectorului public foreaz managementul s gndeasc din
punctul de vedere al definirii calitii, prin prisma ceteanului, a mbuntirii proceselor, a
planificrii strategice pe termen lung.
Aplicarea standardelor ISO 9000 n instituiile publice se afl la baza celor opt principii de
management al calitii pentru cerinele unei bune guvernri, i anume: Orientarea ctre populaie;
Leadership; Implicarea indivizilor; Abordarea procesual; Abordarea sistemic a managementului;
mbuntirea continu; Abordare concret n luarea deciziilor; Relaii reciproc avantajoase cu
furnizorii. Aceste standarde reprezint un set de reguli de bun practic.
n concluzie, orientarea sectorului public spre calitate, este strict legat de cerinele actuale i
viitoare de realizare a unui ideal buna guvernare, orientat spre cetean.

ABSTRACT
The paper presents quality management systems applicable on the public system and government.
Total Quality Management on the public sector forces the management to think from the point
of view of quality terms, for the citizen, for the processes improvement, strategic plans on long term.
The ISO 9000 standards application on the public institution has to respect the eight principles
of the quality management for good governance: population orientation, leadership, individuals
implication, processes approach, systemically approach of the management, continuous improvement, right approach of the decision making system, win-win approach of the suppliers relationship.
That standards represents rules of good practice.
In conclusion, the quality orientation of the public sector is conected to the ideas of the good
governance, citizen oriented.
Managementul calitii totale (TQM) este un set de principii i o serie de tehnici calitative
destinate s mbunteasc n mod continuu i, dac este necesar, s transforme procese din
interiorul organizaie, de la vrf pn la baz, astfel nct clienii s fie mulumii n totalitate de
produsele organizaiei, de performana ei, de procedurile i de angajaii ei.1
Aplicat n sectorul public, Managementul calitii totale poate fi un management foarte
eficient n reconcentrarea misiunii guvernelor de servitori ai cetenilor, concentrndu-se astfel
resursele administraiei publice n procesele guvernamentale care pot fi mrite astfel nct s
ofere servicii de nalt calitate, ncurajnd descentralizarea autoritii birocratice, accentund
prevenirea problemelor i ajutnd administratorii publici s realizeze faptul c majoritatea acestor
probleme sunt rezultatul unor sisteme defectuoase (c ele nu rezult din oameni defectuoi),
nelegere care poate avea efecte pozitive i asupra managementului resurselor umane aferente
sectorului public.
Henry, N., (2005), Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier, Chiinu, pag. 492

217

Studiile efectuate asupra utilizrii Managementul calitii totale n sectorul public, n opinia
profesorului Nicolas Henry, concluzioneaz faptul c, punctele forte ale TQM rezid mai mult pe
filozofia managementului calitii sociale i mai puin n comandamentele i n tehnicile sale.
TQM foreaz managementul s gndeasc din punctul de vedere al definirii calitii, prin prisma
consumatorului, a mbuntirii proceselor (i, dac este necesar, a nlturrii proceselor slabe n
favoarea crerii unor abordri cu totul noi), a mririi posibilitilor angajailor, a planificrii
strategice pe termen lung i a unei nemulumiri continue cu privire la starea de lucruri.
Standardele ISO 9000 9001 9004 - Sisteme de Management al Calitii - sunt aplicabile
tuturor organizaiilor (indiferent de mrimea lor) i tuturor genurilor de activiti.
Vom prezenta posibila aplicare a standardelor ISO 9000 n instituiile publice, pentru a fi
introduse i aplicate n guvernarea public, recomandat de Comitetul pentru Comer, Industrie
i Dezvoltarea Afacerilor din cadrul Comisiei Economice pentru Europa n anul 2005 material
care ofer soluii practice pentru o strategie n vederea mbuntirii guvernrii publice, n
ncercarea de realizare a unei bune guvernri.
Localizarea standardelor: standardele ISO 9000 i gsesc aplicabilitatea n toate organizaiile
care produc bunuri i/sau ofer servicii. Guvernarea public se bazeaz pe organizaii, care n
majoritatea cazurilor ofer servicii publicului (populaiei, individului), dar adesea produc i
bunuri.
Termenul guvernare nseamn procesul de luare de decizii si procesul prin care deciziile sunt
(sau nu) implementate. Termenul de guvernare poate fi utilizat n mai multe contexte cum ar fi:
guvernare corporativ, guvernare internaional, guvernare naional i guvernare local.
Prezentarea Standardelor ISO 9000-9001-9004:
4. ISO 9000 conine elemente fundamentale i de vocabular
5. ISO 9001 definete cerinele (acesta este Standardul ISO prin care se stabilete Certificatul
de Conformitate i i se elibereaz acest Certificat.)
6. ISO 9004 ofer liniile directoare pentru mbuntirea performanelor
Conform standardului ISO 9001 lanul de livrare este ilustrat dup cum urmeaz:
Furnizor__________organizaie___________client
n guvernare, acesta are urmtoarea coresponden:
Populaie_____________________guvernare____________________populaie
(efectueaz i autorizeaz)

(guverneaz)

(beneficiaz de o bun guvernare)

Autorizaie_________guvernare________populaie
(Autorizaia este procesul alegerilor democratice i libere, prin care Populaia i alege liderii
pentru a guverna n cicluri de 4-5-6 ani)
Aceste standarde nu conin idei noi sau radicale. Ele au fost adunate din experiena practic.
Aceste standarde nu spun cum trebuie satisfcute cerinele ci ce ar trebui fcut, n termeni foarte
generali. Ele ofer o foarte bun baz pentru mbuntirea satisfaciei clienilor (a populaiei),
odat cu reducerea costurilor.
Conceptul de management al calitii este aplicat n principal prin asigurarea calitii: cel mai bun
nivel de calitate este atins prin testarea sa ntr-un produs. Prevenirea problemelor de calitate este calea
cea mai eficace de a gestiona calitatea. Planificarea adecvat i organizarea factorilor i circumstanele
de producie pentru a depi i pentru a evita problemele de calitate (aciuni de prevenire).
Pe scurt: introducerea unui sistem valoros de management al calitii ajut la asigurarea ordinii
n instituiile publice, care pot astfel preveni probleme sau n unele cazuri pot corecta probleme,
nainte ca acestea s produc daune.
Din moment ce guvernarea este un tip de serviciu (pentru populaie), Standardele
Internaionale 9000-9001-9004 au fost testate la diferite niveluri n guvernare. Succesul depinde
de o adaptare corect a standardelor.
218

Noile Standarde Internaionale 9000-9001-9004 sunt bazate pe opt principii de management al

calitii:
Principiul 1 - Orientarea ctre client, n care organizaiile depind de clienii lor i, prin urmare,
ar trebui s neleag nevoile prezente sau viitoare ale clienilor, ar trebui s satisfac cerinele
clienilor i s se lupte pentru a depi ateptrile clienilor;
Principiul 2 Leadership, n baza cruia liderii stabilesc scopul comun i direcia organizaiei
lor, acetia ar trebui s creeze i s menin mediul intern n care personalul s devin pe deplin
implicat n atingerea obiectivelor organizaiei;
Principiul 3: Implicarea personalului, care statueaz faptul c personalul de la toate nivelurile
constituie esena unei organizaii, iar implicarea sa deplin permite ca abilitile sale s fie folosite
n beneficiul organizaiei.
Principiul 4: Abordare procesual, reflect faptul c rezultatul dorit este atins mai eficient cnd
activitile i resursele corespunztoare sunt gestionate ca i pri ale unui proces.
Principiul 5: Abordarea sistemic a managementului, abordeaz identificarea, nelegerea i
gestionarea proceselor intercorelate, deoarece un sistem contribuie la eficiena i eficacitatea
organizaiei pentru atingerea obiectivelor sale.
Principiul 6: mbuntire continu, care de bazeaz pe faptul c mbuntirea continu a
performanei generale ale organizaiei ar trebui s fie un obiectiv permanent al organizaiei.
Principiul 7: Abordare concret n luarea deciziilor, stabilete c deciziile eficace sunt bazate pe
analiza datelor i informaiilor.
Principiul 8: Relaii reciproc avantajoase cu furnizorii, apreciaz c organizaia i furnizorii
acesteia sunt interdependeni, iar o relaie reciproc avantajoas mrete capacitatea acestora de a
crea valoare.
Aplicarea principiilor de management al calitii sunt aceleai pentru cerinele unei bune
guvernri: Vom prezenta, de asemenea, beneficiile rezultate din utilizarea lor i din aciunile pe
care liderii-managerii le ntreprind n aplicarea principiilor pentru mbuntirea performanelor
lor de guvernare.
Principiul 1: Orientarea ctre populaie
Guvernrile depind de Populaiile lor i, prin urmare, ar trebui s neleag nevoile prezente
sau viitoare ale acestora, ar trebui s satisfac cerinele Populaiilor i s se lupte pentru a depi
ateptrile acestora.
Beneficii cheie:
2. Eficacitate mai mare n utilizarea resurselor guvernrii pentru a accentua satisfacia
Populaiei.
3. Fidelitatea Populaiei, care duce la autorizarea n continuare a guvernrii (la urmtoarele
alegeri).
Aplicarea principiului de orientare ctre Populaie conduce la:

Cercetarea i nelegerea nevoilor i ateptrilor Populaiei (cercetarea opiniei publice).

Asigurarea faptului c obiectivele guvernrii sunt legate de nevoile i ateptrile
Populaiei.

Comunicarea nevoilor i ateptrilor Populaiei n timpul guvernrii.

Msurarea satisfaciei Populaiei i acionarea asupra rezultatelor.

Gestionarea sistematic a relaiilor dintre Populaii.

Asigurarea unei abordri echilibrate ntre satisfacerea Populaiilor i a altor pri
interesate (cum sunt guvernri vecine, guvernri mai nalte, finanatori, comuniti locale i
societatea ca ntreg).

219

Principiul 2: Leadership
Liderii stabilesc scopul comun i direcia de guvernare. Ei ar trebui s creeze i s menin
mediul intern n care indivizii s devin pe deplin implicai n atingerea obiectivelor guvernrii.
Beneficii cheie:

Indivizii vor nelege i vor fi motivai pentru a atinge scopurile i obiectivele
guvernrii.

Activitile sunt evaluate, aliniate i implementate ntr-un mod uniform.

Comunicarea greit ntre nivelurile unei guvernri va fi minimizat.
Aplicarea principiului de leadership conduce la:

Luarea n consideraie a nevoilor tuturor prilor interesate incluznd Populaiile,
proprietarii, angajaii, finanatorii, comunitile locale i societatea ca ntreg.

Stabilirea unei viziuni clare a viitorului guvernrii.

Stabilirea de scopuri i inte ambiioase.

Crearea i distribuirea valorilor, modele de corectitudine i rol etic la toate nivelurile
guvernrii.

Insuflarea ncrederii i eliminarea fricii.

Punerea la dispoziia indivizilor a resurselor necesare, pregtire i libertatea de a aciona
cu responsabilitate.

Impulsionarea, ncurajarea i recunoaterea contribuiei indivizilor.
Principiul 3: Implicarea indivizilor
Indivizii de la toate nivelurile sunt esena unei guvernri iar implicarea lor deplin permite ca
abilitile lor s fie folosite n beneficiul guvernrii.
Beneficii cheie:
5. Indivizi motivai, dedicai i implicai n guvernare (i populaia).
6. Inovaie i creativitate pentru atingerea obiectivelor guvernrii.
7. Responsabilitatea indivizilor pentru propria performan.
8. Indivizi nerbdtori s participe i s contribuie la mbuntirea continu.
Aplicarea principiului de implicare a indivizilor conduce la:

Indivizii neleg importana contribuiei i a rolului lor n guvernare;

Indivizii identific constrngerile performanelor lor;

Indivizii accept asumarea problemelor i responsabilitatea pentru rezolvarea acestora;

Indivizii evalueaz performana lor n relaie cu obiectivele i scopurile personale;

Indivizii cut oportuniti pentru lrgirea competenelor, cunotinelor i experienei lor;

Indivizii mprtesc cunotinele i experiena de bun voie (transparen la toate
nivelurile);

Indivizii abordeaz deschis diferite chestiuni i probleme (piatr de hotar a
democraiei).
Principiul 4: Abordare procesual
Rezultatul dorit este atins mai eficient cnd activitile i resursele corespunztoare sunt
gestionate ca i pri ale unui proces.
Beneficii cheie:
Costuri mai mici i cicluri de timp mai scurte printr-o utilizare eficient a resurselor.
Rezultate predictibile, consistente i mbuntite.
Orientarea cu primordialitate ctre oportuniti de mbuntire.
Aplicarea principiului de abordare procesual conduce la:
Definirea sistematic a activitilor necesare pentru a obine rezultatul dorit;
Stabilirea clar a responsabilitilor pentru gestionarea activitilor cheie;
220

 Analizarea i msurarea capacitii activitilor cheie;

Identificarea interfeelor activitilor cheie n cadrul i ntre diferitele funcii ale
organizaiei;
Orientarea ctre factori cum sunt resursele, metodele i materialele care vor mbunti
activitile cheie ale organizaiei;
Evaluarea riscurilor, consecinelor i a impacturilor activitilor asupra populaiilor,
mandatarilor i asupra altor pri interesate.
Principiul 5: Abordarea sistemic a managementului
Identificarea, nelegerea i gestionarea proceselor intercorelate, deoarece un sistem contribuie
la eficiena i eficacitatea guvernrii pentru atingerea obiectivelor sale.
Beneficii cheie:
5. Integrarea i alinierea proceselor prin care se vor atinge cel mai bine rezultatele dorite;
6. Abilitatea de concentrare a efortului asupra proceselor cheie;
7. Insuflarea ncrederii prilor interesate privind consistena, eficiena i eficacitatea
organizaiei.
Aplicarea principiului de abordare sistemic a managementului conduce la:
Structurarea unui sistem pentru atingerea obiectivelor guvernrii n modul cel mai
eficient i eficace (economisirea banilor contribuabililor).
nelegerea interdependenelor dintre procesele sistemului.
Abordri structurate care armonizeaz i integreaz procesele.
Oferirea unei mai bune nelegeri a rolurilor i responsabilitilor necesare pentru
atingerea obiectivelor comune i astfel, reducerea barierelor cross-functionale.
nelegerea capacitilor organizaionale i stabilirea constrngerilor de resurse naintea
ntreprinderii de aciuni.
Urmrirea i definirea modului n care activiti specifice din cadrul unui sistem ar
trebui s funcioneze.
mbuntirea continu a sistemului prin msurare i evaluare.
Principiul 6: mbuntire continu
mbuntirea continu a performanei generale a guvernrii ar trebui s fie un obiectiv
permanent al guvernrilor.
Beneficii cheie:
Performan prin capaciti organizaionale mbuntite;
Alinierea activitilor de mbuntire la toate nivelurile pentru orientarea strategic a
guvernrii;
Flexibilitate de a reaciona rapid la oportuniti (ca i n cazul catastrofelor).
Aplicarea principiului de mbuntire continu conduce la:
Utilizarea unei abordri consistente la nivelul ntregii guvernri pentru mbuntirea
continu a performanei guvernrii;
Punerea la dispoziia indivizilor a unor programe de pregtire n metodele i
instrumentele de mbuntire continu;
Transformarea mbuntirii produselor, a proceselor i a sistemelor ntr-un obiectiv
pentru fiecare individ din organizaie;
Stabilirea de linii directoare i msuri de trasare a mbuntirii continue;
Recunoaterea i asumarea mbuntirilor.
Principiul 7: Abordare concret n luarea deciziilor
Deciziile eficace sunt bazate pe analiza datelor i informaiilor.
221

Beneficii cheie:
Decizii informate;
Abilitate crescut de a demonstra eficacitatea deciziilor trecute prin relatare la
nregistrrile concrete;
Abilitate crescut de a revizui, de a antrena i de a schimba opinii i decizii.
Aplicarea principiului de mbuntire continu conduce la:
10. Asigurarea faptului c datele i informaiile sunt suficient de reale i veridice;
11. Asigurarea accesibilitii datelor celor care au nevoie de ele;
12. Analizarea datelor i informaiilor folosind metode valide;
13. Luarea de decizii i ntreprinderea de aciuni bazate pe analize concrete, contrabalansate
cu experien i intuiie.
Principiul 8: Relaii reciproc avantajoase cu furnizorii
O guvernare i mandatarii acesteia sunt interdependente, iar o relaie reciproc avantajoas
mrete capacitatea acestora de a crea valoare.
Beneficii cheie:
e. Abilitate crescut de a crea valoare pentru ambele pri (guvernare i populaie);
f. Flexibilitate i vitez a rspunderilor cumulate pentru schimbarea cererii sau nevoilor i
ateptrilor populaiei.
g. Optimizarea costurilor i resurselor.
Aplicarea principiului de relaii reciproc avantajoase cu mandatarii conduce la:
c. Stabilirea relaiilor care contrabalanseaz ctigurile pe termen scurt cu consideraii pe
termen lung.
d. Aducerea la comun a expertizei i resurselor cu partenerii;
e. Identificarea i selectarea furnizorilor cheie;
f. Comunicare deschis i clar;
g. mprtirea informaiilor i a planurilor de viitor;
h. Stabilirea unei dezvoltri comune i activiti de mbuntire;
i. Insuflarea, ncurajarea i recunoaterea mbuntirilor i realizrilor de ctre
mandatari.
Standardele Internaionale ISO 9000-9001-9004 sunt n fapt o compilaie a practicilor de cea
mai bun calitate (bune practici) aprobate la nivel mondial. Acestea stabilesc regulile de baz
pentru sistemele de management al calitii de la concept la implementare oricare ar fi
produsul sau serviciul. Aceste standarde sunt relevante i n ceea ce privete guvernarea public.
Aceste standarde reprezint un set de reguli de bun practic.
Standardele Internaionale ISO 9000-9001-9004 descriu procedura pentru a asigura faptul c
o anumit organizaie (productor, furnizor de servicii, guvernare) are capacitatea (resursele
fiind incluse) de a urma aceste standarde i de a furniza produse sau servicii de bun calitate.
Standardele Internaionale ISO 9000-9001-9004 enumer regulile de baz care guverneaz
sistemele de management al calitii. Maniera n care aceste sisteme de management al calitii
sunt implementate trebuie, totui, s fie adaptate la activitatea n sine. Regulile generale trebuie s
fie adaptate la fiecare situaie. Acest fapt este evident i pentru buna guvernare. Fiecare guvernare
ar trebui s-i noteze sarcinile, ar trebui s contureze organigrama propriu zis cu sfera de
autoriti (cine ce face), mandatari i responsabiliti, scopul activitii, scopul autoritii. Referitor
la identificarea elementelor - intrri i ieiri n cazul guvernrilor, intrrile pot fi promisiunile
fcute publicului, taxele colectate (sau alocaii de la guvernri la nivel mai nalt), cerine din
partea publicului etc. n timp de ieirile ar putea fi serviciu (i produsele, dac sunt relevante)
furnizat.
222

n concluzie, toate Guvernele (Naionale sau Locale), Instituiile Publice (de orice fel), care
s-au confruntat cu critici (corecte sau incorecte), ar putea iniia o revizuire a Sistemului de
Management i ar putea ctiga beneficii dac urmeaz cerinele ISO 9001, strategie care ar putea
avea un real succes n cadrul sectorului public.
n concluzie, orientarea sectorului public spre calitate, este strict legat de cerinele actuale i
viitoare de realizare a unui ideal buna guvernare, orientat spre cetean.

Bibliografie
1. Henry Nicolas - Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier, Chiinu, 2005
2. Osborne, D., Gaebler, T., (1992) Reinventening Gouvernment, Addison Weslei,
3. Pollit C., Bouckaert, G.- Reforma managementului public, Editura Epigraf, Chiinu, 2004
4. United Nations, Economic Comimission for Europe, Comittte for Trade, Industry and
Enterprise Development - Use of ISO 9000 in Gouvernance, TRADE/WP.6/2005/9

223

UNELE ASPECTE PRIVIND SERVICIUL PUBLIC

DE SNTATE N ROMNIA
STANCU-IPICA Mariana, lector universitar, doctor,
Universitatea Spiru Haret, Bucureti

QUELQUES ASPECTS SUR LE SERVICE PUBLIC

DE SANT EN ROUMANIE
Mme si plusieurs services publics qui sont en expansion se sont retrouvs dehors le champ
dapplication du droit administratif, car il ne tient pas ncessairement au droit administratif, et que
lemploi des procdures spcifiques au droit priv soit significative dans les services traditionnelles, la
doctrine considre que la notion de service public et de pouvoir public sont le noyau du droit
administratif. Il reste en actualit le phnomne dinterpntration entre le droit public et le droit
priv, car il y a des sujets de droit dont la structure appartient au droit priv, mais la mission confie
appartient au domaine du droit public.
Nous nous proposons par cet tude danalyser quelques aspects du service public de sant en
Roumanie par rapport ce que le gouvernement roumain sest propos pour objectifs: la ralisation
effective dun accs gal aux soins mdicaux lmentaires, la monte de la qualit de vie par le biais
de la qualit et de la sret du service mdical, le rapprochement du niveaux des indicateurs de sant
et de dmographie des pays dvelopps concomitant la baisse de la pathologie spcifique aux pays
sous dvelopps. Lanalyse lgislative de ces objectifs peut se faire aussi par rapport aux responsabilits
gouvernementales en ce qui concerne la stratgie nationale de sant publique.
La rforme dans le domaine de la sant sest produite par lengagement de la responsabilit du
gouvernement. Aussi la Loi 95/2006 est elle lacte qui concrtise la politique lgislative dans le domaine
sanitaire. A lgard de cette loi, la Cour Constitutionnelle a apprcie quelle ne se caractrise pas par un
style juridique spcifique, lapidaire, sobre, clair et prcis, quelle contient des rglementations parallles,
quil ny est pas une systmatisation des ides qui puisse conduire lharmonie intrieure de lacte normative
et que les notions juridiques employes sont inadquates et confuses, ce qui peut natre des problmes et
difficults dans sa application. La Cour sest limit constater ces dficiences, car, conformment larticle
2 3 de la Loi 47/1992, La Cour Constitutionnelle se prononce seulement sur la constitutionalit des
actes dont elle a t saisie, sans pouvoir pour autant les modifier ou complter.
Puisque lorganisme spcial et spcialis en juridiction constitutionnelle a statu que la loi est
constitutionnelle, il faut aussi que la doctrine de spcialit se prononce sur les notions juridiques
inadquates et confuses, sur les normes juridiques rdiges dune manire illogique et incohrente, de
mme que sur laccomplissement des obligations requises par larticle 34 de la Constitution par le
biais des normes ministrielles ou gouvernementales, le rle dtenu par le gouvernement dans la
politique interne.
Si en France le lgislateur na pas prcis la nature juridique des organismes quil a cre, le Conseil
dEtat tant celui qui doit se prononcer sur les personnes de droit public responsables dune mission
de service public, dans le systme de droit roumain, le lgislateur a t tranchant, en qualifiant
expressment les structures professionnelles comme des structures publics. Une analyse de
linterpntration entre le droit public et le droit priv simpose, le droit priv gouvernant la structure
de lordre et le droit public laccomplissement de la mission de lordre.
Lanalyse de lacte normative de reforme dans le domaine de la sant publique a relevance non
seulement du point de vue de laccomplissement de ce que le gouvernement sest propos louverture
224

des fournisseurs des services mdicaux vers la comptition, la neutralit de ltat par rapport ceux
ci, assurer lgalit des chances des citoyens, garantir laccs gal aux soins mdicales primordiales
comme droit fondamental, indiffremment du revenu.
Limportance de cette analyse rside dans le fait que la loi peut natre des problmes et difficults
dans la mise en application, comme dailleurs la Cour Constitutionnelle lavait statu, mais aussi
parce quelle peut soulever des questions sur sa constitutionalit, sur la cration dorganismes
publiques, des rglementations subsquentes. LAgence Nationale pour les Programmes de Sant
Publique est constitue comme Direction, mais elle collabore avec le Ministre du Travail, de la
Solidarit Sociale et de la Famille et avec dautres institutions et organisations gouvernementales. La
ralisation de la politique interne et externe du pays est une prrogative du gouvernement, mais la
ralisation des programmes nationaux de sant appartient lAgence Nationale pour les Programmes
de Sant et cest la Commission Interdpartementale pour lassistance mdicale communautaire
(subordonn au Premier Ministre) qui coordonne les programmes nationaux dassistance mdicale.
La Maison Nationale dAssurances Mdicales est une institution publique indpendante. Les services
administratives autonomes ne peuvent pas, conformment la Constitution, tre subordonns
administrativement mais la loi prvoit un contrle limit sur le systme dassurances sociales de
sant, un contrle qui porte sur les politiques de sant approuves par le gouvernement.
Chiar dac multe dintre serviciile publice aflate n expansiune au ieit din sfera de aciune a
dreptului administrativ, serviciul public neapelnd neaprat la dreptul administrativ, chiar dac
n cadrul serviciilor tradiionale, folosirea procedeelor specifice dreptului privat este semnificativ,
doctrina1 consider c noiunea de serviciu public i de putere public sunt nucleul dreptului
administrativ.
Ne propunem prin acest studiu s analizm unele aspecte privind serviciul public de sntate
n Romnia prin raportare la ceea ce Guvernul Romniei i-a propus ca obiective: realizarea
efectiv a accesului egal al cetenilor la ngrijirile sanitare de baz, creterea calitii vieii prin
mbuntirea calitii i siguranei actului medical, apropierea de indicatorii de sntate i
demografici ai rilor civilizate, n acelai timp cu scderea patologiei specifice rilor subdezvoltate.
Analiza acestor obiective transpuse n planul legii se poate face i prin raportare la responsabilitile
ce i revin guvernului, n planul strategiei din domeniul sntii.
Reforma n domeniul sntii s-a realizat prin angajarea rspunderii Guvernului2, astfel c
Legea nr. 95/2006 este actul normativ ce a concretizat politica legislativ n domeniul sanitar.
Referitor la aceast lege, Curtea Constituional a reinut c nu se caracterizeaz printr-un stil
juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, c ea conine reglementri paralele,
neexistnd o sistematizare a ideilor care s conduc la armonia interioar a actului normativ, i c
n cuprinsul su sunt utilizate concepte i noiuni juridice inadecvate i confuze, ceea ce poate
genera probleme i greuti n aplicarea dispoziiilor legii. Curtea s-a limitat la constatarea acestor
deficiene de redactare, deoarece, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea
Constituional se pronun numai asupra constituionalitii actelor cu privire la care a fost
sesizat, fr a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului.
Cu privire la conceptele juridice inadecvate i confuze, normele juridice redactate n mod
C. Denizeau, Lide de puissance publique l preuve de L Union europenne, LGDJ, 2004, Prface C.
Goyard, p. 677.
2
Curtea Constituional a stabilit c instituirea i a altor modaliti de legiferare, i anume angajarea
rspunderii Guvernului i delegarea legislativ, nu aduce atingere monopolului legislativ al Parlamentului,
atta timp ct aceste modaliti sunt utilizate n condiiile prevzute de Constituie. A se vedea Decizia
Curii Constituionale nr. 298 din 29 martie 2006 referitoare la sesizarea de neconstituionalitate a Legii
privind reforma n domeniul sntii.
1

225

ilogic i incoerent, aducerea la ndeplinire a cerinelor art. 34 din Constituie prin norme de
sorginte ministerial sau guvernamental, respectarea rolului pe care l are Guvernul de a asigura
politica intern a rii, punerea la dispoziia organizaiilor profesionale a procedeelor de drept
public, analiza fenomenului de ntreptrundere dintre dreptul privat i dreptul public, dreptul
privat guvernnd structura ordinului, n timp ce dreptul public guverneaz exercitarea misiunii
ordinului, precum i calificarea expres a organismelor profesionale ca fiind organisme publice,
considerm c rmne s se pronune doctrina de specialitate.
Analiza actului normativ ce prevede reforma n domeniul sntii nu are relevan doar din
perspectiva aducerii la ndeplinire a ceea ce i-a propus guvernul deschiderea ctre competiie
a furnizorilor de servicii medicale precum i dintre casele de asigurri, neutralitatea statului fa
de toi furnizorii de ngrijiri de sntate, asigurarea egalitii de anse a cetenilor, garantnd
accesul nediscriminatoriu la ngrijiri medicale de baz, indiferent de veniturile realizate, ca drept
fundamental al acestora. Analiza legii privind reforma n domeniul sntii prezint importan
pentru c poate ridica probleme i greuti n aplicare, cum de altfel a statuat i Curtea
Constituional, dar ridic semne de ntrebare i cu privire la respectarea dispoziiilor
constituionale, nfiinarea de autoriti, reglementri subsecvente.
Unul din obiectivele programului de guvernare din 2004 a fost creterea calitii ngrijirilor
medicale, prin ncurajarea de ctre Guvernul Romniei a competiiei dintre furnizorii de servicii
medicale precum i dintre casele de asigurri. Dincolo de variaia terminologic care nu
ntotdeauna corespunde adevrului tiinific (creterea calitii ngrijirilor medicale, furnizori de
ngrijiri de sntate, furnizori de servicii medicale, creterea calitii actului medical), variaie care
se regsete nu numai n programul de guvernare, dar i n actul normativ ce concretizeaz
politica n domeniul sntii, n actele normative prin care Guvernul ncearc s-i pun n
aplicare dezideratele politice, se contrazice. Guvernul nu trebuie s ncurajeze competiia ntre
furnizorii de servicii medicale, ci s statueze competiia, libera concuren, ca principii aplicabile
serviciului public de sntate i s stabileasc mecanisme pentru ca acest principiu s fie respectat
n practic. Astfel c, n plan legislativ apare O.U.G. nr. 110/20051 privind vnzarea spaiilor
proprietate privat a statului sau a unitilor administrativ - teritoriale, cu destinaia de cabinete
medicale, precum i a spaiilor n care se desfoar activiti conexe actului medical, aprobat cu
modificri prin Legea nr. 236/20062.
O.U.G. nr. 110/2005 stabilete cadrul juridic pentru vnzarea spaiilor proprietate privat a
statului sau a unitilor administrativ - teritoriale care au destinaia de cabinete medicale, precum
i a spaiilor n care se desfoar activiti conexe actului medical, a spaiilor organizate ca centre
de diagnostic i tratament sau centre medicale cu personalitate juridic, ctre medicii, medicii
dentiti, dentitii, biologii, biochimitii, fizicienii, tehnicienii dentari celelalte persoane fizice cu
drept de liber practic, precum i ctre persoanele juridice instituiile de nvmnt superior
medical, care, deinnd n mod legal spaiul, au ca obiect unic de activitate furnizarea serviciilor
medicale sau desfoar activiti de nvmnt superior medical. Ordonana n sine a ridicat
semne de ntrebare cu privire la constituionalitatea sau neconstituionalitatea dispoziiilor, sens
n care s-a pronunat Curtea Constituional3, dar apare clar conturat ideea, c doar la nivel
declarativ, Guvernul dorete libera concuren a furnizorilor de servicii medicale, pentru c n
concret, corobornd dispoziiile legale cu relevan n acest domeniu, concurena ntre furnizorii
de servicii medicale apare greu de pus n practic.
Spaiul cu destinaia de cabinet medical, cumprat de medicul titular al cabinetului la un pre
M.Of. nr. 654 din 22 iulie 2005.
M.Of. nr. 515 din 14 iunie 2006.
3
Decizia Curii Constituionale nr. 871 din 9 octombrie 2007.
1
2

226

fixat de Guvern, reprezint deja un privilegiu pe care actualul guvern inteniona s-l acorde
furnizorului de servicii medicale care se afl n relaie contractual cu casa de asigurri. Apare
compromis ideea de competiie ntre furnizorii de servicii medicale, cnd Guvernul, nclcnd
dispoziiile Constituiei, creeaz privilegii. n vederea constituirii unui cabinet medical pentru ca
ulterior cabinetul s dobndeasc statut de furnizor de servicii medicale, exercitarea dreptului de
proprietate asupra spaiului cu destinaia cabinet medical, reprezint un mare avantaj, n condiiile
economiei de pia, aa cum este economia Romniei.
Printr-un act normativ care ncalc art. 34 din Constituia Romniei privind dreptul la
ocrotirea sntii, a dispoziiilor constituionale cuprinse n art. 136 alin 2 i 4 privind garantarea
i ocrotirea proprietii publice, respectiv inalienabilitatea bunurilor proprietate public, un act
care reglementeaz un transfer silit de proprietate, care nu respect prevederile referitoare la
expropriere, consacrate de art. 44 alin. 1 i 3 din Constituie, Guvernul favorizeaz furnizorii de
servicii medicale care deja se afl n relaii contractuale cu casele de asigurri, ngreunnd jocul
concurenei loiale i accesul pe piaa serviciilor medicale a furnizorilor de servicii medicale
indiferent de regimul juridic al acestora.
Aa cum a stabilit i Curtea Constituional, prin aceast Ordonan se instituie obligaia
autoritilor locale de a ntocmi o list complet a spaiilor cu destinaia menionat i obligaia
acestora de a scoate la vnzare toate bunurile n cauz. Prin nlturarea posibilitii autoritilor
locale de a dispune n mod liber de bunurile aflate n proprietatea privat a unitilor administrativ
- teritoriale, n sensul de a opta sau nu pentru vnzarea acestora, se ncalc n mod vdit dreptul
unitilor administrativ teritoriale de exercitare a prerogativei dispoziiei, ca atribut ce ine de
esena dreptului de proprietate. Curtea a constatat c actul normativ criticat aduce atingere
dispoziiilor constituionale cuprinse n art. 44 alin. 1 teza nti privind garantarea dreptului de
proprietate privat.
Curtea constat totodat c Ordonana de urgen a Guvernului nr. 110/2005, n ansamblul
su, reglementeaz un transfer silit de proprietate, care nu respect prevederile referitoare la
expropriere consacrate de art. 44 alin. (1) i (3) din Constituie i de art. 1din primul Protocol la
Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. n acest sens, Curtea
European a Drepturilor Omului a statuat n jurisprudena sa c o privare de proprietate trebuie
s fie prevzut de lege, s urmreasc o cauz de utilitate public, s fie conform normelor de
drept intern i s respecte un raport de proporionalitate ntre mijloacele folosite i scopul vizat.
Cu privire la indemnizarea titularului dreptului de proprietate pentru privarea de dreptul su,
Curtea European a Drepturilor Omului a reinut c, n absena unei compensaii reparatorii, art.
1 din Protocolul nr. 1 n-ar asigura dect o protecie iluzorie i ineficace a dreptului de proprietate,
n total contradicie cu dispoziiile Conveniei (Cauza James i alii mpotriva Marii Britanii,
1986). Privarea de proprietate impune, aadar, statului obligaia de a-l despgubi pe proprietar,
pentru c, fr plata unei sume rezonabile, raportat la valoarea bunului, msura constituie o atin
gere excesiv a dreptului la respectarea bunurilor sale. Imposibilitatea de a obine fie i o desp
gubire parial, dar adecvat n cadrul privrii de proprietate, constituie o rupere a echilibrului
ntre necesitatea proteciei dreptului de proprietate i exigenele de ordin general. n prezenta
cauz, analiznd dispoziiile art. 8 i ale art. 14 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
110/2005, care stabilesc preul maximal de vnzare a spaiului medical n mod difereniat, pe cate
gorii de localiti, iar n privina terenului aferent, un pre fix de 1 euro/m2 (n limita a 250 m2
Curtea constat c preurile astfel determinate nu in seama de valoarea pe pia a bunului. Dis
proporia vdit ntre cele dou valori conduce la calificarea preului ca fiind neserios, astfel nct
exigenele impuse de normele constituionale i internaionale menionate nu sunt ndeplinite.
Curtea mai constat c actul normativ criticat ncalc i dispoziiile art. 34 din Constituie
privind dreptul la ocrotirea sntii. Garantnd acest drept complex, textul constituional
227

menionat stabilete obligaia statului de luare a msurilor pentru asigurarea igienei i a sntii
publice, ceea ce implic i crearea condiiilor care s asigure prestarea de servicii medicale,
inclusiv sub aspectul asigurrii bazei materiale necesare. Or, n msura n care se reglementeaz
vnzarea spaiilor care au destinaia de cabinete medicale, precum i a spaiilor n care se
desfoar activiti conexe actului medical, cu riscul schimbrii pe viitor a destinaiei acestora,
statul nu va mai dispune de baza material care s asigure ndeplinirea obligaiei constituionale
menionate i, ca urmare, nu va mai putea garanta dreptul cetenilor la ocrotirea sntii.
Avnd n vedere c dispoziiile art. 1, 4, 5, 8 i 14 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
110/2005, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 236/2006, mai sus examinate,
constituie nsi substana reglementrii criticate, Curtea a constatat c actul normativ, n
ansamblul su, este neconstituional, i s-a impus, prin urmare, admiterea excepiei de
neconstituionalitate astfel cum a fost formulat.
Potrivit art. 245 din Legea nr. 95/2006 - Furnizorii de servicii medicale, de dispozitive
medicale i de medicamente, care sunt n relaii contractuale cu casele de asigurri, sunt:
a) unitile sanitare publice sau private, organizate conform prevederilor legale n vigoare,
autorizate i evaluate n condiiile legii;
b) farmaciile, distribuitorii i productorii de medicamente i materiale sanitare;
c) alte persoane fizice i juridice care furnizeaz servicii medicale, medicamente i dispozitive
medicale.
Potrivit art. 238 asigurarea calitii serviciilor din pachetul de baz pentru asigurai revine
CNAS prin respectarea, printre alte msuri i a celei privind acceptarea ncheierii de contracte
numai cu furnizori autorizai i evaluai conform legii;
Apare clar c dezideratul guvernului de a ncuraja competiia dintre furnizorii de servicii
medicale nu este susinut i de actele normative n vigoare, de vreme ce, chiar Guvernul stabilete,
cu riscul nclcrii normelor constituionale, ca anumii furnizori de servicii medicale s devin
titulari ai dreptului de proprietate asupra spaiilor proprietate privat a statului sau a unitilor
administrativ - teritoriale, cu destinaia de cabinete medicale, precum i a spaiilor n care se
desfoar activiti conexe actului medical. Este clar c nu se stabilesc reguli egale pentru libera
concuren n domeniul sanitar, statul nerespectnd neutralitatea fa de toi furnizorii de servicii
medicale, din moment ce Guvernul nu respect dreptul de proprietate al unitilor administrativ
teritoriale, nu respect principiul autonomiei locale, instituind dreptul prefecilor de a veghea
ca hotrrile consiliilor judeene i consiliilor locale s cuprind toate spaiile medicale care cad
sub incidena ordonanei de urgen.
Art. 208 din Legea nr. 95/2006 prevede la alin (7) c Ministerul Sntii Publice, ca autoritate
naional n domeniul sntii, exercit controlul asupra sistemului de asigurri sociale de
sntate, din punct de vedere al aplicrii politicilor de sntate aprobate de Guvernul Romniei.
Art. 209 alin (3): Gestionarea fondului se face, n condiiile legii, prin Casa Naional de
Asigurri de Sntate, denumit n Continuare CNAS, i, respectiv, prin casele de asigurri sociale
de sntate judeene i a municipiului Bucureti, denumite n continuare case de asigurri.
Gestionarea fondului se realizeaz i prin Casa Asigurrilor de Sntate a Aprrii, Ordinii
Publice, Siguranei Naionale i Autoritii Judectoreti i Casa Asigurrilor de Sntate a
Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului pn la reorganizarea acestora.
Din modul de reglementare a controlului exercitat asupra sistemului de asigurri de sntate,
din succesiunea normelor juridice cu inciden n sistemul asigurrilor de sntate, reiese c
niciodat legiuitorul nu a avut n vedere ca instituia care administreaz i gestioneaz sistemul
de asigurri sociale de sntate s fie ntr-adevr autonom. Acest aspect rezult i din interpretarea
sistematic a Statului Casei Naionale de Asigurri de Sntate1.
M.Of. nr. 680 din 8 august 2006, aprobat prin H.G. nr. 972 din 26 iulie 2007.

228

Art. 1 alin (1): Casa Naional de Asigurri de Sntate, denumit n continuare CNAS, este
instituie public autonom, de interes naional, cu personalitate juridic, care administreaz i
gestioneaz sistemul de asigurri sociale de sntate n vederea aplicrii politicilor i programelor
Guvernului n domeniul sanitar. Art. 3 alin. (2: n scopul exercitrii controlului asupra sistemului
de asigurri sociale de sntate de ctre Ministerul Sntii Publice, CNAS va transmite
Ministerului Sntii Publice, trimestrial i anual, informaii cu privire la furnizarea de servicii
medicale, pe domenii de asisten medical, contractarea, decontarea i finanarea acestora.
Informaiile i metodologia de raportare a acestora se stabilesc prin ordin comun al ministrului
sntii publice i al preedintelui CNAS.
Dreptul de a transmite instruciuni obligatorii, dreptul de supraveghere general a activitii,
dreptul de numire a conductorilor, toate aceste drepturi aparin autoritii aflate ntr-o poziie de
supraordonare, sunt elemente ale subordonrii administrative1.
CNAS propune, cu avizul Ministerului Sntii Publice, proiecte de acte normative (art. 5
alin. 1 pct. 2), elaboreaz, implementeaz i gestioneaz procedurile i formularele unitare, avizate
de Ministerul Sntii Publice (art. 5 alin. 1pct. 3), indicatorii folosii n raportarea datelor n
sistemul de asigurri sociale de sntate sunt unitari i se stabilesc de Ministerul Sntii Publice,
la propunerea CNAS(pct. 6), rspunde pentru activitile proprii sistemului de asigurri sociale
de sntate n faa Guvernului i fa de asigurai, (pct. 7), elaboreaz i stabilete, mpreun cu
Ministerul Sntii Publice, metodologia i nivelul de evaluare a furnizorilor de servicii
medicale(pct. 10), elaboreaz proiectul contractului - cadru, care se prezint de ctre Ministerul
Sntii Publice spre aprobare Guvernului (pct. 11), elaboreaz proiectul normelor metodologice
de aplicare a contractului - cadru., care se aprob prin ordin al ministrului sntii publice i
al preedintelui CNAS (pct.12), elaboreaz mpreun cu Ministerul Sntii Publice criteriile
privind calitatea asistenei medicale(pct. 13), organizeaz mpreun cu Ministerul Sntii
Publice i Ministerul Justiiei comisia central de arbitraj(pct. 28), transmite Ageniei Naionale
pentru Programe de Sntate, trimestrial, anual i ori de cte ori este nevoie, analiza modului n
care au fost derulate programele naionale de sntate cu scop curativ finanate din bugetul
Fondului (pct. 46), art. 17 alin. 3 prevede: Preedintele CNAS este numit de Primul Ministru
dintre membrii consiliului de administraie, la propunerea ministrului sntii publice, art. 27
alin. 2 lit. b: n cazul n care soluionarea i eliminarea divergenelor nu are loc n condiiile
prevzute la lit. a, preedintele CNAS va invita, n scris, la sediul CNAS, reprezentani ai
ministerelor sau ai altor organe de specialitate competente n problema care a fcut obiectul
divergenelor, pentru elucidarea argumentelor care au stat la baza divergenelor.
Se ncalc prevederile art. 116 alin 2 coroborat cu art. 117 alin 3 din Constituia Romniei,
astfel c prin Legea nr. 95/2006 se are n vedere subordonarea politic a Casei Naionale de
Asigurri de Sntate, autonom fiind doar la nivel declarativ.
Aa cum scria Profesorul Antonie Iorgovan, art. 116-117 din Constituie precizeaz, fr
echivoc, c organele centrale de specialitate ale administraiei publice sunt fie n subordinea direct
sau indirect a Guvernului, fie autonome2.
A se vedea pe larg despre subordonarea administrativ Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
Editura All Beck, Bucureti, 2005,Volumul I ediia a 4-a, p. 85.
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2005,Volumul I ediia a
4-a, p. 84, nota de subsol 2. Chiar dac organele care nu poart denumirea de minister se pot organiza
n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative autonome, aa cum se
semnala n lucrarea mai sus citat, n pofida prevederilor constituionale, prin Legea nr. 356/2003 [M.Of.
nr. 529 din 23 iulie 2003], s-a nfiinat Institutul Cultural Romn, ca organ central de specialitate, n
subordinea Preedintelui Romniei, care a primit dreptul a numi i revoca directorul general al
Institutului. (Antonie Iorgovan, op. cit. p. 85)
1

229

Curtea Constituional a trebuit s se pronune i cu privire la constituionalitatea sau

neconstituionalitatea dispoziiilor din lege care prevd crearea organismelor profesionale,
adeziunea obligatorie la aceste organisme, dac se dorete practicarea unei profesii pe
teritoriul Romniei, precum i compatibilitatea acestei adeziuni obligatorii n vederea
exercitrii profesiei, fa de dreptul prevzut de Constituie la liber asociere.
Astfel, capitolul III din Legea nr. 95/2006 este consacrat Organizrii i funcionrii
Colegiului Medicilor din Romnia
Potrivit art. 404 alin (1): Colegiul Medicilor din Romnia este organism profesional, apolitic,
fr scop patrimonial, de drept public, cu responsabiliti delegate de autoritatea de stat, n
domeniul autorizrii, controlului i supravegherii profesiei de medic ca profesie liberal, de
practic public autorizat.
(2) Colegiul Medicilor din Romnia are autonomie instituional n domeniul su de
competen, normativ i jurisdicional profesional i i exercit atribuiile fr posibilitatea
vreunei imixtiuni.
(3) Ministerul Sntii Publice urmrete modul de respectare a prevederilor legale n
activitatea Colegiului Medicilor din Romnia.
(4) Colegiul Medicilor din Romnia cuprinde toi medicii care ntrunesc condiiile prevzute
la art. 370 lit. a), c) i e), precum i medicii stabilii n Romnia care ntrunesc condiiile prevzute
la art. 370 lit. b), d) i f) i care exercit profesia de medic n condiiile prezentei legi.
Art. 457. - Ministerul Sntii Publice, n calitate de autoritate de stat, urmrete ca activitatea
Colegiului Medicilor din Romnia s se desfoare n condiiile legii.
Art. 458. - Reprezentantul autoritii de stat cu rangul de secretar de stat n Ministerul
Sntii Publice este membru al Consiliului naional al Colegiului Medicilor din Romnia i este
numit prin ordin al ministrului sntii publice.
Cu privire la art. 458 din lege, Curtea Constituional a fost sesizat.
Autorii sesizrii au considerat c acest articol al legii contravine prevederilor art. 40 din
Constituie referitoare la dreptul de asociere, ntruct nu se poate stabili prin lege ca din
conducerea Colegiul Medicilor s fac parte, de drept, minitri, secretari de stat etc.
Curtea a constatat c acest organism profesional - Colegiul Medicilor din Romnia - nu se
constituie pe baza liberei asocieri, n temeiul art. 40 din Constituie, ci prin efectul legii.
Curtea a reinut c, la fel ca i celelalte organizaii profesionale liberale, organizarea i
funcionarea Colegiului Medicilor din Romnia sunt reglementate prin lege, ntruct ntregul
corp al medicilor desfoar activitate de interes public, i anume, concur la realizarea funciei
statului de ocrotire a sntii. n acest sens s-a mai pronunat Curtea Constituional prin Decizia
nr. 233/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 603 din 5 iulie 2004, cu
privire la Legea nr. 51/1995 pentru organizarea i exercitarea profesiei de avocat i la Legea nr.
36/1995 a notarilor publici i a activitii notariale, statund c Legiuitorul are libertatea de a
reglementa condiiile n care pot fi constituite, organizate i n care funcioneaz diferite tipuri i
forme de asociaie, inclusiv s dispun constituirea obligatorie a unor asociaii pentru exercitarea
unor profesii ori ndeplinirea unor atribuii de interes public.
Curtea Constituional a considerat c acest organism profesional este persoan juridic de
drept public, dispoziia legal referitoare la numirea unor reprezentani ai autoritii de stat n
conducerea Colegiului nu contravine dreptului de asociere, prevzut de art. 40 din Legea
fundamental.
Pentru c prin acelai act normativ se prevede nfiinarea Colegiului Medicilor Dentiti i
Colegiul Farmacitilor, Curtea Constituional fiind sesizat i cu privire la neconstituionalitatea
articolelor care fac referire la aceste dou organisme profesionale, a constatat c este nefondat
susinerea potrivit creia, prin nfiinarea Colegiului Medicilor Dentiti i Colegiului Farmacitilor,
230

ca organism de drept public, adic autoritate public, se nclc dreptul de asociere, prevzut de
art. 40 din Constituie, ntruct cetenii au dreptul s se asocieze n structuri private, iar nu n
structuri publice, pentru urmtoarele motive:
Prevederile acestor articole din lege, referitoare la Colegiul Medicilor Dentiti i la Colegiul
Farmacitilor, sunt asemntoare cu cele privitoare la Colegiul Medicilor. Aceste colegii nu se
constituie prin asociere, astfel c, dispoziiile art. 40 din Constituie nu sunt incidente. Ele sunt
nfiinate pe baza legii ca organisme profesionale de drept public, fr s aib statutul juridic de
autoritate public, ci doar responsabiliti delegate de autoritatea de stat n domeniul activitii
profesionale. Contrar susinerilor autorilor sesizrii, Curtea reine c pot fi constituite organisme
de drept public i n afara acelora ce au rolul de a exercita drepturile politice. n acest sens este i
jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului care, n cazul Le Compte, Van Leuven i De
Meyere contra Belgiei, 1981, a statuat c Ordinul belgian al medicilor este o instituie de drept
public, ntemeiat pe lege i integrat n structurile statului; el asigur un anumit control public
al exercitrii artei medicale i se bucur de prerogative excednd dreptul comun. Avnd n vedere
aceste elemente, n ansamblul lor, Curtea de la Strasbourg a apreciat c acest ordin nu ar putea fi
analizat ca o asociaie; a artat, de asemenea, c existena Ordinului i corolarul su - obligaia
medicilor de a se nscrie pe listele sale i de a se supune autoritii organelor acestuia - nu au ca
obiect i nici ca efect limitarea libertii de asociere garantat de art. 11 paragraful 1 din Convenia
pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale.
Problema naturii juridice a ordinelor profesionale a preocupat doctrina occidental de
specialitate. Dac legiuitorul romn a fost tranant - organismele profesionale sunt de drept
public fr a avea statutul juridic de autoritate public n Frana1, s-a apreciat c din moment ce
a fost recunoscut o categorie de persoane publice speciale, altele dect instituiile publice, nu ar
trebui s se includ n aceast categorie i ordinele profesionale, despre care jurisprudena s-a
mulumit s spun c nu sunt instituii publice?
Dac n Frana secolului XIX, profesiilor li s-a refuzat orice fel de existen juridic, relaiile
dintre membrii si fiind pur concureniale, n temeiul liberalismului individual, legislaia
referitoare la sindicate a deschis calea rentoarcerii benevole la organizarea profesional. Regimul
Vichy, fidel unei doctrine corporative, a pus la dispoziia organizaiilor profesionale procedee de
drept public, fondnd pentru profesiile economice i comerciale, comitete de organizare, iar
pentru profesiile liberale, ordine profesionale.

Yves Gaudemet, Droit administratif gnral, Tome 1 L.G.D.J., 16 dition, 2006, p. 321

231

RESPECTAREA UNOR PRINCIPII CLARE DE REGLEMENTARE

A ACTIVITII DE NTREPRINZTOR - PREMIS REAL
DE AMELIORARE A CLIMATULUI DE AFACERI
MRGINENU Gabriel, doctorand,
Academia de tiine a Republicii Moldova

SUMMARY
Hereby, it is sustained the idea that the principles of entrepreneurial activity regulation have a
practical and normative significance, indicating what shall do the entrepreneur and the public
administration authority, how shall they proceed in some situations.
The author consider that the observance of the principles of predictability and transperency, of
regulatory impact analysis, of material and procedural regulation of the start-up, running and
liquidation of a business through legislative acts, of proportionality in relations between the state and
business, of responsibility of the public administrative authority for issuing authorizations will
contribute substantially to the reduction of administrative barriers for entrepreneurial activity
development, to the improvement of the legal framework, to the creation of real prerequisites for
economic growth in the country.
Prin semnarea Acordului de parteneriat i cooperare dintre Comunitile Europene i Statele
lor membre, pe de o parte, i Republica Moldova, pe de alt parte, Prile stabilesc o cooperare
economic orientat s contribuie la procesul de reform i redresare economic i la dezvoltarea
durabil a Republicii Moldova [1, p. 127]. Cooperarea economic i alte forme de cooperare,
prevzute n respectivul Acord, presupune armonizarea legislaiei economice existente i viitoare,
a reglementrilor i standardelor din domeniul respectiv ale Republicii Moldova cu cele ale
Comunitii.
Republica Moldova recunoate c reglementrile de calitate nalt, att la nivel naional, ct i
la nivel regional, prezint o premis esenial pentru conformarea unor tendine de baz ale
statului: creterea concurenei, reducerea subsidiilor din partea statului, majorarea volumului
comerului global, dezvoltarea sectorului privat naional, sprijinirea ntrprinderilor mici i mijlocii,
revigorarea i consolidarea politicilor de dezvoltare regional i de protecie a mediului, precum i
a celor sociale i de munc, crearea unui climat investiional favorabil dezvoltrii afacerilor.
Un pas important spre promovarea reformelor economico-sociale i restructurrii sistemului
economic potrivit cerinelor dezvoltrii economice durabile, consolidrii stabilitii
macroeconomice, crerii unui mediu de afaceri favorabil pentru agenii economici privai revine
reformei cadrului de reglementare de stat a activitii de ntreprinztor. Considerm necesar a
meniona c, reglementarea activitii de ntreprinztor semnific stabilirea drepturilor, obligaiilor,
cerinelor i interdiciilor fa de ntreprinztori i de activitatea lor, precum i reglementarea
relaiilor dintre autoritile publice i ntreprinztori [4 art. 3].
Pentru stabilirea i implementarea unui sistem optim de reglementare a activitii de
ntreprinztor, se impune existena urmtoarelor componente: a) o politic de stat de reglementare
a activitii de ntreprinztor consecvent, adoptat la cel mai nalt nivel; b) un sistem instituional
public durabil, capabil s organizeze i s coordoneze activitatea de perfecionare a reglementrilor
activitii de ntreprinztor; c) metode i mecanisme de evaluare i de implementare a
reglementrilor noi preconizate i/sau de modificare sau excludere a celor existente, care s se
232

soldeze, conform prevederilor politicii de reglementare, cu efecte pozitive n societate (creterea

economic, mbuntirea climatului investiional etc.) [8, Anexa nr.1, p. 1]
Scopul final al reformei de reglementare a activitii de ntreprinztor const n perfecionarea
i meninerea n stare raional a sistemului de reglementare a activitii de ntreprinztor la nivel
naional i local, reducerea substanial a gradului de dependen a ntreprinderilor de reglementa
rea administrativ, micorarea cheltuielilor financiare i de timp suportate de ntreprinztori pentru
lansarea, desfurarea i lichidarea afacerilor, ceea ce, n ultim instan, ar asigura securitatea
necesar a populaiei n ansamblu, a mediului nconjurtor, a fiecrui ntreprinztor n parte.
Fiind dictat att de factorii interni (economici, sociali, tehnologici, instituionali etc.), ct i
de factori externi, reforma vizat nu poate ocoli tendinele evidente, principiile i practicile
constructive de reglementare a activitii de ntreprinztor din statele membre ale UE, printre
care pot fi menionate: ncrederea sectorului privat n sectorul public, accesul la informaie,
transparena, predictibilitatea, responsabilitatea mutual n baza asigurrii unei balane de
drepturi i obligaii a sectorului public i a sectorului privat, performana, respectarea
constrngerilor bugetare i continuitatea [8, pct. 2.4.2].
ntruct numai abordarea complex a procesului reformei cadrului regulatoriu al activitii de
ntreprinztor i antrenarea tuturor autoritilor administraiei publice, indiferent de nivelul lor,
poate contribui substanial la reducerea barierelor care mai stau n calea dezvoltrii durabile a
activitii de ntreprinztor n Republica Moldova, exigenele timpului dictau stabilirea unor
principii clare de reglementare. Asemenea principii, care sunt n concordan cu cele stipulate n
legislaia european i internaional n domeniu, au fost aprobate de ctre Parlamentul Republicii
Moldova, odat cu adoptarea la 20.07.2006 a Legii nr. 235 cu privire la principiile de baz de
reglementare a activitii de ntreprinztor. n particular, potrivit actului legislativ menionat pot
fi evideniate urmtoarele principii de baz ce urmeaz s guverneze reforma cadrului de
reglementare a activitii de ntreprinztor:
1) Principiul previzibilitii, ceea ce presupune: a) previzibilitatea reglementrii activitii de
ntreprinztor. Reglementarea se efectueaz prin legi, hotrri/ordonane ale Guvernului i acte
normative ale administraiei publice. Astfel, legile stabilesc pentru fiecare caz aparte, limitele de
reglementare pentru Guvern i/sau pentru autoritile administraiei publice, iar actele normative
ale acestor autoriti nu pot fi invocate n cazul n care nu corespund prevederilor legii; b)
previzibilitatea cheltuielilor. Plile pentru serviciile prestate i actele eliberate ntreprinztorilor
de ctre autoritile administraiei publice i alte instituii cu funcii de reglementare i control se
stabilesc prin legi, cu indicarea serviciului, a actului, a mrimii taxei pentru aceste servicii i acte;
c) previzibilitatea documentelor normativ-tehnice. Condiiile tehnice, sanitare, standardele, alte
documente similare (n continuare - documente normativ-tehnice) sunt obligatorii n cazul n
care sunt stabilite prin legi;
2) Principiul transparenei, ceea ce presupune:
a) transparena decizional. Autoritile administraiei publice sunt obligate s informeze
asupra proiectelor de acte normative i s asigure transparena n activitatea lor decizional prin
implicarea sectorului privat, a societii civile i a persoanelor fizice n elaborarea de acte
normative i n procesul lurii deciziilor;
b) transparena reglementrii. Autoritile administraiei publice asigur transparena
reglementrii prin accesul liber la proiectele de acte normative i prin publicarea acestora conform
legislaiei. Actele normative se nscriu n Registrul de stat al actelor juridice (n continuare registru) dup publicarea lor n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, conform legislaiei.
Registrul este inut de Ministerul Justiiei. Accesul la registru prin internet este gratuit [4, art. 9];
c) transparena actelor necesare iniierii i / sau desfurrii afacerii. Iniierea i/sau desfurarea
afacerii are loc n baz de autorizaie, care este un act, emis de autoritatea administraiei publice
233

competente, prin care se permite solicitantului s iniieze i/sau s desfoare o afacere. Noiunea
de autorizaie include i licenele, permisele, certificatele, avizele, aprobrile, coordonrile, alte
operaiuni administrative similare, prealabile sau ulterioare autorizrii;
d) aprobarea tacit a iniierii i/sau desfurrii afacerii. Astfel, este pentru prima dat cnd
legea prevede n mod explicit procedura aprobrii tacite autorizaiei, ce se aplic tuturor
autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul
activitilor care vizeaz regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul substanelor
narcotice i al altor substane psihotrope. Autorizaia se consider acordat sau, dup caz,
rennoit dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut
de lege pentru emiterea sau rennoirea ei. Trebuie de precizat c, rspunsul negativ al autoritii
administraiei publice competente, dat n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei
nu echivaleaz cu aprobarea tacit. n cazul n care se constat o neregularitate a documentaiei
depuse, autoritatea administraiei publice urmeaz s notifice acest fapt solicitantului autorizaiei
cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru eliberarea respectivei
autorizaii, dac acest termen este mai mare de 15 zile, iar dac acest termen este mai mic de 15
zile cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege. Dup expirarea
termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaiei i n lipsa unei comunicri scrise din
partea autoritii administraiei publice, solicitantul poate desfura activitatea pentru care a
solicitat autorizare. Autoritatea administraiei publice poate anula documentul oficial prin care se
permite iniierea i/sau desfurarea afacerii, dac constat nendeplinirea unor condiii care
aduc o grav atingere interesului public, securitii naionale, ordinii sau sntii publice i care
nu pot fi remediate sau dac deficienele identificate nu au fost remediate n termenul stabilit;
d) transparena documentelor normativ-tehnice. Documentele normativ-tehnice obligatorii
sunt accesibile publicului, legea respectiv stabilind autoritatea administraiei publice responsabil
de eliberarea lor. Documentele normativ-tehnice i copiile de pe ele se elibereaz gratuit, fiind
acoperite doar cheltuielile de imprimare i copiere.
3) Principiul analizei impactului de reglementare. Analiza impactului de reglementare reprezint
argumentarea, n baza evalurii costurilor i beneficiilor, necesitii adoptrii actului normativ i
analiza de impact al acestuia asupra activitii de ntreprinztor, inclusiv asigurarea respectrii drep
turilor i intereselor ntreprinztorilor i ale statului, precum i corespunderea actului scopurilor
politicii de reglementare i principiilor de reglementare. Actul de analiz a impactului de reglementare
trebuie s fie parte integrant a notei informative a proiectului de act normativ [4, art. 13];
4) Principiul reglementrii materiale i procedurale a iniierii, desfurrii i lichidrii afacerii
prin acte legislative. Normele materiale i procedurale de iniiere, desfurare i lichidare a afacerii,
precum i de control asupra afacerii, se stabilesc prin legi. Autoritile administraiei publice nu
sunt n drept s adopte norme primare pentru reglementarea iniierii, desfurrii i lichidrii
afacerii. Un pas important n vederea optimizrii procesului de reglementare prin autorizaii,
elucidrii anumitor confuzii legate de procesul de autorizare, evitrii dublrii reglementrilor,
debirocratizrii i simplificrii procesului de lansare i/sau desfurare a afacerilor l-a constituit
aprobarea de ctre Guvern, prin Hotrrea nr. 920 din 30.08.2005, a Nomenclatorului autorizaiilor,
permisiunilor i certificatelor, eliberate de ctre autoritile administraiei publice centrale i
organele subordonate acestora persoanelor fizice i juridice pentru practicarea activitii
antreprenoriale.
Pentru a forma acest Nomenclator, a fost examinat legalitatea a 200 acte administrative prin
care se permit agenilor economici desfurarea anumitor activiti. Nomenclatorul vizat include
n jur de 125 documente de autorizare (autorizaii, avize, certificate, permise, atestate de calificare,
acte de clasificare, brevete, legitimaii etc.) prevzute de legislaie, dintre care 82 sau 65,6% sunt
eliberate fr plat. S-a anulat plata pentru 24 tipuri de autorizaii anterior eliberate cu plat, iar
234

pentru 7 tipuri de autorizaii s-a majorat termenul de valabilitate a acestora de la un an la 3 sau

5 ani. Pentru fiecare dintre autorizaiile incluse n Nomenclator, este indicat autoritatea
administraiei publice centrale i/sau organul subordonat acesteia care elibereaz autorizaia,
termenul valabilitii i costul lor (dac nu sunt gratuite).
Potrivit actului normativ respectiv, plata pentru eliberarea autorizaiilor, permisiunilor i
certificatelor de ctre autoritile administraiei centrale i organele subordonate acestora
persoanelor fizice i juridice n vederea practicrii activitii de ntreprinztor urmeaz s se
perceap doar n cazurile n care aceast plat este prevzut de legislaie. n toate celelalte cazuri,
autorizaiile, permisiunile i certificatele se elibereaz gratuit [10, p. 2]. Deci, majoritatea
autorizaiilor sunt gratuite, iar pentru cele cu plat preurile sunt stabilite expres prin lege. n
particular, potrivit prevederilor Legii cu privire la nregistrarea de stat a ntreprinderilor, preul
pentru nregistrarea de stat i eliberarea certificatului de modelul stabilit a ntreprinderii cu statut
juridic de persoan fizic este de 54 lei, iar a ntreprinderii cu statut de persoan juridic 250
lei. Pentru instituiile financiare i organizaiile de asigurri 900 lei.
Cererea de autorizare i documentele solicitate se depun la autoritile administraiei centrale,
specificate n Nomenclator, i autoritile subordonate acestora, care vor elibera autorizaiile, per
misiunile i certificatele respective n termen de cel mult 10 zile lucrative din data depunerii ce
rerii i a documentelor necesare de ctre solicitani, dac n legile respective sau n acordurile i
conveniile internaionale nu este prevzut altfel [10, p.5]. inem s precizm c, pn la intrarea
n vigoare a Nomenclatorului, termenele de executare a autorizaiilor solicitante erau prevzute
n Regulamentele aprobate de ctre autoritile administraiei publice i, ca regul, au fost de
minimum 30 de zile.
De subliniat c, nu se permite eliberarea autorizaiilor, permisiunilor i certificatelor care nu
sunt incluse n Nomenclator, cu excepia celor expres prevzute de legislaie. nclcarea
prevederilor autorizaiei sau a dispoziiei legale privind desfurarea activitii, poate atrage
suspendarea dreptului pe care l confer autorizaia, sau, dup caz, retragerea autorizaiei.
5) Principiul echitabilitii (proporionalitii) n raporturile dintre stat i ntreprinztor.
Activitatea autoritilor administraiei publice n relaiile cu ntreprinztorii trebuie s fie
proporional asigurrii intereselor societii i proteciei drepturilor ntreprinztorilor.
Autoritile administraiei publice nu vor ntreprinde aciuni n exces necesitilor atingerii
scopurilor societii. Astfel:
a) autoritile administraiei publice exercit, prin intermediul reprezentanilor, controlul
asupra activitii de ntreprinztor (n continuare - control) n limitele i n conformitate cu
competenele stabilite de lege. Autoritile administraiei publice competente au obligaia de a
controla modul de desfurare a activitilor care se efectueaz pe baza aprobrii tacite. Controlul
activitii de ntreprinztor, cu excepia celui financiar i fiscal, poart un caracter consultativ. El
poate avea loc doar n cazurile stabilite de lege, cu stipularea expres a autoritii publice
mputernicite s efectueze controlul, a genurilor de activitate i a categoriilor de ntreprinztori
supuse controlului. Se interzice aplicarea oricrei sanciuni fr a se verifica corectitudinea ei de
ctre conductorul organului de control i fr a se acorda ntreprinztorului posibilitatea de a o
contesta. La efectuarea controlului, organele de control urmeaz s in cont de: a) legalitatea i
respectarea competenei stabilite de lege; b) neadmiterea aplicrii sanciunilor care nu sunt
stabilite de lege; c) tratarea dubiilor aprute la aplicarea legislaiei n favoarea ntreprinztorului;
d) efectuarea cheltuielilor de control din contul statului; e) prescrierea recomandrilor pentru
nlturarea nclcrilor constatate n urma controlului; f) dreptul ntreprinztorului de a ataca
aciunile organului de control;
b) cu referire la respectarea principiului echitabilitii (proporionalitii) n suspendarea
activitii de ntreprinztor se poate constata c, activitatea de ntreprinztor poate fi suspendat
235

prin hotrre judectoreasc, adoptat n temeiul legii. Hotrrea instanei de judecat privind
suspendarea activitii ntreprinztorului se adopt la cererea autoritilor administraiei publice.
n cazurile prevzute expres de lege, activitatea de ntreprinztor poate fi suspendat, cu adresarea
ulterioar n instana de judecat a autoritii care a dispus suspendarea. Adresarea n judecat se
fac n decursul a 3 zile lucrtoare. n caz de nerespectare a acestui termen, suspendarea se
anuleaz. Hotrrea judectoreasc privind suspendarea activitii de ntreprinztor se adopt n
termen de 5 zile lucrtoare i se execut n conformitate cu legislaia. Reluarea activitii de
ntreprinztor se efectueaz n temeiul hotrrii instanei de judecat care a emis hotrrea de
suspendare a acestei activiti sau a hotrrii instanei ierarhic superioare, n conformitate cu
legislaia n vigoare [4, art. 17].
6) Responsabilitatea autoritilor administraiei publice pentru eliberarea autorizaiilor. Fapta
funcionarului public care, avnd cunotin de solicitarea de autorizare i de documentaia
acesteia, nu soluioneaz cu bun tiin cererea n termenul prevzut de lege, fcnd s intervin
prezumia legal a aprobrii tacite, se pedepsete conform legislaiei [4, art. 18].
n general, suntem de prerea c, dac nu ne limitm doar la prevederile Legii nr. 236 din
20.07.2006, dar apelm la prevederile SCERS, Planului de Aciuni Republica Moldova - Uniunea
European, Legea cu privire la revizuirea i optimizarea cadrului normativ de reglementare a
activitii de ntreprinztor, Strategia de reform a administraiei publice centrale, tangent cu
reforma cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor, precum i la alte acte normative
n domeniu, am putea deduce urmtoarele principii fundamentale ale reglementrii activitii de
ntreprinztor: - armonizarea standardelor cu cele ale UE; - definirea clar a rolului i funciilor
de baz ale autoritilor administraiei publice, reducerea numrului acestora i a atribuiilor ce
in de reglementarea activitii de ntreprinztor; - excluderea paralelismului i a dublrii func
iilor n activitatea autoritilor administraiei publice, n scopul utilizrii mai eficiente a resurselor
financiare i prestrii unor servicii publice de calitate; - delegarea rezonabil, n baza principiului
subsidiaritii, ctre autoritile administraiei publice centrale i ctre sectorul privat a mputer
nicirilor i obligaiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri i servicii; - separarea funciilor
de elaborare i promovare a politicii de funciile de control i prestare a serviciilor; - transparena
i predictibilitatea reglementrii activitii de ntreprinztor; - prezumia respectrii actelor nor
mative de ctre ntreprinztori i implementarea principiului declarativ la iniierea, desfurarea
i lichidarea afacerii; - limitarea la minim a numrului de autorizaii necesare pentru iniierea,
desfurarea i lichidarea afacerii; - neadmiterea stabilirii i solicitrii unor alte documente pentru
eliberarea autorizaiilor privind activitatea de ntreprinztor, dect a documentelor stabilite
expres i exhaustiv n legi, hotrri i/sau ordonane ale Guvernului i neadmiterea nclcrii ter
menelor fixate; - finanarea autoritilor administraiei publice de la buget; - neadmiterea stabilirii
i perceperii de ctre autoritile administraiei publice a altor taxe pentru eliberarea autorizaiilor,
dect taxele expres stabilite prin legi, hotrri i ordonane ale Guvernului, cu indicarea serviciului
i mrimii taxei pentru acest serviciu; - dezvoltarea climatului de afaceri; - implementarea
instituiei de evaluare a impactului de reglementare, precum i alte idei fundamentale.
Responsabilitatea pentru asigurarea continuitii procesului de optimizare a cadrului juridic
de reglementare a activitii de ntreprinztor revine Comisiei de stat pentru reglementarea
activitii de ntreprinztor, instituit n baza unui regulament aprobat de ctre Guvern. Comisia
are urmtoarele atribuii: a) monitorizeaz modul de executare a prevederilor legale de ctre
autoritile administraiei publice i raporteaz simestrial Parlamentului i Guvernului despre
rezultatele obinute; verific i face propuneri asupra rapoartelor privind analiza impactului de
reglementare a proiectelor de acte normative i efectueaz avizarea lor; c) propune, n modul
stabilit de legislaie, revizuirea sau abrogarea actelor normative care nu corespund principiilor de
reglementare; d) supravegheaz msurile de monitorizare a eficienei actelor normative. Iar
236

organele centrale de specialitate ale administraiei publice i autoritile administrative

nesubordonate Guvernului elaboreaz proiectele de modificare i completare a actelor normative
din domeniul lor de activitate i, n termenul indicat de lege, remit comisiei proiectele i notele
informative spre avizare, prezentnd concomitent Parlamentului un raport privind rezultatele
revizuirii actelor normative la etapa respectiv.
Se poate meniona c, pn n luna octombrie 2007, au avut loc 130 edine ale Grupului de
lucru. Au fost examinate toate actele normative care reglementeaz activitatea de ntreprinztor,
emise de Guvern i alte autoriti ale administraiei publice centrale. La propunerea Comisiei, au
fost abrogate 107 acte normative care nu corespundeau principiilor de reglementare i au fost
modificate 285 acte. Ca urmare, au fost reduse numrul procedurilor regulatorii i a cheltuielilor
financiare i de timp ale agenilor economici pentru efectuarea unor astfel de proceduri.
Aa dar, se poate concluziona c, principiile de reglementare, constituind o modalitate de
coordonare a normelor juridice n cadrul sistemului de reglementare a activitii de ntreprinztor
n jurul unor idei cluzitoare, au o semnificaie practic i normativ, indicnd ce trebuie s fac
att ntreprinztorul, ct i autoritile administraiei publice, cum trebuie s procedeze n
anumite situaii. Respectarea acestor principii va contribui substanial la reducerea barierelor
administrative n dezvoltarea activitii de ntreprinztor, la optimizarea cadrului juridic de
reglementare, la crearea unor premise reale de cretere economic n ar. Iar monitorizarea
efectelor reglementrilor excesive asupra mediului de afaceri este permanent n vizorul organelor
internaionale care elaboreaz studii de evaluare privind libertatea activitii de ntreprinztor n
majoritatea rilor lumii.

Referine bibliografice
1. Acordul din 28.11.1994 de parteneriat i cooperare dintre Comunitile Europene i Statele
lor membre, pe de o parte, i Republica Moldova, pe de alt parte // Tratate internaionale, 1999,
vol. 10.
2. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, intrat n vigoare la 27.08.1994//
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, Nr.1.
3. Legea nr. 424 din 16.12.2004 privind revizuirea i optimizarea cadrului normativ de
reglementare a activitii de ntreprinztor // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 1-4 din
07.01.2005.
4. Legea nr. 235 din 20.07.2006 cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii de
ntreprinztor // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 126-130 din 11.08.2006.
5. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova pentru aprobarea Planului de Aciuni Republica
Moldova Uniunea European, Nr.356 din 22.04.2005 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
Nr.65-66 din 29.04.2005.
6. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de reform a
administraiei publice centrale n Republica Moldova, Nr. 1402 din 30.12.2005 // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova Nr. 1-4 din 06.01.2006.
7. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 920 din 30.08.2005 cu privire la Nomenclatorul
autorizaiilor, permisiunilor i certificatelor, eliberate de ctre autoritile administrative centrale
i organele subordonate acestora persoanelor fizice i juridice pentru practicarea activitii
antreprenoriale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 126-128 din 23.09.2005.
8. Hotrrea Guvernului nr. 104 din 01.02.2007 cu privire la aprobarea Strategiei de reform
a cadrului de reglementare de stat a activitii de ntreprinztor n Republica Moldova // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, nr. 21-24 din 16.02.2007.

237

ETAPE I OBIECTIVE N MANAGEMENTUL PROIECTELOR

MODIGA Georgeta, lector universitar, doctor,
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia

SUMMARY
In the XXI century beginnings, all the industrial factorys, commercial or services are facing with
the competition market laws and succeed to survive only as a consequence of their innovation, organization and managing abilitys, materialised in project management. The structure, implementation and project management of all domains of activity, whatever of the financial source, included
even those from marketing activity, developing and quality insurance in one sector of activity, to
national, district, market or enterprise level, are aspects of changing management, a new concept in
the speciality literature.
The project represents an activity or a series of connective activities, that have a determined starting
point and an ending one, and are deployed in organized mode, on a project base, into a precise context,
by certain agents, in order to achieve some objectives defined in a determined period of time.
The goal of a project is, above all, to resolve a problem, to change practices, tools, organization,
to anticipate a situation, a difficulty, a risk to pass from a existent situation, unsatisfactory, to a
wanted situation, more satisfying. For project implementation choosing a strategy that grows at
maximum the capacity of expert team is necessary, that manage and implement it, of using the
components, even of team spirit, by the responsibility towards a common objective and the necessity
to work together with optimum efficiency.
All the projects must comply with a set of basic rules, although are confronted, on all their life
span, with stochastic events, as, for instance, some changes in economic politics at macro-economic
level, that can constitute as risk factors to achieve those and, accordingly, they require additional
adjusting measures.
n pragul secolului XXI, toate ntreprinderile industriale, comerciale sau de servicii se
confrunt cu legile pieei concureniale i reuesc s supravieuiasc numai ca urmare a capacitii
lor de inovaie, organizare i gestionare, materializat n managementul proiectelor. Structura,
implementarea i managementul proiectelor din toate domeniile de activitate, indiferent de sursa
de finanare a acestora, inclusiv cele din activitatea de marketing, cercetare i asigurarea calitii
ntr-un sector de activitate, la nivel naional, sectorial, de pia sau de ntreprindere, constituie
aspecte ale managementului schimbrii, o noiune aprut destul de recent n literatura de
specialitate.
Caracteristicile unui proiect
Proiectul reprezint o activitate sau o serie de activiti conexe, care au un punct de plecare i
un punct de ncheiere determinate, i sunt desfurate n mod organizat, pe baza unui plan, ntrun context precis, de ctre anumii ageni, n vederea realizrii unor obiective definite ntr-o
perioada de timp stabilit.
Prin urmare, caracteristicile unui proiect se concretizeaz n urmtoarele elemente
fundamentale:
- data nceperii proiectului;
- data ncheierii proiectului;
- obiectivele acestuia, grupndu-se n: tehnice, economice i socio-umane;
238

- bugetul alocat proiectului;

- activiti n general unice, sau, eventual, care se pot repeta numai pe o durat de timp
limitat;
- un cadru organizat de desfurare, care include relaii i funcii ce trebuie definite i
dezvoltate n concordan cu obiectivele i natura specific a fiecrui proiect;
- un ciclu de viat determinat, compus din mai multe etape obligatorii, denumite astfel:
identificarea, analiza, formularea proiectului, pregtirea acestuia, evaluarea preliminar a
proiectului, angajarea finanrii, implementarea, monitorizarea i evaluarea final a rezultatelor
proiectului.
Scopul unui proiect este, n primul rnd, de a rezolva o problem, de a schimba practicile,
mijloacele, organizarea, de a anticipa o situaie, o dificultate, un risc pentru a trece de la o situaie
existent, nesatisfacatoare, la o situaie dorit, mai satisfctoare. Pentru implementarea
proiectului este necesar alegerea unei strategii care s dezvolte la maximum capacitatea echipei
de experi, care l gestioneaz sau implementeaz, de utilizare a competenelor, ct i a spiritului
de echip, prin responsabilitatea fa de un obiectiv comun i necesitatea de a lucra mpreun cu
randamentul optim.
Toate proiectele trebuie s respecte un set de reguli de baz, cu toate c sunt confruntate, pe
toata durata lor de via, cu evenimente aleatoare, ca, de exemplu, unele schimbri n politica
economic la nivel macroeconomic, care pot constitui factori de risc pentru realizarea acestora i,
prin urmare, necesit msuri corective suplimentare.
Reuita unui proiect depinde de:
- voina de a reui a tuturor factorilor care pot contribui la reuita proiectului, ceea ce
presupune demonstrarea necesitii participrii acestora n toate etapele n care i pot aduce
contribuia. Este obligatorie explicarea clar a dificultilor cu care unitatea de pregtire /
gestionare / implementare a proiectului se va confrunta pe parcurs, a obiectivelor de atins,
instaurarea unui sistem de evaluare a progresului, precum i recunoaterea i punerea n valoare
a tuturor aciunilor care determin minimizarea riscurilor;
- claritatea structurrii proiectului, care presupune o bun nelegere a situaiei
tehnicoeconomice i sociale existente i celei dorite, a obstacolelor i avantajelor, a resurselor
disponibile sau poteniale, a condiiilor de reuit i a tuturor elementelor implicate n
implementarea proiectului;
- managementul proiectului, un proces complex, ale crui elemente principale vor fi prezentate
n continuare.
Managementul proiectelor este un proces dinamic, desfurat n mod tiinific, care
organizeaz i folosete resursele corespunztoare pentru a realiza obiectivele stabilite, avnd ca
obiectiv generic reducerea deficienelor la zero prin creterea eficienei activitilor i organizarea
echipelor de management i implementarea proiectului. n managementul proiectelor o parte din
personalul pentru implementarea proiectelor poate fi angajat temporar, n calitate de consultani,
lipsind astfel permanena rolurilor.
Personalul implicat n proiect poate avea diferite roluri de ndeplinit la momente diferite.
Planificarea n cadrul elementelor prestabilite, ca bugetul, durata de realizare, planul de baza, care
sunt precizate la momentul structurrii proiectului prezint o importan fundamental.
Managementul proiectelor se caracterizeaz prin trsturi proprii, care asigur succesul
proiectelor.
Una dintre trsturile principale este multilateralitatea deoarece implic, pe lng cunotine
economice si tehnice de specialitate, din domeniul specific fiecrui proiect, o gama larga de
cunotine i aptitudini organizatorice, astfel nct s coordoneze n paralel organizarea optim a
timpului n scopul terminrii proiectului la timpul prevzut, conducerea echipei conform celor
239

mai avansate tehnici manageriale prin mbinarea utilizrii optime a capacitii profesionale a
fiecrui membru cu asigurarea unor relaii interumane de colaborare la nivelul echipei, precum
si administrarea celorlalte resurse.
Pentru asigurarea succesului proiectelor, o condiie esenial const n concentrarea
permanent a managementului proiectelor asupra ndeplinirii obiectivelor propuse, i, deci, a
schimbrii ntr-un mod organizat a situaiei existente n vederea realizrii situaiei dorite.
Inovaia este o trstur de baz a managementului proiectelor, ea reprezentnd modul de
rezolvare a unor probleme noi, specifice fiecrui proiect n parte. Activitatea de management de
proiect se desfoar pe toata durata ciclului de via al proiectului, i privete controlul acestuia
n ntregime.
Managementul proiectelor este deosebit de complex, deoarece reprezint sinteza a cel puin
cinci tiine tehnico-economice:
- tiina de a pregti i lansa proiectul;
- tiina de a conduce procesul de nvare;
- tiina de a organiza dezvoltarea si implementarea proiectului;
- tiina de a asigura coerena aciunilor;
- tiina de conducere a monitorizrii i evalurii.
Managementul proiectelor este un sistem complex, n permanent modificare, de activiti
interconectate, care trebuie conduse cu ajutorul unui personal eterogen, cu diferite calificri, opinii
i interese, acionnd n cadrul unei echipe. n centrul acestui sistem trebuie s se afle un proces de
rezolvare a problemelor, axat pe o activitate constructiv n vederea gsirii unor soluii.
Ciclul de via al proiectului
Structura general a ciclului de via al proiectului const din mai multe etape succesive de
culegere a informaiilor si luare a deciziilor care au loc ntre nceperea si ncheierea proiectului.
Terminologia asociat acestor etape difer de la o organizaie finanatoare la alta, ns n general
se ncepe cu identificarea, se continu cu formularea i pregtirea, aprecierea (analiza si evaluarea
preliminar), implementarea, evaluarea final a rezultatelor proiectului, i apoi se revine la
formularea i pregtirea proiectului urmtor.
Informaia obinut sub form de comentarii n diferitele etape este important, din moment
ce termenul ciclu sugereaz un proces continuu. Comentariile primite de la beneficiari,
consultani sau finanatori contribuie la procesul de asimilare a unei planificri optime a
proiectelor urmtoare.
Repartizarea responsabilitii de conducere a proiectului
Tipul de organizare a unitii de gestionare a proiectului este deosebit de important, stabilind
cine anume are responsabilitatea real a proiectului, n funcie de obiectivele specifice ale
proiectului si de modul de conducere a instituiei.
Astfel, o organizaie deschis se caracterizeaz prin faptul c responsabilitatea proiectului
revine conducerii ierarhice operaionale, iar directorul de proiect are un simplu rol de coordonare
a unitii de gestionare a proiectului.
Organizaia nchis se caracterizeaz prin alocarea ntregii responsabiliti directorului de
proiect, ceea ce are avantajul rapiditii de decizie, posibilitatea de abordare a problemelor reale
i afirmrii capacitilor acestuia, dar si dezavantajul de a putea provoca reticena conducerii
ierarhice i a personalului din subordine n cazul unor decizii radicale.
Organizaia matriceal se caracterizeaz prin mprirea responsabilitii proiectului ntre
directorul de proiect i conducerea ierarhic operaional, avnd astfel avantajul echilibrului de
competene, i dezavantajul suprapunerii autoritii ca i acela ce necesit acelai grad de
experien n managementul proiectelor din partea tuturor responsabilitilor.
240

Directorul de proiect, pe lng capacitile sale profesionale, trebuie s fie familiarizat cu

procedurile contractuale i de achiziii de bunuri i servicii ale organismului finanator i s
stabileasc relaii bune de colaborare cu reprezentanii organismului finanator.
Un proiect trebuie sa se bazeze pe o metod riguroas i instrumente adaptate acesteia, pentru
a evita dispersarea eforturilor. De aceea rolul conducerii acestuia este deosebit de important n
organizarea, conducerea, gestionarea i impulsionarea proiectului.
O parte importanta a activitii directorului de proiect const n inventarea factorilor de risc
care pot afecta evoluta proiectului. Omiterea importanei mediului nconjurtor sau a schimbrilor
importante care pot interveni, a valorilor organizaiei, a schimbrilor de strategie, a prioritilor
la toate nivelele, ca i nedefinirea precis a rolurilor participanilor n proiect pot avea o influen
la fel de negativ asupra desfurrii proiectului ca i evaluarea eronat a duratei i costurilor
diferitelor activiti, necunoaterea instrumentelor de baz sau alegerea unei metodologii
nepotrivite pentru proiectul respectiv. n ceea ce privete factorul uman, trebuie s se in seama
i de motivaia, de competena i de disponibilitatea personalului.
Directorul de proiect are ca sarcin permanent organizarea i conducerea proiectului i folo
sete ca instrumente tehnice pentru organizarea proiectului, organigrama, tehnica a proiectului.
Identificarea sarcinilor principale ale proiectului i a resurselor necesare pentru realizarea acestuia
au loc n contextul analizei situaiei existente i a soluiilor a cror obinere este dorit.
Pe baza acestei analize, proiectul este defalcat n sarcini interdependente, cu o durata proprie
n cadrul duratei globale a proiectului, i care se succed ntr-o ordine logica. Pe baza activitilor
identificate ca fiind componente ale proiectului, trebuie apoi evaluate resursele necesare pentru
desfurarea acestora i riscurile care pot mpiedica obinerea soluiilor dorite.
Identificarea resurselor necesare pentru realizarea proiectului reprezint o responsabilitate
deosebit a structurrii proiectului. Trebuie urmrite att resursele materiale, ct i cele umane,
timpul necesar i alte resurse, fiind analizate fiecare n parte i n corelaie. Identificarea termenelor
de importan critic are de asemenea un rol important, tiindu-se c durata implementrii
proiectului i afecteaz costul, n funcie de specificul proiectului. Nu ntotdeauna o durat mai
mare presupune costuri mai mari.
Rolul consultanilor
Necesitatea apelrii la consultani poate fi determinata de factori pozitivi, prin recunoaterea
serviciilor calificate pe care le pot presta consultanii, i anume:
- expertiza n domenii neacoperite de personalul permanent al organizaiei;
- resurse de suplimentare a contribuiei personalului existent, n special n perioade de vrf ale
activitii;
- calificri interdisciplinare;
- raionamente si experien n domenii unde clientul nu are calificarea necesar;
- oportuniti de instruire profesional a personalului instituiei n domeniul noilor tehnici i
metode;
- performane mai rapide i de calitate mai nalta n domeniul respectiv dect se pot obine cu
personalul existent, care are i alte responsabiliti n afara proiectului;
- obiectivitate si capacitatea de a da sfaturi impariale.
Consultanii vor analiza urmtoarele informaii la acceptarea unor noi contracte:
despre proiect: daca este profitabil, sigurana, modalitatea i programarea plii, factorii de risc;
despre client: daca este un client unic, flexibil, sau un conglomerat de entitati individuale cu
interese divergente;
despre activitatea pe care urmeaz s-o desfoare: daca termenii de referin sunt clari, daca
procedeul de selecie a consultanilor este transparent.
241

Angajarea consultanilor - constituie, n mod normal, un echilibru ntre urmtorii factori:

Experiena si competena firmei de consultan - daca aceasta demonstreaz discernmnt,
exactitate, inovaie, experien n operarea local;
Cunotinele de specialitate de care dispune firma sau organizaia de consultan - experiena per
sonalului, tehnici speciale, subconsultani specifici, cu calificri care genereaz valoarea adugat;
Factori de management ai acesteia - stabilitate financiara, capacitate de asigurare a rspunderii
i a calitii, documente de nregistrare a controlului proiectului, reputaie buna.
Consultanii pot fi: consultani independeni liber profesioniti, consultani independeni
care lucreaz n asociaie cu alii, ntr-o organizare de echipa pentru un proiect sau grupuri
organizate i nregistrate juridic.
Alocarea resurselor n vederea atingerii unor obiective specifice urmrind o abordare
planificat i organizat (Lientz&Rea, 1998)
Un complex de activiti specifice noi, programate n conformitate cu un plan de activiti
n scopul realizrii unuia sau mai multor obiective, ntr-un interval de timp definit, cu ajutorul
unor resurse umane, tehnice i financiare identificate ca atare la momentul elaborrii propunerii
de proiect.
Orice sarcin care poate fi definit n termeni de
Obiective
Resurse
Activiti
Rezultate
Conform definiiilor date, proiectul const n alocarea resurselor n vederea atingerii unor
obiective specifice, urmrind o abordare planificat i organizat. (Lientz i Rea, 1998)
Caracteristicile proiectului:
scop definit
caracter realist
localizare bine delimitat n spaiu i timp
caracter complex
caracter colectiv
caracter unic
caracter cuantificabil
caracter multistadial
Alctuirea proiectelor
Punerea la punct a proiectelor const n a traduce ideile n aciuni practice.
Alctuirea unui proiect const n:
a evalua necesitatea unei planificri;
a avea o idee clar asupra etapelor planificrii i alctuirii proiectului;
a nelege ce trebuie fcut pentru a obine sprijin, a clarifica obiectivele, a caut soluii, a face
propuneri; reexaminarea planului proiectului i adaptarea lui, a ntreprinde realizarea
proiectului;
a soluiona problema unui management strategic.
Caracteristicile proiectului
Fiecare proiect are:
cultur
structur
sisteme
procese
242

Structura, sistemele i procesele sunt definibile i pot fi descrise. Mai puin ntlnite i de cele
mai multe ori greu de descris, dar la fel de importante sunt caracteristicile culturale ale fiecrui
proiect.
Managerul de proiect are responsabilitatea de a genera o cultur care ncurajeaz pe fiecare
dintre cei implicai n activitatea n echip n ncercarea de a realiza obiectivele comune ale
proiectului.
Procesul planificrii proiectului
Realizarea real a obiectivelor (punerea n practic)
1. Definirea obiectivelor proiectului
2. Planificarea proiectului
3. Contextul de realizare a proiectului
4. Strategii i tactici adecvate
Diferitele etape ale alctuirii unui proiect
Orice proiect conine urmtoarele etape:
1. Asigurarea unui consens n ceea ce privete proiectul
2. Clarificarea obiectivelor
3. Cutarea soluiilor posibile
4. Propuneri
5. Revederea planului proiectului i aprobarea lui
6. Punerea proiectului n practic
Resursele proiectului
Resursele corespunztoare activitilor unui proiect sunt cel mai bine definite ca fiind:
materiale
oameni
utilaje
bani
metode
comunicaii
timp
Este de asemenea posibil i necesar a le considera pe acestea ca fiind constrngeri fiecare din
ele va avea un cuantum limitat n contextul fiecrui proiect. Managementul de proiect are ca scop
realizarea obiectivelor proiectului cu utilizarea optim a resurselor disponibile i n limitele
constrngerilor impuse de aceste resurse.
Realizarea obiectivului unui anumit proiect va fi mai sensibil la optimizarea unor anumitor
resurse dect la alte aspecte. Este util a identifica de la nceput acest nivel de sensibilitate n
sensul c unele resurse pot fi mai dificil de repartizat dect altele. Rezultatele sunt deseori
influenate de efectele acumulate ale unor factori minori, dect ale unora mai mari i mai uor de
identificat.
Timpul este cea mai dificil resurs sub aspectul controlului i conducerii. n timp ce este
posibil a efectua anumite schimburi ntre diferite alte resurse n cazul timpului se aplic
urmtoarele reguli:
Timpul nu poate fi stocat
Timpul nu poate fi tranzacionat
Timpul nu poate fi cumprat
Timpul nu poate fi vndut
Timpul nu poate fi dect folosit.
243

Revizuirea planului proiectului i aprobarea lui

Verificarea a trei aspecte:
Conformitatea cu cerinelor i obiectivelor organismelor de finanare;
Existena unui sprijin larg pentru proiect;
Rezistena propunerii la critici
Luarea deciziilor n mod raional a deciziilor precum i evaluarea lor atent constituie unul
din elementele cele mai importante ale managementului de proiect. Claritatea modului n care
sunt structurate deciziile va furniza de asemenea o motivaie pentru felul n care se desfoar
diferite activiti.
Planificarea implic identificarea activitilor necesare i include:
stabilirea obiectivelor
detalierea sarcinilor
estimarea cererilor de resurse pentru fiecare sarcin
plasare sarcinilor n cadrul unei planificri temporare.
Activitile de planificare sunt definite n funcie de o scar temporar, cum ar fi:
termen scurt
termen mediu
termen lung
definiiile reale precum i perioadele vor varia pentru fiecare organizaie/proiect/activitate.
Organizarea implic punerea n aplicare a unui plan, sarcina organizrii include:
potrivirea activitilor planificate cu resursele disponibile
Controlul presupune stabilirea cu certitudine a faptului c planul i organizarea asigur
atingerea obiectivelor i include:
monitorizare
comparare
ajustare
Exist o multitudine de modele specifice i proceduri elaborate pentru a cuprinde planificarea,
organizarea i controlul unui proiect.
Comunicare i informaie
Buna comunicare i transferul de informaie este foarte important pentru toate activitile din
cadrul managementului de proiect.
Comunicarea ar trebui s fie:
limpede
concis
complet
exhaustiv
neleas de cel care o primete
Forma precum i managementul fluxului de comunicare i informaie pentru un proiect este
o sarcin specific i foarte important pentru managerul de proiect. Sistemul trebuie s fie
capabil s identifice i s furnizeze att comunicarea formal ct i informal. Comunicarea
trebuie s ajung la persoanele potrivite sau care trebuie s primeasc o anumit informaie iar
sistemul trebuie s conin acele elemente care s permit nregistrarea precum i confirmarea
faptului c o anumit informaie a fost comunicat respectiv primit.
O structur corect alctuit a managementului de proiect va promova la timp i n mod
adecvat comunicare i va evita s-i copleeasc pe participanii din cadrul unui proiect cu prea
multe informaii sau cerine.
244

Conducerea proiectului
Managerii de proiect trebuie s se concentreze, s fie raionali i puternic motivai. Ei trebuie
s fie capabili s neleag obiectivele unei anumite activiti, punctele tari, nevoile i punctele
slabe ale fiecrui membru al echipei precum i a ntregului grup.
Managerul de proiect are de cele mai multe ori un control redus dac nu inexistent asupra
modului n care se face selecia membrilor echipei i un timp scurt pentru a le cunoate calitile
i defectele. Obiectivul unui manager de proiect este de a-i motiva colegii obinnd maximul de
beneficii din punctele lor tari, atenund n acelai timp impactul punctelor lor slabe.
Pentru fiecare sarcin n parte un manager de proiect ar trebui:
S neleag n profunzime
S o planifice corespunztor
S o organizeze n mod corespunztor
S-i formeze o imagine clar a standardelor de calitate cerute
S verifice dac este sau nu fidel obiectivelor proiectului
S rezolve problemele pe msur ce ele apar
S ia decizii rapid, lucid i raional i s le comunice n consecin
Pentru fiecare membru al echipei proiectului, managerul de proiect trebuie s:
S se gndeasc la ei i s le neleag nevoile
S le stabileasc obiective realiste
S le aduc critici justificate i constructive atunci cnd este nevoie
S le aduc aprecieri atunci cnd este cazul
S-i ajute s se ntreac pe ei nii
S fie concis, corect i deschis oricror informaii i s le comunice n mod corespunztor
Pentru grup managerul trebuie s:
Stabileasc obiectivele realiste
ncurajeze cooperarea n cadrul grupului
S construiasc un spirit de echip
S comunice frecvent i corespunztor cu grupul
S aduc critici constructive i aprecieri atunci cnd este cazul
Managerul de proiect trebuie s impun respect att echipei proiectului ct i sponsorilor.
Respectul rezult din competen n corelaie cu:
Realizrile anterioare studii, cunotine, ntmplri reale
Capacitate inteligen, agilitate, originalitate, judecat, aptitudini de comunicare
Responsabilitate devotament, iniiativ, tenacitate, ncredere n sine, dorina de a reui
Implicare activ, sociabilitate, cooperare, adaptabilitate, umor
Recunoatere ncurajarea participrii i evaluarea datelor primite de la membrii echipei.
Gradul de motivare al echipei proiectului depinde de ct de consistent, corect responsabil fa
de colegi i capabil de o bun judecat este managerul de proiect.
Evaluarea final
Evaluarea final are ca rezultat:
O declaraie cu privire la ceea ce a fost realizat
O explicaie a ceea ce s-a ntmplat
O planificare mai bun pentru proiectele viitoare
i ar trebui s includ:
Rezultatele obinute
Obiectivele atinse
Managementul financiar
Impactul extern/intern al rezultatelor proiectului
Procesul
245

CONCLUZII
8 motive pentru care proiectele au succes:
Structura organizaiei se potrivete echipei de proiect
Echipa proiectului particip la activitatea de planificare
Echipa proiectului este angajat n stabilirea programului
Echipa proiectului este angajat n stabilirea unui bget real
Echipa proiectului utilizeaz n mod corespunztor tehnicile de planificare a reelei i nu
permite ca planul s eueze nainte de a fi pus n aplicare
Echipa proiectului se folosete de birocraie, politici i proceduri i nu acioneaz mpotriva
acestora
Echipa proiectului i d acordul cu privire la obiectivele realiste i specifice ale proiectului
Toate prile interesate (participani, sponsori, clieni) sunt implicate nc de la nceputul
proiectului.
8 motive pentru care proiectele eueaz:
Structur i organizare inadecvate ale proiectului
Lipsa participrii echipei de proiect la elaborarea planului
Planificare defectuoas i inadecvat
Lipsa participrii echipei proiectului la rezolvarea problemelor
Comunicare deficitar
Tehnic inadecvat
Administrare inadecvat
Program nerealist
Obiective neclare
Mecanisme de control inadecvate

Bibliografie
1. Lock D. (2000), Management de proiect, Editura CODECS, Bucureti.
2. Mocanu, M., Schuster, C., (2001), Managementul proiectelor, Cale spre creterea
competitivitatii, Editura ALL BECK, Bucuresti.
3. Interactive Multimedia Training, Project Management Skills, BVG-Airflo Group PLC, Units
5&6, Industrial Estate, Brecon, Powys, LD38LA, www.bvg-softwaretraining.co.uk.
4. Manualul Project Cycle Management, 2004, Comisia European (http://ec.europa.eu/
comm/europeaid/qsm/documents/pcm_manual_2004_en.pdf)
5. Manualul Managementul proiectului Asociaia pentru Relaii Comunitare/Contient

246

INTERFERAREA PROBLEMATICII PROTECIEI MEDIULUI CU CEA A

URBANISMULUI DIN PERSPECTIVA DEZVOLTRII DURABILE
MINEA Elena Maria, lector universitar, doctor,
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia

LINTERFRENCE DU PROBLEMATIQUE DE LA PROTECTION DE

LENVIRONNEMENT AVEC CELE DE LURBANISME VUE PAR LA
PERSPECTIVE DU DVELOPPEMENT DURABLE.
RESUME
Aprs le sommet de Rio on a proclam la conscience internationale de la vulnrabilit de la
plante Terre face son exploitation irresponsable. Il sagissait alors de permettre la biosphre
mutile et asphyxie de reprendre un souffle vital pour notre propre survie, de redonner sens des
formes indites de progrs dans une nouvelle alliance entre la science et la conscience, entre les
trsors du patrimoine, naturel et culturel, lgu par les gnrations passes, les impratifs immdiats
dune survie dcente pour les plus dmunis et les choix du futur.
Les cosystmes sont dtruits et les ressourses naturelles consommes un rythme sans prcdent.
Par consquence, le XXIe sicle sannonce mal pour tous. Voila pourquoi il est absolument ncessaire
dintervenir par toutes les moyenes possibles. Et lanalyse de linterfrence existant entre les problemes
de lenvironnement et les problemes de lurbanisme cest une parmi les autres.
1. Mutaiile contemporane ale omenirii se reflect n multitudinea, diversitatea i complexitatea
problemelor cu care se confrunt dualitatea mediu urbanizare. Pentru observatorii fini ai
fenomenului este foarte limpede c, pe msur ce urbanizarea a ctigat n complexitate, a crescut
i reziliena prin acest termen desemnndu-se capacitatea speciei umane de a-i conserva
structurile fundamentale sub asaltul factorilor perturbatori, care sunt din ce n ce mai interni.
n acest context este greu s reflectm asupra i s analizm toate schimbrile care au loc la nivel
mondial fr s le integrm n mediul nconjurtor: studiul mediului, ca i cel al urbanizrii
nseamn a studia complexitatea.
2. Abordarea actual a spaiului aferent activitilor de urbanism este esenial diferit de cea
acceptat i practicat pn acum. Spaiul a devenit din ce n ce mai mult o metafor ireversibil
n teoriile contemporane ale culturii i criticii, dar i un punct de convergen al studiilor
interdisciplinare n domeniul tiinelor socio-umaniste i, evident cu predilecie n cel al
amenajrii teritoriului i al urbanismului. De la concepia potrivit creia spaiul absolut, obiectiv
este acela care conine toate obiectele materiale i pn la acceptarea acestuia ca i spaiu subiectiv,
perceput ca o valoare a fenomenelor i creaiilor sociale, exist o ntreag gam de concepii care
fac dificil o reflecie unitar asupra spaiului.
Noua viziune asociat activitilor de urbanism recunoate i utilizeaz reperele majore
consacrate pn la acest moment n ceea ce privete abordarea spaial a acestora: spaiul euclidian,
spaiul filosofic, spaiul fizicii, spaiul economic i spaiul geografic.
- spaiul euclidian este cel studiat de geometria (euclidian) care fundamenteaz
numeroase modele matematice ale proceselor geografice;
- spaiul filosofic este cel care reprezint forma obiectiv i universal a existenei
materiei, exprimnd ordinea coexistenei obiectelor lumii reale;
247

- spaiul fizicii presupune dou tipuri de abordare:

spaiul absolut, din fizica newtonian, privit ca un fundal, un dcor n interiorul cruia
poziia obiectelor poate fi precizat cu exactitate, iar micarea lor poate fi descris cu ajutorul
unui sistem de coordonate
spaiul relativ, neeuclidian (al lui Einstein), n care structura i proprietile acestuia sunt
strns legate de procese care genereaz relaii ntre diferite obiecte, puncte, locuri; aceste relaii, la
rndul lor, structureaz spaiul (spre exemplu, n funcie de relaiile care apar ntre ora i zona
care l nconjoar se poate delimita spaiul funcional al acestui ora, a crui structur se modific
n funcie de schimbarea proceselor din ora, deci este un spaiu relativ). Schimbrile survenite n
timp determin configurri diferite ale spaiului, influenate, la rndul lor, de schimbarea
activitilor i relaiilor. Reconcilierea spaiului i timpului a fost exprimat prin noiunea de
proces spaial, care le asociaz ntr-o relaie dialectic: forma este rezultatul schimbrilor, dar
influeneaz la rndul ei procesele, impunnd anumite constrngeri n desfurarea lor.
- spaiul economic se definete prin relaiile spaiale dintre consumatori, productori,
fora de munc i materia prim. Valoarea sa n geografie rezult din posibilitatea
dezvoltrii teoriilor privind efectele unor factori geografici (de exemplu, distana) asupra
activitilor economice. Formularea teoriilor asupra localizrii a influenat considerabil
dezvoltarea concepiei spaiului relativ; astfel, localizarea absolut se raporteaz la un
sistem de coordonate utilizat exclusiv n acest scop, n vreme ce localizarea relativ indic
poziia unui element n raport cu alte localizri. Teoriile localizrii i definirea spaiului
economic evideniaz o caracteristic a spaiului relativ, care l deosebete de cel absolut,
newtonian: diferitele puncte sunt mai bune sau mai puin bune pentru scopul urmrit,
n funcie de poziia lor relativ fa de alte puncte semnificative din spaiu.
- spaiul geografic este abordat din dou perspective:
n accepiunea cea mai larg el reprezint nveliul geografic planetar, iar organizarea acestuia
trebuie abordat n concordan cu structurarea nveliului geografic;
pe de alt parte, spaiul geografic este echivalat cu sistemul natur societate (manenvironment system), ca o consecin a intensificrii utilizrii i amenajrii elementelor naturale
de ctre societate, n vederea asigurrii existenei acesteia i a desfurrii multitudinii de acte
sociale. n anumite cazuri, spaiul geografic este considerat ca un produs social organizat, un
rezultat al activitii antropice, el fiind astfel redus la suprafaa terestr utilizat i amenajat de
societate n vederea asigurrii propriei existene.
3. Urbanismul opereaz de regul cu spaiul geografic, iar organizarea acestuia constituie la
ora actual o provocare pentru administraiile tuturor statelor, n condiiile unei dinamici
accentuate a tuturor componentelor vieii socio-economico-politice. Creterea complexitii
problemelor cu care acestea se confrunt determin o adaptare permanent la nou, dar impun i
o estimate pentru viitor a modalitilor de derulare a proceselor din societate. Noile teorii ale
dezvoltrii ncep s ia tot mai adesea n calcul parametri care, pn acum nu au fost introdui
din varii motive n ecuaiile domeniilor economice fundamentale: gestionarea resurselor i
energiei nu va rmne o chestiune limitat la sfera economicului, ci va deborda condiionnd i
impunnd reguli noi n cvasitotalitatea domeniilor existeniale.
La momentul (actual) la care nu exist nici un fel de impediment n a accede, exista i chiar
funciona n orice zon a globului, n orice punct fierbinte sau ngheat al acestuia, se pune
problema fundamental de delimitare a spaiului, aciune indispensabil msurrii,
cuantificrii urbanizrii. Ce semnificaie are o limit atta vreme ct spaiile supuse individualizrii
au devenit tot mai greu de individualizat ? Aceast problem nu este una geografic specific, ea
interesnd i statisticienii, i juritii, i planificatorii urbani i pe muli ali specialiti. Argumentul
geografic reclam o cartografiere i o limitare a terenului supus studiului; statisticienii nu pot
248

lucra fr o arie de referin; juritii au nevoie de limite trasate pentru a diferenia teritoriile pe
care se aplic normele dreptului. Aceste motive explic importana acordat definirii corecte a
noiunii de urbanizare, atrgnd atenia asupra unor chestiuni de importan major (cum ar fi
intensificarea schimbrilor la nivelul populaiei, a cadrului fizic etc.) incitnd la o reflectare
asupra acestor probleme n termeni de proces.
4. Urbanismul este operaional n spaiu i timp; despre aceste elemente am fost obinuii s
vorbim pornind de la ipoteza perfectelor lor omogeniti: spaiul este cel plan al hrilor i
timpul este cel liniar al ceasurilor. O asemenea reprezentare este actualmente fals: o situaie nu
poate prezenta, n momente diferite ale evoluiei sale, exact aceleai caracteristici; fiecare poriune
de teritoriu este unic ntr-un anume moment al existenei sale. Paradoxal, aceast unicitate este
datorat faptului c fiecare spaiu este format dintr-o suprapunere de spaii particulare, aa nct
conjugarea, articularea i echilibrul sunt extrem de diferite pentru fiecare poriune de teritoriu;
tocmai aceast diversitate a suprapunerilor este creatoarea unicitii fiecreia dintre ele. Mai mult
dect att, toate utilizrile particulare ale unei poriuni de teritoriu creeaz propriul lor spaiu,
utiliznd anumite resurse i determinnd impacte proprii. Ele intr, astfel, ntr-un potenial
conflict cu alte utilizri care au ele nsele propriul spaiu pe aceeai poriune de teritoriu, cu
propriile nevoi i probleme. Chestiunea afectaiunii solului capt, n aceast viziune, conotaii
complexe, iar administraiile utilizeaz metoda intervenionist n procesul de control al modului
de utilizare al terenului urban (proces care difer de la ar la ar, de la un ora la altul, n funcie
de condiiile politice, economice i sociale). Scopurile interveniei administraiei (prin
reglementri) sunt: meninerea echilibrului ntre interesele pe termen scurt i beneficiile pe
termen lung n folosirea terenului urban; asigurarea ofertei de teren pentru atingerea unor
obiective sociale; identificarea beneficiilor planificrii i dezvoltrii urbane, urmat de
redistribuirea acestor beneficii prin programe de investiii. Obiectivele i direciile pentru care se
poate afirma c rolul administraiei este crucial vizeaz eficiena, sntatea, sigurana, bunstarea,
echitatea, adaptabilitatea i posibilitatea de rezolvare a conflictelor.
5. Oraele contemporane se afl sub imperativele tipurilor de producie i de consum, ele
nsele constituind veritabile surse de probleme ecologice, pe care le genereaz sau la a cror
apariie contribuie. Problematica urban excede n mare msur problematica urbanismului
durabil care constituie doar un mod de operare, printre altele. Evoluia oraelor are consecine
asupra biosferei care la rndul ei exercit presiuni asupra societii, cu incidene din ce n ce
mai vizibile n cvasitotalitatea domeniilor (cel climatic fiind cel mai adesea invocat ca i exemplu
elocvent).
nscrierea problematicii urbane n aceast evoluie planetar induce o prim ieire din tiparele
consacrate urbanismului. Urbanismul poate din ce n ce mai puin s se rezume la construirea sau
amenajarea oraelor, unde funcionarea modeleaz de facto habitatul terestru. Avnd Terra ca i
orizont sau cadru de via, profesiunea de urbanist se confrunt adesea de o manier brutal
cu o multitudine de variabile relative la articularea coordonatelor spaio-temporale care
influeneaz logica amplasrii activitilor sau funciunilor de locuire, modurile de deplasare,
aprovizionarea cu energie, alegerea materialelor etc. Se ese o legtur ntre local i global, care nu
se reduce la o inserare ntr-o competiie economic (un exemplu n acest sens fiind ilustrat de
planurile de reducere a emisiilor de CO2 urban, preocupare existent i aciune desfurat peste
tot n lume). n aceste condiii se impune o reaezare a situaiei n timp i spaiu, n care
externalitile dezvoltrii urbane s fie luate n calcul.
O a doua rencadrare se nscrie pe linia logic a celei dinti. Aplecarea i reflecia asupra
oraului durabil ia natere dintr-o nou lectur, critic, a evoluiilor urbane contemporane,
atacnd creterea motorizrii individuale i desfurarea (extinderea urban) funcionalismului
i zonarea care le sunt motoare, folosirea neraional (de manier disipativ) a resurselor
249

antrennd poluri de fond persistente sau, n plus, sectorizarea aciunilor publice. Principiile care
au stat la temelia oraelor moderne au antrenat disfuncionaliti majore tangibile. Pe de alt
parte, sub un aspect apreciat ca fiind minor, urbanismul funcionalist a rmas foarte srac n
materie de farmec de la calitatea vieii cotidiene la peisajele arhitecturale i urbane alimentnd
vii reacii referitoare la patrimoniu.
Asistm azi, de asemenea, la o inversare sistematic a unui anumit numr de principii igieniste
care confirm ieirea dintr-o epoc. Aceast depire este cu att mai original cu ct igienismul
a fost cel care a marcat mai profund ecologia oraelor. Intervenia igienist n orae, redublat de
viziunea modern i funcionalist care s-a impus n perioada postbelic a rezolvat anumite
probleme, dar le-a i deplasat pe multe altele. Dedensificarea, asanarea oraelor, impermeabilizarea,
circulaia, separarea funciilor i utilitile au fost soluiile de ieri i sunt cauzele disfuncionalitilor
urbane de astzi. Pe de alt parte, tipurile de poluare aferente sfritului secolului XX s-au
modificat profund, cantitativ i calitativ: se manifest la o scar superioar spaio-temporal, sunt
din ce n ce mai difuze deci, mai puin localizate -, n parte ireversibile, interactive (zilnic ni se
prepar un cocktail de poluani atmosferici) i ntr-o puternic i continu cretere. Alte variabile
ecologice nu sunt legate de poluare, ci de dimensiunea resurselor i scderea fertilitii solului.
Din aceste motive crora, firesc, li se altur i altele urbanismul a nceput (de mai puin de
un secol) s se elibereze (n contextul occidental) de influena igienist i funcionalist atunci
cnd a neles corect problema envirnmental i social.
O a treia corecie de data aceasta, privind lucrurile la o scar apropiat trebuie luat n
calcul, n situaia n care ea este mai puin identificat (i identificabil) fa de cele precedente.
Ea privete nscrierea oamenilor brbai i femei n mediul urban. Oraul a fost gndit i
construit de ctre specialiti care nu au vzut dect funciunile i utilizrile sale, atenund (uneori,
chiar anulnd) faptul c acesta este un mediu de via, de dezvoltare i afirmare (n mod special)
aferent fiinelor umane care nu sunt numai funcionale, ci vii i sensibile. Citadinii au nevoie
s-i triasc percepiile i sensibilitatea i s se integreze n lumea de dincolo de sfera activitilor
lor sociale. Aceste aspiraii sunt adesea frnate, blocate n ora. La ora ecotehnologiilor este oare
posibil s se eas o ecologie cultural, existenial, sau nscrierea n biosfer nu va terge textura
precedent, relaiile ntr-o lume ce cumuleaz experiena generaiilor aflat n contact cu natura
lor ? Mult mai departe de aceste variabile ale raionalismului environmental la care problematica
ecologic este adesea redus, ecologia are o variabil identitar. Frumuseile sau multiplele
degradri ale mediului contribuie la construirea identitilor, fie c sunt urbane (colective) sau
individuale.
6. n perioada actual caracterizat prin multiple ncercri de reconciliere cu natura
omenirea trebuie s se reapropie de natur, de mediul pe care modernitatea l-a negat, iar
postmodernitatea l-a meninut ntr-o stare de precaritate. Aceast reapropiere presupune ca
citadinii s poat interveni asupra modului lor de via, ca participarea lor la probleme s nu fie
una declarativ, ci una faptic, angajat, responsabil, care s le exprime voina i sensibilitatea.
Intervenia comunitilor n ceea ce privete cadrul lor de via se bazeaz, potrivit actualei
tendine, pe o remodelare a gndirii, principiilor i practicilor economice.
n prezent, progresul economic al unei ri, gradul de dezvoltare al acesteia este apreciat prin
binecunoscutul indicator PIB, care cuprinde toate costurile i beneficiile rezultate din producie,
servicii etc., dar fr referire asupra mediului. Creterea produciei industriale determin, evident,
o poluare crescut, ea urmnd s fie combtut prin aciuni care se vor oglindi pozitiv n PIB; se
ajunge la concluzia potrivit creia cu ct va polua mai mult, cu att va crete bunstarea rii.
Evident, o asemenea concluzie frizeaz absurdul. n aceste condiii, ecologitii cer ca bunstarea
naional s fie apreciat dup ali parametri, nu numai prin fluxul monetar, i anume starea de
sntate a populaiei, sperana de via a acesteia, accesul la cunoatere, starea mediului i a
250

patrimoniului natural, precum i semnalele negative (alcoolismul, fumatul, drogurile, sinuciderile,

violena). Odat cu acceptarea valorii capitalului natural, el trebuie introdus n calculul economic,
iar preurile produselor trebuie s reflecte acest lucru, respectiv costurile de mediu trebuie
internalizate i cuprinse n preurile de producie. O alt critic adus PIB-ului este cea viznd
faptul c nu sunt luate n calculul acestuia numeroase activiti care contribuie la bunstarea
colectiv i la coeziunea social. De asemenea, moneda este apreciat ca fiind nepotrivit,
improprie perceperii unor realiti sociale i chiar fizice; numeroase critici subliniaz aspectul
(negativ) reducionist al evalurii indicatorului, care reduce complexitatea lumii la o singur
dimensiune i o singur unitate. Exist opinii potrivit crora ar trebui instituit un PIB corectat
sau un PIB verde, n care este dedus o parte a daunelor cauzate mediului de activitile
economice i n care sunt mai bine compatibilizate costurile de protejare i restaurare a
ecosistemelor degradate. Alte direcii de cercetare i-au stabilit ca obiectiv principal integrarea
unei dimensiuni sociale n contabilitatea naional, care s fie alturat definiiei modalitii de
msurare a bunstrii generale.
Putem conchide c, prin toate aceste abordri complexe ale unor aspecte ale realitii
contemporane, prin ncercarea de aplicare a unor corecii indicatorilor de bunstare ai existenei
se dorete o schimbare radical a teoriei i practicii economice, instituirea unor reguli noi, astfel
nct tematica zilei, care celebreaz, da i supune controversei dezvoltarea durabil s nu rmn
doar o dorin de stabilitate, o speran n ceea ce privete gestionarea viitorului umanitii.
7. Indicatorul care se preconizeaz a nlocui PIB-ul n viitor este (deocamdat extrem de
controversata) amprenta ecologic (ecological footprint). Sintagma a fost propus pentru prima
dat n cadrul programului asupra indicatorilor dezvoltrii durabile ale unei organizaii - iniial
nonlucrative - stabilit n Statele Unite ale Americii, numit Redefining Progress. Obiectivul
acestei instituii a fost acela de a identifica i propune noi definiii i uniti de msur pentru
dezvoltare, favoriznd reorientarea economiei spre o valorificare superioar a omului i a naturii;
s-a dorit o luare n considerare a efectelor sociale i economice ale modalitilor de dezvoltare,
efecte care nu figureaz n calculele economice tradiionale. S-a propus, astfel, un indice nou
Genuine Progress Indicator , un indicator real al progresului, care urma s determine o revizuire
a PIB-ului. Amprenta ecologic este un indicator complementar al acestui calcul, destinat lurii
n considerare a influenei activitilor umane asupra mediului, n termenii utilizrii de resurse, a
utilizrii capacitii de asimilare i exploatare a diverselor servicii oferite de mediu.
Amprenta ecologic a unei populaii poate fi definit ca suprafaa terestr i acvatic
productiv din punct de vedere biologic, necesar producerii de resurse destinate consumului i
asimilrii deeurilor produse de aceast populaie, indiferent de localizarea acestei suprafee
(W.E. Rees, M. Wackernagel, 1997). Evidenierea capacitii mediului de a servi ca suport pentru
activitile umane, tradus n termeni spaiali, permite potrivit susintorilor ideii evaluarea
durabilitii exploatrii actuale a mediului1.
Din punctul de vedere al metodei, evaluarea amprentei ecologice se face pe tipuri de activiti.
Cererea umanitii n spaiul biologic productiv se va traduce, astfel, prin ase tipuri de utilizri ale
mediului: terenuri destinate culturilor (agricole), puni, exploatri forestiere, pescuit n ape dulci
i srate, infrastructur i arii exploatate n scopul extragerii combustibilului fosil. Este vorba, deci,
1 Cu titlu informativ menionm ca anul 1999 a fost ultimul an pentru care s-au efectuat calculele; astfel,
cateanul mediu mondial avea o amprent ecologic de 2,3 ha, n timp ce ceteanul mediu american avea
o valoare ridicat la 9,6 ha. O asemenea situaie reclam cu insisten necesitatea unei reforme a
modurilor de dezvoltare, care s stigmatizeze schimburile ecologice inegale i s stopeze atingerea limitelor
biofizice ntruct, potrivit acelorai calcule, depirea ecologic a fost de 20%, deci umanitatea a consumat
1,2 din planet! S-a afirmat, tot n acest context, c ar fi nevoie de 3 planete pentru susinerea activitilor
umane dac populaia globului ar tri la nivelul Europei sau la cel al Americii de Nord !

251

ca pentru fiecare asemenea modalitate de utilizare a spaiului s se msoare, n fiecare an, cererea
uman i capacitatea biologic existent, ceea ce presupune, pe de-o parte, estimarea suprafeelor
destinate la nivel mondial fiecrui tip de activitate, i suprafaa potenial disponibil pentru
aceste activiti, pe de alt parte, de a le aduce la acelai etalon, pentru a le converti n funcie de
productivitatea biologic. Pentru a realiza acest lucru, cei cere promoveaz acest indicator
preconizeaz i solicit ajutorul n ceea ce privete furnizarea datelor necesare a organizaiilor
care depind de Organizaia Naiunile Unite i pe cel al institutelor naionale de statistic.
n ceea ce privete calculul amprentei ecologice vis--vis de consumul de energie, se disting
cinci asemenea surse (de energie industrial): gazele naturale, celelalte energii fosile lichide,
energii fosile solide, lemnul i hidroenergia (energia nuclear fiind inclus n categoria energiilor
fosile). Ampreta ecologic legat de consumul de energie fosil este msurat prin suprafaa
necesar absorbirii CO2 emis n urma combustiei, n ipoteza c oceanele absorb aproximativ 35%
din aceste emisii, iar pdurile joac rolul de recipient de depozitare pentru celelalte 65 de procente
rmase. Aceast ultim ipotez influeneaz de o manier decisiv nivelul amprentei ecologice
legat de consumul de energie i, pe scar mai larg, nivelul amprentei ecologice globale. Dup
calculele prezentate de Wackernagel et ali (1997), cvasitotalitatea augmentrii amprentei ecologice
ntre 1961 i 1999 a fost legat de consumul de energie.
Amprenta ecologic este utilizat n scopul efecturii unor comparaii la nivel mondial:
exprimat per locuitor, ea permite prezentarea limitelor nivelului de dezvoltare ale unei ri fa
de alta. Ea permite, de asemenea, indicarea faptului c dezvoltarea anumitor ri se realizeaz n
detrimentul altora: amprenta lor ecologic depete teritoriul lor naional, ele sunt tributare
resurselor naturale ale altor ri sau i supraexploateaz propriile teritorii. Acest indicator este
din ce n ce mai des menionat n contextul studiilor de impact prealabile cerute pentru proiectele
de amenajare sau pentru a cuantifica presiunea exercitat de anumite activiti; el i face apariia
i n raporturile de mediu ale marilor firme. Amprenta ecologic este perceput ca o metric
comun care permite compararea impactelor environmentale ale firmelor care desfoar
activiti diferite, care se dezvolt n mai multe locuri. Aspectul spaial nu prezint nici un interes
special mai ales pentru companiile transnaionale, pentru care teritoriul de referin necesar
calculului amprentei nu are relevan (el fiind unul risipit n spaiu). Fiind un indicator agregat,
msurarea amprentei ecologice implic alegeri n materie de ponderare, de substituie sau de
adiie a unor tipuri diferite de presiune i de funcii ale mediului.
n pofida controverselor pe care le-a creat, cu toate criticile care i s-au adus (faptul c nu este
adaptat orientrii politicilor de mediu, c nu furnizeaz un instrument anume care s faciliteze
diminuarea amprentei ecologice, c nu permite compararea diferitelor modaliti de gestionare
sau utilizare a teritoriului, c nu ine seama de realitatea presiunilor exercitate asupra mediului
etc.), amprenta ecologic reprezint o msur eficient de calcul a consumului unei anumite
populaii, strns legat de capacitatea ecologic a unui anumit teritoriu. Apariia i mai apoi
dezbaterea/analizarea acestei sintagme se constituie ntr-un exerciiu ndrzne, ntr-un demers
curajos, care dorete s ofere o modalitate complet diferit de abordare a realitilor lumii
contemporane, privite din unghiuri apreciate uneori ca fiind cel puin ciudate, dar care oglindete
o imagine desfigurat a planetei, alterare generat de aciuni umane egoiste i adesea
iresponsabile.

Bibliografie:
1. Lucien Boisson de Chazournes, Richard Desgagn, Makane M. Mbengue, Cesare Romano,
PROTECTION INTERNATIONALE DE LENVIRONNEMENT, Edit. A. Pedone, Paris, 2005
2. Rzvan Clin, Cristian Teodor, POLITICA DE MEDIU, Edit. Tritonic, Bucureti, 2007
252

3. Fabrice Flipo, LE DVELOPPEMENT DURABLE, Edit. Bral, Rosny Cedex, 2007

4. Claudia Ionescu, Nicolae Todera, POLITICA DE DEZVOLTARE REGIONAL, Edit.
Tritonic, Bucureti, 2007
5. Jean-Paul Marchal, Batrice Quenault (coorddonatori), LE DVELOPPEMENT DURABLE.
UNE PERSPECTIVE POUR LE XXIe SICLE, Edit. Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2005
6. Elena Maria Minea, Planificarea urban ntre coerena unitii i gestionarea diferenelor, n
Revista Transilvan de Studii Administrative, nr. 2/2007
7. Elena Maria Minea, Politici urbane. Rolul complex al proiectantului n planificarea urban,
n Revista Translivan de Studii Administrative, nr. 3/2005
8. Patrick Pigeon, LENVIRONNEMENT AU DFI DE LURBANISATION, Edit. Presses
universitaires de Rennes, Rennes, 2007
9. Raularian Rusu, ORGANIZAREA SPAIULUI GEOGRAFIC N BANAT, Edit. Mirton,
Timioara, 2007
10. XXX, THE METAPOLIS DICTIONARY OF ADVANCED ARCHITECTURE. CITY,
TECHNOLOGY AND SOCIETY IN THE INFORMATION AGE, Edit. Actar, Barcelona,
2003

253

CONSIDERAII PRIVIND RSPUNDEREA JURIDIC

A ALESULUI LOCAL N REPUBLICA MOLDOVA
SAITARL Natalia, lector uniersitar, doctorand,
Universitatea de Stat B.P. Hasdeu, Cahul

CONSIDERATIONS REGARDING THE JURIDICAL RESPONSIBILITY

OF THE LOCAL SELECTED REPRESENTATIVE
ABSTRACT
Concerning juridical responsibility there are published a lot of articles, collections and monographs. In the working out of its subject-matters there are some achievements. However the itself
notion of responsibility, and series of its central problems- is a subject of long years - lasting discussion, during which came out the necessity to elaborate some methodological questions. The juridical
responsibility is being determined as a duty to be responsible, to account. One of the results in the
search to determine the juridical responsibility has become the idea of positive law responsibility,
under which we understand not the responsibility of the person who has committed an infringement
of the law, but vice versa a lawful behavior of the person, who commits no law infringements.
The goal of the given article is to regard the juridical responsibility of one of the subjects of administrative law local public authorities - in Republic of Moldova, because the efficient activity of
the state (a good state government) depends on the determination of the concrete forms of the juridical responsibility for the local public authorities.
nainte de a vorbi despre rspunderea juridic a alesului local n ara noastr este necesar de
a determina noiunea de rspundere juridic. n legislaie nu se d o definiie unic noiunii de
rspundere juridic care s permit elaborarea unei teorii generale n aceast materie. Sarcina
formulrii unei asemenea definiii revine doctrinei.
n teoria general a dreptului, rspunderea juridic apare, n primul rnd, ca o instituie
complex, deoarece cuprinde norme aparinnd mai multor ramuri de drept i, n al doilea rnd,
ca o instituie general, ntruct cuprinde mai multe instituii speciale.
Dup prof. I. Iovna, rspunderea juridic reprezint o expresie a condamnrii de ctre stat
a unei conduite ilicite, care const ntr-o obligaie de a suporta i executa o privaiune.
n viziunea prof. M. Costin, rspunderea juridic i are temeiul n faptul ilicit, iar consecina
constnd n aplicarea sanciunii juridice i reprezint un complex de drepturi i obligaii care
formeaz coninutul raportului juridic de constrngere ce se leag ntre stat, ca unic subiect activ
i autorul faptei ilicite - subiectul pasiv al raportului juridic respectiv.
Dup L. Barac, rspunderea juridic reprezint mai mult dect un complex de drepturi i
obligaii corelative, iar raportul juridic de constrngere este de natur mai degrab s nlesneasc
nelegerea coninutului instituiei date, dect s-i defineasc esena [1].
Dup D. Ciobanu, rspunderea juridic este, n ultim analiz, consecina incompatibilitii
dintre conduita unui subiect de drept i dispoziia unei norme juridice. Ea se poate nate pe baza
unui act juridic generator de obligaii, sau, mai bine zis, datorit neexecutrii unei obligaii
preexistente pentru care legea impune reparaia. Apare, de aceea, cu claritate, c exist o legtur
direct ntre rspunderea juridic i izvoarele obligaiilor [2].
Definiia clasic a rspunderii juridice prevzut n majoritatea monografiilor presupune
254

aplicarea fa de persoana, care a svrit o fapt ilicit, a msurilor de constrngeri statale,

prevzute n norma juridic nclcat i conform actelor juridice procesuale [3].
Astfel, rspunderea juridic se aplic fa de organele sau persoanele, care au svrit fapte
ilicite, prin msurile de constrngere prevzute de lege. n dependen de caracterul faptei ilicite
i a sanciunii rspunderea poate fi: penal, administrativ, civil i disciplinar.
Pornind de la aceste considerai teoretice, vom ncerca, n cele ce urmeaz s supunem analizei
modul n care este determinat rspunderea juridic a alesului local n Republica Moldova.
Pentru nceput prezentm conceptul clasic: Rspunderea autoritilor publice locale reprezint
consecinele juridice nefavorabile pentru adoptarea actelor juridice ilicite, realizarea
necorespunztoare a sarcinilor i funciilor sale [4].
Altfel, rspunderea juridic a autoritilor publice locale reprezint aplicarea fa de aceste
autoriti, care au svrit o fapt ilicit, msurilor de constrngere, prevzute n norma juridic
nclcat i conform actelor juridice procesuale.
Fundamentul rspunderii juridice a autoritilor publice locale fa de populaie, de stat, fa
de persoanele fizice i juridice l constituie norma constituional, care oblig autoritile publice
locale de a respecta Constituia i legile, normele corespunztoare ale legislaiei cu privire la
administraia public local.
n cazul nclcrii de ctre autoritile publice locale a normelor actelor legislative respective,
drepturilor persoanelor fizice i juridice, aducerii pagubelor materiale i morale, ele pot fi trase la
rspundere. Coninutul i formele rspunderii le determin instana de judecat, n conformitate
cu legislaia n vigoare.
n doctrina actual sunt identificate urmtoarele forme de rspundere a unui consilier:
rspunderea administrativ-disciplinar ce const fie n declararea vacant a locului de consilier,
fie n suspendarea din funcie, fie n alte sanciuni prevzute n regulamentul de funcionare a
consiliului; rspunderea administrativ-patrimonial ce const n repararea prejudiciului cauzat
printr-un act administrativ i rspunderea penal [5].
Conform art. 23 al. 2 din Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12.
2006 Fiecare consilier poart rspundere juridic, conform legislaiei n vigoare, pentru propria
activitate desfurat n exercitarea mandatului. Observm c prevederile legii sus menionate
nu prevd formele concrete ale rspunderii juridice i actele normative legislative, conform crora
poate fi tras consilierul local la rspundere. Vom meniona, ns c n cazul nclcrii Constituiei
i regulamentului intern al consiliului consilierul local, consilierul va fi tras la rspundere
administrativ-disciplinar, conform legislaiei n vigoare; n cazul vtmrii drepturilor persoanei
fizice sau juridice printr-un act administrativ, consilierul local va fi tras la rspundere
administrativ-patrimonial, conform Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000.
n cazul svririi infraciunii, consilierul local va fi tras la rspundere penal, conform Codului
Penal al Republicii Moldova.
Legea nr. 436 prevede numai unele sanciuni pentru anumite fapte ilicite svrite de consilier.
Spre exemplu, n cazul nclcrii legislaiei, ca rezultat al consecinelor nefavorabile, sanciunea
poate fi ridicarea mandatului de ctre consiliu. Decizia consiliului cu privire la ridicarea
mandatului este adus la cunotina consilierului vizat i mandatul se consider vacant. n cazul
n care comunicarea deciziei este imposibil, mandatul se consider vacant din momentul
adoptrii deciziei de ctre consiliu [6]. n cazul nclcrii de ctre consilier a Constituiei, fapt ce
se confirm prin hotrrea judectoreasc definitiv, intrar n vigoare sentina pronunat de
ctre instan - condamnare la privaiune de libertate sau sentina prin care se interzice de a
ocupa funcia de consilier [7].
Legiuitorul nu a introdus n Legea nou privind administraia public local un caz de ridicare
a mandatului consilierului nainte de termen, care a fost prevzut n legea precedent i anume:
255

absen fr motive ntemeiate de la 3 edine consecutive ale consiliului sau ale comisiei din
care face parte [8]. Apare ntrebarea: cum este atunci sancionat consilierul, care nu se prezint
la edinele consiliului i dac este sancionat? Prezena la edinele consiliului este una dintre
obligaiile consilierului, (art. 19 al. 1) prin urmare, absena constituie nclcarea disciplinei de
munc. Legislaia n vigoare, ns, nu prevede expres cazul respectiv. Dup prerea noastr
dispoziia respectiv totui trebuie s fie introdus n Legea nou, deoarece se ntmpl des cnd
consilierii nu se prezint la edinele consiliului. Prevederea unei sanciuni ar disciplina consilierul,
care a fost ales de ctre locuitorii unitilor administrativ-teritoriale n vederea soluionrii
problemelor de interes local.
Merit atenie sanciunea dizolvrii consiliului local. Potrivit art. 25 din legea nr. 436
consiliul local poate fi dizolvat nainte de expirarea termenului dac a adoptat n mod deliberat
decizii repetate n aceeai materie, care au fost anulate de ctre instana de contencios administrativ,
prin hotrri definitive, ntruct nclcau grav prevederile Constituiei sau ale legislaiei n vigoare;
numrul consilierilor s-a redus sub jumtate; acesta nu a adoptat nici o decizie timp de 6 luni
consecutiv, indiferent de numrul edinelor.
Cel puin o critic esenial poate fi adus acestei dispoziii: este vorba despre formularea
decizii repetate, ce las loc la diferite interpretri [9].
n cazul adoptrii de ctre consiliul local n mod deliberat a deciziilor repetate n aceeai
materie i care au fost anulate de ctre instana de contencios administrativ, legiuitorul prevede
expres: dizolvarea consiliului local se face de ctre Parlament, la propunerea motivat a primarului
sau a Guvernului bazat pe hotrrile judectoreti definitive [10].
Ct privete urmtoarele dou cauze de dizolvare a consiliului local nainte de expirarea
termenului reducerea numrului de consilieri sub jumtate i neadoptarea de ctre consiliul
nici o decizie n timp de 6 luni consecutiv legea nou nu prevede expres cine este responsabil de
a dizolva consiliul local i prin care act juridic. n lege numai se prevede se constat de ctre
primar (de ctre preedintele raionului n cazul de consiliul raional) i se notific Comisiei Electorale
Centrale, care stabilete data desfurrii alegerilor locale noi [11]. Considerm c n aa cazuri n
lege trebuie s fie clar determinat nu cine constat, ci cine dizolv consiliul local i actul juridic
prin care se dizolv consiliul. La fel, nicieri n lege nu se prevede nici termenul concret n care
trebuie s fie ales consiliul local nou, nici faptul dac consilierilor rmai n consiliu li se comunic
actul juridic despre dizolvarea consiliului, pentru a lua cunotin.
Tot n legtur cu posibilitatea dizolvrii consiliului local ca urmare a reducerii sub jumtate
a membrilor si, n doctrina recent s-a apreciat c ar fi vorba despre o reglementare discutabil,
n raport cu situaia similar care poate s apar cu prilejul constituirii consiliului local.
Astfel, pornind de la premisa c, n acea situaie, n care nu se poate completa consiliul local
prin supleani, pentru completarea locurilor vacante, se organizeaz alegeri pariale. n aceast
situaie este de dorit ca la art. 25 al. 1 b s fie adugat i nu se poate completa prin supleani. Se
pune ntrebarea: n cazul n care consiliul local este deja n funciune, chiar dac numrul
consilierilor scade sub jumtate, de ce este necesar dizolvarea ntregului consiliu i organizarea
de noi alegeri i nu ar fi suficient organizarea doar de alegeri pariale, pentru completarea
locurilor rmase vacante? [12].
Deasemenea, n legtur cu prevederea care se refer la reducerea numrului de consilieri sub
jumtate se ridic ntrebarea fireasc, ce se va ntmpla n situaia n care consiliul local trebuie s
adopte o decizie pentru care legea prevede votul a dou treimi din numrul consilierilor alei
(art.19 al. 5), iar numrul acestora a sczut sub aceast, dar nu a ajuns nc la majoritatea absolut,
cea cerut de lege pentru a putea fi dizolvat de drept.
Prin urmare, propunem ca dizolvarea de drept a consiliului local s poat interveni n situaia
n care numrul consilierilor se reduce sub dou treimi.
256

Referitor la sanciunea suspendrii mandatului consilierului legea actual nr. 436 nici nu
prevede aa sanciune, care a fost prevzut n legea nr. 123, art. 29, deoarece legiuitorul, dup
prerea noastr a nsprit sanciunile, ceea ce considerm a fi plauzibil, aplicnd deodat
sanciunea de dizolvare a consiliului local pentru emiterea deciziilor repetate n aceeai materie
care au fost anulate de ctre instana de contencios administrativ. ns, pe de alt parte, legea nu
prevede expres dac consiliul local are drept s activeze sau nu, adic se suspend activitatea lui
sau nu, pn la adoptarea hotrrii de ctre Parlament cu privire la dizolvarea consiliului. Doar,
de la momentul adresrii de ctre direcia teritorial de control administrativ sau, dup caz,
primar ori Guvern n instan de judecat pentru constatarea circumstanelor care justific
dizolvarea consiliului local (art. 25 al. 2) pn la momentul emiterii hotrrii cu privire la dizolvare
a consiliului de ctre Parlament, consiliul local poate s emit decizii ilicite prin care vor fi
nclcate drepturile sau interesele locuitorilor ai unitii administrativ-teritoriale. Considerm, c
n lege totui trebuie s fie prevzut sanciunea suspendrii mandatului consilierului.
Ct privete primarul sau preedintele raionului, legea nr. 436 nu menioneaz expres nici
forma nici actul juridic conform crora ei poart rspunderea juridic [13]. Alesul local poate fi
tras la rspundere juridic numai conform actelor juridice concrete i n temeiul unei hotrri
definitive a instanei de judecat prin care s fie demonstrat vinovia alesului local n svrirea
unor fapte ilicite [14]. n legea nr. 436 sunt artate numai sanciuni. De exemplu, mandatul
primarului nceteaz nainte de termen, n caz de intrare n vigoare a sentinei de condamnare.
Sau, primarul este suspendat din funcie pn la soluionarea definitiv a cauzei, n cazul n care
a fost deferit justiiei pentru svrirea unei infraciuni. Suspendarea poate fi dispus numai de
ctre instana de judecat, n condiiile legii [15]. Mandatul preedintelui raionului nceteaz
nainte de termen n caz de ridicarea mandatului. Consiliul raional poate elibera din funcie,
nainte de termen, preedintele raionului, cu votul a dou treimi din numrul consilierilor alei,
la propunerea a cel puin o treime din consilierii alei [16]. Motivele care vor sta la baza eliberrii
preedintelui raionului nu sunt determinate de legiuitor. Propunem ca legiuitorul s introduc n
legea sus menionat un capitol sau cteva articole n care vor fi stabilite, n mod expres, forme ale
rspunderii juridice, actele legislative i motivele, conform crora primarul sau preedintelui
raionului poate fi tras la rspundere.
n afar de Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12.2006, vrem s
analizm i Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000, potrivit creia alesul local,
la fel, poate fi tras la rspundere juridic. Conform (art. 53 (1)) al Constituiei Republicii Moldova,
persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public printr-un act administrativ, sau
prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Anume aceast prevedere constituional
i constituie suportul legal al contenciosului administrativ n Republica Moldova. Legea
contenciosului administrativ are o importan deosebit pentru construcia statului de drept n
ara noastr. A apra administraia de ea nsi nu este suficient. E necesar, de asemeni, a apra
cetenii de greelile administraiei, de injustiie, iar n unele cazuri, de deciziile samavolnice ale
administraiei [17]. Prin aceast lege se pune la dispoziia oricrei persoane un instrument eficace
mpotriva unui abuz al autoritilor administrative, crendu-se mijloace de restabilire a legalitii
nclcate, de repunere n drepturi a celor vtmai prin actele administrative ilegale, de sancionare
a celor care folosesc abuziv competena pe care o au n legtur cu emiterea actelor administrative
[18]. Conform art. 14 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege printr-un act administrativ trebuie, mai nti, s
solicite autoritatea emitent/organul ierarhic n termen de 30 de zile, de la data comunicrii
actului, revocarea/anularea n tot sau n parte a acestuia, dac legea nu prevede altfel. Organul
emitent este n drept: s resping cerea; s admit cererea i, dup caz, s revoce sau s modifice
257

actul administrativ. Organul ierarhic superior este n drept: s resping cererea, s admit cererea
i s anuleze actul administrativ n tot sau n parte, s oblige organul ierarhic inferior s repun
n drepturi persoana vtmat sau, dup caz, s revoce actul administrativ emis cu acordul su.
Dup ce s-a respectat procedura prealabil, reclamantul introduce aciunea la instana de
contencios administrativ pentru a cere instanei competente anularea actului administrativ prin
care el consider c sunt nclcate drepturile lui. Suntem de acord c procedura prealabil este
necesar, din urmtoarele motive: procedura respectiv permite n timp scurt de a corecta
greelile, fr a aduce acest litigiu pn la instana de judecat, scutind instanele judectoreti de
o suprancrcare; determin autoritatea public emitent sau ierarhic superioar s examineze
obiectiv plngerea n procedura prealabil. Dar totui neajunsul procedurii prealabile const n
aceea c examinarea cererii prealabile se face de ctre autoritatea emitent cointeresat, n mod
nchis, fr prezena petiionarului, i n unele cazuri, de ctre lucrtorii necompeteni. Din
aceast cauz, foarte des petiiile motivate rmn fr satisfacere i apare necesitatea examinrii
aciunii n instana de judecat, n care prile sunt egale i posibilitile pentru examinarea
obiectiv a aciunii cresc [19]. Soluionnd aciunea, instana poate dup caz [20]:
- s satisfac cererea i s anuleze n tot sau n parte actul administrativ;
- s oblige prtul s emit un act administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin
sau orice alt nscris, s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i s dispun adjudecarea
despgubirii n contul reclamantului pentru daunele cauzate prin ntrzierea executrii
hotrrii;
- s resping cererea ca nentemeiat, sau depus peste termen;
- instana este competent s se pronune, din oficiu sau la cerere, i asupra legalitii
actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii, n
limitele competenei sale.
- n cazul admiterii aciunii, instana poate hotr, la cerere, i asupra despgubirilor
pentru daunele materiale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin nesoluionarea n
termenul legal a cererii.
Examinarea prevederilor legii contenciosului administrativ permite formularea unei concluzii
potrivit creia autoritatea public (primarul, preedintele raionului, consiliul local) n cazul
emiterii actului ilicit, prin care se ncalc drepturile persoanei private, conform hotrrii instanei
de judecat, va fi tras la rspunderea juridic (administrativ-patrimonial) i ca sanciunea va fi:
anularea actului ilicit i repararea persoanei vtmate pagubelor materiale. Apare ntrebarea:
sanciunea respectiv, dup caracterul su, nu este prea uoar pentru autoritatea public i cine
va suporta cheltuielile: primarul sau consiliului local? Mai mult, din ce resurse financiare? Legea
contenciosului administrativ nu prevede expres din contul cui va fi pltit despgubirea material.
Considerm c n cazul emiterii actului administrativ ilicit, autoritatea public trebuie s fie
sancionat mai aspru i anume cu sanciunea pecuniar n folosul statului, n afar de despgubire
pentru daune materiale aduse prii vtmate printr-un act administrativ i atunci, autoritatea
public, nainte de a emite actul normativ va studia mai profund legislaia n vigoare, se va gndi
la drepturile i interesele cetenilor, va examina obiectiv petiiile lor. Deoarece statul de drept
presupune respectarea legilor att din partea celor ce le execut, din partea cetenilor i, respectiv,
din partea celor ce le adopt. Att timp, ct statul stabilete o rspundere ampl numai pentru
nerespectarea normelor de drept din partea cetenilor, iar, referitor la rspunderea celor ce
furesc i celor ce execut, legea este destul de sofisticat, nu putem afirma prezena statului de
drept [21]. Prin urmare, activitatea eficient a autoritilor publice locale - primarul, preedintele
raionului, consiliul local depinde n mare msur i de stabilirea formelor concrete ale
rspunderii juridice.
258

[1] Orlov M, Drept administrativ, Chiinu, 2001, p.119.

[2] Dan Ciobanu, Introducere n studiul dreptului, Bucureti, 19992, p. 182.
[3] ., , , 1999, . 377.
[4] ., ., , ,
1997, .335.
[5] Tofan D., Drept administrativ, Bucureti, 2003, p. 245.
[6] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 24, al. 4.
[7] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 24, al. 1 a), c).
[8] Legea cu privire la administraia public local nr. 123 din 18.03. 2003, art. 28, al. 1 a).
[9] Tofan D., Drept administrativ, Bucureti, 2003, p. 246.
[9] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 25, al. 4.
[11] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 25 al. 3 i art.
48, al. 3.
[12] Tofan D., Drept administrativ, Bucureti, 2003, p. 247.
[13] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 83.
[14] Furdui V., Ghidul juridic al alesului local, Chiinu, 2004, p.52.
[15] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 28 al. 2 d) i
art. 33 al. 1, al. 2.
[16] Legea cu privire la administraia public local nr. 436 din 28.12. 2006, art. 50 al. 1.
[17] ., ., , ,
2000, . 55.
[18] Orlov M., Belecciu ., Drept administrativ, Chiinu, 2005, p. 233.
[19] ., , , 2005, . 96.
[20] Orlov M., Belecciu ., Drept administrativ, Chiinu, 2005, p. 262-263.
[21] Ibidem, p. 264.

259

REGIMUL JURIDIC AL FINANELOR PUBLICE LOCALE N ROMNIA

COSTA Cosmin Flavius, asistent universitar, doctorand,
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia

LEGAL STATUS OF LOCAL PUBLIC FINANCES IN ROMANIA

REZUMAT
Ca urmare a rentoarcerii la democraie, Romnia a fost nevoit s-i dezvolte o administraie
public local i s ofere finanarea necesar comunitilor locale. Procesul de construcie a unui
sistem al finanelor publice locale este nc n desfurare, ntr-o cutare continu a echilibrului
dintre atribuiile conferite autoritilor locale i mijloacele financiare puse la dispoziia acestora.
Aceast lucrare discut cadrul juridic oferit de legislaia romneasc n vigoare, Legea nr.
273/2006. Vor fi discutate principiile coninute n lege i modul n care ele sunt nelese n prezent. O
atenie special va fi acordat raportului dintre nivelul central de guvernmnt i nivelele inferioare,
n contextul autonomiei financiare a comunitilor locale.
Vom discuta de asemenea chestiunea descentralizrii fiscale n Romnia. n acest scop, gsim
necesar s facem referiri la principalele impozite i taxe locale, aa cum sunt acestea reglementate de
Codul fiscal romn. Analiza noastr va continua cu un studiu al modalitilor ilegale de folosire a
taxelor locale asociate unui serviciu public local de ctre autoritile locale.
Prezenta lucrare se refer de asemenea la modelele europene ce privesc relaia dintre diferitele
nivele de guvernmnt ct privete domeniul finanelor publice.

SUMMARY
Following the return to democracy, Romania had to develop a local public administration and to
provide the necessary financing for the local communities. The process of building up a system of
local public finances is still going on with a continuos search for a balance between the missions
conferred to the local authorities and the financial means placed at their disposal.
This paper is concerned with the legal framework provided by the Romanian legislation, Law no.
273/2006. We will discuss the legal principles enshrined in the law and their current understanding.
Particular attention will be paid to the relationship between the central level of government and the
lower levels of government, in the context of financial autonomy of the local communities.
We will also discuss the issue of fiscal decentralisation in Romania. In this respect, we find it
useful to remind the main local taxes in Romania, as provided by the Romanian Fiscal Code. Our
analysis will go through with a look into the illegal use of local taxes attached to the a local public
service by the local authorities.
The paper also refers to European models of relationships between different levels of government
as far as the area of public finances is concerned.

A. Noiune i reglementare
1. Unul dintre principiile care stau la baza administraiei publice locale este principiul
autonomiei locale. Autonomia local este definit de art. 3 alin. 1 din Carta European a
Autonomiei Locale1 ca fiind dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice
Ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/1997, publicat n M. Of. nr. 331 din 26 noiembrie 1997.

260

locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei

locale, o parte important a treburilor publice1. n acest context, la nivel naional s-a artat n
doctrina de specialitate c autonomia local are trei valene:
- autonomia de organizare (care se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice
locale de ctre membrii colectivitii locale i posibilitatea nfiinrii unor servicii publice de
interes local);
- autonomia funcional (reflectat n competena autoritilor locale de a rezolva problemele
de interes local);
- autonomia de gestiune (manifestat gestionarea bunurilor care fac parte din domeniul
public sau privat al unitii administrativ-teritoriale)2.
Sub acest ultim aspect, principiul autonomiei locale permite i chiar impune organizarea unui
sistem propriu de gestionare a resurselor i nevoilor locale, la nivelul fiecrei uniti administrativteritoriale, care beneficiaz de autonomie financiar. n acest sens, art. 4 din Legea administraiei
publice locale3 stipuleaz:
(1) Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n
limitele prevzute de lege.
(2) Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz.
2. Finanele publice locale reprezint acele fonduri bneti de interes public local (limitate
teritorial la nivelul unitilor administrativ teritoriale), care ca i cele centrale se formeaz i
ntrebuineaz prin intermediul unor procedee i mijloace specifice, financiare4. n condiiile
economiei libere, de pia, n majoritatea statelor lumii bugetele locale reprezint componenta
principal a finanelor publice locale, ntruct ele sunt n fapt principala prghie de realizare
a autonomiei locale a unitilor administrativ-teritoriale, mijlocul sau modalitatea prin care se
obin veniturile necesare acoperirii cheltuielilor publice locale.
3. De la 1 ianuarie 2007, regimul finanelor publice locale din Romnia este reglementat
prin Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale5, care a nlocuit Ordonana de urgen nr.
45/2003 privind finanele publice locale6.
Prin art. 1, actul normativ invocat stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind
formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice locale, precum i responsa
bilitile autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice implicate n domeniul
finanelor publice locale.

Pentru dezvoltri asupra conceptului, a se vedea Eugen Popa, AUTONOMIA LOCAL N ROMNIA,
Edit. All Beck, Bucureti, 1999, p. 45 i urm.; Rodica Narcisa Petrescu, DREPT ADMINISTRATIV,
Edit. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 147-151; Ovidiu Podaru, LEGEA 215/2001 A ADMINISTRAIEI
PUBLICE LOCALE COMENTAT, Edit. Sfera juridic, Cluj-Napoca, 2004, p. 10-12.
2
Eugen Popa, op. cit., p. 45-46.
3
Legea nr. 215/2001, republicat n M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
4
Pentru detalii privind problematica finanelor publice locale, a se vedea Mircea tefan Minea, Cosmin
Flavius Costa, DREPTUL FINANELOR PUBLICE, vol. I - DREPT FINANCIAR, Edit. Sfera juridic,
Cluj-Napoca, 2006, p. 206-235; Mircea tefan Minea, Noul regim juridic al finanelor publice locale n
Romnia, n Revista Romn de Drept al Afacerilor nr. 6/2006.
5
Publicat n M. Of. nr. 618 din 18 iulie 2006.
6
Publicat n M. Of. nr. 431 din 19 iunie 2003, aprobat prin Legea nr. 108/2004 (M. Of. nr. 336 din 16 aprilie
2004), cu modificrile ulterioare.
1

261

B. Bugetele locale
4. Bugetele locale sunt, n accepiunea Legii nr. 273/2006, documentele prin care sunt
aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile unitilor administrativ-teritoriale (comunele,
oraele, municipiile i judeele)1.
5. n materia principiilor care guverneaz existena bugetelor locale, regsim principiile
enunate de Legea nr. 500/2002 pentru bugetul de stat: universalitatea, publicitatea, unicitatea,
unitatea monetar, anualitatea i specialitatea bugetar.
Este ns de remarcat faptul c, pentru bugetele locale, este prevzut i principiul echilibrului,
potrivit cruia cheltuielile unui buget se acoper integral din veniturile bugetului respectiv (art.
13). Imperativul echilibrrii bugetelor locale nu se impune numai autoritilor locale, care trebuie
s-i dimensioneze cheltuielile n funcie de veniturile pe care le pot colecta n mod real, dar i
autoritilor administraiei publice centrale. n acest sens, coninutul principiului este ntregit
prin raportare la dispoziiile art. 6 din Legea nr. 273/2006, potrivit cruia descentralizarea unor
activiti, prin trecerea acestora n administrarea i finanarea autoritilor administraiei publice
locale, trebuie nsoit de asigurarea unor resurse financiare corespunztoare unitii administrativteritoriale vizate.
O serie de principii noi au fost introduse prin Legea nr. 273/2006, ele nefiind de gsit n
vechea reglementare. Dou dintre acestea merit menionate n mod special:
a) Principiul autonomiei locale financiare (art. 16)
(1) Unitile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente, pe care
autoritile administraiei publice locale le pot utiliza n exercitarea atribuiilor lor, pe baza i n
limitele prevzute de lege.
(2) Autoritile administraiei publice locale au competena stabilirii nivelurilor impozitelor
i taxelor locale, n condiiile legii.
(3) Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie s afecteze
aplicarea politicilor bugetare ale autoritilor administraiei publice locale n domeniul lor de
competen.
(4) Sumele defalcate cu destinaie special se utilizeaz de ctre autoritile administraiei
publice locale n conformitate cu prevederile legale.
b) Principiul proporionalitii (art. 17)
Resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale trebuie s fie proporionale cu
responsabilitile autoritilor administraiei publice locale stabilite prin lege.
Noile principii reglementate sunt destinate s augmenteze autonomia financiar a
colectivitilor locale, ntruct:
- se recunoate expres dreptul colectivitilor teritoriale la resurse financiare suficiente;
- se impune obligativitatea alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale (sume
alocate de Guvern) de aa manier nct s nu fie afectate politicile bugetare ale autoritilor locale;
- este reiterat cerina din art. 6 al legii, aceea a respectrii proporionalitii ntre respon
sabilitile i resursele financiare ale colectivitilor locale.
6. Calitatea de ordonatori de credite pentru bugetele locale este determinat de art. 21 din
Legea nr. 273/2006 dup cum urmeaz:
ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene,
primarul general al municipiului Bucureti i ceilali primari (inclusiv primarii sectoarelor
municipiului Bucureti)2;
A se vedea dispoziiile coroborate ale art. 2 pct. 7 i 56 din Legea nr. 273/2006.
Potrivit art. 21 alin. 3, aceast atribuie intr n rndul prerogativelor ce pot fi delegate de ctre primar sau
preedintele consiliului judeean nlocuitorilor de drept sau altor persoane mputernicite n acest scop.

1
2

262

 ordonatorii secundari sau teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu

personalitate juridic, crora li se aloc fonduri de la bugetele locale, bugetele mprumuturilor
externe i interne sau bugetele fondurilor externe nerambursabile1.
7. n fine, tot n contextul acestor consideraii generale trebuie menionat faptul c dispoziiile
legale privitoare la controlul financiar (controlul financiar preventiv propriu, auditul public
intern i controlul ulterior) aplicabile la nivel naional se aplic n egal msur i pentru materia
finanelor publice locale, n temeiul art. 24 din Legea finanelor locale. De pild, formarea i
utilizarea fondurilor publice locale i contul de execuie a bugetelor locale sunt supuse controlului
Curii de Conturi.

C. Procedura bugetar local

8. Procedura de elaborare a bugetului local este una relativ complex, ntruct proiectul de
buget la nivel local trebuie s in seama de o serie de indicatori care provin inclusiv de la nivel
central: contextul macroeconomic pe baza cruia se face construcia bugetului de stat, politicile
fiscale i bugetare la nivel naional i local, prevederile acordurilor de mprumut ncheiate n anii
anteriori, nevoile ordonatorilor secundari i teriari de credite la nivel local, existena unor
programe de dezvoltare eoconomico-social a unitii administrativ-teritoriale etc.2.
9. Elaborarea proiectului de buget la nivel local cuprinde practic mai multe faze:
Informarea autoritilor administraiei publice locale se realizeaz prin furnizarea unor
elemente eseniale pentru construcia bugetului local:
- contextul macroeconomic, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat i limitele transferurilor consolidabile, precum i metodologia de elaborare a bugetelor
locale, toate cuprinse n scrisoarea-cadru a Ministerului Finanelor Publice, remis pn la
data de 1 iunie prin intermediul direciilor generale ale finanelor publice;
- sumele de bani ce vor fi alocate n anul urmtor cu titlu de transferuri din bugetele unor
ordonatori principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor componente naionale ale
sistemului bugetar (art. 37 alin. 2);
- datele privind modul n care vor fi repartizate sumele aflate la dispoziia consiliilor
judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti pentru echilibrarea bugetelor
locale, potrivit regulilor de principiu din art. 33 al legii.
Elaborarea variantei preliminare a proiectului de buget se face, pe baza informaiilor de
mai sus, de ctre ordonatorii principali de credite, pn la data de 1 iulie a fiecrui an. n sensul
art. 38 din OUG nr. 45/2003, proiectele bugetelor locale echilibrate i a estimrilor bugetare
pentru urmtorii 3 ani se depun la direciile generale ale finanelor publice, care funcioneaz ca
o veritabil interfa ntre nivelul local i nivelul central de guvernmnt.
Definitivarea transferurilor de fonduri publice destinate bugetului local este absolut
necesar pentru definitivarea proiectului de buget ce urmeaz a fi supus aprobrii legislativului
local i presupune3:
- transmiterea de ctre Ministerul Finanelor Publice a datelor privind sumele defalcate
din unele venituri ale bugetului de stat i transferurile consolidabile aprobate prin Legea
Distincia dintre ordonatorii secundari i ordonatorii teriari de credite se face n funcie de atribuiile lor: n
timp de ordonatorii secundari au dreptul de a repartiza creditele bugetare pentru bugetele instituiilor publice
cu personalitate juridic din subordine i de a utiliza creditele bugetare pentru cheltuielile proprii, ordonatorii
teriari au doar dreptul de a utiliza creditele bugetare repartizate.
2
Pentru detalii, a se vedea art. 25 din Legea nr. 273/2006.
3
A se vedea art. 39 alin. 1 i 2 din Legea nr. 273/2006.
1

263

bugetului de stat, n termen de 5 zile de la publicarea acestei legi n Monitorul Oficial al

Romniei, Partea I;
- repartizarea sumelor aflate la dispoziia consiliilor judeene sau a Consiliului General al
Municipiului Bucureti pentru echilibrarea bugetelor locale.
Definitivarea proiectului de buget se face de ctre ordonatorii principali de credite, pe baza
tuturor informaiilor i indicatorilor obinui n fazele anterioare, n termen de 15 zile de la
publicarea legii bugetului de stat.
Acest proiect de buget local se aduce la cunotin public, fie prin afiare la sediul unitii
administrativ-teritoriale, fie prin publicare n presa local, n scopul de a permite locuitorilor din
respectiva unitate administrativ-teritorial s-i exercite dreptul de a contesta prevederile
proiectului de buget1, n termen de 15 zile de la aducerea la cunotin public.
10. Proiectul bugetului local i eventualele contestaii se supun dezbaterii consiliului local,
consiliului judeean sau Consiliului General al municipiului Bucureti, dup caz.
Pentru aprobarea proiectului de buget este necesar ntrunirea unei majoriti absolute
(adic jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie), conform art. 45 alin. 2 lit. a) din
Legea nr. 215/2001. Credem ns c prealabil aprobrii bugetului trebuiesc lmurite cel puin
dou aspecte:
a) Mai nti, este nevoie de aprobarea nivelului taxelor i impozitelor locale pentru anul
urmtor, adic a celor mai importante venituri proprii ale bugetelor locale, aprobare care se face
cu majoritate absolut de voturi [art. 45 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001].
n principiu, potrivit prevederilor art. 288 alin. 1 din Codul fiscal, nivelul impozitelor i
taxelor locale trebuie stabilit n termen de 45 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial a
hotrrii Guvernului privind actualizarea nivelului taxelor i impozitelor locale n funcie de rata
inflaiei. Dat fiind ns faptul c uneori sunt operate modificri de esen la Codul fiscal n tot
cursul anului2, cu inciden n privina impozitelor i taxelor locale, dispoziia art. 288 alin. 1 C.
fisc. trebuie interpretat n sensul c termenul de 45 de zile curge de la data publicrii ultimei
modificri a Codului fiscal sau de la data ultimului act de stabilire n concreto a nivelului unor
taxe i impozite, ce urmeaz s intre n vigoare din anul urmtor.
Nendeplinirea obligaiei de adoptare n termen a hotrrii de consiliu local/consiliu judeean
nu are o sanciune direct. Doar n msura n care nendeplinirea acestei obligaii are ca efect
neadoptarea n termenul legal (45 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial a legii bugetului
de stat) a bugetului local, se poate aplica o sanciune indirect: direciile generale ale finanelor
publice dispun sistarea alimentrii cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat i cu transferuri consolidabile, pn la aprobarea acestora de ctre autoritile
deliberative. n aceast situaie, din bugetele locale se pot efectua pli numai n limita celorlalte
venituri ncasate (art. 39 alin. 7 din Legea nr. 273/2006).
b) Soluionarea eventualelor contestaii formulate de locuitori trebuie s fie i ea fcut
nainte de adoptarea bugetului, individual, prin hotrre a consiliului local sau judeean, pentru
fiecare contestaie n parte3. Potrivit art. 51 din Constituia Romniei, dreptul de petiionare este
Tocmai n considerarea acestui drept, apreciem c proiectul de buget sau mcar o notificare a publicrii
acestuia pe pagina web a unitii administrativ-teritoriale i a afirii la sediul unitii administrativteritoriale ar trebui obligatoriu publicat n presa local.
2 De pild, Codul fiscal aplicabil de la 1 ianuarie 2005 a suferit ultimele modificri la 30 decembrie 2004.
Ar fi ns de dorit ca aceste modificri s fie realizate n termenul prevzut de art. 4 alin. 1 din Codul
fiscal, adic cel mai trziu pn la data de 30 iunie a anului anterior celui pentru care sunt prevzute
modificrile.
3
n fond, contestaia nu este altceva dect o posibilitate acordat contribuabililor de a formula direct
1

264

un drept fundamental, iar n cazul n care acest drept este exercitat, autoritile publice au obligaia
de a rspunde petiiilor astfel formulate. Prin urmare, nu s-ar putea susine c adoptarea bugetului
n sine reprezint un mod de soluionare a contestaiei, contestatarul urmnd s aprecieze prin
lecturarea dispoziiilor bugetare dac cererea sa a fost soluionat i mai ales n ce mod.
11. Toate bugetele locale aprobate prin vot de ctre consiliul local, consiliul judeean sau
Consiliul General al Municipiului Bucureti va fi transmis Ministerului Finanelor Publice, prin
intermediul direciilor generale ale finanelor publice, n termen de 15 zile de la dat aprobrii
acestora (art. 39 alin. 8 din Legea nr. 273/2006).
n ipoteza n care adoptarea bugetului local nu se face la timp, din cauze imputabile autoritilor
locale (proiectul de buget a fost definitivat trziu, nu s-a ntrunit majoritatea necesar pentru
adoptarea bugetului etc.), statul, prin serviciile sale desconcentrate (direciile generale ale
finanelor publice) dispune de un mijloc coercitiv extrem de eficient: sistarea transferurilor de
la bugetul de stat (cote defalcate sau transferuri consolidabile), pn la aprobarea proiectului de
buget1.
n opinia noastr, acest mijloc coercitiv nu poate fi aplicat atunci cnd ntrzierea este generat
tocmai de conduita autoritilor administraiei publice centrale (care, de pild, modific n mod
repetat Codul fiscal i nu permit definitivarea proiectului bugetului local).
12. n situaia n care bugetul de stat nu a fost aprobat n termenul legal prevzut de art. 138
alin. 1 din Constituia Romniei i de art. 37 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 cu cel puin 3 zile
nainte de ncheierea exerciiului bugetar soluia aplicabil la nivel naional este transpus i
la nivel local, conform art. 40 din Legea nr. 273/2006:
- ordonatorii de credite vor conduce execuia bugetar pe baza cifrelor de venituri i
cheltuieli din bugetul anului precedent, cu respectarea limitei de 1/12 din vechile prevederile
bugetare;
- direciile generale ale finanelor publice vor acorda transferuri de la bugetul de stat n
limita a 1/12 din transferurile efectuate n anul precedent, putnd decide, n cazuri ntemeiate,
suplimentarea acestora.
13. Execuia bugetelor locale urmeaz liniile generale prezentate n contextul execuiei
bugetului de stat. Astfel, procedura creditelor bugetare presupune trecerea succesiv prin fazele
de deschidere a creditelor bugetare, angajare a creditelor bugetare, lichidare de credite bugetare,
ordonanare de credite bugetare i plat a creditelor bugetare.
De asemenea, execuia bugetelor locale este guvernat de principiul afectaiunii speciale a
creditelor bugetare. Excepiile de la acest principiu sunt de strict interpretare i sunt stabilite de
textele Legii nr. 273/2006:
virrile de credite bugetare se pot face nelimitat, cu acordul legislativului local (pentru
(i nu prin intermediul reprezentanilor lor alei) amendamente la proiectul de buget. Aceste
amendamente au aceeai natur juridic cu amendamentele propuse de consilieri, prin urmare ele
trebuiesc dezbtute i asupra lor trebuie s se pronune consiliul local, judeean sau Consiliul General,
dup caz. Posibilitatea formulrii unei asemenea contestaii (posibil, n temeiul art. 30 din Legea nr.
273/2006, i n cazul instituirii unei taxe speciale) poate fi nscris n categoria mijloacelor directe de
control asupra administraiei aflate la dispoziia contribuabililor. Similar, n Frana exist de pild
posibilitatea unui contribuabil de a se adresa direct instanei pentru a solicita anularea unui contract
administrativ ncheiat de autoriti n numele comunitii locale, pe care contribuabilul l consider
dezavantajos.
1 Practic, ntr-o asemenea situaie, bugetele locale vor putea funciona numai pe baza ncasrilor din
venituri proprii.

265

virrile ntre capitole sau ntre programe) sau prin dispoziia ordonatorului principal de credite
(pentru virrile n cadrul aceluiai capitol bugetar), cu ncepere din trimestrul III (art. 49);
transferul creditelor bugetare intervin firesc n ipoteza transferului de instituii, aciuni sau
sarcini de la nivel central la nivel local sau ntre diferite entiti existente pe plan local (art. 52);
suplimentarea creditelor bugetare se poate face n principiu din fondul de rezerv bugetar
local (constituit n condiiile expuse n art. 36) sau dintr-un fond similar constituit la nivel central,
pentru cheltuieli neprevzute;
anticiprile de credite bugetare, admise de art. 54 alin. 8, nu vor putea depi 30% din
totalul creditelor bugetare;
anularea creditelor bugetare poate fi decis de consiliul local, consiliul judeean sau
Consiliul General al Municipiului Bucureti (pentru sarcinile desfiinate sau amnate); ea poate
interveni ns i de drept, n ipoteza n care creditul bugetar nu a fost utilizat n interiorul
exerciiului bugetar.
14. ncheierea execuiei bugetare la nivel local are loc la data de 31 decembrie a fiecrui an.
Contul anual de execuie a bugetului local este ntocmit de ordonatorii principali de credite i
este supus spre aprobare consiliului local, consiliul judeean sau Consiliul General al Municipiului
Bucureti, pn la data de 31 mai a anului urmtor.
Structura contului anual de execuie a bugetului local va cuprinde:
- la venituri: prevederi bugetare iniiale; prevederi bugetare definitive; ncasri realizate;
- la cheltuieli: credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate (art. 53).

D. Principalele venituri i cheltuieli ale bugetelor locale

15. Sintetic, veniturile bugetelor locale sunt n principal urmtoarele1:
a) Veniturile cuprinse n bugetul judeului, formate din: venituri provenind din unele impozite
i taxe locale reglementate de Codul fiscal2; venituri din alte taxe locale sau din taxele speciale
stabilite de consiliile judeene; venituri din taxe pentru eliberarea de licene i autorizaii de
funcionare; venituri din impozitul pe profit ncasat de la regiile autonome i societile comerciale
de sub autoritatea consiliilor judeene; vrsminte din profitul net al regiilor autonome de sub
autoritatea consiliilor judeene; venituri din concesionarea i nchirierea bunurilor care fac parte din
domeniul public sau privat al judeelor; venituri din vnzarea unor bunuri aparinnd domeniului
privat al judeelor; venituri din valorificarea bunurilor confiscate, din amenzi i alte sanciuni; cote
defalcate din impozitul pe venit; sume defalcate din alte venituri ale bugetului de stat; subvenii
primite de la bugetul de stat i de la alte bugete; sponsorizri i donaii acceptate potrivit legii.
b) Veniturile cuprinse n bugetele comunelor, oraelor, sectoarelor municipiului Bucureti
i n bugetul municipiului Bucureti, care sunt urmtoarele: venituri provenind din impozitele
i taxele locale reglementate de Codul fiscal (impozitul pe cldiri, impozitul pe teren, taxa asupra
mijloacelor de transport, taxa pentru eliberarea avizelor, certificatelor i autorizaiilor, taxa pentru
reclam i publicitate, impozitul pe spectacole, taxa hotelier); venituri din taxe judiciare de
timbru, taxe de timbru i taxe extrajudiciare de timbru (art. 295 alin. 11 lit. b-d C. fisc.)3; venituri
Pentru lista complet a veniturilor i cheltuielilor care pot fi cuprinse n bugetele locale, a se vedea
Anexele 1 i 2 la Legea nr. 273/2006.
2
De pild: taxa asupra mijloacelor de transport marf i unele taxe pentru eliberarea avizelor, certificatelor i
autorizaiilor (potrivit art. 295 alin. 5 i 6 C. fisc.)
3
Pentru o analiz a discriminrilor pe care le genereaz modul de repartizare a acestora ntre diferitele
bugete locale, a se vedea Corneliu-Liviu Popescu, Taxa judiciar de timbru ca venit al bugetelor locale,
n Revista Romn de Drept al Afacerilor nr. 11-12/2003, p. 9-15
1

266

din alte taxe locale sau din taxele speciale stabilite de consiliile locale i consiliul general; cote
defalcate din impozitul pe venit; sume defalcate din alte venituri ale bugetului de stat; venituri din
taxe pentru eliberarea de licene i autorizaii de funcionare; venituri din impozitul pe profit
pltit de regiile autonome i societile comerciale din subordinea consiliilor locale; vrsminte
din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor locale; venituri din concesionarea
i nchirierea bunurilor din domeniul public sau privat al comunelor, oraelor sau municipiilor;
venituri din vnzarea unor bunuri aparinnd domeniului privat al comunelor, oraelor sau
municipiilor; venituri din valorificarea bunurilor confiscate, din amenzi i alte sanciuni; subvenii
primite de la bugetul de stat i de la alte bugete; sponsorizri i donaii acceptate potrivit legii.
16. O categorie important de venituri pentru bugetele locale o reprezint impozitele i taxele
locale. Aceast categorie este reglementat n Titlul IX al Codului fiscal romn i cuprinde:
impozitul pe cldiri; impozitul pe teren; taxa asupra mijloacelor de transport; taxa pentru
eliberarea certificatelor, avizelor i autorizaiilor; taxa pentru folosirea mijloacelor de reclam i
publicitate; impozitul pe spectacole; taxa hotelier; taxe speciale; alte taxe locale.
Ct privete impozitele i taxele locale, cele mai importante resurse proprii ale bugetelor
locale, cteva observaii merit formulate n acest context. Parlamentul, pe baza propunerilor
Guvernului, a stabilit lista impozitelor i taxelor locale care pot fi percepute, list care este n
principiu limitativ; fac excepie taxele speciale i categoria altor taxe locale, care nu sunt limitate
ca numr, dar sunt limitate cu privire la scopul i procedura de instituire. Baza de impunere este
determinat tot la nivel central, comunitile locale putnd eventual acorda anumite categorii de
scutiri sau faciliti fiscale1. Activitatea de colectare a impozitelor i taxelor locale este realizat la
nivel local. Conform art. 287 C. fisc., nivelul impozitelor i taxelor locale poate fi majorat de ctre
autoritile administraiei publice locale, n funcie de propriile nevoi bugetare (mai precis, acest
text permite n prezent majorarea anual, cu maxim 20%, a nivelului impozitelor i taxelor locale2
prevzut de Codul fiscal.). tot de la nivel central se efectueaz repartizarea veniturilor astfel
colectate ntre diferitele uniti administrativ-teritoriale (i eventual stat sau alte instituii
publice)3.
Fa de textul art. 287 C.fisc., se mai ridic dou ntrebri: consiliile locale pot micora nivelul
impozitelor i taxelor locale prevzut de Codul fiscal?, respectiv consiliile locale pot majora cotele de
impunere fixe sau maximale prevzute de Codul fiscal?
Ct privete prima ntrebare, aa cum s-a indicat i n doctrin4, ntruct nivelul stabilit de
Codul fiscal este unul minimal, menit s asigure un minim de resurse financiare comunitilor
locale, autoritile locale nu pot stabili valabil impozite i taxe locale sub nivelul prevzut de
Codul fiscal5. Revine instanei de contencios fiscal sarcina de a anula o prevedere n acest sens
coninut ntr-o hotrre de consiliu local.
Limitate la impozitul pe cldiri i impozitul pe teren, conform art. 286 C. fisc.
Pentru sumele stabilite n lei, nivelul acestora este actualizat prin hotrre a Guvernului, conform art.
292 alin. 1 C.fisc., odat la 3 ani.
3
Regulile de repartizare sunt prevzute de art. 295 C.fisc.
4
Cosmin Flavius Costa, Repere ale fiscalitii locale, Revista Romn de Drept al Afacerilor nr. 2/2006,
p.16.
5
De exemplu, stabilirea de ctre Consiliul Local Oradea a unei cote de impunere pentru impozitul de
cldiri datorat de persoanele juridice la nivelul de 3%, n condiiile n care Codul fiscal solicita stabilirea
cotei n intervalul 5-10%, era ilegal (Mircea tefan Minea, Cosmin Flavius Costa, DREPTUL
FINANELOR PUBLICE, vol.II - DREPT FISCAL, Edit. Sfera juridic, Cluj-Napoca, 2006, p.163,
nota 293). Pentru aceleai motive, autoritile locale nu ar putea renuna valabil s perceap impozitele
i taxele locale reglementate de Cod, cu excepia taxei hoteliere, a crei instituire este opional.
1
2

267

Referitor la cea de-a doua ntrebare, dou instane s-au pronunat n sensul c nu este posibil
majorarea de ctre consiliile locale a cotelor de impunere prevzute de Codul fiscal. Astfel, de pild,
Curtea de Apel Constana a decis c stabilirea cotei de impunere pentru impozitul pe cldiri datorat
de persoanele juridice n temeiul art.253 alin.(2) C.fisc. de ctre Consiliul Local Constana la nivelul
de 1,5% este nelegal, ntruct Codul fixeaz intervalul n care poate varia cota ca fiind 0,5 - 1%.
Apreciem c aceast soluie este greit i c, n limita prevzut de Codul fiscal (maxim 20%),
pot fi majorate inclusiv cotele fixe (de pild, cota de 0,1% pentru impozitul pe cldiri datorat de
persoanele fizice) sau cotele maximale prevzute de Codul fiscal (de pild, maxim 5% n cazul
taxei hoteliere). Cel mai clar argument n sprijinul acestei concluzii provine din chiar formularea
art. 287 C.fisc., care nu interzice majorarea cotelor fixe sau maximale prevzute de Codul fiscal1.
De altfel, n cursul anului 2006, o alt instan a constatat c prin formularea sa art. 287 C.fisc. nu
interzice majorarea cotei de impunere prevzute de art. 253 C.fisc.2. De asemenea, aa cum s-a
indicat n doctrin, atunci cnd se pune problema anulrii unei dispoziii coninute ntr-o hotrre
de consiliu local, pe motiv c un impozit sau o tax local au fost stabilite nelegal, instana nu poate
stabili ea nsi cota de impunere, ci poate doar s oblige autoritatea local la emiterea unei noi
hotrri care s pun de acord reglementarea local cu dispoziiile Codului fiscal3.
De lege ferenda, apreciem c ar fi util o completare a art. 287 C.fisc. cu urmtorul text:
n situaia n care instana anuleaz definitiv i irevocabil o dispoziie privind stabilirea
impozitelor i taxelor locale coninut ntr-o hotrre de consiliu local, cu excepia taxelor
prevzute de art. 282-283 C.fisc., pn la momentul la care consiliul local pune de acord
reglementarea proprie cu dispoziiile Codului fiscal se aplic nivelul de impozitare minim
prevzut de Codul fiscal.
17. Tot n materia impozitelor i taxelor speciale, trebuie observat faptul c autoritile
administraiei publice locale pot reglementa veritabil doar n ceea ce privete dou categorii de
taxe locale: taxele speciale i aa-numit categorie alte taxe locale. Din pcate ns, tocmai n
ceea ce privete taxele speciale, autoritile locale comit cele mai grave nclcri ale regulilor
fiscale, instituind taxe speciale vdit ilegale4. Pornind de la dispoziiile art. 30 din Legea nr.
273/2006, noi apreciem c pot fi determinate condiiile i procedura instituirii taxelor speciale. n
fond, art. 30 conine mai degrab reguli procedurale, ntruct exist practic o singur condiie care
justific instituirea unei asemenea taxe: necesitatea acoperirii cheltuielilor publice generate de
funcionarea unui serviciu public local, pre-existent sau nou-creat.
Pe baza acestei condiii, autoritile deliberative ale administraiei publice locale (consiliile
locale, consiliile judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti) pot decide s instituie
taxe speciale5, cu respectarea procedurii prevzute la art. 30:
instituirea unei taxe speciale trebuie precedat de crearea unui serviciu public local, n
interesul persoanelor fizice i juridice;
potrivit legii, prin regulamentul aprobat de autoritile deliberative, se stabilesc domeniile de
Pentru exemple de aplicare a art. 287 C.fisc. n acest sens de ctre autoritile locale, a se vedea, de pild,
Hotrrea Consiliului Local Arad nr. 1 din 11 ianuarie 2007, prin care cota de impunere prevzut de
art. 253 alin. 6 n cazul impozitului pe cldiri datorat de persoanele juridice a fost stabilit la 12%.
2
A se vedea Trib. Teleorman, s.cont.adm. i fisc., sent. civ. nr. 367/2006, nepublicat.
3
Cosmin Flavius Costa, Taxele speciale - o enigm pentru autoritile publice i instanele judectoreti,
Not la Decizia Curii de Apel Constana nr. 98/C din 5 mai 2006, n Revista Romn de Drept al
Afacerilor nr. 6/2006, p. 102.
4
Idem, passim.
5
Atta timp ct se apreciaz c, la nivel local, cheltuielile de funcionare ale serviciilor publice pot fi
acoperite din alte venituri bugetare, nu este necesar instituirea unei asemenea taxe.
1

268

activitate i condiiile in care se pot institui taxele speciale, modul de organizare i funcionare a
serviciilor publice de interes local pentru care se propun taxele respective;
stabilirea taxei speciale se face prin hotrre a consiliului local, consiliului judeean sau
Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz;
la elaborarea hotrrii se va ine seama de faptul c taxele speciale se ncaseaz numai de la
persoanele fizice i juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit
taxele respective (i care, pentru acest motiv, trebuie s fie determinate sau determinabile),
respectiv de faptul c taxa special, a crei valoare poate fi actualizat n fiecare an, va fi folosit
numai pentru susinerea cheltuielilor de nfiinare, ntreinere i funcionare a serviciului public
local creia i este asociat (cheltuieli care, la rndul lor, ar trebui prefigurate);
procedura instituirii unor taxe speciale este supus controlului direct al contribuabililor, care
pot formula contestaii mpotriva hotrrilor prin care s-au stabilit asemenea taxe; legea prevede
expres faptul c legislativul local este obligat s dezbat contestaiile primite i s delibereze asupra
lor (art. 30 alin.5 din Legea nr. 273/2006);
ct privete gestionarea taxelor speciale, ncasarea lor se face ntr-un cont distinct, deschis n
afara bugetului local, sumele astfel colectate urmnd a fi utilizate doar pentru scopurile pentru care
au fost nfiinate (ntreinerea i funcionarea serviciilor publice locale crora le sunt asociate).
18. O alt surs important de venituri a bugetelor locale o reprezint cotele defalcate din
impozitul pe venit pltit la bugetul de stat la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale1.
Astfel, n fiecare lun, n termen de 5 zile de la ncheierea lunii n care s-a pltit impozitul pe venit,
se aloc bugetelor locale:
cot de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, pe teritoriul crora i
desfoar activitatea pltitorii de impozite;
cot de 13% la bugetul propriu al judeului;
cot de 22% ntr-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judeean pentru echilibrarea
bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeului (art. 32 alin. 1 din Legea nr.
273/2006)2.
19. Pentru susinerea cheltuielilor publice generate de descentralizarea unor activiti i pentru
a se asigura echilibrarea bugetelor locale, prin legea bugetului de stat se aprob sume defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat, sume determinate la nivelul fiecrui jude.
Veniturile bugetelor locale se pot constitui i din anumite transferuri consolidabile provenite
de la bugetul de stat, transferuri destinate unor proiecte comune ale autoritilor administraiei
publice locale i Guvernului, finanate din mprumuturi externe sau unor programe de dezvoltare
sau sociale, de interes naional, judeean sau local (art. 34 din Legea nr. 273/2006).
20. n fine, potrivit art. 28-29 Legea nr. 73/2006, veniturile obinute din administrarea
domeniului public i privat al unitii administrativ-teritoriale (prin concesionarea sau
nchirierea bunurilor din domeniul public ori prin concesionarea, nchirierea sau nstrinarea
bunurilor din domeniul privat) se fac de asemenea venit la bugetul local.
Aceste cote au fost semnificativ majorate (de la un total de 63% la un total de 82%) la nceputul anului
2005, prin OUG nr. 9/2005, pentru a se evita falimentul bugetelor locale generat de introducerea cotei
unice de impozitare a veniturilor.
2
Pentru municipiul Bucureti, cota de 82% din impozitul pe venit se repartizeaz astfel: 23,5% la bugetele
locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, 47,5% la bugetul propriu al municipiului Bucureti i 11%
ntr-un cont distinct, deschis pe seama Consiliului General al Municipiului Bucureti pentru echilibrarea
bugetelor locale ale sectoarelor i municipiului Bucureti (art. 32 alin. 3 din Legea nr. 273/2006).
1

269

Trebuie menionat c aceste sume de bani se nregistreaz n buget ca venituri nefiscale,

venituri din capital. Prin urmare, ele nu pot fi nscrise n categoria alte sume datorate bugetului
general consolidat la care face referire Codul de procedur fiscal i pentru ncasarea lor nu sunt
aplicabile dispoziiile procedurale fiscale, ci cele de drept comun.
21. Analiznd datele furnizate de Ministerul Economiei i Finanelor1, se poate constata faptul
c n prezent veniturile colectate direct de ctre autoritile locale prin intermediul impozitelor i
taxelor locale nu depesc 10-12% din totalul veniturilor locale, restul fiind asigurat n principal
prin intermediul sumelor defalcate din TVA colectat la nivel naional (aproximativ 40%),
respectiv din cotele defalcate din impozitul pe venit (33 - 35%).
22. Privitor la cheltuielile cuprinse n bugetele locale, legiuitorul a acordat o atenie special
cheltuielilor pentru investiii publice locale2. Asemenea cheltuieli pot fi angajate numai n baza
unui program de investiii publice actualizat anual la nivelul fiecrei uniti administrativteritoriale i cuprins ntr-o anex la bugetul local. Aprobarea acestor programe de investiii (care
de regul se ntind pe mai muli ani) se face de consiliile locale, consiliile judeene sau consiliul
general, dup caz, urmnd ca n fiecare an s fie cuprinse n bugetele locale cheltuielile necesare,
potrivit graficului de execuie i graficului de finanare pentru fiecare program n parte.
23. Tot la nivelul primelor opt luni ale anului 2007, acelai document relev faptul c
principalele cheltuieli publice la nivel local sunt cele pentru nvmnt (32%), funcionarea
diverselor servicii publice (17%), acordarea asistenei sociale (16%), transporturi i telecomunicaii
(14%), respectiv funcionarea autoritilor publice (10%).

E. mprumutul public local i datoria public local

24. Potrivit legii3, consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General pot aproba
contractarea sau garantarea de mprumuturi publice interne sau externe, pe termen scurt, mediu
sau lung.
La mprumuturi publice nu se poate ns recurge dect pentru urmtoarele obiective:
- realizarea de investiii publice de interes local (de pild: realizarea unei prtii de schi;
modernizarea colilor; dezvoltarea infrastructurii etc.);
- refinanarea datoriei publice locale4.
Contractarea sau garantarea mprumuturilor publice interne sau externe de ctre autoritile
administraiei publice locale se face cu majoritate absolut i numai cu avizul Comisiei de
Autorizare a mprumuturilor Locale, care funcioneaz n structura Ministerului Economiei i
Finanelor5.
Buletinul Ministerului Economiei i Finanelor, august 2007, document accesibil la adresa www.
mfinane.ro.
2
A se vedea prevederile art. 41-48 din Legea nr. 273/2006.
3
A se vedea dispoziiile art. 61 alin. 1 din Legea nr. 273/2006.
4
Corespunztor practicii existente la nivelul Organizaiei pentru Cooperare i Dezvoltare Economic, nu este
permis recurgerea la creditul public pentru acoperirea deficitelor bugetare, ntruct sumele transferate de la
nivel central sunt destinate tocmai echilibrrii bugetelor locale.
5
n lipsa unei dispoziii exprese, considerm c ne aflm n prezena unui aviz conform. Pe cale de
consecin, n cazul n care avizul este negativ, autoritatea administraiei publice locale nu va putea
proceda la contractarea sau garantarea mprumutului. S-ar putea ns discuta dac nu cumva un
asemenea aviz care confer practic Guvernului posibilitatea de a bloca orice iniiativ n domeniu
venit din partea unor autoriti locale considerate ostile contravine principiului autonomiei locale.
1

270

De asemenea, colectivitile locale pot beneficia de submprumuturi acordate de Guvern, din

mprumuturile contractate de acesta pentru realizarea proiectelor i programelor de importan
prioritar pentru Romnia.
Contractarea sau garantarea unor mprumuturi este ns limitat: dac totalul datoriilor
anuale scadente nsumeaz 30% din veniturile estimate ale colectivitii locale, accesul la
mprumuturi sau garantarea mprumuturilor sunt interzise. Plafonul de ndatorare public la
nivel local nu poate fi depit, cu excepia cazurilor n care o lege special permite acest lucru (art.
63 alin. 4 din Legea nr. 273/2006).
25. mprumuturile publice contractate sau garantate genereaz datoria public local,
definit ca totalitatea obligaiilor financiare interne i externe ale autoritilor administraiei
publice locale, la un moment dat, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de
acestea de pe pieele financiare.
Instrumentele datoriei publice locale sunt, potrivit dispoziiilor art. 62 din Legea nr.
273/2006 urmtoarele: titluri de valoare (obligaiuni municipale sau oreneti, care pot fi emise
att direct de ctre autoritile administraiei publice locale, ct i prin intermediul unei instituii
specializate n operaiuni de acest tip, pe plan intern sau extern); mprumuturi de la bnci
comerciale sau de la alte instituii de credit; credite furnizor; garanie local; garanie local.

Nr.
crt.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1
2
3
4

Emisiuni de obligaiuni municipale n Romnia (2003-2005)

Valoare
Obligaiuni
Emitent
obligaiune
emise
(RON)
2003
Municipiul Slobozia
150. 000
10
Municipiul Oradea
100. 000
100
Municipiul Timioara
100. 000
100
Municipiul Bistria
15. 000
100
Municipiul Arad
65. 000
100
Municipiul Giurgiu
12. 046
100
Municipiul Aiud
5. 000
100
Municipiul Cmpulung
10. 000
100
Municipiul Deva
58. 000
100
Municipiul Lugoj
6. 000
100
Municipiul Alba-Iulia
24. 000
100
Municipiul Cluj-Napoca
25. 000
120
Judeul Arad
25. 000
100
2004
Municipiul Tg. Mure
30. 000
100
Municipiul Tg. Ocna
5. 000
100
Municipiul Sebe
15. 000
100
Municipiul Cluj-Napoca
10. 000
185
Municipiul Oradea
100. 000
150
Municipiul Bacu
89. 500
100
Municipiul Scele
30. 000
100
Municipiul Deva
19. 160
100
Municipiul Brlad
10. 000
100
2005
Municipiul Medgidia
21. 000
100
Municipiul Aiud
7. 000
150
Municipiul Alba-Iulia
24. 500
100
Municipiul Timioara
200. 000
100

Tabelul nr. 1.
Maturitate
2005
2006
2005
2005
2006
2005
2005
2005
2008
2005
2006
2005
2006
2006
2006
2007
2005
2010
2008
2007
2008
2007
2009
2009
2025
2011
271

5
6
1
2
3

Municipiul Bistria
Municipiul Bucureti (emisiune
internaional de obligaiuni)
Judeul Hunedoara
Municipiul Lugoj
Municipiul Timiioara

31. 000

100

valoare total 500 milioane euro

2006

150.000
35.000
300.000

100
100
100

2010
2015
2026
2014
2026

Sursa: Comisia Naional a Valorilor Mobiliare (www.cnvmr.ro).

26. O procedur special este aplicabil n cazul n care ne aflm n prezena unei crize
financiare sau a insolvenei unitilor administrativ-teritoriale.
Criza financiar presupune:
i) neachitarea obligaiilor de plat exigibile timp de mai mult de 90 de zile, dac acestea ating
15% din bugetul anual sau
ii) neachitarea drepturilor salariale timp de 90 de zile.
Soluia crizei financiare o reprezint un plan de redresare financiar, elaborat de ordonatorul
principal de credite mpreun cu Direcia General a Finanelor Publice i structurile teritoriale
ale Curii de Conturi, n termen de 30 de zile de la stabilirea strii de criz de ctre legislativul
local.
Insolvena presupune:
i) neachitarea obligaiilor de plat exigibile timp de mai mult de 120 de zile, dac acestea ating
50% din bugetul anual sau
ii) neachitarea drepturilor salariale timp de 120 de zile; n aceste condiii, poate fi introdus o
cerere de deschidere a insolvenei la tribunal.
Procedura de insolven ar implica numirea unui administrator, care s elaboreze un plan de
redresare a insolvenei; posibil, suspendarea atribuiilor de ordonator principal de credite i
preluarea acestora de ctre administrator; n schimb, dac sunt ndeplinite condiiile nchiderii
procedurii de insolven, unitatea administrativ-teritoriale revine la statutul de criz financiar
Ar trebui amintit i nfiinarea preconizat a Comitetului pentru finane publice locale,
organism cu rol consultativ n domeniu.
Trebuie menionat de asemenea faptul c aceste dispoziii sunt n prezent doar dispoziiicadru, pentru punerea lor n practic fiind necesar adoptarea unei legi speciale (art. 85 din Legea
nr. 273/2006).

F. Aspecte de drept comparat privind autonomia financiar a colectivitilor locale

27. n cadrul unor documente elaborate de Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare
Economic (OCDE)1 i de Uniunea European, s-a artat c exist mai multe paliere de organizare
instituional la nivelul crora pot fi studiate relaiile financiare. Pentru problema autonomiei
Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic a fost creat pe baza Conveniei semnate la Paris
la 14 decembrie 1960 (n vigoare de la 30 septembrie 1961). Printre obiectivele organizaiei se numr:
atingerea celui mai nalt nivel de cretere economic posibil, a angajrii forei de munc i a standardului
de via n statele membre, concomitent cu meninerea stabilitii financiare; contribuia la dezvoltarea
comerului mondial; contribuia la dezvoltarea solid a economiei n statele membre i n statele care nu au
dobndit acest statut etc. Organizaia grupeaz practic, la aceast or, cele mai dezvoltate 30 de state din
punct de vedere economic: Austria, Belgia, Canada, Danemarca, Frana, Germania, Grecia, Islanda,
Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Norvegia, Portugalia, Spania, Suedia, Elveia, Turcia, Regatul Unit,
SUA (membri fondatori), Japonia, Finlanda, Australia, Noua Zeeland, Mexic, Cehia, Ungaria, Polonia,
Coreea de Sud i Slovacia. Comisia European este membru de drept al organizaiei.

272

financiare, n special la nivel regional i local, s-a recurs la urmtoarea distincie ntre diferitele
niveluri de guvernmnt (government levels):
Nivelul guvernului central (naional, federal) - care include i toate departamentele
administrative i ageniile statale, ce au competene la nivel naional, cu excepia organismelor
care gestioneaz sistemele de securitate social;
Nivelul regional (al regiunilor, landurilor, provinciilor, statelor federate) - acele uniti
administrativ-teritoriale care exercit anumite competene la un nivel inferior guvernului central
i superior autoritilor locale;
Nivelul local (sau municipal);
Nivelul autoritilor supranaionale care exercit funcii bugetare (corespunznd n general
organismelor de securitate social recunoscute la nivel naional)1.
Pe baza acestei scheme, autonomia financiar a nivelurilor sub-guvernamentale poate fi
studiat prin raportare la cteva dintre elementele ei eseniale: posibilitatea de a institui i colecta
venituri (impozite i taxe), posibilitatea de a-i asuma cheltuielile publice locale, posibilitatea
de a apela la mprumutul public pentru obinerea unor resurse financiare suplimentare2.
28. Aa cum s-a artat n studiile menionate, n principiu, n procesul de colectare a
impozitelor i taxelor guvernul central dispune de:
i) dreptul de a stabili baza de impozitare;
ii) dreptul de a stabili cotele de impunere;
iii) dreptul de a colecta impozitele i taxele;
iv) dreptul de a repartiza sumele colectate.
Prin urmare, atunci cnd guvernul decide s colaboreze cu un nivel inferior n procesul de
colectare a impozitelor i taxelor, pot fi imaginate cel puin dou soluii:
guvernul central determin baza de impunere i colecteaz impozitele i taxele, dar
autoritile regionale sau locale particip la determinarea cotelor de impunere (n funcie de
nevoile lor bugetare) i au n mod evident dreptul de a repartiza sumele colectate3;
guvernul central determin baza de impunere, cotele de impunere i percepe impozitele i
taxele, dar autoritile regionale sau locale sunt ndreptite prin lege, fr nici o condiionare, s
primeasc o fraciune determinat din veniturile fiscale colectate n unitatea administrativteritorial pe care o conduc4.
Aceast original distincie a fost fcut n cadrul documentului OCDE, TAXING POWERS OF STATE
AND LOCAL GOVERNMENT, seria OECD Tax Policy Studies, Paris, 1999, p. 9. Ea a fost preluat n
documentul elaborat la nivelul Uniunii Europene, STRUCTURES OF THE TAXATION SYSTEMS N
THE EUROPEAN UNION (1995-2004), Office for the Official Publications of the European Union,
Luxemburg, 2006, p. 41 i urm., cu precizarea c este menionat i nivelul instituiilor europene, pentru
fondurile publice naionale alocate bugetului comunitar.
2
Pentru cteva consideraii privind marja de apreciere n domeniul fiscal a colectivitilor locale din
Europa, a se vedea tienne Douat, FINANCES PUBLIQUES (Finances communautaires, nationales,
sociales et locales), Edit. P.U.F., Paris, 1999, p. 438-443. Pentru prezentarea unor aspecte privind
finanele publice locale din unele state europene, a se vedea i Emil Blan, ADMINISTRAREA
FINANELOR PUBLICE LOCALE, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 18-82.
3
Soluia este aplicat de exemplu n Danemarca, unde comunitile locale percep ele nsele un impozit pe
venit local, care se adaug celui perceput la nivel naional (pentru detalii, Mircea tefan Minea, Cosmin
Flavius Costa, FISCALITATEA N EUROPA LA NCEPUTUL MILENIULUI III, Edit. Rosetti,
Bucureti, 2006, p. 110-111).
4
Aceast soluie este de pild aplicabil n Germania, n raporturile dintre guvernul central i landuri.
Pentru detalii privind situaia la nivelul statelor membre OCDE, a se vedea documentul TAXING
POWERS OF STATE AND LOCAL GOVERNMENT, op. cit., p. 17-82.
1

273

La nivel mondial, s-a artat relativ recent c ponderea veniturilor publice care revin finalmente
nivelului local a crescut uor n ultimii ani, fr a exista ns un anumit model1. Astfel, n condiiile
unui proces de descentralizare administrativ, inclusiv n ceea ce privete aspectele financiare,
veniturile publice ale comunitilor locale au crescut n Danemarca, SUA, Italia sau Spania2. n
alte state, ponderea unor asemenea venituri a sczut treptat n situaia n care priveau o baz de
impunere supus eroziunii fiscale (de regul, la impozitele pe venit) - de pild n Austria, Norvegia
sau Suedia3.
29. Asumarea cheltuielilor publice locale, n contextul sporirii autonomiei locale i implicit
a autonomiei financiare, corespunde de asemenea unui trend ascendent. n multe state, o dat cu
transferarea unor atribuii de la nivelul guvernului central spre nivelul intermediar (stat federat,
provincie, land) sau spre cel local, a crescut i ponderea cheltuielilor publice locale n totalul
cheltuielilor publice:
- n Italia, Mexic sau Spania, n contextul transferului atribuiilor privind sntatea i educaia
preuniversitar;
- n Canada, ca urmare a gestionrii la nivel regional a politicilor privind piaa forei de munc;
- n Polonia, ca urmare a descentralizrii unor activiti guvernamentale n materie de
educaie, sntate i ntreinerea drumurilor etc4.
30. n fine, ct privete posibilitatea de a apela la creditul public, la nivelul Organizaiei
pentru Cooperare i Dezvoltare Economic soluiile sunt diferite de la un stat la altul. Totui,
cteva principii comune pot fi reinute:
- de regul, autonomia nivelurilor regionale sau locale este limitat, iar limitarea privete,
dup caz: valoarea maxim a mprumuturilor publice ce pot fi contractate (n Danemarca sau
Ungaria); solicitarea unui aviz de la ministerul finanelor publice (Irlanda, Luxemburg) sau de la
nivelul administrativ superior (de exemplu, n Germania comunitile locale au nevoile de acordul
landului din care fac parte); cu titlu general, n majoritatea statelor OCDE nu este posibil
contractarea unui mprumut public pentru acoperirea deficitului unui buget local;
- mai puine sunt statele care admit contractarea unor mprumuturi publice la nivel local sau re
gional fr nici un fel de restricii (rile nordice - Suedia, Norvegia, Islanda sau Noua Zeeland);
- n principiu, guvernul central nu garanteaz mprumuturile colectate de nivelul de
guvernmnt inferior;
De pild, n anul 2003, n Uniunea European cu 15 state membre aproximat 11% din totalul veniturilor
publice reveneau unor niveluri sub-guvernamentale (locale sau regionale). Diferenele sunt ns
semnificative chiar n interiorul Uniunii: Danemarca (35%), Suedia (33%), Spania i Belgia (cte 29%)
aloc venituri semnificative n aceast direcie; la polul opus, nivelurile sub-guvernamentale sunt slab
finanate n Grecia (1%), Irlanda (2%), Olanda (4%) sau Regatul Unit (5%). Dintre noile state membre,
doar Letonia (18%) se apropie de grupul UE 15 (pentru detalii, vezi Mircea tefan Minea, Cosmin
Flavius Costa, FISCALITATEA N EUROPA LA NCEPUTUL MILENIULUI III, op. cit., p. 58-67.
2
n Spania, de exemplu, din 2002 este n vigoare un acord ntre Guvernul central i cele 17 provincii
autonome, menit s permit acestora din urm colectarea n mod direct a unor venituri semnificative.
Italia i-a modernizat i ea sistemul de distribuire a veniturilor, n favoarea regiunilor, care sunt
ndreptite s perceap impozitul regional asupra activitilor productive (IRAP). rile nordice permit
municipalitilor s colecteze direct att un impozit asupra veniturilor persoanelor fizice, ct i un
impozit pe profit (acestea se adaug celor colectate la nivel naional).
3
Pentru mai multe amnunte, a se vedea OCDE, FISCAL RELATIONS ACROSS LEVELS OF
GOVERNMENT, seria OECD Economic Outlook nr. 74/2003, p. 147, document accesibil pe Internet,
www.oecd.org.
4
Idem, p. 145-146.
1

274

- nerespectarea regulilor privind condiiile de recurgere la creditul public poate atrage o gam
variat de sanciuni: monitorizarea cheltuielilor publice locale i impunerea unor majorri de
impozite i taxe (Belgia); anularea actelor ilicite i declanarea procedurii de impeachment pentru
aleii locali (Brazilia); plasarea sub controlul unui organism central (Japonia, Islanda);
condiionarea acordrii asistenei financiare de la nivel central de renunarea la autonomia
financiar (Olanda).
Evoluia indicatorilor descentralizrii fiscale
Statul membru
OCDE
State federale
Austria
Belgia
Canada
Germania
SUA
State unitare
Danemarca
Finlanda
Frana
Grecia
Irlanda
Italia
Japonia
Luxemburg
Olanda
Norvegia
Portugalia
Spania
Suedia
Regatul Unit

Ponderea cheltuielilor publice la

nivel sub-naional n bugetul
general consolidat (%)

Tabelul nr. 2.

Ponderea veniturilor publice la

nivel sub-naional n bugetul
general consolidat (%)

1985

2001

1985

2001

28,4
31,8
54,5
37,6
32,6

28,5
34,0
56,5
36,1
40,0

24,6
11,4
50,4
31,9
37,6

21,4
11,3
49,9
32,4
40,4

53,7
30,6
16,1
4,0
30,2
25,6
46,0
14,2
32,6
34,6
10,3
25,0
36,7
22,2

57,8
35,5
18,6
5,0
29,5
29,7
40,7
12,8
34,2
38,8
12,8
32,2
43,4
25,9

32,3
24,8
11,6
3,7
32,3
10,7
26,8
8,0
11,4
22,5
7,6
17,0
34,3
10,5

34,6
24,7
13,1
3,7
34,6
17,6
26,0
7,4
11,1
20,3
8,3
20,3
32,0
7,6

Sursa: Isabelle Joumard, Per Mathis Kongsrud, FISCAL RELATIONS ACROSS GOVERNMENT
LEVELS, seria OECD Economic Studies nr. 36, 2003/1, p. 164.

G. Concluzii
31. Raportat la elementele prezentate mai sus, situaia Romniei poate fi descris dup cum
urmeaz:
Din punct de vedere al palierelor de organizare instituional, n Romnia exist nivelul
guvernului central (statul), nivelul local (unitile administrativ-teritoriale) i nivelul autoritilor
supranaionale care exercit funcii bugetare (organismele de securitate social). Odat cu aderarea
la Uniunea European, aceast schem a fost completat i de instituiile europene.
275

 Ct privete posibilitatea autoritilor administraiei publice locale de a stabili impozite

i taxe, aceasta este limitat. n principiu, la nivel central sunt stabilite impozitele i taxele ce pot
fi colectate i baza lor de impunere. Cotele de impunere pot fi stabilite, n anumite limite, de
colectivitile locale. Posibilitatea de a stabili noi impozite i taxe este limitat la taxele speciale
asociate unui serviciu public local i la categoria alte taxe locale (art. 30 din Legea nr. 273/2006
i art. 282-283 C. fisc.).
Pentru a se asigura veniturile necesare funcionrii bugetelor locale, fondurilor publice
colectate prin intermediul impozitelor i taxelor locale li se adaug importante transferuri de la
nivel central (n special din impozitul pe venit i taxa pe valoarea adugat colectate la bugetul de
stat).
n aceste condiii, ponderea veniturilor bugetelor locale din totalul veniturilor bugetului
general consolidat este apropiat de media existent la nivelul statelor membre OCDE.
Cheltuielile publice asumate de colectivitile locale sunt n uoar cretere n ultimii ani,
ca urmare a descentralizrii administrative i a trecerii treptate a unor atribuii n sarcina
colectivitilor locale. Totui, comparativ cu alte state, comunitile locale din Romnia i asum
nc puine responsabiliti (media statelor OCDE este de peste 30% din totalul cheltuielilor
publice). O explicaie ar putea fi aceea a unei perpetue nesigurane n ceea ce privete veniturile
disponibile, datorat gradului mare de dependen a comunitilor locale de transferurile de la
nivel central.
Tabelul nr. 3.
Evoluia indicatorilor descentralizrii fiscale n Romnia (2001-2006)
Ponderea veniturilor bugetelor locale din totalul veniturilor bugetului general consolidat (%)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
20,1
20,7
22,6
22,4
23,2
25,88
Ponderea cheltuielilor bugetelor locale din totalul cheltuielilor bugetului general consolidat (%)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
18,1
18,9
21,0
21,0
21,8
22,51
Sursa: Buletinul Ministerului Finanelor Publice, decembrie 2006 (www. mfinante. ro).

Aa cum vom vedea mai jos, posibilitatea comunitilor locale de a apela la un credit
public este dublu limitat: prin raportare la un plafon maxim de ndatorare public la nivel local
(30% din totalul veniturilor estimate) i prin condiionarea mprumutului de existena unui aviz
al Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale. Statul poate garanta ns mprumutul
contractat de o autoritate a administraiei publice locale. n cazul nerespectrii regulilor n
materie, devine aplicabil o procedura redresrii financiare i a insolvenei, reglementat recent
de Legea nr. 273/2006.

276

COMPETENA FINANCIAR A AUTORITILOR PUBLICE CENTRALE

CRAEVSCAIA Cristina, lector universitar, doctorand,
Universitatea de Stat Alecu Russo din Bli

RESUME
Les finances publiques contemporaines, nes des crises, des guerres, et de lvolution de la demande sociale elle-mme, sont caractrises par un changement de dimension qui a transform leurs
rapports avec les autorits centrales. Ce changement de dimension des finances publiques se manifeste sous deux aspects. Un aspect quantitatif dabord: le poids financier de lEtat et de ses composantes par rapport au P.I.B. a considrablement augment. Un aspect qualitatif ensuite: ce nest pas
seulement le volume des flux financiers publics qui sest accru, mais cest aussi leur contenu qui sest
transform. Des dpenses dun type nouveau se sont dveloppes, et rpondent des objectifs qui ne
sont pas tous conomiques, mais qui ont tous des incidences conomiques.
Les finances publiques sont constitues par lensemble des recettes et des dpenses des administrations publiques, cest--dire des pouvoirs publics ou de lEtat au sens large. LEtat, ou plutt lensemble des collectivits publiques, influe ainsi directement et massivement sur lefficacit de notre conomie, sur la structure des biens mis notre disposition, et sur la rpartition des richesses.
Tendina globalizrii i dezvoltrii intense a sistemelor sociale, manifestat, cu precdere, n
ultimii douzeci de ani, a condiionat metamorfoze n toate elementele de ordin economic, politic
i civic, societatea cunoscnd o nou dinamic n ncercarea de adaptare la condiiile prezente. n
contextul acestor transformri, adaptabilitatea i flexibilitatea instituiilor i sistemelor
administrative apare ca o condiie sine qua non pentru buna funcionare a statului. Or, nu se
poate face abstracie de sistemul administraiei publice, de necesitatea introducerii unei
dimensiuni europene n acest domeniu, n conformitate cu valorile acestui spaiu. n noul context
geopolitic, administraia public central i local au devenit factori determinani n
competitivitatea economic a unei ri sau regiuni1.
Pentru Republica Moldova, procesul de transformri din administraia public capt noi
dimensiuni, ntruct acestea trebuie s rspund att schimbrilor din economia mondial, ct i
tendinelor de integrare european. Se impun astfel modificri de substan ale componentelor
administraiei publice centrale i locale, precum i, n general, n domeniul serviciilor publice.
Provocrile majore, n acest sens in de gestionarea eficient a finanelor aflate la dispoziia
statului, a mprumuturilor publice i, implicit, a fondurilor europene, precum i implementarea
adecvat a politicilor publice.
O privire retrospectiv asupra obiectului investigat ne duce la ideea c statul, ca form
complex de organizare, pentru consolidarea i buna funcionare a sa a avut nevoie de susinere
politic, social, ct i economic. Aceasta din urm, odat cu apariia banilor, devine susinere
financiar. Aadar, fluxuri de bani de la supui (contribuabili) ctre stat au constituit primele
finane publice. Iniial, aceste fluxuri de bani erau destinate doar s susin cheltuielile proprii de
funcionare ale organizaiilor statale2. De aceea, una din principalele caracterizri teoretice ale
Marius Profiroiu, Tudorel Andrei, Drago Dinca, Radu Carp. Reforma administraiei publice n contextul
integrrii europene. Studii de impact// http://www.ier.ro/PAIS/PAIS3/RO/ST.3_RO_Final.PDF
2
Secrieru, Angela. Finanele publice. Instrumente i mecanisme financiare de intervenie guvernamental.
Chiinu: Ed. Epigraf, 2004, pag. 31.
1

277

finanelor publice susine c acestea sunt diferitele mijloace prin care persoanele publice statul,
comunele, instituiile - i procur resursele bneti necesare ndeplinirii activitii lor. n
rezultatul extinderii ns a atribuiilor ncredinate statului, fluxurile financiare au fost direcionate
spre finanarea unor cheltuieli tot mai apropiate de cererea public. i totui atitudinea autoritilor
statale fa de domeniul finanelor a fost diferit, diferite fiind i procedeele financiare aplicate.
n sec. XIX, statul nu intervenea financiar n materie economic, dect ntr-o msur foarte
limitat i punctual. Aceast perioad, a liberalismului economic, presupunea reglementarea
veniturilor i cheltuielilor publice, astfel ca acestea s influeneze ct mai puin iniiativa privat
i, n general, relaiile economico-sociale. Un astfel de stat liberal, privit deseori n opoziie cu
statul omniprezent din sec. XX, se afla n imposibilitatea de a se transforma ntr-un agent
economic viabil. Concepiile clasice, aflate la baza doctrinei liberale, reduceau rolul autoritilor
publice doar la nfptuirea sarcinilor tradiionale: administrarea justiiei, meninerea ordinii
interne, aprarea naional1. Principiile definitorii pentru doctrina dat vizau constituirea
veniturilor publice din contribuia general, reducerea la minim a cheltuielilor publice, caracterul
neutru al metodelor de procurare a resurselor financiare etc.
Competena financiar a administraiei publice centrale s-a modificat considerabil dup
primul rzboi mondial. Crizele economice grave i starea de rzboi au jucat, n cadrul acestor
modificri structurale, rolul de accelerator. Se consolideaz, la aceast etap, doctrina
intervenionist, potrivit creia statul este chemat s joace un rol activ n viaa economic, prin
politica monetar i bugetar. n cadrul unui astfel de stat al bunstrii, finanele publice sunt
privite ca un mijloc de influen subtil n toate domeniile. Nucleul concepiilor moderne
dominante era bazat pe urmtoarele aspecte: domeniul finanelor publice se completeaz cu noi
elemente ce decurg din atribuiile sporite ale statului intervenionist, care devine un investitor n
ntreprinderile publice, un garant i un protector; crete n mod substanial volumul resurselor
financiare cu care opereaz statul, precum i funcia de distribuie a finanelor publice; se lrgete
competena financiar a autoritilor statale, prin utilizarea prghiilor i instrumentelor financiare
n influenarea i direcionarea activitii economice.
Dup 1978-1980, statele, ca urmare a eecului unor politici economice anterioare, au fost
nevoite s revad i reformuleze principiile lor de politic bugetar i financiar, pentru a asigura
o utilizare ct mai eficient a resurselor. n aceast conjunctur, se cristalizeaz concepiile
postmoderne sau contemporane despre finane publice, reprezentate de curentele de gndire
neokeynesist i neoliberal, care ncearc s adapteze teoriile clasice la noile condiii economice.
Actualmente se poate constata importana diferit a autoritilor statale n gestionarea
finanelor publice, cu toate c instrumentul global de organizare i reglementare a economiei este
piaa, i nu statul. Dar, chiar i cel mai abstract model al sistemului de pia presupune prezena
statului ca garant al respectrii obligaiunilor reciproce, pe care i le asum indivizii atunci cnd
interacioneaz liber, ntruct statul i instituiile sale dispun de dreptul coercitiv n baza i n
limitele legilor.
Gestiunea finanelor publice, la etapa contemporan, devine un proces tot mai complex,
ntruct trebuie s in cont de instabilitatea i incertitudinile financiare internaionale. Nici un
stat nu poate face abstracie de reaciile din sectoarele financiare naionale sau internaionale, de
circuitul capitalurilor, de sofisticarea crescnd a instrumentelor financiare. Prin urmare, n
modificarea dimensiunii competenei financiare a autoritilor publice pot fi urmrite dou
aspecte: unul cantitativ oglindit n creterea ponderii financiare a statului i colectivitilor
publice n raport cu P.I.B.; precum i aspectul calitativ conturat prin transformarea nsui a
coninutului fluxurilor de finane publice.
http://ro.wikipedia.org/wiki/Finan%C5%A3e

278

Aspectul cantitativ, la rndul su, este transpus n practic prin intermediul a dou fenomene
interdependente: creterea continu a sarcinilor autoritilor publice i, respectiv, augmentarea
paralel a prelevrilor obligatorii. Amplificarea sarcinilor publice nu este nou n totalitatea sa,
ntruct nc la finele sec. XIX, a fost formulat legea lui Wagner, potrivit creia cheltuielile
publice n cadrul statelor industriale cresc ntr-o manier continu i mult mai repede ca veniturile
naionale. Mai mult ca att, progresarea cheltuielilor se face prin salturi succesive, afectnd nu
numai bugetul de stat, dar i colectivitile locale i instituiile proteciei sociale.
Cu referire la prelevrile obligatorii, deseori a fost remarcat faptul c acestea reprezint toate
fluxurile efective de vrsminte fa de administraiile publice efectuate de agenii economici,
chiar dac acestea nu sunt direct subordonate unei decizii din partea lor. Faza prelevrilor, care
se nscrie ntr-un proces mai vast de transferuri i distribuii, permite de a identifica mijloacele pe
care colectivitatea le afecteaz unor cheltuieli, cu ajutorul intermediarilor administraiile.
Conceptul specificat a reprezentat deseori obiectul unor polemici, reieind din cel puin dou
considerente: 1) este un concept cu un coninut ambiguu i cu limite imprecise; 2) este susceptibil
de diferite modaliti de calcul.
Metamorfozele de ordin calitativ n activitatea organelor administraiei publice centrale, nu
sunt legate att de creterea n volum a fluxurilor financiare publice, ct de transformarea lor
continu. Mai mult ca att, n sensul dreptului administrativ, competena funciei publice
reprezint ansamblul de atribuii i responsabiliti n baza crora titularul ei va putea face acte
administrative, va ncheia contracte administrative, va efectua operaii administrative sau simple
operaii materiale1.
Potrivit doctrinei franceze, sectorul administraiei publice, privit din aceast perspectiv
include:
1. Administraiile publice centrale definite printr-o competen naional, viznd bugetul de
stat, bugetele anexe etc., precum i subunitile structurale finanate din mijloace bugetare sau
subvenii de stat;
2. Administraiile publice locale, avnd o competen geografic limitat: colectiviti locale,
instituii publice locale, diverse structuri din componena acestora;
3. Administraiile securitii sociale, constituite n baza regimului de asigurri sociale i
asigurrilor medicale obligatorii, fa de care este prevzut o afiliere obligatorie prin lege sau alte
reglementri.
O astfel de structur a sectorului administraiei publice poate fi urmrit i n Republica
Moldova. Doctrina naional ofer ns multiple criterii de clasificare ale organelor administraiei
publice. Astfel, potrivit M. Orlov, dup natura lor, sau sub aspectul componenei, organele
administraiei publice pot fi: colegiale (pluripersonale) i individuale; dup modul de formare,
sunt organe alese i numite; dup componena teritorial, sunt organe centrale i locale; dup
competena material, sunt organe de competen general i organe de competen special; iar
dup sursa principal de finanare, avem organe bugetare i organe de autogestiune2.
Competena financiar a autoritilor administraiei publice centrale prezint importan, n
special, n contextul bugetului public naional, aa cum rezult din Constituia Republicii Moldova
(art. 66), Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, Legea bugetar anual etc.
Specificul atribuiilor n domeniul finanelor publice poate fi urmrit n baza bugetelor
componente ale sistemului bugetar, precum i n baza fondurilor extrabugetare i mprumuturilor
de stat. Vom meniona n continuare sumar unele competene, dat fiind faptul c atribuiile,
competena ce constituie coninutul funciei publice nu pot fi stabilite printr-un contract, ci doar
Negoi, Al. Drept administrativ, Bucureti: Ed. Sylvi, 1996, pag. 42.
Orlov, M.; Belecciu, . Drept administrativ. Chiinu: Elena-V.I., 2005, pag. 63.

1
2

279

prin lege, sau prin acte emise pe baza i n executarea legii, iar funcia public se realizeaz interese
generale, ce nu pot fi negociate ntre subiectele raportului de funcie public1.
Astfel, art. 15 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, prevede c Ministerul
Finanelor este organul mputernicit cu elaborarea proiectului legii bugetare: n termenul stabilit
de Guvern, Ministerul Finanelor prezint Guvernului proiectul legii bugetare pentru anul
bugetar viitor, care include anexele i nota explicativ. n cadrul acestui proces se ine cont de
scopurile bugetului, cum ar fi implementarea strategiilor i obiectivelor economice, sociale i de
alt natur ale Guvernului; formarea fondurilor bneti necesare pentru finanarea aciunilor
Guvernului; asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru meninerea unei situaii
macroeconomice stabile a statului; asigurarea administrrii efective, calitative i responsabile a
finanelor aflate la dispoziia Guvernului; expunerea n mod explicit a strategiilor i obiectivelor
Guvernului, care vor fi realizate de buget.
Ministerul Finanelor se mai bazeaz pe sursele de venituri i destinaia cheltuielilor;
propunerile de cheltuieli detaliate ale autoritilor publice; propunerile de venituri ale autoritilor
administraiei publice locale; propunerile privind finanarea deficitului bugetar, dac cheltuielile
depesc veniturile, precum i propunerile privind utilizarea excedentului bugetar, dac veniturile
depesc cheltuielile. Elaborarea de ctre Ministerul Finanelor a estimrilor preliminare de
venituri i cheltuieli are la baz o serie de prognoze viznd indicatorii macroeconomici i sociali
pe anul bugetar viitor, indicatorii i cerinele bugetului asigurrilor sociale de stat, fondurile
obligatorii de asisten medical i, evident prognozele balanei de pli, a creditelor, a obligaiunilor
externe, precum i a altor indicatori ce caracterizeaz politica monetar-creditar a statului.
n temeiul estimrilor Ministerului Finanelor, Guvernul, n fiecare an, pn la data de 1 mai,
stabilete obiectivele politicii bugetar-fiscale pe anul bugetar imediat urmtor i pe nc cel puin
2 ani ulteriori, precum i cadrul de resurse i de cheltuieli publice pe anii respectivi, inclusiv
limitele de cheltuieli pe autoriti ale administraiei publice centrale. La fel Guvernului i revine
rolul de a examina proiectul legii bugetare, care cuprinde i anexe, precum i nota explicativ,
stabilind i procedura de apelare de ctre autoritile publice a proiectului legii bugetare anuale i
a notei explicative. Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale
i la nota explicativ i controleaz operarea amendamentelor respective de ctre Ministerul
Finanelor. Dup includerea acestora, dac acestea exist, Guvernul aprob proiectul legii bugetare
anuale.
n baza principiului delimitrii competenelor ntre autoritile publice pentru fiecare faz a
procesului bugetar, Guvernul intervine tangenial cu un raport n etapa de examinare a proiectului
de lege bugetar n Parlament, ca regul, n prima lectur, fiind responsabil ns pentru etapa a
treia a procesului bugetar executarea bugetului de stat. Att executarea prii de venituri a
bugetului de stat, ct i executarea prii de cheltuieli se realizeaz printr-o serie de operaiuni de
trezorerie (sau de casierie), prin intermediul subunitii structurale a Ministerului Finanelor
Trezoreria de Stat.
Avnd n vedere rolurile importante revenite Guvernului i Ministerului Finanelor n cadrul
sistemului financiar al statului, gestiunea finanelor publice reprezint, pe drept, o component
esenial a reformei administraiei publice centrale, care are drept scop i perfecionarea
managementului finanelor publice2. Sistemul managementului finanelor publice definete
modalitatea prin care resursele sunt alocate i administrate pentru a asigura respectarea disciplinei
Negru, G. Funcia public: element esenial n administraia public din Romnia// Legea i Viaa,
octombrie, 2004, pag. 33.
2
Anexa nr.1 la Hotrrea Guvernului nr. 1402 din 30 decembrie 2005 Cu privire la aprobarea strategiei
de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova//www.gov.md
1

280

fiscale i a prioritilor strategice, precum i utilizarea eficient a banilor:

respectarea disciplinei bugetare: meninerea cheltuielilor n limitele bugetare;
promovarea prioritilor strategice: alocarea i utilizarea resurselor n domeniile care
contribuie n cea mai mare msur la realizarea obiectivelor guvernamentale (legtura ntre
procesul bugetar, Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu i programele naionale);
valorificarea fondurilor: utilizarea resurselor n mod eficient (rezultate relativ nalte la
costuri relativ sczute) i efectiv (obinerea rezultatelor scontate) n cadrul implementrii
prioritilor strategice (cum este prevzut n SCERS, spre exemplu).
Pot fi menionate, n acest sens, i unele lacune n cadrul managementului finanelor publice,
cum ar fi: eficacitatea redus n elaborarea programelor n cadrul ministerelor de for, planificarea,
calcularea i estimarea inadecvat a resurselor financiare necesare pentru implementarea unor
decizii, coordonarea politic insuficient i deficienele n stabilirea prioritilor; neluarea n
considerare a restriciilor bugetare n procesul de adoptare a deciziilor.
Totodat, perfecionarea domeniului respectiv este prevzut n cadrul Proiectului
Managementul Finanelor Publice, care este susinut de Banca Mondial, Agenia Suedez
pentru Dezvoltare Internaional, Guvernul Olandei i se axeaz pe reformele n derulare n
domeniul managementului finanelor publice. Proiectul i va desfura activitile n perioada
2006-2009 i va cuprinde urmtoarele componente:
planificarea i executarea bugetului (metodologii i sisteme informaionale).
control i audit intern.
capacitatea de instruire n managementul financiar i colarizarea.
Cu toate c majoritatea aciunilor de mbuntire a managementului finanelor publice vor fi
realizate n cadrul proiectului nominalizat, obiectivul n cadrul reformei administraiei publice
centrale l constituie crearea unui sistem eficient i durabil de interaciune a procesului de
elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar. n acest sens pot fi menionate unele succese:
ntruct a fost elaborat strategia general pentru mbuntirea managementului finanelor
publice; a fost creat sistemul trezorerial de stat cu 39 oficii teritoriale; a fost instituit funcia de
management al datoriei publice; a fost introdus mecanismul de planificare strategic prin Cadrul
de Cheltuieli pe Termen Mediu; se implementeaz sisteme informaionale de baz pentru
executarea bugetului; au fost descentralizate funciile de achiziionare i majorate capacitile
ministerelor, serviciilor i ageniilor n domeniul achiziiilor publice1.
Concluzionnd, am putea evidenia importana major a autoritilor administraiei publice
centrale n gestiunea finanelor publice, evoluia volumului de competene atribuite acestora n
diverse etape istorice, precum i necesitatea continu de perfecionare a domeniului dat. Mai
mult ca att, analiznd practica altor state, ar fi binevenit, n Republica Moldova, circumscrierea
unui cadru juridic clar viznd gestiunea financiar general, precum i responsabilitile
funcionarilor publici n sfera menionat. Bineneles, gestiunea riguroas a finanelor publice
nu trebuie limitat doar la nivelul statului. Fiecare funcionar public, de orice nivel, trebuie s dea
dovad de vigilen n buna utilizare a finanelor publice, n promovarea unei fiscaliti juste i n
eficacitatea aciunilor publice.

http://www.rapc.gov.md/md/refcomp/1186

281

PATRIMONIULUI UNITILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE

I BUNA ADMINISTRARE A ACESTUIA
GROSU Diana, doctorand,
Academia tefan cel Mare a MAI al RM

SUMMARY
Local autonomy could not be fulfilled without its own patrimony that would constitute the economical-financial basis of administrative-territorial units. As it is known the political-administrative autonomy cannot be realized but on its own economical-financial basis and the stronger this
economical-financial basis is, the more evident the administrative autonomy will became manifest.
More definitions of patrimony have been formulated in the doctrine.
Territorial-administrative units have full juridical power via which it fulfills it nights and duties
that refer to them according to the Law. As juridical persons, the administrative-territorial units
posses public assets, benefit by financial autonomy, they have the tight to be initiative in the administration of local public activities and exert, in the framework of the low, the authority in the established administrative territorial limits. They have the right to solve and to administrate an important portion of public activities in the framework of low in the local populations interest.
The feature of administrative-territorial units includes the total of personal or real estate meant
to satisfy the general interests of collectivities from the administrative-territorial unit.
The public assets that constitute the public domain, being a component part of the administrative patrimony are destined to general usage. This utilization right belongs both to holders of property law state or administrative-territorial units and the natural person or other legal entities.
Public ownership of administrative-territorial units are constituted by the public assets that
make up there public domain. In other words, the notion of public property is larger and includes
both the state property and the property of the administrative-territorial units.
The law of public administration has set up as a final goal the human development, the increase
of citizens and communities welfare, and the latter can be realized by respecting the principles of a
good administration of the patrimony of administrative-territorial units.
Good administration assumes certain principles that would assure the transparence of public
administration, taking decisions, decisions motivations, listening to the involved person, informing
of evaluation criteria.
Our society needs the accomplishment of equilibrium between the domination of local public
administration and the democratic principles. The public administration should turn back to its
fundamental function to serve the citizens interests. Other principles spring from the latter one: the
concord of those who are governed towards the objectives and methods of the rule, the governors
responsibility, the efficiency of the rule and citizens right to be informed, first of all, what regards the
utilization and distribution of financial resources as an integral part of the patrimony of administrative-territorial units.
Pentru a nelege mai lesne noiunile cu care vom opera n acest demers, vom ncerca s
definim cteva din ele.
Pe aceste considerente ncercm s conturm mai nti noiunile de patrimoniu i conceptul
de buna administrare.
282

n doctrin au fost formulate mai multe definiii, noiunea de patrimoniu fiind analizat att
din punct de vedere economic, ct i juridic.
n sens economic, patrimoniul desemneaz totalitatea bunurilor ce constituie averea unei
persoane. Definiia prezentat este corect din punct de vedere juridic, dac prin bun nelegem
att lucrurile materiale ce compun averea unei persoane, ct i toate drepturile cu coninut
economic pe care le are acea persoan. Aceast definiie nu este ns complet pentru c nu
cuprinde i obligaiile titularului patrimoniului.1
n sens juridic, prin patrimoniu se nelege totalitatea drepturilor i obligaiilor cu coninut
economic, evaluabile n bani, care aparin unei persoane.
Patrimoniul apare ca o universalitate juridic, constituit dintr-o mas de drepturi i obligaii
referitoare la unul sau mai multe bunuri, legate ntre ele ca o grupare a mai multor asemenea
mase, avnd fiecare un regim juridic determinat. Totalitatea drepturilor constituie activul, iar
totalitatea obligaiilor formeaz pasivul patrimoniului.2
Conceptul de buna administrare presupune manifestarea unui comportament care s vizeze
angajarea deplin n scopul promovri, obiectivrii i aprrii interesului societii i a ceteanului.
Buna administrare presupune anumite principii care s asigure transparena gestiunii publice,
participarea la luarea deciziilor ntr-un mod adecvat a persoanelor ale cror drepturi i interese
sunt n joc, motivarea deciziilor, ascultarea persoanei implicate, comunicarea criteriilor de
apreciere etc.
Legea nr.436-XVI/2006 privind administraia public local precizeaz n art. 74 c Constituie
patrimoniu al unitilor administrativ-teritoriale bunuri mobile i imobile proprietate a
satului(comunei), oraului(municipiului), raionului i unitii teritoriale autonome Gguzia,
precum i drepturile i obligaiile lor cu caracter patrimonial.
La art.74 al.3 legiuitorul a clasificat bunurile proprietate a unitilor administrativ-teritoriale
de nivel nti i al doilea n bunuri ale domeniului public i ale celui privat. Dei legea precizeaz
c sunt bunuri ce aparin domeniului public i bunuri ce aparin domeniului privat, noi credem
c patrimoniul este unul singur, nglobnd ambele domenii, gsindu-ne n faa unui patrimoniu
unic i unitar, fie al statului, fie al unitilor administrativ-teritoriale.
Principiile autonomiei locale n gestionarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale
pn nu de mult au fost strine Republicii Moldova. Autoritile publice locale nu prea aveau
spaiu de manevr n materie de autonomie decizional local din lipsa unei autonomii financiare.
Defalcrile repartizate de la bugetul de stat, la care i ei sunt contribuabili, de cele mai multe ori
veneau cu directive strine intereselor colectivitii.
Autonomia local nu s-ar putea realiza fr un patrimoniu propriu care s constituie baza
economico-financiar a unitilor administrativ-teritoriale. Aceasta pentru c, dup cum este
cunoscut autonomia politico-administrativ nu se poate nfptui dect pe o baz economicofinanciar proprie i, cu ct mai puternic va fi aceast baz economico-financiar, cu att mai
evident se va manifesta autonomia administrativ.3 Legea nr. 435/2006 privind descentralizarea
administrativ consfinete dreptul autoritilor publice locale de a deine i dispune de resurse
patrimoniale proprii, pe care s le administreze n mod autonom.
Reglementarea dreptului de proprietate n Republica Moldova a cptat o nou formulare
dup declararea suveranitii i independenei statului. Tranziia la o economie de pia, a
C.Hamangiu, I. Rosetti-Blnescu, Al. Bicoianu, Tratat de drept civil romn, vol.1, Editura All,
Bucureti, 1998, p.522
2
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.114
3
Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p.843
1

283

determinat i reforma relaiilor de proprietate, care este n continu perfecionare. O nou etap
de aprofundare a relaiilor de proprietate a constituit-o procesul privatizrii, desfurat conform
unor programe adoptate prin legi organice, care a determinat schimbri eseniale n domeniu
dezvoltrii proprietii private. Schimbrile menionate au permis ca n Constituia Republicii
Moldova, adoptat la 29 iulie 1994, s fie fixate principiile economiei de pia, bazate pe
proprietatea public i privat. Constituia RM n art.9 alin.1 fixeaz dispoziia conform creia
proprietatea este public i privat i se constituie din bunuri materiale i intelectuale, iar art.127
stabilete c proprietatea aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
Din textele constituionale menionate mai sus rezult o departajare ntre noiunile de
proprietate public i privat. Astfel, proprietatea public este o proprietate administrativ, cu un
regim de drept public, pe cnd proprietatea privat este o proprietate cu un regim de drept civil.
Proprietate privat este mprit, la rndul ei, n proprietate privat a cetenilor persoane
fizice, luate individual sau persoane juridice i proprietatea privat a unor colectiviti publice,
adic a persoanelor publice statul i unitilor administrativ-teritoriale.
Prin faptul c n Constituie se utilizeaz noiunea public, i nu de stat se confirm nc odat
concepia conform creia statul nu cuprinde i unitilor administrativ-teritoriale care la rndul
lor dispun de proprietate proprie.
Curtea constituionala n Hotrrea sa nr. 13 din 14.03. 2002, menioneaz c autoritile admi
nistraiei publice locale nu sunt autoritile statului, menirea lor este de a organiza i rezolva treburile
publice din sate i orae, n interesul colectivitilor care le-au ales i pe care le reprezint.
Termenul de domeniu public este o creaie a doctrinei juridice franceze, paternitatea reve
nindu-i lui Proudhon care n 1983 a publicat lucrarea Tratat asupra domenilui public. Crearea
acestui termen a fost rezultatul unor necesiti economice, anume ocrotirea cu mijloacele dreptu
lui a unor bunuri aparinnd statului i care trebuiau s serveasc ntregii comuniti, distingnduse astfel domeniul public de domeniul privat. n toate timpurile s-a simit necesitatea s se sustrag
relaiilor de drept privat o categorie de bunuri care fiind destinate folosinei ntregii comuniti s
fie conduse de reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun care este dreptul civil.1
Domeniul public poate fi definit ca totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd
statului sau unitilor administrativ-teritoriale, n regim de drept public, afectate unei folosine
publice ce se realizeaz direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin
lege, sau care, prin natural lor sunt de uz sau de interes public.2
Prin bunuri de interes public se neleg bunurile care au menirea de a fi folosite n cadrul unei
activiti care intereseaz pe toi membrii societii, dei nu pot fi folosite de orice persoan, spre
exemplu: terenurile pe care sunt amplasate coli, teatre, biblioteci, muzee.
Dreptul de proprietate public al unitilor administrativ-teritoriale l constituie bunurile care
alctuiesc domeniul public al acestora. Altfel spus noiunea de proprietatea public este mai larg
i include att proprietatea de stat ct i proprietatea unitilor administrativ-teritoriale.
Dreptul de proprietate public se caracterizeaz prin urmtoarele caractere definitorii:
inalienabil(bunurile din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, nu pot constitui obiectul
diferitor convenii i deci nu pot fi nstrinate); imprescriptibil(bunul se afl n posesia
proprietarului public pe o perioad de timp nedeterminat i nu poate fi nstrinat prin prescripie
achizitiv); insesizabil (reprezint imobilitatea urmririi bunurilor din proprietatea public
pentru realizarea creanelor, altfel spus nu pot fi urmrite pe calea executrii silite).3
Stelian Ivan, Mihai Bdescu, Aurel Neagu, Administraie public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.100
Liviu Giurgiu, Aurel Segrceanu, Costin Horia Rogoveanu, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti,
2001, p.56
3
Victor Popa, Tatiana Manole, Ion Mihilu, Administraia public local a RM. Comentarii legislative,
Ed. Museum, Chiinu, 2000, p. 120
1
2

284

Aparin domeniului public local al comunelor i oraelor terenurile i cldirile de interes

public, pieele, cile de comunicaii, strzile, zonele de agrement, parcurile publice, pdurile,
punile, lacurile, alte bunuri mobile i imobile care sunt, potrivit legii sau prin natura lor, de uz
sau de interes local i nu au fost declarate de interes naional.1
Cu referire la obiectul exclusiv al proprietii publice invocam prevederile art.127 din Consti
tuie, care determin expres: bogiile de orice natur ale subsolului, spaiu aerian, apele i pdu
rile folosite n interes public, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental,
cile de comunicaie, alte bunuri stabilite de lege fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
n doctrina s-au fcut clasificri ale utilizrii domeniului public.
Prima clasificare distinge utilizarea n comun, exercitat de public, anonim i fr excluderea
celorlali (circulaia pe o strad, parc public etc.) i utilizarea privat sau ocupaia, care presupune
rezervarea exclusiv a unei poriuni din domeniu n favoarea unui particular identificat. Ea se
face direct de ctre public, fie indirect prin intermediul unui serviciu public.2
Cea de a doua clasificare distinge uzul normal, corespunztor destinaiei ce a fost dat bunului
din domeniul public i utilizrii anormale, care pot fi premise chiar dac nu sunt conforme cu
destinaia domeniului, dar sunt compatibile cu aceast destinaie (instalarea de cabluri electrice
n subsolul reelelor, amenajri de staii de benzin).
Pentru a dispune de atributele dreptului de proprietate public (posesia, folosina i dispoziia),
legiuitorul atribuie competene regulamentare n acest sens autoritilor publice centrale i locale.
Astfel, modul de posesie, folosin i dispoziie asupra proprietii de stat se stabilete de Parlament
i Guvern, iar modul de posesie, folosin i dispoziie asupra patrimoniului unitilor administra
tiv-teritoriale se stabilete de organele respective ale administraiei publice locale n condiiile legii.
Stpnirea unor bunuri concrete n regim de drept public nu este perpetu, deoarece pot fi
cazuri n care acestea n urma pierderii calitii de uz general i interes public, fie pe cale natural,
fie prin determinarea legii trec n domeniul privat.3
Dreptul de proprietate se dobndete pe cale natural, prin achiziii, prin donaii, prin trecerea
unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul
public al acestora, pentru cauza de utilitate public.
Bunurile care alctuiesc domeniul public, parte component a patrimoniului administrativ,
sunt destinate folosinei generale. Acest drept de folosin este cunoscut sub denumirea de drept
de utilizare i aparine att titularilor dreptului de proprietate statul sau unitile administrativteritoriale ct i persoanelor fizice ori altor persoane juridice.
Titularii dreptului de proprietate public exercit dreptul de utilizare n mod direct, prin
intermediul serviciilor de specialitate organizate la nivelul ministerelor i al altor organe centrale
sau la nivelul consiliilor locale, n cazul domeniului public de interes local.
Beneficiarii acestui drept de obicei persoanele fizice sau juridice de drept privat sunt
denumii administrai. Ei se bucur de anumite faciliti i n acelai timp trebuie s suporte
anumite sarcini specifice.4
Administraii au dreptul de a utiliza domeniul public potrivit destinaiei sale, iar administraia
este obligat s respecte aceast destinaie, exercitndu-i prerogativele n aa fel nct, s permit
primilor o folosin a bunurilor domeniale conform destinaiei.
Un element important n patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale l constituie finanele
V.I. Prisacaru, op.cit., p.844
Liviu Giurgiu, Domeniul public. Repere juridice, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997, p. 134
3
Ala Climova, Domeniul public i domeniul privat al proprietii: probleme i reglementare juridic, Revista
naional de drept, Nr.2/2000, p. 18
4
Liviu Giurgiu, op.cit., Ed. Tehnic, Bucureti, 1997, p. 134
1
2

285

acestora, cuprinse n bugetele anuale, ntruct acestea influeneaz nemijlocit modul de

administrare i gestionare att a domeniului public ct i a celui privat al unitilor administrativteritoriale, mrindu-le sau micorndu-le, dup caz, direct sau indirect.1
Bunurile unitilor administrativ-teritoriale includ i toate veniturile, fie n surse bneti, fie
n bunuri materiale. Astfel, conform Legii finanelor publice locale, veniturile proprii se constituie:
din impozite i taxe locale, ce se vireaz integral i direct la bugetele respective; ncasri de
mijloace speciale de la prestarea serviciilor i executarea lucrrilor cu plat; defalcri de la venituri
generale de stat, conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetar anual; transferuri
de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al U.T.A., bugetul municipal al
municipiului Chiinu i transferuri de la aceste bugete la bugetele locale.
Problema finanelor publice locale constituie cheia de bolt a autonomiei locale, deoarece, cu
ct unitile administrativ-teritoriale vor fi mai puternice din punct de vedere financiar, cu att
mai mult vor realiza, n practic, cerinele principiului autonomiei locale.
Domeniul privat este al doilea element care compune patrimoniul statului i al unitilor
administrativ-teritoriale. El este constituit din toate celelalte bunuri mobile i imobile, care nu
sunt n domeniul public i care, desigur, nu aparin persoanelor fizice i juridice particulare.
Astfel de bunuri pot fi deinute, cu titlu de proprietate, de orice persoan fizic sau juridic.
Aceste bunuri se gsesc n circuitul civil general, pot fi nstrinate, concesionate, nchiriate sau
date n locaie de gestiune n modalitile i condiiile prevzute de lege, ele pot fi dobndite i de
ctre persoane fizice nefiind imprescriptibile i inalienabile.2 Bunurile din domeniul privat al
statului i unitilor administrativ-teritoriale nu au un regim juridic privilegiat n raport cu cele
care constituie domeniul privat al persoanelor fizice sau al altor persoane juridice. n acest sens
sunt elocvente urmtoarele exemple:
a) bogiile de orice natur ale subsolului, dac nu sunt proprietate de interes public
naional;
b) terenurile cu destinaie forestier, dac nu sunt proprietate a statului sau a persoanelor
fizice i juridice de drept privat;
c) instituiile i ntreprinderile de interes municipal, ornesc, comunal, a cror activitate
este legat de prestarea serviciilor publice, precum i venitul realizat din activitatea de
antreprenoriat al acestora.3
n domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale intr acele bunuri dezafectate
domeniului public local i asupra crora nu s-a constituit, n condiiile legii, un drept de proprietate
privat al persoanelor fizice sau juridice private - altele dect statul i unitilor administrativteritoriale, ca persoane juridice civile.
Spre deosebire de domeniul public, domeniul privat este susceptibil de expropriere pentru
cauz de utilitate public i rechiziie n condiiile prevzute de legile speciale.
Regimul juridic al bunurilor care constituie domeniul privat al statului sau unitilor
administrativ-teritoriale este cel de drept comun.4
Regimul dreptului comun nu se aplic integral i domeniului privat al unitilor administrativteritoriale, existnd unele reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci cnd este vorba
de formele de nstrinare precum i de modul de achiziionare a domeniului privat. De exemplu,
nstrinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este n afara cadrului legal; deci
administraia nu poate s fac liberaliti. Chiar i nstrinarea cu titlu oneros trebuie s fie n


3

4

1
2

Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, bucureti, 1999, p 56
Mircea Preda, op.cit., p.66
Liubomir Chiriac,Gestionarea patrimoniului local, n Ghidul primarului, Ed. Arc, chiinu, 2001, p.
Ala Climova, op.cit, p. 18

286

prealabil aprobate de consiliu. Vnzrile, concesionrile, nchirierile a bunurilor din domeniul

privat se efectueaz numai prin licitaie, organizat potrivit legii.
Potrivit art.77 din Legea nr. 436-XVI/2006, nstrinarea bunurilor aparinnd domeniului
privat al comunelor, oraelor sau raioanelor, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea
imobilelor aflate n indiviziune cu acest domeniu privat, renunrile la drepturi sau recunoaterea
de drepturi n favoarea terelor persoane se fac pe baz de expertiz i nsuit de consiliu.
Creditorii statului sau unitilor administrativ-teritoriale nu pot recurge la urmrire pe calea
executrii silite, pentru satisfacerea creanelor, deoarece bunurile domeniului privat sunt
incesibile.1 Dei li se aplic normele dreptului comun i sunt alienabile i prescriptibile, bunurile
din domeniul privat nu pot servi la ndestularea creditorilor. Aceast trstur reprezint o
derogare de la principiul dreptului civil potrivit cruia, n raporturile civile, debitorul garanteaz
cu averea sa creana fa de creditor.
ntruct solvabilitatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale este prezumat, n
doctrin s-a afirmat c problema urmririi bunurilor ce alctuiesc domeniul administrative nici
nu se pune.2
Unitile administrativ-teritoriale au deplin capacitate juridic prin care i realizeaz
drepturile i obligaiile ce le revin potrivit legii. Ca persoane juridice, unitile administrativteritoriale au n proprietate bunuri, beneficiaz de autonomie financiar, au dreptul la iniiativ
n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale i i exercit, n condiiile legii,
autoritatea n limitele administrativ teritoriale stabilite, acestea au dreptul de a soluiona i
gestiona, n cadrul legii n numele propriu i n interesele populaiei locale, o parte important a
treburilor publice.
Capacitatea juridic unitilor administrativ-teritoriale ofer posibilitatea organelor
deliberative i executive din cadrul acestora s realizeze cea mai important sarcin pus n seama
lor cea de satisfacere a intereselor generale ale locuitorilor din unitile administrativ teritoriale
pe care le reprezint.
Satisfacerea interesului general prin intermediul bunurilor publice se realizeaz, de regul, n
mod direct, prin accesul liber la ele (iazurile, parcurile i drumurile publice), iar bunurile
domeniului privat satisfac interesele generale n mod indirect, fiind exploatate n scopul realizrii
de profit din care ulterior i sunt satisfcute aceste interese.3
Administrarea domeniului privat al comunelor i oraelor este realizat de ctre consulul
local, n calitatea sa de autoritate deliberativ, iar primarul exercit drepturile i asigur ndepli
nirea obligaiilor ce revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic civil. Ct privete
domeniul privat al raionului, acesta este administrat de consiliul raional i respective de pree
dintele acestuia care exercit atribuiile ce revin raionului n calitatea sa de persoan juridic.
Pentru ca s se realizeze o buna administrare a patrimoniului unitilor administrativteritoriale este necesar, n primul rnd, ca autoritile administraiei publice locale s ntruneasc
specialiti ca funcionari publici i alei locali informai i instruii, capabili s soluioneze
problemele localitii n interesul ceteanului.
Puterea administraiei publice i gsete legitimitatea n lege, care i recunoate acesteia
caracterul discreionar, adecvat intereselor publice pe care administraia trebuie s le
ndeplineasc.
Guvernarea local este o form direct i nemijlocit de exercitare a puterii politice. Aceast
Corneliu Manac, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.134
L. Giurgiu, A. Segrceanu, C. Horia Rogoveanu, op.cit., p.62
3
Viorel Furdui, Evoluia cadrului juridic din RM ce reglementeaz raporturile patrimoniale ale unitilor
administrativ-teritoriale, n Legea i Viaa, 2006, noiembrie, p.22
1
2

287

presupune prin nsi definiia sa, ideea unei relaii, a unui raport ntre dou pri: cel ce
guverneaz i cel care este guvernat. Fiecare parte a acestui raport manifest un anumit
comportament politic i social.
Societatea noastr necesit realizarea unui echilibru ntre dominaia administraiei publice
locale i principiile democratice. Administraia public trebuie s se ntoarc la rostul su
fundamental acela de a sluji interesele cetenilor. Iar de la acest principiu pornesc toate celelalte:
consensul celor guvernai fa de obiectivele i metodele guvernrii, responsabilitatea
guvernanilor, eficiena guvernrii i dreptul cetenilor de a fi informai n primul rnd n ceea
ce privete utilizarea i repartizarea resurselor financiare ca parte integrant a patrimoniului
unitilor administrativ-teritoriale.
Principiile bunei administrri este necesar s-i gseasc consacrarea i n dreptul administrativ
i procedurile de aplicare a acestuia. Constituirea unui cadru normativ sntos i a instituiilor
juridice adecvate nu sunt suficiente dac nu se realizeaz i o implementare corect a dreptului.
n majoritatea cazurilor, deciziile administrative luate n prim instan nu ajung s fie
recurate, rmnnd definitive. Mecanismul de control, chiar i atunci cnd este uor accesibil se
dovedete prea puin eficace pentru a remedia greelile i abuzurile comise n prim instan.
Astfel, pentru cea mai mare parte a persoanelor vizate de o msur administrativ, primul act
sau prima decizie sunt definitive. De aceea, este fundamental pentru buna guvernare i asigurarea
justiiei ca aceste acte i decizii s fie corecte, legale.
n Not informativ la proiectul Legii cu privire la proprietatea, lansat de specialiti n
domeniu de la IDIS Viitorul, se menioneaz necesitatea imperioas de a elabora o nou lege
care s completeze golul existent n domeniul reglementrii proprietii unitilor administrativteritoriale. Toate problemele legate de administrarea patrimoniului apar ca rezultat a unui cadru
legal imperfect din domeniul reglementrii raporturilor patrimoniale ale autoritilor publice
locale n cadrul administrrii patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale. n acest sens,
marea majoritatea actelor normative n vigoare din domeniul proprietii statului i a unitilor
administrativ-teritoriale sunt depite i incompatibile cu sistemul actual de administraie
public, genernd contradicii n privina competenei autoritilor publice de diferite nivele.
Ca impediment serios n vederea implementrii principiilor bunei administrri am putea
invoca lipsa unor reglementri normative adecvate i unitare care s reglementeze detailat statutul
juridic al proprietii unitilor administrativ-teritoriale, autoritile publice locale se confrunt
cu probleme serioase n activitatea lor de administrare a patrimoniului local, fiind foarte
vulnerabile n raporturile sale cu autoritile centrale i organele de control. Cadrul normativ
confuz genereaz condiii prielnice pentru nclcare sistematic a drepturilor i intereselor
patrimoniale a colectivitilor locale, precum i conflicte de competen ntre autoritile publice
de diferite nivele din domeniul administrrii patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale.
n acest sens, sunt relevante mai multe hotrri ai Curii Constituionale care n repetate rnduri
a anulat mai multe acte normative i legislative din domeniul dat i a atenionat autoritile publice
centrale privind necesitatea perfecionrii cadrului legal respectiv i aducerii lui n conformitate
cu principiile constituionale privind proprietatea, descentralizarea i autonomia local.
n dificultate pare a fi i Curtea Constituional, cnt interpreteaz legea n ceea ce privete cui
i revine dreptul de proprietate asupra unor bunuri. De exemplu, n Legislativul trecut, la Curtea
Constituional a fost atacat o Hotrre de Guvern privind problema bazinelor acvatice,
autoritile locale obinnd ctig de cauz. Acum, Curtea Constituional nu mai este de acord
cu acest lucru i a trecut de partea Guvernului.1
Vezi sesizarea deputatului PPCD Vlad Cubreacov privind controlul constituionalitii punctului. 3 a
Hotrrii de Guvern nr.51

288

Se impune elaborarea unui cadru normativ adecvat i implementarea acestor norme n viaa
social. Asimilarea acestor norme va constitui premise funcionrii structurilor administraiei
publice, cu respectarea principiilor bunei guvernri.
Administrarea patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale respectnd principiile mai
sus menionate, va contribui la realizarea scopului administraiei locale dezvoltarea uman,
creterea bunstrii cetenilor i a colectivitilor.

Bibliografie:
I. Acte normative
1. Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994., Editura Moldpres, Chiinu, 2000
2. Legea privind administraia public local: nr. 436-XVI din 28.12.2006.Monitorul Oficial
nr.32-35/116 din 09.03.2007
3. Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435/2006
II. Monografii, tratate, manuale
4. Creang, Ion, Curs de drept administrativ, vol.II, Ed. Epigraf, Chiinu, 2005
5. Giurgiu, Liviu, Domeniul public. Repere juridice, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997
6. Hamangiu,C., Rosetti-Blnescu, I., Bicoianu, Al., Tratat de drept civil romn, vol.1, Editura
All, Bucureti, 1998
7. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. All Beck, Bucureti, 2002
8. Popa, Victor, Manole, Tatiana, Mihilu, Ion, Administraia public local a RM. Comentarii
legislative, Ed. Museum, Chiinu, 2000
9. Preda, Mircea, Tratat elementar de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, bucureti, 1999
10. Priscaru, Valentin I., Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2002
11. Trilescu Anton, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureti, 2002
12. Zaharia, Gheorghe T., Budeanu-Zaharia Odette, Budeanu, Tudor I., Chiuariu, Alexandru
T., Tratat de drept administrativ, Ed. Junimea, Iai, 2001
III. Studii, articole, publicaii i rapoarte:
13. Climova, Ala, Domeniul public i domeniul privat al proprietii: probleme i reglementare
juridic, Revista naional de drept, Nr.2/2000
14. Iacob, Petru, Proprietatea public i privat a unitilor administrativ-teritoriale i regimul
juridic al acestora, Economie i administraie local, nr.5(77)/ 2002
15. Furdui, Viorel, Evoluia cadrului juridic din RM ce reglementeaz raporturile patrimoniale
ale unitilor administrativ-teritoriale, Revista Legea i Viaa, nr.11(179)/2006

289




,
..., ,

NECESSITY OF MANAGEMENT OF INNOVATIVE PROCESSES

AT THE SMALL AND AVERAGE ENTERPRISES IN REPUBLIC MOLDOVA
BARBAROSIE Ecaterina, The doctor in economy,
associate professor, AAP Moldova

REZUMAT
The innovation (innovation) represents the end result of activity embodied in a kind of a new or
advanced product, introduced on the market, the new or advanced technological process, the new
approach to social services.
Innovative activity is a system of actions for finishing of scientific and technical ideas, inventions,
workings out to result, suitable for practical use.
In Republic Moldova the enterprises concern small enterprises according to the legislation with
average number to 50 persons and the annual sum of pure sales to 25 million pour
Innovative activity should be directed, first of all, on creation of competitive production, increase
in volumes of its manufacture and profitability increase.
Experience of the developed countries is interesting. So, the System of the state support of a smallscale business includes financial support in the USA. In Japan there are four centers of regulation
and stimulation of the Small and Average Enterprises: the central government; local authorities;
large business; independent associations of a small-scale business.
The European Union Interests the Small-scale business represent, as a rule, special departments
or departments within the limits of the Ministry of Economics or the Ministry of Trade and the industry. In the Great Britain at the Ministry of Trade and the industry the Service of small firms is
created. In France small enterprises are released from the tax to the added cost. In Germany financial support of the Small and Average Enterprises appears through Bank of credit guarantees and
regional credit corporations. In the near abroad countries, some privileges for the Small and Average
Enterprises are provided.
In Republic Moldova it is possible to name the reasons of chronic deficiency of innovations:
Underestimation of a role of innovations by heads of the organizations;
Insufficient readiness of science and education of innovative activity on manufacture;
Inefficient state regulation by innovative activity in republic.
The basic directions of preparation of experts for innovative activity:

Organizational aspect (organizational culture, management - a role of Academy of Public
Management of Republic Moldova - in it).

Financial aspect (effective methods of financial management - Academies of Public
Management of Republic Moldova).
290


Consulting activity and estimation of efficiency of innovative projects (consulting creation in
Academy of Public Management of Republic Moldova).

The state innovative policy (regulation and support).

(innovation) ()
, ,
, ,
.
, , ,
.

50
25 .

: ,
, - .
.

: .

, , .
:
,
; , , ; ,
;
,
; ,
, .
:
, ; ,
; , .
:
, ; -,
; ;
; , ..
: ,
.


:
291



,

, .


.

, ,

.
: , - , , .
,
, .

, . :
(
, , ),
( ), . , : , , .
, ,
.
, , . , .
, .
, .
, ,
.
, , : . , . ( )
. .
.
() .
292

 , . . 150 . , -7%. : 6 ; 20 , ; 30 , .
, , .
, 20- . : ( ), ,
. .
, , . 50%.
(
) . , (
). ,
. 34% 50
15%, - 25 , 25%.
: ; ; ; . . , , , ,
. ,
, :
- ( );
- ( );
- - (
).
, ,
:
- (
);
- ( );
293

- ( );
-
( ).
. ( ) .
. - ( 500
), 500 . .
-, , . ,
, , .
, . (
15%, 5 45%). ,
,
, .

. ,
, .
, ,
. , , . , ,
, .
. , ,
. 33% 15%.
.

. 1990 .

, . .
, ,
,
.

.
.
294

 . ,
, , , .
. , ,
,
, ,
.

. .
, ;
,
, .
( ) .
, , :

;

;

.
, 38%
; 17% ; 10%
60% - .
, ,
, , , , ,
.
. , . , , , .
. , , . , , , .
. ,
, .

-, .
.
, .
295

 , :
;
;

.
.
,
, , , , .
.
.
, .
,
, .

. 20 30%
.
.

.
, . ,
.
, ,
, , .
, ,
.

, .
, , . . .
, ,
.
296

 - ,
.
,
.
, . ,

, , - , ,
.
, ,
, ,
. , , , .
. ,
, , ,
, . , , ,
.
. , , ,
.
.
.

- , , . , ,
,
.
,
. , - ,
- .
,
, 297

. , ,

, .
,
,
, .
, , ,
-
, .
,
. .
- , , ,
.
, ,
, , .
.
.
.
,
, :
. ( , - ).
. ( - ).
. (
).
. (
).

, ,
,
.
. , . : ; ; ; .
298

 , , .
. . . ,
.
:
;
;

.
:
. ( ,
- ).
. ( ).
. ( ).
. ( ).

1. . 11.08.07.
2. .
. Vectorul European al Republicii Moldova i realizarea
planului de aciuni. Materialele conferinei tiinifico-practice din 17.02.2006. AAP. Chiinu,
2006, p. 125-130.
3. . . . .. . .. . . .2004, 269 .

299

PARTEA III
JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT

PRINCIPII I ELEMENTE DE PROCEDUR

ALE JUSTIIEI ADMINISTRATIVE
ORLOV Maria, Prerdintr al ISAM,
confereniar universitar, doctor, USM, Chiinu

PRINCIPES ET ELEMENTS DE PROCEDURES DE LA JUSTICE

ADMINISTRATIVE
RSUM
Un succs incontestable du procs de democratisation de la Republique de Moldavie a t
ladoptation de la Loi du contentieux administratif no. 793-XIV le 10 fvrier 2000, geste qui a marqu
linstitution de la justice administrative, institution juridique cens de garantir la lgalit au sein de
ladministration publique. Lavenir de ce dmarche est conditionn de lexistence dun nombre de
principes et procedures qui peuvent donner la substance au dsiderat dune justice indpendante et
protective des droits des citoyens face aux abus et aux excs des pouvoirs publiques.
Malheureusement aujourdhui on constate que ces principes ont t renvrss par les instances de
droit civil, instances qui ont la responsabilits de gerer les litiges administratives en appliquant les
dispositions de la Loi no. 793-XIV complts par les rgles fixs par le Code de Procedure Civile. Le
citoyen se voit ainsi bloqu dans un labyrinth procedurale qui lembete jusqu le faire renoncer son
droit et accepter, faut de mieux, les abus de ladministration, aujourdhui de plus en plus flagrantes.
Cette situation explique lavalanche des cas soumis lattention de la Cour Europenne des Droits de
lHomme impliquant la Moldavie.
Ainsi, le rfus ou le faible intret des autorits de crer un Code de Procedure Administrative fait
agraver une situation peu stable et risque de voire la nature dmocratique de regime politique
moldave conteste.
Un succes incontestabil al procesului de democratizare a Republicii Moldova a fost adoptarea
la 10.02.2000 a Legii contenciosului administrativ (nr. 793-XIV), adic instituirea justiiei
administrative, instituie juridic chemat s asigure legalitatea n administraia public. Ca orice
tip de justiie (penal, civil etc.) aceasta putea s se manifeste doar n baza unor principii i
proceduri proprii. ns, fie c din lipsa de experien (o astfel de instituie nu a existat n perioada
sovietic), fie c din teama legiuitorului de a scoate n vileag abuzurile i excesele de putere ale
administraiei, o procedur distinct a justiiei administrative nu a fost adoptat i careva principii
care s guverneze aceast justiie nu au fost elaborate pn n prezent. Prin urmare, nu s-a
300

consolidat o practic judiciar pozitiv n acest domeniu i nici nu s-a asigurat un minim de
legalitate i de contracarare a abuzurilor din administraia public. Dei aceast stare a lucrurilor
este provocat de mai multe constante, totui lipsa principiilor i a normelor procesuale proprii
justiiei administrative, precum i omiterea formrii de instane specializate de contencios
administrativ, distincte de cele civile, le considerm ca fiind determinante pentru buna funcionare
a instituiei contenciosului administrativ.
Pornind de la fundamentele constituionale ale contenciosului administrativ i prevederile
legii-cadru ne vom asuma ndrzneala de a formula cteva principii de baz care guverneaz, n
opinia noastr, instituia justiiei administrative, mprindu-le n: a) principii materiale i b)
principii procesuale.
a) Principii materiale
1. Primul din principiile materiale este cel de asigurare a legalitii n administraia public,
principiu pe care l putem deduce att din prevederile art. 1 al Constituiei, care declar Republica
Moldova ca fiind stat de drept, ct i din prevederile art. 1, alin. (1) din Legea nr.793-XIV/2000,
care consacr drept scop al contenciosului administrativ contracararea abuzurilor i exceselor de
putere ale autoritilor publice. Edificarea statului de drept, care este statul domniei legii, este
imposibil n lipsa unui cadru juridic perfect de contracarare a ilegalitilor din administraia
public. Legea contenciosului administrativ, nr.793-XIV/2000, vine s confirme c un asemenea
cadru juridic care s asigure legalitatea, anume n administraia public, exist n Republica
Moldova ceea ce este foarte important pentru asigurarea legalitii generale n societate ca condiie
i principiu de baz al statului de drept.
2. Principiul responsabilitii administraiei este ntr-o legtur perfect cu cel precedent,
iar, prin comparaie cu justiia constituional (contenciosul constituional) poate fi dedus din
prevederile art. 134, alin.(3) al Constituiei. Dup cum Curtea Constituional garanteaz
responsabilitatea statului fa de cetean aa i instanele de contencios administrativ garanteaz
responsabilitatea administraiei fa de cetean. Responsabilitate pentru proasta guvernare,
pentru abuzul i excesul de putere prin care este vtmat particularul.
3. Un alt principiu este cel al aprrii drepturilor persoanei n spiritul legii, principiu ce se
desprinde din scopul contenciosului administrativ consacrat n art. 1, alin. (1) al legii nr.793XIV/2000. Stabilirea de ctre legiuitor a unor limite de aprare a drepturilor persoanei prin sintagma,
n spiritul legii, are menirea de a frna excesul de zel care poate veni i din partea particularilor
atunci cnd acetia pretind nite drepturi care nu sunt conferite de cadrul normativ existent.
4. Ultimul, dar nu i cel din urma, este principiul justiiei i echitii sociale. Acest principiu
a existat n toate timpurile, la toate popoarele, doar c s-a interpretat n mod diferit. Satisfacia de
a i se face dreptate, atunci cnd eti nedreptit este un element caracteristic umanitii. Aceast
dorin de a se face dreptate crete i mai mult atunci cnd eti nedreptit de ctre exponenii
puterii publice, cei chemai s slujeasc binelui general, poporului, fiecrei persoane n parte.
Toate teoriile sociale elaborate de-a lungul timpului au recunoscut acest principiu: teoria divin
prin frica fa de Dumnezeu, de Judecata de Apoi, cnd fiecare va plti pentru greelile sale, teoria
contractului social prin existena drepturilor i obligaiilor reciproce dintre cetean i stat i,
respectiv, rspunderea reciproc pentru nerespectarea acestora. Cu att mai mult astzi, n statul
de drept, nu poate fi doar rspunderea unilateral, a particularului fa de stat, iar statul
(administraia) s rmn infailibil. Practic, aceasta din urm se ntmpl doar n statele
dictatoriale, regim suportat i de ara noastr, care nu accept legi prin care s trag la rspundere
administraia. Drept dovad, prima lege a contenciosului administrativ n Republica Moldova
este adoptat n anul 2000, iar o lege privind rspunderea ministerial nc nu exist, dup cum
nu exist i o procedur clar de nfptuire a justiiei administrative.
301

b) Principiile procesuale
Justiia administrativ se nfptuiete, att n baza principiilor procesuale generale, ct i n
baza unor principii specifice, menite s asigure o rspundere real a statului n faa ceteanului
pentru daunele aduse acestuia. Pornind de la concluzia la care s-a ajuns n 1873 n Frana, precum
c statul nu poate fi judecat dup aceleai reguli ca i particularii,1 i de la practica judiciar de la
noi, vom ncerca s formulm cteva reguli cu valoare de principii procesuale, simple la prima
vedere, ns ignorate cu vehemen de magistrai la nfptuirea justiiei administrative.
1. Prezumia vinoviei statului n materie de anulare a actelor administrative. Acest
principiu reiese din prevederile art. 24, alin. (3) din Legea nr.793-XIV/2000, care prevede: La
examinarea n instana de contencios administrativ a cererii n anulare, sarcina probaiunii este
pus pe seama prtului. Mai mult ca att, legiuitorul stabilete i cum se face primul pas n
realizarea acestui principiu. Astfel, art. 22, alin. (2), lit. b) din aceiai lege prevede c, n cazul
punerii cererii pe rol, judectorul decide: prezentarea de ctre prt a actului administrativ
contestat i a documentaiei care a stat la baza emiterii acestuia, a nscrisurilor sau a altor date pe
care instana le consider necesare n judecarea pricinii, aceasta devenind obligatorie sub
sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere, prevzut de alin. (3) al aceleiai norme:
Prtul este obligat s prezinte instanei documentele solicitate la prima zi de nfiare, n caz
contrar i se aplic o amend judiciar n mrime de pn la 10 salarii minime pentru fiecare zi de
ntrziere nejustificat. Aplicarea amenzii judiciare nu scutete prtul de obligaia de a prezenta
documentele solicitate.
Spre regret, practica judiciar demonstreaz c, uneori, autoritile publice prte nu prezint
n instan, cel puin, o referin scris la cererea de chemare n judecat, cu att mai mult careva
probe n susinerea legalitii actului administrativ contestat. Reprezentantul prtului repet o
singur fraz nu recunosc aciunea i cer respingerea acesteia, iar magistraii, chiar i cei de la
Curtea Suprem de Justiie, reproeaz reclamanilor mai insisteni n a cere o referin scris,
precum c, Codul de procedur civil nu oblig prtul s fac o referin scris, echivalnd prin
aceasta autoritatea public cu oricare particular care are calitatea de prt ntr-un litigiu civil.
Ipoteza respectiv este valabil doar pentru litigiile de drept comun, supuse unui regim de drept
privat i judecate n baza CPC dar, nu i pentru cele de contencios administrativ, pentru care art.
34, alin. (1) din Legea nr.793-XIV/2000 stabilete: Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu
prevederile Codului de procedur civil. A completa nu nseamn a substitui sau a dubla ceea ce
consacr legea special n aceast materie. n referin, de regul, se susine de ctre prt
legalitatea obiectului aciunii n contencios administrativ, argumentndu-se prin prevederile
legilor de care s-au condus la emiterea actului administrativ contestat, astfel, referina scris are
valoare probatorie i o importan deosebit la examinarea litigiului de contencios
administrativ.
2. Un alt principiu este inadmisibilitatea mpcrii prilor i a renunrii la aciune,
instituie folosit pe scar larg n cauzele de drept comun. n litigiile de contencios administrativ,
ns, posibilitatea mpcrii este pus la dispoziia prilor doar n procedura prealabil, la
examinarea recursului graios. Pornirea procedurilor judiciare ne vorbete despre faptul ratrii
acestei posibiliti. Instana de contencios administrativ, o dat ce este sesizat n vederea unor
ilegaliti din cadrul autoritilor publice, este obligat s se pronune de fiecare dat, fr excepii,
pentru a asigura legalitatea activitii acestora - principiu fundamental al statului de drept.
Contrar acestui principiu, la examinarea n fond a litigiilor de contencios administrativ, pe
lng faptul c anun despre examinarea unei aciuni civile, uneori magistraii propun prilor
1 A se vedea mai pe larg, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. Nemira, Bucureti,
1996, p. 308-309

302

s ncheie tranzacie de mpcare. mpcarea cu nelegiuirile guvernanilor este inadmisibil ntrun stat de drept, chiar dac iniiativa ar veni din partea persoanei vtmate, i cu att mai mult o
propunere n acest sens nu poate fi fcut de ctre instan.
Pornind de la ideea c instana de contencios administrativ nfptuiete un control exclusiv de
legalitate asupra administraiei publice (puterii executive), iar judectorul administrativ are
sarcina doar de a pune fa n fa actul administrativ contestat cu legea pentru a constata
legalitatea sau ilegalitatea lui, legiuitorul a permis examinarea cauzei de contencios administrativ,
n anumite circumstane, chiar i n absena prilor. Astfel, art.24, alin. (2) stabilete:
Neprezentarea la edina de judecat, fr motive temeinic justificate, a prilor i/sau a
reprezentanilor lor nu mpiedic examinarea cererii, iar prin Legea nr.833-XV din 07.02.2002,
aceast norm a fost completat cu urmtoarele: n cazul n care este imposibil de a judeca cauza
n lipsa reclamantului, instana de contencios administrativ va scoate cererea de pe rol n condiiile
Codului de procedur civil.
n opinia noastr, aceast completare contravine scopului justiiei administrative, consacrat
n art. 1 al legii cadru - de contracarare a abuzurilor administraiei i de aprare a drepturilor
persoanei n spiritul legii. ntru realizarea acestui scop, instana de contencios administrativ
urmeaz s se pronune i s dea o soluie de fiecare dat cnd este sesizat despre abuzul
administraiei, chiar i atunci cnd reclamantul a decedat, situaie n care cu siguran va lipsi, nu
poate fi scoas cererea de pe rol. Mai mult ca att, cererea nu poate fi scoas de pe rol nici n cazul
cnd persoana vtmat renun la aciune, deoarece aceasta ar ncuraja administraia la noi
abuzuri.
3. Nu mai puin important este i principiul inadmisibilitii instituiei martorilor i a
intervenienilor accesorii n materie de anulare a actelor administrative contestate. Practica
arat c instanele de contencios administrativ recurg, mai des din oficiu, la atragerea n proces a
intervenienilor accesorii care sunt, de regul, cei care au beneficiat de efectele actului ilegal, le
convine situaia existent i se pronun, de rnd cu prtul, mpotriva anulrii actului
administrativ contestat. Deoarece instana de contencios administrativ, potrivit art. 26, alin (2)
din Legea nr.793/2000 nu este competent s se pronune asupra oportunitii actului administrativ
contestat, adic, se pronun doar asupra legalitii acestuia, nu vedem care ar fi rolul martorilor
sau al intervenienilor accesorii n acest proces n afar de cel de a intimida reclamantul i de a
complica examinarea aciunii n contenciosul administrativ. Faptul c legiuitorul permite
examinarea cererii n absena prilor (a reclamantului i prtului), dup cum am artat mai sus,
demonstreaz nc o dat absurditatea atragerii martorilor sau a intervenienilor accesorii la
examinarea cauzelor de contencios administrativ. Implicarea acestora are doar un singur scop: de
tergiversare a examinrii aciunii i de intimidare a reclamantului.
4. Urmtorul principiu procesual este cel al promptitudinii examinrii litigiilor de contencios
administrativ. ntru realizarea acestui principiu, legiuitorul a stabilit reguli procesuale foarte rigide
pentru instanele de contencios administrativ. Astfel, art. 22 din Legea nr.793/2000 oblig instana s
decid timp de trei zile punerea cererii pe rol i, s fixeze data primei nfiri n urmtoarele 10 zile,
iar art.23 (1) din aceast lege consacr: Instana de contencios administrativ poate judeca pricina n
fond n prima zi de nfiare dac prile declar c snt pregtite pentru dezbaterile judiciare.
Pornind de la ipoteza c prile sunt pregtite pentru dezbateri judiciare, deoarece au trecut deja
prin procedura prealabil, respectiv, au avut timp suficient s reflecte asupra obiectului aciunii,
litigiul ar putea fi soluionat de ctre instan n cel mult dou sptmni. ntr-o armonie perfect
a exprimat legiuitorul n aceste prevederi litera i spiritul legii, care transmit un mesaj extrem de
important: persoana vtmat de ctre o autoritate public nu poate fi inut n aceast situaia
juridic mult timp, deoarece se amplific zi de zi nemulumirea cetenilor fa de puterea de stat.
Practica, ns, ne arat c nici acest principiu nu se respect, datorit nerespectrii celorlalte,
303

expuse mai sus, i, cel mai rapid se soluioneaz unele cauze de contencios administrativ n dou
luni, majoritatea fiind examinate ani n ir.
n scopul realizrii acestui principiu i pentru a nu tergiversa examinarea acestui tip de litigii,
legiuitorul a stabilit o singur cale de atac a deciziilor pronunate de instanele de contencios
administrativ recursul. ns, spre regretul nostru, nu a fost stabilit n legea cadru procedura
examinrii recursului i atribuiile instanei de recurs, lsnd s se aplice prevederile CPC n
aceast materie. Drept consecin, instanele de recurs nu fac nici o deosebire, judecnd recursul
mpotriva hotrrii instanei de contencios administrativ dup aceleai reguli ca i recursurile
mpotriva hotrrilor instanelor de drept comun. n opinia noastr, cel mai grav afecteaz
principiul promptitudinii la judecarea aciunilor de contencios administrativ decizia instanei de
recurs de a restitui pricina spre rejudecare n prima instan (art.445, alin. (1), lit. c) CPC), care
nu are nici un suport logico-juridic. Dup cum am menionat mai sus, sarcina principal a
instanelor de contencios administrativ este de a pune fa n fa actul administrativ contestat
(sau refuzul de a soluiona o cerere) cu legea. Recurentul, nefiind satisfcut de modul n care a
fcut acest lucru instana de fond, cere s se pronune asupra legalitii aceluiai obiect al litigiului
instana superioar, n care se presupune c i magistraii sunt mai calificai. ntoarcerea la
rejudecare nseamn pentru el nc cteva luni bune s suporte vtmarea din partea autoritii
publice prte i s bat drumurile justiiei n continuare. Reieind din cele menionate, nu vedem
un alt motiv de a ntoarce pricina spre rejudecare, dect cel de tergiversare a examinrii aciunii.
Din practica de avocat am observat c, de regul, magistraii sunt foarte solidari i, rejudecnd,
dau aceeai soluie simplificnd prin aceasta sarcina instanei de recurs, apoi, mai rar, dar se
ntmpl s dea o soluie invers primei, i, ajungnd a doua oar n faa instanei de recurs (dup
cel puin un an de zile) persoana vtmat de o autoritate public se poate atepta la oricare din
cele dou soluii.
Aceste principii, precum i altele pe care le va scoate n eviden practica judiciar n materie
de contencios administrativ, trebuie s stea la baza elaborrii i adoptrii unui Cod al jurisdiciei
administrative pentru a putea fi judecat statul (administraia) dup alte reguli dect particularii.
Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru n aceast materie, conine, de rnd cu
normele materiale, i norme procedurale. Norme ce aveau menirea s asigure doar demararea
acestui nou tip de justiie pn la formarea colegiilor specializate de contencios administrativ n
cadrul curilor de apel i a Curii Supreme de Justiie, dup cum se stipuleaz n dispoziiile finale
ale legii cadru. Pentru perioada iniial, de integrare a justiiei administrative n sistemul judiciar
existent, completarea legii cadru cu prevederile Codului de procedur civil (art.34, alin (1),
Legea nr. 793/2000) a fost, fr ndoial, o soluie optim, dup cum i formarea completelor
provizorii de contencios administrativ din membrii colegiului civil a instanei de drept comun a
fost pe deplin justificat. ns, dup opt ani de la instituirea contenciosului administrativ,
constatm c creativitatea legiuitorului s-a epuizat n acest domeniu, iar justiia administrativ
este nfptuit i astzi de colegiul civil i de contencios administrativ al instanelor de drept
comun, conform normelor generale ale Codului de procedur civil, cu excepiile i completrile
stabilite de legislaia contenciosului administrativ (art.278 CPC), adic, tocmai invers dect
prevede legea special. Aciunile n contencios administrativ sunt catalogate de ctre instanele
judectoreti drept cauze civile i examinate n acelai regim, de drept privat. Ambiguitatea
acestor prevederi ne face s ne ntrebm care norme procedurale sunt primare i care secundare
(sau de completare) la examinarea cauzelor de contencios administrativ: cele din legea cadru sau
cele din Codul de procedur civil. Rspunsul este unul singur justiia administrativ trebuie s
se nfptuiasc dup alte reguli dect cea civil.
Dac pornim de la sarcinile i scopul instituiei contenciosului administrativ de a asigura
legalitatea n administraie i drepturile persoanelor vtmate de o autoritate public atunci, ne
304

dm seama c procedura contenciosului administrativ nu poate fi similar cu cea civil. n primul

rnd, ne referim la termenele procesuale care n contencios administrativ trebuie s fie ct mai
restrnse, pentru ca persoana vtmat de ctre o autoritate public s fie ct mai repede posibil
repus n drepturi. n caz contrar, nemulumirea crescnd a celor administrai fa de
administraie i meninerea acestora ntr-o permanent situaie de conflict pot conduce la revolte
n mas mpotriva administraiei. n al doilea rnd, dac ne referim la prile din litigiu, obiectul
i natura juridic a acestuia, atunci vedem c sunt absolut diferite de cele civile. Prtul, care este
ntotdeauna o autoritate public, nu poate face uz de spectrul larg de drepturi fundamentale date,
n aceeai calitate, unui particular. Obiectul litigiului de contencios administrativ, care este un act
de putere public sau un refuz abuziv al unei autoriti care funcioneaz n regim de putere
public, se deosebete de obiectul litigiului civil, care este ntotdeauna legat de drepturile
patrimoniale supuse unui regim de drept privat.
Soluia de a completa procedura contenciosului administrativ cu prevederile Codului de
procedur civil, stabilit de legea cadru, a fost bun pentru perioada de implementare a acestei
instituii juridice n cadrul justiiei existente la acel moment n Republica Moldova, urmnd ca n
funcie de carenele pe care practica judiciar le va evidenia s se modeleze cadrul normativ n
aa fel nct s asigure o funcionare eficient a justiiei administrative i o asigurare real a
drepturilor persoanelor vtmate de autoritile publice. Modul n care se nfptuiete astzi
justiia administrativ ne face s credem c aceasta a fost perceput de corpul de magistrai ca o
derivat a justiiei civile, asemenea celei comerciale, n care dup ce se aplic toate prevederile
procedurii civile, uneori, se face trimitere i la normele procesuale din legea-cadru. Astfel, justiia
administrativ rmne una declarativ, iar abuzul i excesul de putere al administraiei continu
nestingherite. Se nate impresia c nici legiuitorul nu mai este preocupat de acest subiect,
considerndu-i ndeplinit misiunea prin adoptarea legii cadru n anul 2000, fr s revin, cel
puin, asupra prevederilor din dispoziiile finale ale acesteia, cele de nfiinare a instanelor
specializate de contencios administrativ. n lipsa instanelor specializate i a unei proceduri
distincte justiia administrativ se nfptuiete n mod improvizat n limitele imaginaiei fiecrui
magistrat n parte, iar persoanele vtmate de o autoritate public nu beneficiaz de o justiie
prompt i echitabil.
n aceast situaie de fapt un lucru este de mirare: c pe magistrai nu-i deranjeaz nici lacunele
legislative menionate mai sus, nici adresrile tot mai frecvente ale cetenilor, pe aceste cauze, la
CEDO. Mai mult ca att, la adresarea asociaiei obteti Institutul de tiine Administrative din
Republica Moldova ctre Consiliul Superior al Magistraturii cu propunerea de a colabora n
vederea elaborrii unui Cod al jurisdiciei administrative, n scopul optimizrii examinrii
litigiilor de contencios administrativ, rspunsul a fost unul de rutin CSM nu are dreptul de
iniiativ legislativ. Un comentariu aici ar fi de prisos.
n concluzie, susinem n continuare ideea unui Cod de procedur proprie justiiei
administrative, chiar dac aceasta va fi n continuare nfptuit de instane specializate din cadrul
instanelor de drept comun.

305

PROBLEME TEORETICO-JURIDICE ALE RESPONSABILITII STATULUI

N RAPORT CU VICTIMA INFRACIUNII
DEMENCIUC Daniela,
Lector universitar, doctorand, Universitatea de
Studii Europene din Moldova, Chiinu

ABSTRACT
The issue of the relation between the state and the human being got an accentuated shade a little
bit later that it seems. The researches in philosophy, sociology, politics, ethics and law emphasize the
most fundamental problems in different aspects: political, economical, ideological etc. Illustrating
the issue between the state and, as for example, the victim of the law infringement, I consider that,
as a reference point, would be the role of state in the realization of the protection function of peoples
interest.
A human community lasting development supposes a modernization of social relations system,
not only within the state, but also abroad. The evidence of individual needs is very difficult to
organize, and as complicated is the structure of the relations, the more obvious the conflict of interests
will be. Here comes the need to assure the interest both in internal and external plan. Because of this,
according to some philosophers, we have to wake the humanity to find a correct way in order to
assure the people security, people join in states. The state goal is to assure the security to all and to
each apart. At the beginning of the XVII century, the Tomas Hobbs idea is contradicted by the
historical and functional development of the state. Also, with a high truthfulness, the Fridrih Enghels
comes with an idea about the new society, organized in the state which is community., within
which, it is freely developed the contradictions and class fights, that create the content of the whole
written history up to nowadays.
The most severe reality, doesnt exclude the idea of ideal belief, thus it results from the material,
real state. Referring to another idea of Fridrih Enghels which says in order that these contradictions,
classes with different interests not to generate a fight with no result, it is necessary to introduce a
power to be over the whole society, a power that would be capable of ameliorating the possible
conflicts, would keep it inside the frontiers of regulation. And this power isthe state. The goal
of state activity in limitation of the contradictions, keeping them on order, is nothing else than each
and everybody security. Thus, it is very difficult to imagine an organized community in a state where
reaching this goal would be approximately possible, the idea itself would have been to occur chiefly,
like a burden of the state activity.
Noticing the fact that the penal procedural law has as a goal to protect the most valuable values
in a state, we find the existence of citizens right to security against the criminal attempts. Being
guaranteed by the state fundamental law, the given right presupposes the existence of some obligation
by the part of a subject of the relation. As a subject, it appears the state that would have assured the
citizens right to the security of his or her interests. The quintessence of the state and personality
relation, in the research domain is reducing to an adequate conduct of each member of the society,
on one hand, and on the other hand a responsible activity of the state itself.
Problematica relaiilor statului cu fiina uman a preluat o nuan accentuat ceva mai trziu
dect s-ar prea. Cercetrile n filosofie, sociologie, politologie, etic, drept relev cele mai
306

fundamentale dintre aceste probleme n diverse aspecte: politice, economice, ideologice etc.
Elucidnd problematica raportului dintre stat i, cum ar fi spre exemplu victima infraciunii,
consider c drept punct de reper ar fi abordarea rolului statului n realizarea funciei de protecie
a intereselor cetenilor si.
Reieind din structura individual complex a personalitii, a intereselor ei, motivaiilor, este
posibil existena, nu rar, a unor neconcordane a intereselor. Ar fi simplu s zicem: pleac i
triete aparte, i vor disprea nenelegerile. ns fiina va fi acea personalitate uman dac va fi
exclus din societate. Rezult c este necesar de a neutraliza aceste contraziceri. La etape iniiale
de organizare a omenirii acest ceva era obiceiul sau cutuma, respectarea creia era ntemeiat pe
motive de contiin, ce a devenit o necesitatea i o deprindere. Una din funciile sistemului cutumiar era anume organizarea unei comuniti umane, unde era redus la minimum posibilitatea
cauzrii de daune membrilor si.
O dezvoltare n continuu a comunitii umane presupune o modernizare a sistemului relaiilor
sociale nu doar n interiorul statului, ci i-n afara hotarelor sale. Evidena necesitilor individuale este dificil de organizat, i ct mai complicat este structura relaiilor, cu att mai evident va
fi i conflictul de interese. Apare deci, necesitatea n asigurarea interesului nclcat att n plan
intern ct i extern. Anume din acest motiv, dup opinia unor filosofi, urmeaz a trezi omenirea
de a gsi o ieire corect: n scopul asigurrii securitii oamenii se unesc n state. Scopul statului
const n asigurarea securitii tuturor i a fiecruia.1 Expus la nceputul sec. XVII, ideea lui
Tomas Hobbs, este contrazis de dezvoltarea istoric i funcional a statului. i aici, cu o veridicitatea mai mare vine ideea spus, la vremea ceea de Fridrih Enghels despre noua societate,
organizat n stat este comunitatea., n care se dezvolt n mod liber contradiciile i lupta de
clas, ce creeaz coninutul ntregii istorii scrise pn n prezent.2
Cea mai sever realitate, nu exclude ideea credinei n ideal, dei aceasta decurge din starea
material, real. i referindu-ne la o alt idee a lui Fridrih Enghels, apoi ea sun astfel: i pentru
ca aceste contraziceri, clasele cu interese contrare s nu genereze o lupt fr vreun rezultat, este
necesar introducerea unei puteri ce s-ar plasa asupra ntregii societi, puterea care ar fi capabil
s amelioreze eventualele ciocniri, ar menine-o totodat n hotarele ordinii. i aceast putere
este statul.3 Scopul activitii statului n limitarea ciocnirilor, meninndu-le n graniele ordinii, prezint nimic altceva dect securitatea tuturor i a fiecruia. i, dei este dificil a ne imagina o comunitate organizat n stat n care atingerea acestui scop ar fi aproximativ posibil,
nsi ideea ar fi trebuit s apar cardinal, ca laitmotiv ai activitii statului.
Remarcnd faptul c legea procesual penal are drept scop protejarea celor mai importante
valori ntr-un stat, constatm existena dreptului ceteanului la securitate mpotriva atentatelor
criminale. Fiind garantat prin legea fundamental a statului, dreptul dat presupune existena unei
obligaii a altui subiect ai relaiei. i-n calitate de astfel de subiect apare statul, care ar fi trebuit s
asigure dreptul ceteanului la securitatea intereselor sale. Chintesena raportului dintre stat i
personalitate, n domeniul cercetat, se reduce la, pe de o parte la o conduit corespunztoare a
fiecrui membru al societii, i pe de alt parte o activitatea responsabil a nsui statului. Dac
e s dezvluim cele menionate apoi comportamentul prezentnd prin sine o form exterioar de
exteriorizare a atitudinii persoanei fa de cele ce-l nconjoar, caracterizeaz, n primul rnd,
procesele de logic aprute n contiina sa. Contiina, la rndul ei, reprezint un cumul de idei,
priviri, gnduri, sentimente, adic un sistem de cunotine despre lumea obiectiv i interpretarea acestora de pe poziia fiecrui interes individual. S-ar putea presupune c un aspect obiectiv
Hobbs T 2- , -2, , 1991, .129,224.
Enghels F. , , , 1985,.6
3 Enghels F. , , , 1985,.196-197
1
2

307

n atingerea cunotinelor apare unul dintre criteriile de baz de constituire a unui model de comportare uman. S nu uitm de faptul, c capacitile omului nu snt doar automate ce urmeaz
canoanele elaborate de omenire (a te comporta ca toi), dar i s aprecieze din punct de vedere
subiectiv importana unor astfel de cerine. Pe aceast baz se constituie un comportament responsabil al personalitii, unde n aspectul obiectiv, n sens larg, apar normele elementare a
omenirii n viaa comun (naturale), iar n cel ngust normele dreptului, inclusiv cele penale,
procesual-penale (artificiale). Concordana maximal a normelor naturale cu cele artificiale
ridic importana aspectului obiectiv n comportamentul responsabil. Aspectul subiectiv prezint
contientizarea valorii obiective a importanei normelor existente, ce se reflect prin forma
extern a comportamentului individului. Combinarea obiectivului i naturalul creeaz responsabilitatea. Cu att mai mult manifestarea elementar a responsabilitii genereaz activitatea
normativ (sens larg).
Reieind din momentul obiectiv i subiectiv al responsabilitii, rezult c n caz de perturbare fie n aspectul obiectiv (ambian nesntoas), fie n cel subiectiv (contiina afectat,
psihica, etc.), un comportament responsabil lipsete. Menionez faptul c nsi comportamentul responsabil este o categorie relativ, dinamic. Caracterizarea ei este legat de starea real a
societii, cu valorile ei morale, etice ntr-o perioad istoric concret. Pentru o nelegere teoretic
mai complet a responsabilitii juridice ar fi logic s privim partea obiectiv ca ideal, n legtur
cu care caracterul perturbrilor se schimb radical. n cazul n care cumulul prilor obiective
i subiective n rspunderea penal se ncalc, are loc o aciune antisocial, n acelai timp poziia
obiectiv a responsabilitii penale, adic cerina, exprimat n interdiciile de drept penal, sigur
c se menin. Din punct de vedere subiectiv a responsabilitii penale dispare anume comportamentul responsabil al persoanei.1
nclcarea celor stabilite genereaz o responsabilitate negativ. Acestea snt bazele teoretice ai
responsabilitii i ai comportamentului responsabil. ns, pn nu demult, responsabilitatea
juridic era privit doar fa de un subiect ai raportului juridic penal personalitatea uman, ceea
ce prezint una din premisele de determinare a raportului juridic penal ca relaie autoritar,
unde subiecii dein unul fa de cellalt att drepturi ct i obligaii. Aceast situaie, n mare
msur referindu-se i la raportul juridic procesual-penal, ct i el penal ntre stat i victim, care
se caracterizeaz printr-un specific al su. n principal urmeaz a se nelege c statul apare n
raport cu ceteanul care respect legea, cu att mai mult cu victima infraciunii, creia i s-a cauzat o daun, fapt ce permite a face concluzie n privina realizrii necorespunztoare a funciei
statului de protejare a persoanei. Anume raportul cu un cetean ce respect legea las o
amprent asupra corelaiei statului cu fiina uman, care, dup opinia noastr, se exprim n
mrirea cantitii i modificrii sistemului calitativ de obligaii ale statului n raport cu cetenii
si. Un alt specific al coraportului statului cu personalitatea uman, ca subiect de drept, const n
faptul c dreptul statului, de regul, coincide cu obligaia sa.2
ntrebarea privind responsabilitatea statului fa de personalitatea uman a fost abordat de
un timp mai ndelungat. Astfel . . la aceast problem scria toat societatea
urmeaz a fi privit sub condiia unei comuniti juridice care urmeaz s fie nzestrat cu drepturi, obligaii i responsabiliti, asemntor altor subieci ai raportului juridic, dat fiind c n
afar de subieci de drept, acestea nu pot fi atribuite altor persoane.3 Reieind din scopul
.. ,
, 1979, .27-28
2
.. //
, 1964, 7, . 28
3
.. : ,
1918-1922, , 1922, .179
1

308

cercetrilor propuse din start, voi concentra atenia asupra responsabilitii statului fa de
cetean n direcia penal ct i procesual-penal.
Fr ndoial, c un comportament responsabil al personalitii este atunci cnd, acesta corespunde cerinelor, naintate fa de ea, de ctre ntreaga societate (stat). n acelai timp activitatea
responsabil a statului, poate fi recunoscut astfel doar atunci cnd aceasta corespunde cerinelor
concretizate anume de acea personalitate (n comun de personaliti). Dup opinia lui
.. teoria responsabilitii statului se constituie pe logica democraiei: legea nu urmeaz s
recunoasc favoriii, i statul trebuie s fie competent, ca i persoanele.1 Coninutul activitii social - responsabile a statului, fiind echivalent cu comportamentul social - responsabil al personalitii,
constituie momentul unic al obiectivului i subiectivului. Aspectul obiectiv ar fi normele social
umane referitoare la etic, moralitate, care odat cu dezvoltarea societii i-au gsit reflectare n
normele de drept, inclusiv n cele de drept penal i procesual-penal. Aspectul subiectiv caracterizeaz
relaia statului (ca un ntreg al indivizilor) fa de interesele fiecrui membru al su. Coincidena
maximal a intereselor individului cu normele sus indicate constituie o responsabilitate pozitiv a
statului. Apariia unei astfel de responsabiliti se caracterizeaz ca o responsabilitate socialjuridic a activitii statului n raport cu cetenii si. n domeniul dreptului penal i a celui procesual-penal, tiina despre astfel de activitate poate fi privit ca o asigurare a proteciei. Asigurarea
proteciei este exprimat prin normele diverselor ramuri de drept ct i-n practic activitii statului, echivalentul constituirii ceteanului care respect legea.
n general, personalitatea juridic a statului n relaiile cu personalitatea uman este conturat
prin normele internaionale, constituionale, i, parial, n alte ramuri de drept. Obligaia
fundamental a statului la nivelul elaborrii este norma potrivit creia statul nu are dreptul la
elaborarea unui act juridic normativ nefondat. Practic aceasta este reflectat n Constituia Republicii Moldova prin art. 7 care indic c: Constituia Republicii Moldova este Legea Suprem. Nici
o lege i nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituiei nu are putere juridic,
precum i art.4 care prevede c: Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la
drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne, prioritate au reglementrile internaionale.
n direcia aplicrii dreptului, obligaia fundamental a statului manifestat prin recunoaterea,
respectarea i protecia drepturilor i libertilor omului i ceteanului, care-i gsete reflectare
n art.18 al Constituiei Republicii Moldova. n Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale este remarcat faptul c statele membri ai prezentului pact se oblig
s garanteze drepturile proclamate n pactul respectiv, care vor fi realizate fr careva discriminare, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen
politic, avere sau de origine social. (art.2 p.2), etc.
La nivelul legislaiei ramurale (n cazul dat al procesului penal) personalitatea bazat pe principiul asigurrii proteciei n domeniul aplicrii legii se limiteaz la faptul c statul asigur:
adresarea victimei la organele de drept, n cazul cnd i s-a cauzat anumite daune, nzestrarea
acesteia cu drepturi procesual penale, atragerea la rspundere juridic a persoanelor vinovate,
recuperarea daunelor cauzate prin aciunea criminal a infractorului. Astfel este manifestat personalitatea statului n relaiile cu ceteanul n realizarea acestei asigurri ai proteciei.
Existena proteciei presupune i existena unei nclcri visa-vi de obiectul protejat, i, deoarece exist o protecie garantat prin legislaia procesual-penal, nu este exclus faptul existenei
cauzrii, n acest domeniu, i de daune.
La analiza relaiei statului cu personalitatea uman n aspectele cercetate, logic pare a remarca
concluzia: protejnd, asigurai prin ajutor. Asigurarea prin ajutor mai este denumit funcie
.. : , , 1994, .9

309

de restabilire a statului. Este de remarcat c ultima categorie este mai voluminoas, de aceea la
cercetarea activitii statului n direcia asigurrii prin ajutor, nu vom atinge alte funcii de reabilitarea a statului.
Aadar, realizarea de ctre stat a proteciei victimei sub forma acordrii acesteia a unui ajutor,
se bazeaz pe o reglementare riguroas a normelor de drept. n acestea, la rndul lor, direct sau
indirect este determinat cercul de drepturi i obligaii ale subiectului relaiei, n cazul nostru,
personalitatea statului n raport cu victima infraciunii. Reieind din dispoziia, ce i-a gsit reflectarea n teoria dreptului despre aceea c personalitatea uman deine drepturi n coraport cu
statul, i, statul are obligaii fa de aceasta, (i invers)1, i, reieind din volumul de drepturi pe
care le deine victima infraciunii, ar fi logic de examinat poziia statului n aspectul garantrii
drepturilor victimei infraciunii.
Obligaia statului de a asigura victimei accesul liber la justiie. Existena unei norme
constituionale directe o gsim n art. 20 care prevede c: Orice persoan are dreptul la satisfacie
efectiv din partea instanelor judectoreti competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale legitime, ceea ce reflect caracterul prioritar al activitii statului
n domeniul aplicrii dreptului. Cu att mai mult importana posibilitii de realizare a dreptului
victimei de a avea acces la justiie, se confirm prin existena garaniilor statale, ntrite la nivel
constituional. Un argument n acest sens ar servi concluziile fcute de ctre autoarea . .
, care remarca c: statul stabilind drepturile i libertile cetenilor, proclamndu-le,
trece toat greutatea garantrii n realizarea acestora asupra sa. Garania realizrii proteciei drepturilor subiective, realizrii de ctre ei a obligaiilor juridice prezint una din sarcinile i funciile
de baz. ale statului.2 Deci prin normele constituionale este garantat dreptul persoanei la mijloacele juridice de protecie, cum ar fi: art.20, 23, 26, 53 al Constituiei Republicii Moldova. Fr
ndoial legiuitorul a reflectat asemenea mijloace de aprare i prin alte acte normative: Codul
Penal al R.M., Codul de procedur penal, etc.
Astfel, obligaia statului de a asigura victimelor infraciunii accesul liber la justiie nu prezint
a fi una declarativ. Aceasta este ntrit prin garaniile juridice corespunztoare, ndreptate la
asigurarea realizrii de ctre stat (prin organele sale) a obligaiei respective. Dup cum poate fi
remarcat, nivelul constituional de concretizare a unor astfel de obligaii statale, exclude dublarea
acestora prin alte norme materiale (cum ar fi Codul Penal al R.M.). La rndul su, ntrebrile
procesuale ce in mecanismul de realizare a normei constituionale nu pot fi examinate dect fr
o soluionare a acestora la nivelul legislaiei procesuale.
Obligaia statului de a asigura cetenilor accesul liber la justiie, n situaia cauzrii de daune
prin aciunea antisocial, devine o obligaie subiectiv, n acelai timp caracteriznd unul din
aspectele de drept a subiectului raportului juridic procesual penal statul.
Obligaia statului de a asigura victimei infraciunii repararea daunei, este o obligaie a
subiectului relaiei juridice procesual-penale, ce rezult din dreptul victimei la repararea daunei.
La nivel constituional, obligaia statului de reparare a pagubei este reflectat n art.53 al Constituiei
care prevede: Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile svrite n procesele penale de ctre
organele de anchet i instanele judectoreti. n urma cercetrilor ajungem la concluzia, c
victima ca persoan creia prin infraciune i s-a cauzat daune, este prea strmtorat, i necesit o
.. , , 1994 . 121
.. , , 1976,
.144

1
2

310

soluionare prin normele procesual penale. n legtur cu aceasta apare ntrebarea: nu va fi n

contradicie prestabilirea mai larg a sensului victimei prin normele procesuale, cu norma inclus
n Constituia R.M. Rspunsul la aceast ntrebare l gsim chiar n Constituie. Din start art.16
al. 1 prevede c Respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului,
Codul Penal al R.M. n art. 4 principiul umanismului constat c ntreaga reglementare juridic
are menirea s apere, n mod prioritar, persoana ca valoare suprem a societii, drepturile i
libertile acesteia, i prevederile constituionale privitoare la faptul c .nici un alt act juridic
care contravine prevederilor Constituiei nu are putere juridic. n legtur cu faptul c concluzia despre necesitatea lrgirii nelesului sensului de victim a infraciunii att n dreptul penal ct
i cel procesual penal nu contravine prevederilor constituionale, o astfel de soluie pare a fi
legitim i temeinic la rndul su, lipsa n Constituia R.M. a normei, care ar prevedea obligaia
statului de a sigura compensarea daunelor cauzate, raional o determin concretizarea acesteia n
legislaia att material ct i procesual. Chintesena acestei obligaii const n faptul c dezvoltnd tezele despre personalitate i statul, snt responsabile n mod reciproc1, iar temeiul
apariiei unei rspunderi juridice retrospective prezint o nclcare de lege, adic o nendeplinire
a obligaiei i a ndatoriei2, remarcm posibilitatea teoretic de atragere a statului la o rspundere
retrospectiv. Temei pentru aceasta va servi nendeplinirea obligaiei de securitate a persoanei, a
drepturilor i libertilor ei, admiterea cauzrii de daune. Cu att mai mult, dac consecinelor
negative ale rspunderii penale este predispus nsi infractorul, statul deine alternativa alegerii
posibilitilor de rspundere fa de victima infraciunii n privina daunelor provocate acesteia.
Printre acestea, tradiional, apar dou posibiliti: restituirea i compensarea. Protecia prin ajutor (realizarea obligaiei) sub forma restituirii este posibil doar n cazul, cnd dauna cauzat prin
infraciune i infractorul este depistat. ns compensarea poate avea loc i-n acest caz ct i-n alte
situaii de nclcare a drepturilor i libertilor persoanei, prin aciunile interzise de legea
penal.
Astfel, natura dubl de realizare a obligaiei statale de rambursare a daunei victimei infraciunii,
stabilete locul statului n sistemul relaiilor procesual-penale, ct i penale: coreclamat (al infractorului) sau nsi reclamat. nelesul teoretic i practic de realizare a celor indicate, prezint, cu
siguran, un factor important n constituirea unui stat de drept. Limitndu-ne la obiectul de
cercetare menionm, c din momentul apariiei relaiilor juridice penale i procesual penale,
statului i revine obligaia juridic de a asigura victimei o despgubire a daunelor cauzate, ce, la
rndul su, confirm temeinicia includerii acesteia n cadrul raportului procesual-penal.
Obligaia statului de a asigura victimei securitatea personal, ce deine o dubl natur. n
primul rnd, nlturarea pericolului posibilelor atentate criminale asupra personalitii victimei,
ca o varietate a obligaiei statale, prevzute de normele Constituiei R.M. i Codul de procedur
penal al R.M., n al doilea rnd, ca obligaie de atingere a obiectivelor justiiei, una dintre care
este stabilirea adevrului obiectiv pe cauza cu aciune antisocial. n primul caz, recunoaterea i
asigurarea drepturilor i libertilor omului ca o obligaie constituional a statului, n dependen
de caracterul ramurii de drept concret, raportul juridic obine un anumit specific. n particular,
protecia drepturilor i libertilor victimei poate fi realizat pe calea limitrii de anumite drepturi general-fundamentale (de ex: inviolabilitatea domiciliului, dreptul la via privat, la convorbiri telefonice, etc.). Pe de alt parte, specificul asigurrii securitii personale ale victimei, rezult
i din aceea c statul oblig reprezentanii si, adic persoanele cu funcii de rspundere s nu
.. , , 1976,
.34
2
.. ,
, 1979, .24
1

311

divulge careva informaie pe cauze concrete care le-au devenit cunoscute n legtur cu serviciul
su, sau date despre msurile de securitate ale victimei. n caz contrar acestea vor fi atrai la
rspunderea juridic prevzut de legislaie.
Obligaia n atingerea scopului justiiei, i-n special, stabilirii adevrului obiectiv, const n
faptul c statul, recrutnd n justiie ceteni pe calea asigurrii securitii acestora, care ar trebui
s garanteze posibilitatea realizrii de ctre ei a obligaiei de a depune mrturii veridice. n cazul
realizrii necorespunztoare a obligaiei din partea statului, acesta nu este n drept s cear o
aciune eroic din partea participanilor la proces.
Astfel, obligaia statului de a asigura victimei asigurarea securitii reprezint una din
obligaiile constituionale a acestuia, ce obine un specific deosebit ntr-o relaie (procesualpenal) concret.
Obligaia statului de a acorda ajutor victimei n sfera social. Baza juridic a dreptului
victimei la ajutor n sfera social o prezint documentele internaionale la care Republica Moldova ct i acordurile ncheiate ntre Republica Moldova i alte state. Sigur c este salutabil reflectarea acestui drept n actele normative interne. Acest nceput fundamental ar fi trebuit s fie guvernat de principiul statul pentru personalitate. n legislaie aceasta urmeaz a fi reflectat n
obligaiile directe ale statului fa de cetean. O astfel de formulare este necesar n scopul evitrii
apariiei victimei n calitate de ceretor.
Obligaia statului de a acorda ajutor n sfera social prezint obligaia general fa de toi, fr
excepii. n hotarele raportului juridic procesual-penal, caracteriznd personalitatea statului, o
astfel de obligaie obine calitatea subiective, concretizat prin limitele acelui ajutor victimei, care
este necesar pentru restabilirea balanei social perturbate. Restabilirea acestuia se va efectua ntro form complex i de durat care se va referi nu doar la victima infraciunii, ci i la membrii
familiei sale, rude etc.
Examinnd ntrebarea corelrii statului cu victima infraciunii, nu putem trece peste ntrebarea n ce privete obligaia statului de a asigura posibilitatea realizrii de ctre victim a
dreptului la intentarea urmririi penale ct i dreptul de a refuza n pornirea procesului penal. Comparativ obligaiilor statului fa de victima infraciunii reflectate mai sus, aceast se
prezint a fi o obligaie a subiectului unui raport procesual-penal concret. La general o astfel de
obligaie poate fi redus la dou aspecte:
1. obligaia asigurrii securitii victimei mpotriva influenelor din partea terelor persoane;
2. obligaia statului de realizare a activitii sale n privina aplicrii mijloacelor de represiune
penal n strict conformitate cu voina victimei.
Totalitatea acestor aspecte caracterizeaz obligaia material a statului, care comparativ altor
obligaii statale ca subiect al raportului procesual-penal, deine un specific ce const n dorina
victimei infraciunii de a porni o urmrire penal. Deosebirea dintre motivele apariiei obligaiei
procesual penale a statului este condiionat de caracterul individual al soluionrii aspectului de
atragere a infractorului la rspundere penal. Statul, n acest caz, este limitat doar la ceea c
garanteaz pedeapsa infractorului. Astfel, obligaia statului de a asigura posibilitatea realizrii de
ctre victim a dreptului de a porni o urmrire penal ct i refuzul de a o porni, este real i
realizabil doar n limitele raportului procesual penal.
Rezumnd cele expuse, remarcm c relaiile dintre stat i victima infraciunii nu poate fi
limitat doar aici, i este determinat n plan organizatoric n acea msur, n care este caracterizat
raportul de drept penal i procesual penal al statului cu victima. Deci, din cele remarcate am
putea evidenia anumite concluzii.
Fundamental, statul este predestinat pentru a asigura o organizare vital a ntregii societi
astfel, n care posibilitatea cauzrii de daune membrilor si s fie redus la minim.
312

n limitele raporturilor juridice de asigurare a securitii procesual penale a victimei,

drepturilor i libertilor ei, n relaiile cu cetenii care respect legea, statul apare ca subiect egal
n aceste relaii, ce deine drepturi i obligaii juridice, i capabil s poarte rspundere pentru
realizarea necorespunztoare a obligaiilor sale.
n relaiile cu victima statul apare, n primul rnd, ca subiect obligatoriu al procesului penal,
deinnd o rspundere juridic retrospectiv.
Ar fi binevenit introducerea n legislaie a obligaiilor statului fa de victim, ce ar contribui
efectiv la realizarea acestora i servi o garanie suplimentar n realizarea de ctre victim a
drepturilor prevzute de lege.

Bibliogrefie
1. Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994, Monitorul Oficial al R. Moldova
nr.1 din 12.08.1994
2. CODUL penal al Republicii Moldova, Monitorul Oficial Nr. 128-129
3. CODUL de procedur penal al Republicii Moldova Monitorul Oficial Nr. 104-110
4. Hobbs T 2- , -2, , 1991,
5. Enghels F. , , ,
1985,
6. ..
, , 1979,
7. .. : , , 1994,
8. .. //
, 1964, 7,
9. .. : ,
1918-1922, , 1922,
10. .. ,
, 1976,

313

FORA JURISPRUDENEI N SISTEMUL IZVOARELOR DREPTULUI

BOGHIRNEA Iulia, lector asistent, doctorand,
Universitatea din Piteti, Romnia

ABSTRACT
Judicial practice or jurisprudence? Is there any distinction to be made between the meaning
of this terms? What is usually understood by jurisprudence or by usus fori? Is or not jurisprudence a source of law? This paper is trying to answer all of these questions.
In the law literature were and are pro and against opinions regarding the creative part played by
the jurisprudence (all of these will be presented by this paper). Thus, the great majority of the continental legal doctrinaires declared themselves to be absolutely or partly against maintaining jurisprudence between the sources of law and on the other hand, they are irresolute in making any statements regarding the interpretative, constant and unitary decisions (sometimes invoked as judicial
precedent and considered to be a secondary source of law) which are not sources of law, cannot play
a creative part, such as the administrative practice cannot play that creative part. Some authors
consider that jurisprudence is no longer thought to be formal sources of law but it remains determinative at least under a persuasive aspect, while others, in some areas, see the jurisprudences creations of law as being a reality.
R. Saleilles theory will be compared with Fr. Genys opinions, because for Saleilles a century
without the existence of codes has made visible in France the disparity between the legal norms (the
codes texts) and the needs of society. The exegetic school did not found any solution in order to
eliminate it, more than that, all that it made was was to dig a ditch between the doctrine and jurisprudence, between official, clerkly and living law. Thus, Saleilles finds an original solution: he
wants to transform the compared law in a jurisprudential political instrument. In other words, this
motion attributes to French jurisprudence the value of a source of positive law. But inside this motion, the jurists opinions distinguished its elves regarding the models, limits, causes and effects of
jurisprudence as a source of positive law.
By praetorian power some authors considered that if the law was silent or insufficient, the
courts had a great creative power. Yet, this case raised the question weather this power was to be
imposed in the future implying the fact that it was practiced in a definitely and self-righteous way.
Other authors considered that a jurisprudential recognized solution was winning a quasi-legislative value, imposing to the interpreter, but this solution was running counter to the constitutional
principle of separate state powers; it attributed to the judicial a power that was exclusively to the
Legislative. Thus, the doctrine is trying to find a well motivated base and some acceptable justifications. All of this will be exposed by the present paper.
1. Noiunea de jurispruden
Practic judiciar sau jurispruden? Exist vreo distincie ntre nelesul termenilor? Ce
se nelege prin jurispruden sau usus fori? Este sau nu jurisprudena izvor de drept?
La aceste ntrebri o s ncercm s rspundem, att ct ne este cu putin n aceast lucrare.
Din punct de vedere etimologic, cuvntul jurispruden provine din latinescul juris (legat de
drept) i prudentia (cunotin sau pricepere) adic dreptul persoanelor nelepte, care tiau, n
mod metodic, s disting ce este just de ce este injust. Prof. Cuq, n cartea sa, Les institutions
314

juridique des romaines, la capitolul denumit La Jurisprudence1, vom ntlni relatat activitatea
jurisconsulilor- prudentes deci, doctrin i nu practic.
Romanii aveau o cu totul alt concepie, dect azi, asupra jurisprudenei; ei o confundau cu
dreptul n general, cum rezult, de altfel, i din adagiul lui Ulpian.
Astzi, sistemul de common law pstreaz acest preios sens, ce desemneaz prin acest termen nvtura filozofic - tiina dreptului sau filozofia dreptului. Cei care predau filozofia
dreptului disting, ns, ntre jurisprudena i filozofia dreptului. Pentru ei filozofia dreptului
implic aplicarea metodelor i folosirea uneltelor acesteia pentru studierea dreptului; n contrast,
jurisprudena e studiul conceptelor de baza ale dreptului (scrise sau nescrise). Spre exemplu, un
text despre jurispruden va avea capitole ca: 1. Ce este statutul (statute) ?; 2. Ce este regula
precedentului ? 3. De ce cutuma devine lege? 4. Ce nseamn drept legal interes legitim ? .a.
n jurisdiciile de drept civil (cum ar fi Quebec), a fost adoptat un sens mai prozaic. Astfel c
acest cuvnt desemneaz totalitatea deciziilor instanelor judectoreti. Stricto sensu, jurisprudena
mai poate nsemna ansamblul hotrrilor consacrate de instane ntr-o interpretare constant i
unitar ntr-o anumit materie.
Dei, astzi, determinarea exact a semnificaiei termenului nu mai suscit controverse, totui
definiiile date de specialiti difer. Astfel, Colin i Capitant o denumesc les corps de decision rendues par les tribunaux appelles a stauer sur les litiges aux quels donne lieu laplication de la loi2 sau
interpretarea legii de ctre tribunale3 iar Aubry i Rau definesc usus fori ca fiind lansamble des
solutions plus de moins concordantes, donnes par les tribunaux aux questions de droit que soulevent
les affaires qui leur sont soumises4. Esmein spune despre jurispruden c reprezint soluiile de
drept care, n mod explicit sau implicit, servesc ca fundament deciziilor de justiie5.
Octavian Cpn opineaz c trebuie s nelegem prin jurispruden ansamblul sentinelor
pronunate, constant i unitar, ntr-un anumit sens, sentine nvestite cu acea rerum perpetuo judicatarum auctoritas6. Termenul de jurispruden este sinonim cu sintagma practic judiciar7.
Vom folosi n demersul nostru ambele expresii.
2. Este jurisprudena creatoare de drept?
Odat cu proclamarea principiului separaiei puterilor n stat, situaia jurisprudenei s-a modificat complet (n aparen doar); autorii legiferrilor moderne au recunoscut, cu excepia celor germani, rolul inovator al practicii judiciare. Aceast idee consemnat i la noi prin art. 3 din C.civ.,
care interzice denegarea de dreptate, motivat pe insuficiena sau sensul nelmurit al legilor.
Dreptul pretorian, care, aa cum am artat, coninea soluii creatoare ale pretorului, a constituit
punctul de plecare al jurisprudenei ca izvor de drept. Un sistem de drept bazat pe jurispruden
creeaz o cu totul alt relaie legiuitorul (format din oameni politici), care nu va mai sunt singurul care
va emite norme. Astfel, o decizie judectoreasc va avea valoarea de precedent este la fel ca o lege.
E. Cuq, Les institutions juridique des romaines, 2ed, Paris, 1928, pp.19-25.
A. Colin, H. Capitant, Cours elementaires de droit civil franais, t. II, Dalloz, Paris, 1928, vol I, p.34.
3
Citat din Ren David, Xavier Blanc Jouvan, Le droit anglais, Presses Universitaires du France, Paris,
1994, p.96.
4
C. Aubry et C. Rau, Cours de droit civil franais, vol I, a lImprimerie et Librairie Gnrale de Jurisprudence Marchal et Billard, Paris, 1875, p. 192. Din definiiile citate se desprinde o singur idee comun
cuprins de lapidara formul latin rerum perpetuo judicatarum auctoritas.
5
Citat din Ren David, Xavier Blanc Jouvan, Le droit anglais, op.cit, p.96
6
Octavian Cpn, Jurisprudena ca izvor de drept, n Revista Romn de Drept Privat, nr. 1/2007, p. 43.
Aceast lucrare a fost susinut la Institutul de Enciclopedia Dreptului sub conducerea prof. G.G.
Mironescu n anul 1939.
7 Gheorghe Bobo, Teoria general a statului i dreptului, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 1983, p. 248.
1
2

315

Sistemul jurisprudenial de drept mai are o particularitate important din punct de vedere
instituional. n acest sistem se pot i crea precedente. Chiar dac n-ar fi existat accidente cu care
s se fac o analogie, tot s-ar fi luat o decizie. n aceast situaie se recurge la analiza problemei i
cntrirea argumentelor pro i contra n lumina unor principii generale.
Spre deosebire de sistemul de common law, care recunoate jurisprudenei rolul de izvor de
drept, n sistemul de drept continental jurisprudena are un rol creator limitat i n mod indirect,
prin precedente, cum ar fi hotrrile curilor supreme pronunate n materia recursurilor n interesul legii, deciziile curilor constituionale, hotrrile instanelor de contencios administrativ
de anulare a unui act administrativ normativ1.
Orice hotrre are nsemntate pentru partea vizat, dar din totalitatea acestora se desprind
cele foarte importante (n ceea ce privete aplicablitatea) i, n mod firesc, apare ntrebarea: este
sau nu jurisprudena izvor de drept?
ntrebarea este necesar deoarece are impact asupra ntregului sistem juridic i asupra opiniilor filozofice exprimate pe care le cuprinde. Astfel, ntr-o gndire filozofic dominat de cultul
legii - a crei for absolut i perfeciune postulat rezult din voina general pe care o manifest
- nu exist loc pentru un alt izvor de drept, respectiv jurisprudena2. Absena forei creatoare a
acesteia din urm este un omagiu adus plenitudinii actelor legislative, i adesea, puterii de stat. De
aceea, n vechiul drept, n statele unde centralizarea s-a realizat ncetul cu ncetul, istoria a permis
slbirea jurisprudenei creatoare de drept i nu ne mai mirm deloc s constatm c n perioadele
care au urmat, veneraia fa de stat, ct i fa de legile sale au mpins jurisprudena ctre un rang
inferior.
Este dificil s se interzic judectorului s nu creeze atunci cnd i se ordon s aplice i s
interpreteze legea, i departe de radicalismul exprimat, spre exemplu, de Robespierre, trebuie s
facem referire la cuvintele nelepte ale lui Portalis din discursul su introductiv, pentru care
jurisprudena acoper lacunele legii i contribuie la evoluia sistemului juridic, ntr-o dorin de
adoptare a dreptului la situaia prezent a societii3.
Sistemul de drept se ndeprteaz astfel de o concepie monist, n exclusiva preocupare a legii
pentru a deschide noi ipostaze privind forele creatoare de drept, pentru acestea existnd
jurisprudena. Dar i alte fenomene juridice pretind odat c aceasta s se exprime ntr-un pluralism juridic. Astfel, doctrina care comenteaz, sistematizeaz i critic hotrrile judectoreti,
contribuie la evoluia acestuia.
De asemenea, susintorii dreptului natural nclin s susin c jurisprudena i d via,
depind textele de lege: dezvoltarea important a principiilor generale de drept, un fel de drept
natural modern, s-a manifestat cu ajutorul jurisprudenei naltelor jurisdicii. Astfel, dac
jurisprudena este creatoare de drept, multe alte izvoare ar deveni incontestabile4.
Jurisprudena, se spune n doctrina de specialitate francez, c nu ar putea fi o surs de drept
pe motiv de combinare a trei principii5: cel al separrii puterilor; cel al interdiciilor hotrrilor
de reglementare (art. 5 C.civ. fr.); cel al autoritii relative al lucrului judecat (art. 1351 C.civ. fr.).
Rspunsul la ntrebarea de a ti dac jurisprudena este sau nu izvor de drept depinde de ntrebarea fundamental de a ti dac dreptul se reduce sau nu la lege. Astfel, ntr-o prim ipotez
am negat caracterul normativ al jurisprudenei iar n cea de-a doua, argumentat i verificat n
prezent, jurisprudena accede la calitatea de izvor de drept.
Nicolae Popa, Mihai Constantin Eremia, Simona Cristea, Teoria general a dreptului, Ed. AllBeck,
Bucureti, 2005, pp. 176-177.
2
Marie-Anne Frison Roche, Introduction generale du droit, Ed. Dalloz, Paris, 1996, p. 96.
3
Marie-Anne Frison Roche, Introduction generale du droit, op.cit. p. 97.
4
Marie-Anne Frison Roche, Introduction generale du droit, op.cit. p. 98.
5
Ren David, Xavier Blanc Jouvan, Le droit anglais, op.cit., p.96
1

316

3.1. Jurisprudena nu poate fi normativ !

n prima ipotez, din coroborarea alin.4 al art.1 din Constituia Romniei alte cteva dispoziii
ntresc piedicile reciproce dintre puterea legiuitoare i puterea judectoreasc astfel: art. 61 alin.
1 prevede c Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a rii, adic singura surs creatoare de legi; iar art.115 alin. 4-6 reglementeaz delegarea legislativ, cnd, doar Guvernul
poate, pe baza unei legi speciale de abilitare adoptat de Parlament, s adopte norme n domenii
legiferate sau susceptibile de legiferare, care, sub condiia ndeplinirii condiiilor constituionale,
pot dobndi fora juridic a legii. ns, Constituia nu-i arog dreptul puterii judectoreti dect
de a nfptui justiia, adic de a aplica legea i de a rezolva litigiile ce-i sunt deduse judecii1.
Art. 4 din C.civ. romn prevede c este oprit judectorului de a se pronuna, n hotrrile ce
d, prin cale de dispoziii generale i reglementare, asupra cauzelor ce-i sunt supuse2. n
consecin, pe de o parte, n considerentele hotrrii sau n dispozitivul acesteia, instana nu
poate formula dispoziii generale, norme juridice de aplicaie general, iar pe de alt parte, chiar
dac unele motive n drept ar avea aparena unor dispoziii generale, ele sunt circumscrise
cauzei deduse judecii3. Din acest motiv, art. 1351 din C.civ.fr. (art. 1201 C.civ. romn4) cu privire la autoritatea lucrului judecat, a fost considerat un corolar al principiului prevzut de art. 5
din C.civ. fr. (art. 4 din C.civ.rom).
Teoria separaiei puterilor n stat trebuie privit, n acest sens, din prisma obieciunilor formulate n ceea ce privete crearea normelor de drept de ctre judector.
Constituia Romniei revizuit, consacr acum expresis verbis, principiul separaiei puterilor
n stat5; astfel, art.1 alin.4 prevede c Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i
echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei
constituionale.
Aadar, din perspectiva acestui principiu, este de netgduit faptul c nici puterea legislativ
nu se poate interveni n activitatea de judecat, rezolvnd litigii determinate, ntrerupnd sau
suspendnd cursul judecii, lipsind de eficacitate hotrrile judectoreti, dar nici instanele
judectoreti nu pot a lua asupra-i prerogative legislative, elabornd norme juridice de aplicaie
general, chiar dac mprejurrile activitii de judecat i-ar impune sau justifica crearea unor
asemenea norme6. Astfel, c n caz contrar:
a.) Posibila infirmare a hotrrii judectoreti, un punct vulnerabil pentru ea, poate rezulta i
din faptul c instana a depit atribuiile puterii judectoreti, aa cum prevede art. 304 din
Ion Deleanu, Ficiunile juridice,Ed. All Beck, Bucureti, 2006, pp. 276-277.
Art.4. din codul civil roman este identic cu cel din art. 5 din C.civ. francez- Il est dfendu aux juges de
prononcer par voie de disposition gnrale et rglementaire sur les causes qui leur sont soumises; aceeai
regul o ntlnim i n art.4 din codul civil elveian, intitulat Puterea de apreciere a judectorului- Le
juge applique les rgles du droit et de lquit, lorsque la loi reserve son pouvoir dapprciation ou quelle le
charge de prononcer en tenant compte soit des circonstances, soit de justes motifs. Pentru o sintez a
doctrinei franceze in legtur cu aceast problema a se vedea A.M. Roche-Frison, Application de la loi
par le juge, n Edition du Juris-Classeur, 1995.
3
Ion Deleanu, Ficiunile juridice, op.cit., p. 277.
4
Art. 1201 C.civ. romn prevede c este lucru judecat atunci cnd a doua cerere n judecat are acelai obiect,
este ntemeiat pe aceeai cauz i este ntre aceleai pri, fcut de ele i n contra lor n aceeai calitate.
5
Pe care Curtea Constituional, prin deciziile sale, l-a recunoscut i consacrat (iat, pe cale
jurisprudenial!) deoarece pn la reviziurea din 2003 a Constituiei Romnei acesta nu era prevzut,
in terminis a se vedea n acest sens: Decizia Curii Constituionale a Romniei nr. 6/1992 publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr.48/1993; Decizia nr.3/1999 publicat n Monitorul Oficial al Romniei
nr.95/1993, Decizia nr.27/1993 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.163/1993, Decizia
nr.50/2000 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.277/2000.
6
Ion Deleanu, Ficiunile juridice, op.cit., p. 276.
1
2

317

C.pr.civ. Este ceea ce n doctrin se numete exces de putere, adic trecerea frontierelor ntre
cele dou funcii departajate la nivelul statului: legislativ i judectoreasc.
Mai mult dect att este un exces de putere fa de limitele fixate prin norme constituionale
adic nclcarea de ctre judectori a principiului separaiei puterilor n stat, imixtiunea lor n
atribuiile puterii legislative1.
b.) Pare ilogic i bizar contopirea ntr-o singur autoritate a dou funcii: aceea de a crea
norme juridice aplicabile ntr-un litigiu determinat i de aplicare a nsi acestei norme. Profesorul Ion Deleanu vorbete de voluntarismul instanei i pe cale de consecin de nonneutralitatea ei, care ar putea s-i fie eventual imputate acesteia2.
3.2. n cea de a doua ipotez, exist opinii n literatura de specialitate care cer afirmarea juris
prudenei i accederea ei la statutul pozitiv de izvor de drept. n sprijinul acestei afirmaii sunt
aduse numeroase argumente. Spre pild, judectorul, n sistemul romano-germanic, nu este privit ca un creator de drept, totui el realizeaz, n procesul de aplicare i interpretare a legii, dep
irea limitelor acestor texte. Astfel, acesta trebuie s recurg, atunci cnd este chemat s stabileasc
norma juridic aplicabil situaiei legale deduse judecii, la normele morale, buna-credin,
echitate, obicei, astfel nct el va crea de fiecare dat o norm juridic nou, n special, n coninutul
dispoziiei, deci al conduitei pe care persoanele trebuie s o adopte n relaiile dintre ele3.
Art. 4 din Codul civil fr. (art. 3 C.civ.rom.) prevede c Le juge qui refusera de juger, sous prtexte du silence, de lobscurit ou de linsuffisance de la loi, pourra tre poursuivi comme coupable de
dni de justice i aceeai idee o ntlnim n art.3 C.civ. romn- Judectorul nu poate refuza de a
judeca pe motiv c legea nu prevede, sau c este ntunecat sau nendestultoare, va putea fi urmrit
de denegare de dreptate, iar art. 5 din C.civ. romn arat c nu se poate deroga prin convenii sau
dispoziii particulare, la legile care intereseaz ordinea public i bunele moravuri, n consecin,
orice conduit, practic, este permis prilor, atta timp ct nu contravine legii, ordinii publice i
bunelor moravuri iar judectorul poate s introduc n coninutul normei juridice normele morale pe care el le consider valabile. n opinia autoarei, acest lucru nu face un judector un creator
de drept, cci punctul lui de vedere nu se va impune cu putere de lege altora.
n aceeai ordine de idei, alin. 2 i 3 din art.1 intitulat Aplication de la loi al codului civil
elveian, prevd c ntr-o astfel de ipostaz, n care legea tace, judectorul trebuie s decid aa
cum ar face-o dac ar avea de realizat o oper de legiferare. Este evident c jurisprudenei i se
recunoate un rol creator, judectorul fiind obligat a completa lacunele legii4: A dfaut dune
disposition lgale applicable, le juge prononce selon le droit coutumier et, dfaut dune coutume,
selon les rgles quil tablirait sil avait faire acte de lgislateur. Il sinspire des solutions consacres
par la doctrine et la jurisprudence.
Codul civil romn, inspirat dup cel francez, n art. 3- care are aplicabilitate general - a stabilit obligaia judectorului vis vis de prile care i cer dreptatea, permite evocarea dorinei lui
Portalis, de a introduce un titlu preliminar n cadrul Codului civil francez, titlu care s stabileasc
principiile majore ale sistemului nostru de drept. Chiar dac acest proiect nu a fost realizat, titlul
preliminar adoptat cuprinde dispoziii mai mult tehnice, dect teoretice aa cum atest din titlul
su Despre publicarea, efectele i aplicarea legilor n general. Totui, art. 4 exprim o regul
fundamental, iar importana sa este atestat de locul su n cadrul codului civil. Dar se poate
constata c regula exprimat este una major, n termeni generali, nct coninutul excede, n ceea
ce privete aplicabilitatea sa, limitele codului civil.
Ion Deleanu, Ficiunile juridice, op.cit.,p.279.
Ion Deleanu, Ficiunile juridice, op.cit.,p.279.
3
Elena Mihaela Fodor, Norma juridic n procesul de creare i de aplicare a dreptului, n lucrarea Pentru o
teorie general a statului i dreptului, Ed. Arvin Press, p. 256.
4
Carmen Popa, Practica judiciar n contextul izvoarelor dreptului, op.cit., p. 166.
1
2

318

Pe de o parte, obligaia, prevzut n art. 4 C.civ. fr. (art. 3 C.civ.rom.), se aplic tuturor judecto
rilor - funcia judectorului este aceea de a judeca, deci nu ne putem imagina c un judector este
scutit de aceast obligaie; slbiciunile legiuitorului nu trebuie s constituie un pretext pentru ca
judectorul s nu dea o soluie unui litigiu. Astfel, art. 4 C.civ. fr. (art. 3 C.civ.rom.), dezleag jude
ctorul de o supunere fa de legiuitor, pentru c i se cere s colaboreze la producerea dreptului.
De ce aceast obligaie de a statua, care umbrete autoritatea legiuitorului? Poate pentru c,
ntr-un stat de drept, fiecare are prerogativa de a-i solicita judectorului s se pronune asupra
preteniei sale, s-i fie fcut dreptate.
n consecin, refuzul de a statua constituie un act grav al judectorului: o denegare de dreptate care compromite domnia legii1. Art. 4 C.civ. fr.2 (art. 3 C.civ.rom.), i confer judectorului
puterea de a crea peste litera legii, dar n cadrul unei hotrri judectoreti individuale. Dac, n
sistemul francez, denegarea de dreptate este incriminat (art. 434-7-1din noul C.pen.fr.), n legislaia
noastr penal nu se stipuleaz existena vreunei sanciuni deoarece aceast fapt nu este prevzut
ca fiind infraciune. Astfel, noul cod penal francez permite urmrirea judectorului care se face
vinovat de denegare de dreptate. n vechea sa form, aceast infraciune nu era, n general, pedepsit.
De asemenea, n literatura de specialitate francez se vorbete despre faptul c judectorul administrativ ar trebui suspus acestui articol n virtutea principiului general coninut n dispoziie.
Acest principiu, exprimnd un principiu fundamental de la nceputul sec. XIX-lea, n cadrul
unui cod remarcabil, el se prezenta, mai ales, ca o obligaie impus judectorului fa de pri i
de legiuitor. Odat cu trecerea timpului, obligaia judectorului a aprut mai mult nu doar ca o
manifestare a unei sarcini, ci a unei puteri eseniale: aceea de a acoperi lacunele. Semnificaia art.
5 din C.civ. fr. a evoluat ns. Astfel, chiar dac interdicia hotrrilor normative a rmas, fora
acestei reguli a ptruns n spirite, iar anumite poziii adoptate de ctre Curtea de Casaie ne fac s
ne punem mai multe ntrebri dect n trecut cu privire la acest aspect3.
Dar, n fapt, judectorul trebuie s se pronune chiar i n absena legii; n consecin art. 4
C.civ.fr. (art. 3 C.civ.rom.) constituie creuzetul, de la care se poate dezvolta o jurispruden izvor legitim al regulilor (normelor) generale i abstracte destinate s acopere lacunele unui
sistem juridic ce nu poate fi construit dect pe baza unor texte? Astfel, se pune problema calitii
jurisprudenei, care trebuie s se ridice la nivelul normei emis de legiuitor.
3. Opinii doctrinare. Controverse ntre Saleilees i Gny
n literatura de specialitate au existat i exist opinii pro i contra privind rolul creator al
jurisprudenei. Astfel, marea majoritate a doctrinei juridice continentale actuale pe de o parte s-a
pronunat defavorabil, n termeni mai categorici sau n formulri nuanate, meninerii jurisprudenei
printre izvoarele dreptului4 iar pe de alt parte st n cumpn s fac afirmaii n ceea ce privete
deciziile interpretative, constante i unitare, (invocate uneori ca precedente judiciare i considerate
izvoare secundare de drept), c nu sunt izvoare de drept, nu pot avea un rol creator, cum nu-l poate
Marie- Anne Frison-Roche, Introduction generale au droit, Ed. Dalloz, Paris, 1996, p. 92.
Judectorii care judec n materie penal, n Frana, au fost sancionai de ctre Camera Criminal a
Curii de Casaie, conform art. 4 din C.civ. fr.
3
Marie- Anne Frison-Roche, Introduction generale au droit, Ed. Dalloz, Paris, 1996, pp. 89-90.
4
n ceea ce privete doctrina francez gsim: Ph. Le Tourneau, Quasicontract, n Repertoire de droit civil,
Dalloz, 2000-2eme, mise jour, t.IX, n special nr. 50; P. Roubier, Teorie gnrale du droit, Sirey, Paris,
1946, p.7-8; L. Bach, Jurisprudence, n Repertoire de droit civil, Dalloz, Paris, 2000-2eme, mise jour, t.VI,
l nr. 188 i urm.; D. Delon, La jurisprudence, source du droit, thse, Paris II, 1980; Pentru alte repere a se
vedea A Dantis-Fatme, Apparence et contrat, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 2004, nr. 640;
J.-L. Aubert, Introduction au droit et thmes fondamentaux du droit civil, 10ed, Dalloz, Sirey, Paris, 2004. J.
Carbonnier, Droit civil. Introduction, Presses Universitaires de France, 22eed., 2002, nr. 141, p.281.
1
2

319

avea nici practica administrativ1. Unii autori consider c jurisprudena nu mai este considerat
izvor formal al dreptului, dar ea rmne determinant cel puin sub aspect persuasiv2, iar alii, n
unele ramuri, consider creaia jurisprudenial a dreptului ca fiind o realitate3.
Mai avem drept exemple, care neag rolul jurisprudenei n rndul izvoarelor dreptului: coala
finalist a lui Rodolf von Jhering; Fr. Geny cu teoria liberei cercetri juridice din Frana; Erlich
i Fuciis prin teoria dreptului liber din Germania, curentul existenialist (G. Cohn) .a.m.d.
Creaia dreptului, n opinia colii exegetice (reprezentanta concepiei fetiismului legii)
trebuie s aib sursa numai n prevederile legiuitorului, astfel nct propunea metode de ordin
logic, precum: analogia extensiv i restrictiv, raionamentul per a contrario sau cel a fortiori4.
Astfel, judectorul, n viziunea acestui curent, are un rol mecanic, de a aplica, prin mijloace de
pur deducie logic, un principiu formulat n mod desvrit de lege5. Ea i nchipuie c
legiuitorul este un fel de divinitate care a gndit toate cazurile, dnd soluii n mod abstract
exact, i ca atare judectorul nu are dect s aplice n mod mecanic legea scris - produs
perfect al unui legiuitor perfect.
coala istoric prevedea un criteriu mai flexibil, acela de a adapta injonciunea legal i a unor
cazuri neprevzute expres, recomandnd interpretarea regulii dup intenia autorilor ei, dar nu din
momentul legiferrii, ci n perioada aplicrii, deoarece legea evolueaz conform raporturilor
sociale6. Astfel, Savigny, cu coala de interpretare istoric a dreptului, s-a ridicat mpotriva ideii
codificrii afirmnd c dreptul este ceva organic care evolueaz, ntocmai precum limba i toate
celelalte fenomene sociale i c dreptul cuprinde n sine mijloace de a se dezvolta n mod firesc7.
Immanuel Kant n Theorie der Rechtswissenschaft (1911) a artat, nc de la sfritul sec. alXVIII-lea, c teoriile colii exegetice erau greite; el pledeaz pentru ceea ce se numete n Germania
de astzi, coala dreptului liber. Aceast nou coal de interpretare presupune ideea c dreptul
fr fapte nu are nici o semnificaie i, n consecin, prima datorie a dreptului sub orice form i a
judectorului, implicit, este ca acesta s analizeze faptele. Din analiza amnunit a faptelor se
deduce, ceea ce n mod necesar se impune, ca principiu de dreptate, n conformitate cu acest rezultat
al cercetrii tiinifice, pentru ca, apoi, s se ncerce, prin ceea ce se numete tehnic, o soluie8.
Aceast concepie, care este de mare nsemntate, a fost dezvoltat mai nti n Frana de R.
Saleilles, sub o form mai restrns, i, ulterior, de Fr. Geny n cele dou lucrri cunoscute
Mthode dinterprtation et sources en doit positif i Science et thnique en doit priv positif.
M. Belad opineaz c puterea jurisdicional este o putere inerent funciei jurisdicionale;
pentru acest autor obligaia judectorului de a judeca explic puterea de a crea dreptul i puterea
Nicolae Popa, Mihai Constantin Eremia, Simona Cristea, Teoria general a dreptului, op.cit., 2002, p. 186.
Gheorghe Beleiu, Drept civil romn, Ed. a VIII-a, revizuit i adugit de M. Nicolae i P. Truc, Ed.
Universul Juridic, Bucureti, 2003, p. 46; se consider chiar c prevederile art. 329 alin 3 din C.pr. civ.
romn sunt neconstituionale- a se vedea Gabriel Boroi, Drept civil. Partea general, Ed. a II-a, Ed.
AllBeck, Bucureti, 1999, pp.13-14;
3
I. Dogaru, D.C. Dnior, Ghe. Dnior, Teoria general a dreptului, Ed. tiinific, Bucureti, 1999, p. 93
i urm.
4
n Frana, micarea mpotriva colii exegetice este relativ recent- ea a nceput mai ales cu Gny i
Saleilles. tiina de astzi constat tot mai mult c perfeciunea nu exist i suntem departe de a vorbi de
legiuitor ca de o fiin perfect, noi de altfel, constatm n viaa de toate zilele ct de imperfect este. Deci,
ntreaga concepie exegetic este demolat.
5
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, Restitutio, Ed.
AllBeck, Bucureti, 1999, p. 337.
6
Octavian Cpn, Jurisprudena ca izvor de drept, op.cit., p. 50.
7
Prin acest mod de gndire, Savigny a fost cel care a pus bazele noii directive n materie de interpretare;
a se vedea Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, p. 338.
8
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit. p. 338
1
2

320

jurisdicional este o a treia putere care nu poate exista fr aceast putere normativ1.
Un adept al jurisprudenei ca surs a dreptului pozitiv, M. Planiol, afirma c dreptul civil nu
putea s fie prezentat independent de jurispruden, care constituie n viziunea sa un fel de drept
cutumiar de formaie recent, de o mobilitate fundamental, care are autoritatea aplicaiei, doctrina neavnd dect o autoritate tiinific2.
Lambert a fost cel care a susinut rolul capital pe care l au judectorii, care dein monopolul
interpretrii oficiale a dreptului, l-au jucat pretutindeni i n toate timpurile. El subliniaz
importana jurisprudenei, plin de mobilitate i adaptabil prin excelen3.
ns, aa cum i J. Ghestin i G. Gourbeaux consider, o realitate a fost i a rmas mereu
aceeai: jurisprudena este o surs a regulilor de drept4 iar Cornil i De Page cred c jurisprudena,
ca instituie social, trebuie s apeleze direct la mediul social, bucurndu-se ca i legea, de
generalitatea normelor sociale5. Ea este o surs considerabil, o surs fundamental a regulilor
de drept sau, aa cum frumos spuneau H.L.Mazeaud i J. Mazeaud, jurisprudena este pentru
lege izvorul tinereii6.
tienne Bartin n Etude sur le rgime dotal admitea c judectorul nu este numai un interpret7 pentru ca mai trziu propunea s intervin, pe lng jurisprudena francez, toat
jurisprudena strin, completat chiar cu legislaia comparat pentru a se putea rezolva problemele de drept internaional privat.
n perioada apariiei Codului civil francez (1804) cnd s-a constatat o oarecare rmnere n
urm a legilor fa de evoluia societii, adic o anumit ntrziere cultural a dreptului deoarece acesta din urm nu mai putea da soluii faptelor concrete nou aprute, astfel, acesta ncepea
s-i arate limitele. Este momentul n care vechile metode de cercetare a dreptului, bazate pe exegeza textelor, sunt supuse unor interpretri critice, fie de ctre Fr. Geny prin filtrul liberei cercetari juridice, fie a liberului drept, ncercndu-se astfel s se depeasc criza dreptului sau
declinul dreptului.
Astfel, R. Saleilles pleac de la convingerea c interpretarea logic nu putea s acopere lacunele de interpretare pe care legea le lsa deschise. Cercetrile sale l-au condus la descoperirea
afinitilor profunde a sistemelor de drept, ca soluii susceptibile a fi adoptate i adaptate dreptului francez. Compararea l determina s stabileasc profilul comun al aceleiai instituii n mai
multe ordini juridice, deci un tip ideal legislativ8. Aceasta nu va face dect s adapteze legislaia i
mai ales jurisprudena la nevoile sociale cci dup Saleilles dreptul comparat i exercit aciunea
prin mijlocirea doctrinei i a jurisprudenei, oferind indicaii precise i jaloane sigure tehnicii de
elaborare, de interpretare, de aplicare i de adaptare a normei juridice naionale9.
Lobligation par le juge de juger explique le pouvoir de crer le droit et le pouvoir juridictionnel est un
troisime pouvoir qui ne peut exister sans avoir ce pouvoir normatif a se vedea S. Belad, Essai sur le
pouvoir crateur et normatif du juge, Paris, L.G.D.J., 1974, p. 79.
2
Marcel Planiol, Trait lmentaire de droit civil, 11ed, L.G.D.J., Paris, 1899, t. I, n 127.
3
A se vedea critica lui Gny, I, not nr. 44 preluat din Tratatul de drept comparat. Introducere in dreptul
comparat, Leontin -Jean Constantinesco, op.cit., p. 149.
4
J. Ghestin i G. Gourbeaux, Trait de droit civil. Introduction generale, 3eed., Librairie generale de droit
et de jurisprudence, 1990, nr. 383 i urm.
5
Octavian Cpn, Jurisprudena ca izvor de drept, op.cit., p. 50.
6 H.L.Mazeaud i J. Mazeaud, Leon de droit civile, t.I, 1er vol., 4eed., Par Michel de Juglart, ditions
Montghrestien, 1967, nr.112.
7
tienne Bartin, Etude sur le rgime dotal, Paris, 1892 (n prefaa crii), Travaux et Mmoires de
lUniversit de Lille, 7.
8
Raymond Saleilles, Conception et objet de la science juridique du droit compar (Procs verbaux et documents),
I, p. 173. n lucrarea sa, Lecole historique et droit natural vorbete de dreptul ideal care nu mai este un drept
absolut ci esenialmente relativ, cel puin n adaptarea sa la mediul istoric i epoca dat.
9
Leontin -Jean Constantinesco, Tratat de drept comparat. Introducere in dreptul comparat, op.cit., p. 150.
1

321

Teoria lui R. Saleilees1 privind dreptul comparat era orientat de dou exemple: pe de o parte,
fcea analiza stiinei juridice franceze dominat de un cod civil mbtrnit i istovit de aritmetica stearp a interpretrii exegetice iar, pe de alt parte, el era profund influenat de concepia
lui Jhering, convins c dreptul evolueaz i se adapteaz mereu la realitile sociale prin mijloace
empirice i total oarbe sau n mod continent, chibzuit i obiectiv2.
Pentru R. Saleilees un secol de existen a codurilor fcuse vizibil, n Frana, decalajul dintre
norma juridic (textele codurilor) i nevoile vieii sociale. coala exegetic nu gsise nici o soluie
astfel nct s l elimine, mai mult dect att aceasta nu a fcut mai mult dect s sape un an
ntre doctrin i jurispruden, ntre dreptul oficial, dreptul crturresc i dreptul viu. Aadar,
mbuntirea dreptul francez cerea, n mod imperativ, reforme de natur legislativ combinate
cu cele de natur jurisprudenial i doctrinar.
Astfel, R. Saleilles gsete o soluie original: el vrea s fac din dreptul comparat un instrument de politic jurisprudenial. Cu alte cuvinte, aceast micare atribuie jurisprudenei franceze
valoarea de izvor de drept pozitiv. Dar, n interiorul acestui curent, opiniile juritilor de deosebeau cu privire la modelele, limitele, cauzele i efectele jurisprudenei ca surs de drept pozitiv3.
Prin puterea pretorian, unii autori erau de prere c, n cazul n care legea tace sau este
insuficient, tribunalele aveau o putere larg de creaie. ns, n acest caz, se punea problema dac
aceast putere se putea impune n viitor dat fiind faptul c era exercitat n mod concret i cazuistic. Ali autori, erau de prere c o soluie consacrat jurisprudenial ctiga o valoare quasilegislativ, impunndu-se interpretului dar aceast soluie contravenea principiului constituional
al separaiei puterilor n stat; ea atribuia judiciarului o putere ce aparinea exclusiv legislativului4. Astfel, doctrina ncearc s-i gseasc un suport argumentat i justificri acceptabile5. Mircea Djuvara este de prere c nainte de toate interpretarea trebuie s aib n vedere, pe baza
textului clar, scopul legii, aa cum a fost propus i cum trebui s fie n mod normal s fie. Trebuie
s i se atribuie textului un neles logic i s nu duc la nedrepti6. n aceast privin, R. Saleilles
constat c dac mprejurrile de fapt se schimb, scopul legii se poate schimba; noul scop constatat din schimbarea mprejurrilor de fapt, trebuie aplicat de ctre instanele judectoreti, iar
nu acela care ar fi putut fi la un moment dat n mintea creatorului legii, a legiuitorului.
Franois Gny combate aceast opinie, apreciind c trebuie s aib ca raiune numai scopul
iniial al legiuitorului, dar numai din lucrrile preliminare, ci mai ales din necesitile sociale i
tiinifice respective. Considernd norma n vigoare ca fiind expresia unei voine inteligente
reprezentantul teoriei liberei cercetri tiinifice, Franois Gny critic, astfel, concepiile lui
Saleilles7, argumentnd c procedeele de interpretare n-au valoare dect n msura n care ajut
s aflm voina suveran i nu constrngem intenia, pentru a descoperi, cnd e nevoie, ceea ce
exigenele vieii o cer8. De aceea, metodele i pierd justificarea din clipa n care vor tinde s
suplineasc o voin, fie realmente absent, fie insuficient9.
Raymond Saleilles, Mlange de droit compar, I, De la possession des meubles, Paris, 1907.
Leontin -Jean Constantinesco, Tratat de drept comparat. Introducere in dreptul comparat, vol. 1, Restitutio,
Ed. ALL, Bucureti, 1997, p. 146.
3
Leontin -Jean Constantinesco, Tratat de drept comparat. Introducere in dreptul comparat, op.cit., p. 148
4
A se vedea critica lui Gny, I, nr. 84-86, II. Nr. 167, not nr. 37 preluat din Tratatul de drept comparat.
Introducere n dreptul comparat, Leontin -Jean Constantinesco, op.cit., p. 148.
5
Eduard Lambert, n teza sa, nfia jurisprudena ca pe un drept cutumiar modern, n stare s
nsufleeasc ori s creeze instituii juridice, n lipsa legii, n La function du droit civil compar: edude de
droit commun legislatif, Paris 1903.
6
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, Restitutio, Ed.
AllBeck, Bucureti, 1999, p. 336.
7
Dar i opiniile lui Lambert i Windscheid.
8
Franois Gny, Mthode dinterpretation et sources en droit priv positif, vol I, p.259.
9
Franois Gny, Mthode dinterpretation et sources en droit priv positif, vol I, p.301.
1
2

322

Acolo unde legea este clar, susine Franois Gny, judectorul nu are dreptul s ncalce
adevratul izvor de drept, legile i cutumele. Dar sunt numeroase cazurile cnd judectorul nu
ntlnete o expresie clar a legii i atunci este obligat s constate mai nti faptele, mprejurrile
sociale, aprecierile juridice din contiina societii respective, s le constate cu toat rigoarea
tiinific i nu n mod arbitrar. Odat aceast operaiune realizat ncepe operaiunea de tehnic.
Toate aceste mijloace pe care le ntrebuineaz interpretarea juridic: deducii, inducii, analogie,
rationamente a fortiori, per a contrario, ficiuni, mijloace care sunt aa de numeroase i de specifice
n drept i care nu apar la prima vedere a fi o rigoare logic precis, nu sunt dect tehnic
juridic i ncercri de aplicare practic a datelor care le-a constata tiina1.
coala lui Franois Gny propune, n lipsa textelor, metoda liberei investigri tiinifice:
descoperirea lui ius naturae cu ajutorul raiunii i stabilirea elementelor materiale care formeaz
substratul dreptului, prin observare.
n consecin, toate textele trebuie s fie coordonate ntre ele; nici un text nu trebuie s fie
privit izolat; textele trebuie s fie sistematizate; trebuie s fie studiate n aa fel nct s se degaje
din ele principiile i s se ajung la elaborri raionale. Acesta este rolul cel mai mare al doctrinei,
de fapt singurul ei rol2.
n acest context doctrinal se plaseaz eseul lui Saleilees, care asigur jurisprudenei, cu ajutorul dreptului comparat, un rol capital n evoluia creatoare a dreptului pozitiv.
Aa cum am artat anterior, fcnd din dreptul comparat un instrument de politic
jurisprudenial, Saleilles i ncredina o nou aplicaie practic, pe terenul aplicaiilor practice,
n afara legilor sociologice care guverneaz evoluia societilor, nu puteai avea pretenia de a
reine ceva din toate aceste descoperiri pentru dezvoltarea dreptului modern3. Metoda lui
Saleilles reduce dreptul comparat la o simpl metod pus n slujba politicii jurisprudeniale.
n consecin, lund n considerare criteriile i procedeele diverselor teorii, practica judiciar,
nu le-a acordat dect importana unor indicaii utile, fr a accepta, ns, metodologia specific
vreunei coli anumite. Astfel, usus fori a adoptat o poziie eclectic, evideniindu-se n dou
tendine4: pe de o parte, a vzut n lege exprimarea unei voine inteligente, dar s-a ntrebat ce ar fi
decis legiuitorul n spe, sub imperativul exigenelor istorice, iar pe de alt parte, i-a ntemeiat
deciziile pe texte, pentru c aveau de ctigat n autoritate i siguran, promovnd continuitatea,
care asigur securitatea relaiilor sociale.
Aadar, funcia creatoare de norme juridice generale ale jurisprudenei, dobndit i amplifi
cat n timp, a fost iniial contestat, dar aceasta pare acum unanim acceptat, cutndu-i-se doar
explicaii rezonabile5. coala veche exegetic, raionalist absolut, a czut cu desvrire i este
depit. Astfel, legea ca s devin drept pozitiv trebuie s treac prin prisma jurisprudenei6.
Profesorul romn, Mircea Djuvara, conchide spunnd: jurisprudena, astfel, neleas,
realizeaz dreptul n fapt de mai multe ori astfel dect l arat litera strict a legii, cutuma sau
doctrina. n acest sens, se poate spune c ea este izvorul formal adnc al dreptului pozitiv7.
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, Restitutio, Ed.
AllBeck, Bucureti, 1999, p. 339.
2
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit., p. 337.
3
Raymond Saleilles, La fonction juridique du droit compar, Bulletin de la Socit de lgislation compare,
1896, p.166.
4
Octavian Cpn, Jurisprudena ca izvor de drept, op.cit., p. 50.
5
Ion Deleanu, Ficiunile juridice, Ed. AllBeck, Bucureti, 2005, p. 275. Tot n acelai sens, a se vedea: J.
Ghestin i G. Gourbeaux, Trait de droit civil. Introduction generale, op.cit., nr. 421; L. Bach, Jurisprudence,
n Repertoire de droit civil, op.cit., bibliographie.
6
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit.
7
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit., p. 339.
1

323

REFERINE COMPARATIVE PRIVIND NOUL REGIM

LEGAL AL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
N ROMNIA I N REPUBLICA MOLDOVA
POPA Mihaela M., lector universitar, doctor,
Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu,
Sibiu, Romnia

RSUM
Le contentieux administratif Roumain a t cre, selon le modle franais de lpoque, par la Loi
crant le Conseil dEtat du 11 fvrier 1864. Le rgime qui a t institu par cette loi a t appliqu
aussi dans les territoires de Bessarabie, qui ont appartenu lEtat Roumain (trois dpartements r
confrs la Moldavie: Bolgrad, Cahul, Ismail). Aprs lUnion, en 1918, de la Bessarabie avec le Rgate de Roumanie, la lgislation Roumaine du contentieux administratif a t en vigueur aussi dans le
reste du territoire de Bessarabie, jusquen 1940, quand cette rgion constitua la Rpublique Sovitique
Socialiste de Moldavie, dans le cadre de lURSS. En 1941, la Roumanie reconquit les territoires de la
vieille Bessarabie, qui sont de nouveau occups par le rgime russe en 1944. Suite ltablissement du
rgime communiste, dans les deux pays linstitution du contentieux administratif est abroge.
Cest seulement en 1967 (en Roumanie) et en 1987 (en Moldavie, une loi de URSS) que de nouvelles lois rglementant un contrle judiciaire des actes administratifs illgaux de ladministration
sont adoptes, toutes les deux consacrant un contrle limit par le grand nombre dexceptions.
Aprs la chute du rgime communiste en 1989, en Roumanie le contentieux administratif est rglement par la Loi no. 29/1990 et constitutionnalis dans le cadre dmocratique bas sur la Loi fondamentale de 1991. En Moldavie, Etat indpendant de lURSS depuis 1991, cest la Constitution de 1994
qui a cr pour la premire fois un contentieux administratif, conformment la tradition dmocratique qui a marqu son volution. En cette matire, les articles des deux Constitutions taient, en 1994,
identiques (art. 48 de la Constitution Roumaine, art. 53 de la Constitution de Moldavie).
A prsent, dans les deux pays, le contentieux administratif est rglement par de nouvelles lois organiques dont les diffrences principales font lobjet de cette brve tude comparative: la Loi Roumaine
no. 554/2004 et la premire Loi du contentieux administratif de Moldavie, no. 793-XIV/2000.
Instituia contenciosului administrativ romn este creat prin Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, lege care s-a aplicat i n teritoriile din Basarabia care au
fcut parte din Statul Romn, respectiv cele trei judee din sudul Basarabiei retrocedate Principatului Moldovei: Bolgrad, Cahul, Ismail. Dup unirea, n anul 1918, a Basarabiei independente cu
Regatul Romniei, legislaia romneasc n materie s-a aplicat din nou i n teritoriile basarabene
alipite, pn n 1940 cnd aceasta va deveni parte a Uniunii Republicilor Sovietice Socialiste constituind Republica Societic Socialist Moldoveneasc. n 1941 Romnia recucerete teritoriile
basarabene n 1941, dar acestea sunt din nou ocupate de regimul rus n 1944.
Pentru cele dou state, Romnia i Moldova, urmeaz o lung etap istoric n care instituia
juridic a contenciosului administrativ este abrogat.
n Romnia, abia n 19671 iar, n Moldova, doar n 19872, sunt adoptate legi speciale privind
Legea nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale
2
Legea cu privire la modul de atacare n instana judectoreasc a actelor ilegale ale persoanelor cu funcii
1

324

un control judectoresc al actelor administraiei. Cele dou regimuri legale speciale adoptate n
cele dou state s-au caracterizat prin caracterul obiectului lor limitat consacrat prin sfera larg a
actelor exceptate de la control.
Dac n Romnia contenciosul administrativ a fost reglementat prin lege imediat dup cderea
regimului comunist (Legea nr. 29/1990), fiind apoi consacrat constituional prin Constituia din
1991, n Republica Moldova, care i-a declarat independena n 1991, dup destrmarea URSS, con
tenciosul administrativ este constituionalizat n anul 19941, prin textele noii legi fundamentale.
Dispoziiile art. 532 din Constituia Republicii Moldova sunt identice cu cele al art. 483 al Consti
tuiei Romniei (art. 52 dup revizuirea constituional din anul 2003, care a fost i modificat4).
n prezent, n ambele state contenciosul administrativ este de domeniul legilor organice fiind
reglementat, n Romnia, prin Legea nr. 554/2004, care a abrogat Legea nr. 29/1990, respectiv, n
Moldova, prin Legea nr. 793-XIV/2000, aici ca prim lege n domeniu.
Cu privire la natura contenciosului administrativ din Romnia i Republica Moldova i
premisele asigurrii unei justiii administrative specializate
Prin tradiie, legislaia romn privind contenciosul administrativ a consacrat un contencios
subiectiv de plin jurisdicie i doar n temeiul unor prevederi legale speciale un contencios obiectiv. Abia cu adoptarea Legii nr. 554/2004, contenciosul obiectiv romn se bucur de un regim
juridic general, care excede sfera controlului de tutel exercitat de prefect sau de alte subiecte
special legitimate. Prima lege a contenciosului administrativ din Republica Moldova consacr un
contencios general subiectiv, de plin jurisdicie, sfera contenciosului obiectiv fiind consacrat
limitat la controlul judectoresc este declanat prin aciunea prefectului, n condiiile Legii privind administraia public local, a avocatului parlamentar, n condiiile Legii privind Avocatul
Parlamentar, a procurorului i, potrivit textelor legale, a instanei de judecat.
Prin modul n care organizeaz activitatea de contencios administrativ, noul regim legal consacrat n cele dou state se nscrie n modelul mixt de la nivel european, dnd n competena instan
elor judectoreti de drept comun competena general de soluionare a litigiilor de contencios
administrativ, n conformitate cu epocile legale anterioare, n care doar scurta etap a Consiliului de
Stat (1864-1866) i a Comitetelor Centrale i locale de revizuire, respectiv a curilor administrative
(1930-1933-1939; 1939-1948), aplicabile n aceste teritorii, se apropiaser de modelul francez.
n Romnia, Legea nr. 29/1990 a fost prima care a prevzut, astfel cum a fost mai trziu consacrat i prin Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova (2000), crearea unor
secii specializate pentru soluionarea litigiilor administrative. Diferene notabile sunt ns de

1
2

de rspundere, ce lezeaz drepturile cetenilor din 30 iunie 1987, respectiv, la 2 noiembrie 1989, Legea
cu privire la contestarea n judecat a aciunilor ilegale ale organelor administraiei de stat i ale
persoanelor cu funcii de rspundere, ce lezeaz drepturile cetenilor
Publicat la 18 august 1994 n Monitorul Oficial nr. 1, n vigoare la 27 august 1994
Articolul 53, Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public: (1) Persoana vtmat ntr-un drept
al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea
pagubei. Observm c potrivit art. 5 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedur civil al Republicii Moldova,
procurorul, n limitele competenei sale sale, poate sesiza instana de contencios administrativ pentru
aprarea drepturilor i intereselor legitime ale urmtoarelor categorii de persoane: minori, persoane n
vrst, handicapai; de asemenea, pentru aprarea interesului statului i societii.
Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su de o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,
este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un
act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.

325

semnalat ntre cele dou modele de organizare. Astfel, legea romn prevedea nc din 1990 obligativitatea crerii de secii (colegii n limbajul legal moldovenesc) la nivelul tuturor instanelor
judectoreti ce au competena general de soluionare a litigiilor administrative, n vreme ce legea moldoveneasc din 2000 impune crearea acestor secii doar la nivelul Curii Supreme de
Justiie1. Mai mult chiar, n sensul legii moldovene, litigiul de contencios administrativ este definit
ca un conflict pasibil a fi soluionat de ctre instana de contencios administrativ competent,
care astfel formulat nu consacr competena general a instanei specializate, dei dispoziiile
ulterioare privind competena material o prevd expres. n anul 2004, n baza noii Legi de organizare judiciar din Romnia i a noii Legi a contenciosului administrativ, reforma organizrii
activitii de contencios administrativ fcea un semnificativ pas nainte spre asigurarea specializrii
judectorului administrativ i aproprierea de modelul german, prin crearea, pn la 1 ianuarie
2008, a tribunalelor de contencios administrativ i fiscal. Procesul nu s-a putut realiza pn la
acest moment, o modificare a legii de organizare judiciar prevznd nc n 2005 caracterul
facultativ al organizrii tribunalelor specializate, avndu-se n vedere ndeosebi resursele limitate
i rmnnd a se aprecia la nivel guvernamental oportunitatea crerii, treptat, a acestora.
Deosebiri exist i n ceea ce privete crearea cadrului de apropiere a justiiei administrative
de ceteni. n Romnia prima instan de fond n materie administrativ este tribunalul, situat n
municipiul reedin a judeului, iar nu la nivelul judectoriilor, ca instane de fond n litigii de
drept comun, mai accesibile teritorial locuitorilor din judee. n schimb, n Republica Moldova,
este tocmai instana de la baza sistemului organelor judectoreti judectoria - cea care a primit competena de a soluiona n fond litigiile de contencios administrativ. Din punct de vedere al
stadiului actual de specializare a judectorilor soluia romneasc apare totui ca fiind mai
potrivit, i recent s-a dorit consolidat prin crearea completelor de doi judectori pentru judecata n fond a litigiilor administrative2.
Iar dac ambele state au optat pentru partajarea competenei materiale de fond n materie de
contencios administrativ, n funcie de natura autoritii autor al actului administrativ3, constatm
Art. 6 alin. (2) Pentru judecarea aciunilor n contenciosul administrativ, la curile de apel i la Curtea
Suprem de Justiie se instituie colegii specializate. (3) n curile de apel unde nu pot fi instituite colegii
de contencios administrativ, aciunile n contenciosul administrativ snt judecate de complete de
judecat sau de judectori desemnai de preedintele instanei respective.
2
Legea nr. 262/2007 privind modificarea i completarea Legii nr. 554/2004, o soluie care totui pare s
nu corespund cu resursele de care dispune n prezent sistemul judiciar romnesc.
3
Potrivit art. 10 al Legii romne nr. 554/2004, (1) Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate
de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
vamale, precum i accesorii ale acestora de pn la 500.000 de lei se soluioneaz n fond de ctre
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile
publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i
accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluioneaz n fond de seciile de contencios
administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu se prevede altfel. Completul
de judecat este format din 2 judectori. (2) Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar
recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de
apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac
prin lege organic special nu se prevede altfel.
n raport cu Legea actual a contenciosului administrativ din Republica Moldova sunt relevante
urmtoarele dispoziii: Judectoriile examineaz litigiile ce in de nesoluionarea n termenul legal a
cererilor i de verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de autoritile publice care
snt constituite i activeaz pe teritoriul satului, comunei sau oraului pentru promovarea intereselor i
soluionarea problemelor colectivitilor locale, de serviciile publice descentralizate organizate n mod
1

326

c prin modul n care legislaia moldoveneasc reglementeaz acest partaj de competene se

ndeprteaz de dezideratul apropierii justiiei administrative de ceteni n favoarea principiului
specialitii judectorului, conferind n competena curilor de apel litigiile decurgnd din actele
administrative ale autoritilor de la nivel raional.
Deosebiri n reglementarea contenciosului administrativ indirect: excepia de
nelegalitate / ilegalitate
n toate etapele istorice ale contenciosului administrativ, controlul indirect al actelor administrative a fost admis n jurispruden i promovat de doctrina noastr, uneori tocmai pentru a
suplini imposibilitatea realizrii unui control judectoresc direct. Cu toate acestea, prima consacrare legal expres a acestei instituii este realizat, att n Romnia, ct i n Republica Moldova, prin legea din 2004 (art. 41 - excepia de nelegalitate), respectiv legea moldoveneasc din
2000 (art. 13 excepia de ilegalitate2). Cele dou reglementri sunt ns esenial diferite.
autonom n unitatea administrativ-teritorial respectiv, de funcionarii publici din cadrul organelor i
serviciilor menionate i de persoanele de drept privat de nivelul respectiv, care presteaz servicii
publice. (art. 7 alin. 1); Curile de apel examineaz n prim instan litigiile ce in de nesoluionarea
n termenul legal a cererilor i de verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de
autoritile publice care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului, unitii
teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor
populaiei unitii administrativ-teritoriale, de serviciile publice descentralizate organizate n mod
autonom n unitatea administrativ-teritorial respectiv, de serviciile publice desconcentrate, de
funcionarii publici din cadrul organelor i serviciilor menionate, precum i de persoanele de drept
privat de nivelul respectiv asimilate autoritilor publice, care presteaz servicii publice. (art. 8 alin. 1);
Curtea Suprem de Justiie, n prim instan: a) exercit controlul asupra legalitii actelor administrative
cu caracter individual adoptate i/sau emise de Parlament, Preedintele Republicii Moldova i Guvern,
prin care snt lezate drepturile i interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice, n afara actelor
exceptate de la controlul judectoresc... (art. 10 alin. 1).
1
(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea
prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea
litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i
suspend cauza, ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei
ci de atac, iar ncheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul.
Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de
nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze. (2) Instana de
contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor
i a emitentului. n cazul n care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral emis
anterior intrrii n vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz a fi analizate prin raportare
la dispoziiile legale n vigoare la momentul emiterii actului administrativ. (3) Soluia instanei de
contencios administrativ este supus recursului, care se declar n termen de 5 zile de la comunicare i
se judec de urgen i cu precdere. (4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de
actul a crui nelegalitate a fost constatat.
2
(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publica, poate fi cercetata
oricind in cadrul unui proces intr-o pricina de drept comun, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea
partii interesate. (2) Incheierea prin care se ridica exceptia de ilegalitate in fata instantei de contencios
administrativ se intocmeste in conditiile Codului de procedura civila. (3) In cazul in care instanta
constata ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului in fond, ea sesizeaza, prin incheiere
motivata, instanta de contencios administrativ competenta si suspenda cauza. (4) Instanta de contencios
administrativ examineaza exceptia de ilegalitate in termen de 10 zile, pronuntind hotarirea
corespunzatoare in numele legii. (5) Hotarirea instantei de contencios administrativ poate fi atacata cu

327

Este n primul rnd de remarcat soluia opus n ceea ce privete obiectul excepiei, n dreptul
romnesc limitat la actele administrative unilaterale individuale, un contencios subiectiv indirect,
un mijloc de aprare a prii, pe cnd n dreptul moldovenesc numai la actele administrative normative, un contencios obiectiv indirect1, o adevrat aciune a crei soluionare profit tuturor, nu doar
prilor litigante ca n dreptul romn. Sunt ambele soluii particulare la nivel european2.
Cu toate c n ambele regimuri legale, competena de soluionare a excepiilor este de competena
instanelor de contencios administrativ, soluie rar n sisteme legale de la nivel european, efectele
hotrrii judectoreti de admitere a excepiei de nelegalitat/ilegalitate sunt fundamental diferite. n
dreptul romnesc, n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea
actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a
crui nelegalitate a fost constatat. n dreptul moldovenesc actele administrative sau unele prevederi ale acestora declarate ilegale i pierd puterea juridic la data rmnerii definitive a hotrrii
instanei de contencios administrativ i nu pot fi aplicate pe viitor iar consecinele juridice ale
actului administrativ cu caracter normativ declarat ilegal snt nlturate de ctre organul de autoritate care l-a adoptat sau l-a emis. Legea nu merge ns mai departe pentru a determina i garanii
procesuale de natur a asigura nlturarea acestor consecine.
n fine, constatm un regim de celeritate al procedurii de soluionare a excepiei de ilegalitate
mult mai ferm n legislaia moldoveneasc, care prevede termene de soluionare a excepiei (10 zile),
de introducere a recursului (5 zile) i de soluionare a recursului (10 zile), legea romn optnd
pentru o soluie mai flexibil pentru soluionarea excepiei instana de contencios administrativ se
pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitentului.
Particulariti ale procedurii de soluionare a litigiilor de contencios administrativ
Att Romnia, ct i Republica Moldova, consacr un regim de contencios administrativ
aezat pe principiul dublului grad de jurisdicie, n care calea ordinar de atac, recursul, este dat
n competena unei instane superioare celei care a pronunat hotrrea n fond. Cele dou
regimuri juridice se remarc ns prin numeroase deosebiri n procedura de judecat. De asemenea, accesul la serviciul public al justiiei administrative n Republica Moldova nu este condiionat
de plata taxelor de timbru, opiune de altfel destul de rar la nivel european (n Finlanda, Frana,
Luxemburg i Suedia), de favoare pentru reclamatul particular, n Romnia consacrat n contenciosul de tutel al prefectului.
recurs in termen de 5 zile. (6) Recursul declarat impotriva hotaririi pronuntate asupra exceptiei de
ilegalitate se judeca in termen de 10 zile. (7) Dupa examinarea exceptiei de ilegalitate, instanta de
contencios administrativ restituie dosarul cu hotarirea sa instantei care a ridicat exceptia de ilegalitate.
(8) In cazul in care instanta de contencios administrativ constata ilegalitatea actului administrativ,
instanta care a ridicat exceptia de ilegalitate solutioneaza cauza fara a tine cont de acest act administrativ.
(8) Actele administrative sau unele prevederi ale acestora declarate ilegale isi pierd puterea juridica la
data raminerii definitive a hotaririi instantei de contencios administrativ si nu pot fi aplicate pe viitor.
(9) Consecintele juridice ale actului administrativ cu caracter normativ declarat ilegal sint inlaturate de
catre organul de autoritate care l-a adoptat sau l-a emis.
1
Ne atrag atenia prevederile art. 5 lit. e) din legea moldoveneasc, care consacr ca i subiect cu drept de
sesizare n aceste litigii instanele judectoreti, de drept comun sau de contencios administrativ, n
condiiile n care excepia de nelegalitate apare ca o chestiune incident ridicat n cadrul unui proces
pendinte de a crei soluionare depinde i fondul procesului n curs. Este o prevedere care astfel formulat
pare s consacre o categorie de aciuni de contencios administrativ n care instana de judecat apare ca
reclamant? Nu trebuie interpretate diferitele prerogativele de instrucie a cauzelor care confer luarea
anumitor msuri de ctre instan, din oficiu, cu calitatea sa de parte ntr-un proces.
2
O reglementare asemntoare reglementrii moldoveneti se regsete n dreptul leton, Legea privind
procedura n cauze administrative nr. VIII-1029 din 14 ianuarie 1999.

328

Recursul administrativ prealabil

n contenciosul administrativ, plngerea prealabil (formul consacrat n dreptul romnesc) i cererea prealabil (formula legiuitorului de peste Prut), sunt reglementate ndeosebi n
considerarea semnificaiei pe care recursul administrativ o dobndete n aceste categorii de litigii, de condiie de admisibilitate a aciunii judiciare. Potrivit dispoziiilor legale (art. 2 alin. 1 lit. j
din Legea romn nr. 554/2004), doar plngerea prealabil solicitnd revocarea sau modificarea
actului administrativ, respectiv revocarea total sau parial a actului administrativ i repararea
pagubei cauzate (art. 14 alin. 1 i art. 16 alin. 2 al Legii moldoveneti nr. 793/2000), leag recursul
administrativ prealabil de aciunea judiciar. Cererea se poate adresa fie autoritii emitente, fie
celei ierarhic superioare, dac aceasta exist, dar caracterul obligatoriu este mai extins n dreptul
moldovenesc1, unde vizeaz nu doar actele administrative individuale, ci i cele normative (cu
toate c art. 14 alin. 1 folosete sintagma 30 de zile de la data comunicrii actului; alin, 3 l
aceluiai articol dispune ns c doar termenul de 30 de zile nu se aplic n cazul actelor normative, nu i caracterul obligatoriu al recursului prealabil). n ceea ce privete litigiile avnd ca obiect
contracte administrative, n dreptul romnesc este procedura concilierii prealabile cea care a fost
asimilat unei plngeri prealabile (n vreme ce legea moldoveneasc nu distinge), iar aciunile de
contencios formulate de ctre prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional
a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vtmate prin ordonane
sau dispoziii din ordonane (acestea din urm neputnd face obiectul aciunilor de contencios
administrativ n Republica Moldova), precum i n cazurile de refuz nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal2 plngerea prealabil nu este obligatorie.
Un termen similar de soluionare a recursului administrativ prealabil, de 30 de zile, este n
vigoare n procedurile celor dou state, cu precizarea c n dreptul romnesc este vorba de un
termen general, care nu se aplic doar n recursurile prealabile aciunilor de contencios administrativ (conform O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor), i
care potrivit Legii nr. 554/2004 poate fi depit, pentru motive temeinice, n termenul de 6 luni
de la data emiterii actului administrativ. Dreptul moldovenesc a optat pentru un termen special
unic de soluionare a cererilor prealabile aciunilor judiciare administrative, care nu pot fi introduse dup expirarea acestuia.
Obiectul cererii i acte exceptate
Sub aspectul categoriilor de acte care nu pot face obiectul aciunilor n contencios administrativ, legislaiile de contencios administrativ de la nivel european au evoluat n sensul unei restrngeri a sferei de acte exceptate de la controlul judectoresc sau controlul pe calea contenciosului administrativ. Unele legislaii naionale, precum cea letonian sau ungar, nu prevd
Pentru motivarea raiunilor unei asemenea soluii, a se vedea M. Orlov, Drept administrativ, Ed. Epigraf,
Chiinu, 2001, p. 206
2
n sens similar sunt i dispoziiile art. 16 alin. 2 din legea moldoveneasc, dar numai n considerarea
unui drept subiectiv: (2) Aciunea poate fi naintat nemijlocit instanei de contencios administrativ n
cazurile expres prevzute de lege i n cazurile n care persoana se consider vtmat ntr-un drept al
su prin nesoluionarea n termenul legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei cauzate. De asemenea, sensurile pe care cele dou legi le confer
refuzului expres de a soluiona cererea sunt substanial diferite: un sens general viznd actul de respingere
a cererii prealabile, n dreptul moldovenesc, respectiv exprimarea explicit, cu exces de putere
[exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute
de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor], a voinei de a nu rezolva cererea unei
persoane i, asimilat refuzului nejustificat, nepunerea n executare a actului administrativ emis ca
urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile.
1

329

excepii, iar n celelalte excepiile sunt foarte limitate i n puine cazuri ele fiind consacrate pe
cale constituional. ntre categoriile de excepii ce pot fi remarcate n Romnia i Republica
Moldova reinem categoria actelor cu caracter politic privind relaiile dintre puterile publice i, n
mai puine cazuri, acte din domeniul aprrii naionale, n statele aici prezentate, actele de comandament cu caracter militar.
Din observarea diferitelor etape ale istoriei contenciosului administrativ romn, pot fi desprinse dou direcii principale de reglementare a obiectului i limitelor aciunilor de contencios
administrativ: pe de-o parte, o concepie limitat de control, n care erau supuse controlului pe
calea contenciosului administrativ doar categoriile de acte administrative expres consacrate prin
lege (ndeosebi n primele epoci legislative); pe de alt parte, o concepie larg, care admite n
general un control al actelor administrative, doar excepiile fiind expres reglementate. n cadrul
acestei din urm concepii, de remarcat ns, att n Romnia, ct i n Republica Moldova, c
unele reglementri au extins att de mult sfera excepiilor nct regula cptase dimensiuni de
excepie (cazul Legii romne nr. 1/1967 i ale Legii moldoveneti din 30 iunie 1987).
n prezent, legislaia Republicii Moldova consacr o sfer mai larg de acte exceptate de la
controlul pe calea contenciosului administrativ n raport cu legea romneasc (dei remarcm c
titlul art. 41 face referire la acte exceptate de la controlul judectoresc!), n cadrul crora atrage
atenia excepia referitoare la hotrrile Guvernului (pentru care este admis doar un control de
constituionalitate2). Din prevederile lit. f) ale art. 4 al legii se poate deduce indirect c actele ad n varianta actual a legii: a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova
i Guvernului, precum i actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preedintele
Republicii Moldova i de Guvern n exerciiul atribuiilor prevzute expres de normele constituionale
sau legislative, ce in de alegerea, numirea i destituirea din funciile publice a persoanelor oficiale de
stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit; b) actele administrative cu caracter diplomatic
referitoare la politica extern a Republicii Moldova; c) legile, decretele Preedintelui Republicii Moldova
cu caracter normativ, ordonanele i hotrrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaionale
la care Republica Moldova este parte, care snt supuse controlului de constituionalitate; d) actele de
comandament cu caracter militar; e) actele administrative referitoare la securitatea naional a Republicii
Moldova, la exercitarea regimului strii excepionale, la msurile de urgen luate de autoritile publice
n vederea combaterii calamitilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor i altor fenomene de
aceeai natur; [n dreptul romnesc actual, Actele administrative emise pentru aplicarea regimului
strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional
ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere art. 5 alin. 3 al Legii nr.
554/2004] f) actele administrativ-jurisdicionale de sancionare contravenional i alte acte
administrative pentru a cror desfiinare sau modificare legea prevede o alt procedur judiciar; g)
actele de gestiune emise de autoritatea public n calitate de persoan juridic, n legtur cu administrarea
i folosirea bunurilor ce aparin domeniului su privat; h) actele administrative emise pentru executarea
hotrrilor judectoreti irevocabile.
2
Prin Hotrrea nr. 9 iulie 2001, Curtea Constituional a Republicii Moldova s-a pronunat n sensul c
actele administrative cu caracter individual emise de ctre autoritile publice centrale, inclusiv de Guvern,
pot fi supuse controlului legalitii de ctre instana judectoreasc n condiiile legii, o decizie care a avut
n vedere dispoziiile art. 53 din Constituie, anterior citat, i ale art. 135 alin. (1) lit. a), care recunoate
dreptul Curii Constituionale de a controla i constituionalitatea actelor administrative emise de
Parlament, Preedintele Republicii Moldova, Guvern. ntre statele europene care au reglementat doar un
control direct de constituionalitate al actelor administrative normative, Germania (actele administrative
normative federale, cf. Art. 93 din Constituie) i Portugalia (art. 280 i 281 din Constituie). Pentru o
critic a reglementrii din legea moldoveneasc, a se vedea M. Orlov, op. cit.; J. Meyer-Ladewig, A. Pascari,
E. Fistican, V. Doag, Ghe. Creu, Comentariul Legii contenciosului administrativ. Republica Moldova,
Editura Cartier, Chiinu, 2002, p. 42, cu o propunere de revizuire constituional
1

330

ministrativ-jurisdicionale sunt susceptibile de atac n contencios administrativ, dac prin lege nu

este consacrat un recurs paralel. Din punct de vedere tehnic-juridic, ni s-ar fi prut mult mai
oportun sintetizarea tuturor situaiilor de recurs paralel ntr-o formulare generic, cu att mai
mult cu ct reglementarea excepiilor de aceast natur erau deja reglementate prin lege. O confirmare nu numai c nu este necesar (dect dac legile care consacrau recursurile paralele aveau
caracter ordinar), dar exprim voina unei autolimitri a competenei judectorului de contencios administrativ n unele cauze care, poate, n evoluia instituiei, s-ar cuveni a-i fi conferite.
Considerm susceptibile de critici dispoziiile lit. d) ale acestui articol, care excepteaz de la
control judectoresc actele de aplicare a sanciunilor disciplinare i de destituire din funcie a
militarilor i persoanelor cu statut militar, litigii care nu rezult din raporturi civile, ci din raporturi administrative. Aceast excepie legal expres priveaz un important grup de persoane de
nsi exerciiul accesului la justiie i apare limitat prin modul n care s-a inspirat din
jurisprudena CEDO referitoare la contenciosul agenilor statului i aplicabilitatea art. 6 alin. (1)
din Convenie (n special Decizia din 8 decembrie 1999, n cauza Pellegrin c. Franei). De altfel,
principiul general enunat n jurisprudena anterioar a Curii europene, n sensul c contestaiile
privind recrutarea, cariera i ncetarea activitii funcionarilor ies, ca regul, din cmpul de aplicare a art. 6 alin. (1) al Conveniei1, a fost deja limitat, cu ct actele de aplicare a sanciunilor
disciplinare i de destituire din funcie a militarilor i persoanelor cu statul militar sunt susceptibile a afecta drepturile patrimoniale ale acestora, i a intra astfel n categoria de pretenii admise
de ctre Curtea de la Strasbourg n sfera competenei sale jurisdicionale, viznd art. 6 alin. (1) al
Conveniei. n Decizia Pellegrin c. Franei, Curtea i exprimase chiar intenia de a pune capt
incertitudinii care exist n jurul aplicrii garaniilor art. 6 alin. (1) n litigiile ntre stat i agenii
si i de a gsi un criteriu permind asigurarea unui tratament egal al agenilor publici ce
ocup funcii echivalente sau similare n statele pri la Convenie, independent de sistemul de
angajare practicat pe plan naional.
Aspecte generale privind regimul termenelor
O trstur particular a procedurii contenciosului administrativ este instituirea unor termene
pentru exercitarea aciunilor judiciare, care i afl temei n necesitatea de a concilia principiul
legalitii i principiul securitii juridice. Limitele temporale variaz de la un sistem naional la
altul, obiectul aciunii fiind un criteriu principal. Termenul de prescripie de 30 de zile pentru
introducerea aciunii, prevzut de legea moldoveneasc, este un termen regul la nivel european, spre deosebire de regimul instituit de legislaia romneasc care mult mai favorabil reclamantului, consacrnd termenul de prescripie de 6 luni. n ambele sisteme juridice, persoanele
pot fi repuse n termen potrivit regulilor de procedur civil. Totui, legea romn admite i introducerea unei aciuni dup expirarea termenului de 6 luni, dar nuntrul termenului de 1 an
(termen de decdere) de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii
cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz, dac mprejurarea care a mpiedicat-o s acioneze s-a produs nuntrul termenului de prescripie de 6 luni, reclamantul trebuind s solicite n aciunea sa motivele temeinice care l-au mpiedicat s acioneze, care vor fi
puse n discuia prilor, sarcina probei revenind reclamantului.
Instrucia cauzei i garanii de executare a hotrrilor judectoreti
Dac la nivel european, unele legislaii au optat pentru reglementri speciale n ceea ce privete
forma i coninutul actului de sesizare a instanei administrative, practica romneasc i legislaia
actual moldoveneasc confirm aplicarea dispoziiilor de drept comun procesual. Remarcm
preocuparea legiuitorului din Republica Moldova pentru instituirea unui cadru legal ct mai
1 A se vedea Decizia Massa c. Italie du 24 aot 1993 n relaie cu cereri patrimoniale n materie de pensie.

331

rapid de soluionare a cererilor de contencios administrativ, n aceast faz procesual prin recomandarea unui termen de 3 zile pentru ca judectorul, dup primirea cererii, s decid primirea
sau respingerea aciunii (art. 22 alin. 1), respectiv, n primul caz, fixarea datei primei nfiri n
cel mult 10 zile de la data depunerii cererii pe rol.
Principiul rolului activ al judectorului este nuanat de prerogativele speciale ce-i sunt conferite n instrucia cauzei, n cele dou sisteme legale. De altfel, n cea mai mare parte a sistemelor
europene de contencios administrativ, procesul se caracterizeaz prin caracterul inchizitoriu al
procedurii1, n sensul c judectorul are prerogative (i obligaii) care i permit s ia anumite
msuri de instrucie, s conduc investigaii din oficiu, s solicite probe, cnd cele furnizate de
ctre pri sunt insuficiente. Obligaia administraiei de a prezenta dosarul cauzei i puterile
judectorului n a solicita i sanciona neexecutarea acestei obligaii legale a administraiei
reprezint n dreptul romnesc i moldovenesc o trstur tradiional a procedurii judiciare
administrative. Aceast particularitate este ntr-o anumit relaie cu caracterul preponderent
scris al procedurii de contencios administrativ, dosarul administrativ fiind unul dintre mijloacele
principale de care dispun instanele administrative spre a soluiona aceste litigii, n care se atac
acte a cror legalitate sau ilegalitate va fi probat pe baza dosarului. Legislaiile, romneasc i
moldoveneasc, nu prevd ns detalii referitoare la coninutul dosarului administrativ, ns
avnd n vedere obiectul litigiului se poate deduce c este vorba de acele documente elaborate i
reunite n vederea deciziei, precum propuneri, iniiative, rapoarte, avize etc., din faza procedural
prealabil, concomitent lurii deciziei (procese-verbale de edin), ulterioare, orice documente
utile cauzei i, n principiu, numai cele utile cauzei.
Legea romn nr. 29/1990 recunotea judectorului de contencios administrativ prerogativa
de a cere autoritii prte s-i comunice de urgen actul atacat mpreun cu ntreaga documentaie
care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei,
inclusiv n situaia n care obiectul aciunii l formeaz un refuz nejustificat. Potrivit art. 10 al legii, dac autoritatea administrativ nu trimitea lucrrile cerute n termenul stabilit de instan,
conductorul acesteia era obligat s plteasc statului, cu titlu de amend, 500 de lei pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. nc din acea perioad legislativ s-a criticat nivelul simbolic,
nerezonabil, al nivelului acestei amenzi, care ar fi trebuit s aib fora de a constrnge autoritatea
s rspund cu promptitudine solicitrii instanei nscriindu-se astfel n spiritul de celeritate care
guverneaz procedura contenciosului administrativ. Ca soluie, s-a propus un anumit procent din
salariul mediu pe economie la data sancionrii, sau un procent (10%) din salariul persoanei
sancionate2. Dac procentul stabilit n raport cu salariul mediu prezint avantajul de a se putea
stabili din oficiu, n funcie de informaiile de referin publicate de ctre autoritatea public
competent, a doua soluie, mai echitabil, n sensul c proporional cu situaia persoanei, se va
putea dispune numai n temeiul documentelor furnizate de angajator. Legea nr. 554/2004 dispune
c Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute,
conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de
amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere
nejustificat. (art. 13 alin. 4).
Reglementarea moldoveneasc stabilete un termen de depunere a documentelor (prima zi de
nfiare) i o amend judiciar n mrime de pn la 10 salarii minime pentru fiecare zi de
ntrziere nejustificat, nivel de natur a contracara practicile administrative contrare. Nu putem
ns s nu remarcm o anumit inconsecven a reglementrii, astfel c n raport cu actul final al
judecii i executarea acestuia, reglementarea moldoveneasc nu mai prevede (dup modificarea
Caracterul acuzatoriu al procedurii se remarc n statele de influen anglo-saxon: Marea Britanie, Irlanda, Malta
Verginia Vedina, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Bucureti, 1999, p.129

1
2

332

din anul 2001 a legii contenciosului administrativ) garanii speciale de executare urgent a
hotrrii judectoreti care condamn administraia la obligaii de a face, pentru ca particularul
s-i poat asigura drepturile n confruntare cu eventuala rezisten a autoritii1, de genul celor
care prin tradiie au fost reglementate n dreptul romnesc aplicabil n teritoriile de peste Prut i
perfecionate n prezent n articolul 242 din noua Lege romneasc a contenciosului administrativ, inclusiv prin instituirea daunelor cominatorii. ntr-o formulare mai elaborat (incluznd aici
si dispoziiile art. 25 ale legii romneti) se preiau o serie de norme din vechea reglementare (Legea nr. 29/19903, art. 10 alin. 3, care fcea referire la ntrzierea nejustificat) aducndu-se
totodat i unele elemente de noutate. n privina regimului sancionator, se menine soluia
amenzii procesual-administrative ca mijloc de presiune i sancionare n cazul refuzului de
conformare a autoritii publice la dispoziiile din titlul executor, cuantumul amenzii fiind stabilit ntr-o manier neechivoc, i care nu mai necesit intervenii ulterioare de actualizare bine
cunoscute n etapele tranziiei, la 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
ntrziere, conform cu opiniile exprimate n literatura de specialitate, ce propuseser dimensionarea amenzii n forma unor procente iar nu a unei sume fixe de bani. n legislaiile europene,
chiar din grupul de state care a aderat recent la Uniunea European, sunt reglementate niveluri
chiar mai ridicate ale amenzilor, n acest caz ca sum fix posibil a fi impus spre plat n mod
repetat. Sub aspect procedural, textul romnesc prevede chiar o escaladare a incidenei sanciunilor,
de la termenul legal (sau dup caz judiciar impus de instan) pentru executarea de bunvoie a
dispozitivului hotrrii, trecnd apoi la aplicarea sanciunii amenzii cu obligarea la despgubiri
pentru ntrziere, dac nuntrul acestui termen autoritatea nu s-a conformat, pn n final la
represiunea penal contra conductorului autoritii publice care se opune executrii hotrrii
instanei. Amenda se face venit la bugetul de stat, ntruct ea nu joac rolul unei despgubiri n
favoarea prii vtmate, jucnd un rol pozitiv n constrngerea organului administrativ de a
proceda la executarea hotrrii rmase definitive4.
Caracterul inchizitoriu al procedurii atenueaz asimetria, inegalitatea ntre administrat i
Se vor aplica prevederile Codului de procedur civil
Obligaia executrii: (1) Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este obligat s ncheie, s
nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un alt nscris sau s efectueze anumite
operaiuni administrative, executarea hotrrii definitive i irevocabile se face n termenul prevzut n
cuprinsul acesteia, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile
a hotrrii. (2) n cazul n care termenul nu este respectat, se aplic conductorului autoritii publice sau,
dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar
reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. (3) Neexecutarea din motive imputabile sau
nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii prevzute la alin. (2), constituie infraciune
i se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 lei la 10.000 lei
3
n relaie cu aceast problem se discutase n doctrin asupra determinrii instanei competente a soluiona
cererile pentru plata daunelor de ntrziere n temeiul art 16 alin. (1) i (2) din Legea nr. 29/1990 care prevd c
(1) Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administrativ este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul
administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive se va face
la termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
definitive a hotrrii. (2) n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica conductorului autoritii
administrative sanciunea prevzut la art. 10 alin. (3), iar reclamantului i se vor putea acorda daune pentru
ntrziere. Instana hotrte n camera de consiliu, de urgen, la cererea reclamantului, cu citarea prilor, fr
plata vreunei taxe de timbru, hotrrea fiind definitiv i executorie. n practica Curii Supreme de Justiie s-a
statuat c, n rezolvarea cererilor de plata daunelor de ntrziere, competena de soluionare revine instantei de
contencios administrativ de fond.
4
Ioan Le, Codul de procedur civil. Comentariu pe articole, Editura CH Beckm Bucuretim 2005, pp. 1221-1222
1
2

333

administraie care caracterizeaz raporturile active de drept administrativ, care se prelungete n

stadiul procedurii contencioase1. Dac, n dreptul romn, administratul - reclamant n prim
instan, are sarcina de a face probatoriul preteniilor sale, n dreptul moldovenesc, sarcina
probaiunii n aciunile n anulare este pus pe seama prtului, iar, n materie de despgubire,
sarcina probaiunii revine ambelor pri.
n etapa instruciei cauzei, unele legislaii, fr a exclude oralitatea n cadrul dezbaterilor, recunosc judectorului prerogativa de a statua i fr audieri orale (fie din raiuni ce in de accelerarea procedurii, fie la cererea prilor ori, n Germania, cu consimmntul acestora, se poate
renuna la dezbaterile orale). ns ca principiu, procedura de contencios administrativ rmne la
dispoziia prilor, care pot decide nchiderea litigiului, sau retragerea aciunii. i din aceast
perspectiv reglementrile aici comparate sunt particular deosebite. Astfel, legea moldoveneasc
sancioneaz neprezentarea la edina de judecat, fr motive temeinic justificate, a prilor i/
sau a reprezentanilor lor, permind examinarea cererii n lipsa acestora, iar, n cazul n care este
imposibil de a judeca cauza n lipsa reclamantului, instana de contencios administrativ va scoate
cererea de pe rol. Dreptul romn, dei nu conine prevederi similare, dnd expresie prioritar
dreptului la aprare a prii, prevede n schimb c aciunile introduse de persoanele de drept
public i de orice autoritate public, n aprarea unui interes public, precum i cele introduse
mpotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt
formulate i pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele
fizice sau juridice de drept privat (art. 28 alin. 3).
Incidente n cursul judecii suspendarea executrii actului administrativ atacat
Regimul judiciar al suspendrii executrii actelor administrative a reprezentat ntotdeauna o
chestiune sensibil a dreptului administrativ. Sesizm c i sub acest aspect cele dou sisteme
naionale prezint particulariti importante.
Dreptul moldovenesc, consacrnd tacit caracterul nesuspensiv de executare al aciunii de
contencios administrativ, i modific prin Legea nr. 726/2001 opiunea iniial care admitea introducerea de ctre persoana vtmat a unei cereri de suspendare a executrii actului administrativ o dat cu introducerea recursului administrativ prealabil graios sau ierarhic, n cazuri temeinic justificate i n scopul prevenirii unei pagube iminente. n prezent, o atare cerere este
admisibil doar concomitent cu naintarea aciunii. Pentru aceleai raiuni, msura poate fi luat
i din oficiu de ctre instan. n ansamblu, un regim mult mai limitat dect cel din dreptul romn,
care prin noua lege a contenciosului administrativ, instituie soluii novatoare i n ceea ce privete
suspendarea executrii actului administrativ2, care este admis a fi formulat att n faza proce Jacques Chevallier, Le droit administratif, droit de privilege?, n Pouvoirs. Revue Fracaise dEtudes
Constitutionnelles et Politiques, no. 46/1988, p. 51
2
Art. 14. - Suspendarea executrii actului (1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube
iminente, dup sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul sau a autoritii
ierarhic superioare, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea
executrii actului administrativ unilateral pn la pronunarea instanei de fond. n cazul n care
persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea
nceteaz de drept i fr nicio formalitate. (2) Instana soluioneaz cererea de suspendare, de urgen
i cu precdere, cu citarea prilor. (3) Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ
normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2)
aplicndu-se n mod corespunztor. (4) Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de
drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de
executare. (5) n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat
de ctre instan, acesta este suspendat de drept, n acest caz nu este obligatorie plngerea prealabil. (6)
1

334

durii prealabile, ct i odat cu cererea de chemare n judecat. Modificrile aduse Legii romne
nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 clarific aspecte procedurale importante: chestiunea
condiiilor de admisibilitate a unei cereri de suspendare formulat naintea introducerii aciunii
judiciare, problematica cererilor succesive de suspendare ntemeiate pe aceleai motive, consacrarea expres a caracterului nesuspensiv al recursului contra unei hotrri de suspendare, motivele care permit judectorului s ordone msura suspendrii cnd a fost sesizat prin aciunea
principal de anulare, determinarea actelor care pot fi suspendate de ctre judector nainte ca
acesta s fi fost sesizat printr-o aciune n anulare (numai actele administrative unilaterale), o
soluie expres pentru cazul n care persoana prejudiciat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile i cnd suspendarea nceteaz de plin drept i fr nici o alt formalitate, lrgirea sferei serviciilor publice administrative a cror continuitate poate fi protejat prin
cererea de suspendare a Ministerului Public (toate, nu doar cele naionale), efectele hotrrii de
suspendare (orice form de executare silit este blocat, restabilirea situaiei anterioare adoptrii
actului n timpul perioadei de suspendare).
Efectele hotrrii judectoreti
Dei doar n ansamblu su problematica soluiilor pe care le pot pronuna judectorii
administrativi reflect cel mai bine rolul i eficiena activitii de contencios administrativ, fiind
nevoii aici a limita prezentarea, vom aborda n final aspecte arareori analizate, respectiv efectele
recunoscute unora dintre categoriile cele mai importante de hotrri de contencios administrativ,
hotrrile de anulare a actelor administrative.
Ct privete efectele juridice ale hotrrii judectoreti, sesizm, pe de-o parte, prevederile
din noua lege romneasc a contenciosului administrativ, potrivit crora Hotrrile judectoreti
definitive i irevocabile prin care s-a anulat n tot sau n parte un act administrativ cu caracter
normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor (art. 23), i dispoziiile art. 29
din legea moldoveneasc, care reglementeaz efectele anulrii actului administrativ: (1) Actul
administrativ anulat, n tot sau n parte, nceteaz a produce efecte juridice din momentul n care
hotrrea instanei de contencios administrativ devine irevocabil. (2) innd cont de unele
circumstane concrete i de eventualitatea survenirii unor urmri juridice negative, instana de
contencios administrativ poate stabili, prin hotrrea sa, c normele declarate nule nu vor produce
efecte juridice de la data adoptrii actului administrativ.
n conformitate cu principiile generale ale dreptului, actele nule trebuie considerate ca
inexistente i neproductoare de efecte juridice iar doctrina noastr administrativ a confirmat,
ca regul, efectul retroactiv al actelor de anulare. Prin excepie, legea romn a contenciosului
administrativ prevede c un act administrativ normativ anulat de ctre instana judectoreasc va
fi considerat a fi produs efecte juridice pn la rmnerea irevocabil a hotrrii judectoreti de
anulare. Se poate conchide c, pn la acest moment, i actele emise/adoptate n aplicarea acestui
act urmeaz a fi considerate c i-au produs efecte juridice, validitatea acestora ridicndu-se
Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleai motive. (7) Suspendarea
executrii actului administrativ are ca efect ncetarea oricrei forme de executare, pn la expirarea
duratei suspendrii. Art. 15. Solicitarea suspendrii prin aciunea principal - Art. 15. - (1) Suspendarea
executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant, pentru motivele prevzute la
art. 14, i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat.
n acest caz, instana poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea
definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odat cu aciunea principal
sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. (2) Dispoziiile art. 14 alin. (2)-(7) se
aplic n mod corespunztor. (3) Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspend executarea. Cf. modificrilor i
completrilor aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007

335

ulterior acestui moment1, cu toate c, n principiu, anularea unor asemenea acte de ctre instana
de judecat trebuie considerat ca avnd efect retroactiv.
Noua soluie legal promovat de Legea nr. 554/2004 trebuie s fi avut n vedere efectele
juridice extinse pe care anularea unui act administrativ normativ le-ar produce n raporturile
juridice realizate pe baza sa, mai ales c hotrrile judectoreti de anulare a acestor acte produc
efecte erga omnes2. Ea favorizeaz principiul securitii juridice, dezvoltat mai ales n dreptul
german, dimensiunea subiectiv, situaiile individuale n raport cu administraia, iar nu direct
dimensiunea legalitii obiective.
i n evoluia jurisprudenei administrative franceze, remarcm evoluiile recente n sensul
admiterii unei excepii de la principiul retroactivitii anulrii pe cale judiciar a actelor
administrative normative, urmare a influenei practicii Curii de Justiie a Comunitilor Europene
i a Curii Europene a Drepturilor Omului. Astfel, Consiliul de Stat francez a admis adaptarea n
timp a efectelor unei anulri, pentru prima dat prin decizia din 11 mai 20043 (asociaia CA i
alii). Fr a afecta principiul caracterului retroactiv al anulrii actelor administrative normative,
avnd n vedere consecinele evident excesive pe care o anulare retroactiv le-ar putea avea,
judectorul francez a admis o derogare de la principiul retroactivitii admind modularea
efectelor hotrrii sale4.
n dreptul nostru, doar Legea contenciosului administrativ din 1925 mai prevzuse un
asemenea efect, dar ntr-un caz special, viznd hotrrile judectoreti prin care se anula un
decret sau o deciziune ilegal de nlocuire, mutare sau punere n retragere a unui funcionar
inamovibil sau stabil, dispoziiune care a produs n anumite cazuri efecte deplorabile5.
Sunt credem aspecte care sunt de analizat i n relaie cu regimul juridic al retroactivitii/
neretroactivitii actelor administrative.
Numai n cazul cnd actul administrativ normative sau acela individual ar veni express au implicit n
contradicie cu situaia de drept creat prin abrogarea legii sau anularea actului administrative normative
pe baza cruia a fost emis, acel act administrative devine illegal i ca atare este nul, Romulus Ionescu,
Drept administrativ, EDP, Bucureti, 1977, p. 282
2
Profesorul Antonie Iorgovan aprecia totui c efectele anulrii unui act administrativ individual nu se
rsfrnd numai asupra titularului lor. - Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Ed. All Beck, Bucureti,
2001, p. 80
Cu privire la autoritatea lucrului judecat n materie administrativ, s-au relevat trei concepii: a) nu
exist autoritate de lucru judecat n materie administrativ (concepie exprimat n dreptul german de
Wirth, ns neperpetuat); b) exist autoritate de lucru judecat n materie administrativ, ca i n dreptul
privat: cu efecte relative, inter partes (concepia civilist Aucoc, Otto Mayer i jurisprudena romn,
mai ales cea anterioar anului 1935); c) autoritatea lucrului judecat, att n materie civil, ct i n materie
administrativ este, n principiu absolut, opozabil erga omnes, cu unele excepii (Gaston Geze). Petre
Strihan, Autoritatea lucrului judecat n materie de contencios administrativ, n Revista de drept public,
1936, p. 58
3
http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_an0412.shtml
4
Judectorul ia n considerare, pe de-o parte, consecinele retroactivitii anulrii n raport cu diversele
interese publice sau private existente i, pe de alt parte, inconvenientele pe care le-ar avea, n raport cu
principiul legalitii i al dreptului justiiabililor la un recurs efectiv, o limitare n timp a efectelor anulrii.
El va aprecia, n raprt cu aceste elemente, dac acestea pot justifica o derogare excepional de la
principiul efectului retroactiv al anulrilor contencioase i, n caz afirmativ, de a prevedea n decizia sa
de anulare c, sub rezerva aciunilor judiciare angajate la data acesteia ccontra actelor fcute pe baza
actului n cauz, toate sau o parte dintre efectele acestor acte anterioare anulrii sale vor trebui considerate
ca definitive sau chiar, n ultim instan, c anularea nu va produce efecte dect la o dat ulterioar pe
care el o determin .
5
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, Editura Universala Alcalay&Co., 1937,
p. 388
1

336

n schimb, legea moldoveneasc a contenciosului administrativ limiteaz n cazul tuturor

hotrrilor judectoreti de anulare a actelor administrative efectele i consecinele lor juridice
retroactive, astfel c anularea judectoreasc a unui act administrativ va produce, ca regul, efecte
doar pentru viitor. Numai innd cont de unele circumstane concrete i de eventualitatea
survenirii unor urmri juridice negative, instana de contencios administrativ poate stabili, prin
hotrrea sa, c normele declarate nule nu vor produce efecte juridice retroactiv, de la data
adoptrii actului administrativ.
Cele dou legi consacr aadar principiul neretroactivitii anulrilor pe cale contencioas, cu
toate c n Romnia este avut n vedere doar categoria actelor normative, i doar n Republica
Moldova judectorul are conferite prerogative pentru ca n cazuri concrete s poat deroga de la
aceast regul pentru a se conforma pe deplin exigenelor legalitii.

337

PROCEDURA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV N ROMNIA

NEGRU Vasilica, confereniar universitar, doctor,
Universitatea Danubius din Galai, Romnia

REZUMAT
Instituia contenciosului administrativ este un element esenial i indispensabil al statului de
drept, forma democratic de reparare a nclcrilor svrite de ctre organele i autoritile
administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale
administrailor sau, mai sintetic, forma juridic de aprare a particularilor persoane (fizice sau
juridice) mpotriva abuzurilor administraiei publice.
n conformitate cu prevederile Legii organice nr.554/2004, contenciosul administrativ const n
activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii,
a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a ivit din
emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie prin
nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim
Procedura contenciosului administrativ are n vedere aspecte referitoare la: prile n litigiul de
contencios administrativ; obiectul aciunii n contencios administrativ; competena instanelor de
contencios administrativ; procedura n faa instanei competente (instana de fond sau instana de
recurs, dup caz); procedura de executare n acest domeniu.
n cadrul acestei lucrri vom analiza succint fiecare din aspectele menionate.

ABSTRACT
The administrative contencious institution is an essential and indispensable element of the law
state, the democratic way of redressing the breaches of the administrative bodies and authorities, of
limiting their arbitrary power, of ensuring the administrative rights of those who are administered
or, to put it more synthetically the judicial way of defending the individuals - natural and legal
persons against the abuses of the public administration.
According to the provisions of Constitutional Law no. 554/2004, the administrative contencious
consists in the competent contencious courts activity of reconciliation of the litigations where at least
one party is a public authority and the conflict was caused either by issuing or concluding an administrative act, according to the case and considering the present law, or by the fail to reconciliate in due
time or by the unjustifiable refusal to consider a petition regarding a legitimate right or interest.
The administrative contencious proceedings deal with aspects referring to: the parties in the administrative contencious litigation; the subject of the administrative contencious action; the competence of the contencious courts; the procedure before the competent courts (the law court or the court
of appeal, according to the case); the proceedings of fulfilment in this field.
In this paper we shall concisely analyse each aspect previously mentioned.
1. Prile n litigiul de contencios administrativ
Din coninutul normativ al art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ reiese c
poate fi reclamant n aciunea n contencios orice persoan vtmat, persoan fizic sau
juridic, precum i autoritile publice1.
1 Anton Trilescu, Drept administrativ, Ediia 2, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.339.

338

n ceea ce privete reclamantul persoan fizic, acesta trebuie s aib capacitate civil, respectiv capacitate de folosin1 i capacitate de exerciiu2 (art. 5 din Decretul nr. 31/1954 privitor la
persoanele fizice i juridice).
Pot avea aceast calitate i funcionarii publici, dac drepturile acestora referitoare la funcie,
salariu etc., au fost vtmate prin acte ale autoritilor publice. Astfel, potrivit art. 80 din Legea nr.
188/1999 republicat, funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se
poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz,
a ordinului sau dispoziiei de sancionare.
Ct privete persoanele juridice, n doctrin3 se face distincie ntre persoana juridic de drept
privat i persoana de drept public, considerndu-se c, din coroborarea alin. (1) i (8) ale articolului 1 din Legea nr. 554/2004, rezult c poate introduce aciuni n contencios administrativ pentru invocarea nclcrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim doar persoana juridic de
drept privat. Persoana de drept public poate introduce aciuni, conform alin. (8), pentru aprarea
unui drept propriu nclcat (contencios subiectiv) sau pentru aprarea unui interes legitim, care,
se afirm n literatura de specialitate4, nu poate fi dect de interes public (contencios obiectiv).
Este vorba despre aciunile introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
precum i de orice persoan de drept public5. De altfel, aciunea prefectului i cea a Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici sunt reglementate n art. 3, intitulat Tutela administrativ.
Persoanele juridice private au calitate procesual activ n aciunile de contencios administrativ dac ndeplinesc condiiile prevzute n Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale, precum i alte acte normative prin care acestea iau fiin. Conform Legii nr. 554/2004 pot avea, n
anumite condiii, calitate procesual activ n aciunile de contencios administrativ i alte subiecte de drept. Potrivit art. 1 alin. (5) din lege, dac Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de
putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va
sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente.
De asemenea, autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate
solicita instanei constatarea nulitii acestuia, atunci cnd actul nu mai poate fi revocat, ntruct
Capacitatea de folosin este aptitudinea persoanei de a avea drepturi i obligaii. Ea ncepe la naterea
persoanei i sfrete odat cu moartea acesteia. (art. 7 alin. (1) din Decretul nr. 31/1954).
2
Capacitatea de exerciiu este capacitatea persoanei de a-i exercita drepturile i de a-i asuma obligaii,
svrind personal i singur acte juridice (Constantin Sttescu, Drept civil. Persoana fizic i juridic,
drepturile reale, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.224). Capacitatea de exerciiu
deplin ncepe de la vrsta de 18 ani, iar de la vrsta de 14 ani minorul are capacitate de exerciiu
restrns. Minorul care a mplinit 14 ani poate sta n justiie numai asistat de prini sau reprezentanii
si legali. Minorii sub 14 ani, precum i persoanele puse sub interdicie nu pot sta personal n judecat,
ci numai prin reprezentanii legali: prini, tutore, curator (a se vedea, pe larg, Teofil Pop, Drept civil
romn, Persoanele fizice i persoanele juridice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1994, p.53 i urm.).
3
Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.643; Anton Trilescu, op.cit., p.339.
4
Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.643.
5
n literatura de specialitate se arat c persoanele juridice de drept public nu pot fi confundate cu
autoritile publice, ntruct, unele dintre acestea din urm nu au buget propriu, iar altele nu au
patrimoniu propriu (ci doar administreaz patrimoniul statului), precizndu-se c personalitatea
juridic a instituiilor publice se dobndete doar n mod expres, prin lege sau hotrre de guvern.
Sunt persoane juridice de drept public statul romn, guvernul, judeul, oraul i comuna, dar i alte
entiti, precum Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau Fondul Romn de Dezvoltare Social. n
continuare se apreciaz c Avocatul Poporului nu este persoan de drept public, deoarece nu are bunuri
proprietate public, iar prefectul nu este persoan de drept public pentru c nu dispune de buget propriu
i nici de bunuri proprietate proprie (a se vedea pe larg Dacian-Cosmin Drago, op.cit., p.55 i urm.).
1

339

a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice (art. 1 alin(6))1.Legea mai precizeaz c n cazul
admiterii aciunii, instana se pronun, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat
i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor juridice produse de acestea.
Poate fi titular al aciunii n contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept.
n anumite situaii, calitatea de reclamant ntr-o aciune de contencios administrativ poate fi
dobndit de o persoan fizic ca urmare a iniiativei unei autoriti publice. Este vorba de Avocatul Poporului care, ca urmare a controlului realizat, conform legii sale organice, n baza unei
sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana de contencios administrativ de la domiciliul petentului.
O situaie asemntoare este prevzut i de alin (4) al art. 1 din Legea nr. 554/2004, conform
cruia, Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa
organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor
(fizice sau juridice, de aceast dat s.n.) se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios
de la domiciliul persoanei juridice vtmate. i n acest caz petiionarul dobndete de drept
calitatea de reclamant.
Ct privete calitatea procesual pasiv, aceasta va reveni, potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr.
554/2004, autoritii publice emitente a actului administrativ vtmtor.
Capacitatea procesual a acestora este ntemeiat pe capacitatea de drept public conform
creia autoritile publice, n lipsa personalitii juridice, pot sta n proces, n nume propriu2.
n conformitate cu prevederile art. 16 alin. (1), cererile n justiie vor putea fi formulate i
personal mpotriva persoanei fizice3 care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care
se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, ns, numai dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
ntrziere.
2. Obiectul aciunii n contencios administrativ
n conformitate cu prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, persoana vtmat ntr-un drept
recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulumit
de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a
primit nici un rspuns n termenul prevzut la art. 8 alin. (1)lit.h), poate sesiza instana de
contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului,
repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale.
De asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider
vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul
nejustificat de soluionare a cererii.
Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze i litigiile care apar n
fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de
1 Situaia reglementat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, reprezint o excepie de la principiul
revocabilitii actelor administrative, considerat, att de doctrin, ct i de jurispruden, principiu de
baz al dreptului administrativ.
2
Eugen Popa, Contenciosul administrativ romn, Editura Servo-Sat, Arad, 1999, p.23.
3
Legea nr. 29/1990, n art. 13 fcea trimitere la funcionarul public care a elaborat actul sau care se face
vinovat de refuzul rezolvrii cererii.

340

aplicarea i executarea contractului administrativ. n acest caz, instana va avea n vedere regula
dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului interesului public (art. 8
alin. (3)).
Prin urmare, aciunea n contencios administrativ poate avea ca obiect:
- anularea n tot sau n parte a actului administrativ;
- anularea actului i obligarea la despgubiri;
- obligarea autoritii publice, care refuz s rezolve o cerere referitoare la un drept sau interes
legitim al reclamantului, s-i recunoasc dreptul pretins;
- obligarea autoritii publice la recunoaterea dreptului pretins i la plata de despgubiri
pentru paguba ce i-a fost cauzat reclamantului prin refuzul nejustificat;
- anularea unor acte administrative i formaliti procedurale premergtoare ncheierii unui
act administrativ;
- obligarea la ncheierea sau executarea unui contract administrativ sau desfacerea unui
asemenea contract;
- acordarea de despgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin ordonane sau
dispoziii din ordonane neconstituionale.
n principiu, aciunea n despgubiri se introduce odat cu aciunea pentru anularea actului.
ns, dac reclamantul nu cunoate ntinderea pagubei la data judecii aciunii principale, cererea
de despgubiri poate fi introdus i ulterior. n acest caz, cererile se adreseaz instanelor de
contencios administrativ competente, n termenul de 1 an de la data emiterii actului care a cauzat
prejudiciul.
Aciunea n daune formulat n contencios administrativ nu este o aciune de sine stttoare,
ci o aciune accesorie cererii de anulare1.
Din caracterul accesoriu al acestei aciuni decurg o serie de consecine2. Astfel, reclamantul
nu va putea cere niciodat instanei de contencios administrativ numai despgubiri, fr a cere,
n acelai timp i anularea actului. De asemenea, reclamantul nu poate renuna la aciunea n
anulare, urmrind a se soluiona numai cererea n daune.
Dac cererea n daune a fost judecat i respins de instana de contencios administrativ, reclamantul nu va putea reveni cu o aciune de drept comun prin care s solicite despgubiri, dreptul
su fiind epuizat n acest caz.
De la caracterul accesoriu al aciunii n despgubiri Legea nr. 554/2004 reglementeaz trei
excepii:
a) n cazul prevzut de art. 9 alin. (4), atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional
n urma unei excepii ridicat n alt cauz;
b) n situaia reglementat de art. 9 alin. (1), (2) i (3), odat cu ridicarea excepiei de
neconstituionalitate;3
c) atunci cnd autoritatea public sesizeaz ea nsi instana de contencios administrativ n
vederea constatrii nulitii actului, fiind n imposibilitate de a-l revoca (art. 1 alin. (6)).
Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin
ordonane sau din ordonane neconstituionale va fi nsoit de excepia de neconstituionalitate.
Primind cererea, instana de contencios administrativ va sesiza, prin ncheiere motivat, dac
C.G. Rarincescu, op.cit., p.382.
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu
S.A., Bucureti, 1929, p.90.
3
De precizat c prin Decizia Curii Constituionale nr.660/2007 se constat c dispoziiile art.9 din Legea
nr.554/2004 sunt neconstituionale n msura n care permit ca aciunea introdus la instana de
contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane
sau a unei dispoziii din ordonan.
1
2

341

va aprecia c excepia ndeplinete condiiile de admisibilitate, Curtea Constituional i va

suspenda soluionarea cauzei pe fond.
Soluia n cererea de despgubiri va depinde de modul de soluionare a excepiei de
neconstituionalitate de ctre Curtea Constituional. Astfel, dac excepia de neconstituionalitate
a fost admis, instana de contencios administrativ va repune cauza pe rol i va dispune citarea
prilor (art. 9 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004).
n caz contrar (de respingere a excepiei de neconstituionalitate), instana de contencios
administrativ va respinge aciunea ca inadmisibil pe fond (art. 9 alin. (3) teza a II-a din Legea nr.
554/2004).
3. Competena instanelor de contencios administrativ
Spre deosebire de celelalte litigii, celor de contencios administrativ le este specific dublul grad
de jurisdicie, fondul i recursul.
Competena material a instanelor de contencios administrativ este reglementat de art. 10
alin. (1) i (2) din Legea nr. 554/2004.
n ceea ce privete instana de fond n materie de contencios administrativ, legea precizeaz
c, pentru litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale
i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale
acestora, de pn la 5 miliarde de lei se soluioneaz de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele
care privesc actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i
cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de
5 miliarde lei, se soluioneaz de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel,
dac prin lege special nu se prevede altfel (art. 10 alin. (1).
Judecata n recurs aparine, n funcie de instana care a judecat fondul, fie seciilor de
contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel (pentru litigiile n care instana de fond a fost
tribunalul administrativ-fiscal), fie Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie (pentru cele n care instana de fond a fost secia de contencios administrativ i
fiscal a curii de apel), dac prin lege special nu se prevede altfel.
Competena teritorial, reglementat de art. 10 alin. (3) din legea contenciosului administrativ,
are caracter alternativ, reclamantul avnd posibilitatea s aleag ntre instana de la domiciliul su
i instana de la domiciliul prtului.
n aceast privin, Legea nr. 554/2004 derog de la regula de competen teritorial din
dreptul comun, unde judecata aparine instanei de la domiciliul prtului.
4. Procedura n faa instanei de contencios administrativ
a) Procedura n faa instanei de fond
Potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, odat cu cererea de chemare n judecat, reclamantul
va anexa copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice
prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. Dac reclamantul nu a primit nici un
rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii
la autoritatea public. De asemenea, reclamantul este obligat s fac dovada (prin orice nscris)
ndeplinirii procedurii prealabile, dac acest demers este obligatoriu.
Cererea introductiv la instan trebuie s cuprind toate elementele unei cereri de chemare
n judecat prevzute de codul de procedur civil.
La primirea cererii de chemare n judecat, instana va dispune citarea prilor i va putea cere
autoritii al crei act este atacat s i comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga
documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru
soluionarea cauzei (art. 13 alin. (1).
Instana va cere autoritii publice emitente s i comunice actul atacat, precum i ntreaga
342

documentaie care a stat la baza emiterii lui i n cazul n care reclamant este un ter (art. 1 alin.
(2) ori cnd aciunea a fost introdus de Avocatul Poporului sau de Ministerul Public.
n mod corespunztor se va proceda i atunci cnd aciunile au ca obiect refuzul de rezolvare
a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Dac autoritatea public nu trimite, n termenul stabilit de instan lucrrile solicitate,
conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de
amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere
nejustificat.
Aciunile n contencios administrativ se judec de urgen i cu precdere n edin public,
n completul stabilit de lege1, iar hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 30
de zile de la pronunare.
Aciunile n contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevzute de Legea nr.
146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru
cauzele neevaluabile n bani.
O deosebire esenial fa de Legea nr. 29/1990 se refer la faptul c cererea de despgubiri nu
se mai taxeaz la valoare, ci n acelai mod ca i cererea de anulare.
Aciunile n contencios administrativ care au ca obiect contractele administrative se vor taxa
la valoare.
n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente2, o dat cu exercitarea
plngerii prealabile, n condiiile art. 7 din lege, reclamantul poate s cear instanei competente
s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond
(art. 14 alin. (1)). n acest caz, instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea
prilor.
Dac n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui
serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu
recurs n termen de 5 zile de la pronunare.
Art. 15 din Legea nr. 554/2004 reglementeaz suspendarea ca accesoriu al aciunii n contencios
administrativ. Astfel, o dat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului
cauzei, reclamantul poate solicita suspendarea actului administrativ unilateral. n aceste cazuri,
dac instana constat c sunt ntrunite condiiile legii, va dispune suspendarea executrii actului
administrativ, pn la soluionarea de aceast dat, definitiv i irevocabil a cauzei. Hotrrea
instanei de judecat dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea
recursului nu suspend executarea.
Judecnd aciunea n contencios administrativ, instana poate da, dup caz, urmtoarele
soluii3:
- anularea n ntregime sau n parte a actului administrativ;
- obligarea autoritii publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a
unei adeverine sau a oricrui nscris;
- acordarea daunelor materiale i morale, dac s-au solicitat.
Este vorba de Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, publicat n Monitorul Oficial nr.
576/2004 modificat. Potrivit art. 57 din aceast lege, completul de judecat este format dintr-un
judector pentru fond i trei judectori pentru recurs.
2
Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit.s) din Legea nr. 554/2004, paguba iminent reprezint prejudiciul
material viitor, dar previzibil cu eviden sau, dup caz, perturbarea grav a funcionrii unei autoriti
publice ori a unui serviciu public.
3
Art. 18 din Legea nr. 554/2004.
1

343

Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, instana poate dispune:
- anularea n tot sau n parte a contractului;
- obligarea autoritii publice s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
- obligarea uneia dintre pri s ndeplineasc o anumit obligaie;
- suplinirea consimmntului unei pri, cnd interesul public o cere;
- obligarea la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.
Legea precizeaz n art. 18 alin. (5) c soluiile instanei de fond prevzute de alin. (1) al art.
18 alin.11 i de alin. (4) lit.b) i c) pot fi stabilite sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de
ntrziere.
b) Procedura n faa instanei de recurs
Recursul este singura cale de atac ordinar n contencios administrativ.
Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotrrea pronunat n prima instan poate
fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la comunicare2.
Introducerea recursului suspend executarea hotrrii atacate, cu excepia hotrrii de suspendare a actului administrativ (art. 15 alin. (3)) i se judec de urgen.
n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau casnd sentina, va rejudeca
litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost
dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competen material, cauza se va trimite instanei
competente, iar dac hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se
va trimite, o singur dat, la aceast instan.
Recurentul este obligat s motiveze recursul3 n termen de 2 zile de la comunicare, sub
sanciunea nulitii pentru tardivitate, iar procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural ori
prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise.
mpotriva soluiilor definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ se pot exercita cile de atac prevzute de Codul de procedur civil. Constituie motiv de revizuire, care se adaug la cele prevzute de Codul de procedur civil, pronunarea hotrrilor
rmase definitive i irevocabile prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar reglementat de art.148 alin.(2) coroborat cu art.20 alin. (2) din Constituia Romniei.
5. Procedura de executare n materia contenciosului administrativ
Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au admis aciunile formulate
potrivit Legii nr. 554/2004 constituie titluri executorii. Hotrrile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau dup caz, n monitoarele oficiale ale
judeelor ori al municipiului Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind
scutite de plata taxelor de publicitate.
n ceea ce privete obligaia executrii, legea stabilete c executarea hotrrii definitive i
irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel
Este vorba de anularea n tot sau n parte a actului administrativ sau obligarea autoritii publice s emit
un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris.
2
Prin Decizia Curii Constituionale nr. 189/2006 s-a admis excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor
art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ntruct art. 20 alin. (1) nu precizeaz n ce condiii i pentru care
participant la proces termenul de recurs se raporteaz la unul dintre cele dou momente procesuale.
3
Potrivit art. 303 alin. (1) C.proc.civ., recursul se va motiva prin nsi cererea de recurs sau nuntrul
termenului de recurs, iar potrivit alin. (2) al aceluiai articol, termenul pentru depunerea motivelor se
calculeaz de la data comunicrii hotrrii, chiar dac recursul s-a fcut mai nainte.
1

344

mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii, pentru situaia reglementat n alin.
(1) al art. 241.
Dac termenul nu este respectat, instana de executare2 va aplica, la cererea reclamantului,
conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantului despgubiri pentru ntrziere.
Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate
de instana de contencios administrativ i dup aplicarea amenzii prevzute de lege la alin. (2) al
art. 24 constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend
de la 25 000 000 lei la 100 000 000 lei.
Conductorul autoritii publice se poate ndrepta cu aciune mpotriva celor vinovai de
neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. Dac cei vinovai sunt funcionari publici, se
vor aplica reglementrile speciale.
Hotrrea instanei de executare de aplicare a sanciunii i de acordare a despgubirilor de
ntrziere se ia n camera de consiliu, cu citarea prilor.
Hotrrea pronunat de instana de executare poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de
la comunicare.
Pentru punerea n executare a hotrrilor instanelor de contencios administrativ date pentru
soluionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative se aplic, n mod corespunztor,
prevederile art. 25 din Legea nr. 554/2004 referitoare la instana de executare.

Alin. (1) al art. 24 are urmtorul coninut: Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este
obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul
prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
irevocabile a hotrrii.
2
Instana de executare este, potrivit art. 2 alin. (1) lit.), instana care a soluionat fondul litigiului de
contencios administrativ.
1

345

CONDIIILE EXERCITRII ACIUNII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

CONFORM LEGISLAIEI REPUBLICII MOLDOVA
CRUGLICHI Tatiana, lector universitar, doctorand,
Universitii de Stat Alecu Russo din Bli
Any person in power
is bound to abuse it
Montesquieu

ABSTRACT
To atribute this inherent tedency to the human being, it requires certain juridical instruments
and state mechanisms which are powertul means to stop power.
One of the most efficient instruments in this meaning is the administrative contetious institution,
or the administration control from the judicial power respecting the principle of separation and cooperation of powers within the state.
The procedural aspect of examining and resolving one administrativecontentious demand is my
target point of analysis and i am going to project the activities of administrative contentious court
rooms.
I also intend to touch indirectly generally the types of responsibilities in the administrative
contentious of the administrative authorities and of the public officials specially.
Contenciosul administrativ reprezint aspectul patologic
al activitii administrative. El ilustreaz comportamentul
i deviaiile administraiei
Charls Debbasch
Din punct de vedere conceptual statul de drept exprim att o condiie cu privire la putere,
o micare de realizare i ordonare a acesteia, ct i o nou versiune asupra dreptului respectiv
asupra funciilor i rolului acestuia.
Contenciosul administrativ ne ofer prilejul s abordm un caz n care activitatea unor organe de stat care realizeaz sarcinile unei puteri n stat, este controlat de ctre unele organe de
stat, care realizeaz sarcinile altei puteri n stat. Este cazul controlului exercitat de instanele
judectoreti asupra activitii organelor administraiei publice organe ale puterii executive.
Cci dac nu ar interveni rspunderea administraiei publice, viaa social ar deveni imposibil,
actele puterii fiind arbitrare, fr limite i fr control.
Posibilitatea exercitrii controlului judectoresc asupra actelor administrative tempereaz libertatea autoritii publice de a decide i de a se ncadra n limitele legalitii i confer n acelai
timp persoanelor fizice i juridice ncrederea n corectitudinea actelor, dar i ncrederea n actul
de control judectoresc, n situaia n care se consider vtmate n drepturile i interesele lor
legitime prin actele administrative ce le atac. Creterea numrului de litigii la instanele de contencios administrativ nu reprezint neaprat doar creterea abuzurilor autoritilor publice, ci i
un semn al nelegerii corecte a rolului acestor instane precum i ncrederea n legalitatea
soluionrii litigiilor de contencios administrativ.
Astfel, conferirea rolului de soluionare a aciunilor de contencios administrativ puterii
346

judectoreti constituie un pas de importan major n procesul realizrii exigenelor specifice

statului de drept.
Din alt punct de vedere, recunoaterea i instituirea contenciosului administrativ n legislaia
R. Moldova este, de fapt, delimitarea materiei administrative de cea civil, care pn nu demult se
aplica i pentru soluionarea unor categorii de litigii cu caracter administrativ.
Aa cum dreptul civil reprezint partea material a procesului civil, la fel se cearc instituirea
procedurii administrative ce va fi aplicat de instana de contencios administrativ.
nsi noiunea de contencios administrativ, la adoptarea legii, a generat discuii controversate. Unii din specialiti susineau ideea instituirii contenciosului administrativ ca instan
judectoreasc specializat care va activa n baza propriei proceduri, iar alii considerau c contenciosul administrativ trebuie s determine regimul juridic al actelor administrative, care vor fi
supuse controlului jurisdicional n instanele de drept comun n baza procedurii civile.
n primul caz accentul se punea pe importana actelor administrative i specificul lor, necesitatea unui control jurisdicional cu o competen juridic sporit, bazat pe o procedur
simplificat.
n cazul doi, accentul se punea pe determinarea regimului juridic al actelor administrative i
controlul jurisdicional al acestora cu cheltuieli minime.
Spre regret, conjunctura economic n care s-a pomenit ara noastr i-a lsat amprentele sale
i n domeniul realizrii justiiei, punnd pe prim plan minimalizarea cheltuielilor i pe cel secund urmtoarele situaii de fapt.
n primul rnd, litigiile ce se nasc ca urmare a vtmrii persoanei de ctre o autoritate public
printr-un act administrativ ilegal sau prin nesoluionarea n termenul precis a unei cereri referitoare la un drept al su legitim, difer mult de litigiile civile, penale i de alt natur, din cauza
dinamismului i transformrilor permanente att ale raporturilor juridice administrative, ct i
ale actelor normative care le reglementeaz; de aceea pentru o soluionare obiectiv a litigiilor de
contencios administrativ este nevoie de anumii judectori sau instane specializate, care, pe lng
faptul cunoaterii jurisprudenei, trebuie s cunoasc i procesul de administraie; competena
organelor administraiei publice; cerinele fa de actele administrative i principiile generale ale
administraiei publice.
n al doilea rnd, nsi concepia perfecionrii sistemului judectoresc include i formarea
de judectorii specializate (economice, militare), pornind de la specificul litigiilor din domeniile
respective i de la necesitatea soluionrii lor ct mai eficiente. O astfel de atitudine se cere i fa
de cauzele ce in de contenciosul administrativ, adic instituirea de instane judectoreti specializate1.
Doar la respectarea acestor condiii vom putea vorbi despre o responsabilitate real a Statului
n faa particularului i despre o garanie a respectrii drepturilor acestuia din partea organelor
administraiei publice ceea ce va constitui dimensiunea fundamental de maxim generalitate
a statului de drept Nimeni nu este mai presus de lege.
Procedura n materia contenciosului administrativ a fost mereu supus unor reguli speciale,
derogatorii de la dreptul comun, tocmai pentru a se da satisfacie raiunilor de drept substanial
garantarea legalitii n activitatea organelor administraiei publice i protecia drepturilor
omului. Nu trebuie uitat c este vorba de un litigiu ntre cetean i Primar, ntre cetean i eful
statului, ntre cetean i Guvern, adic ntre un pigmeu i un colos, iar procedura trebuie
gndit de aa natur ca omul de pe strad s poat ajunge ct mai rapid n faa judectorului,
astfel nct procesul s fie ct mai simplu i operativ. De aceea, unele din fazele procesului din
dreptul comun nu se regsesc n procesul de contencios administrativ, iar unele principii proce M. Orlov, Drept administrativ, Chiinu, 2001, pag. 191.

347

durale din dreptul comun nu numai c nu sunt identice, dar sunt chiar diametral opuse. Nu
ntmpltor, n multe ri instanele de contencios administrativ formeaz ordine jurisdicionale
paralele celor civile, avnd la baz un Cod de procedur administrativ contencioas i nu Codul
de procedur civil.
De aici i denumirea hotrrilor judectoreti: decizie de contencios administrativ i nu
hotrre, cum o prevede legislaia noastr n materie, care nu a depit graniele maxime ale
procedurii civile, pentru c Legea contenciosului administrativ face trimitere la Codul de
procedur civil. Aa se explic de ce hotrrile colegiilor (completelor) de contencios administrativ sunt contabilizate, fiind vorba aici i de cutuma devenit axiom procesul care nu este
penal obligatoriu ntr n sfera civilului.
Procedura contenciosului administrativ trebuie privit sub forma a dou faze i anume:
- procedura prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ;
- procedura n faa instanei de contencios administrativ.
Legislaia instituie regula procedural, potrivit creia introducerea aciunii n contenciosul
administrativ este precedat de parcurgerea obligatorie a procedurii administrative prealabile.
Doctrina interbelic a susinut teza, care i dovedete deplin actualitate, c particularii
vtmai prin actele i operaiunile administrative, n raporturile lor cu administraia, au la
dispoziie dou categorii de mijloace pentru a se plnge i a obine satisfacia pe care o legitimeaz
legea: recursurile administrative i recursul contencios1.
n principiu, cele dou mijloace juridice sunt independente, ns n unele cazuri legea
condiioneaz exercitarea recursului contencios de exercitarea n prealabil a recursului administrativ sau confer recursului administrativ, dac este efectuat, efecte juridice n planul recursului
contencios.
a) Recursul administrativ era reprezentat, i sensul a rmas acelai, de sesizarea, printr-o
reclamaie, a unui organ administrativ, care putea fi cel emitent sau cel ierarhic superior lui. Sintagmele procedur administrativ prealabil, plngere prealabil, procedur precontencioas,
recurs administrativ prealabil, recurs administrativ precontencios, procedur prealabil
aciunii de contencios administrativ, se refer, indiferent de formularea utilizat, la recursul administrativ pe care particularii lezai n drepturile lor prin aciunea sau inaciunea unei autoriti
administrative sunt obligai sau au facultatea s-l exercite n faa autoritii emitente sau a celei
superioare acesteia, nainte de a promova o aciune de contencios administrativ2.
Conotaia termenului de recurs n dreptul administrativ difer de cea din dreptul procesual,
unde este privit ca fiind calea ordinar de atac prin care se cere unei instane judectoreti superioare modificarea unei hotrri nelegale ori netemeinice, pronunate de o instan inferioar,
sau casarea (desfiinarea) ei n vederea rejudecrii3.
Dimpotriv, tiina dreptului administrativ definete recursul ca fiind calea de atac sau
mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrilor drepturilor subiective i a
intereselor legitime n urma unor vtmri cauzate de ctre organele administrative de stat4.
Recursul administrativ poate mbrca dou forme:
Recursul graios, este acel tip de recurs cruia i sunt caracteristice dou trsturi, i anume:
se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului, cel care-l exercit
poate cere s fie emis un act administrativ, s fie retractat, modificat sau anulat actul eliberat.
C. Rarincescu, citat dup V. Vedina; Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Bucureti: Ed.
Fundaiei Romnia de mine, 1999, pag. 41.
2
I. Deleanu, Procedur civil, vol. I, Ed. Servo Sar, Arad, 1998, pag.334.
3
I. Stoenescu, S. Zilbertein, Drept procesual civil, Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic, 1993, pag.20.
4
A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Bucureti: Ed. Hercules, 1999, pag. 386.
1

348

 Recursul ierarhic, care se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: se exercit la organul

ierarhic superior organului care a produs vtmarea: din punct de vedere al sferei sale de aplicare,
nu vizeaz dect actele emise de organele administrative care au organe superioare din punct de
vedere ierarhic.
Dat fiind faptul c nu toate autoritile publice au i organe ierarhic superioare, rezult implicit c recursul ierarhic, poate privi numai actele administrative emise de autoritile publice
plasate n raporturi de subordonare ierarhic fa de alte autoriti publice. Tocmai e cazul de
atenionat a nu se confunda subordonarea ierarhic cu alte tipuri de raporturi existente ntre
diferite autoriti publice. De exemplu, Guvernul exercit conducerea general a administraiei
publice, dar aceasta nu nseamn c Guvernul se afl n raporturi de ierarhie fa de toate
autoritile administraiei publice. Exist unele care i sunt subordonate, cum ar fi de exemplu
ministerele, departamentele, dar exist autoriti administrative care nu sunt subordonate Guvernului, cum ar fi de exemplu autoritile publice locale. Fa de actele administrative emise de ctre
aceste autoriti nu se poate exercita dect faza recursului graios1.
O alt trstur a acestei forme de recurs vizeaz preteniile recurentului, obiectul su, ce
anume poate cere cel care-l exercit de la organul ierarhic superior celui al crui act i-a produs o
anumit vtmare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic), precum i obligarea autoritii emitente s emit sau s modifice un anumit
act. n virtutea dreptului organului ierarhic de a da instruciuni cu caracter obligatoriu organului
su inferior, el poate dispune acestuia s restabileasc ordinea de legalitate, care apreciaz c a fost
nclcat i care a produs o vtmare subiectului de drept, impunndu-l astfel s modifice sau s
anuleze actul atacat.
b) Recursul contencios sau judiciar, exista atunci, cnd autoritatea sesizat era una
judectoreasc, deci cnd legalitatea unui act era contestat direct n judecat2.
Procedura administrativ prealabil sub forma recursurilor administrative este deci un mijloc
pus n beneficiul ceteanului, prin care acesta s-i poat realiza dreptul su fr a mai apela la
justiie care reprezint o cale mai anevoioas, mai costisitoare i mai de durat dect calea admini
strativ. Recursurile administrative prezint avantajul c sunt simple, fr formaliti i cheltuieli.
Ct privete actuala reglementare n materia contenciosului administrativ, art. 14 din Legea
nr. 793-XIV prevede expres c persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabil, autoritii publice
emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a
acestuia, n cazul n care legea nu dispune altfel. n cazul n care organul emitent are un organ
ierarhic superior, cererea prealabil poate fi adresat, la alegerea petiionarului, fie organului emitent, fie organului ierarhic superior.
La elaborarea acestei Legi s-a discutat mult asupra termenului de contestare a actului administrativ vtmtor. Suntem de prerea c persoana vtmat printr-un act administrativ ilegal
trebuie s aib posibilitatea de a cere anularea acestui act atta timp ct acesta este n vigoare i
continu s produc efecte juridice. ntr-un stat de drept nu poate fi mpcare cu ilegalitatea pe
motiv c au trecut deja 30 de zile, ori un alt termen.
E necesar de menionat faptul c termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actului administrativ cu caracter normativ. n acest caz suntem n prezena unui recurs administrativ fr termen.
Potrivit art. 15 din Legea 793-XIV, cererea prealabil se examineaz de ctre organul emitent
sau ierarhic superior n termen de 30 de zile de la data nregistrrii ei, decizia urmnd a fi
comunicat de ndat petiionarului.
V. Vedina, op. cit., pag. 43.
Idem.

1
2

349

Organul emitent este n drept s resping cererea prealabil sau s-o admit i, dup caz, s
revoce sau s modifice actul administrativ.
Iar organul ierarhic superior este n drept s resping cererea prealabil sau s-o admit i s
anuleze actul administrativ n tot sau n parte, s oblige organul ierarhic inferior s repun n
drepturi persoana respectiv ori, dup caz, s revoce actul administrativ emis cu acordul su.
n toate cazurile cererea n contencios administrativ va putea fi introdus numai dup respectarea procedurii prealabile. O astfel de regul d posibilitatea autoritilor emitente s mai examineze nc odat actul defectuos i s nlture consecinele acestora, iar organului ierarhic superior s exercite un control administrativ ierarhic asupra acestor acte.
Deci, unul din elementele regimului juridic al procedurii administrative prealabile rezid n
caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce nseamn c, n absena parcurgerii ei, aciunea
nu poate fi primit, iar dac a fost primit, ea va fi respins.
Astfel, cadrul legal al R. Moldova prevede c dac persoana nu a respectat procedura prealabil,
instana n temeiul art. 170 alin. 1, lit. a Cod de procedura civil restituie cererea, iar dac cererea
a fost primit, instana n baza art. 267 lit. a. Cod de procedur civil va scoate cererea de pe rol.
Conform art. 6 al C.E.D.O. orice persoan are dreptul la judecarea cauzei sale privind
nclcarea drepturilor ei civile. Aceasta poate fi i cazul adoptrii unui act administrativ care
afecteaz aceste drepturi. Asimilarea actelor administrative o reprezint cazurile de nesoluionare
n termenele legale ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaterea dreptului pretins
i repararea pagubei cauzate. Aceasta nseamn c persoana interesat are acces la justiie i n
cazurile de inactivitate a instanei.
De aceea apreciem prevederea art. 16 p. 2 din Legea 793- XIV, care stipuleaz c n cazul actului administrativ asimilat, sub forma nesoluionrii n termenul legal a unei cereri, cererea
prealabil nu se mai impune. Deci, n cazul n care autoritatea public sau persoana asimilat
acesteia nu a examinat cererea principal (iniial) a persoanei care se consider lezat ntr-un
drept al su recunoscut de lege n termenul legal stabilit, atunci aceast persoan este n drept s
se adreseze nemijlocit n instana de contencios administrativ.
Astfel, unii autori1 i exprim nedumirirea fa de aceast soluie, artnd c este nepotrivit
ca n cazurile n care administraia refuz s satisfac cererea referitoare la un drept recunoscut
de lege sau nici mcar nu rspunde, s fii obligat s te adresezi autoritii respective, expunndute aceleiai atitudini. n asemenea situaii, procedura administrativ prealabil nu face dect s
prelungeasc abuzul autoritii administrative.
De asemenea, nu trebuie uitat c, deoarece recursul graios, fiind un autocontrol al
administraiei, determin o judecat n propria cauz, el poate pctui prin subiectivism, acest
lucru ntmplndu-se, de fapt, n majoritatea cazurilor.
Recursul ierarhic, deopotriv, sufer de acelai neajuns, ntruct superiorul ierarhic va fi mai
degrab tentat s apere structurile administraiei i s-i acopere subalternul, dect s dea
satisfacie particularului. Pe de alt parte ns, aceast atitudine subiectiv comport riscul ca n
cazul pierderii procesului superiorul ierarhic s fie considerat rspunztor alturi de subalternul
su, i obligat la plata unor daune.
De asemenea, n hotrrile sale explicative, Plenul Curii Supreme de Justiie menioneaz c
n cazul n care organul emitent, n baza cererii prealabile, a revocat actul contestat i a adoptat o
nou hotrre prin care persoana, din nou se consider lezat ntr-un drept al su ea nu va contesta cu cerere prealabil ultimul act administrativ, dar are dreptul s nainteze aciunea n instana
de contencios administrativ competent.
V. M. Ciobanu, Termenele prevzute de Legea contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 1/1992,
pag. 26; I. Deleanu, op. Cit., vol. II, pag. 289.

350

Pentru a introduce o aciune n contencios administrativ este necesar ca instanele de contencios s verifice respectarea unui ir de condiii. O astfel de msur, se impune pentru asigurarea
unei stabiliti actelor administrative i pentru a evita introducerea unor cereri abuzive i generarea unor conflicte nejustificate. Totodat oferindu-se posibilitatea ca administraia s-i exercite
controlul administrativ ierarhic asupra actelor sale administrative.
Aceste condiii rezid din Legea contenciosului administrativ i sunt obligatorii pentru toi
subiecii cu drept de sesizare i pentru instanele de contencios administrativ.
Una dintre condiiile de baz pentru folosirea aciunii de contencios administrativ privete
calitatea reclamantului, care trebuie s aib capacitatea de a sta n justiie.
Capacitatea procesual semnific aptitudinea persoanelor de a deveni pri n proces, nefiind
altceva dect aplicarea n plan procesual a capacitii civile.1
Capacitatea procesual nu trebuie confundat cu calitatea procesual care nseamn puterea
n virtutea creia o persoan exercit aciunea n justiie, ndreptirea de a sta ntr-un anumit
proces, ca reclamant sau prt.2
Capacitatea procesual constituie, pe de alt parte, o condiie de existen a calitii procesuale. Calitatea procesual este denumit i legitimare procesual i poate fi activ ntrunit
n persoana reclamantului, sau pasiv justificat n persoana prtului.
n plan procesual reclamantul este titularul dreptului pretins, adic persoana care trebuie s
indice obiectul cererii i a motivelor de fapt i de drept pe care se ntemeiaz pretenia sa, cu alte
cuvinte, s-i justifice calitatea procesual activ.
Reieind din sensul art. 2 i 5 din Legea 793-XIV, orice persoan care se consider lezat ntrun drept al su recunoscut de lege, poate contesta actul administrativ, emis de autoritatea public
sau de persoanele de drept privat, asimilate autoritilor publice n sensul acestei legi.
n aceast ordine de idei, Verginia Vediua3 subliniaz teza c nu are relevan capacitatea
civil a reclamantului, statutul lui de persoan fizic sau persoan juridic. C, din aceast
perspectiv, Constituia Romniei a modificat legea cadru, i implicit necesitatea capacitii juridice civile, pe care o impune, astfel nct orice particular, persoan fizic, persoan juridic, o
colectivitate de persoane fizice, dac se consider vtmate, pot s se adreseze instanei de contencios administrativ. C se impune astfel s se fac deosebirea ntre capacitatea civil i capacitatea de drept administrativ, aceasta avnd relevan pentru litigiile cu acest caracter.
Se impune, totui, o precizare, spre a marca faptul c regulile procedurii civile, de data aceasta,
pun n oper o instituie de drept public i nu o instituie de drept privat. Aciunea n contenciosul
administrativ care are ca obiect anularea unui act administrativ normativ, este o aciune de ordine
public, efectele deciziilor fiind erga omnes. De aici rezult aciunea n anulare n faa instanei de
contencios administrativ nu poate fi condiionat de existena calitii de persoan juridic pentru
reclamant. Calitatea de reclamant pentru asemenea aciuni principale, care pot avea n subsidiar i
obligarea, prin instan, a administraiei, s emit un act, o poate avea un organ de stat sau o structur
neguvernamental care nu are capacitate juridic civil, adic nu are calitatea de persoan juridic
n sensul dreptului civil, dar are capacitate juridic administrativ sau de alt natur4.
Prin urmare, n aceste cazuri condiia general a capacitii la care se refer Codul de procedur
civil trebuie interpretat n sens larg capacitatea de a fi subiect de drept n orice raport juridic,
n primul rnd de drept administrativ, i nu n sens restrns capacitatea de a fi subiect numai n
raporturile juridice civile.
I. Stoenescu, S. Zilbertein, op. cit., pag. 281.
V. M. Ciobanu, op. cit., pag. 279
3 V. Vedina, op. cit., pag. 111.
4 A. Iorgovan, op. cit., pag. 510.
1
2

351

Exemplu, o colectivitate care nu are nc personalitate juridic i creia i se refuz un anumit

act administrativ din partea unei autoriti competente, nu va putea s obin pe calea unei aciuni
judiciare, obligarea autoritii la emiterea actului administrativ la care este ndrituit i nu va
putea astfel s devin niciodat persoan juridic.1
Un asemenea raionament, nu poate duce dect la concluzia c aciunea n anulare n faa
instanei de contencios administrativ nu poate fi condiionat de existena calitii de persoan
juridic pentru reclamant.2
Aceeai situaie analizat mai sus, poate fi lesne raportat i la cadrul legislativ n materie din
R. Moldova. Dei, legiuitorul nostru indic expres n art. 5 al Legii 793-XIV, doar termenul persoana, fr a specifica statutul ei de persoan fizic sau juridic, la prima vedere s-ar prea c este
eludat o interpretare multiaspectual a acesteia; renunndu-se la cerina ca reclamantul s fie
persoan juridic civil, fiind, prin urmare, admisibile i aciunile introduse de grupuri de persoane
care nu au calitatea de persoane juridice; dar precizarea statutului juridic al persoanei a fost deja
fcut la art. 2 din aceeai lege, prin explicarea noiunii persoan vtmat ntr-un drept al su.
n ce ne privete, chiar dac diferena de formulare este corect sesizat, nu credem c aceasta
a fost intenia legiuitorului, fiind de principiu c aciunile n justiie pot fi introduse doar de persoanele fizice sau juridice.
Art. 5 din Lege atribuie calitatea de reclamant funcionarilor publici, militarilor i persoanelor
cu statut militar, n cazul n care li se aduce atingere drepturilor lor legitime ce rezult din relaiile
de munc, deoarece n acest caz preteniile lor nu deriv dintr-un contract de munc, ci dintr-un
act emis de ctre o autoritate public.
Considerm c o asemenea completare poate atrage interpretarea c militarul sau persoana
cu statut militar nu sunt persoane i nu se includ n categoria primului subiect care este exprimat exhaustiv prin termenul de persoan.
Legea mai atribuie calitatea de reclamant Guvernului, Ministerului Administraiei Publice
Locale, Direciei teritoriale control administrativ, Ministerul Administraiei Publice Locale,
preedintele raionului, i primarului n condiiile Legii privind administraia public local; procurorului; avocatului parlamentar; instanelor judectoreti de drept comun i celor specializate;
precum i altor persoane n conformitate cu legislaia n vigoare.
Cum aciunile ntemeiate pe Legea contenciosului administrativ nu pot fi caracterizate ca fiind aciuni nemijlocite legate de persoan, rezult c procurorul, ca organ de supraveghere a
legalitii, poate s exercite din oficiu, sau la cerere o aciune n justiie contra unui act administrativ deci are legitimare procesual activ n astfel de aciune.
Acest drept trebuie recunoscut procurorului cu att mai mult cu ct este posibil ca un act
administrativ s creeze avantaje ilicite unor persoane, cu nesocotirea legii. Beneficiarul avantajelor nu va fi interesat n anularea actului. De aceea, pentru restabilirea legalitilor se impune
recunoaterea n favoarea procurorului a dreptului la aciune n justiie contra actelor administrative ilegale.
Aceasta ar fi soluia corect, dar Codul de procedur civil al R. Moldova stipuleaz expres c
dac persoana n interesul creia a fost pornit procesul refuz s intervin n proces, cererea se va
scoate de pe rol.
Cu att mai mult trebuie recunoscut acest drept procurorului, cu ct este posibil ca un act
administrativ s creeze avantaje ilicite unor persoane, cu nclcarea legii. Beneficiarul avantajelor
nu va fi interesat n anularea actului. De aceea, pentru restabilirea legalitii nclcate, considerm
c trebuie s se recunoasc procurorului dreptul la aciune n justiie mpotriva actelor adminis V. Vedina, op. cit., pag. 113.
A. Iorgovan, citat dup V. Vedina; Idem.

1
2

352

trative ilegale i la o satisfacie efectiv din partea instanei de judecat, indiferent de faptul dac
persoana n aprarea creia a fost sesizat instana renun s intervin n procesul declanat.
Dac aciunea este pornit de procuror din oficiu, titularul dreptului vtmat prin actul administrativ atacat va fi introdus n proces i va dispune, ulterior, de aciune, fie s o continue, fie s
renune la ea. n situaia n care renun, instana de judecat nu este obligat s dea curs renunrii
din partea titularului dreptului, ci s continue judecarea procesului, s exercite, deci n continuare,
controlul de legalitate i cnd constat nclcarea legii, a intereselor statului sau a drepturilor altor
persoane vtmate prin actul administrativ atacat de procuror, s-l anuleze ca ilegal.
Totodat, Plenul Curii Supreme de Justiie n hotrrile sale explicative atenioneaz c nu se
admite naintarea aciunii n contencios administrativ n interesele altor persoane, cu excepia cazurilor n care persoana este mputernicit de drept s reprezinte n justiie interesele altor persoane
sau dac subiectul de drept al raportului de drept administrativ mputernicete prin mandat alt
persoan s-i reprezinte interesele n justiie, conform prevederilor Codului de procedur civil.
Calitatea de prt, n aciunile de contencios administrativ va reveni unei autoriti publice
fiind vorba despre autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara
acestora, precum i persoanele de drept privat care exercit atribuii de putere public sau
utilizeaz domeniul public, fiind mputernicite prin lege s presteze un serviciu de interes public.
Doctrina interbelic la fel ca i doctrina occidental contemporan, evoc acest subiect de drept
prin sintagma stabiliment de utilitate public, n timp ce agenii publici din sfera administraiei
publice sunt evocai prin sintagma stabiliment public.1
A doua condiie de exercitare a aciunii de contencios administrativ este cea a vtmrii unui
drept recunoscut de lege reclamantului. Este vorba despre nclcarea unui drept subiectiv al reclamantului, un drept recunoscut de lege, pe care autoritatea administrativ este obligat s-l respecte sau s-l realizeze.
n acest caz suntem n prezena unui contencios subiectiv, ntruct reclamantul nu poate sta n
instan dect n msura n care actul administrativ sau refuzul nejustificat vatm drepturile lui
subiective. Vtmarea dreptului va putea fi recunoscut n cazul cnd persoana nu poate s-i realizeze altfel dreptul su pretins dect prin respectarea sau realizarea dreptului subiectiv de ctre organul administraiei publice sau de ctre un funcionar public din cadrul acestor autoriti.
Dilema care apare n acest context se refer la interpretarea ce poate fi dat noiunii drept
recunoscut de lege. E cazul s-o interpretm extinsiv, incluznd i interesul sau nu?
Dispute privind distincia dintre drept i interes se mai regsesc i la nivelul doctrinei, existnd autori care nu recunosc posibilitatea promovrii unei aciuni n contenciosul administrativ
pentru ocrotirea unor interese. n termeni mai mult sau mai puin diferii, se exprim teza c
dreptul recunoscut de lege reclamantului are n vedere un drept subiectiv pe care legea l confer
reclamantului i pe care autoritatea administrativ este obligat s-l respecte sau s-l realizeze.
Prin urmare, nu este suficient existena unui interes legitim, ci trebuie dovedit existena unui
drept subiectiv care revine reclamantului. Mai mult ca att nu este necesar ca dreptul nclcat s
fie de natur administrativ, el putnd s aparin oricrei ramuri de drept.2
Suntem de prere c pentru declanarea procesului de contencios administrativ, deci, pentru
exercitarea dreptului la aciunea n contencios administrativ este suficient afirmarea existenei
unui drept subiectiv i a vtmrii sale prin actul administrativ, aceast afirmare justificnd, de
fapt, interesul procesual al reclamantului.
Dovada existenei dreptului subiectiv, i, mai departe, a vtmrii acestuia prin actul atacat,
este o condiie de admitere n fond a aciunii de contencios administrativ.3
V. Vedina, op. cit., pag. 114.
M. Preda. Curs de drept administrativ, Bucureti,1999, pag. 255.
3
D. C. Drago, Procedura contenciosului administrativ. Bucureti: Ed. All Beck. 2002, pag. 363.
1
2

353

Distincia dintre drept i interes rmne de actualitate, chiar dac Constituia a venit s
traneze disputa istoric dintre ele din punct de vedere al admisibilitii unei aciuni n contenciosul administrativ, ntemeiat pe ocrotirea a trei categorii de valori: drepturi, liberti i interese
legitime.
Fcnd referire la unul dintre principiile procedurii civile, potrivit cruia cine nu are interes nu
are aciune, la condiiile privind reclamantul trebuie adugat i condiia interesului procesual.
Aadar, chiar dac reclamantul dovedete c i s-a vtmat un drept subiectiv prin actul atacat
n faa instanei judectoreti, dar din elementele aciunii rezult c el, n ipoteza n care chiar
dac i s-ar admite cererea, nu ar obine nici un folos, cu alte cuvinte nu are interes n acea aciune
cererea lui n justiie nu este admisibil.
De exemplu, printr-un act administrativ se dispune demolarea unei construcii. Dac demolarea este ilegal, este evident c s-a produs o vtmare a unui drept subiectiv, anume a dreptului
de proprietate. Dac, dup efectuarea demolrii, proprietarul ar introduce aciune n justiie
cernd anularea actului de demolare, el nu mai are nici un interes s formuleze o asemenea
aciune, deoarece cererea sa nu i-ar putea fi satisfcut, din momentul ce actul administrativ s-a
consumat prin demolare.
n aceast situaie, reclamantul nu va putea s cear dect despgubiri, pe calea excepiei de
ilegalitate, dac instana judectoreasc va constata c actul de demolare e ilegal.1
Alt condiie de exercitare a aciunii de contencios administrativ se refer la respectarea unui
termen.
Art. 17 din Legea 793-XIV stipuleaz expres, c cererea prin care se solicit anularea unui act
administrativ sau recunoaterea dreptului pretins poate fi naintat n termen de 30 de zile, n
cazul n care legea nu dispune altfel. Cred c tocmai e cazul de subliniat c n Comentariul Legii,
contenciosului administrativ a R. Moldova, Anastasia Pascari2 constat c acest termen este abrogat prin art. 16 p.1 din Legea cu privire la petiionare nr. 190-XII din 19.07.99 cu modificrile
intervenite prin Legea nr. 63-XIV din 11.04.01, care stipuleaz c persoana lezat ntr-un drept al
su recunoscut de lege poate sesiza instana de contencios administrativ n termen de 6 luni de la
data comunicrii rspunsului la cererea prealabil sau expirrii termenului de examinare a cererii
prealabile.
Curtea Suprem de Justiie, prin hotrrea nr. 27 din 24.12.01, a confirmat c termenul de
adresare n instana de contencios administrativ este de 6 luni de la data ndeplinirii procedurii
administrative de examinare a cererii prealabile (p. 30). Acest termen nu se extinde asupra
preteniilor de despgubiri, cauzate printr-un act administrativ, emis de autoritatea public, el
fiind un termen general de prescripie, stipulat de Codul civil.
Considerm aceast discrepan o lacun stringent n legislaia noastr, odat ce dou acte
normative avnd aceeai for juridic, deopotriv aplicabile aceleiai situaii juridice conin
dispoziii contradictorii viznd un decalaj n ceea ce privete termenul sesizrii instanei de contencios administrativ. Or, aceasta este o instituie procedural de maxim oportunitate i n cele
din urm rmn dezorientate nu doar prile procesului, ci i nsui instana de judecat.
n doctrin s-a consolidat i opinia, conform creia persoana care se consider vtmat printr-un act administrativ, are drept de opiune ntre aciunea n despgubiri potrivit prevederilor
din legea contenciosului administrativ i aciunea n despgubiri potrivit dreptului comun.3
n legtur cu aceasta se pune problema instanei competente de a soluiona aciunea separat
Consideraiunile aparin lui Adrian Vlad, judector la CSJ a Romniei, citat de V. Vedina, op. cit., pag. 118.
Meyer-Ladewig, Jens. Pascari, Anastasia. Fistican, Eugenia. Doag, Valeriu. Creu, Gheorghe.
Comentariul Legii contenciosului administrativ. R. Moldova. Chiinu: Ed. Cartier. 2002, pag. 88.
3
Gh. igeru, Contencios administrativ, Bucureti, Ed. Lumina Lex, 1994, pag. 57.
1
2

354

de despgubiri. V fi competent, n acest caz, instana de contencios administrativ sau instana

de drept comun. Fiind vorba de o latur a aciunii n contencios administrativ repararea pagubelor cauzate aceste aciuni, chiar separate, ar fi de competena instanelor de contencios administrativ, dei nimic nu s-ar opune ca asemenea aciuni s poat fi soluionate, dup ce s-a anulat
actul administrativ vtmtor sau autoritatea administrativ a fost obligat s satisfac o cerere de
ctre instana de contencios administrativ, i de instanele de drept comun.
ntrunirea condiiilor enunate permit persoanei sesizarea instanei de contencios administrativ prin depunerea unei aciuni.
n formularea pe care o face Legea 793-XIV am vzut existena actului administrativ n varianta sa scris. Apare problema deci, dac aciunea n contencios administrativ este admis i n
cazul formei orale de act administrativ.
Considerm c legiuitorul menionnd posibilitatea folosirii aciunii n contencios administrativ mpotriva actelor administrative prin care se ncalc drepturile persoanelor fizice i juridice, nu a fcut nici o diferen privitoare la forma n care se manifest voina juridic pe care o
cuprind aceste acte.
Legiuitorul romn a fost mai prudent n aceast privin, menionnd c, cel puin, n cazul
cnd reclamantul n-a primit nici un refuz la cerere va depune la dosar copia cererii certificat cu
originalul. Prin urmare, prevederea referitoare la copia de pe actul administrativ pe care trebuie
s o depun reclamantul la introducerea aciunii este de ordin procedural i se refer numai la
actele administrative scrise. Aceasta nu nseamn c nu se poate formula aciunea n contencios
administrativ i mpotriva actelor administrative verbale.1
n cazul actelor orale ca i atunci cnd reclamantul nu are actul administrativ pe care l
contest, instana este competent s cear administraiei prte s-i comunice de urgen actul
atacat mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte nscrisuri sau date necesare pentru soluionarea cauzei; unde ar putea fi atribuit i referirea la
modalitatea oral a existenei actului administrativ contestat.
Reieind din prevederile art. 20 al Legii 793-XIV, cererea de chemare n instana de contencios
administrativ poate fi formulat mpotriva funcionarului public care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat s soluioneze cererea n cazul n care se solicit despgubiri. Pe
aceast cale se oblig funcionarul ce s-a fcut vinovat de emiterea actului ilegal s plteasc
despgubire solidar cu autoritatea administrativ. Plata solidar a despgubirilor se pune n seama autoritii administrative pe motivul c ultima este obligat s supravegheze activitatea
funcionarilor si.
La acest capitol se introduc norme noi, inexistente pn n prezent n legislaia rii noastre, i
anume, funcionarul care a fost silit s semneze actul ilegal de ctre superiorul ierarhic, poate s-l
cheme n instan pe acesta din urm n calitate de intervenient (ter persoan), ca o garanie a sa.
Poate s apar ntrebarea dac o asemenea prevedere a legii ar fi oportun, deoarece ar putea
genera un pericol de paralizare a capacitilor funcionarului public de a lucra i aciona ntr-un
mod responsabil, acesta considernd c trebuie s se team de a aprea personal n calitate de
parte advers n instana de contencios administrativ i s fie obligat de a plti repararea posibil
chiar n cazurile unui grad redus de neglijen.
ns aceast norm nu contravine prevederilor CEDO. Formularea cererii mpotriva
funcionarului public care activeaz n cadrul autoritii publice prte care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat s soluioneze cererea n cazurile ce se solicit despgubiri
este o garanie a cetenilor care se adreseaz la autoritile publice pentru soluionarea unei cer A. Negoi, Contenciosul administrativ i Elemente de drept administrativ. Bucureti: Ed. Atlas Lex SRL.
1992, pag. 128.

355

eri i n concordan cu prevederile Legii serviciului public i Legii cu privire la petiionare.

Superiorul ierarhic poate fi chemat n garanie n cazul cnd acesta a obligat prin ordin scris
inferiorul s semneze actul administrativ contestat, iar n cazul cnd se va solicita plata unor
despgubiri pentru prejudiciul cauzat, garantul va putea fi obligat s plteasc despgubirile solidar cu autoritatea administrativ ierarhic superioar.
n cazul n care funcionarul public nu a fost inclus n proces, autoritatea public poate, potrivit prevederilor art. 33 din Lege, s nainteze o aciune de regres n instana de drept comun fa
de superiorul funcionarului public sau fa de conductorul autoritii publice.
n acest fel se formeaz o msur de protecie contra abuzului organelor administrative i
devine posibil atragerea la rspundere juridic a persoanelor concrete ce s-au fcut vinovate de
lezarea drepturilor cetenilor.
Reieind din prevederile art. 21 al Legii contenciosului administrativ, persoana vtmat
printr-un act administrativ poate solicita concomitent cu naintarea aciunii i suspendarea
executrii actului administrativ.
Instana de contencios administrativ trebuie s soluioneze n regim de urgen cererea de
suspendare a executrii actului administrativ contestat fr citarea prilor, iar ncheierea instanei
de suspendare a executrii actului administrativ contestat este executorie de drept, dar poate fi
contestat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunarea pe marginea cererii de suspendare a executrii unui act administrativ de autoritate se admite doar n cazul n care instana are pe rol ca obiect principal anularea acestui act.
Prevederile alin. 2 al aceluiai articol ofer posibilitatea instanei de contencios administrativ
s dispun suspendarea executrii actului administrativ i din oficiu, fr cererea persoanei, n
cazuri temeinic justificate i n scopul prevenirii unei pagube iminente.
Din sensul legii rezult c o condiie de baz care trebuie ndeplinit este aceea ca motivele
suspendrii s fie bine justificate, ceea ce ar nsemna c ele trebuie s apar de la prima vedere ca
fiind temeinice i s creeze de la bun nceput o ndoial puternic asupra legalitii actului administrativ contestat. n caz contrar, instanele de contencios administrativ s-ar putea afla n situaia
nedorit ca prin invocarea de ctre reclamant a unor motive necesare, considerate de instan
greit justificate, s fie paralizat activitatea autoritilor administrative, s produc dereglri prin
neexecutarea actului administrativ suspendat.
O alt condiie care se cere ndeplinit, fiind n legtur direct cu prima, este aceea ca prin
msura suspendrii actului administrativ s se previn producerea unei pagube iminente, adic
exist pericolul ca reclamantul s fie ameninat, prin executarea actului administrativ, la o
vtmare iminent ireparabil.
De asemenea trebuie s se in cont de faptul c suspendarea executrii actului administrativ
contestat admis de instan poart un caracter provizoriu, pn la examinarea litigiului n fond,
inclusiv pn cnd hotrrea judectoreasc devine irevocabil. Dac instana de contencios administrativ va respinge integral aciunea reclamantului ca nentemeiat, atunci ea trebuie s-i
expun opinia i n privina ncetrii suspendrii executrii actului administrativ din momentul
n care hotrrea va deveni irevocabil.
V. Vedina apreciaz modul n care este reglementat regimul juridic al suspendrii care, spre
deosibire de legea romneasc, asigur o protecie mai bun celui vtmat.
Desigur, acceptnd c n aceast materie perspectivele din care pot fi analizate condiiile
exercitrii aciunii de contencios administrativ sunt multiple, ne dm bine seama c punctele de
vedere mbriate de noi nu epuizeaz soluiile optime posibile.

356

UNITATEA EUROPEAN I DIVERSITATEA FORMELOR DE JURISDICIE

TULBURE Sarmisegetuza, doctor,
Judector la Curtea de Apel Galai, Romnia
1. Ideea unitii europene are o lung i frumoas tradiie. De la Pax romana, pax germannica,
pax eclessiastica i pn la proiectele moderne de nfptuire a unei federaii europene, istoria a
cunoscut numeroase propuneri ingenioase i originale, bine structurate i minuios gndite, elaborate de celebri oameni de stat, oameni de tiin i cultur. Este suficient s numim aci pe Pierre
Dubois, Emeric Cruc, George Podiebrad, Ducele de Sully, Abatele Saint Pierre, Immanuel Kant
i muli atia alii1.
n perioada dintre cele dou rzboaie mondiale, proiectele lui Aristide Briand i contelui
Coundenhove Kalergi au fcut epoc. De abia ns dup cel de al doilea rzboi mondial ideea
federalizrii Europei a fost repus n actualitate, pe baze tiinifice i principiale. De la ideile lui
Robert Schuman i Jean Monnet pn la Tratatele de la Amsterdam i Nisa, i apoi pn la Tratatul Constituional European, Comunitatea European (devenit ulterior Uniunea European) a
strbtut un drum lung, spectaculos i nu rare ori lipsit de dificulti. De la cele ase state fondatoare ale Pieei Comune, pn la cele 27 state care o alctuiesc astzi Europa a parcurs un remarcabil proces de extindere.
Dar extinderea Uniunii Europene nu a reprezentat singura dimensiune pe care a cptat-o
procesul integraionist. De la relativ modest comunitate de interese n problemele crbunelui i
oelului, obiectivele organizaiei s-au mbogit necontenit odat cu trecerea anilor.
Astzi, Uniunea European are - dup cum se cunoate foarte bine - trei obiective mari: integrarea economic, cu tot ansamblul consecinelor sale; colaborarea statelor membre n domeniul
problemelor de politic extern i de securitate comun i, n sfrit, colaborarea n problemele
justiiei i ale afacerilor interne2. Este evident c marii ctitori ai integrrii europene - Schuman i
Monnet - dei oameni de stat capabili i bine pregtii n prospectarea viitorului economic, nu sau gndit nici pe departe la amploarea i diversitatea procesului de integrare pe care avea s-l
cunoasc Europa pe parcursul unei perioade de jumtate de secol.
Desvrirea procesului de integrare a Europei i transformarea acesteia ntr-o confederaie
sau federaie a devenit o problem de actualitate, ca urmare a enunrii unor proiecte elaborate de
ctre diveri oameni politici, conductori de stare sau parlamentari europeni.
Indiferent ce variant va prevala, este cert c n perspectiv, dac Europa va deveni un stat federal mai mult sau mai puin nchegat, va trebui soluionat i problema coexistenei diverselor tipuri de jurisdicie care fiineaz alturi, astzi, pe continent. Dac Europa va dispune de un guvern
puternic, de o structur parlamentar eficace i de alte instituii capabile s-i desvreasc integra
rea, devine ct se poate de evident faptul c va fi necesar i o unificare a sistemului su judiciar3.
Victor Dudulescu, Dreptul integrrii europene, Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti,2003,
pag.33 i urm; Marie-Thrse Bitsch, Historie de la construcion europenne, editions Complexe,
Paris, 1996, pag.16 i urm.V.I.Feraru, Proiectul de Uniune a Statelor Europene, Tez pentru doctoratul
n drept, Tipografia Olimpul, Bucureti, 1935, pag.25.
2
Tratatul de la Amsterdam, Introducere, selecie i traducere de Theodor Tudoroiu, Editura Lucretius,
Bucureti 1999, pag.9; Viorel Marcu, Mihai Ioni, Dreot instituional comunitar, ediia II-a, revzut
i adugit, Editura Ovidius University Press, Constana, 2006, pag.111.
3
Victor Dudulescu, georgeta Duculescu, Justiia european, Mecanisme, deziderate i perspective,
Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag.419 i urm.
1

357

Cu ani n urm, a pune problema sincronizrii sau chiar a unificrii activitilor desfurate
de cele dou instane europene - Curtea de la Strasbourg i Curtea de la Luxemburg - aprea,
nendoielnic, un exerciiu superfluu i chiar lipsit de sens.
Dinamica evoluiei relaiilor europene a schimbat ns foarte mult datele problemei: Uniunea
European, prin adoptarea Cartei de la Nisa, a ptruns direct n problematica drepturilor omului
iar dac sub egida ce va fi perfectat n cele din urm o viitoare constituie european - n care
rolul dominant l vor avea actualele sale organe principale - rolul su n edificarea viitoarei Europe va fi covritor.
Pe de alt parte, Consiliul Europei s-a implicat tot mai mult n ultimii ani nu numai n probleme diverse ce privesc drepturile omului, preocupndu-se de remedierea nclcrilor produse
drepturilor unor ceteni dar a ptruns i el n analiza unor situaii politice care implicau evaluri
asupra mecanismelor democraiei i funcionrii instituiilor n anumite ri (situaia din Belarus,
Cecenis .a.).
n actualul moment istoric se produce inevitabil, deci, o anumit convergen a preocuprilor
celor dou organizaii, Uniunea European i Consiliul Europei, mai ales ca urmare a legalizrii
prin Tratatul de la Maastricht a competenei Uniunii Europene n problemele politicii externe i
de securitate comun, a justiiei i afacerilor interne.
2. Practica Curii Europene a Drepturilor Omului a fost confruntat n ultimii ani cu probleme noi, deosebit de interesante din punct de vedere juridic, care au permis Curii s exprime
puncte de vedere competente i argumentate asupra unor probleme dintre cele mai controversate.
n rndul unor asemenea situaii menionm, de pild, spea Zhermal mpotriva Rusiei
(nr.60983/2000), n aceast cauz, care a fost comunicat Guvernului Rusiei n conformitate cu
prevederile art.3 din protocolul nr.1, situaia de fapt a fost urmtoarea: legea regional cu privire
la modalitatea de alegere a guvernatorului insulei Sahalin, care este totodat i reprezentant n
Consiliul Federaiei Ruse al acestei regiuni, prevede, c urmeaz s fie considerat ales candidatul
care a obinut majoritatea voturilor alegtorilor care au participat la alegeri. n cazul n care nici
un candidat nu satisface aceast condiie, legea prevede organizarea unui al doilea tur de scrutin,
la care vor participa numai primii doi candidai n ordinea voturilor obinute. Numai ntr-o
asemenea situaie va fi considerat ales candidatul care a obinut majoritatea voturilor fa de un
alt candidat. n pofida acestor dispoziii, Duma insulei Sahalin a decis c alegerile s se desfoare
numai cu un singur tur de scrutin, iar guvernatorul al crui mandat expira a ieit n fruntea
candidailor, obinnd 60.149 voturi (39,5% din sufragii), fa de contracandidatul su cel mai
apropiat, care a obinut 41.452 voturi. Guvernatorul al crui mandat expira a fost declarat ales de
Comisia electoral, dei el a obinut numai majoritatea relativ a voturilor. Cel de al doilea candidat, Zhermal, a depus mai multe contestaii, care au rmas fr ecou. Curtea Suprem a acceptat
totui punctul de vedere al contestatorului, dar a trebuit s-i anuleze decizia dup ce Duma,
care se ntrunise ntre timp, a adoptat un decret interpretativ al dispoziiilor legii electorale care
stipula c trebuie s fie considerat ales candidatul care a obinut majoritatea relativ de voturi.
O important hotrre a fost pronunat la 22 martie 2001 de Curtea European a Drepturilor
Omului n afacerea Streletz c/Germaniei. n aceast cauz, Curtea a avut de soluionat de fapt
dou procese, primul intentat de Fritz Streletz, fost ministru adjunct al aprrii al R.D.G., Heinz
Kessler, fost ministru al aprrii, Egon Krenz, fost preedinte al Consiliului de Stat i cel de al
doilea de fostul soldat este german K.H.W., prin care se contesta legalitatea pedepselor aplicate de
tribunalele germane n legtur cu folosirea armelor de foc pentru a mpiedica trecerea frontierei
ctre R.F.G. n ambele cazuri, Curtea a respins susinerea c faptele svrite nu ar fi fost contrare
dreptului german aplicabil n R.D.G. i nici regulilor dreptului internaional.
n aceast spe, Curtea a estimat c practica urmat n fosta R.D.G. cu privire la supravegherea frontierei contravenea n mod flagrant dreptului internaional - i n special prevederilor leg358

ate de aprarea vieii. Curtea a apreciat c dac R.D.G. ar mai fi existat i astzi, ea ar fi fost fcut
responsabil de aciunile n cauz din punctul de vedere al dreptului internaional. n ceea ce
privete nvinuiii, acetia au nclcat, prin faptele comise, norme cunoscute ale dreptului
internaional, astfel nct comandndu-i pe petiionari, jurisdiciile germane de dup reunificare
nu au nclcat prevederile Conveniei Europene a Drepturilor Omului i nici alte norme de drept
internaional.
O spe bine cunoscut n ara noastr a fost cea privind pe Ilie Ilacu .a. c/Moldovei i
Rusiei (nr.48787/99). Reclamanii, ceteni ai Republici Moldova, au fost deinui n Transnistria
- regiune secesionist a Moldovei - Ilie Ilacu fiind pus n libertate ca urmare a unor negocieri
purtate n cursul anului 2001, iar ceilali compatrioi se afl nc n nchisoarea din Tiraspol.
Circumstanele cauzei au fost urmtoarele:
n 1992, dup confruntri armate violente ntre forele armate din Moldova i separatitii
transnistreni, armata rus a fost acuzat de ctre autoritile din Moldova de a fi sprijinit elementele separatiste. Parlamentul Moldovei a denunat chiar ingerina Rusiei n problemele sale interne, deplngnd prezena armatei ruse pe teritoriul Transnistriei. Diferendul ntre Moldova i
Rusia cu privire la retragerea trupelor de pe teritoriul Moldovei nu a fost soluionat nici acum. n
1992, solicitanii au fost arestai de autoritile Republicii autoproclamat Transnistria i acuzai
de a fi luptat mpotriva statului legitim al Transnistriei. Ei au fost trimii n faa Tribunalului
Suprem al Republicii autoproclamate Transnistria, care i-a condamnat n urma unui proces n
cadrul cruia nu au putut s ia contact cu avocaii lor dect n prezena unor poliiti narmai. Ilie
Ilacu a fost condamnat la moarte, iar ceilali compatrioi ai si la pedepse grele cu nchisoare i
confiscarea averii. Tribunalul Suprem al Moldovei s-a auto-sesizat i a casat aceast sentin, considernd Tribunalul Suprem al Republicii autoproclamate Transnistrene ca fiind neconstituional
i a ordonat, n consecin, eliberarea solicitanilor. n 1995, Parlamentul republicii Moldova, a
cerut Guvernului Moldovei s intervin pentru a obine eliberarea solicitanilor, acetia plngndu-se de altfel de condiiile deteniei lor, implicnd privarea de hran i de lumin, precum i
organizarea de simulacre de execuii. parlamentul republici Moldova a cerut Guvernului s manifeste mai mult fermitate. Solicitanii - care au adresat plngeri la Consiliul Europei - au acuzat
Rusia i Moldova pentru ineria manifestat de autoritile sale n ceea ce privete punerea n
aplicare a hotrrii tribunalului Suprem din Moldova, prin care s-a ordonat eliberarea lor.
La 8 iulie 2004, Marea Camer a Curii Europene a Drepturilor Omului a pronunat o decizie
n dosarul privind pe Ilie Ilacu i celelalte persoane condamnate de autoritile locale din
Transnistria1.
Curtea a constatat existena unei rspunderi a Republicii Moldova pentru nendeplinirea
obligaiilor care-i reveneau dup Mai 1991, ca i a Federaiei Ruse, n meninerea unui regim
ilegal i anticonstituional de supraveghere a persoanelor avute n vedere n acest proces. n
consecin, Curtea a apreciat - cu 16 voturi contra 1 - c Federaia Rus a nclcat prevederile
Conveniei Europene a Drepturilor Omului i prevederile art.3 din convenia menionat, iar
Republica Moldova, ca i Federaia Rus, au nclcat prevederile art.34 din aceeai convenie.
Curtea European a dispus totodat alocarea sumei de 180.000 euro lui Ilie Ilacu pentru
prejudiciul material i moral adus i a sumei de 120.000 euro pentru fiecare dintre ceilali trei
solicitani.
n anul 2006 a fost pus pe rol un nou dosar referitor la Andrei Ivanoc i Tudor Petro-Popa,
rmai n detenie dup eliberarea lui Ilie Ilacu.
Guvernul Romniei a intervenit n acest proces din partea celor doi deinui, care dein i
cetenia Romniei. Rusia a invocat din nou faptul c nu deine controlul asupra teritoriului
Buletin dinformation sur les ddroits de lhomme, no.63, juillet-novembre 2004, pag.4 i urm.

359

transnistrean, n timp ce Guvernul Moldovei a rspuns c a depus i depune eforturi permanente

pentru eliberarea deinuilor. Avocaii urmeaz s remit observaiile ctre CEDO pn la nceputul lunii noiembrie. Eudochia Ivanoc a declarat c se simte tot mai descurajat s cread n
izbnda celei de a doua decizii a CEDO, n cazul n care prima nu a fost pus n vigoare la circa
doi ani i jumtate de la pronunarea primei decizii. Ilie Ilacu a declarat c Rusia a sfidat n toate
modurile posibile CEDO ca instan de justiie internaional i european, precum a sfidat i
Comitetul de Minitri al Consiliului Europei (C;CE), preedinia cruia este deinut de jumtate
de an chiar de Rusia. C;CE este responsabil de verificarea respectrii deciziilor CEDO i a emis
deja patru rezoluii interimare prin care Rusia a fost atenionat asupra nendeplinirii Hotrrii
CEDO din 8 iulie 2004, dar cei doi deinui rmn n captivitate ilegal n Transnistria1
3. n ce privete Curtea de la Luxemburg, nvederm, de asemenea, cteva exemple care
exprim, credem noi, ct se poate de pregnant orientarea european de perspectiv a acestei
instituii. Astfel, pentru prima dat, n 1963 Curtea de Justiie, ntr-o afacere celebr, spea Van
Gend & Loos (dosarul 26/62) a stabilit n mod neechivoc principiul aplicabilitii directe a dreptului comunitar, dar i al superioritii acestuia fa de ordinea juridic naional a statelor.
Punctul de plecare al acestei spee celebre l-a constituit o mprejurare aparent banal. O ntreprindere olandez de transport - Van Gend & Loos - sesizase un tribunal olandez cu o aciune mpotriva Administraiei Vmilor din Olanda, ntruct aceasta percepuse o tax vamal majorat la
importarea unui produs chimic care provenea din - pe atunci - Republica Federal a Germaniei.
n aciunea sa, ntreprinderea olandez considera c s-a produs o nclcare a articolului 12 din
Tratatul Comunitii Europene, care interzicea introducerea unor noi taxe vamale sau majorarea
taxelor vamale existente n Piaa Comun.
Decizia dat de Curte n acest caz, care a devenit celebru, a fost pronunat la 5 februarie 1963
mpotriva punctelor de vedere exprimate de guvernele belgian i olandez, ca i a concluziilor puse
n cadrul dezbaterilor de Avocatul general al Curii. Decizia - care a dat ctig de cauz firmei Van
Gend & Loos - a statuat c reglementrile cuprinse n tratatele care au pus bazele Comunitii
Europene erau direct aplicabile resortisanilor statelor membre atunci cnd ele fuseser acceptate
fr rezerve i nu necesitau alte msuri suplimentare pentru aplicarea lor. n acelai timp, n motivarea sentinei, Curtea a subliniat faptul c prin crearea Comunitilor Europene a fost constituit
o nou ordine juridic, ai crei subieci sunt nu numai statele, dar, n egal msur, i cetenii lor.
Probleme legate de existena unei ordini comunitare i de primordialitatea dreptului
internaional au fost ridicate i n afacerea Costa versus Enel (dosarul 6/1964), luat n discuie
aproape doi ani mai trziu de la data pronunrii deciziei n afacerea Van Gend & Loos. n aceast
cauz se punea problema lurii n discuie a unor consecine ce decurgeau din naionalizarea, n
anul 1962, de ctre Italia a produciei de electricitate, aceasta fiind ncredinat unei singure ntreprinderi ENEL. Dl. Flaminio Costa, acionar al societii Edison Volta, naionalizat prin
msura guvernului italian, s-a considerat prejudiciat datorit naionalizrii adoptate de statul italian i a refuzat s achite o modest factur de electricitate, de cteva sute de lire, dorind s-i fac
respectate drepturile. Susinerea sa n faa judectorului de pace din Milano era aceea c legea de
naionalizare adoptat de guvernul italian ar fi adus atingere Tratatului C.E.E.
n aceast cauz, care i ea a suscitat un larg interes din partea juritilor, problemele erau deosebit de complexe, prin aceea c, de fapt, se ridica o problem de conflict ntre dreptul comunitar i o lege naional intern ulterioar. n Italia, potrivit unei vechi practici i ca urmare a cunoscutei teze promovate de coala juridic condus de Dionisie Anzilotti, tratatele au numai
valoarea unor legi naionale, fiind recepionate n dreptul intern, astfel nct legea de naionalizare
din 6 septembrie 1962 constituia, din punctul de vedere al dreptului italian, o lege intern
http:/www. stiri24.ro.

360

ulterioar legii prin care fuseser ratificate Tratatele de la Roma, ceea ce ar fi putut duce la concluzia c tratatele n cauz au fost modificate printr-o lege intern.
Soluionnd problema conflictului, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a estimat c
Tratatul C.E.E. a instituit o ordine juridic proprie integrat sistemului juridic al statelor membre din momentul intrrii n vigoare a tratatului, i care se impune jurisdiciilor acestora1
Este de observat c n raport de spea Van Gend & Loos, n afacerea Costa versus Enel Curtea
a dezvoltat - i a accentuat - unele idei. Dac n afacerea Van Gend & Loots se vorbea de instituirea unei Piee Comune, i de faptul c prin tratate a constituit o ordine juridic nou de drept
internaional, n spea Costa versus Enel Curtea revine asupra formulrilor anterioare, nlocuind
expresia ordine juridic de drept internaional, cu ordine juridic proprie, totodat
independena dreptului comunitar fa de dreptul statelor membre fiind nlocuit cu integrarea dreptului comunitar n sistemul juridic al statelor membre.
Trebuie remarcat c pe parcursul anilor, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a adus
importante contribuii la precizarea i dezvoltarea unor principii de drept comunitar nscrise n
tratatele fundamentale, facilitnd o mai bun cunoatere i aplicare a lor. Aa, de pild, n spea
Cassis de Dijon (1979), Curtea a statuat n mod neechivoc c europenii pot s consume orice fel
de produce alimentare provenind din rile Comunitii, cu condiia ca acestea s fie legal fabricate i comercializate, neexistnd motive temeinice legate de protecia sntii sau a mediului
care ar opri importul acestora.
n domeniul relaiilor umane, Curtea a statuat c muncitorii europeni trebuie s se bucure de
toate condiiile de angajare i de munc de care beneficiaz colegii lor naionali. n diverse hotrri
ale Curii s-a precizat ntinderea drepturilor de care se bucur soul (soia) i copii unui muncitor
imigrant care locuiesc mpreun cu el i a dispus c aceti copii trebuie nu numai s fie admii la
cursurile de nvmnt general i de formare profesional, dar i s beneficieze, n acelai timp, de
aceleai msuri de ncurajare care sunt acordate copiilor cetenilor statelor de reedin, cum ar fi
bursele, mprumuturile fr dobnd, avantajele pentru reintegrarea social a handicapailor etc.
n ceea ce privete egalitatea de remunerare ntre brbai i femei, Curtea, n afacerea Defrenne (1971) a estimat c nu este necesar s fie adoptate msuri la nivel comunitar sau naional
pentru a se asigura aplicarea direct a acestui principiu, revenind jurisdiciilor naionale sarcina
de a face s beneficieze orice cetean de consecinele sale.
Ideea menionat i-a gsit, de altfel, consacrarea i n prevederile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale, care a generalizat, ntr-un anumit sens, i experiena organelor judiciare comunitare n diverse domenii.
n msura n care Parlamentul European a primit noi competene, Curtea a recunoscut chiar nainte ca Tratatul de la Maastricht s prevad n mod expres - c anumite acte ale Parlamentului pot face obiectul unui recurs naintea sa sau, invers, c parlamentul poate s atace actele
altor instituii comunitare.
4. n procesul integrrii europene, elementul juridic a avut i are rol primordial, att sub forma tratatelor internaionale, prin care au fost puse bazele comunitii i sunt aduse permanent
elemente noi, ca i prin marea bogie a actelor comunitare subsecvente - recomandri, directive,
regulamente etc. - emise de organele comunitare, alctuind un aa numit izvor de drept derivat,
dar nu mai puin important n ce privete evoluia instituiilor comunitare.
Trebuie remarcat c ideea unitii de jurisdicie a fost avut n vedere nc de la constituirea
formelor premergtoare ale Uniunii Europene de astzi. n etapa negocierilor preliminare din
C.J.C.E. Decizia din 15 iulie 1964, Dos.6/1964; vezi i Jean Boulouis, Roger-michel Chevalier, Grand
arrets de la Cour de Justice des Communauts uropennes, 6 edition, tome I, Dalloz Paris, 1994,
pag.139; Klaus Dieter Borchiard, LABC du droit communautaire, Luxemburg,2000,pag.94.

361

1950 s-a avut n vedere la un moment dat posibilitatea nfiinrii unei Comisii de arbitraj, ca i
ideea recurgerii la serviciile unui organ de jurisdicie de genul Curii Internaionale de Justiie,
dar ambele proiecte au fost respinse de negociatori1
Rezult, deci, c nc de timpuriu, constituire unui unic organ jurisdicional a fost avut n
vedere de statele care au participat la procesul de adoptare a primelor instrumente juridice comunitare (CEDO, CEE, EURATOM).
Activitatea jurisdicional a Curii s-a extins i diversificat pe parcursul timpului. deciziile
instanei de la Luxemburg au oferit i ofer permanent elemente inedite de interpretare, care nlesnesc nu numai cunoaterea esenei dreptului comunitar, dar i a trsturilor specifice ale acestuia, care l definesc ca un element de profund noutate al epocii contemporane.
De altfel, Europa are o bogat i bine cunoscut tradiie juridic; pe continentul european s-au
afirmat - pornind de la elementele de baz ale dreptului roman - importante sisteme de drept
interstatale i anume: dreptul romanic (francez i italian), dreptul germanic, dreptul anglo-saxon
- avnd fiecare trsturile i elementele sale specifice, dar pstrnd i afirmnd n ntreaga evoluie
marile idei i principii desprinse din dreptul roman.
Nu mai puin, Europa a fost ntotdeauna ara unor judectori celebri. n grecia antic, la
Roma, judectorii erau persoane de cea mai nalt competen i moralitate. Rolul lor a fost
evideniat adesea de mari gnditori ai antichitii: Platon, Aristotel, Cicero, Senecca. Respectul
pentru judectori s-a pstrat pe parcursul timpului, n Germania fiind bine cunoscut cazul unui
judector care a pronunat o sentin chiar mpotriva regelui Frederic cel Mare, de unde dictonul
care a pstrat pn n zilele noastre: mai exist judectori la Berlin!.
Integrarea european presupune, deci, n actualul moment istoric, nu numai o desvrire a
cadrului instituional care a nceput la Nisa, i care a fost perfectat prin Tratatul Constituional
European. Ea solicit, cu necesitate, i perfecionarea mecanismelor juridice, adoptarea unui
drept european, dar i statornicirea unei justiii general europene, corolar necesar al procesului
de federalizare a Europei.
5. Dup cum se cunoate, n prezent n Europa fiineaz mai multe organizaii internaionale,
avnd competene diferite, dar concurente. n afar de Uniunea European - la care ne-am referit
- n Europa mai exist Consiliul Europei - organizaie reprezentativ cuprinznd 46 membri, Orga
nizaia pentru securitate i Cooperare n Europa, incluznd 56 state, fiind totodat prezent o
important parte a structurilor Alianei Nord- Atlantice (22 din cele 26 ri membre ale NATO).
Problema care se ridic este aceea: cum vor funciona, n perspectiv, relaiile dintre aceste
organizaii n condiiile accenturii procesului integraionist ?
Varianta cea mai comod ar fi, desigur, aceea a meninerii lor, cu corectivul sincronizrii unor
obiective i competene ale diverselor tipuri de organizaii, dar nu ar fi lipsit de interes a se examina nici ideea contopirii lor - pariale sau totale.
Nu trebuie uitat c Uniunea European i propune tot mai mult nu numai obiective de ordin
economic (pentru care a fost creat iniial), dar i obiective de ordin politic i militar. Adoptarea
la Nisa a Cartei drepturilor fundamentale a cetenilor Europei ridic o serioas problem de
competene, n perspectiv, ntre Uniunea European i Consiliul Europei2
Ami Baray, Christien Philip, Repertoire de Droit communautaire, Cour de Justice, pag.2. A se vedea i
jean Monnet, Mmoires, Ed.Fayard, paris, 1976, pag.377; M.Lagrange, La Cour de Justice des
Communauts uropenne, n Revue trimestrielle du droit europen, nr.2, 1978.
2
Victor Dan Zltescu, Drept privat comparat, Editura OSCAR PRINT, Bucureti, 1997, pag.109 i urm.
Jean-Marie Favrel, Droit et pratigue de lUnion Europenne - 4- dition, Gualino editeur, 2003, no.38,
pag.53 i urm
Jean-Francois Flauss, La Cour europenne des droits de lhomme est-elle un Cour Constituionnelle? n
Revue Francaise de Droit Constituionnelle, no.36/1999, pag.711.
1

362

Curtea European a drepturilor Omului este bine cunoscut prin contribuia sa laborioas la
formularea unor principii, idei i jurisprudene care - dincolo de soluionarea concret a unor
cauze de spe - au contribuit la forjarea unui adevrat drept european al drepturilor omului. n
msura n care viitoarea federaie european va dobndi prerogative politice, n msura n care va
exista un preedinte i un Parlament european, este cert c i jurisdicia european, indiferent n
ce domeniu, va trebui s devin o jurisdicie unitar.
Exist, firete, probleme juridice dificile, care ar putea apare n perspectiv ca urmare a
oricror ncercri de sincronizare ntre activitatea Curilor de la Luxemburg i de la Strasbourg.
Uniunea European este o organizaie supranaional, n care totui principalele decizii n
cadrul Consiliului se iau cu votul majoritii calificate. Consiliul Europei este, ns, prin excelen,
o organizaie care se prevaleaz nc de cunoscutul principiu un stat - un vot. Pe de alt parte,
componena Consiliului Europei este mult mai larg dect a Uniunii Europene, iar condiiile
pentru obinerea calitii de membru n fiecare dintre cele dou organizaii dei relativ
asemntoare, prezint diferenieri.
Aceste consideraii pledeaz pentru meninerea celor dou forme de jurisdicie, n condiiile
n care i realitile europene, nivelul de dezvoltare, dar mai ales de acceptare i aplicare a principiilor drepturilor omului continu s rmn diferite (de pild, luarea n discuia Consiliului
Europei a unor situaii din unele foste republici sovietice).
6. Existena unui anumit paralelism se vdete i ntre aciunile Uniunii Europene i cele ale
Organizaiei pentru securitate i Cooperare n Europa OSCE.
Organizaia pentru securitate i Cooperare n Europa, care i desfoar i ea activitatea precum majoritatea organismelor internaionale - n baza principiului un stat un vot, recurgnd
de preferin la modalitatea consensului, dispune de importante prerogative de control n ceea ce
privete, mai ales, respectul drepturilor minoritilor naionale, dezamorsarea situaiilor de criz
determinate de raiuni de ordin etnic, religios, etc., activitatea O.S.C.E. manifestndu-se att prin
soluionarea direct a unor litigii ntre rile participante, ct i prin trimiterea de observatori,
misiuni, delegaii, care au sarcina elaborrii unor rapoarte, n legtur cu care se vor ntreprinde
discuii sau purta negocieri, dup caz, n scopul soluionrii problemelor semnalate. O asemenea
competen apare i ea posibil de a fi meninut n continuare, chiar n condiiile unificrii Europei i adoptrii unei structuri federale.
Cu toate acestea, nu este lipsit de interes s semnalm c statele federale nu au acceptat
niciodat competena unor organisme din exteriorul lor care s soluioneze probleme litigioase
ce ar fi intervenit ntre entitile lor federate.
Chiar nainte de adoptarea Constituiei S.U.A., Congresul a fost acela care a soluionat un
diferend ce se ivise ntre dou state confederate nord americane - Virginia i Maryland - n
legtur cu folosirea apelor fluviului Potomac1 Posibilitatea unei medieri britanice nainte de
declanarea conflictului ce a premers rzboiului civile din anii 1861 - 1865 a fost privit cu nencredere de ctre statele nordiste i, n consecin, nu a fost acceptat.
Constituia S.U.A din 1787 prevede n mod expres, n art.3, c sunt de competena Curii Supreme litigiile dintre diversele state membre ale Uniunii sau dintre un stat i ceteni ai altui stat.
Constituia Germaniei - de asemenea stat federal - prevede c sunt de competena Tribunalului Constituional Federal litigiile dintre diversele landuri, n situaia n care ele apar ca subiecte
de drept public.
7. n ceea ce privete relaia dintre Uniunea European i N.A.T.O., n perspectiva integrrii
continentului european ntr-o structur federal, lucrurile sunt puin mai delicate. Extinderea
competenei Uniunii Europene i n domeniul aprrii ridic, indiscutabil, problema unei
Scurt istorie a Statelor Unite ale Americii, Editura Silex, Bucureti, 1993, pag.49.

363

redimensionri a relaiilor dintre rile europene i S.U.A. Dat fiind faptul c Aliana NordAtlantic are o foarte lung istorie, de peste jumtate de secol, i c ea a contribuit n numeroase
ocazii la afirmarea punctelor comune i a valorilor ce au aceeai importan att pentru S.U.A. i
Canada, ct i pentru rile europene, o desprindere a rilor europene de Alian ar fi greu de
imaginat. Cu toate acestea, pe msur ce Europa va deveni mai puternic i mai integrat, ea va
revendica - firete - un rol mai important n organismele politice i decizionale ale N.A.T.O.
Un rol sporit al Europei n problemele militare va necesita, firete, o politic supl de relaii
ntre S.U.A. i rile europene, o mai larg cooperare, depirea unor puncte de vedere deosebite
n anumite probleme, fiind situate pe primul plan valorile comune fundamentale ale democraiei,
care au determinat constituirea acestei organizaii.
8. O problem de mai mare acuitate va fi, ns, corelaia ce va trebui s existe n viitor ntre
Curtea de Justiie a Uniunii Europene i instanele judiciare naionale ale statelor, culminnd cu
tribunalele sau curile lor supreme.
Dac Europa va avea o Constituie este, firete, cert c ordinea constituional a statelor membre va trebui subsumat ordinii constituionale ce se edific la nivel european. Nu va putea exista
o anumit ordine constituional general a Europei i ordini constituionale disparate, diverse,
frmiate, care ar contraveni ntr-un fel sau altul viitoarei constituii europene.
Aceasta nu implic ns, numai, cum au fcut deja o serie de ri - printre care Frana - reforme constituionale, de natur a permite aplicarea fr dificulti a dreptului comunitar1. Este
necesar preluarea de ctre Curtea European de Justiie a unor prerogative de interpretare a
normelor viitoarei Constituii Europene. Legtura dintre Curile constituionale i noua Curte
European de Justiie (o denumim astfel deoarece ea va trebui s dobndeasc, inevitabil, i o
serie de prerogative noi) va trebui s fie o legtur simpl i flexibil, acionnd n dublu sens: pe
de o parte, curile constituionale ale statelor vor trebui s interpreteze i s soluioneze problemele de constituionalitate, innd seama n cel mai nalt grad de prevederile Constituiei Europene; pe de alt parte, Curtea European de la Luxemburg nu va putea ignora specificitile
naionale reflectate n constituiile pe care le-a elaborat fiecare popor. Respectul principiului
subsidiaritii va trebui s asigure c numai acele aspecte care in de ordinea constituional
european s poat fi discutate n cadrul Curii, prerogativele diferitelor Curi Constituionale
rmnnd neatinse n ceea ce privete dezbaterea unor probleme ce pun n discuie aspecte proprii legate de ordinea constituional intern a fiecrei ri.
n ceea ce privete jurisdiciile naionale n alte domenii dect cele constituionale, acestea
rmn, firete, n competena deplin a statelor.
9. La nivel european exist, desigur, i alte forme de jurisdicie supranaional, cum ar fi de
pild Tribunalul de la Haga pentru judecarea crimelor comise cu prilejul operaiunilor militare
ce s-au desfurat n fosta Iugoslavie. Ar fi greu de conceput, ns, ca acest tribunal internaional
- care a fost creat printr-o Rezoluie a Consiliului de Securitate al O.N.U. - s treac n subordinea unui forum european, deoarece raiunile care au stat la nfiinarea sa au fost nu europene,
ci mondiale (O.N.U. cuprinde 189 de state membre).
Amintim n aceast privin c rile europene au o ndelungat tradiie i n promovarea
justiiei penale internaionale. Primul caz de justiie european s-a produs n 1474, cnd mai
multe puteri europene ale epocii au dispus judecarea lui Peter von Hagenbach, guvernator numit
de ducele Burgundiei la conducerea cetii Breisach, care comisese acte de teroare, violene,
brutaliti, violuri i acte de confiscare ilegal a proprietilor2.
Joel Rideau, Droit instituionnel de lUnion et des Communautenes, 3e dition, Librairie Gnrale de
Droit et de Jurisprudence, paris, 1999, pag.903 i urm.
2
Stelian Scuna, Drept internaional umanitar, Editura BURG, Sibiu, 2001, pag.149.
1

364

Judecarea criminalilor de rzboi germani n 1945, la Nurnberg, de ctre un tribunal

internaional n care alturi de judectori europeni a participat i un judector american, nu a
diminuat cu nimic - dac putem spune aa - caracterul precumpnitor european al acestei forme
de jurisdicie. Prezena unui judector american, a unor acuzatori americani i a unor cadre de
juriti din S.U.A. (ar care nu face parte din Europa) se explic prin aceea c S.U.A. au avut un
rol precumpnitor n cel de al doilea rzboi mondial, contribuind n mod decisiv la asigurarea
victoriei asupra Germaniei i aliailor si.
Aciunea de judecare i sancionare a criminalilor de rzboi a fost ns i a rmas prin scopurile
sale, prin martorii audiai, prin naionalitatea inculpailor, o aciune cu caracter precumpnitor
european.
Iat de ce, cnd se discut de pe diverse poziii i cu argumente dintre cele mai variate,
posibilitatea nfptuirii unei federaii europene, este necesar s se aib n vedere i posibilitatea ca
Europa - ea nsi - s decid asupra unor fapte foarte grave de nclcare a dreptului internaional,
care pun n pericol att pacea, ct i construcia european.
10. Ajungem astfel la o alt problem deosebit de interesant pe care trebuie s o soluioneze
viitorul, i anume problema relaiilor dintre viitoarea jurisdicie european, mbogit i
amplificat n ceea ce privete competenele, i jurisdicia mondial, forumurile judiciare care
exist la nivel mondial. O asemenea relaie va trebui - credem - s fie meninut n forma actual,
deoarece dac Europa este un continent avnd o capacitate extraordinar i dispunnd de resurse
spirituale deosebite, c nu este totui singurul continent.
Jurisdicia mondial ia n consideraie att valorile europene ct i valorile pe care le-au
ridicat la rang, de principii alte civilizaii, istoria i practica milenar a altor ri.
x x
x
ncercnd s conchidem asupra perspectivelor unei jurisdicii europene n condiiile integrrii,
nu putem dect s subliniem valoarea i spiritul previzional al observaiei fcute de Napoleon, i
anume aceea c federaia european va sosi mai devreme sau mai trziu, prin fora lucrurilor1.
Succesul viitoarei federaii europene, ca i al ordinii juridice pe care aceasta este chemat s o
instaureze, depinde de viitorul su democratic, de nalta adeziune la principiile egalitii
partenerilor care vor compune federaia european, ca i de preeminena neabtut a marilor
valori ale drepturilor omului, care i-au conferit Europei un rol necontestat n marile transformri
democratice care au premers acestui mileniu.

citat de F.I.Feraru, op.cit., pag.16

365

CADRUL LEGAL NAIONAL I INTERNAIONAL

N ACTIVITATEA OPERATIV DE INVESTIGAII
CARLAUC Igor, doctorad,
Academia tefan cel Mare a MAI al RM

RSUM
Le cadre lgale regissant lactivit operative dinvestigation comprends plusieurs intruments internes et internationaux qui reflectent le caractre complexe et pluridisciplinaire du sujet. Aussi, la
specificit de la culture juridique moldave, longtemps soumise des influences hybrides de la reglementation des Nation Unies jusquaux normes et standards de la Communit des Etats Indpendantes a fait naitre une multitude de reglements et actes normatives ayant une force obligatoire pour
les autorits locales. Cette richesse reglementaire fait parler de lapparition dun nouveau aspet du
droit publique le droit regissant lactivit operative dinvestigation.
Nanmoins, un reflet de la necessit dune reforme profonde de la legislation moldave dans cette
matire, les lois existantes sont caractrises dun grand nombre de dispositions de renvoi, qui rendent parfois la legislation prolixe et ambigue et engendrent de situations possibles dabus dans les
relations operatives dinvestigation.
Il est donc indispensable de corriger ces manquements de la legislation moldave afin que les lois
fonctionnent commes des veritables garanties de letat de droit.
Cadrul legal al activitii operative de investigaii este compus din totalitatea actelor legislative
i altor norme juridice, pe care este bazat aceasta. Reglementarea juridic a activitii operative
de investigaii dispune de o structur cu multe nivele i anume:
- constituional, care este compus din norme prevzute n Constituie i hotrrile Curii
Constituionale a Republicii Moldova privind controlul constituionalitii unor prevederi
din legile organice;
- tratatele internaionale, la care Republica Moldova este parte;
- legislativ, compus din Legea privind activitatea operativ de investigaii, Codul penal,
Codul de procedur penal, Codul de executare a sanciunilor de drept penal i alte legi
organice, care conin norme ce reglementeaz activitatea operativ de investigaii;
- subordonat legii, care includ Decretele Preedintelui, Hotrrile i Dispoziiile Guvernului,
Hotrrile Curii Supreme de Justiie, actele Procuraturii ce se refer la activitatea operativ
de investigaii, la fel i actele normative departamentale ale organelor publice centrale de
specialitate, care stabilesc unele raporturi de drept n domeniul activitii operative de
investigaii.
Nivelul constituional al reglementrii de drept nglobeaz instituii i norme care ntruchipeaz
baza general a tuturor activitilor statale, care se aplic n toate sferele guvernrii sociale.
Constituia Republicii Moldova reprezint baza juridic principal a activitii operative de
investigaii, avnd atribuii directe n aprarea drepturilor i intereselor legitime a persoanelor,
societii i statului contra atentatele criminale.
Principiile constituionale: legalitii, respectrii drepturilor i libertilor omului stau la baza
tuturor normelor legii privind activitatea operativ de investigaii, fapt confirmat de un ir de
hotrri ale Curii Constituionale a Republicii Moldova.
Un alt nivel de reglementare juridic a activitii operative de investigaii este format din
366

principiile i normele juridice unanim recunoscute ale dreptului internaional i tratatele

internaionale la care Republica Moldova este parte. Aici ar fi util s analizm aceast ntrebare
sub prin prisma actelor normative internaionale care n mod direct sau indirect reglementeaz
activitatea operativ de investigaii. Printre acestea putem evidenia documentele Organizaiei
Naiunilor Unite (ONU): Declaraia universal a drepturilor omului (rezoluia nr.217 A din
10.12.1948), Pactul internaional privind drepturile civile i politice (rezoluia nr. 2200 (XXI) din
16.12.1966), Convenia contra torturii i altor forme crude, inumane sau njositoare a demnitii
de comportare i sancionare (rezoluia nr. 39/46 din 10.12.1984), Convenia despre drepturile
copilului (rezoluia nr. 44/25 din 20.11.1989), Principiile de baz ce se refer la independena
organelor judectoreti, adoptat la al aptelea Congres al ONU, 26 august 6 septembrie 1985,
Declaraia privind drepturile i obligaiile persoanelor, grupurilor i organelor societii menite
s apere drepturile i libertile persoanei unanim recunoscute (rezoluia nr. 53/144 din
09.12.1998), Declaraia de la Vena i programul aciunilor, adoptat la conferina mondial
privind drepturile omului din 25.07.1993, Declaraia despre principiile de baz, ce se refer la
contribuia mas - media ctre ntrirea pcii i nelegerea internaional, ctre dezvoltarea
drepturilor persoanelor i ctre lupta contra rasismului i apartheidului i contra provocrilor
rzboiului, adoptat la sesiunea a dousprezecea a Adunrii generale a ONU din 28.11.1978,
Convenia despre lupta contra traficul fiinelor umane i exploatarea prostituiei de ctre terele
persoane (rezoluia nr. 317 (IV) din 02.12.1949), Convenia internaional privind lupta contra
traficului cu femei adulte (Geneva, 11.10.1933), Convenia internaional despre lupta contra
traficului femeilor i copiilor (Geneva, 30.09.1921), convenia despre lupta contra rspndirii
publicaiilor cu caracter pornografic (Paris, 04.05.1910, modificat prin protocolul din 04.05.1949
de la New York), Codul de conduit a funcionarilor menii s menin ordinea public (rezoluia
nr. 34/169 din 17.12.1979), Circular pentru respectarea eficient a Codului de conduit a
funcionarilor menii s menin ordinea public (24.05.1989), Principiile de baz ce se refer la
rolul juritilor (congresul al optulea al ONU, 27 august 7 septembrie 1990, Havana, Cuba),
Convenia ONU despre infraciunile i alte fapte comise pe bordul navelor aeriene (Tokio,
14.09.1963), Convenia ONU privind lupta contra capturrii ostaticilor (New York, 18.12.1979),
Principiile aprrii persoanelor reinute sau arestate (rezoluia nr. 43/173 din 09.12.1988),
Standardele minime ale ONU ce nu se refer la detenie cu nchisoarea (rezoluia nr. 45/110 din
14.12.1990), Principiile ONU pentru prentmpinarea infraciunilor ntre minori (rezoluia nr.
45/112 din 01.12.1990), Contract tipizat despre transmiterea procedurii penale (rezoluia nr.
45/118 din 14.12.1990), Contract tipizat despre transmiterea supravegherii asupra delicvenilor
care au fost condamnai i eliberai n mod condiionat (rezoluia nr. 45/119 din 14.12.1990),
Declaraia despre aprarea persoanelor de la dispariia silit (rezoluia nr. 47/133 din 18.12.1992),
Declaraia despre principiile de baz de nfptuire a justiiei pentru victimele abuzurilor de putere
(declaraia nr. 40/34 din 29.11.1985), Convenia despre statutul apatridului, primit la 28.09.1954,
Convenia despre statutul refugiailor, primit la 28.07.1951, Declaraia despre drepturile
persoanelor care nu snt ceteni ai rii n care locuiesc (rezoluia nr. 40/144 din 13.12.1985),
convenia de la Viena despre relaiile consulare.
La fel la actele normative internaionale putem s evideniem i documentele emise de ctre
Consiliul Europei: Convenia european despre aprarea drepturilor i libertilor omului (1950),
documentele Conferinei de la Copenhaga (1990), Carta de la Paris pentru Europa nou (1990),
documentele Conferinei de la Moscova (1991), Declaraia de la ntlnirea la nivel nalt (Helsinki,
1992), Convenia despre aprarea persoanelor particulare de la prelucrarea automatizat a datelor
cu caracter secret (Strasburg, 28.01.1981), Convenia despre aprarea drepturilor i demnitii
persoanelor n legtur cu aplicarea performanelor biologiei i medicinii: Convenia despre
drepturile persoanelor i biomedicina (Oviedo, 04.04.1997), Recomandarea nr. R (91) 11 a
367

Comitetului Ministerelor statelor participante referitor la exploatarea sexual n scop de profit,

pornografie, prostituiei, traficul cu copiii i adolescenii (09.09.1991), Convenia european
despre prentmpinarea torturii i comportament sau pedeaps inuman i njositoare (Strasburg,
26.11.1987), Recomandarea nr. R (85) 11 a Comitetului de Minitri a statelor membre referitor la
starea ptimaului n cadrul dreptului penal i procesual-penal (Comitetul de minitri, 28.06.1985),
Recomandarea nr. R (82) 16 Comitetului de Minitri ai statelor membre despre acordarea
concediului de scurt durat condamnailor (24.09.1982), Recomandarea nr. R (82) 17 Comitetului
de Minitri ai statelor membre despre sistemul deinerii i comportrii cu infractorii periculoi
(24.09.1982), Rezoluia 690 (1979) despre adoptarea declaraiei despre poliie (08.05.1979),
Standardele judecii europene despre interceptarea convorbirilor telefonice.
Documentele comunitii statelor independente (CSI) ce au tangen cu activitatea operativ
de investigaii sunt: Declaraia conductorilor statelor-membre a Comunitii Statelor
Independente despre obligaiile internaionale n domeniul drepturilor i libertilor persoanei
(Moscova, 24 septembrie 1993), Carta drepturilor i garaniilor sociale a cetenilor Comunitii
Statelor Independente (Sankt -Petersburg, 29 octombrie 1994), Acordul Comunitii Statelor
Independente despre colaborarea n domeniul luptei cu infraciunile economice (Moscova, 12
aprilie 1996), Regulamentul Biroului de coordonare a luptei cu crimele organizate i alte delicte
periculoase pe teritoriul Comunitii Statelor Independente (09 octombrie 1997), Acordul
Comunitii Statelor Independente pe ntrebrile ce se refer la restabilirea drepturilor persoanelor
deportate, minoritilor naionale i popoarelor (Bikec, 09 octombrie 1992), Convenia
Comunitii Statelor Independente despre transmiterea condamnailor pentru ispirea pedepsei
penale (Moscova, 06 martie 1998), Convenia despre asistena n relaiile de drept civil, familiar
i penal a Comunitii Statelor Independente (Mensk, 22 ianuarie 1993).
La fel ca baza juridic a activitii operative de investigaii pot servi tratate internaionale
bilaterale i multilaterale. Ca exemplu pot servi Hotrrea Comunitii Statelor Independente din
10.02.1995 cu privire la bazele legislaiilor vamale ale statelor membre ale Comunitii Statelor
Independente, Acordul din 19.12.2000 ntre Guvernul Republicii Moldova i Guvernul Republicii
Uzbekistan privind colaborarea n combaterea criminalitii, Memorandum ntre Serviciul
Federal de Informaii al Republicii Federative Germania i Serviciul de Informaii i Securitate al
Republicii Moldova din 11.11.2002, Amendamentul III din 06.09.2005 la scrisoarea de acord
privitor la controlul drogurilor i aplicarea legilor din 28.08.2001 ntre Guvernul Statelor Unite
ale Americii i Guvernul Republicii Moldova, Tratatul nr. MOLROM din 06.07.1996 ntre
Republica Moldova i Romnia privind asistena juridic n materie civil i penal; Convenia
european de extrdare nr. CONVEN din 13.12.1957 .a.
Baza juridic internaional a activitii operative de investigaii este att de numeroas,
difereniat de dreptul internaional penal, cu care are ins legturi strnse, nct se poate de
vorbit despre posibila apariie a unei noi ramuri de drept internaional dreptul internaional al
activitii operative de investigaii.
Nivelul legislativ include toate instituiile i normele, ce determin sarcinile i scopurile
eseniale, direciile i formele de lupt cu criminalitatea ca un mijloc juridic special al activitii
statale. Anume n legea activitii operative de investigaii nemijlocit snt reglementate relaiile
operative de investigaii. Odat cu adoptarea Legii nr. 45-XIII din 12.06.1994 privind activitatea
operativ de investigaii, n Republica Moldova a fost nceput dezvoltarea unei noi ramuri ai
jurisprudenei dreptul activitii operative de investigaii. n afar de legea menionat activitatea
operativ de investigaii este reglementat de Codul de procedur penal, alte legi organice, n
coninutul crora snt folosii termeni de activitatea operativ de investigaii, msuri operative
de investigaii, organe care nfptuiesc activitate (msuri) operative de investigaii .a. Drept
exemplu al acestor acte normative pot servi legile cu privire la poliie, privind organele securitii
368

statului, privind serviciul de informaii i securitate, cu privire la serviciul de protecie i paz de

stat, cu privire la centru pentru combaterea crimelor economice i corupiei, cu privire la secretul
de stat, cu privire la protecia datelor cu caracter personal, privind activitatea particular de
detectiv i de paz, cu privire la procuratur, cu privire la nregistrarea dactiloscopic de stat,
privind protecia de stat al prii vtmate, a martorilor i altor persoane care acord ajutor n
procesul penal, pentru aprobarea clasificatorului general al legislaiei, telecomunicaiilor, cu
privire la sistemul integrat automatizat de eviden a infraciunilor, a cauzelor penale i a
persoanelor care au svrit infraciuni, privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin
aciunile ilicite ale organelor de urmrire penal, ale procuraturii i ale instanelor judectoreti,
privind statutul alesului local, privind accesul la informaie, codul vamal, codul de executare,
codul penal. Toate aceste legi formeaz sistem unic a relaiilor operative de investigaii i se afl
ntr-o strns corelaie. Activitatea operativ de investigaii este ntr-o strns legtur cu dreptul
penal i procedura penal pe care prima le deservete. Din acest motiv n timpul nfptuirii
msurilor operative de investigaii este necesar de orientat asupra normelor Codului penal i
Codului de procedur penal.
Nivelul subordonat legii al reglemetrii activitii operative de investigaii rezult nemijlocit
din prevederile unor norme din legea privind activitatea operativ de investigaii, care expres
indic la emiterea actelor normative de ctre administraiile publice centrale de specialitate. Drept
exemplu poate servi alin. (2) al art. 4 a legii privind activitatea operativ de investigaii: Organele
care exercit activitate operativ de investigaii emit n limitele competenei lor, n corespundere
cu legislaia i de comun acord cu Curtea Suprem de Justiie i Procuratura General acte
normative departamentale care reglementeaz organizarea, metodele i tactica efecturii
msurilor operative de investigaii. n ierarhia actelor normative condiionat legii putem evidenia
decretele Preedintelui Republicii Moldova, hotrrile Guvernului i autoritilor publice centrale
de specialitate. Printre ele putem meniona: Decretul privind aprobarea nomenclatorului
informaiilor atribuite la secret de stat, hotrrile Guvernului pentru aprobarea regulilor privind
prestarea serviciilor potale, despre aprobarea regulamentului cu privire la modul de executare a
pedepsei penale sub form de munc neremunerat n folosul comunitii, privind aprobarea
programului naional de facilitare a transporturilor aeriene, cu privire la aprobarea statutului
executrii pedepsei penale de ctre condamnai, Ordin comun al Serviciului de Informaii i
Securitate, Ministerului Afacerilor Interne i Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice
i Corupiei pentru aprobarea instruciunii privind modul de organizare i nfptuire a msurilor
operative de investigaii n reelele de telefonie fix i mobil.
Legea activitii operative de investigaii constituie un complex de norme de drept sistematizate
ntr-un act normativ avnd cea mai mare for juridic, elaborat de Parlamentul Republicii
Moldova, act ce reglementeaz relaiile sociale n domeniul activitii operative de investigaii.
Structura actului legislativ nominalizat este compus din cteva capitole, fiecare dezvluind
aspecte aparte a acestui lucru specific: dispoziii generale, nfptuirea msurilor operative de
investigaii, obligaiunile i drepturile organelor care exercit activitatea operativ de investigaii,
concursul dat organelor care exercit activitatea operativ de investigaii, asigurarea financiar a
activitii operative de investigaii, controlul activitii operative de investigaii.
n Legea activitii operative de investigaii i-au gsit locul numeroase norme juridice de
blanchet, ceea ce reprezint dispoziii separate, coninute n legea activitii operative de investigaii,
care ne trimit ctre norma respectiv a altui act legislativ, inclusiv i subordonat legii. Ctre normele
juridice de blanchet a legii privind activitatea operativ de investigaii putem atribui:
- art. 4: (1) Constituia, prezenta lege i alte acte normative adoptate n conformitate cu
acestea constituie baza juridic a activitii operative de investigaii. (2) Organele care
exercit activitate operativ de investigaii emit n limitele competenei lor, n corespundere
369

cu legislaia i de comun acord cu Curtea Suprem de Justiie i Procuratura General acte

normative departamentale care reglementeaz organizarea, metodele i tactica efecturii
msurilor operative de investigaii. Aceste norme juridice pot fi cuprinse n decretele
preedintelui, hotrrile i dispoziiile guvernului, acte normative emise de ctre autoritile
publice centrale de specialitate;
- lit. e), al. (1), art. 7: interpelrile organizaiilor de drept internaionale i ale organelor de
drept ale altor state, n conformitate cu tratatele internaionale la care Republica Moldova
este parte;
- lit. e), al. (1), art. 8: Lista categoriilor unor astfel de conductori se stabilete prin actele
normative departamentale;
- al. (5), art. 8: , precum i materialele care au servit drept temei pentru luarea unei astfel
de hotrri se pstreaz n conformitate cu legislaia n vigoare;
- al. (3), art. 10: Informaia despre , care constituie secret de stat, poate fi scoas de la
secret numai n conformitate cu legislaia;
- lit. a), art. 12: s ntreprind n corespundere cu competena lor toate msurile necesare
pentru protecia drepturilor i libertilor omului, ;
- lit. e), al. (1), art. 13: s confecioneze, s perfecteze i s foloseasc, n conformitate cu
instruciunea coordonat cu Procurorul General i aprobat de ctre conductorul
ministerului sau departamentului respectiv, ;
- lit. f), al. (1), art. 13: s nfiineze, n modul stabilit de legislaie, ntreprinderi, organizaii
i subdiviziuni pentru soluionarea sarcinilor prevzute de prezenta lege;
- al. (4), art. 13/1: Categoriile dosarelor de eviden operativ, modul de inere i ncetare a
acestora snt stabilite prin actele normative departamentale ale organelor care exercit
activitatea operativ de investigaii;
- al. (1), art. 14: Asupra persoanelor oficiale din organele care exercit activitate operativ
de investigaii se extind garaniile proteciei juridice i sociale ale colaboratorilor organelor
n care snt ncadrai;
- al. (3), art. 16: Informaia despre persoanele , poate fi dat publicitii numai cu acordul
n scris al acestor persoane i numai n cazurile prevzute de legislaie;
- al. (6), art. 16: Persoanele indicate au dreptul la asigurare cu pensii n conformitate cu
legislaia;
- al. (7), atr. 16: n scopul asigurrii securitii persoanelor care , se permite nfptuirea
de msuri speciale n vederea proteciei lor n modul stabilit de Guvern;
- al. (8), art. 16: n cazul decedrii persoanei care , n modul prevzut de lege, li se
stabilete pensie pentru pierderea ntreintorului;
- al. (9), art. 16: n cazul rnirii, , n modul prevzut de lege, i se stabilete pensie de
invaliditate;
- art. 18: Organele care exercit activitate operativ de investigaii snt obligate s prezinte
acestora informaii n conformitate cu legislaia;
- al. (1), atr. 19: , iar n cazurile prevzute de legislaia procesual penal, aceast activitate
se verific i de judectorul de instrucie;
- al. (3), atr. 19: Procurorii i judectorii de instrucie care , trebuie s dispun de dreptul
de acces la informaiile ce constituie secret de stat, acordat n modul stabilit de legislaie.
Existena multor norme juridice de blanchet n legea activitii operative de investigaii,
creeaz dificulti eseniale n aplicarea acesteia n practic. n concluzie intervin cu propunere de
minimalizat existena normelor respective n actul legislativ menionat, ce cu siguran va
influena pozitiv transpunerea n via a dispoziiilor din legea respectiv.
370

PRGHIILE DISCREIONARE ALE PROCURORULUI

N PROCEDURA PENAL (ASPECTE COMPARATIVE)
VIERU Nadejda, lector universitar, doctorand,
AAP din RM

ABSTRACT
The prosecutors discretionary power term embodies decisions that have been taken by a
prosecutor whilst approving the commencement ofprosecution in a particular case.
A prosecutor must took into account series of factors, such as: criminal injury level, crime
commitment frequency, level of the illegal income, facts in evidence, the suspects in the crime
personality, etc while taking the above mentioned decision.
It is important to arrive at a correct solution regarding the mechanism of the implementation of
the discretionary power that will permit the Prosecutors activity and the whole judicial power of the
Republic of Moldova to raise their effeciency at the moment.
Besides there exists a necessity of prosecution proceedings simplification, especially in a part of
criminal case investigation both with a considerable criminal injury level and less considerable or
even the small one.
Noiunea de drept discreionar al procurorului ine de deciziile adoptate de procurori
referitoare la cauzele crora urmeaz a li se da curs.
La soluionarea chestiunii privind oportunitatea nceperii urmririi penale procurorii iau n
calcul o serie de factori, cum ar fi: proporiile infraciunii (prejudiciul cauzat), frecvena svririi
infraciunilor, mrimea beneficiului preconizat sau obinut, concludena probelor, particularitile
potenialului nvinuit i ali factori.
La ora actual, este important gsirea soluiilor optime pentru implementarea mecanismului
de discreie, bazat pe sporirea gradului de eficien al Procuraturii i al ntregii autoriti
judectoreti din Republica Moldova.
Reieind din prerogativele eseniale ale activitilor pe care trebuie s le desfoare procurorul,
drepturile i obligaiile acestuia, se simte necesitatea privind simplificarea procedurilor procesualpenale, la capitolul examinrii cazurilor, n funcie de caracterul i gradul prejudiciabil, dar i al
unor infraciuni care fac parte din categoriile uoare i mai puin grave.
Principalele prioriti din domeniul dat i care se pot evidenia n plan naional trebuie s
corespund tendinelor comunitare i anume, n primul rnd recomandrilor Consiliului Europei
n special 18 (87) Simplificarea justiiei penale, 19 (2000) Rolul procuraturii n sistemul de
justiie penal i 1604 (2003) Privind rolul procuraturii ntr-o societate democratic.
Documentele specific faptul c o aciune comun viznd accelerarea i simplificarea justiiei
penale trebuie s in cont de condiiile prevzute n articolele 5 (Dreptul la libertate i la
siguran) i 6 (Dreptul la un proces echitabil) din Convenia European a Drepturilor Omului;
n timp ce n ce-a de-a doua recomandare la care am fcut referin se menioneaz c rolul
procuraturii n sistemul de justiie penal reprezint un text de referire minuios, care poate fi
folosit ca ndrumar pentru exercitarea operaiilor curente i a viitoarelor reforme privind procu
ratura n toate statele membre ale Consiliului Europei. Adunarea Parlamentar menioneaz, n
particular, recunoaterea n aceast recomandare a necesitii de a intensifica lupta att mpotriva
infraciunilor la nivel naional, ct i mpotriva celor la nivel internaional, i chemarea la sporirea
371

cooperrii internaionale n domeniul penal, n baza respectrii depline a principiilor CEDO.

De asemenea, Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei recunoate i apreciaz rolul
esenial al procurorului n asigurarea securitii i libertii n ntreaga societate european: prin
asigurarea supremaiei Legii, prin aprarea drepturilor i libertilor de infraciuni penale, prin
asigurarea respectrii drepturilor i libertilor persoanelor bnuite sau acuzate de comiterea
infraciunilor penale, i prin supravegherea funcionrii corespunztoare a organelor responsabile
pentru cercetarea i urmrirea penal a infraciunilor.
Documentele respective recomand guvernelor statelor membre s ia, respectnd n totalitate
principiile lor constituionale i cutumele, toate msurile necesare pentru aplicarea urmtoarelor
principii:
1. Oportunitatea urmrii penale
a. Principiul oportunitii urmririi penale
- din gravitatea, natura, circumstanele i consecinele infraciunii;
- din personalitatea suspectului;
- din pedeapsa care poate fi aplicat;
- din efectele acestei condamnri asupra suspectului; i
- din situaia victimei.
b. Msuri avnd acelai scop cu principiul oportunitii urmririi penale
Statele care aplic principiul legalitii urmririi penale trebuie s introduc sau s dezvolte
recurgerea la metode care, dei sunt diferite de cele ale oportunitii urmririi penale, urmresc
acelai scop cu acestea, i mai ales:
trebuie s fie sporit numrul de cazuri n care declanarea urmririi penale este supus unei
condiii; n particular, cnd interesul public nu este primordial, ntrebarea i consimmntul
victimei poate fi o condiie prealabil pentru nceperea urmririi penale;
II. Proceduri sumare, tranzacii i proceduri simplificate
a. Decriminalizarea, procedurile sumare i infraciunile minore prin natura lor
Sistemele juridice care fac distincie ntre infraciunile administrative i infraciunile penale
trebuie s procedeze la decriminalizarea infraciunilor, mai ales a infraciunilor comune din
domeniul dreptului rutier, fiscal i vamal dac acestea sunt delicte minore prin natura lor.
b. Tranzacii necontencioase
Legea va reglementa condiiile de tranzacionare propuse suspectului de ctre autoritate, mai
ales:
- plata unei sume de bani ctre stat sau ctre o instituie de utilitate public sau de
binefacere;
- restituirea bunurilor i a avantajelor obinute prin comiterea infraciunii;
- despgubirea victimei fie naintea tranzaciei, fie ca element al acesteia.
c. Procedura simplificat n infraciunile minore din punct de vedere al circumstanelor
n cazul infraciunilor minore din punct de vedere al circumstanelor, cnd starea de fapt este
bine stabilit i pare sigur c cel vizat este autorul infraciunii, se poate apela la procedurile
simplificate, adic la procedurile scrise desfurate de ctre autoritatea judiciar, trecndu-se
peste faza audierilor i putndu-se da direct decizii asimilate celor date de judectori, cum ar fi o
ordonana penal.
III. Simplificarea procedurii judectoreti ordinare
a. Ancheta nainte i n timpul dezbaterii n faa instanei
b. Procedura dezbaterilor n faa instanei
c. Motivarea i pronunarea simplificat a hotrrilor judectoreti
372

- Soluia trebuie pronunat ntr-un termen limit, dac inculpatul este n stare de detenie
provizorie pentru infraciunea n cauz.
Referitor la definiiile formulate de-a lungul vremii care s-ar dori s suplineasc pe deplin utilitatea
noiunii de drept discreionar.
Noiunea de putere discreionar n doctrina francez a evoluat i s-a mbogit continuu,
conferind noi valene. Cu toate acestea, vechea definiie formulat aproape de nceputul secolului
trecut rmne excelent: exist putere discreionar ori de cte ori o autoritate acioneaz liber,
fr ca s-i fie dictat dinainte conduita sa, printr-o regul de drept.
Procurorul dispune de o marj de alegere ntre mai multe soluii. El poate s acioneze sau nu,
iar atunci cnd face acest lucru, el dispune de mai multe modaliti de realizare.
Majoritatea specialitilor francezi surprind aceeai idee: exist putere discreionar atunci
cnd, n prezena circumstanelor de fapt date, procurorul este liber s ia o decizie sau alta, poate
alege ntre aceste decizii sau altfel spus, atunci cnd conduita nu-i este dictat dinainte de drept.
n contextul dezbaterii locului i rolului Procuraturii n sistemul organelor de drept, poate fi
pus n discuie independena procurorului ca element al statutului acestuia.
Menionez, c n nelesul Constituiei i al altor legi de referin din ara respectiv, autoritatea
Procuraturii Generale asupra procurorilor este de natur strict administrativ, iar procurorul
ierarhic superior nu are competene jurisdicionale i nu poate interveni n deciziile concrete
adoptate de procurorii subordonai n cauzele de competena lor.
n acelai timp, dreptul de control ierarhic, reprezint un filtru de legalitate pentru sistemul
organelor procuraturii, care asigur posibilitatea procurorului ierarhic superior de a anula din
oficiu sau la sesizare orice soluie, hotrre, inclusiv procesual adoptat de procurorul din
subordine, asigurnd astfel supremaia legii i respectarea drepturilor omului.
n contextul conceptului independenei procurorului se nscrie i dreptul discreionar al
acestuia.
n practica internaional problematica este abordat n mod diferit.
Spre exemplu, n SUA, Marea Britanie, n rile Baltice etc., n anumite cazuri, procurorii
decid oportunitatea nceperii urmririi penale i iniierea cercetrilor.
La fel, de dreptul discreionar dispun procurorii din Federaia Rus, care pot nceta urmrirea
penal n privina unei persoane bnuite sau nvinuite de svrirea unei infraciuni uoare sau
mai puin grave.
Procedura penal a Republicii Armenia stipuleaz dreptul procurorului de a nu ncepe
investigaiile n cazul n care le consider neraionale n legtur cu cauzarea unui prejudiciu
nesemnificativ sau mbolnvirii fptuitorului de o boal incurabil.
Uznd de dreptul discreionar, acetia au posibilitate de a nu acuza persoana pentru infraciuni
minore, n schimbul obinerii unor informaii importante.
n toate cazurile, decizia procurorului este pasibil contestrii de ctre persoanele interesate,
revizuirii de ctre procurorii ierarhic superiori sau prin intermediul revizuirii judiciare.
Majoritatea deciziilor, n condiiile dreptului nominalizat, au la baz luarea de msuri
alternative urmririi penale:
- tranzaciile de compromis (de mpcare),
- medierea,
- cauiunea, avertizarea sau impunerea anumitor condiii.
Pornind de la faptul c aceste atribuii au reflectare n recomandrile Consiliului Europei, de
care deja am amintit, considerm c practica impune necesitatea acordrii unei importane
sporite dreptului discreionar al procurorului.
Aa dar, principiul discreionar stipuleaz concret faptul c decizia poate fi luat n baza posibilitii
de a aciona conform propriei discreii sau hotrrii, problema este dac acest principiu este
373

potrivit pentru procuratur n luarea deciziilor pe cauze penale, cum ar fi punerea sub acuzare,
folosirea amenzilor, sau clasarea cazului.
n Norvegia, multe cazuri minore sunt soluionate prin renunarea la urmrire. Pentru aceasta, de
regul, se ia n considerare vechimea cauzei, vrsta infractorului, dac este prea tnr sau prea btrn,
dac participarea lui n svrirea infraciunii a fost nesemnificativ, dac infractorul a fost forat
s comit fapta de ctre persoane de care era dependent, dac este subdezvoltat mintal, dar totui
responsabil de fapta lui sau dac comportamentul criminal a fost o reacie direct la abuzul cuiva
asupra lui.
Actul prin care s-a renunat la urmrire se perfecteaz n formulare speciale standard, n care, de
asemenea, se indic informaii cu privire la drepturile infractorului. Aceste formulare pot fi
prezentate la solicitare.
Congresul SUA a formulat cteva norme etice pentru procurorii la nivel de federaie, ns
acestea nu se rsfrng asupra puterii de decizie. Sunt apreciate deciziile mai puin nefondate,
iritante sau fr de bun credin.
Unica instituie care are putere asupra limitrii discreiei procurorului este Ministerul Justiiei,
ale crui mecanisme nu pot fi folosite de ctre avocaii aprrii.
De altfel, n SUA sunt elucidate patru categorii deciziei n sistemul federal care permit
dezvoltarea puterii discreionare:
- decizia de a prezenta anumite probe judectorilor (ierarhi superiori);
- puterea de punere sub nvinuire;
- decizia privind declaraiile martorilor, posibilitate acuzatului da a-i fi redus sentina
conform Instruciunilor de stabilire a sentinelor.
Dei, procurorii pot obine rezultate bune, exercitnd puterea discreionar, oricum sistemul
nu este perfect. Chiar dac acest model standardizat este folosit des, el nu este i cel mai efectiv,
societatea poate s-l considere ne just, lipsit de etic. ns aceast uniformitate de multe ori este
necesar, deoarece procurorii nu au un rol neutru n sistemul judiciar. Acest articol menioneaz
c sunt foarte muli factori a lurii de decizii care au impact diferit n diverse cazuri.
n Olanda, Procurorul public, nainte de proces, poate stabili una sau mai multe condiii
pentru a evita nceperea procedurile penale cu privire la infraciuni grave excluznd infraciunile
grave pentru care legea prevede o pedeaps cu nchisoarea pe o perioada mai mare de ase ani i
pentru infraciuni uoare. nceperea aciunii penale se prescrie acolo unde sunt ntrunite
condiiile.
- plata unei sume de bani ctre stat, iar suma respectiv nu trebuie sa fie mai mic de cinci
guldeni i nu trebuie s fie mai mare de valoarea unei amenzi;
- renunarea la titlu cu privire la obiectele care au fost confiscate sau care fac obiectul anulrii
sau confiscrii;
- predarea obiectelor care fac obiectul anulrii sau confiscrii sau plata contravalorii acestora
ctre stat;
- plata n ntregime ctre stat a unei sume de bani sau a unui transfer de obiecte confiscate
pentru a priva fptuitorul, n ntregime sau parial, de ctigurile provenind din comiterea unui
act infracional, inclusiv economisirea costurilor;
- compensaia total sau parial pentru prejudiciul cauzat de actul infracional.
Dup aceast mprtire ale unor reflecii privind dreptul discreionar internaional, n
special al procurorului, important este identificarea strii de lucruri, n contextul abordat, din
republica Moldova.
Vechiul Cod de procedur penal, care a fost aplicat pe teritoriul Republicii Moldova pn la
12 iunie 2003 -i atribuia procurorului un volum vast de prghii discreionare n vederea adoptrii
deciziilor ce in de pornirea procesului penal.
374

O parte semnificativ a mputernicirilor discreionare ale procurorului, prevzute de Codul

de procedur penal din 1961 au fost revizuite o dat cu punerea n aplicare a noii legi penale.
Actualul Cod de procedur penal include reglementri referitoare la mputernicirile i
atribuiile procurorului n vederea ncetrii procesul penal, ns condiiile i temeiurile ncetrii
procesului, utiliznd n acest sens dreptul discreionar, snt limitate vdit.
Legea stabilete cazurile, n care procurorul decide ncetarea urmririi penale n temeiul legii
i neutiliznd instrumentele discreionare.
Este restricionat, actualmente, i posibilitatea procurorului de a lua decizii n vederea
liberrii de rspundere penal n temeiurile i condiiile prevzute de legea penal.
Potrivit prevederilor Codului penal cu dreptul de a libera persoanele de rspundere penal,
prin utilizarea dreptului discreionar, este nvestit doar instana de judecat, care poate decide
liberarea de rspundere penal a persoanelor n cazurile:
- minorilor;
- tragerii la rspundere administrativ;
- renunrii de bun voie la svrirea infraciunii;
- cinei active;
- schimbrii situaiei;
- liberrii condiionate;
- prescripiei de tragere la rspundere penal, precum i n cazul n care sunt stabilitate alte
situaii specifice, strict reglementate de legislaia din domeniu.
n acelai timp, legislaia naional ofer procurorului posibilitatea de a recurge la dreptul
discreionar n cazuri limitate. Este vorba despre procedura de suspendare condiionat a
urmririi penale, n privina unei persoanei puse sub nvinuire pentru o infraciune uoar sau
mai puin grav, care i recunoate vinovia, nu prezint pericol social i poate fi reeducat fr
aplicarea unei pedepse penale.
Poate suspenda condiionat urmrirea penal, cu liberarea ulterioar condiionat de
rspunderea penal n conformitate cu art.59 (Liberarea condiionata de rspundere penala) din
Codul penal i n cazul prevzute de art. 483 (ncetarea procesului penal cu liberarea de rspundere
penal a minorului) din Codul de procedur penal, n cazul n care se identific infraciunile
uoare sau mai puin grave svrite de minor, dac se stabilete c minorul pentru prima dat a
svrit o asemenea infraciune i corectarea lui poate fi obinut fr a-l trage la rspundere
penal.
Concomitent, putem afirma cu certitudine c n cazul infraciunilor svrite de minori
dreptul discreionar al procurorului este restrns i ofer doar mecanismul posibil de a decide
acceptarea demersului n legtur cu propunerea organului de urmrire penal, iniierea n
instan a unui demers despre liberarea minorului de rspundere penal n temeiul prevzut n
art.54 (Liberarea de rspundere penala a minorilor) din Codul penal, cu internarea acestuia ntro instituie special de nvmnt i de reeducare sau ntr-o instituie curativ i de reeducare ori
cu aplicarea msurilor de constrngere cu caracter educativ.
Practica de aplicare a normelor ce in de domeniul deciziilor discreionare n Republica
Moldova denot oportunitatea rencadrrii efective a procurorului n mecanismul discreionar
de adoptare a deciziilor n conformitate cu principiul oportunitii procesului penal.
n acest sens, Procuratura General a elaborat un ir de propuneri legislative care vizeaz
stabilirea unui cadru juridic cert conturat de utilizare de ctre procuror a dreptului discreionar.
Acestea urmeaz s creeze condiiile pentru armonizarea reglementrilor privind rolul
procurorului n cadrul procesului penal, racordarea legislaiei naionale la practica i legislaia
comunitar i internaional din domeniu.
Astfel, n proiect se prevede modificarea art.285 (ncetarea urmririi penale) din Codul de
375

procedur penal n sensul nvestirii procurorului cu dreptul de a nceta urmrirea penal n

toate cazurile prevzute la art.53 (Liberarea de rspundere penal) din Codul penal. n legtur
cu operarea modificrilor de baz la normele nominalizate, n scopul realizrii unei corelri de
reglementri, a intervenit i necesitatea modificrii art. 55 (Liberarea de rspundere penal cu
tragerea la rspundere administrativ), 58 (Liberarea de rspundere penal n legtur cu
schimbarea situaiei) 104 (Aplicarea msurilor de constrngere cu caracter educativ), din Codul
penal i art. 162(Hotrrea cu privire la corpurile delicte adoptat la soluionarea cauzei penale),
467 (Caracterul obligatoriu al hotrrilor judectoreti definitive), 483 (ncetarea procesului
penal cu liberarea de rspundere penal a minorului)i 512 (Soluiile dup expirarea termenului
de suspendare condiionat a urmririi penale) din Codul de procedur penal.

376

ROLUL PROCURORULUI ROMN N COOPERAREA JUDICIAR

INTERNAIONAL N MATERIE PENAL
BOITAN Cristina, doctorand,
Consultant, Ministerul Justiiei al Romniei

ABSTRACT/RESUME
International cooperation it is one of the principle of international law and one of the major realities which characterizes international contemporary society. According with the extension of the
international cooperation, this asked for the elaboration and the achievement of rules of law as clear
as possible from states and their participation.
The whole European Union is an area of freedom, security and justice. According with the provisions of the Article 29 of the Treaty on European Union the aim of police and judicial cooperation in
criminal matters is to ensure a high level of safety for EU citizens by promoting and strengthening
speedy and efficient cooperation between police and judicial authorities and it is dealt with in the
Title VI of the EU Treaty (third pillar). In October 1999 the conclusions of the European Council
meeting in Tampere made the principle of mutual recognition of judgements the true comerstone of
judicial cooperation in civil and criminal matters within the EU.
In spite of some differences caused by the specific and the characteristic of every legislations, the
Department of the Public Prosecutor has in the contemporary societies, a social function with different meanings in the protection and consolidation of the law state. The main fonctions of Public
Prosecutor are concentrated to one finality, to defend the order of law. These functions to defend the
general interests of society, to establish the true in justice and to to respect the law, can be find in all
modern legislations.
After 1 January has entered into force Title III of the Law No. 302/2004 on international judicial
cooperation in criminal metters ammended and supplemented by the Law No. 224/2006 which implemented the Framework Decision no. 584/JAI/13 June 2002 on the European arrest warrant and
the surrender procedures between Member States, and also the provisions of the Convention established by the Council in accordance with Article 34 of the Treaty on European Union, on Mutual
Assistance in Criminal Matters between the Member States of the European Union.
The Public Prosecutor has in all law systems, functions inside of the judicial system and out of it
(extrajudical functions). On the contrary, the laws in the majority of legislations give large functions
to the public prosecutor in the criminal law matter. It is incontestable that the participation of the
public prosecutor in criminal law is the rule and the participation in civil matter is the exception.
In criminal law Public Prosecutor has also a special competence in international judicial cooperation between Romania and member states of UE in criminal matters regarding the european arrest warrant..
The special material jurisdiction in the hearing by videoconference have the appeal courts and
the Public Prosecutor Office next to the High Court of Cassation and Justice.
Cooperation between member states of European Union means that national states are open to cooperate with other states over their borders but preserving the sovereignty. The efforts of unification
based on this notion of cooperation dont have as final aim to make an universal state; it is limited to
the achievement of a union of sovereign states where are preserved the national structures.

377

1. Evoluie istoric
Istoria gndirii juridice, la rscruce de secole, este istoria declinului unui set de distincii
particulare precum: stat/societate, public/privat,individual/grup, dreptate/putere, proprietate/
suveranitate, contract/delict, drept/politic, legislativ/judiciar, obiectiv/subiectiv, libertate/
coerciie. Limita dintre dreptul internaional public i cel privat, dei au fost adesea tratate distinct,
a fost nbuit nc de la nceput.
Cnd Jeremy Bentham a inventat pentru prima data expresia drept inter-naional, a plasat
dreptul public al naiunilor ntr-o categorie proprie, interpenetrarea puternic a sistemelor de
drept naionale i internaionale rmnnd principala caracteristic a sistemului de drept. Dreptul public const n dreptul constituional, administrativ, penal i internaional, cu privire la
organizarea statului, relaiile dintre state i cetenii acestora, responsabilitile funcionarilor publici ai statelor1.
Aa cum Ralph Steinhardt afirma preocuprile, actorii i procesul de drept internaional
public s-au extins privatizat n acest secol2.
Studiul dreptului i al globalizrii deschide noi orizonturi de cercetare cu privire la nelegerea
interaciunii dintre pronunrile legale oficiale i experiena trit, precum i a schimbrilor n
care normele juridice opereaz, a modului n care normele sunt difuzate printre numeroasele
comuniti. n istorie au existat tendine de a lega nelegerea construciei unui proces de
particularitile locului. Antropologia a pornit frecvent de la premisa c lume cu diferene umane
ar putea fi conceputalizat ca o diversitate de societi separate fiecare cu cultura sa proprie.
Punctul de pornire a fost prezumarea existenei separate, a concepiilor despre lume care ar putea
fi asociate cu popor sau naiune3. Recent, postmodernitii au dezvoltat ideea unei suveraniti
dezlnuite a statelor-naiuni4, accentund faptul c statele sunt ntotdeauna produsul unor sisteme culturale i interpretative5. Interesele statelor-naiuni nu sunt un dat preexistent pentru a fi
urmrit, dar sunt conturate de o varietate de fore, inclusiv de normele i instituiile
internaionale.
n pofida unor diferenieri determinate de specificul i particularitile fiecrei legislaii, Ministerul Public ndeplinete n societile contemporane un rol social cu semnificaii deosebite n
aprarea i consolidarea statului de drept. Funciile eseniale ale Ministerului Public sunt concentrate spre o singur finalitate, aprarea ordinii de drept. Aceste funcii de aprare a intereselor
generale ale societii, de stabilire a adevrului n activitatea de nfptuire a justiiei i de respectare a legii, se regsesc n toate legislaiile moderne.
Majoritatea autorilor plaseaz originea modern a Ministerului Public n dreptul francez. La
origine, funcia procurorilor a fost aceea de a reprezenta interesele suveranului n faa instanelor
judectoreti6. n secolul al XIX-lea instituia procurorilor s-a organizat dup modelul francez n
Black`s Law Dictionary / definitions of the Therms and Phrases of American and English Jurisprudence,
Ancient and Modern, de Henry Campbell Black; coautori Joseph R. Nolan i Jacqueline M- Nolan
Haley[i alii], ediia a 6-a, St. Paul: West Publishing, 1990, p. 1230.
2
Ralph G. Steinhardt, The Privatisation of Public Law, The George Washington International Law Review,
nr. 25, 1991, p. 523.
3
Paul Chiff Berman, From International Law to law and Globalization, Columbia Journal of Transnational
Law, vol. 43, 2005, p. 511.
4
James G. March & Johan P. Olsen, The Institutional Dynamics of International Politic Orders, International
Organisation Review, nr. 52, 1998, p. 943.
5
Gabriel A. Almond & Sidney Verba, The civic culture, Sage Publications, Inc.; New edition, 1989, n Paul
Chiff Berman, op. cit., p. 526.
6 Charles Bataillard dans Les origins de l`histoire des procureurs et des avous depuis le Ve sicle jusqu`au
XVe (422? 1483), Paris, Cotillon, diteur, Libraire du conseil d`etat, Rue Soufflot, 24, 1868, pp. 1341

378

majoritatea rilor europene, sub denumirea de Minister Public1.

Ministerul Public are, n toate sistemele de drept, att funcii n cadrul sistemului judiciar, ct
i n afara acestuia (atribuii extrajudiciare). Deopotriv, majoritatea legislaiilor confer largi
atribuii procurorului n materie penal. Incontestabil c participarea procurorului n procesul
penal constituie regula, iar n materie civil excepia.
Instituia a fost consacrat n dreptul romnesc mult mai trziu. Primele reglementri n materie pot fi identificate n Regulamentul Organic din anul 1832 i n Regulamentul asupra ndatoririlor procurorilor tribunalelor i divanurilor n cauzele civile i criminale pentru Muntenia. Trei decenii mai trziu, instituia i gsete consacrarea juridic n Moldova2.
Actele normative mai importante, care reglementeaz Ministerul Public n forma actual
sunt: Constituia Romniei modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei
Romniei nr. 429/2003, Legea 304/2004 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare,
privind organizarea judiciar i Legea nr. 303/2004 republicat, privind statutul judectorilor i
procurorilor, cu modificrile i completrile ulterioare.
Comitetul de Minitri al Consiliului Europei, n timpul celei de a 724-a reuniuni, care a avut
loc la 6 octombrie 2000, a adoptat recomandarea REC(2000)19, cu privire la rolul Ministerului
Public n sistemul de justiie penal.
Comitetul Minitrilor, n virtutea art. 15.b din Statutul Consiliului Europei avnd ca scop o
uniune mai strns ntre statele membre i ca obiectiv promovarea preeminenei dreptului fundamental al oricrei democraii veritabile, considernd c sistemul de justiie penal joac un rol
major pentru salvgardarea statului de drept i c Ministerul Public joac un rol determinant n
sistemul de justiie penal, precum i n cooperarea internaional, a fcut guvernelor afiliate, o
serie de recomandri de natur s le inspire n legislaiile i practicile lor.
Cu scopul de a favoriza echitatea i eficacitatea politicii penale, Ministerul Public trebuie s
coopereze cu serviciile i instituiile statului n msura n care aceasta este conform cu legea.
De asemenea, Ministerul Public trebuie, n orice situaie, s fie n msur s-i exercite fr
obstacole urmrirea agenilor statului pentru delicte comise de ctre acetia, n special delicte de
corupie, abuz de putere, violare evident a drepturilor omului i alte delicte recunoscute de dreptul internaional
2. Procurorul romn i cooperarea judiciar internaional n materie penal
Asistena judiciar internaional n materie penal n sens restrns, numit i asisten accesorie, se refer la sprijinul acordat de autoritile judiciare ale unui stat, i cuprinde transferul
procedurilor, transferul persoanelor condamnate, recunoaterea i executarea hotrrilor. n sens
larg, aceast form de asisten include i extrdarea.
Asistena judiciar internaional n materie penal este o form a cooperrii judiciare, care
implic aciunea judectorilor sau a procurorilor, spre deosebire de asistena juridic reciproc
care include i cooperarea autoritilor vamale sau a organelor de aplicare a legii.
135:Dans un crit dlibre en chamber du conseil en 1758 par les magistrates du Chtelet de Paris, et
qui contient de prcieux renseignements avaient donn des rglements. Ni la date exacte de ces
rglements, ni le register qui les aurait contenus ne sont indiqus, mais ce qui rend cette assertion trsvraisemblable, c`est la defense faite en cette meme anne 1302 aux procureurs du Roi de se charger des
causes des particuliers du Roi de se charger des causes des particuliers ou de solliciter pour eux des
letters royaux (Ord. 25 mars 1302, art. 20. O.L.I., 354). Il y avait donc ds lois des precticiens qui
postulaient pour le commun et dont les procureurs du Roi avainet essay de cumuler les function avec
celles qui leur taient propres.
1
Paula C. Pantea, Ministerul Public. Natura juridic i atribuiile sale n procesul civil, edit. Lumina Lex,
1998, Bucureti, p. 4.
2
Ioan Le, Sisteme juridice comparate, edit. All Beck, 2002, Bucureti, pp. 118-119.

379

Dei n materie penal la nceput au predominat conveniile internaionale, n ultimii ani s-a
optat pentru soluia adoptrii unor decizii i decizii-cadru care au avantajul de a nu se solicita
ratificarea lor de ctre statele membre.
n anul 1953 un comitet de experi guvernamentali a convenit sub auspiciile Consiliului Europei s discute posibilitatea unei convenii europene cu privire la extrdare. S-a subliniat cu
aceast ocazie c extrdarea este doar un aspect al acestei forme de cooperare, i n vederea
dezvoltrii relaiilor internaionale n general, i a celor europene n particular, era esenial aplicarea unor standarde comune n aceast materie.
Vreme ndelungat a existat o poziie refractar a statelor de a coopera n materie penal, ceea
ce era inevitabil s reziste. Cea mai mare schimbare de atitudine a avut loc ntre anii 1970 i 1980,
urmare remarcabilei activiti de pionierat a Consiliului Europei care s-a finalizat cu ncheierea
Conveniei de Asisten Reciproc n Materie Penal din 19591.
Alinierea legislaiei ntre statele membre ale Uniunii Europene s-a realizat prin intermediul
deciziilor cadru, fiind prevzut n jurisprudena Curii Europene de Justiie, care impune,
supravegheaz i accelereaz transpunerea conform cu deciziile-cadru n dreptul naional (cum
ar fi de exemplu sentina Pupino, Rs C-105/03 din 16.06.2005). Dei prevederile deciziilor-cadru
sunt obligatorii, ele nu constituie drept aplicabil direct n Uniunea European, ns trebuie aplicare prin reglementri naionale.
Cooperarea judiciar n materie penal se desfoar n baza unor instrumente comunitare
adoptate n temeiul Titlului VI al Tratatului UE, care au la baz principiul recunoaterii reciproce.
La conferina de la Tampere din octombrie 1999, Consiliul European a statuat c recunoaterea
reciproc a hotrrilor reprezint piatra unghiular a cooperrii judiciare ntre statele membre
ale Uniunii Europene i a hotrt nlocuirea procedurilor formale de extrdare cu un sistem rapid de predare a persoanelor reinute.
Convenia European de la Strasbourg din 20 aprilie 1959 privind asistena reciproc n materie penal, denumit i convenia mam reglementeaz toate formele de asisten judiciar
reciproc i are ntietate asupra tratatelor bilaterale sau multilaterale, care se vor aplica numai n
msura n care stipuleaz aspecte specifice ale asistenei reciproce ntr-un anumit domeniu.
ntre Romnia i statele tere se aplic n materie penal Convenia European de la Strasbourg din 20 aprilie 1959, precum i conveniile bilaterale sau multilaterale la care Romnia este
parte, iar n completare, legile universal acceptate ale dreptului internaional (principiul
reciprocitii, principiul specialitii i al diplomaiei internaionale).
Cadrul juridic naional cu privire la cooperarea judiciar internaional n materie penal este
conturat de dispoziiile Legii cadru nr. 302/2004 privind cooperarea judiciar n materie penal,
modificat i completat prin Legea nr. 224/2006, precum i de cele ale Codului de procedur
penal. Prin modificarea i completarea legislaiei naionale n materie s-a realizat transpunerea
legislaiei comunitare i implicit a noilor forme de asisten judiciar adoptate la nivelul Uniunii
Europene.
Decizia cadrul nr. 2002/584/JAI din 13 iunie 2002 a Consiliului Uniunii Europene privind
mandatul de arestare european i procedurile de predare ntre statele membre ale Uniunii Europene a fost transpus integral n Titlul III al Legii nr. 302/2004 modificat. Extrdarea este un
angajament convenit ntre guvernelor statelor suverane de a ncredina o persoan n puterea
statului solicitant n scopul urmririi penale pentru anumite infraciuni sau pentru aplicarea
pedepsei privative de libertate sau pentru aplicarea unor msuri preventive.
n Romnia autoritatea central competent pentru solicitrile adresate autoritilor judiciare
David McClean, International Co-operation in Civil and Criminal Matters, Oxford University Press,
USA, 2 edition, 2002.

380

pe durata cercetrii penale i a stadiilor de urmrire penal este Parchetul de pe lng nalta Curte
de Casaie i Justiie. n cadrul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i al Parchetului Naional Anticorupie au fost create servicii cu atribuii n domeniul cooperrii judiciare
internaionale n materie penal.
Legea 302/2004 privind cooperarea judiciar n materie penal, modificat i completat prin
Legea nr. 224/2006, dispune c Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie are calitatea de autoritate central pentru solicitrile fcute pe durata cercetrii penale i a stadiilor de
urmrire penal.
Potrivit art. 7 din Legea 302/2004 modificat, cererile adresate autoritilor romne se ndeplinesc potrivit normelor de drept procesual penal, iar n conformitate cu dispoziiile art. 4 alin. 1
prevederile naionale sunt subsidiare acordurilor internaionale, cu precizarea c le completeaz
n situaiile nereglementate.
La solicitarea Ministerului Public, instana judectoreasc competent cu soluionarea cererii
de transfer de proceduri penale, va verifica dac sunt ndeplinite condiiile legale de transfer i va
transmite cererea ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, n faza de urmrire
penal pentru a o comunica n statul solicitat spre ndeplinire.
Dac persoana arestat i d acordul cu privire la transfer, se redacteaz un protocol privind
declaraia de acord care se semneaz de ctre persoana nvinuit, instan, reprezentantul Parchetului i grefier.
Instana poate stabili un anumit interval de timp, cu respectarea termenului de 60 de zile,
pentru prezentarea probelor privind obstacolele avute n executarea mandatului, pe care le invoc
persoana urmrit, innd cont i de poziia parchetului.
Necesitatea arestrii se hotrte la fiecare 30 de zile la solicitarea procurorului, fiind posibil
i luarea n considerare a mijloacelor moderate.
O noutate n materie o reprezint posibilitatea Ministerului Justiiei de a sesiza procurorul
general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, n cazul n care constat c
nu sunt ndeplinite condiiile de regularitate internaional pentru ntocmirea i transmiterea
cererii de extrdare, pentru a se iniia procedura de revizuire a ncheierii definitive prin care s-a
dispus solicitarea extrdrii. Astfel au fost eliminate criticile de neconstituionalitate aduse vechii
proceduri conform creia ministrul justiiei emitea un ordin prin care dispunea s nu se transmit
cererea, ordin ce putea fi atacat cu recurs de procurorul general.
n cazul n care sunt ndeplinite condiiile pentru recunoaterea unei hotrri penale strine
sau a unui act judiciar strin prevzute de art. 116 din Legea 302/2004 modificat, cererea
formulat de autoritatea strina solicitant va fi naintat prin intermediul Ministerului Justiiei
al Romniei ctre procurorul general al parchetului de pe lng curtea de apel n raza creia i
are domiciliul sau reedina condamnatul. Curtea de Apel va pronuna o hotrre ce va fi
comunicat parchetului i Ministerului Justiiei.
Pe cale principal, recunoaterea hotrrilor se poate face la sesizarea judectoriei n
circumscripia creia se afl condamnatul, de ctre condamnat sau de procuror. Pe cale incidental,
recunoaterea se face n faza de urmrire de ctre procuror, n cadrul unui proces penal n curs.
O competen material special i-a fost conferit Parchetului de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie prin art. 165 al Legii 302/2004 modificat, i anume de a soluiona cererile privind audierile prin videoconferin adresate n cursul urmririi penale.
De asemenea, n cadrul unei anchete judiciare, agenii unui stat strin vor nainta cererea de
supraveghere transfrontalier spre soluionare ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie, pentru persoanele care au participat la svrirea unei infraciuni ce atrage extrdarea
sau pentru persoana care pot duce la identificarea sau localizarea persoanelor susmenionate.
Parchetul poate stabili si anumite condiii prevzute de lege.
381

Complexitatea juridic a asistenei judiciare, datorat conflictului de legi ce apare n momentul n care trebuie aplicate n acelai timp att reglementri naionale ct i reglementri
internaionale, are consecine multiple i asupra activitii desfurat de procurori, care trebuie
s stabileasc pentru fiecare situaie n parte care este instrumentul juridic aplicabil, s verifice
existena unor prevederi mai favorabile, a declaraiilor sau a comunicrilor cu privire la
modalitile de transmitere formulate. Fr a exclude o ipotetic construcie a unui sistem normativ juridic de forma unui sistem axiomatic, consistent, cu proprieti interne i obiective decurgnd numai din relaii interne normelor, care direcioneaz, disciplineaz i soluioneaz
practica raporturilor juridice, procurorii competeni s aplice norma juridic n domeniul
cooperrii judiciare internaionale trebuie s-i argumenteze poziia prin referire la criterii extralogice, aplicnd o infralogic saturat de persuasiuni, prin apelare, n special la echitate (pentru
a mblnzi legea/norma incapabil de a cuprinde n universalismul ei, particularitatea cauzei), i
trebuie de asemenea s depeasc lacunele i antinomiile sistemului normativ juridic. De aici
decurge ideea unui caracter oarecum modelic al sistemului normativ juridic1.
Atunci cnd legea nu prevede sau cnd legea tace, n sensul c o anumit spe excede
sferei normei generale, autoritile competente s pun norma general n aplicare, vor infera n
mod logic-raional proprietatea de validitate la norma juridic individual2.
Norma juridic se valideaz doar n relaie cu norma fundamental a ordinii juridice considerate. Validitatea normei juridice particulare ntr-un sistem juridic determinat n timp i spaiu,
decurge dintr-o ordine juridic considerat ca totalitate a normelor care i se conformeaz3. Ordinea juridic naional este valid doar pe teritoriul etatic; aceasta st la baza realizrii funciei
eseniale a ordinii juridice internaionale, prin supremaia acesteia oferind statului legitimitate pe
plan internaional.4
Concluzii
Cele mai recente focalizri n dreptul transnaional, guvernamental i neguvernamental,
influenele juridice i cooperarea judiciar peste frontiere, dei reprezint pai importani fcui
n acest domeniu, sunt nc insuficiente pentru a descrie complexitatea dreptului internaional
ntr-o era a globalizrii.
Dreptul internaional este un domeniu n care normele juridice se afl la intersecia dreptului
comparativ, conflictului de legi, procedurii civile i penale, dreptului cibernetic, i analiza cultural
a dreptului, dar i a dreptului tradiional internaional5.
Dei globalizarea este, bineneles, un termen controversat, ideea de drept i globalizare deschide perspective de a vedea n ce mod normele juridice internaionale sunt nelese i aplicate n
secolul XXI.
Dup unii autori6 dreptul internaional este doar produsul statelor pentru satisfacerea intereselor proprii, iar normele juridice internaionale nu pot fi formulate mpotriva acestor interese.
Gheorghe Emil Moroianu Actualitatea normativismului kelsian, Edit. All Back, Bucureti, 1998, p. 50 vz.
i Ch. Perelman, Droit, morale et philosophie, Edit. Dalloz Paris,, 1968, p. 98.
2
Hans Kelsen, General Theory of Norms, Oxford, Clarendon Press, 1991, p. 397; vz. i Cham Pelerman,
The Idea of Justice and the Problem of Argument, New York, 1963, p. 90, n Gheorghe Emil Moroianu, op.
cit., p. 83.
3
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Edit. Cambridge-Massachusetts Harvard University
Press, 1949, p. 367.
4
Hans Kelsen, Teoria general a statului, Tip. Oltenia, Bucureti, 1928, p.33, n Gheorghe Emil Moroianu,
Actualitatea normativismului kelsian, edit. All Beck, Bucureti, 1998, p. 69.
5
Paul Chiff Berman, From International Law to law and Globalization, Columbia Journal of Transnational
Law, vol. 43, 2005, p. 485.
6
Jack L. Goldman & Eric A. Posner, The Limits of International Law, n Paul Chiff Berman, op. cit., p. 493.
1

382

Dei este adevrat c normele legale internaionale nu vor dicta ntotdeauna comportamentul
statelor naiuni, ideea c aceste norme nu au un efect constrngtor nu poate fi mbriat. Dreptul internaional poate, sub anumite condiii speciale, s promoveze o cooperare judiciar
limitat1.
O atenie deosebit trebuie acordat i urmririi modului n care aplic legea, s-a constat c
de multe ori legea nu este transmis n practic aa cum au prevzut tratatele, legislaia sau deciziile curii constituionale. n acest sens, procurorii fac parte din categoria organelor judiciare
cu un rol activ n aplicarea normelor judiciare n domeniul cooperrii judiciare internaionale n
materie penal.
Dei tratatele limiteaz teoretic raza permisibil de aciune pentru autoritile competente,
rareori se poate determina cu precizie cum sunt ndeplinite aceste mandate statutare. Autoritile
competente n aplicarea legii, care trebuie s se decid n ce cazuri trebuie s acioneze i n care
nu, ce norme de drept trebuie aplicate, devin ageni de clarificare i elaborare a propriilor lor
mandate autorizate2. Aceti ageni determin modul n care opereaz norma juridic n
vigoare, cum poate fi aplicat, completat sau nlocuit.
Aceast cercetare demonstreaz faptul c cooperarea judiciar internaional nu este doar un
set de norme juridice, tratate i standarde internaionale, dar i o multitudine de interaciuni sociale i instituionale la nivel mondial. Aa cum Theda Skocpol afirma, statul nu este doar un
cadru format din servicii publice, dar i o dintr-o serie de relaii stabilite ntre toi cei care
particip i acioneaz n relaiile cu alte state3.

Paul Chiff Berman, op. cit., p. 493.

Susan Silbey, Case Processing: Consumer Protection in an Attorney General`s Office, Law & Society
Review, nr. 15, p. 849, 1980.
3
Theda Skocpol, Social History and Historical Sociology: Contrasts and Complementarities, Social Science
History Review, no. 11, p. 26, 1987.
1
2

383

IMPORTANA I NECESITATEA TRANSMITERII CORECTE

I OPERATIVE A INFORMAIILOR N SISTEMUL ORGANELOR DE DREPT
CONSTANTINOV Vasile
doctor n drept, Academia
tefan cel Mare a MAI al RM

RESUME
Lun de principals aspects concernant le systme informationnel et le flux dinformation et leur
importance dans la ralisation de gestion des sousdivisions dorganes de droit, est la transmission
correcte et rapide des informations, de haut en bas et inverse, ce qui constitue une ncessit obiective
pour une bonne activit des organes de droit.
Lorganisation et la gestion de lactivit de recueil, de classification et dutilisation des informations reviennent aux dirigeants des organes de droit.
Dans ce but la direction des sousdivisions dorganes de droit est oblige dactionner afin dlever
en permanence la capacit professionnele des fonctionnaires subordonns pour obtenir de la performance et correction dans la prise et la transmission des informations.
Le chef de sousdivision dtient le rle principal dans la ralisation de la connexion entre les informations, quil reoit de ses fonctionnaires, par les domaines dactivit, objectifs, personnes et tablie des mesures conjugues, en entranant des forces et moyens correspondants daction directe ou
ordonne des activits spciales de surveillance informative.
La transmission, la classification, la vrification et lexplotation dinformation, indiffrent de la
voie de son obtention, doivent tre faites rapidement. Le principe doprativit doit tre respect par
tous chelons de haut en bas et inverse, indiffrement des moyens techniques quil dipose. Le nonrespect de ce principe cre le danger de stockage des informations, qui perdent de leur valeur oprative et se transforment dans la maculature, alors que les citoyens nont pas de la confiance dans
lactivit des organes de droit.
Dans lactivit spcifique de surveillance de lordre public, de combat de linfraction et de poursuite informative qui est exerce laccomplissementdes attribution prvues par la loi, le maintien du
contact permanent civil de fonctionnaires des sousdivisions des organes de droit avec la socit, la
valorification des informations et des rsultats de lactivit, les suosdivisions des organes de droit,
gnralement, et par des domaines dactivit, en spcial, obtient quelques fois des informations que
ne sont pas dans leur comptence.
Dans la ralisation des attribution de service, lchange dinformation entre les sousdivisions
apparat comme une ncessit, amis aussi une obligation du chaque service dinformation et chacun
organe de droit. Linformation dont reoit le fonctionnaire ou une sousdivision de lorgane de droit
nest pas une proprit personnelle (le lutilise comment je veux), mais elle doit tre valorifie oprativement par la sousdivision ou le service comptent dans la prise de dcisions objectives et efficientes. Limportance dchange dinformations consiste dans la possibilit de conjuguer la capacit ionformative des informations et des organes de droit dans la lutte pour la prvention et le combat des
infractions.
Lchange dinformations entre les organes de droit seffectue en conformit avec les pricipes qui
sont la base des activits des organes de droit:
- le respect des lois, des droits et des liberts des citoyens.
- le principe de lquidistance politique et la dcouverte de la vrit.
384

- lorganisation de la continuit et de la oprativit.

- lassurance de la confidentialit.
Le rle dirigeant de chefs qui se rfre lchange dinformations trouve son application, premirement, dans le contexte dorganisation et droulement du travail de recueil des informations et,
deuximement, concretement par chaque cas apart en rapport avec chaque type dimformation.
Unul din principalele aspecte privind sistemul informaional i fluxul de informaii i
importana acestora pentru exercitarea actului de conducere a subdiviziunilor organelor de drept,
este transmiterea corect i operativ a informaiilor, de jos n sus i invers, ce constituie o necesitate obiectiv pentru o bun activitate a organelor de drept.
Potrivit prevederilor art.12 al Legii nr.416-XII din 18.12.1990 cu privire la poliie, organele
afacerilor interne acioneaz pentru culegerea de informaii n vederea cunoaterii, prevenirii i
combaterii infraciunilor, precum i n situaiile care conin informaii despre pregtirea svririi
de fapte ilicite1.
Activitatea de culegere a informaiilor, ca metod de activitate specific a organelor de drept,
este reglementat i de Legea nr.45-XIII din 12.04.1994, privind activitatea operativ de investigaii,
n care se stipuleaz mijloacele i procedeele informative i scopul acestora (supraveghere
general, urmrire informativ, cunoaterea i identificarea persoanelor suspecte etc.)2.
Organizarea i conducerea activitii de culegere, prelucrare i utilizare a informaiilor revine
conductorilor organelor de drept.
n acest scop conducerea subdiviziunilor organelor de drept este obligat s acioneze n
scopul ridicrii permanente a capacitii profesionale a funcionarilor subordonai pentru a
obine performan i corectitudine n preluarea i transmiterea informaiilor.
Nu mai puin important este de a stabili raporturi de ncredere reciproc ntre conductori i
subordonai n prelucrarea de informaii. Conductorul trebuie s aprecieze iniiativele pozitive
ale funcionarului subordonat n activitatea informativ, trebuie s-l motiveze pe funcionar n
crearea i folosirea surselor informaionale i s stabileasc cele mai oportune msuri de verificare i exploatare a acestora n condiiile legii. n caz contrar, funcionarul subordonat i pierde
ncrederea n conductor i, fie c nu-i mai prezint informaii, fie recurge la falsul informaional
care este un viciu al activitii de informaii.
Acest viciu al activitii de informare, dup cum menioneaz C.Voicu i F. Sandu, are
consecine negative pentru administraie, deoarece:
- duce la tragerea de concluzii eronate cu privire la evoluia situaiei operative din raza de
competen sau linia de activitate;
- face ca infractorii s acioneze perioade ndelungate de timp fr a fi luai n eviden i
supravegheai activ;
- nu se realizeaz fluxul informaional operativ pe orizontal i pe vertical, iar conducerea
organului de drept nu poate lua cele mai bune hotrri n raport cu evenimentele i fenomenele
reale3.
Conductorului subdiviziunii i revine principalul rol n realizarea conexiunii dintre
informaiile pe care le primete de la funcionari pe diferite domenii de activitate, obiective,
persoane, stri de fapt negative i stabilete msuri conjugate, antrennd fore i mijloace
Legea nr.416-XII din 18.12.90 cu privire la poliie, Vetile R:S:S:M: nr.12/321, 1990
Legea nr.45-XIII din 12.04.1994 privind activitatea operativ de investigaii, Monitorul Oficial nr.5/133
din 30.05.1994
3 Voicu, C. Sandu, F. Management organizaional n domeniul ordinii publice. Bucureti: Ministerul de
Interne, 2001, 110p.
1
2

385

corespunztoare de aciune direct ori ordon activiti speciale de supraveghere sau urmrire
informativ.
Transmiterea, prelucrarea, verificarea i exploatarea informaiei, indiferent pe ce cale se
obine, trebuie s se fac cu operativitate. Principiul operativitii trebuie respectat de toate ealoa
nele de sus n jos i invers, indiferent de mijloacele tehnice de care dispune. Nerespectarea acestui
principiu creeaz pericolul stocrii informaiilor, i pierd din valoarea operativ i, n conse
cin, rmn a fi maculatur, iar cetenii nu mai au ncredere n activitatea organelor de drept.
Trebuie de menionat faptul c studiul fluxului informaional n organele de urmrire penal
a Republicii Moldova, efectuat de ctre autor n perioada activitii n cadrul Direciei informaii
i evidene operative a MAI, a scos n eviden urmtoarele rezultate: c aproape 90% din fluxul
informaional, privind evidena infraciunilor, a dosarelor penale i a persoanelor ce au comis
infraciuni, este transmis pentru eviden n Banca central de date a MAI n ultima sptmn a
lunii, iar n ultimele trei zile ale lunii se transmit aproape 70% de informaii. Acest eveniment
denot faptul c, sistemul informaional existent al MAI este orientat spre obinerea unor date
statistice, care ar califica activitatea comisariatelor de poliie, i nicidecum nu este orientat spre
asigurarea operativ-informaional a activitii organelor de drept.
n activitatea specific de supraveghere a ordinii publice, de combatere a infracionalitii i
de urmrire informativ pe care o exercit n ndeplinirea atribuiilor prevzute de lege, meninerea
contactului permanent, pe care funcionarii subdiviziunilor organelor de drept l au cu societatea
civil, valorificarea informaiilor i rezultatelor activitii, subdiviziunile organelor de drept, n
general, i pe anumite domenii de activitate, n special, obin uneori informaii care nu intr n
competena lor.
Prin urmare, n realizarea atribuiilor de serviciu, schimbul de informaii ntre subdiviziuni
apare ca o necesitate, dar i ca o obligaie a fiecrui serviciu de informaii i a oricrui organ de drept.
Informaia pe care o primete funcionarul sau o subdiviziune a organului de drept nu este
proprietate personal (o folosesc cum vreau), ci trebuie valorificat cu operativitate de ctre
subdiviziune sau serviciul competent n luarea deciziilor obiective i eficiente.
Dup cum afirm C.Voicu, din practica organelor de drept i a altor servicii care desfoar
munca informativ, a rezultat c schimbul de informaii are drept obiect:
- fapte prin care este vizat sigurana statului, independena i suveranitatea naional precum
i integritatea teritorial;
- pregtirea ori svrirea de infraciuni, precum i a altor fapte antisociale, cauzele i
condiiile care le genereaz i favorizeaz;
- pregtirea unor acte de dezordine, de tulburare a ordinii publice, de degenerare n infraciuni
grave n centre aglomerate, municipii, orae, zone turistice;
- identificarea unor persoane i bunuri date n urmrire;
- informaii privind fptuitorii unor infraciuni cu autori necunoscui;
- fapte prin care se pune n pericol transportul aerian i feroviar, precum i traficul rutier;
- faptelor de nclcare a regimului legal de eviden a populaiei, paapoarte, trecerea frontierei de stat i regimul vamal;
- orice fapt prin care se aduce nclcare drepturilor i libertilor ceteneti sau care vizeaz
alte atribuii ale organelor de drept.1
Importana schimbului de informaii const n posibilitatea de a conjuga capacitatea
informativ a informaiilor i a organelor de drept n lupta pentru prevenirea i combaterea
infracionalitii.
Voicu, C. Sandu, F. Management organizaional n domeniul ordinii publice. Bucureti: Ministerul de
Interne, 2001, 110p.

386

n condiiile n care se nregistreaz o cretere a ratei infracionalitii, cnd modurile de operare ale infractorilor mbrac forme din ce n ce mai abile (crima organizat, crima economicofinanciar), iar zonele de aciune ale infractorilor cuprind teritorii tot mai largi, inclusiv cu
legturi peste graniele rii, schimbul de informaii devine o metod tot mai eficient de lupt
contra lor.
Din prevederile art.4 al Legii nr.216-XV din 29.05.20031 i art.6 al Legii nr.45-XIII din
12.04.19942, rezult c, schimbul de informaii ntre organele de drept ale Republicii Moldova
vizeaz n principal: cauzele penale i aciunile de urmrire penal; obiectele marcate; persoanele
disprute fr urm i persoanele date n urmrire; persoanele deinute i cele aflate n instituiile
penitenciare; persoanele eliberate din locurile de detenie; asigurarea conducerii rii, a ministerelor i departamentelor interesate i organelor de urmrire penal cu informaie operativ i
statistic; asigurarea schimbului de informaie cu caracter criminal ntre organele de urmrire
penal i ntre alte autoriti publice (schimb reciproc de date ntre sistemele informaionale departamentale), precum i cu organele similare din alte ri; cutarea persoanelor care se ascund
de organele de urmrire penal sau de judecat sau care se sustrag de la sanciunea penal i a
celor disprui fr urm.
Schimbul de informaii dintre organele de drept se efectueaz n conformitate cu principiile
care stau la baza activitii organelor de drept. Aceste principii rezult din Constituia Republicii
Moldova, din prevederile legilor ce reglementeaz organizarea i funcionarea organelor de drept.
ntr-o astfel de situaie este important a se nelege cum se desfoar schimbul de informaie n
limitele acestor principii.
Respectarea legilor, drepturilor i libertilor ceteneti.
n spiritul acestui principiu, care rezult din art.4 i art.25 ale Constituiei, trebuie neles c
informaiile vor fi trimise altor organe de drept, subdiviziuni, care vor face obiectul schimbului
de informaie. Ele nu trebuie conduc la fapte de nclcare a legilor sau libertilor ceteneti
cum ar fi: libertatea individual i sigurana persoanei, dreptul la libera circulaie, viaa familial
i privat etc. Cnd se constat c informaia care urmeaz a face obiectul schimbului nu este
real, n raport cu alte informaii i date, ea nu va fi trimis altui organ, pn cnd nu se va verifica
corectitudinea acesteia.
Principiul echidistanei politice i aflrii adevrului.
Conform acestui principiu, care este stipulat n art.16 al Constituiei, trebuie neles c n
schimbul de informaii nu intereseaz apartenena la vreun partid sau formaiune politic a
persoanei despre care se face sesizarea. Intereseaz numai aflarea adevrului despre cei care
ncalc legile rii, despre cei care urmeaz s rspund pentru astfel de fapte.
Organizarea continuitii i operativitii.
Schimbul de informaii, prevzut de diversele Instruciuni comune ale organelor de drept, se
efectueaz ntr-un cadru desfurat i continuu, respectiv, cel al activitii informative, i impune
ca informaiile ce urmeaz a fi supuse unui astfel de tratament s fie trimise n timp util pentru
exploatare de ctre organul competent (nainte s-i piard valoarea operativ).

Legea nr.216-XV din 29.05.2003 cu privire la Sistemul informaional integral automatizat de eviden a
infraciunilor, a cauzelor penale i a persoanelor care au svrit infraciuni, Monitorul Oficial nr.170172/695 din 08.08.2003
2
Legea nr.45-XIII din 12.04.1994 privind activitatea operativ de investigaii, Monitorul Oficial nr.5/133
din 30.05.1994
1

387

Asigurarea confidenialitii.
Acest principiu oblig n egal msur att organul care a trimis informaia, ct i pe cel care
a primit informaia pentru exploatare, s asigure confidenialitatea informaiei i secretul sursei
de la care a fost primit.
n cazul n care, organul care a recepionat informaia sesizeaz c n procesul exploatrii, cei
interesai, pot intui cine ar putea fi sursa, trebuie s ia msuri de conspirare a acesteia.
n opinia lui Virgil Dobrin, rolul conductor al efilor referitor la schimbul de informaii i
gsete aplicativitate, n primul rnd, n contextul organizrii i desfurrii muncii de culegere a
informaiilor i, n al doilea rnd, concret, pe fiecare caz aparte, n raport de felul schimbului de
informaie1, dup cum urmeaz:
1. Dirijarea schimbului de informaii, n contextul organizrii i conducerii activitii informative.
Pe parcursul culegerii informaiilor, prin ordinele pe care le dau efii privind modalitatea de
valorificare a fiecrei informaii aparte i vizarea organului care urmeaz s o exploateze, se
realizeaz i dirijarea schimbului de informaii. Nu trebuie evitat faptul c n funcie de importana
aspectelor semnalate prin informaie, ele se raporteaz efilor ierarhic superiori pn la nivelul
corespunztor.
O activitate real de angajare i impulsionare a muncii de informare i, respectiv, a schimbului
de informaii, efii o desfoar prin analizele activitii informative i msurile ce se iau n urma
acestora pentru mbuntirea i creterea eficienei acestei munci.
2. Conducerea schimbului de informaii n funcie de modul de realizare a acesteia.
Formele de realizare a schimbului de informaii sunt date de structura organizatoric a
organelor de drept, inclusiv competena i atribuiile pe care le au de ndeplinit diferite servicii de
informaii n sistemul organelor de stat.
Intervenia efului trebuie s se fac difereniat, n funcie de formele concrete de realizare:
- schimbul de informaii ntre organul de drept i alte organe de stat;
- schimbul de informaii ntre subdiviziunile organelor de drept;
- schimbul de informaii ntre diferite sectoare de munc i chiar din cadrul aceluiai sector
de munc.
eful coordoneaz i dirijeaz schimbul de informaii i n dependen de poziia sa n
structura organizatoric a participanilor.
Analiznd schimbul de informaii care se poate face ntre organele centrale de drept cu cele
teritoriale i, respectiv, ntre cele teritoriale, se pot desprinde trei forme de realizare a acesteia:
- schimbul de informaii pe vertical;
- schimbul de informaii pe orizontal;
- schimbul de informaii combinat.
Potrivit Instruciunilor care reglementeaz activitatea informativ a organelor de drept,
ntreaga activitate de culegere, verificare, exploatare ori transmitere a informaiilor se realizeaz
sub controlul i ndrumarea permanent a efilor unitilor i formaiunilor de poliie.
n concluzie menionm c, prin mbinarea posibilitilor informative ale tuturor organelor
de drept i ale altor organe de stat, care folosesc n munca lor schimbul de informaii, se asigur:
- cunoaterea mai bine a situaiei operative cu posibiliti de intervenie eficient pentru preve
nirea i descoperirea faptelor ilicite, de identificare a autorilor, urmrirea i prinderea acestora;
- creterea capacitii de aciune a fiecrui organ de drept n parte i pe ansamblu a
subdiviziunilor organelor de drept, precum i a celorlalte organe informative ale statului care
particip la acest schimb de informaii;
- evitarea unor greeli, eforturi zadarnice prin suprapuneri, soluionarea n paralel a acelorai cauze.
Dobrin, V. Alexandru, C. Sistemul informaional militar, Bucureti: Ministerul Aprrii, 1999, 98p.

388

Bibliografie
1. Constituia Republicii Moldova din 29 iulie 1994, Monitorul Oficial al R.M. nr.1 din
12.08.1994.
2. Codul de procedur penal al Republicii Moldova aprobat prin Legea RM nr.122-XV din
14.03.2003, Monitorul Oficial 104-110/447, 07.06.2003
3. Legea nr.416-XII din 18.12.90 cu privire la poliie, Vetile R:S:S:M: nr.12/321, 1990
4. Legea nr.45-XIII din 12.04.1994 privind activitatea operativ de investigaii, Monitorul
Oficial nr.5/133 din 30.05.1994
5. Legea nr.216-XV din 29.05.2003 cu privire la Sistemul informaional integral automatizat
de eviden a infraciunilor, a cauzelor penale i a persoanelor care au svrit infraciuni,
Monitorul Oficial nr.170-172/695 din 08.08.2003
6. Instruciuni privind evidena unic a infraciunilor, a cauzelor penale i a persoanelor care
au svrit infraciuni, modul de completare i prezentare a actelor de eviden primar, Chiinu:
MAI, 2003.
7. Voicu, C. Sandu, F. Management organizaional n domeniul ordinii publice. Bucureti:
Ministerul de Interne, 2001, 110p.
8. Dobrin, V. Alexandru, C. Sistemul informaional militar, Bucureti: Ministerul Aprrii,
1999, 98p.

389

CORUPIA N ADMINISTRAIE,
FENOMEN GENERATOR DE CRIMINALITATE
POCORA Monica
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia

SUMMARY
This theme is put forward to make a short examination of corruption from the viewpoint of
general and special.In the first part,was named the corruption offences of romanian Criminal
Code,as well as of another special laws.
Concomitantly,was named the notions of delinquency,crime organised and was detailed the relation between corruption and this kind of activities.Was mentioned the measures of corruption
fighting,prevention and eradication,as well as the important role of mass-media.
Also,was stipulated the internal and internationals,who make reference to corruption,and the
law,who force the officials to state those property,the cooperation of a lot of countries in this province
through conclusions of many agreements.The theme explanationed the romanian organism whos
fighting with corruption,and that,closed by the population and officials perceptions about corruption,a
conclusion of some hue and cry.
Corupia reprezint unul dintre cele mai mediatizate cuvinte din Romnia de dup 1990.
Anterior acestei perioade, era considerat un termen tabu, ns n aceasta perioada toi l folosesc,
dar puin i cunosc nelesul i mai puini leag nelesul acestui cuvnt de fapte reale i realizeaz
pericolul pe care acesta l reprezint.
Studiul corupiei poate fi fcut sub doua aspecte1:
- general, din punct de vedere al fenomenului corupiei;
- special, din punct de vedere al faptelor concrete prin care acest fenomen se realizeaz.
Corupia nsi, reprezint o ameninare pentru democraie, pentru supremaia dreptului,
echitaii sociale i a justiiei, erodeaz principiile unei administraii eficiente i submineaz economia de pia.
Victima acestui flagel este instituia n care funcionarea normal este periclitat prin
nendeplinirea corespunztoare de ctre angajai a atribuiilor de serviciu.
De menionat, este faptul ca nu exist o infraciune care s poarte aceast denumire. Corupia
este un fenomen imoral ce se materializeaz intr-o serie de infraciuni, asemeni terorismului sau
crimei organizate.
Infraciunile de corupie sunt incriminate n partea speciala a Codului Penal romn, astfel:
- art. 254 - Luarea de mita;
- art. 255 - Darea de mita;
- art. 256 - Primirea de foloase necuvenite;
- art. 257 - Traficul de influen, acestea reprezentnd categoria principal a infraciunilor
de corupie.
Legea 78/2000 mai incrimineaz nc doua categorii de infraciuni i anume:
- infraciuni asimilate infraciunilor de corupie-art. 10-13;
- infraciuni n legtura directa cu infraciunilor de corupie- art. 17, 18.
1

T. C. Medeanu, op. cit, pag. 88

390

De asemenea, Legea Romniei, nr. 571/201, privind protecia personalului din autoritile
publice, instituii publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii, in capitolul III, art.
5 face referire la infraciunile de corupie, infraciuni asimilate infraciunilor de corupie i
infraciuni n legtur direct cu infraciunile de corupie.
Criminalitatea reprezint o realitate social n care structurile legale i criminale sunt pri
componente ale aceluiai sistem corupt, politic i economic, constituie una din cele mai importante probleme cu care se confrunta statul.
Criminalitatea organizata este o forma a criminalitii contemporane coroborata cu diferite
activiti mafiote i corupie. tiina care studiaz criminalitatea ca fenomen social, geoistoric
condiionat, cauzalitatea criminalitii, identifica componentele i coninutul cauzelor i condiiile
socio-umane este Criminologia2.
Noiunea de criminalitate desemneaz la modul general, totalitatea faptelor penale svrite
intr-un spaiu i intr-o perioad de timp determinate. Exist o cifr neagr a criminalitii (dar
number, n literatura engleza i le ciffre noir, n cea franceza), care reprezint ansamblul faptelor penale care se svresc efectiv, dar care nu ajung la cunotina organelor de justiie penal.
Unul din factorii care genereaz cifra neagra a criminalitii3 este ineficiena organelor de
cercetare penal. Aceast ineficien se datoreaz nsi ineficienei unor funcionari, de cele mai
multe ori corupi. Funcionarul public poate observa comiterea unor fapte penale, dar datorit
corupiei, respectivul funcionar nu va mai ntocmi actele de cercetare penala. n lipsa unui act
oficial de sesizare, organul de cercetare penal rmne n necunotina de cauza, toate faptele de
corupie rmnnd n sfera cifrei negre a criminalitii.
Un alt factor comun al corupiei cu cifra neagra a criminalitii rezid din aceea c, uneori
n cazul infraciunilor de corupie, victima nu este interesat s reclame respectivul act, deoarece
este n situaia de a fi chiar ea trasa la rspundere penal (cum este cazul infraciunii de Luare de
mit - art. 254 i Darea de mita- art. 255).
Crima organizat, se poate defini ca fiind activitatea desfurata de orice grup constituit din
cel puin trei persoane, ntre care exist raporturi ierarhice sau personale, care permit acestora s
se mbogeasc sau s controleze teritorii, sectoare ale vieii economice i sociale interne i
internaionale prin folosirea antajului, intimidrii, violentei ori coruperii, urmrind fie svrirea
de infraciuni, fie infiltrarea n economia reala.
n concepia doctrinei germane4 prin crim organizat, se nelege comiterea cu intenie a
unor infraciuni n scopul obinerii de profit i putere, de dou sau mai multe persoane ce
colaboreaz pentru o perioad de timp prelungit sau nedefinit ndeplinind sarcini dinainte
stabilite prin folosirea unor structuri comerciale sau similare celor de afaceri, prin folosirea vio
lenei sau a altor mijloace de intimidare, ori prin exercitarea unor influene asupra politicienilor,
administraiei publice, autoritii judiciare sau economice
De asemenea, Convenia cadru a Organizaiei Naiunilor Unite, in art. 1 prevede ca infiltrarea
grupurilor mafiote n economia legitim se realizeaz printre altele i prin coruperea oficialitilor
publice.
Din punct de vedere juridic, fenomenul corupiei include toate faptele i actele unor persoane,
care, profitnd de funcia sau poziia social pe care o ocup, acioneaz pentru obinerea unor
avantaje personale, nclcnd prevederile legii.
Legtura dintre infraciunile de corupie i crima organizat a fost pusa n eviden n special
dup 1989. Factorii ce au hrnit aceast legtur, au fost n special de natur politic.


3

4

1
2

V. Dobrinoiu, op. cit. pag. 312

N. Visteanu Masuri de prevenire i control a corupiei, In buletin de informare juridica, 2001
V. Cioclei Manual de criminologie, Ed. All Beck, Bucuresti 2003
Codul penal, Germania

391

Prevenirea, combaterea i eradicarea corupiei i crimei organizate se pot face prin dou
categorii de msuri: coercitive i educaionale.
Din categoria msurilor educaionale se pot meniona:
- implantarea unei culturi anticorupie, principalele mijloace fiind morala i educaia
civic;
- eliminarea complet a birocraiei din domeniul investiiilor strine;
- sancionarea legal-administrativ a celor responsabili de ntrzierea negocierilor;
- stabilirea responsabilitilor i adoptarea unor msuri administrative i judiciare mpotriva
celor vinovai;
- adoptarea unei legislaii pentru combaterea monopolurilor generatoare de abuzuri i
corupie;
- elaborarea unor proiecte legislative care s asigure incriminarea corupiei naionale i
internaionale;
- independena i autonomia persoanei responsabile cu prevenirea, anchetarea, urmrirea i
sancionarea infraciunilor de corupie i dispunerea de mijloace adecvate pentru obinerea
probelor;
- sechestrarea i confiscarea produselor i bunurilor nsuite prin infraciuni de corupie;
- incriminarea activitii persoanelor juridice ce protejeaz actele de corupie;
- elaborarea unor coduri de conduita pentru agenii publici;
- obligarea agenilor publici de a dona comisioanele primite n virtutea funciei publice pe
care o ndeplinete;
- transparena actelor de decizie luate de ctre administraia public;
- verificarea activitii administraiei publice privind legalitatea cheltuielilor din banii
publici;
- verificarea conturilor agenilor economici, implicai n actele de corupie, pentru prevenirea,
detectarea la timp a unei infraciuni;
- transparena operaiunilor din administraia public pentru a-i descuraja pe coruptori;
- corelarea sanciunilor aplicabile agenilor publici cu pericolul social al faptelor de corupie
pe care le pot svri;
- garantarea libertii mas-media de a transmite informaii privind infraciunile de corupie;
- interzicerea unui condamnat definitiv pentru infraciuni de corupie de a mai candida la o
funcie politica eligibil, sau de a fi numit intr-o funcie public;
- interzicerea deductibilitii cheltuielilor legate de infraciunile de corupie;
De asemenea, orice program de prevenire i control a corupiei trebuie sa cuprind:

libertatea, corectitudinea i atenia sporit a presei;

un sistem eficient de justiie criminal, o justiie independent;

angajai pregtii, retribuii corespunztor, echipe de ancheta, de audit i monitorizare la
cele mai nalte standarde de profesionalism.
Este foarte important de menionat c exist legea care oblig1 persoanele publice s-i declare
averile. Nu trebuie neglijata n nici un caz implicarea i cooperarea activ a societii civile. Este
important s se asigure o contientizare crescut a publicului cu privire la drepturile ceteneti,
la servicii i programe guvernamentale.
Un rol deosebit l are mas-media, prin pres, televiziune, radio, prin nfiinarea unor instituii
care sa se ocupe de asemenea plngeri din partea cetenilor. Toate aceste masuri trebuie completate cu o bogat legislaie complex i corect n domeniu.
L. 111/1996-Privind declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a
unor persoane cu funcii de conducere

392

Preocuprile privind combaterea corupiei vizeaz att planul intern, ct i planul internaional.
Conform estimrilor specialitilor, corupia n administraia central din Romnia cost circa 1,5
miliarde dolari. Datorita caracterului su nociv, corupia, n special n administraie, a intrat n
vizorul tuturor organelor statului, ndeosebi ncepnd cu 1991, cnd Guvernul a emis Hotrrea
nr. 667/1991 privind asigurarea prestigiului social al funcionarului public, pn la elaborarea
Legii nr. 188/2000 privind statutul funcionarului public.
Astfel, in 1991 se prevedea c funcionarul public:

nu trebuia s accepte pentru el sau pentru alii daruri sau alte avantaje;

nu trebuia s primeasc cereri a cror rezolvare nu era de competena lor sau sa intervin
pentru soluionarea lor;
n Hotrrea de Guvern nr. 473/1992, se prevedea obligativitatea funcionarului public de a-si
declara averea n termen de 10 zile de la data numirii lui n funcie. Este evident c aceast
Hotrre vrea s rezolve o problem foarte important i spinoas, s previn i sa descurajeze
cazurile de corupie i abuz n serviciu.
Tot n 1992, prin Legea nr. 65/19921se modific unele prevederi la infraciunile de corupie
prevzute de Codul Penal.
n aprilie 1994, Guvernul a publicat raportul privind Strategia Executivului n combaterea
fenomenului de corupie i infracionalitate economico-financiara pe anul 1993, n care s-a fcut
evaluarea principalelor cauze, a domeniilor i a structurilor de manifestare a acestor acte antisociale. S-a fcut o sintez a principalelor rezultate obinute de organele de control n combaterea
corupiei
S-a propus astfel, elaborarea unei legi speciale n acest domeniu, reglementarea principiilor de
baz n prevenirea i combaterea corupiei.
Se spunea c lupta mpotriva corupiei i rezultatele sale, constituie testul pe care trebuie sa-l
treac democraia noastr.
n acest scop, Parlamentul cere Guvernului s elaboreze i s nainteze Comisiilor Parlamentare, rapoarte n vederea dezbaterii n cele dou Camere a urmtoarelor proiecte de legi:
proiect de lege privind statutul deputatului i senatorului;
proiect de lege privind rspunderea ministerial;
proiect de lege privind statutul funcionarului public;
proiect de lege privind declararea averilor i veniturilor realizate n activitatea economic
de ctre demnitari i ali funcionari;
proiect de lege privind prevenirea i combaterea actelor de corupie;
proiect de lege privind statutul poliistului;
Obligarea declarrii averilor2 i n mod corespunztor, procedura controlului averilor, nu
vizeaz pe toi cetenii, ci doar o categorie limitat de persoane. Depunerea declaraiilor de avere
este o procedur obligatorie i prealabil controlului averilor, menit s faciliteze i s confere
garania obiectivitii acesteia.
Legea face distincie ntre persoanele care aveau funcii nainte de apariia legii i persoane
care au dobndit aceasta calitate dup apariia legii.
Declaraia de avere este un act personal, irevocabil i confidenial, iar nedepunerea acestuia n
termen, conduce la declanarea din oficiu a procedurii de control. Persoana cercetat i va continua activitatea, urmnd a fi destituit din funcie, doar dac averea acesteia a fost dobndita n
tot sau n parte pe cai ilicite, situaie statuat cu autoritate de lucru judecat, printr-o hotrre
judectoreasca irevocabila.
Legea nr. 65/1992
Legea nr. 111/1996

1
2

393

Controlul averilor este declanat dac se constata c exist o diferena vdita i exista dovezi
certe ca unele bunuri sau valori nu puteau fi dobndite din veniturile realizate de persoana n
cauza sau pe cai licite.
Examinarea averii cercetatului trebuie sa se fac global, privind bunurile avute naintea
dobndirii calitii respective, dar i n timpul exercitrii acesteia. n cazul deputailor i senatorilor, a cror avere a fost declarat nejustificat printr-o hotrre judectoreasca irevocabil,
sanciunea are consecine i pe planul participrii acestora la viaa politic, ei devenind incompatibili pentru ocuparea acestor demniti.
Aplicarea acestor sanciuni persoanelor care s-au fcut vinovate de svrirea unor acte de
corupie, este de natur s dea satisfacie moral ceteanului i familiei sale, de a impulsiona
conduit corect i cinstit a acestora, n exercitarea atribuiilor de serviciu i de a cultiva ncrederea n autoritile statului.
n 1998, Guvernul Romniei emite Hotrrea nr. 550/31. 08. 1998 privind organizarea reuniunilor grupului de lucru pentru proiectul Centrul regional-iniiativ de cooperare sud-est Euro
pean de combatere a crimei organizate i a corupiei. Acea reuniune, organizat la Bucureti cu
rile est-europene, avnd principalul obiectiv lupta mpotriva corupiei, prevenirea svririi
acestor infraciuni i elaborarea unor norme i strategii eficiente pentru stoparea acestui flagel.
Din cadrul acestor reuniuni, s-a remarcat o atenie deosebit pe care o acord toate rile, fiind o
problem internaional.
Un act extrem de important ncheiat de Romnia n domeniul corupiei n 1998 a fost Acordul de Cooperare din 2.10.1998 ntre Guvernele statelor participante la Cooperarea economic
a Mrii Negre din domeniul combaterii criminalitii, n special a formelor ei organizate. Statele
semnatare ale acestui Acord sunt: Albania, Armenia, Azerbaidjan, Bulgaria, Grecia, Georgia,
Moldova, Romnia, Rusia, Turcia i Ucraina.
Acestea au recunoscut la nivel internaional ca n toate formele sale, criminalitatea reprezint
o ameninare grav la sntate, securitate i bunstarea fiinei umane i afecteaz n mod negativ
bazele economice.
Cooperarea statelor n acest domeniu se poate realiza printr-o serie de msuri, cum ar fi:
- planificarea i adoptarea de aciuni coordonate mpotriva reelelor ilegale;
- schimb de informaii i experien;
- adoptarea de noi metode n prevenire i descoperire a infraciunilor;
- sprijin n descoperirea aciunilor ilegale;
- schimb de experien de lucru, inclusiv absolvirea de cursuri de perfecionare, semnrii i
cursuri de pregtire;
- schimb de date statistice.
Se observ o intens preocupare i pe plan internaional a luptei mpotriva corupiei, prin
ncheierea unor acorduri internaionale. Cu titlu de exemplu se pot enumera:
- 1989- Conferina Naiunilor Unite de la Haga;
- 1990-Congresul al VIII-lea al Naiunilor Unite din Cuba;
- 1994- Conferina interdisciplinar de la Friburg (Elveia);
- 14-15. 01. 1994-cea de-a XIX-a Conferina a minitrilor Europei ai Justiiei de la Malta;
- 31. 10. 2003-Conventia Naiunilor Unite mpotriva corupiei;
- 13. 04. 2007-Initiativa Anticorupie pentru Sud-estul Europei de la Zagreb.
n 1999, s-au ncheiat dou convenii internaionale privind corupia: Convenia penal privind corupia din 27. 01. 1999 i Convenia civil privind corupia din 4. 11. 1999, ambele fiind
ratificate de Romnia n 2002.
n preambulul Conveniei penale, statele semnatare au avut n vedere urmtoarele:
- Importana protejrii societarii mpotriva corupiei;
394

- Faptul c aceasta constituie o ameninare pentru democraie, submineaz principiile de

echitate i justiie social;
Se au n vedere realizrile recente ce contribuie la ameliorarea acestui fenomen de Organizaia
Naiunilor Unite, Banca Mondial, Uniunea European;
Convingerea c eficacitatea luptei mpotriva corupiei se realizeaz printr-o cooperare penal
independent;
S-a analizat Programul de Aciune mpotriva corupiei, adoptat de Comitetul Minitrilor
Consiliului European n 1996, ca urmare a recomandrilor celei de-a XIX-a Conferina a
Minitrilor Europeni ai Justiiei;
Se amintete de Rezoluia nr. 1, adoptata de Minitrii Europeni de Justiie la cea de-a XXI-a Con
ferina de la Praga din 1997 privind aplicarea rapid a Programului de aciune mpotriva corupiei;
Se instituie obiectivul major al GRECO- grupul de state mpotriva corupiei de punere n
aplicare a prezentei Convenii.
Convenia prevede corupia att din sectorul privat, ct i din sectorul public.
Convenia civil asupra corupiei din 4. 11. 1999, cuprinde un Preambul asemenea Conveniei
penale, ns cu mari diferene n ceea ce privete coninutul.
Obiectivul Conveniei civile vizeaz protejarea persoanelor care au suferit o paguba rezultnd
dintr-un act de corupie cu posibilitatea de a obine daune interese. Spre deosebire de Convenia
penal, aceasta definete n art. 2, noiunea de corupie: faptul de a solicita, de a oferi, de a da sau
de a accepta direct sau indirect, un comision ilicit sau un alt avantaj necuvenit care afecteaz
exerciiul normal al unei funciuni.
Repararea prejudiciului vizeaz repararea pagubei deja suferit, dar i ctigul nerealizat i
prejudiciul nepatrimonial. Convenia prevede c dreptul intern al statelor semnatare trebuie s
cuprind urmtoarele condiii pentru ca prejudiciul s fie reparat:
- prtul a svrit sau a autorizat actul de corupie ori a omis s ia msuri potrivite pentru
prevenirea actului de corupie;
- reclamantul a suferit o cauz;
- exist o legtur de cauzalitate ntre actul de corupie i prejudiciu (art. 4, Convenia)
Anul 2001 este foarte bogat n legislaie privind combaterea corupiei. Prin Hotrrea
nr. 222/1. 02. 2001, Guvernul nfiineaz Departamentul de Control i Anticorupie. Atribuiile
principale sunt:
- verific respectarea legislaiei privind reforma economic i administrativ, procesul de
privatizare i postprivatizare;
- verific activitile ce pot avea legtura cu criminalitatea organizat i corupia i care pot
afecta sigurana naional;
- verific modul de derulare a unor operaiuni financiar-bancare;
- controleaz modul de utilizare a creditelor guvernamentale;
- controleaz realizarea investiiilor finanate integral sau parial de la bugetul de stat;
- analizeaz i verifica activitatea organelor control din ministere.
Cel mai important act normativ privind corupia, emis n 2001, este Hotrrea nr. 1065/25.
10. 2001 privind aprobarea Programului naional de prevenire a corupiei i a Planului naional
de aciune mpotriva corupiei. Acesta conine un Preambul n care sunt menionate consecinele
grave ale corupiei precum i prezentarea unor mijloace de combatere a ei. Condiiile n vederea
implementrii acestui Program, sunt urmtoarele:
- sprijinul societii civile i al mass-mediei;
- monitorizarea implementrii Programului i adoptarea sa permanenta;
- estimarea corect a costurilor, identificarea i obinerea resurselor necesare;
- responsabilitatea instituiilor cu atribuii n domeniul corupiei.
395

- voina politic n adoptarea msurilor de prevenire a corupiei;

- transparena i accesul la informaii de interes public.
Hotrrea definete noiunea de corupie, astfel corupia reprezint utilizarea abuziv a puterii
publice pentru obinerea de foloase personale necuvenite. Controlul corupiei prin prevenie
produce efecte scontate, atacnd n primul rnd baza piramidei fenomenului.
Anul 2002 este anul n care s-a atins punctul culminant n domeniul combaterii corupiei prin
nfiinarea la nivel naional a Parchetului Naional Anticorupie (PNA)1 prin Ordonana de Urgen
nr. 43/4. 04. 2002, aprobat prin Legea nr. 503/2002. nc din 2001, Hotrrea de Guvern 1065 preve
dea c este necesar nfiinarea unui astfel de organ central care s aib atribuii stricte n domeniul
prevenirii, combaterii i sanciunii faptelor de corupie. Acesta cuprindea dou secii i anume:
- secia de combatere a corupiei;
- secia de combatere a infraciunilor conexe infraciunilor de corupie.
Dei PNA a avut o lansare somptuoas, rezultatele nu au fost pe msura acestui debut, Comisia
a European spunnd c problema nregistrat la PNA, consta n demonstrarea capacitii de abor
dare efectiv a cazurilor de corupie la nivel nalt, foarte sensibile din punct de vedere politic.
Trei ani mai trziu, s-a produs transformarea PNA- ului n Direcia Naionala Anticorupie
(DNA), o schimbare considerat benefic, n mai 2006, dup doar cteva luni, DNA primind
primele laude din partea Comisiei Europene. Anchetele DNA s-au dovedit a fi neprtinitoare i
vizeaz politicieni din toate partidele politice.
n urma unui sondaj de opinie realizat de Asociaia Romn pentru Transparena pentru
identificarea mai multor tipuri de corupie. S-a concluzionat c exist corupie de supravieuire,
corupie administrativ i cea mai grav form state capture, adic state capturate de ctre
grupuri de interese private. Aceste grupuri, folosesc n interes propriu anumite legi, reglementari
i dispoziii prin acordarea de avantaje personale unor funcionari publici.
Din cele trei tipuri de corupie relevante ale sondajului, percepia cetenilor a fost aceea ca
infraciunile de corupie n administraie i sistemul de sntate ocup cel mai nalt nivel. Unul
dintre efectele negative ale corupiei n administraie cu repercusiuni chiar asupra funcionarului
public, este distrugerea reputaiei sale cu reducerea considerabil a anselor de realegere n funcie.
Pe de alt parte, sondajul efectuat cu privire la pretinderea de foloase de ctre funcionarii
publici, s-a constatat ca n ultimii ani aceasta este din pcate o realitate cotidian, iar ca propunere,
populaia militeaz pentru respectarea deontologiei profesionale de ctre funcionarii publici.
Punctul comun al percepiei funcionarilor publici i al populaiei este acela ca licitaiile publice,
autorizaiile i licenele sunt domeniile cele mai afectate de corupie, mica corupie devenind deja
un fenomen legitim, devenind un gest reflex i de bun simt.
La 24 iunie 2003, a avut loc Marul mpotriva corupiei pentru democraie real i stat de
drept, organizat de Aliana Civic. Acesta a reprezentat o testare a strii de spirit n care se afla
populaia Romniei. Unul din sloganurile acestui protest a fost dulce ca mierea e banul public,
protest ce a reunit sute de mii de oameni.
De altfel, unul din principiile ce stau la baza reformei n administraia public este respectul
fa de cetean, ns acesta este nclcat odat cu svrirea oricrei infraciuni de corupie, att
fa de ceteanul respectiv, ct i fa de ceilali ceteni ce ateapt fie soluionarea aceleiai
cauze, fie a alteia. Att timp cat n administraia public central sau local, nu exist respect fa
de cetean, nu putem vorbi de reforma administrativ.

www. pna. ro

396

INFRACIUNI N DOMENIUL INFORMATICII

VACAROV Nadejda,
lector superior,
magistru n informatic, USM, Chiinu

INFRACTIONS IN INFORMATICS
SUMMARY
The rapid development of international and communication technologies have brought numerous negative aspects to the foreground. On the one hand, it permits a king of criminality which could
not be possible without the information system; on the other hand, it offers increased opportunities
of committing traditional infringements. Before the epoch of distributed informational system, the
main concern regarding the security of informational data consisted in maintaining their confidentiality, a thing which could be realized through a simple physical protection (for example, by locking
or leaving the information in special places where it was kept). Alongside confidentiality, some other
important aspects appeared nowadays. The security of informational systems becomes very complex
and causes worries to all types of organizations, being at the same time a legal requirement.

ADNOTARE
Dezvoltarea rapid a tehnologiilor informaiei i comunicaiei a adus n prim plan numeroase
aspecte negative: pe de o parte, permite un tip de criminalitate ce nu ar fi posibil fr sisteme
informatice, pe de alt parte, ofer oportuniti crescute de comitere a unor infraciuni tradiionale.
nainte de epoca sistemelor de informaii distribuite, principala preocupare n privina securitii
datelor informatice consta n pstrarea confidenialitii acestora, lucru care putea fi realizat prin
simpla protecie fizic (spre exemplu, prin nchiderea cu cheie sau lact a ncperilor n care
informaia era pstrat). n zilele noastre, alturi de confidenialitate, au aprut i alte aspecte
importante, securitatea sistemelor informatice devenind foarte complex i preocupant pentru
toate tipurile de organizaii, fiind, n acelai timp o cerin legal
Introducere
n anul 2006 Moldova a nregistrat o rat a pirateriei sfotware de 94% i pierderi de 56 mil
USD de pe urma utilizrii programelor ilegale pe calculator. Aceste date se conin n 2006 Global
Software Piracy Study lansat la 15 mai, 2007 de compania Business Software Alliance (n
continuare BSA). Potrivit datelor studiului, Moldova se afl pe locul doi n lume dup rata
utilizrii softului ilegal. Ea este devansat de Armenia cu 95%, iar Azerbaidjanul nregistreaz
aceeai rat pirateriei software - 94%. Cele mai bune rezultate la acest capitol au fost nregistrate
de Statele Unite - 21% i noua Zeland -22%. n Romnia rata softului ilegal este de 69%, n
Ucraina - 84%, n Rusia - 80%, n Germania - 28%, Belgia i Marea Britanie- 27%, n Austria - 26%.
Pe plan global rata pirateriei software este de 35%, iar pierderile de pe urma utilizrii pro
gramelor ilegale pe calculator au crescut n 2006 fa de 2005 cu 15% - pn la 40 mlrd. USD.
La 1 noiembrie 2006, n Moldova, reprezentanii Business Software Aliance au semnat la
Chiinu un Protocol de colaborare cu Agenia de Stat pentru Proprietate Intelectual din
Republica Moldova i Ministerul Afacerilor Interne. Documentul prevede stabilirea unor relaii
de colaborare a acestor structuri n domeniul reducerii ratei pirateriei software i al respectrii
drepturilor de autor asupra programelor pe calculator.
397

BSA este o companie internaional ce promoveaz protecia dreptului de autor (copyright),

securitatea digital i comerului electronic. Membiri BSA sunt:
Adobe, Apple, Autodesk, Avid, Bentley Systems, Borland, CA, Cadence Design Systems, Cisco
Systems, CNC Software/Mastercam, Dell, EMC, Entrust, HP, IBM, Intel, McAfee, Microsoft,
Monotype Imaging, PTC, SAP, SolidWorks, Sybase, Symantec, Synopsys, The MathWorks, UGS.
Noiuni de criminalitate informatic
Apariia calculatorului a deschis i posibilitatea apariiei unei game largi de aciuni ilegale cu
un caracter extrem de sofisticat, el putnd fi folosit i la comiterea sau la facilitarea comiterii unor
infraciuni clasice, cum ar fi furtul sau frauda.
Cu privire la conceptul de criminalitate informatic, majoritatea specialitilor n domeniu au
ncercat definirea acestuia, ns nu s-a ajuns la o formulare care s nu lase nici o ndoial asupra
importantei sau utilitii definiiei. Din aceste motive este indicat adoptarea unei abordri
funcionale a conceptului, fr a se ncerca o definire formal a acestuia, care ar crea mai multe
dificulti dect ar putea rezolva.
Aceast abordare funcional este specific fiecrui stat n parte, care definete prin propriul su
sistem juridic care fapte aparin sau care sunt n legtura direct cu criminalitatea informatic.
n legtur cu amploarea criminalitii informatice, prerile i evalurile sunt diferite.
Exceptnd cazurile de copiere ilegal a unor programe pentru calculator, numrul infraciunilor
informatice nu este foarte ridicat, ns criminalitatea informatic nedescoperit ar putea spori
semnificativ numrul acestei categorii de fapte de natur penal.
Din pcate, infraciunile svrite cu ajutorul calculatorului au nceput s fie luate n serios doar
de curnd n Republica Moldova, aceasta explicnd n parte de ce organele judiciare nu sunt pe
deplin familiarizate cu modul n care calculatoarele sunt utilizate pentru comiterea de infraciuni.
Aceasta stare de lucruri este favorizata i de legislaia relativ sraca n acest domeniu.
Actualmente, normele care reglementeaz aspectele juridice ale activitii n domeniul
crerii i dezvoltrii infrastructurii informaionale naionale, ca mediu de funcionare al societarii informaionale din Republica Moldova, sunt prezente n cadrul mai multor ramuri de
drept, dar prea puin suficient. Exista i acte normative speciale: Legea Republicii Moldova cu
privire la informatica, adoptata de Parlamentul Republicii Moldova la 22.06.20001; Legea Republicii Moldova cu privire la informatizare i resursele informaionale de stat, adoptata de Parlamentul Republicii Moldova la 21.11.20032; Hotrrea Guvernului cu privire la aprobarea concepiei
de informatizare a societarii i mecanismul ei de realizare, nr. 415 din 5.07.19933 etc. Insa toate
aceste norme i acte normative nu pot sa ofere o protecie eficienta mpotriva celor mai periculoase, din punct de vedere social, manifestri ale conduitei umane. Or, ciberspatiul poate fi folosit nu doar n scopuri legate, dar i pentru a comite infraciuni, unele din infraciuni putnd
aduce prejudicii foarte mari proprietarilor resurselor i sistemelor informaionale sau de
telecomunicaii.
Exemplu: Firme cunoscute au fost acuzate c au practicat spionajul informatic. Astfel, British
Airways a accesat neautorizat calculatoarele rivalei sale Virgin Atlantic n scopul obinerii listei
de pasageri, operaiune soldat, n urma descoperirii, cu demisia directorului general, prezentrii
de scuze publice i substaniale despgubiri. Jose Lopez, numrul doi la General Motors,
demisioneaz pentru a ocupa o funcie important la Volkswagen, aducnd i cteva cutii cu
documente i dischete coninnd informaii despre noile realizri GM. Strict n domeniul calculatoarelor, firma Symantec a fost acuzat c a profitat de cteva dischete coninnd planurile de
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 73-74, 2001.
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 6-12, 2004.
3
Monitorul Parlamentului Republicii Moldova, nr. 7, 1993.
1
2

398

marketing i detalii despre produsele n curs de dezvoltare ale Borland Inc. o dat cu venirea
efului departamentului Limbaje de programare de la Borland la Symantec1
Se consider c 80% din fraudele informatice sunt de origine intern. Orice ntreprindere care
are informaii strategice stocate pe calculatoare i orice sistem informatic sau de telecomunicaii
comport lacune de securitate. Persoanele care au acces la asemenea sisteme pot descoperi aceste
lacune, ceea ce explic proporia mare de fraude interne, O anchet realizat n Anglia n octombrie 1994 n 1000 de ntreprinderi relev c 75% din fraudele comise erau de origine
intern, dintre acestea 15% fiind comise de salariai.
Comiterea de fraude informatice este favorizat de faptul c sistemele informatice sunt slab
protejate, att din punct de vedere al soluiilor de securitate, ct i din cauza evoluiilor tehnologice, cum ar fi informatica distribuit, ecuaia client-server, interconectarea reelelor de calculatoare, progresul software i multimedia.
Sistemele informaionale guvernamentale sunt frecvent atacate: nu mai puin de 655 de tentative n 1994, dintre care 17% s-au ncheiat cu succes, afirm juritii informaticieni2.
S-a dezvoltat o doctrin i o practic judiciar bogat relativ la fenomenul infracional informatic.
n Republica Moldova, ca i n ntreaga lume, domeniul informatic i cel telecomunicaional
au atins deja acel nivel cnd relaiile sociale din aceste domenii nu mai pot sa se formeze,
desfoare i dezvolte fr o aprare juridico-penala. Din aceasta perspective, prezent, n legea
penala a Republicii Moldova, a unui capitol dedicat infraciunilor n domeniul informaticii i
telecomunicaiilor este pe deplin justificata i salutat (Capitolul XI Infraciuni n domeniul
informaticii i telecomunicaiilor al Parii speciale a Codului penal)3.
Consiliul Europei a adoptat Recomandarea R(89)9 asupra criminalitii n relaia cu
calculatorul i a publicat un raport n aceast materie, coninnd o list minimal i o list
facultativ de infraciuni informatice. Dac statele membre vor ine seama de aceste modele n
elaborarea legilor naionale, va exista o armonizare european relativ la criminalitatea
informatic.
Lista minimal cuprinde fapte ca:
frauda informatic;
falsul n informatic;
faptele care aduc prejudiciu datelor sau programelor pentru calculator;
sabotajul informatic;
accesul neautorizat;
interceptarea neautorizat;
reproducerea neautorizat de programe pentru calculator protejate;
reproducerea neautorizat a unei topografii protejate.
Lista facultativ cuprinde fapte ca:
- alterarea datelor sau programelor pentru calculator;
- spionajul informatic;
- utilizarea neautorizat a unui calculator;
- utilizarea neautorizat a unui program pentru calculator protejat.
Faptele cu caracter antisocial menionate mai sus se definesc astfel:
M. Traistariu Securitate i protecie n lumea informaticii, ComputerWorld, Romnia, nr.15(41),
septembrie 1995
2
Gh.Nistoreanu, Al.Boroi Infracionalitatea n domeniul informaticii, Dreptul nr.10-11,1994. p 67-71.
3
Sergiu Brnz Dreptul Penal, partea special, Capitolul XII Infraciuni n domeniul informaticii
i telecomunicaiilor
1

399

- Frauda informatica reprezint intrarea, alterarea, tergerea de date sau de programe pentru
calculator sau orice alt amestec ntr-un tratament informatic care i influeneaz rezultatul,
cauznd chiar prin aceasta un prejudiciu economic sau material n intenia de a obine un avantaj
economic nelegitim pentru sine nsui sau pentru altul.
- Falsul informatic reprezint intrarea, alterarea, tergerea sau supraimprimarea de date sau
de programe pentru calculator n condiii care, conform dreptului naional al fiecrui stat, ar
constitui infraciunea de falsificare.
- Faptele care prejudiciaz datele sau programele pentru calculator cumuleaz n coninutul
lor constitutiv aciunile de tergere, aducere de daune, deteriorare sau suprimare fr drept a datelor sau a programelor pentru calculator.
- Prin sabotaj informatic se nelege intrarea, alterarea, tergerea sau suprimarea de date sau
de programe pentru calculator ori amestecul n sisteme informatice cu intenia de a mpiedica
funcionarea unui sistem informatic sau a unui sistem de telecomunicaii.
- Accesul neautorizat const n accesul fr drept la un sistem sau la o reea informatica prin
violarea regulilor de securitate.
- Intercepia neautorizata reprezint intercepia fr drept i cu mijloace tehnice de
comunicaii cu destinaie, cu proveniena sau n cadrul unui sistem sau al unei reele informatice.
- Reproducerea neautorizata a unui program pentru calculator consta n reproducerea, difuzarea sau comunicarea n public, fr drept, a unui program pentru calculator protejat de lege.
- Prin spionaj informatic se nelege obinerea prin mijloace ilegitime sau divulgarea, transferul sau folosirea fr drept a unui secret comercial sau industrial, n intenia de a cauza un
prejudiciu economic persoanei care deine dreptul asupra secretului sau de a obine pentru sine
sau pentru altul avantaje economice ilicite.
- Utilizarea neautorizat1a unui calculator consta n utilizarea fr drept a unui sistem sau
unei reele informatice fie acceptnd un risc notabil de a cauza un prejudiciu, fie n intenia de
cauza un prejudiciu unei persoane cu drept de a utiliza sistemul sau de a aduce atingere sistemului sau funcionarii lui, cauznd, ca urmare, un prejudiciu persoanei care are dreptul de a utiliza
sistemul sau aducnd atingere sistemului sau funcionarii lui.
Avnd n vedere ritmul extrem de rapid n care progreseaz tehnologia informatica,
organismele internaionale sugereaz manifestarea de adaptabilitate n domeniu i completarea
listelor mai sus menionate cu fapte cum ar fi plantarea de virui informatici, traficul cu parole
obinute ilegal, etc.
Caracterul transfrontalier al criminalitii informatice
Limbajul informatic este unul comun tuturor celor ce folosesc calculatoarele, indiferent de
ara din care provin i de limba vorbit; acest limbaj comun, precum i mijloacele de comunicare
facile ntre utilizatori printr-o reea specializat (exemplul cel mai elocvent fiind Internet) sau
printr-o simpl linie telefonic au dus la posibiliti practic nelimitate de conectare a calculatoarelor
din cele mai ndeprtate coluri ale lumii i la accesarea informaiilor de ultim or, deosebit de
importante aproape fr nici un efort. Prin urmare, un utilizator animat de rele intenii poate, de
oriunde s-ar afla, din orice col al lumii, fr s plteasc altceva dect o anumit sum serviciului
telefonic (sau poate nici mcar att), s-i alimenteze contul bancar de la orice mare instituie
financiar - bancar, care nu trebuie s prezinte dect lacune n sistemul de protecie informatic.
Pentru geniile n informatic, ai n acest gen de activiti, nu exist piedici i chiar dac ar exista, cu
struin i rbdare pot fi depite. De aceea, este foarte greu de probat o infraciune n domeniul
Sergiu Brnz Dreptul Penal, partea special, Capitolul XII Infraciuni n domeniul informaticii i
telecomunicaiilor

400

informatic prin metodele clasice de descoperire a infraciunilor iar posibilitatea ca infractorul s se

afle ntr-o alt zon a lumii, n care mna legii s nu l poat ajunge este ridicat.
S-a observat, astfel, o serie ntreag de pierderi, nregistrate de bnci din occident generate de
sprgtori rui care, prin intermediul reelelor de calculatoare, au putut penetra sistemele informatice
i transfera fonduri la alte bnci de unde complicii au ridicat numerarul nainte ca cineva s poat
nelege ce s-a ntmplat de fapt, singurul lucru tiut fiind c unele linii telefonic cu Rusia au fost mult
ncrcate n anumite perioade. Tocmai de aceea guvernele rilor puternic industrializate i
informatizate au luat msuri mergnd, n SUA, pn la nfiinarea unui serviciu special al FBI de
urmrire i determinare a criminalitii i infractorilor informatici, primul serviciu poliienesc de
acest gen din lume, n Frana la nfiinarea Clubului Securitii Informatice, ducnd, astfel, la
stabilirea unei minime prevederi pentru fiecare ar membr a Comunitii Europene n
conformitate cu o list stabilit de acest organism internaional i recomandat de a fi cuprins n
legislaiile rilor membre.
Internetul a schimbat fundamental modul n care societatea lucreaz i comunic, prin
furnizarea unui mediu ieftin i rapid, cu o cuprindere globala, pentru obinerea i comunicarea
informaiilor. Alturi de o serie de remarcabile avantaje, dezvoltarea rapida a Internetului a ridicat
i o serie de probleme legale, care trebuie tratate cu o foarte mare atenie. Avnd legturi n
aproape toate tarile i fr o autoritate centralizata, Internetul este socotit de muli ca ultima pia
de idei libera.
Dintre problemele legale ridicate de Internet putem meniona distribuirea de materiale
vulgar, probleme contractuale care apar la realizarea de contracte pe Internet, problema realizrii
reclamelor comerciale, admisibilitatea mesajelor pe Internet ca mijloc de proba n instan,
jurisdicia aplicabila, etc.
Funcionarea necorespunztoare sau proasta utilizare a sistemelor informatice pot avea
consecine grave, cum ar fi pierderile financiare sau prejudiciile rezultate din divulgarea unor
informaii confideniale relative la societi comerciale. Prejudiciile pot sa se prezinte sub forma
pierderii ncrederii sau prestigiului sau pot paraliza ntreaga activitate a unei ntreprinderi.
Referitor la aceasta problematica apare astfel un alt concept, acela de securitate informatica,
acesta poate fi definit ca totalitatea actelor i mijloacelor utilizate de conducerea unui organism
informatizat pentru a preveni, detecta, a rezista i a reaciona la atacurile sau ameninrile
ndreptate mpotriva disponibilitilor libere i exclusive ale sistemului i a funcionarii sale fr
piedici. contra integritii i confidenialitii sale, cutnd n acelai timp un echilibru ntre
costul riscurilor de securitate i scderea riscului.
Pentru a se reduce posibilitatea accesrii unor date sau amestecului n tranzaciile ntre doua
sau mai multe persoane, pot fi folosite mai multe procedee, cum ar fi parolele, testarea identitii,
msurarea actului de scriere n cazul semnturii electronice, semnturile vocale, geometria
palmei sau impresiunile digitale.
Totui, cum nu exist un sistem de securitate absolut sigur, se recomanda contientizarea
riscurilor pe care le prezint derularea unor afaceri cu ajutorul sistemelor informatice.
Concluzionnd, implementarea i dezvoltarea sistemelor informatice n Republica Moldova este
absolut necesar, dup cum la fel de necesara este i reglementarea acestui domeniu prin acte
normative coerente, care sa ofere o protecie reala utilizatorilor, ncurajndu-i pe acetia s foloseasc
acest mijloc rapid de schimb de date i informaii, cu toate avantajele pe care le prezint.
n ncheiere
Interviul cu Dorian Chiroca, vicedirector general Agenia de Stat pentru Proprietate
Intelectual din Republica Moldova (ASPI) (publicat n revista MaxCAD Magazine, nr. 17),
versiune electronic http://www.acintl.ro), comunic:
401

Pedepsele maxime aplicate recent n Republica Moldova pentru nerespectarea dreptului

de autor sunt de pn la 5 ani de nchisoare i amenzi de maxim 17 mii de dolari. Pe parcursul
anului trecut au fost nregistrate 75 de dosare administrative i 31 de amenzi penale pentru
piraterie software.
Agenia de Stat pentru Proprietate Intelectual (ASPI) reunete din 2004 atribuiile de
reglementare a drepturilor de autor, dar i reglementarea proprietii industriale. ASPI particip
alturi de poliie i la controale n lupta antipiraterie software. Din 2003 au fost introduse
modificri n Codul de Contravenii Administrative care prevd amend de pn la 500 de dolari
pentru fiecare caz de piraterie dac suma nu este mai mare de 700 de dolari. Pentru costuri ale
materialelor piratate mai mari de 700 de dolari se pornete o cauz penal. Legea penal are n
vedere inclusiv privaiuni de libertate de la 3 la 5 ani. Deja am nregistrat sentine la nchisoare
de cinci ani, cu suspendare, a precizat Dorian Chiroca, vicedirector general ASPI, iar amenda
maxim aplicat este de 17-18 mii de dolari atunci cnd sunt implicate dou sau mai multe
persoane, n funcie de valoarea drepturilor lezate i a prejudiciului implicat. Anul trecut au fost
ntocmite 75 de dosare administrative i 31 de dosare penale, dup luna martie cnd a intrat n
vigoare legislaia. n studiile IDC la nivel internaional Republica Moldova nu este inclus n
Watch List datorit demersurilor realizate de noi. La noi n ar nc nu exist reprezentanii
proprietarilor de drepturi de autor, deci nu avem posibilitatea de a evalua valoarea software-ului
pentru a aplica legea, a explicat Dorian Chiroca despre problemele cu care se confrunt n acest
moment reprezentanii ageniei. Important este ca, la nivel comercial, s se legalizeze utilizarea de
licene software. Ca urmare a seriei de demersuri realizate de ASPI, Microsoft a anunat intenia
de a intra pe piaa Republicii Moldova, iar BSA studiaz posibilitatea de a delega o firm de
avocatur interesat s-i reprezinte.
Stabilirea cadrului legal i faptul c lupta antipiraterie este una dintre aciunile curente n
Moldova determin A&C, distribuitor autorizat Autodesk i pentru Republica Moldova, s fac
demersuri pentru a dezvolta o reea de reele i specializai pe aceast pia.
Vremea vicrelii i a atitudinii laa-m sa te las a apus. Ca n principiul dominoului,
informaiile ncep sa ias la iveal, una cte una. Aflam de la serviciile mass-media ca Institutul
de Proiectare X, regia de stat Y sau compania internaionala Z, fcndu-si ordine prin mruntaiele
calculatoarelor, au depistat niscaiva intrui.
Presiunea exercitata asupra infractorilor cibernetici este din ce n ce mai mare. Ca urmare a
strategiei de combatere a furtului de programe, sute de companii, de stat sau private iau decizia
de a intra n rndul firmelor care respecta legea.
Condiiile de intrare n legalitate oferite de distribuitorii locali de software sunt mai mult
dect rezonabile: pli ealonate, discounturi substaniale, suport tehnic, upgrade, certificate de
licen, training i multe, multe altele.
Acte normative:
1. Legea Republicii Moldova cu privire la informatica, adoptata de Parlamentul Republicii
Moldova la 22.06.2000;
2. Legea Republicii Moldova cu privire la informatizare i resursele informaionale de stat,
adoptata de Parlamentul Republicii Moldova la 21.11.2003;
3. Hotrrea Guvernului cu privire la aprobarea concepiei de informatizare a societarii i
mecanismul ei de realizare, nr. 415 din 5.07.1993

Literatura consultat
1. Ioana Vasiliu, Lucian Vasiliu Informatica juridic i Drept informatic, ed. Albastra, ClujNapoca, 2007
402

2. Sergiu Brnz (cu coautori) Dreptul Penal, partea special, Capitolul XII Infraciuni
n domeniul informaticii i telecomunicaiilor Chiinu, 2005
3. Revista Intellectus, ed. Agenia de Stat pentru Proprietatea Intelectuala a Republicii
Moldova, rubrici: proprietatea intelectuala - imperative la zi; aspecte juridice ale proprietii
intelectuale, proprietatea intelectuala i economia de pia; tehnologii inovative; comunicri
tiinifice; repere academice; cooperare internaional, anul 2007- 2006 nrr.1-4.
4. M. Traistariu Securitate i protecie n lumea informaticii, ComputerWorld, Romnia,
nr.15(41), septembrie 1995

403

SPLAREA BANILOR N NOUL COD PENAL

AL ROMNIEI I LEGISLAIA PENAL ACTUAL1
OO Ana Allina, asistent universita,r doctorand.
Universitatea Danubius din Galai, Romnia

ABSTRACT
The total of the sums involved in money laundering is huge and stands in the way of the economic development of many countries.
The globalizing era has produced an explosion in the volume of illegitimate commercial and financial transactions.
Money laundering is the final stage of transferring crime in high profitable and effective production with illegal and harmful for a country concentration of economic and after political power in
hand of the group being beyond of society control.
Dirty money is money that is illegally earned, illegally transferred or illegally utilized. If it
breaks laws in its origin, movement or use, then it qualifies for the label.
As many international experts think, the latest success of the European countries at the sphere of
combating laundering, having got from criminal structures huge capital and precede the great
amount of breaking law, which are just in process, are directly linked with the using the complex of
measures, stipulated by the Convention and other international agreements.
On the European level the coordination of efforts in the dirty money laundering was represented in the Convention on money laundering, discovering, arrest and confiscation of discovered
means received in a criminal way adopted by the Council of Europe (Strasburg, 08.01.90; further
the Convention), and also in the directive approved by the Council of the EU as of February 14,
1991, No.91/308/CEE as for preventing use of finance system for money laundering. The directive of
the EU assigned spread of the provisions concerning combating laundering not only on profits from
drugs business and also on terrorism and other kinds of organized crime.
Grupul de experi mpotriva splrii banilor (GAFI FATF) ntrunit la Londra n perioada 17
18 noiembrie 1998 a subliniat faptul c n rile din Europa Central i de Est veniturile ilegale
sunt generate de contracte i de scheme frauduloase de privatizare precum i de extracia i de
producia resurselor naturale. Experii n aceast materie au concluzionat c instituiile financiare
sunt victime ale schemelor de fraud care folosesc garanii fictive i care sunt duse la ndeplinire
de oficialii bncilor.2
n Romnia se vorbete de puin timp despre splarea banilor datorit absenei unor
reglementri legislative n aceast materie, att n plan penal ct i n planul celorlalte ramuri de
drept: financiar, bancar, vamal, etc.3
Datorit reorganizrii vieii sociale i a economiei n contextul statului de drept si al economiei de
pia n Romnia se nregistreaz o cretere a criminalitii, ndeosebi n sfera economico-financiar.
Legea 656/07.12.2002 modificat prin Legea 39/21.01.2003 publicat n M.O. nr. 50/29.01.2003,privind
prevenirea i sancionarea splrii banilor
2
Raportul FAFT pentru Europa Central i de Est, citat de Oroveanu Haniu Adi, Coordonarea
internaional a investigaiilor mpotriva splrii banilor, n Pandectele Romne Repertoriu de
jurispruden, doctrin i legislaie, Ed. Wolters Kluwer, 2007, p. 314
3
Florin Sandu, Contrabanda i albirea banilor, Ed. Trei, Bucureti, 1999, p. 191
1

404

Astfel, ara noastr nu este ocolit de fenomenul splrii banilor i nici de vreuna dintre
formele crimei organizate.
Dup revoluia din 1989 faptele de corupie, contraband, evaziune fiscal, nelciune i
faptele de splare a banilor au cunoscut o extindere accentuat.
Fenomenul splrii banilor a cunoscut importante modificri cantitative i calitative, ridicnd
o serie de probleme necunoscute societilor n tranziie.
Romnia a fost descoperit din punct de vedere legislative, astfel nct, prin sistemul su financiar bancar, au avut loc activiti de splare a banilor, indiferent daca acetia au avut ca
provenien o surs intern sau extern.1
Tabloul criminalitii din Romnia anilor 1999 care demonstra puterea financiar de care
dispuneau infractorii a constituit justificarea nevoii de a gsi mijloacele necesare descurajrii
proliferrii fenomenului i de a anihila suportul financiar al structurilor acestuia.
Astfel, prin Decretul nr. 25 din 16 ianuarie 1999, Preedintele Romniei a promulgat Legea nr.
21/1999 pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor, modificat ulterior prin dispoziiile
Legii nr. 656/2002.
Legea a fost iniiat n anul 1995 de una din marile bnci ale Romniei, Bancorex i a fost
gndit ca modalitate de protejare a sistemului financiar-bancar, fr a se preocupa de celelalte
modaliti de svrire a infraciunii de splare a banilor. Dup dezbaterile din comisiile juridice
ale Parlamentului i n plenul camerelor, au fost aduse numeroase amendamente proiectului astfel c, la votul final, legea se prezenta ca un instrument care avea nu numai funcia de a proteja
sistemul financiar-bancar, ci i pe aceea de a conduce la depistarea i confiscarea oricror produse
ale activitilor criminale destinate reciclrii2.
A fost nevoie de un deceniu fr legislaie i instituii care s contracareze fenomenul splrii
banilor pentru a fi adoptat Legea nr.21/ 1999 pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor,
n care aceast fapt este ncriminat ca infraciune.
Legea coninea numeroase aspecte de noutate n material splrii banilor n legislaia
romneasc astfel: definirea infraciunii de splarea banilor, obligaia instituiilor de credit i financiare de a identifica clienii atunci cnd intr n relaii sau conduc tranzacii suspecte sau cele
al cror cuantum depea 10.000 de Euro, msuri speciale de confiscare i nfiinarea Oficiului
Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor, confiscarea special a bunurilor care
formeaz obiectul infraciunii, enumerarea infraciunilor generatoare de bani murdari (trafic de
stupefiante, trafic de armament, nerespectarea regimului materialelor nucleare sau a altor materiale radioactive, falsificarea de moned sau alte valori.3
Legea menionat a incriminat ca infraciune de splare a banilor una din urmtoarele aciuni:
schimbarea sau transferul de valori, cunoscnd c acestea provin din svrirea unor infraciuni,
n scopul ascunderii, disimulrii originii ilicite a acestora, precum i n scop de tinuire sau favorizare a persoanelor implicate n astfel de activiti sau presupuse c s-ar sustrage consecinelor
juridice ale faptelor lor; ascunderea sau disimularea naturii reale a provenienei, apartenenei,
dispoziiei micrii proprietii banilor sau a dreptului acestora, cunoscnd c provin din
svrirea unei infraciuni; dobndirea, posesia sau utilizarea de bunuri, cunoscnd c provin din
svrirea unor asemenea fapte.
n Legea nr.21/1999 a fost stabilit limitativ o gam de infraciuni premis a infraciunii de
splare a banilor (traficul de stupefiante, contrabanda, falsificarea de moned sau de alte valori,
tefan Popa, Adrian Cucu, Economia subteran i splarea banilor, Ed. Expert, Bucureti, 2000, p. 82
Mocua, Gheorghe, Consideraii asupra proiectului de lege pentru prevenirea i sancionarea folosirii
aparatului financiar-bancar n scopul splrii banilor murdari // Revista Dreptului nr. 11/1998, pag. 74
3
Oroveanu- Haniu Adi, Coordonarea internaional a investigaiilor mpotriva splrii banilor, op. cit. p. 315
1
2

405

bancruta frauduloas, comerul cu esuturi umane .a.), dar au rmas n afara acestei sfere unele
infraciuni prin care se realizeaz venituri ilicite foarte mari ce nu pot fi reintegrate economiei
legale dect dup splare. O astfel de infraciune este evaziunea fiscal, dup estimrile
specialitilor, cea mai profitabil dintre activitile ilicite ce se comit n Romnia.
Prin Hotrrea Guvernului nr.479/2002 a fost stabilit Regulamentul de Organizare i
Funcionare a Oficiului Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor1.
Conform Raportului Oficiului Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor pe nul
2005, din totalul cazurilor analizate n perioada de referin s-a constatat c 365 de tranzacii
prezentau indicii temeinice c au urmrit operaiuni de splare a banilor, fapt pentru care n toate
aceste cazuri a fost informat Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Sumele suspectate c au fost splate au depit o jumtate de miliard de euro.
Este posibil ca aceast sum este mult prea mic fa de suma real care se spal n Romnia.
La fel de nesemnificativ apreciem c este cifra de 1.806 dat de instituia menionat n ceea ce
privete numrul persoanelor suspectate c ar fi fost implicate n 2005 n operaiuni de splare a
banilor pe teritoriul Romniei.
Eficiena este din plin reliefat de cele numai opt cazuri soluionate de unitile de parchet,
n care au fost trimise n judecat doar 55 infractori sub acuzaia de splare de bani.
Eecul autoritilor romne n ceea ce privete activitatea de combatere a splrii banilor se
datoreaz n principal lipsei practicii judiciare n domeniu, dar i procedurii greoaie prin care
sunt analizate operaiunile suspecte.
Astfel, Oficiul Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor, care primete informaii
de la bnci, trebuie s le analizeze numai n plenul su, singurul care decide transmiterea sau nu
a informaiilor la Parchet. Plenul
Oficiului, format din reprezentani a ase ministere, are o procedur destul de complicat n
luarea deciziilor, ceea ce face ca autoritile judiciare s fie sesizate cu mare ntrziere, chiar 1-2
ani, dup ce infractorii i-au atins scopul.
Datorit legturii strnse care exist ntre criminalitate, n general, i operaiunile ilegale de
splare a banilor, prin aceea c oricine obine venituri ilicite din svrirea de infraciuni are n
intenie s i utilizeze acele foloase, putem aprecia c lupta mpotriva splrii banilor este util
eforturilor statelor pentru combaterea fenomenului infracional n ansamblul su.
Este necesar ca statele s acioneze mpreun pentru combaterea fenomenului de splare a
banilor, iar cele considerate necooperante vor trebui convinse, chiar i prin msuri de constrngere, s renune la aa-zisa politic fiscal i bancar liber pe care o practic.
Prin adoptarea Legii nr. 656/2002 s-a lrgit sfera infraciunilor premis la toate infraciunile
prin care se realizeaz venituri2.
Astfel, n art. 23 din Legea 656/2002 modificat se dispune:
(1) Constituie infraciune de splare a banilor i se pedepsete cu nchisoare de la 3 la 12
ani:
a) schimbarea sau transferul de bunuri, cunoscnd c provin din svrirea de infraciuni, n
scopul ascunderii sau al disimulrii originii ilicite a acestor bunuri sau n scopul de a ajuta persoana care a svrit infraciunea din care provin bunurile s se sustrag de la urmrire, judecat
sau executarea pedepsei;
1 ONPCSB este compus din reprezentni ai Ministerului Finanelor, Ministerului Justiiei, Ministerului
Afacerilor Interne, Banca Naional, Parchetul de pe lng Inalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea de
Conturi i Asociaia Romn a Bncilor
2
Dabu V., Ctinean S., Noua lege pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor (Legea nr. 656/2002) i
Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate // Revista Dreptul, 2003,
nr. 6, p. 24-46

406

b) ascunderea sau disimularea adevratei naturi a provenienei, a siturii, a dispoziiei, a

circulaiei sau a proprietii bunurilor ori a drepturilor asupra acestora, cunoscnd c bunurile
provin din svrirea de infraciuni;
c) dobndirea, deinerea sau folosirea de bunuri, cunoscnd c acestea provin din svrirea
de infraciuni.
(2) abrogat.
(3) Tentativa se pedepsete.
Art. 2 din Legea 656/2002 nu definete noiunea de splare a banilor ci doar precizeaz c prin
splarea banilor se nelege infraciunea prevzut la art. 23.1
Noul Cod penal al Romniei a incriminat expres splarea banilor n art. 268 ncadrnd-o n
categoria infraciunilor mpotriva patrimoniului.
Apariia noului Cod penal n condiiile existenei Legii pentru prevenirea i sancionarea splrii
banilor nr. 656/20022, publicat n Monitorul Oficial nr. 904 din 12 decembrie 2002, a Conveniei
Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate, adoptate la New York la 15
noiembrie 2000, ratificat de Parlamentul Romniei la 16 octombrie 2002, prin Legea nr.565
publicat n Monitorul Oficial nr. 813 din 8 noiembrie 2002 i a Legii nr. 39/2003 privind prevenirea
i combaterea criminalitii organizate, ne ofer ocazia s facem unele reflecii pe marginea acestor
dispoziii i ale aplicabilitii lor n prezent i dup intrarea n vigoare a noului Cod penal3.
Art. 268 din noul Cod penal prevede:Se pedepsete cu nchisoare strict de la 3 la 12 ani:
a) schimbarea sau transferul de bunuri, cunoscnd c provin din svrirea de infraciuni, n
scopul ascunderii sau disimulrii originii ilicite a acestor bunuri sau n scopul de a ajuta persoana
care a svrit infraciunea din care provin bunurile s se sustrag de la urmrire, judecat sau
executarea pedepsei;
b) ascunderea sau disimularea adevratei naturi, a provenienei, siturii, dispoziiei, circulaiei
sau proprietii bunurilor ori a drepturilor asupra acestora, cunoscnd c bunurile provin din
svrirea de infraciuni;
c) dobndirea, deinerea sau folosirea de bunuri cunoscnd c acestea provin din svrirea
de infraciuni.
Trebuie observat c n redactarea Codului penal a disprut articolul genitival a din faa
cuvintelor siturii, dispoziiei, circulaiei folosite de legiuitor n art. 23 in Legea nr.656/2002,
dar n literatura de specialitate se consider c aceast modificare nu schimb sensul i coninutul
infraciunii prevzut n art. 23 din Legea nr. 656/2002.
Corobornd dispoziiile art.23 din Legea nr.656/2002 precum i ale art.268 din noul Cod Penal
cu cele ale art. 6-7 din Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate
se poate afirma cu privire la sensul dat de legiuitor termenilor folosii n cadrul acestor legi:
Potrivit art.2 lit. d din Convenie, termenul de bunuri nseamn orice fel de bunuri, corporale
sau incorporale, mobile sau imobile, tangibile sau intangibile, precum i actele juridice ori
documentele care atest proprietatea asupra acestor bunuri sau alte drepturi referitoare la ele; este
evident c n conceptul de bunuri sunt incluse i banii; ca urmare n art. 2 lit. h din Convenie se
Dariescu Nadia Cerasela, Implementarea prevederilor Conveniei europene asupra splrii de bani,
depistrii, sechestrrii i confiscrii beneficiilor de infraciuni, n Pandectele romne, 2007, p. 380
2
Modificat i completat prin Legea nr. 230/2005 pentru prevenirea i sancionarea splrii banillor,
precum i instituirea unor msuri de prevenire i combatere a finanrii actelor de terorism.
3
Legea 656/2002 pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor, modificat prin Legea nr. 39/2003
privind prevenirea i combaterea criminalitii organizate pedepsete splarea produsului infraciunii
svrit n alte condiii dect cele ale criminalitii organizate transnaionale sau naionale. Aceste
dispoziii au fost aplicabile pn la 30 iunie 2005 cnd a intrat n vigoare noul Cod penal iar dup aceast
dat au devenit aplicabile dispoziiilor art. 268-270 din noul Cod penal.
1

407

definete expresia infraciunea principal ca fiind orice infraciune n urma creia rezult un
produs susceptibil de a deveni obiectul unei infraciuni de splare a produsului infraciunii,
reglementate de art. 6 din Convenie1.
Avnd n vedere faptul c nici Legea nr. 656/2002 i nici noul Cod penal nu precizeaz sfera
infraciunilor din care provin bunurile ce fac obiectul splrii, n modalitile prevzute de art. 23
din Legea 656/2002 i respectiv art.268 din noul Cod penal, considerm c se poate apela la
dispoziiile Conveniei.
Splarea banilor este o infraciune subsecvent i complementar cu infraciunea predicat
care, la rndul su poate fi: evaziunea fiscal, delapidarea (art. 215 Cod penal), dac autorul faptei
este subiect calificat, respectiv, are calitatea de funcionar, nelciunea, folosirea bunurilor
societii n scop contrar intereselor acesteia.2
De asemenea, trebuie subliniat faptul c dei noul Cod penal mparte infraciunile n crime i
delicte, art.268 nu face nici o distincie referitor la infraciunea primar (principal) respectiv
dac aceasta poate s fie att crim ct i delict denumind-o numai infraciune.
Potrivit art. 2 lit. b i art. 6 pct. 2 lit. a i b din Convenie sfera infraciunilor principale este
definit astfel:
- fiecare stat parte se strduiete s instituie infraciunile de splarea produsului infraciunii
pentru bunurile ce provin din cea mai larg sfer de infraciuni principale;
- fiecare stat parte include n infraciunile principale toate infraciunile grave, definite ca un
act care constituie o infraciune pasibil de o pedeaps privativ de libertate al crei maxim nu
trebuie s fie mai mic de 4 ani sau de o pedeaps mai grea;
- fiecare stat parte va include n infraciunile principale o categorie complet de infraciuni
legate de grupurile infracionale organizate.
Prevederile Conveniei Naiunilor Unite referitoare la infraciunile principale ar presupune
pentru legiuitorul romn o regndire a reglementrii infraciunilor de prejudiciu prin indivi
dualizri legale cu pedepse diferite a infraciunilor grave, de infraciunile cu prejudicii modice
cum ar fi la evaziunea fiscal, bancruta frauduloas, folosirea creditelor societii i altele3.
Potrivit art. 2 lit. a din Convenie, expresia grup infracional organizat desemneaz orice
grup structurat alctuit din trei sau mai multe persoane, care exist de o anumit perioad i
acioneaz n nelegere, n scopul svririi uneia sau mai multor infraciuni grave sau infraciuni
prevzute de prezenta Convenie, pentru a obine direct sau indirect un avantaj.
Elementele constitutive ale infraciunii de splare a banilor
Obiectul juridic generic al infraciunilor prevzute la art. 23 din Legea nr. 656/2002 i respectiv
al art.268 din noul Cod penal l constituie relaiile sociale prin care statul apr circuitul legal
(financiar, bancar, economic, comercial i civil), prevenind i combtnd circuitul ilegal al
bunurilor, produs al unor infraciuni grave prevzute de lege, prin instituirea unor obligaii ale
anumitor persoane fizice i juridice de a sesiza operaiunile cu astfel de bunuri, de a se abine de
la efectuarea unor acte i fapte juridice legate de produsul infracional sau de a favoriza autorii ori
participanii la infraciunile principale.
n legtur cu aceast abordare a obiectului juridic generic n literatura de specialitate au
existat o serie de controverse ntemeiate pe susinerea faptului c aceste din expuneri sunt prea
nguste pentru a fi atribuite la obiectul generic al splrii banilor.
A se vedea: Drago Ptroi, Evaziunea fiscal, ntre latura permisiv, aspectul contravenional i caracterul
infracional, Ed. Economic, Bucureti, 2007, p. 22o
2
Idem
3 Valeric Dabu, Splarea de bani n noul Cod penal i legislaia penal actual, p. 21, http://www.inm-lex.
ro/file.php?FileID=182
1

408

S- a susinut faptul c obiectul nemijlocit l constituie o relaie social sau o asemenea valoare
specific, care este subordonat valorii sociale ce constituie obiectul generic i care se afl fa de
acesta ntr-un raport de la parte la ntreg, proprie numai uneia
sau unora din infraciunile ce fac corp comun cu grupul de infraciuni incluse la acelai
capitol. n timp ce obiectul generic al infraciunii rezult n mod explicit din titulatura grupului
de infraciuni din care face parte fapta penal respectiv, obiectul nemijlocit se deduce din
elementele infraciunii, aa cum acestea sunt descrise n textul incriminator.
n opinia autorilor I. Poian i I. Lacu consider c obiectul juridic generic al infraciunii l
constituie relaiile sociale prin a cror ocrotire sunt aprate circulaia corect a banilor i
operaiile financiar-bancare1.
Obiectul juridic generic al infraciunilor prevzute n art.23 din Legea nr. 656/2002 i respectiv
art.268 din noul Cod penal este subsecvent obiectului juridic generic al infraciunilor principale
adic al acelor infraciuni grave prin care s-a obinut produsul ce urmeaz a fi splat. Astfel,,
constatarea infraciunilor de splare a produsului infraciunii se poate face numai concomitent
sau ulterior constatrii infraciunilor principale al cror produs se spal.
Infraciunile prevzute n art. 23 din Legea nr. 656/2002 i respectiv art.268 din noul Cod
penal au obiect material sau imaterial care este constituit aa cum am artat din orice bun produs
direct sau indirect al infraciunii principale.
Atunci cnd, n mod contient, se schimb, se transfer, se cumpr ori se revinde obiectul
concret al infraciunii principale, n mod repetat, pentru a-i ascunde originea, infraciunea de
splare de bani subzist, iar bunurile, la oricte transformri ar fi fost supuse, vor avea acelai
regim juridic penal.
Obiectul material al infraciunii denumit de legiuitor splarea banilor este prevzut de art.
2 lit. b din Legea nr. 656/2002, n care se arat: prin bunuri se nelege bunurile corporale sau
necorporale, mobile ori imobile, precum i actele juridice sau documentele care atest un titlu sau
un drept cu privire la acestea; deci legiuitorul folosete o sfer mult mai larg dect a conceptului
de bani, pentru obiectul acestei infraciuni; de altfel n art. 2 lit. b) din Legea nr. 21/1999 n
definiia conceptului de bunuri se folosea i enumerarea coninutului respectiv: bani i orice
categorii de valori, ceea ce nu s-a mai repetat n definiia dat n art.2 lit.b) din Legea nr. 656/2002
considerndu-se c acestea sunt deja incluse n expresia bunurile corporale sau necorporale,
mobile ori imobile.
Legiuitorul romn a folosit un sens larg al acestuia. Nu are relevan, din punct de vedere
juridic, dac banii sunt n lei sau n valut strin. n sensul alin. (1) al art. 268 CP, prin bunuri se
nelege bunurile corporale sau necorporale, mobile ori imobile, precum i actele juridice sau
documentele care atest un titlu ori un drept cu privire la acestea (alin.(2) art. 268 CP).
De asemenea art. 268 din noul Cod penal definind obiectul material al infraciunii reia
definiia dat n art. 2 lit.b din legea nr. 656/2002: n sensul alin.(1), prin bunuri se nelege
bunurile corporale sau necorporale, mobile ori imobile, precum i actele juridice sau documentele
care atest un titlu ori un drept cu privire la acestea.
Sintagma splarea banilor ar putea fi nlocuit, pentru conformitate cu sintagma splarea
capitalurilor sau splarea produsului infraciunii, n conformitate cu prevederile Conveniei O. N.
U. mpotriva criminalitii organizate transfrontaliere.2
n literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit creia nu constituie produs al
infraciunii principale i ca urmare nici al infraciunilor prevzute de art. 23 din Legea nr.
Poian I., Lascu I., Incriminarea penal a unor fapte de splare a banilor // Dreptul, 1999, nr. 5, p. 11
Adoptat la New York la 15 noiembrie 2000 i ratificat de Romnia prin Legea nr. 565/2002

1
2

409

656/2002 i respectiv art.268 din noul Cod penal urmtoarele categorii1:

- bunurile care au servit la svrirea infraciunii, deoarece nu sunt produs al infraciunii, n
aceast categorie fiind: instrumentele spargerii, autovehiculul sau calculatorul proprietate
personal folosit la svrirea infraciunii principale, etc.
- bunurile care sunt produs al altor infraciuni dect cele considerate infraciuni principale,
cum ar fi al infraciunilor pentru care pedeapsa maxim nu depete 4 ani (de pild infraciunea
prevzut de art. 213, 246, 281 din Codul penal, art. 266 din Legea nr. 31/1990 republicat, art. 23
din Legea nr. 178/1934 i altele) n cazul aplicrii art.23 din Legea nr.656/2002, iar n cazul intrrii
n vigoare a art.268 din noul Cod penal bunurile produs al infraciunii pentru care pedeapsa
maxim nu depete 5 ani. Aceast categorie de bunuri poate constitui obiectul material al
infraciunii de tinuire art.267 din noul Cod penal.
- bunurile produs al unei infraciuni principale, svrit n alt ar unde fapta respectiv nu
este incriminat ca infraciune.
Elementul material al laturii obiective a infraciunii prevzute de art. 23 lit. a din Legea nr.
656/2002 i al infraciunii prevzute de art.268 din noul Cod penal l constituie schimbarea sau
transferul de bunuri, separat sau mpreun, n scopul ascunderii sau al disimulrii originii ilicite
a acestuia.
Un prim sens al schimbrii bunului ar fi acela de transformare fizic, de a schimba prima
nfiare, pstrnd de regul valoarea intrinsec a obiectului; cu alte cuvinte nlturarea acelor
trsturi reale ale obiectului care in de modul ilegal de obinere a acestuia i nlocuirea cu alte
trsturi care s creeze aparena de origine i/sau dobndire licit. De pild, schimbarea culorii,
seriei, numrului de nmatriculare al autoturismelor noi furate cu culorile, seriile i numerele de
nmatriculare legale ale unor autoturisme accidentate sau uzate cumprate legal.
Un alt sens al schimbrii bunului ar fi acela de a nlocui lucrul produs al infraciunii, cu un
lucru deinut legal de o alt persoan. Schimbul bunului poate fi la valoare echivalent sau la
valori diferite dup cum infractorul are interesul s justifice, sau s ascund. De pild, schimbarea
aciunilor anonime, a obligaiilor, a titlurilor de plat, a certificatelor la purttor, etc., furate, care
pot fi urmrite dup serie, numr, cu altele asemntoare aflate n circuitul legal.
Schimbarea bunului poate s mbrace i forma unor acte juridice sub semntur privat sau
chiar autentificat fr a se nltura caracterul ilegal al operaiunii.
Transferul de bunuri n scopul ascunderii sau al disimulrii originii ilicite a acestora este o alt
modalitate a elementului material al laturii obiective a infraciunii prevzute de art.23 pct. 1 lit. a
din noua lege ct i a art.268 din noul Cod penal. Potrivit art.1909 din codul civil simpla posesie
a bunurilor mobile prezum proprietatea posesorului asupra acestora. Ca urmare transferul
bunurilor mobile poate produce efecte juridice n aa zisa splare.
Cea mai simpl form a transferului de bunuri este cea de mutare a bunului dintr-un loc unde
s-ar deduce uor proveniena ilicit, ntr-un alt loc unde bunul ar avea o aparen de provenien
legal, urmrindu-se aceasta.
De asemenea prin transferul de bunuri se mai poate nelege:
- operaiunea de deplasare a capitalului sub diferite forme de la o ar la alta sau de la un agent
economic la altul, cu sau fr aparena legal (deplasare efectiv sau scriptic ori electronic). De
exemplu, pentru scoaterea din ar a unor sume obinute prin nelciune n sistemul bancar se
efectueaz o plat n avans de marf sau o plat pentru o marf supraevaluat vndut de un
agent economic aflat sub controlul celui care transfer (agent care ulterior intr n faliment i
nu mai expediaz marfa). O astfel de deplasare de capital se mai poate face prin asociere, fuziune,
cu o firm falimentat intenionat, aflat tot sub controlul celui care transfer; cumprare
Idem, p. 24

410

vnzare de bunuri supra sau subevaluate, transfernd diferena de pre de la un agent economic
la altul; pli pentru consultan, asisten de specialitate, etc., pentru care nu mai exist
obligaia formal a raportrii transferului respectiv.
- deplasri de valut prin cumprarea de obligaii, titluri de credit, cesiune de crean, cu pre
subevaluat.
- deplasri de valut prin cumprri i revnzri speculative de aciuni la burs.
- deplasri de valut prin creditare, mprumut fr garanii i care evident nu se mai restituie
agentului care este tot sub controlul celui care transfer.
- unele transferuri de fonduri interbancare prin sistemul Western Union.
- transferabilitate a creditului documentar (transferabil) concretizat n dreptul beneficiarului
de a cere ca acesta s fie deschis la o alt banc dect cea stabilit de pri.
- folosirea ilegal a diferitelor forme de decontri interne sau internaionale inclusiv de
societi fantom prin: cecuri, acreditive, dispoziii de plat, dispoziii de ncasare.
- transfer de fonduri prin intermediul biletului de ordin sau cambiei, instrumente care nu au
la baz raporturi juridice fundamentale.
- transfer cu pli fictive fcut prin carduri.
Scopul schimbrii sau transferului de bunuri, produs al infraciunii principale trebuie s fie
ascunderea sau disimularea originii ilicite. Acest scop trebuie s poat fi dedus din circumstanele
de fapt obiective, att ale producerii bunului ct i ale schimbrii sau transferului efectiv al acestuia
(art. 6 pct.2 lit. f din Convenia Naiunilor Unite). Aceasta nseamn c numai acele operaii de
schimb sau transfer care conin elemente de fapt obiective din care rezult scopul ascunderii sau
disimulrii originii ilicite, constituie elementul material al laturii obiective a infraciunii prevzut
de art. 23 pct.1 lit. a din noua lege i respectiv de art.268 din noul Cod penal.
Latura subiectiv a acestei infraciuni o constituie intenia direct calificat prin scop care
presupune ntrunirea cumulativ a urmtoarelor elemente:
Cunoaterea c obiectul splrii, corporal sau necorporal este produs al infraciunii
principale;
Motivul, imboldul rezultat din dorina de a folosi bunul produs al infraciunii, direct sau
indirect, fr riscul de a fi descoperit;
Scopul, s fie ascunderea sau disimularea originii sau naturii ilicite a produsului infraciunii
principale, precum i de a ajuta persoana care a svrit infraciunea principal s se sustrag de
la urmrirea penal, judecata sau executarea pedepsei.
Latura subiectiv a infraciunii de splarea produsului infraciunii, aa cum este definit de
legiuitor, deosebete aceast infraciune, de infraciunile de tinuire i favorizarea infractorului
prevzute de art. 221 i art. 264 din Codul penal i art. 267, art.340 din noul Cod penal.
Se poate afirma c persoana care cu intenie direct ajut n orice mod la svrirea infraciunii
de splare a produsului infraciunii este complice, indiferent dac este interesat material sau
dezinteresat, deoarece el ncalc o obligaie prevzut de legiuitor pentru prevenirea i combaterea
a astfel de fapte, nclcare care presupune c complicele a urmrit mpreun cu autorul scopul
ilegal.
Subiectul infraciunii de splarea banilor poate fi orice persoan avnd capacitate de rspundere
penal, care particip sau numai concur la realizarea operiunilor mai-sus enunate precum i
angajaii persoanelor juridice menionate n art. 8 din Legea nr. 656/2002.
Infraciunea se poate comite n toate formele participaiei penale: autorat, instigare,
complicitate
Latura obiectiv a modalitii prevzute de art. 23 pct. 1 lit. b i respectiv de art.268 lit.b se
prezint sub dou forme:
O prim form const n ascunderea adevratei naturi a provenienei, a siturii, a dispoziiei,
411

a circulaiei sau a proprietii bunurilor ori a drepturilor asupra acestora, cunoscnd c bunurile
provin din svrirea de infraciuni.
A doua form se realizeaz prindisimularea adevratei naturi a provenienei, a siturii, a
dispoziiei, a circulaiei sau a proprietii bunurilor ori a drepturilor asupra acestora, cunoscnd
c bunurile provin din svrirea de infraciuni.
Elementul material l constituie activitatea de ascundere sau de disimulare a adevratei naturi
a bunurilor incorporale. Astfel ascunderea sau disimularea n accepiunea dat de art. 23 pct. 1 lit.
b din noua lege se refer la:
a) drepturile asupra bunului material produs al infraciunii principale;
b) alte drepturi (bunuri incorporale) produs nemijlocit al infraciunii principale.

412

EUTANASIA - UN CONCEPT CONTROVERSAT

PUC Florentina, asistent universitar, doctorand
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia
Ce este eutanasia? Este probabil ntrebarea pe care i-o pune toat lumea, de la medicul
specialist la jurist i pn la omul de rnd. Imediat apare i un rspuns, destul de tehnic, de
dicionar, dar care a satisfcut, n general, pe toi cei interesai: o metod de provocare, de ctre
medic a unei mori precoce, nedureroase, unui bolnav incurabil pentru a-i curma o suferin
grea sau prelungit, dar - au completat juritii - o metod care practic nu poate fi acceptat,
avnd multiple implicaii juridice, morale, religioase i filosofice.
Din punct de vedere juridic, eutanasia a fost i este nc ncadrat, n majoritatea sistemelor
de drept, la omor.
Din punct de vedere religios, al celor trei mari religii ale Crii- cretinismul, iudaismul i
islamismul, exist o poziie ferm mpotriva asasinrii bolnavilor incurabili.
Din punct de vedere al deontologiei medicale, jurmntul hipocratic interzice medicului s-i
omoare pacienii indiferent de motivul invocat.
Iat cteva poziii clare i ferme ale societii noastre n legtur cu aceast problem, toate
sprijinind condamnarea i eliminarea acestei practici. i totui, a existat i exist o fisur ce treptat
s-a mrit i care risc s bulverseze i/sau s drme ntreg edificiul juridico medicalo - religios
cldit de-a lungul secolelor.
Ce s-a ntmplat? Oamenii i schimb opiniile, societatea se ndreapt spre o nou etap?
Pentru a ncerca o explicaie a fenomenului trebuie vzut, poate revzut, n orice caz ntr-o
alt lumin, dintr-un alt unghi, de unde s-a pornit, linia de plecare (n mod ideal) al acestui
concept, evoluia sa de-a lungul istoriei, ncotro se ndreapt i poate, dac se ntrezrete linia de
sosire.
Cuvntul eutanasie provine din grecescul eu bine, bun i thanatos1 moarte, deci o
moarte bun, o moarte uoar. Thanatos este zeul morii la greci, frate cu Hypnos, zeul
somnului i cu luntraul Charon, cel ce-i trece pe mori rul Styx, n schimbul unui obol.
nfruntarea dintre Sisif, simbol al condiiei umane si Thanatos, este lupta permanent a medicului
cu durerea, suferina i moartea2.
Prima folosire, atestat documentar, a termenului de eutanasie, se gsete n Vieile celor 12
Cezari, lucrare a istoricului latin Suetoniu. mpratul roman Octavian Augustus (27 i. Hr. ? 14
d.Hr.), n ultima zi a vieii sale s-a informat dac starea sntii sale nu a produs agitaie la Roma,
i-a aranjat prul i obrajii czui i-a primit prietenii ntrebnd de fiica bolnav a lui Drusus i a
murit brusc n braele soiei sale Livia, la aproape 66 de ani, avnd o moarte uoar cum i-a
dorit-o ntotdeauna: ori de cte ori auzise c cineva a murit repede i fr s sufere, i ruga pe zei
s-i dea i lui o eutanasie (ntrebuina acest cuvnt grecesc) similar. Se cunoate de asemenea c
i mpratul roman Hadrian (76 d.Hr. ? 138 d.Hr.) i-a cerut medicului su personal, Hermogene,
s apeleze la eutanasie. Ideea de eutanasie este ntlnit pentru ntia dat la Platon, n Republica,
de unde va fi mai trziu preluat i dezvoltat de Francis Bacon. Filosoful i omul politic englez
F.R. Bacon (1561-1621) relanseaz termenul de eutanasie, nu n sens pragmatic ci filosofic, n
lucrarea Noul Organon, in 1626.
Dicionarul de termeni juridici uzuali, Ed.Naional, 1997, p.54
Leon Schwarzenberg Panser leuthanasie, De Boeck, 1991, p. 5

1
2

413

Anticii nelegeau prin eutanasie o moarte blnd; referindu-se n special la modul de a muri,
n zilele noastre s-a ajuns a se pune accentul n special pe metoda aleas, sinucidere asistat,
moarte provocat, ajutat, sprijinit activ sau pasiv medical.
n aceast perioad numit primitiv, cei mai afectai de aceast manier de a muri erau
nou-nscuii, copiii de vrst fraged i btrnii; era o eutanasie social-economic determinat i
fundamentat pe ideea de supravieuire a grupului. Erau astfel eliminai nou-nscuii cu
malformaii, cei ce prezentau anomalii, copiii bolnavi incurabil, ct i btrnii ce nu-i mai puteau
ndeplini atribuiile n mijlocul grupului1.
Sugestiv pentru aceast perioad era maniera de a muri n vechiul Egipt unde btrnii, de bun
voie, cnd nu mai puteau face fa, i luau rmas bun de la familie, i adunau ntr-o traist cteva
merinde i plecau apoi, singuri n deert, fa n fa cu inutul n care paii nu lsau urme.
De-a lungul istoriei, aceste maniere de a ncheia cltoria s-au adaptat n funcie de oameni,
concepii, timp i loc. Totui ideea de baz nu s-a modificat mult, astfel nct, din Sparta antic
pn n timpul nostru cnd a ieit din nou la iveal n timpul Germaniei hitleriste, ideea de exclu
dere din societate a celor puternici, a bolnavilor incurabili sau a celor cu deficiene, nu a disprut.
n epoca contemporan, eutanasia a fost promovat de Nietzsche, care considera c omul
poate fi surmontat. Idee fundamental pentru a privi mcar dintr-un unghi, dintr-o ipostaz
eutanasia.
n 1873 dou reviste britanice Fortnightly Review i Spectator i exprimau opiniile
contrare asupra unei probleme, ce urma s fie tot mai des dezbtut i analizat, pe tot parcursul
secolului al XX-lea. Fortnightly Review estima c doar o eutanasie voluntar poate fi acceptat;
respingnd aceast idee, Spectator considera c persoanele ce aveau cea mai mare nevoie de
eutanasie erau tocmai acelea incapabile s-i dea consimmntul. Aceste dezbateri anunau
controversele ce au zguduit Germania, Anglia, S.U.A. anilor 1920, i care reapar i azi.
Un climat favorabil acestui concept, ca i pledoarii n favoarea eutanasiei i fcuser apariia
n Germania chiar nainte ca Hitler s preia puterea. n anii 1920, juristul Karl Binding i psihiatrul
Alfred Hoche, publicau opera Die Freigabe der Vernichtung lebensunwerten Lebeus,2 ambii
autori fiind distini profesori universitari la Leipzig, respectiv Fribourg.
n aceast lucrare, autorii aezau n categoria celor a cror via nu mai merit trit pe:
bolnavii incurabili, debilii mintali, copiii retardai sau atini de o deformare fizic. Ei propuneau,
att o eutanasie activ ct i pasiv i cereau crearea unei proceduri legale pentru a ncadra aceast
practic. Cererile de eutanasie urmau s fie supuse unui Comitet format dintr-un doctor, un
psihiatru i un avocat. Autorii lucrrii insistau n special pe ideea c eutanasia reprezint un act
de compasiune, iar pe de alt parte, din punct de vedere economic, toate aceste persoane sunt o
greutate pentru societate.
Ideile lui Binding i Hoche au influenat puternic gndirea (conceptele) germane i au deschis
calea n favoarea evoluiei conceptului de eutanasie.
n 1931, un comitet format din medici psihiatrii renumii n Bavaria s-a reunit pentru a
discuta posibilitatea administrrii eutanasiei asupra bolnavilor cronici. n 1936, eutanasia fcea
deja parte din mentalitatea german, astfel nct o revist medical de prim mn ce vorbea
despre eutanasie, nu mai strnea nici o polemic.
n 1941, un film ntitulat Ich Klage au (Acuz) era proiectat, n cadrul unui program destinat
a convinge publicul german, de necesitatea rspndirii eutanasiei. Filmul prezenta un doctor ce
injecta o doz mortal soiei sale ce i ceruse s-i pun capt suferinelor cauzate de scleroza n
plci. n fapt, n 1941, mii de pacieni ce prezentau afeciuni diverse erau eutanasiai n Germania,
E.D.Hose - Eutanasia dreptul de a muri demn, De Boeck, 1991, p. 16
Dreptul de a distruge vieile ce nu mai merit trite.

1
2

414

deja nu mai conta consimmntul pacientului, iar dosarele medicale erau falsificate, pentru ca
acest vast program de eutanasiere s rmn secret. Protestele l-au obligat ns pe Hitler s
tempereze acest program al eutanasiei pe aduli, dar eutanasia copiilor malformai a continuat
pn la finele rzboiului. n total 6 milioane de oameni au murit n acest mod (folosindu-se
oxidul de carbon sau cianura)1.
n Anglia anilor 1930 dezbaterile pe marginea eutanasiei au evoluat. n 1931 doctorul Killick
Millard a pronunat un discurs n faa Society of Medical Officers of Health avnd ca tem
eutanasia. Mai trziu, a publicat chiar acest text ntr-o lucrare ce coninea i un proiect de legalizare
a eutanasiei voluntare. Totui, proiectul a fost respins de Camer n 1936, cu 35 voturi mpotriv
i doar 14 voturi pentru2.
n S.U.A. au existat, n aceast perioad mai multe proiecte viznd legalizarea eutanasiei
voluntare. Senatorul John H.Comstock a prezentat un asemenea proiect de lege Adunrii din
Nebraska, n 1937. n acelai an, un proiect similar era prezentat n statul New York. Ambele
propuneri au fost respinse. n 1938, reverendul F.Potter punea bazele Societii Americane
pentru Eutanasie, al crui scop era legalizarea eutanasiei pasive; totui Societatea renun la acest
obiectiv cnd, n 1941, un sondaj realizat asupra medicilor din New York demonstra faptul c
acest concept nu era acceptat.
Imediat dup terminarea celui de-al II-lea rzboi mondial, procesele pentru crime de rzboi
i crime medicale, n timpul ostilitilor, s-au desfurat la Nuremberg. Atrocitile comise
mpotriva umanitii n timpul rzboiului au creat un sentiment de respingere i oroare fa de
orice form de eutanasie.
n timp ce, n urma procesului de la Nuremberg, Asociaia Medical Mondial condamn, n
1950, practicarea eutanasiei, Camera Lorzilor din Anglia relua dezbaterile privind legalizarea
eutanasiei voluntare. n 1957 profesorul Glauville Williams publica o lucrare prezentnd
argumente pertinente, n favoarea acestui concept, iar n 1969 s-a realizat un proiect de lege
privind eutanasia voluntar ce a fost supus aprobrii Camerei Lorzilor. Acest proiect a fost respins
cu 64 de voturi mpotriv i doar 41 pentru. n 1971, un Comitet special al British Medical
Association public un raport intitulat The problem of Eutanasia care condamn eutanasia
voluntar. n replic, n acelai an, English Voluntary Eutanasia Society publica Doctors and
Eutanasia, ce arta necesitatea acceptrii acestui concept.
n Statele Unite, n aceeai perioad, proiecte de lege privind legalizarea eutanasiei voluntare
au fost supuse spre elaborare adunrilor legislative din: Idaho 1969, Montana 1973, Oregon 1973.
Nici un proiect nu a fost aprobat. Totui, n anumite state, s-au adoptat aa-zisele legi privind
moartea natural ce autorizeaz refuzul prealabil al tratamentului paleativ n cazurile n care
moartea e considerat a fi iminent3.
De altfel i n Canada, n 1973, a fost scoas de sub incidena Codului penal tentativa de
suicid, reducndu-se astfel consecinele juridice privind eutanasia voluntar.
Practicarea eutanasiei este i astzi ilegal n majoritatea statelor, doar Olanda, Belgia i Statul
Oregon din S.U.A. fcnd excepie. Asociaia Medical Olandez consider c eutanasia este
realizabil doar respectndu-se strict i cumulativ anumite principii: pacientul trebuie s cear (si exprime dorina) eutanasia ntr-un mod clar i repetat, astfel nct s existe dorina sa de a muri
fr vreo urm de ndoial; suferina fizic sau mental a pacientului trebuie s fie intens i fr
speran; decizia bolnavului s fie luat liber i s persiste; toate celelalte posibiliti de tratament s
fi fost epuizate sau refuzate de pacient; doctorul s consulte un confrate nainte de a aciona.
Gerald Dworkin, R.G. Frey, Sissela Bok Euthanasia and Physician Assisted Suicide, Paperback, 2004,
p. 23
2
A.Downing - Euthanasia: The Human Context, London, 1969, p. 13
3
G.Williams The Sanctity of Live and the Criminal Law, N.Y., Alfred A.Knopf, 1957, p.219;
1

415

Se estimeaz c numrul celor mori astfel se situeaz ntre 5000-10000, anual, n Olanda.
Totui, trebuie precizat c i n aceast ar, eutanasia este considerat o crim i este pedepsit de
lege, singurii ce pot realiza eutanasia fr a rspunde legal i a fi urmrii n instan sunt doctorii
ce respect principiile enunate mai sus.1
Eutanasia este totui tolerat n unele state. Dac n Canada aceast practic este ilegal, n
Germania nu exist o lege care s-o condamne. n S.U.A., micarea pentru legalizare a eutanasiei
a luat amploare. n noiembrie 1991, alegtorii din statul Washington au fost chemai la un
referendum, viznd moartea demn, ce coninea dispoziii privind legalizarea eutanasiei. n
ciuda sondajelor, propunerea a fost respins de 54% dintre alegtori. O propunere identic a fost
respins de alegtorii din statul California n noiembrie 1992, 53% pronunndu-se mpotriv.
n dreptul austriac, conform concepiei general acceptate att de ctre medici, ct i de ctre
juriti i conform legislaiei existente fapta realizeaz coninutul infraciunii de omor prevzut
de art. 75 C. pen. austriac. Dac victima cere insistent s fie omort fapta poate fi pedepsit
conform prevederilor art.77 C. pen. austriac (omorul svrit la cererea victimei). Dac un medic
sau o ter persoan pun la dispoziie unui bolnav incurabil mijloace pentru ca acesta s-i
ndeplineasc planul de a se sinucide sau i dau indicaii generale cu privire la dozarea unui
medicament pot fi pedepsii conform art.78 C. pen. austriac (complicitate la sinucidere).Fapta
prin care se furnizeaz muribundului substane apte a-i uura suferina, dar, n acelai timp,
susceptibile a-i provoca moartea, reprezint eutanasia activ indirect.
n dreptul austriac, eutanasia activ indirect nu se pedepsete, conform concepiei juridice
generale. Aceasta presupune o aciune care nu este realizat cu scopul de a curma viaa unei
persoane, ci, n primul rnd, pentru a-i alina durerile muribundului, cunoscnd de la nceput c
astfel se afecteaz o serie de funcii vitale i se accelereaz decesul. Nepedepsirea eutanasiei active
indirecte se poate deduce din prevederile art.10 alin.1 C. pen. austriac (starea de necesitate
cauz care nltur caracterul penal al faptei). Neluarea unor msuri pentru meninerea n via a
unei persoane reprezint eutanasie pasiv.
n dreptul austriac, prin eutanasie pasiv direct se nelege provocarea decesului prin neluarea
unor msuri de meninere n via a unui bolnav incurabil, cnd nu se urmrete alinarea
durerilor, ci ntreruperea oricrui tratament medical de meninere n via nc posibil. Eutanasia
pasiv indirect este posibil atunci cnd intenia fptuitorului este de a alina durerile bolnavului
prin nerealizarea unor tratamente medicale nc posibile, tratamente care s-i prelungeasc viaa.
n zilele noastre, eutanasia nu mai este o moarte uoar, o manier de a trece dincolo, a devenit
o metod ce implic argumente pro i contra, bazate pe o idee, ce a devenit fixaie: teama de
suferin. Eutanasia este o problem ce se afl la intersecia ntre tiinele umaniste, medicin i
religie. Exist o mare diversitate de opinii privind coninutul conceptului de eutanasie i definiia
noiunii. Ca instituie i concept, referitor la sfritul vieii, eutanasia are un pronunat caracter
multidisciplinar preocupnd tiine ca tanatologia, deontologia, antropologia, bioetica, biodreptul,
psihologia medical i sociologia medical2.
n lume, exist astzi, trei puncte de vedere deosebite privind eutanasia. n primul rnd exist
societi care interzic eutanasia i/sau suicidul asistat, n care codurile penale sancioneaz omorul
la cerere ca i crima de omor obinuit sau cu circumstane atenuante. Este cazul Franei, Germaniei,
Italiei, Spaniei, Austriei, Greciei, Islandei, Finlandei, Romniei, etc. Cazul Canadei este foarte
ilustrativ datorit faptului c jurisprudena este neunitar. De asemenea, s-a ncercat legalizarea
eutanasiei printr-un proiect de lege n anul 1991 iar din anul 1999 s-au aprobat studii privind
folosirea marijuanei. n proiectul de lege amintit mai sus se gsea ideea de arbitraj privind
eutanasia ct i eliberarea unui certificat de eutanasie. n Romnia, vechiul cod penal, prin
G.I.Benrubi - Euthanasia The need for Procedural Safeguards, 2005, p. 34;
Maria de Hennzel Moartea intim, Paris, aug.1995, p.64

1
2

416

articolul 468, reglementa omorul fr voie sau din compasiune, pedepsit cu temnia de la 1 la 5
ani i cu temnia grea de la 3 la 8 ani, pentru uciderea unei persoane la rugmintea struitoare,
serioas i repetat sub impulsul unui sentiment de mil i pentru a curma chinurile unui bolnav
incurabil. n noul cod penal eutanasia nu are nici o relevan juridic.
n al doilea rnd, exist astzi societi care admit testamentul biologic sau directiva dat n
avans (advance directive). L. Kutner, n anul 1967 introduce termenul de living will (voina pe
timpul vieii). Astzi practica este n vigoare n 40 de state din SUA. Se folosesc si alte instituii i
acte juridice: statutele curente ale voinelor pe timpul vieii, puterea avoceasc durabil,
formularul lrgit de istorie a valorilor, nlocuitori de pacient, nlocuitori de factori de decizie.
n al treilea rnd exist ri care au legalizat eutanasia sau suicidul asistat. Pe baza unei legi din
anul 1936 se practic suicidul asistat n Elveia, din motive oneroase sau din compasiune. n anul
1994 a fost votat Legea Actul morii cu demnitate, n statul Oregon, SUA fiind promulgat abia
n anul 1997 dup cel de-al doilea referendum. n SUA au fost mai multe ncercri de legalizare a
suicidului asistat medical. n California, n anul 1976 s-a adoptat actul asupra morii naturale,
iar n Washington, n anul 1990 s-a aprobat actul autodeterminrii pacientului. n ultimii 60 de
ani s-au fcut ncercri repetate de legalizare a eutanasiei n Anglia.
n anul 2003, n colonia Angliei numit Isle of Man s-a aprobat o lege privind legalizarea
parial a eutanasiei.
Temporar, s-a legalizat eutanasia n Teritoriul de Nord al Australiei (ntre 25 mai 1966 i 23
martie 1997) prin Legea Actul privind drepturile bolnavilor terminali. S-a practicat eutanasia
prin injecii cu medicamente letale la patru pacieni de ctre dr. Ph. Nitschke. Legalizri pariale
s-au fcut i n Columbia i Cambodgia, unde Curile Constituionale au aprobat acest lucru.
Practica suicidului asistat a fost condamnat de majoritatea opiniilor din literatur i jurispruden
dar, dup unele opinii, dr. J. Kevorkian, care a asistat 100 sau 130 de cazuri, este purttorul de
drapel pentru legitimarea suicidului asistat medical. n anul 1999 el a fost condamnat la 10-25 ani
de nchisoare pentru omor de gradul II si la 3-5 ani nchisoare pentru utilizarea unor substane
aflate sub control, n statul Michigan, SUA.
n Olanda s-a realizat legalizarea eutanasiei prin dezincriminare, datorit existenei unor fac
tori care au influenat parcurgerea rapid a drumului de la ilegalitate la toleran i apoi la legali
tate. Legea Actul de terminare a vieii la cerere i asistare n comiterea suicidului - proceduri
revizuite a fost aprobat de Camera Inferioar a Parlamentului n noiembrie 2000 i de Camera
Superioar, n anul 2001. Dup unele opinii, aceast lege confirma frumuseea vieii, demnitatea
omului pe baza autodeterminrii. n Belgia, legea privind dezincriminarea eutanasiei a fost pro
mulgat n septembrie 2002, dezbaterile au durat 17 luni i s-au depus 684 de amendamente. Are
condiii mai stricte de realizare dect n Olanda. Legea marcheaz recunoaterea autonomiei voinei
omului, singurul n msur s judece suferinele, calitatea i demnitatea ultimelor clipe de via.
i, totui, eutanasia, actul n sine, este o ultim zvcnire a spiritului ce-i revine, ce-i adun
toate puterile, nainte de a se nimici. n pragul morii, a supremei nfrngeri i dovedete sie
nsui c nu e pe de-a ntregul pierdut. Poate c aici ncepe fisura edificiului ce a nconjurat
eutanasia n ultimul timp.
Eutanasia reprezint un mod deliberat, rapid, fr suferina de a prsi o via plin de suferin.
Din punct de vedere al medicului se poate distinge ntre: eutanasia activ i cea pasiv.
Eutanasia activ desemneaz provocarea deliberat a morii. n medicina actual, aceasta
semnific folosirea unei supradoze - este cazul morfinei - sau inducerea unui somn ce dureaz pn
la deces. Eutanasia pasiv desemneaz ntreruperea tratamentului, debranarea unui aparat
respirator, retragerea unei perfuzii cu antibiotice sau netratarea unei noi boli aprute pe parcurs1.
Se poate reproa acestei clasificri o anume ipocrizie uman, cci oare nu se comite, n ambele
Gerald Dworkin, R.G. Frey, Sissela Bok Euthanasia and Physician Assisted Suicide, Paperback, 2004, p.27;

417

cazuri, o aciune? Nu exist, oare, un acelai scop? Totui, eutanasia pasiv pune capt unei viei
ce fr sprijinul tehnic, oricum era ncheiat, n timp ce eutanasia activ ntrerupe o via ce ar fi
putut continua.
Din punct de vedere al pacientului, distingem ntre eutanasie voluntar i eutanasie involuntar.
Astfel, eutanasia voluntar este realizat la cererea pacientului ce este informat i are
capacitatea de a decide, n timp ce eutanasia involuntar este realizat fr consimmntul
acestuia. Poate fi identificat, totui, n cadrul acestei clasificri, o nou form, i anume eutanasia
non-voluntar, n acest caz pacientul neavnd capacitatea de a decide, decizia aparinnd
tutorelui1.
Expresia eutanasie asistat sau suicid asistat desemneaz situaia cnd nsui pacientul
i administreaz propria moarte, avnd ns nevoie de ajutorul (asistena) medicului sau altei
persoane specializate pentru a obine dozele mortale necesare ale medicamentului i instruciunile
necesare pentru a le utiliza n mod eficient.
Ce este eutanasia? Partizanii acestui concept o considerau o eliberare, un ajutor dat omului
de a muri cu demnitate. Cei ce se opun acestui concept vorbesc despre omor, distrugerea vieii.
Deci toate punctele de vedere au la baz morala i justiia, fiind foarte dificil a se ajunge la un
consens asupra eutanasiei. Astfel, cei care accept eutanasia din punct de vedere moral i care
susin necesitatea legalizrii ei, ncearc s minimalizeze (nlture) orice referire la programul
medical nazist. Din contr, cei ce se opun consider c dezbaterile actuale nu pot fi disociate de
practicile celui de-al II-lea Reich, fiindc se risca nfptuirea unor abuzuri similare celor de care
nazitii s-au fcut vinovai.
Eutanasia, fie ea activ sau pasiv, voluntar sau involuntar, a existat dintotdeauna sub
diverse forme dictate de nivelul socio-cultural al popoarelor. Pentru unele civilizaii, ea se nscrie
ca o practic uzual i acceptat, destinat a menine echilibrul ntre generaii, ct i echilibrul
economic al comunitii. n majoritatea cazurilor ea viza pe btrni. Eschimoii din Canada i
abandonau btrnii pe ghea. Japonezii i duceau pe o colin, unde i lsau s moar.
n cadrul societii occidentale, apariia cretinismului a schimbat radical obiceiurile. Moartea
pentru cretini nu mai reprezint un termen, o concluzie, ci un nceput: bineneles, moartea
pune capt vieii terestre, dar este, n acelai timp, nceputul vieii eterne. Nemaireprezentnd un
punct final al cltoriei, ci un punct de plecare, ea nu mai este perceput n mod negativ, ci, din
contr, ca un simplu rit, transcenderea ctre eternitate. Potrivit acestei concepii, omul nu mai are
dreptul de a exercita un control asupra acestor realiti - viaa i moartea. El rmne supusul desti
nului pe care nu l poate stpni i pe care nu are dreptul nici mcar s ncerce s-l schimbe.
Orice ncercare de a ucide din compasiune, de a practica eutanasia este interzis att moral
ct i juridic, nu fiindc ar reprezenta un act inuman, ci pentru c cel ce ar reaciona astfel dispune
de un drept ce nu aparine dect divinitii. Este nclcat o regul religioas a crei asemnare cu
cea din dreptul civil e frapant. Depozitarul trebuie s napoieze obiectul contractului de depozit,
deponentul neputnd s dispun dup cum vrea el de acesta. Tot astfel, omul nu poate controla i
dispune de propria sa moarte, cci Dumnezeu e singurul ce poate dispune de ea, atunci cnd
consider de cuviin. Astfel era neles cretinismul, cel puin ntr-o anumit perioad de nceput.
Corpul este un obstacol pentru suflet, iar suferina uman o etap necesar.2
Totui, la sfritul secolului al XIX-lea, nceputul secolului al XX-lea, se produc anumite
modificri n concepia societii. Astfel, sinuciderea nu mai este vzut neaprat ca un act
mpotriva lui Dumnezeu i deci contra umanitii omului. Devine o bravur, un lucru de neexplicat,
iraional, un caz fortuit cum este numit de juriti. Cel ce realizeaz o tentativ de sinucidere nu mai
Prof.Dr.Jean-Louis Baudoin Dreptul de a muri, PUF, februarie 1993, p.3;
D.Roy Definiia morii i a eutanasiei, Comisia de reform a dreptului, Canada, 1975, p.65;

1
2

418

este un paria pentru religie, nici un criminal pentru drept. O anumit nelegere se manifest i n
legtur cu eutanasia, dei ea continu s fie condamnat moral, religios i juridic, deoarece
legiuitorul continu s o ncadreze la omor. Totui, o fisur apare i separ discursul juridic oficial,
intransigent, de realitate, unde, din contr, se manifest nelegere i toleran1.
Un fenomen interesant l reprezint atitudinea judectorilor i a jurailor confruntai cu
procese privind eutanasia. Dei, ncadrat n majoritatea statelor la omor - scopul nu conteaz
atta timp ct intenia de omor exist, juraii, care simbolic reprezint poporul, au refuzat
ntotdeauna s dea un verdict care s nsemne o condamnare sau au condamnat la pedepse
minimale, ridicole n raport cu gravitatea faptei. Omul este iertat pentru gestul su antiuman.
Laicizarea progresiv a societii europene, nceput n secolul al XIX-lea, instaleaz o stare de
toleran din ce n ce mai mare, n legtur cu actele ce caut a nltura i combate suferina. Umani
tatea este liber s-i influeneze propriul destin fr s mai suporte sanciunile civile i religioase.
Eutanasia este considerat mai degrab ca o patologie social inevitabil (un ru necesar) ne
mai necesitnd intervenia coercitiv a statului. Dac societatea i legea continu n mod oficial
s se opun eutanasiei, n realitate, sanciunea nu mai intervine dect foarte rar. Actul n sine
poate fi scuzat, dar sanciunea oficial trebuie meninut. Odat depit aceast etap i
tolerana fiind asigurat, umanitatea trece la revendicarea libertii.
Omul rectig, n secolul al XX-lea, controlul asupra propriului destin. O prim libertate
constituie puterea de a pune capt vieii la ora i momentul dorit, pentru a putea scpa astfel de o
suferin fizic i psihic ce ar goli viaa de sens i care este dezumanizat.
Aceast libertate se poate exercita ns numai fa de propria persoan i nu fa de alii. n
acelai timp, Guvernul canadian nu urmrea prin aceast msur s consacre dreptul la moarte
nici s rnduiasc tentativa de sinucidere n categoria actelor conforme cu ordinea public, i n
nici un caz nu se dorea legitimarea moral a acestor acte. Se urmrea doar renunarea la sanciunea
penal a unei conduite ce inea mai mult de libertatea individual i de viaa privat a fiecruia.
Acest gest este doar un corolar al respectului datorat libertii individuale i al recunoaterii unei
zone de intimitate unde statul nu are dreptul s intervin. n aceast perspectiv trebuie interpretat
gestul Guvernului canadian care n 1973 a abolit dispoziia din Codul penal, ce consider drept
crim, simpla tentativ de sinucidere.
Totui legiuitorul condamn nc ferm eutanasia, continund s o considere o crim grav,
pasibil de nchisoare, dorind prin aceasta s protejeze, pe de o parte societatea de existena unor
crime mascate, fie pe de alt parte anumite categorii de persoane (tineri, adolesceni, persoane
deprimate) mpotriva unor incitri venite dintr-un anturaj negativ. Dei acest punct de vedere
este n mod raional exact, trebuie remarcat c nu reprezint dect o prim treapt n analiza
fenomenului.
Omul este acum liber s-i pun capt vieii, omul poate, fr s rite oprobiul societii i
legii, s scape, prin sinucidere, de boal i de suferin, ns doctorul trebuie s-l descurajeze de
la astfel de tentative, oferindu-i n schimb alte variante.
Dreptul a descoperit relativ recent principiul filosofic al eutanasiei persoanei i a creat un
principiu fundamental propriu, dreptul la autodeterminare pe care l revendic azi umanitatea:
dreptul su la eutanasie, dreptul de a controla i de a deine iniiativa n ntreruperea tratamentului
medical.
Majoritatea statelor occidentale au refuzat, pn azi, s transpun n practic acest principiu.
Motivul acestui refuz poate fi considerat, n principal, teama de a pierde controlul social asupra
eutanasiei, cum a demonstrat-o reacia public n Frana la publicarea crii Suicide: mode
demploi sau i mai recent lucrarea unui american Final exit.
David J.Roy, John R.Williams, J.L.Bandoin Biothique ERPI, Quebec, Canada, 1995, p.294;

419

n America de azi, nici un doctor nu se mai gndete (ncumet) s administreze unui Martor
al lui Iehova o transfuzie de snge mpotriva voinei sale. n Canada un doctor avea s fie
condamnat civil pentru o asemenea fapt. Condamnat pentru c a salvat o via - paradoxul nu
poate fi mai relevant.
A aprut un nou concept - moartea cu demnitate, dreptul de a muri demn; pn unde ns
se poate merge? Umanitatea (omul) are ea (el) dreptul s reintre integral n posesia (controlul)
propriei sale mori? Poate omul, fr s-i piard umanitatea, s devin suveranul absolut al
morii?

420


. .
,

ABSTRACT
The issue of Darchieva L.V. touches the problems of possibility to expand the reasins of restriction
of capacity for performance it legal act of cicizens. The problems became actual caused by development
of geambling in Russia.
In the issue there is given common definition of the capacity for performance of legal and the
reasons of its restricttion, appointed in the Civil Code (item 30).Problems of its restriction are
researched through the historical development of Russia and foreign countries (states). There is
briefly analized russian and modern russian low, wich resultates gambling.
This reason will cause to the citizen to be under the charge of guardian with conseguences,
appointed in the Civil Code, set for persons, abused of alcohol and drugs.
. 1 , , , - ,
, , . ( ) .
.
,
- .
, , ,
, , .
, ,
, , ,
(. 3 . 55 , . 2 . 1. ).
22 , , .
, , , , .
, 421

 ,
.
. 21 ,
. , .
,
. ,
, ,
, ,
.
,
() - . , ,
, - , .
9 10 :
.
,
,
- , , .
. 30 . ,
,
, .
,
:
.
, , , . , , .
, , , .
, . 30
, . , , ,
,
.
422

 ,
.
, , (, .
365, 1408 ). (. 32
; . 32 ), , .
,

.
,
, , .
. ,
. , ,
. , . 90-
, , , .
.
.
, , . : , , , , -,
, , , , . , , . .
,
(, ,
).
, . , , 1994 . ,
. , .
. , . , ,
.
,
, . , , ,
.
.
, .
, 2006 .. , 423

 , ,
. , , , , ,
. , .

?

, .
. - . .
,
(1551 .), 20 41
, , , . , .
1649 , :
, , ,
, , .., ,
.
. VII , ,
, .
, I,
, , II.

, ,
, . . . , .
. 7 :
: 1) , ,

; 2) ; 3)
; 4)
, ,
.

. . . 8 9 1922 ,
424

 . 14 1927 . .

.
. , 1992 , ,
, . , .
. 488 1804 . , ,
.
1783 ., , (). (Spendthrifts)
,
, , ,
.
.. .
.. , : ,
.
, , , , , , ,
.
.. ,
, , , , ,
.
.. ,
, , .
, - () .
.. , , , ..
:
, , .
31 1998 . 124- , , , , , , ,
.
29 2006 . N 244-
425


,
, . .
-, ; - .
, ,
(, )
, ;
. , , , .
. 30 , ,
,
. ,
, ,
.
.
( , , , ..) , ,
.
,
6% , 34% , 32% 48% .
, 2 . ,
, , . ,
, .
, , , .
, , , , , , , , .
, ,
.
- .
. 2 . 7
29 2006 . N 244-
, . , , , , .
, ,
- , .
, . 30
, 426

 ,
.
,
.
, 69%
, 19%
- 12% .
, .. .. .
.
,
? ,
85 %
,
, , , .
, , , .
. , . ,
,
.
, .
,
. .
58 . . 1062 :
, ,
. , , ,
, , . 5 . 1063 .
, , - , (
, ),
, .
, . 1 . 30
, :
, , ,
, ,
,
. . 427

 ,
, .

, , , (, , , , ),
,
.

428



,


,
.
,
(Metropolitan Police), 1829 . (Metropolitan Police Act 1829),
1.
( ) : , 2.
, .

, .
3.
, ,
, , , .

( , , ),
. , , : , ,
, , , , , .: Bittner E. The Function of Police in Modern Society. -Cambridge: G&H, 1980.P. 27.,
.. ( ): . .
. : 12.00.11 , 2005. .86.
2
.. - : . . . : 12.00.02 , 2004. . 24-25.
3
..
( ): .
. . : 12.00.11 , 2005. .112.
1

429

 , , . , 1.
, .. 2.
, , ,
.
.
, , .
, : , , ,
, , . , , , , 3.
,
, . .
. ,
,
,
,
. , , , . , , 4.
, ,
, ,
. , , .
. , ,
.
, , .
() ,
1789 ,
.., .. -
: . - .: , 1998.
2
.: .. . ., 1993. .71.
3
.: ..
: . . . : 12.00.14. , 2003. 156 .
4
. , 1998 .
4 , - 6 20 .
1

430

 ,
1.
. , . 97 : , . ,
. , 2.
.
, . , ,
. : , ,
.
. .

3.
XIX .
- . , , , , .
, .
,
.
,
. , , 40% 30% 4. 30% 5.
, , , . , ,
,
, .

.
, ,
.
.. : .
., 1991.
2
. , 1989. . 73.
3
.. -
: . . . : 12.00.02 , 2002. .91.
4
Police Francaise. P., 1995. P. 30.
5
.. . . .93
1

431

 ,
, , , , , , , .1
., .. : ,
, , , , , ,
, , ,
. ,
2.

:
- , , ;
- .3
, .
4, ,
3 :
-, ,
, . , , , ,
. , ,
, , .
, , ,
, (
)
: , , .
.

, ,
, .
Prestige of Service// Police Chief. -1996. -N. 12. -P.13.
.: ..
:
. - . : 12.00.02 , 1997. .244.
3
..
( ). .... ., 1998.
4
. . . , 1969. .60-62.
1
2

432

 . :
- ;
- , , ;
- ;
- 1.
, , - , , .
,
. ,
,
.
,
, , , ,
,
.
(, .)
.
,
. , , , .

. , , , , , , ,
. .
, , ,
,
.
, , 60% 50% -
.
30% 2.
. : .. - : . . . :, 2002.
2
.. :
. - . : 12.00.02 , 1997..
1

433

,
. , ,
. ,
, ,
.

434

ABSTRACT
The author suggests to research in detail classifying of administrative dispute from jurisdictional
in this issue:
a) deliction kind of administrative disputes;
b) disciplinary disputes;
c) disputes about complaints applications and actions.
Naturally, these kinds of administrative disputes are not completed. There can be suggested
classification by subjects, objects of administrative disputes; disputes, followed (resulted) from
administrative-legal and public legal relationships; disputes can be classificated by financial and
trial (legal) character, by property and improperly character, etc. But the author suggests the main
positions of this problem, witch occur to be actual in both theoretical and practical spheres.
. lassis facere - ,
( , ..)1.
- , - , ,
, ,
.
, :
- ) - ;
- ) ;
- ) , ;
) , - , - . II 2.

. . .. . - , - ,
., 1986, . 200; .. : . . . , . ..
. 13- ., . .: . ., 1981, . 245.
2
.: . 5. 5.1-5.44; . 6, . 6.1-6.14; . 7, . 7.1-7.28; . 8, . 8.1-8.40; . 9, . 9.1-9.14; . 10, .
10.1-10.14; . 11, . 11.1-11.29; . 12, . 12.1-12.36; . 13, . 13.1-13.24; . 14, . 14.1-14.25; .
15, . 15.1-15.26; . 16, . 16.1-16-22; . 17, . 17.1-17.13; . 18, . 18.1-18.14; 19, . 19.119.25; . 20, . 20.1-20.27; . 21, . 21.1-21.7. 30.12.2001. 195- // 07.01.2002 - N 1 (. 1)- . 1; .., .., ...
. , - , 2006, ., . 295-299.
1

435

 - , , . ,
, . , , . ( ) .
( )
1.
) , , , ,
.
2.
,
, - , ,
, , .
) 1977 .,
1978 ., .
. 33 1993 .,
,
, , 2 2006 .
2006 .
N 59- , , 3.
.. . , - , 2006, . . 642.
.., .., ... . , -
, 2006, ., . 643-644.
3
12 1968 . N 2534-VII , // . 1968.
N 17. . 144; 26 1968 . N 2830-VII
,
// . 1968. N 27. . 237;
4 1980 . N 1662-X
,
// . 1980. N 11. . 192; 25 1980 . N 2365X 2
( , , ) // . 1980. N 27. . 540;
2 1988 . N 8422-XI , //
1
2

436

 59- ,
, , , .
26
1997 1. VII 2
. 7 3 , () .
4,
,
, .
.

. , - . 29
5, - ,

, .
, 6.

. 1988. N 6. . 94; 26 1988 . N 9004-XI

( ,

, ) //
. 1988. N 22. . 361; ,
27.04.1993 N 4866-1 // 89. 12.05.1993 .
1- 26
1997 . // 1997. 9. . 1011.
( ) 146- 31 1998 . . //
6. . 636.
28 2003 . 61 . // 2006 . 6. . 640
.: . . . , . III. ., 1912, . 611-616. -
(,
1958, 1, . 29) . . . ( ) . : , . , (. .
. , . III, . 614); . . . ., 1881, . 9596. ( .
, , ,
.); .. -
. . 1984. . 13. (
- (
) . , ,
).
, 10 1948
. // .
: . ., 1989.
. : ,

437

 (. 3 . 55)
, , .
, , : () , , 1, 2, 3, 4,
5, 6.
, , ,
(. 2). - .
.. , : ,
, 7. 8.
.. , ,
, , ,
.9
.. , , , , ,
-

22 1991 . // , 1991, 52, .1865.;

. 4 1950 . // , 1998, 20, .2141.;
,
16 1966 . //
. : . ., 1989 . . .
1
() 16 2003 . 83- N 155-III
().
2
7 1997 . N 85- ( . 23 1999 . 25 2001 .).
3
18 1997 . N 25 ( . 21 2000 .).
4
9 1998 . 4- .
5
2 1999 . N 76/99- ( . 1
2002 .).
6
5 2000 . N 97- ( . 26
2001 .).
7 .: : . / . . . .: , 2002. . 115-121.
8
., : .., .. .
: . .: , 2004. . 84-91; ..
: . .: , - , 2006. . 51-53; ..
: , .
: - . . -, 1999. . 89-93; .. :
. /: , 2005. . 57-60; ..
: . . .: , 2003. . 237-243 .
9
.: : ./ . . .. . .:
, 2004. . 95-103.

438

 1. .. 2. .. , , ,
: , , 3.
. , . 2
- . . 3 () , , , - , - , , , .
4 ,
.
-,
.
:
) : ) ; ) ;
) .
, . , 5
: , ,
.
, ,
,
.

, - .
2 2006 .
. , . 4 , , :
1) ,
, , , ;
, ,
.. . .: -. . 1967. . 12, 16.
.. . . . .
1963. . 153.
3
.. . : . ., 1968. . 80.
4
., : .. // . ., 1959; ..
. ., 1955; ..
. ., 1972; .. . ., 1964.
5
12 1968 . N 2534-VII , .
1
2

439

 . , , .
.. , 1.
2)
, , , - ;
, . 1 . 32 . , . - . ,
, ,
, , .. - .
, , , . 3 . , ,
.
3)
, , , , ;
. 2, . 1 .
17 . 1 . 55 , ,
, ,
()2. , . 45 ,
. ,
.
, .. -
,
3.
, , .. ,
. , .. , . -
: / .. . 4- ., . .: , 2006. .548.
2
.. . 55 // .: / . .. . ., 1997. . 249.
3
.. . ., 1964. . 24.
1

440

, , -, , -, , , 1.
4) ,
, 2.
, , .
. - ,
. -, , , -, , , , . -
.
, , -
. ,
, .
, ,
, , ,
.
, ,
, , , . , ,
, , , ,
.
,
. ,
. , ,
. ,
,
.
, , ,

.
, , , , , . , 3.
.. ,
, , , .. . ., 1967. . 11, 12.
. 4 2 2006 .
59- // C . - 08.05.2006. - 19. . 2060.
3
.., .., .., : . 2 ., . . .: , 2005. . 163.
1
2

441

 ,
, , ,
. , 1.
, ,
. . . ,
.
, , , () , , - ,
.
,
2.
,
-

- :
1. - , 3:
) - ,
;
) - , , - ,
, , 30.1-30.8 4;
) - ( ), ,
;
) - , ()
5.
.. . ., 1997. . 13.
.. (- ).
. . . , 2006.- . 9-10
3
..,
, , ,
, ,
:
, , ()
. (.: .. :
- . ., 2001. . 26.)
4
.: . 2002. 1. .1. . 1.
5
, () . (.: ..
1
2

442

2) - , :
) - , - ;
) - , .
3) - , 1.
2,3 ,
, ,
,
. - ,
, , 2.
, -
: , - , - - ,
,
.., .

( )
.: , 1999, 768 .)
1
.. - . . - . . . 137-139.
2
.: . 21 1991 ( .
24 , 2 1992 ., 25 1993 ., 13 1996 ., 16
1997) // 1991. 15. . 492; 1992 . 33. . 1912; 34. . 1966;
1993 . 12. . 429; . 1996. 25. . 2958. 1997 . 47. . 5341.

443

ANEX
UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA
UNUVERSITATEA DE STAT B.P. HADEU DIN CAHUL
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN MOLDOVA

Standardul
academic i profesional al specialistului cu studii superioare
n domeniul administraiei publice

Domeniul fundamental al tiinei (cod 3): tiine sociale, economice i drept;

Domeniul general de studii (cod 31): tiine politice;
Domeniul de formare profesional (cod 313): Administraie public;
Denumirea specialitii: (cod 313.1): Administraie public.

CHIINU, 2007

444

A p r o b a t:
a) la edinele Senatelor universitarede la:
- Universitatea de Stat din Moldova, Proces-verbal nr. 3 din 30 octombrie 2007;
- Universitatea de Stat B. P. Hadeu din Cahul, Proces-verbal nr.2 din 30 octombrie 2007;
- Academia de Studii Economice din Moldova, Proces-verbal nr.4 din 31 octombrie 2007;
b) la edinele Consiliilor facultilor de profil:
- Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative a Universitii de Stat din
Moldova, Proces-verbal nr. 11 din 29 iunie 2007;
- Drept i Administraie Public a Universitii de Stat B. P. Hadeu
din Cahul, Proces-verbal nr.8 din 18 iunie 2007;
- Economie General i Drept a Academiei de Stdii Economice din
Moldova, Proces-verbal nr.11 din 15 iunie 2007.
c) la edinele Catedrelor de specialitate:
- tiine administrative a Universitii de Stat din Moldova, Proces-verbal nr.11 din 31 mai
2007;
- Administraie public a Universitii de Stat B. P. Hadeu din Cahul, Proces-verbal nr.9
din 13 iunie 2007;
- Management social a Academiei de Studii Economice din Moldova, Proces-verbal nr.11
din 15 iunie 2007;
- Administrare de Stat i Municipal i Economie i Management public ale Academiei
de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova, Proces-verbal nr.9 din 30 mai
2007.
Elaborat cu suportul financiar al Fundaiei SOROS MOLDOVA n cadrul Proiectului
realizat de Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova

445

Colectivul de autori:
Aurel Smboteanu - doctor n tiine politice, confereniar universitar,
ef al catedrei tiine Administrativea U. S. M.,
coordonator al colectivului de autori
Sergiu Cornea - doctor n tiine politice, confereniar universitar,
prorector al Universitii de Stat din Cahul
Otilia Dandara - doctor n pedagogie, confereniar universitar,
ef al seciei Managamentul calitii, dezvoltare curricular
i evaluare a U.S.M.
Dorin Vaculovschi - doctor n economie, confereniar universitar,
decan al facultii Economie General i Drept a A.S.E.M.
Svetlana Cojocaru - doctor n economie, confereniar universitar interimar,
ef al catedrei Economie i Management Public a A.A.P.
Maria Orlov - doctor n drept, confereniar universitar,
preedinte al AO Institutul de tiine Administrative
din Republica Moldova

446

Cuprins
Preambul
I.Conceptul de Standard academic i profesional al specialistului cu studii superioare
n domeniul administraiei publice
1.1 Noiunea de standard academic i profesional al specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice
1.2 Obiectivele Standardului
1.3 Principiile de standardizare
1.4 Funciile Standardului
II. Exigenele fa de pregtirea profesional a specialistului cu studii superioare
n domeniul administraiei publice
2.1 Nivelele de apreciere a competenelor profesionale ale specialistului n administraia
public
2.2 Sistemul competenelor profesionale ale specialistului n administraia public
2.3 Domeniile i sferele de ncadrare a specialistului n activitatea administrativ
III. Proiectarea curricular i standardele de formare a specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice
3.1 Sistemul de acces la studii la specialitatea administraie public
3.2 Programul de formare profesional iniial a specialistului n domeniul administraiei publice
3.3 Exigenele fa de standardul curricular al disciplinelor de studii(unitilor de curs) pentru
specialitatea administraie public
3.4 Sistemul de evaluare academic
3.5 Formarea continu a specialitilor din administraia public
IV. Reglementarea realizrii procesului de formare a specialistului cu studii superioare
n domeniul administraiei publice
4.1 Asigurarea cu cadre didactico-tiinifice i formatori
4.2 Activitatea didactico-metodic a procesului de studii
4.3 Sistemul de evaluare a randamentului de studii n procesul de formare a specialistului
4.4 Durata, i etapele i formele de realizare a programului de studii la specialitatea administraie
public
4.5 Crearea condiiilor de documentare informaional, de asigurare logistic i tehnico-material
a procesului de formare a specialistului n domeniul administraiei publice
V. Gestionarea Standardului i monitorizarea implementrii lui
5.1 Modalitile de elaborare, renovare i adaptare continu a Standardului
5.2 Monitorizarea implementrii Standardului
Dispoziii finale

447

Preambul
Transformrile democratice i complexitatea problemelor cu care se confrunt la etapa
actual societatea moldoveneasc aflat n proces de modernizare, afirmarea tot mai activ a
aspiraiilor proeuropene a Republicii Moldova, mutaiile ce au loc n contiina social drept
consecin a acestor schimbri, presupun i o nou viziune asupra problemei pregtirii
cadrelor pentru administraia public.
Instituionalizarea noului sistem politic i desfurarea n contextul acestor procese a
reformei administraiei publice, impune necesitatea ajustrii sistemului de pregtire a
cadrelor pentru administraia public din Republica Moldova la rigorile europene.
Experiena acumulat n rile vest-europene demonstreaz c obiectivele principale ale
procesului de pregtire a cadrelor pentru administraia public snt susinerea proceselor
transformatoare din societate i implementarea tehnologiilolor moderne de administrare.
Aceste obiective snt caracteristice la etapa actual i pentru administraia public din
Republica Moldova, realizarea crora poate fi efectuat prin adaptarea sistemului de pregtire
a cadrelor pentru administraia public la cerinele europene.
Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul de la Bologna presupune o
reformare, o modernizare i o reconceptualizare de structur, coninuturi i finaliti a
nvmntului superior. Aceasta se refer i la instituiile i facultile care pregtesc
specialiti cu studii superioare n domeniul administraiei publice.
Una din cerinele Procesului de la Bologna este standardizarea nvmntului superior
prin stabilirea sistemului de calificri, ca o premis de asigurare a calitii pregtirii
specialitilor cu studii superioare. Pentru Republica Moldova, standardizarea nvmntului
nu este o activitate cu titlu de noutate absolut. Ea este prevzut n articolul 7 al Legii
nvmntului adoptat la 21 iulie 1995, n care se stipuleaz c sistemul de nvmnt are la
baz standardele educaionale de stat care stabilesc cerinele minime obligatorii fa de
diversele niveluri i trepte de nvmnt i care constituie baza aprecierii obiective a nivelului
de pregtire general i profesional a absolvenilor.
Programul de modernizare a sistemului educaional n Republica Moldova, aprobat prin
Hotrrea Guvernului din16 august 2005 prevede, de rnd cu alte sarcini, definitivarea
elaborrii i implementrii standardelor educaionale i profesionale n nvmntul
superior.
n acest context, i lund n vedere, pe de o parte, reforma administraiei publice aflat n
desfurare, care nainteaz exigene sporite fa de personalul angajat n serviciul public iar,
pe de alt parte, aderarea Republicii Moldova la Procesul de la Bologna i aciunile de ajustare
a nvmntului superior la rigorile sistemului european, elaborarea Standardului academic
i profesinal al specialistului n domeniul administraiei publice a devenit o necesitate.
Elaborarea Standardului este condiionat de necesitatea sincronizrii procesului de
formare a specialitilor pentru domeniul administraiei publice cu exigenele fa de
pregtirea profesional a angajailor din administraia public, care deriv din statutul
juridic al funcionarului public reglementat de Legea serviciului public adoptat la 04 mai
1995. Standardul este menit s asigure pregtirea profesional a specialitilor n conformitate
cu exigenele expuse n statutul juridic al funcionarului public, innd seam de evoluia
administraiei publice n aspect instituional i funcional. Numai n aa fel, specialistul va
corespunde rigorilor mereu crescnde fa de activitatea administrativ.
Contientiznd necesitatea diversitii i recunoscnd dreptul la autonomia universitar
n domeniul planificrii i desfurrii procesului de pregtire a specialitilor pentru
administraia public, n corespundere cu specificul fiecrei instituii de nvmnt
448

preocupat de aceast activitate, se consider, n acelai timp oportun, stabilirea unor

exigene comune fa de formarea specialitilor pentru acest domeniu. Cele menionate se
refer ndeosebi la evaluarea competenelor profesionale ale acestora, reieind din solicitarea
practicii administrative i avnd ca scop mbuntirea calitii pregtirii personalului.
Aceasta se mai justific i prin faptul c administraia public, n calitate de sistem, cu
caracteristicile sale proprii, n general, i n domeniul resurselir umane, n particular, necesit
i un sistem unic de pregtire a specialitilor pentru acest domeniu, activitate care are ca temei
prevederile Clasificatorului unic al funciilor publice aprobat prin Hotrrea Guvernului
Republicii Moldova nr. 151 din 23 februarie 2001. Avnd ca punct de pornire structura
autoritilor administraiei publice centrale i locale, Clasificatorul nominalizat specific
funciile publice pasibile de exercitat n sistemul administraiei publice. Standardul academic i
profesional al specialistului cu stidii superioare din administraia public are menirea s
determine competenele profesionale necesare pentru ocuparea i exercitarea funciei publice.
Suportul metodologic al elaborrii Standardului academic i profesional al specialistului cu
studii superioare n domeniul administraiei publice l constituie abordrile teoretico-conceptuale
privind nvmntul universitar, n general, normarea i standardizarea lui, n particular, precum
i elaborrile conceptuale privind exigenele fa de resursele umane din administraia public. n
calitate de surse metodologice servesc Concepia nvmntului, Concepia standardelor de
formare profesional iniial n nvmntul universitar, Concepia cu privire la politica de
personal n serviciul public, precum i abordrile conceptuale ale Procesului de la Bologna
privind asigurarea calitii nvmntului universitar axat pe finaliti i competene profesionale
ale absolvenilor.
Suportul juridic al elaborrii Standardului l constituie Constituia Republicii Moldova, Legea
nvmntului, Legea serviciului public, Clasificatorul unic al funciilor publice, Regulamentele
i alte acte normative ale organelor de resort din Republica Moldova prin care se realizeaz
politica educaional n nvmntul superior i politia de cadre n serviciul public
Prin identificarea normelor unice fa de competenele profesionale ale viitorului specialist n
administraia public acceptate de ctre piaa forei de munc, asigurarea calitii formrii
profesionale a specialistului pentru aceast sfer de activitate i crearea mecanismului de evaluare
a ei, Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice are menirea s asigure adaptarea parametrilor nvmntului superior din
acest domeniu la exigenele europene.

I. Conceptul de Standard academic i profesional al specialistului cu studii

superioare n domeniul administraiei publice
1.1. Noiunea de Standard academic i profesional al specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice
Schimbrile radicale ale sistemului social-politic din Republica Moldova n ultimele decenii
au condus la modificri eseniale n structurile statale, n relaiile dintre administraia public
central i local, schimbri de funcii i misiuni, obiective i tehnici aplicative n activitatea
autoritilor administraiei publice. Aceste evoluii din sistemul administraiei publice impune o
reconceptualizare a pregtirii cadrelor pentru acest domeniu n instituiile superioare de
nvmnt.
n aceste condiii, standardizarea pregtirii specialitilor pentru administraia public este
determinat att de modalitatea de funcionare a sistemului de nvmnt din Republica Moldova
ncadrat n Procesul de la Bologna, precum i de reformele proeuropene din administraia public
a rii noastre.
449

Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei

publice reprezint un ansamblu de norme care stabilesc cerinele minime obligatorii fa de calificarea
profesional din finalul absolvirii studiilor cu o specificare n termeni de competene, grad de
nelegere a procesului administrativ, capaciti de aplicare i integrare a celor studiate n activitatea
profesional desfurat n cadrul autoritilor administraiei publice.
1.2 Obiectivele Standardului
Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice stabilete urmtoarele obiective:
- stabilirea normelor unice fa de competenele profesionale, sporirea calitii pregtirii
specialitilor cu studii superioare n domeniul administraiei publice n instituiile de
nvmnt superior din Republica Moldova;
- asigurarea unei mai bune interaciuni a practicii administrative cu procesul de formare a
specialitilor pentru sistemul administraiei publice;
- crearea condiiilor egale de realizare a unei pregtiri profesionale calitative la specialitatea
respectiv pentru toate instituiile superioare de nvmnt prestatoare de astfel de
servicii;
- instituirea unui mecanism de evaluare i autoevaluare a calitii procesului de formare a
specialitilor pentru administraia public;
- adaptarea exigenelor de pregtire profesional a specialistului din domeniul administraiei
publice la rigorile europene.
1.3 Principiile de standardizare
Prevederile Sdandardului academic i profesional al specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice se bazeaz pe principiile:
- integritii care presupune c pregtirea specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice trebuie s asigure formarea coplex a sistemului de valori i
competene necesare penrtru exercitarea funcilor publice;
- continuitii care prevede asigurarea unei strnse succesiuni ntre ciclul unu-studii de
licen, i ciclul doi- studii de masterat n vederea formrii specialistului capabil s exercite
funcii publice la nivelul exigenelor actuale;
- consecutivitii care are menira s asigure o strns conexsiune ntre evoluia proceselor
transformatoare din sistemul de nvmnt superior i a procesului de reformare i
modernizare a administraiei publice prin interaciunea ntre practica administrativ i
procesul de formare a cadrelor pentru administraia public;.
- flexibilitiii care prevede adaptarea continu a procesului de pregtire a specialitilor
pentru administraia public la rigorile progresului social i asigurarea prin aceasta a
mbuntirii permanente a calitii formrii specialitilor pentru domeniul administraiei
publice.
- imparialitii care promovez primatul calitilor profesionale a specialitilor pentru
administraia public i asigur neutralitatea politic a procesului de pregtire a cadrelor
pentru serviciul public;
1.4 Funciile Standardului
Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice exercit urmtoarele funcii:
- funcia de reglementare a procesului de pregtire a specialitilor pentru administraia
public;
- funcia de asigurare a calitii n pregtirea profesional a specialitilor din domeniul
respectiv;
450

- funcia de omogenizare la nivel naional a procesului de pregtire a specialitilor pentru

domeniul administraiei publice;
- funcia de interaciune ntre instituiile de nvmnt prestatoare de servicii n acest
domeniu i autoritile administraiei publice, n calitate de beneficiari;
- funcia de evaluare a competenelor necesare pentru specialitii din administraia public.

II. Exigenele fa de pregtirea profesional a specialistului cu studii superioare n

domeniul administraiei publice
2.1 Nivelele de manifestare a competenelor profesionale ale specialistului cu studii superioare
n domeniul administraiei publice
Pornind de la obiectivele trasate, funciile exercitate i principiile promovate, Standardul
academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice
este axat nu numai pe normarea condiiilor de formare a specialistului i de realizare a procesului
de studii la aceast specialitate, dar pune un accent deosebit pe finalitatea studiilor, exprimat n
competene profesionale ale absolvenilor facultilor respective i evaluarea produsului finit al
procesului de instruire.
Aplicarea unor norme asupra procesului de formare a specialistului servesc ca o condiie de
asigurare a parametrilor prestabilii pentru produsul instruirii n acest domeniu, care rezid n
comportamentul profesional al viitorului specialist n domeniul administraiei publice la nivel:
de cunoatere; de aplicare; de integrare.
2.1.1 La nivel de cunoatere i nelegere:
- s cunoasc abordrile conceptuale i aplicative privind administraia public i rolul
tiinelor politice, administrative, juridice, economice, sociale i psihologice n studierea i
analiza complex a fenomenului administrativ;
- s defineasc conceptele, doctrinele, teoriile clasice i contemporane privind organizarea i
funcionarea guvernrii i administraiei publice ca suport metodologic al activitii
administrative;
- s cunoasc originea i evoluia administraiei publice, legitile ei de dezvoltare, s
contientizeze i s poat explica caracterul evolutiv al administraiei publice, s neleag
interdependena factorilor economici, sociali, politici n procesul de evoluie i dezvoltare
a administraiei publice;
- s contienizeze misiunea interdisciplinar a tiinei administraiei n explicarea proceselor
administrative, s cunoasc mecanismele i tehnologiile administrative contemporane i
modalitile de implementare a lor;
- s perceap formele de organizare a administraiei publice, sistemul de relaii n care snt
implicate instituiile administrative, principiile i funciile administraiei publuce la etapa
actual i cile de modernizare a administraiei publice;
- s cunoasc misiunile i coninutul politicilor publice i sistemul de prestri servicii,
modalitile de organizare i funcionare a lor, precum i metodologia analizei eficienei
acestora i identificarea prghiilor de perfecionare a lor;
- s conceap ansamblul resurselor: umane, materiale, financiare, informaionale necesare
pentru funcionarea administraiei publice, rolul deosebit al personalului n asigurarea
procesului de administrare;
- s neleag locul i rolul controlului ca o modalitate de verificare a activitii administrative
i de de eficientizare a procesului de administraie.

451

2.1.2 La nivel de aplicare:

- s aplicecunotinele nsuite la etapa de formare, n activitatea practic prin conceperea
utilitii metodologice a lor i ca surse informaionale necesare n cadrul activitii practice
n organele administraiei publice;
- s utilizeze principalele repere teoreticoconceptuale i aplicative a unitilor de curs studiate
i s le utilizeze n viitoarea activitate, n calitate de actor al procesului administrativ;
- s stabileasc legturile de interdependen ntre procesul de guvernare i administraia
public, aciunile practice ale acestora prin evidenierea prghiilor i mecanismelor de
punere n aplicare a lor;
- s compare diferite modele de administraie implementate pe parcursul evoluiei istorice i
s stabileasc legturi de interdependen ntre regimurile politice existente i modelele de
administraie public;
- s demonstreze utilitatea principiilor democratice de organizare i funcionare a administraiei
publice i s poat argumenta avantajele lor pentru practica administrativ, asigurnd
implementarea lor;
- s poat implementa tehnologiile administrative contemporane prin utilizarea sistemului de
relaii i principiilor moderne de administrare asigurnd, prin aceasta, sporirea eficienei
procesului decizional n activitatea administrat;
- s posede capacitatea de a elabora i promova politici publice adecvate solicitrilor sociale
prin diversificarea reelei de prestri servicii i utilizarea raional a resurselor necesare
pentru funcionarea administraiei publice;
- s demonstreze necesitatea ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la
standardele europene i s identifice cile de realizare a acestei activiti, specificnd rolul
administraiei de stat i municipale n acest proces, precum i a personalului angajat n
administraia public.
2.1.3 La nivel de integrare:
- s posede capacitatea analizei interdisciplinare i sistemice a activitii administrative prin
utilizarea metodelor investigaionale moderne i asigurarea interferenei cu practica
administrativ.
- s evalueze utilitatea teoriilor clasice i contemporane privind administraia public n
activitatea administrativ actual i s poat asigura implementarea lor n activitatea
administrativ;
- s estimeze gradul de implementare n administraia public din Republica Moldova a
conceptelor privind administraia public performant i s poat formula soluii privind
gestionarea acestui proces;
- s formuleze propuneri privind optimizarea organizrii i funcionrii administraiei
publice, pornind de la reperele teoretico-tiinifice studiate i s idetifice modalitile de
implementare a acestora n activitatea practic;
- s recomande soluii privind posibilitatea renovrii sistemului comunicaional din
administraia public prin stabilirea unor relaii publice eficiente i instituirii normelor
comportamentale adecvate administraiei publice moderne;
- s selecteze i s utilizeze cadrul juridic al administraiei publice n vederea perfecionrii
procesului decizional i antrenrii n aceast activitate pe temei participativ, a
reprezentanilor societii civile;
- s evaluieze gradul de descentralizare administrativ i s formuleze propuneri privind
ajustarea acestei sfere de activitate la rigorile europene n contextul proceselor
integraioniste;
452

- s identifice caracterul general i interferent al legitilor dup care evolueaz i se dezvolt

administraia public, influiena factorului uman asupra acestor procese i s identifice
cile i mijloacele prin care poate fi asigurat modernizarea administraiei publice.

2.2 Sistemul competenelor profesionale ale specialistului cu studii superioare n

domeniul administraiei publice i coninutul lor
Competenele profesionale constituie finalitatea procesului de formare a specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice. Lund n consideraie complexitatea activitii
administrative, sistemul acestor competene const din urmtoarele competene i coninuturi:
2.2.1 Competena gnoseologic presupune posedarea i utilizarea de ctre specialist a unui volum
de cunotine necesare pentru exercitarea unei funcii publice:
- cunoaterea fundamentelor teoretico- conceptuale i aplicative privind procesul de
guvernare i administrare a comunitilor umane n contextul transformrilor politice i
sociale bazate pe evoluia democratic a societii;
- cunoaterea cadrului legislativ i normativ de reglementare a sistemului de administraie
public i a modalitilor de implimentare a lui n activitatea practic;
- perceperea factorilor de evoluie i dezvoltare a administraiei publice i a modalitilor de
interaciune a acestora;
- identificarea surselor de informare eficient n domeniul activitii administrative i
utilizarea lor n practica administrativ;
- determinarea i cunoaterea rolului sistemului administraiei publice n dezvoltarea socioeconomic a Republicii Moldova i a cilor de dezvoltare durabil a ei.
2.2.2 Competena prognostic prevede capacitatea specialistuui de a concepe caracterul evolutiv
al administraiei publice i de a prevedea perspectivele dezvoltrii ei prin:
- pronosticarea perspectivelor dezvoltrii sistemului administraiei publice i evoluiei
socio-economice a colectivitilor umane i a societii n ntregime;
- elaborarea proiectelor de activitate profesional n domeniul administraiei publice;
- pronosticarea strategic i pe termeni medii a diferitor servicii publice organizate ori
prestate de administraia public pentru comunitile umane;
- identificarea prospectiv a problemelor i riscurilor n activitatea administrativ i elaborarea
propunerilor de soluionare a acestora;
- evaluarea reformelor administraiei publice din Republicii Moldova reieind din perspectiva
contextului de integrare european.
2.2.3 Competena praxiologic presupune abiliti de transpunere i aplicare eficient a
cunotinelor teoretice n situaii practice din activitatea administrativ prin:
- identificarea factorilor care influeneaz eficiena activitii administrative i utilizarea lor
n procesul de aplicare a elaborrilor teoretice n activitatea practic;
- determinarea importanei tiinelor administrative, juridice, economice, sociale pentru
eficientizarea activitii administraiei publice;
- proiectarea activitilor practice n domeniul administrrii publice, n dependen de
diversificarea rolurilor profesionale i influenei acestora asupra eficienei administrative;
- contribuirea la eficientizarea activitii profesionale prin aplicarea elementelor novatoare
din tiina i practica administraiei publice.
- utilizarea n activitatea practic a noilor tehnologii, tehnici i mecanisme manageriale i
preluarea experienei avansate de peste hotare n domeniul administraiei publice n
activitatea practic cotidian;
453

2.2.4 Competena managerial manifestat n capaciti de dirijare a comunitilor umane i a

proceselor socio- economice prin implicarea n adoptarea deciziilor i organiarea executrii lor:
- sticarea i valorificarea potenialului material i uman al instituiei administratie n care
activeaz specialistul i determinarea rolului acestor resurse n desfurarea activitii
administrative;
- posedarea culturii organizaionale capabile de a determina scopul autoritilor
administraiei publice i de a formula misiunile acestora n contextul concret n care
activeaz specialistul;
- proiectarea activitilor instituiei publice ori a unui sistem de organe ale administraiei
publice i determinarea direciilor prioritare de activitate a acestora;
- participarea la procesul decizional prin deliberare, precum i asumarea rspunderii de a
emite decizii unipersonale n cazurile cnd practica administrativ o cere;
- organizarea punerii n aplicare a cadrului normativ naional i a deciziilor instituiei n care
activeaz specialistul prin efectuarea monitorizrii i controlului activitilor desfurate in
administraia public.
2.2.5 Competena de evaluare a rezultatelor activitii profesionale presupune capaciti de
apreciere a muncii prestate i activitilor desfurate n baza criteriilor obiective i n conformitate
cu prevederile actelor normative n vigoare:
- aprecierea rolului evalurii i autoevalurii activitii administrative ca parte component
a procesului de administrare i ca mijloc de eficientizare a acestuia;
- determinarea criteriilor de evaluare a sistemului administraiei publice i de autoevaluare
a activitii profesionale a specialistului ntr-un context social i administrativ concret;
- cunoaterea tehnologiilor de evaluare i autoevaluare a activitilor administrative i
utilizarea lor n practica administrativ n conformitate cu cerinele organizaiilor
publice;
- identificarea metodologiei de evaluare a activitii profesionale i adaptarea ei la situaii
concrete din activitatea administrativ prestat i la obligaiunile profesionale exercitate n
conformitate cu standardul ocupaional;
- utilizarea rezultatelor evalurii drept msur de influen asupra eficienei activitii
profesionale i mijloc de sporire a capacitilor administrative.
.2.2.6 Competena comunicativ i de integrare social prevede capaciti de utilizare n practica
profesional administrativ a diverselor forme de comunicare i adaptarea lor la diversitatea
circumstanelor concrete:
- cunoaterea formelor i metodelor de comunicare din cadrul administraiei publice i
utilizarea lor n activitatea practic ca mijloc de realizare a procesului de administrare;
- utilizarea n activitatea profesional a diverselor forme de comunicare reieind din
diversitatea circumstanelor ntlnite n activitatea practic;
- identificarea cilor de transmitere i recepionare eficient a informaiei n cadrul procesului
communicaional din cadrul organizaiilor publice;
- perfecionarea abilitilor de comunicare n dependen de schimbrile produse n
domeniul de activitate, utilizarea tehnologiilor performante de comunicare;
- cunoaterea a cel puin a unei sau dou limbi strine de circulaie internaional.
2.2.7 Competena de cercetare n domeniul administraiei publice presuune posedarea
capacitilor analitice, cunoaterea metodologiei investigaionale a activitii administrative:
- demonstrarea capacitilor de identificare a problemelor actuale din domeniul administraiei
publice care necesit aciuni investigaionale pentru identificarea unor sarcini noi;
454

- cunoaterea metodologiei investigaionale n domeniul tiinelor administrative i aplicarea

cercetrii tiinifice n activitatea profesional;
- demonstrarea capacitilor de a stabili prioritile n cercetarea problemelor din domeniul
administraiei publice reieind din necesitatea perfecionrii activitii administrative;
- cunoaterea investigaiilor tiinifice autohtone i strine din domeniul administraiei
publice i identificarea posibilitilor utilizrii lor n practica administrativ;
- apreciearea interdependenei dintre activitatea de cercetare n domeniul administraiei
publice i asigurarea unei activiti performante n acest domeniu.
2.2.8 Competena de instruire continu rezid n contientizarea necesitii de acumulare
continu a cunotinelor n de evoluia teoriei i practicii administrative i n corespundere cu
solicitrile sociale:
- identificarea necesitilor de instruire profesional continu n dependen de evoluia
tiinei contemporane i practicii administrative;
- utilizarea diverseor modaliti de perfecionare a competenelor profesionale, inclusiv
autoinstruirea, cursurile de perfecionare a calificaiei n cadrul organizaiei i n instituii
specializate n domeniul administraiei publice;
- determinarea prioritilor n instruirea profesional continu reieind din sistemul de
atestare a specialitilor din domeniu i de acordare a gradelor de calificare;
- respectarea cerinelor fa de procesul de instruire profesional continu n aspectul
periodicitii i duratei timpului predestinat pentru aceast activitate;
- implementarea n activitatea practic a rezultatelor instruirii profesionale continu i
sporirea eficienei activitii administrative.
2.3 Domeniile i sferele de ncadrare a specialistului n activitatea administrativ
Absolventul cu studii superioare n domeniul administraiei publice, care ntrunete
competenele profesionale necesare, dup ciclul unu-sdudii de licen poate exercita funcii de
execuie, iar dup ciclul doi- studii de masterat poate exercita funcii de execuie i de conducere
n diverse domenii de activitate:
a). activiti practice
- n autoritile administraiei publice centrale;
- n autoritile administraiei publice locale de nivelul I i II;
- n diverse organizaii i instituii publice, inclusiv de prestri servicii;
- n organizaii private;
- n organizaii non-guvernamentale;.
b). Posibiliti de continuare a studiilor:
Absolvenii cu diplom de licen pot s-i continue studiile n cadrul ciclului doi- studii
de masterat;.
Absolvenii cu diplom de master pot s-i continue studiile, n ordinea stabilit, la
doctorat..

455

III. Proiectarea curricular i standardele de formare a specialistului cu studii

superioare n domeniul administraiei publice
3.1. Sistemul de acces la studii la specialitatea Administraie public
3.1.1. Au acces la studii la specialitatea Administraie public, ciclul I studii de licen, deintorii
diplomei de bacalaureat, precum i deintorii diplomei de studii medii de specialitate.
3.1.2. Au acces la ciclul II studii de master, deintorii diplomei de licen n domeniul
administaiei publice sau ntr-un domeniu adiacent de formare profesional, care demonstreaz
prin documente academice nsuirea unui prerechizit necesar studiilor de master n domeniul
administraiei publice.
3.1.3 Admiterea la ciclul I studii de licen i la ciclul II studii de master, specialitatea
Administraie public, se realizeaz conform condiiilor de concurs determinate de ctre
Ministerul Educaiei i Tineretului i creeaz premise de asigurare a egalitii anselor tuturor
pretendenilor. Admiterea la studii se subordoneaz principiilor transparenei, respectrii
drepturilor omului la educaie i prevenirii oricrei discriminri etnice, rasiale, de gen, politice,
ideologice, sociale i de alt natur.
3.2.Programul de formare profesional iniial n domeniul Administraiei publice
3.2.1. Proiectarea coninutului programului de formare profesional iniial la specialitatea
Administraie public se face din perspectiva finalitilor studiilor i prevede att pregtirea
teoretic a specialistului, precum i cultivarea aptitudinilor practice. Coninutul competenelor
proiectate constituie rezultatul colaborrii dintre instituia de nvmnt superior i angajatori n
persoana organelor administraiei publice, care reprezint expresia conexiunii funcionale dintre
cererea i oferta de pregtire a cadrelor i condiia integrrii ulterioare a specialistului n activitatea
administrativ.
3.2.2. Pregtirea specialitilor cu studii superiore pentru domeniul administraiei publice se
realizeaz prin nvmnt la zi, cu frecven redus i la distan. Aplicarea acestor forme de
nvmnt este reglementat de ctre Miniserul Educaiei i Tineretului.
3.2.3. Formele de organizare a procesului de nvmnt la specialitatea Administraie public
snt tradiionale studiilor universitare (cursul i seminarul, stagiile de practic), dar formarea
profesional n domeniul administraiei publice presupune deschidere nnoirilor i receptivitate
att la evoluia tehnologiilor educaionale, ct i la inovaiile din practica administrativ.
Coninutul se va selecta din perspectiva realizrii finalitilor i se va realiza prin uniti de curs
i module.
3.2.4. n scopul ealonrii judicioase a coninutului n baza logicii interne de formare profesional
n domeniul administraiei publice, precum i a rigorilor procesului de instruire i a consecutivitii
formrii competenelor generale i specifice, programul de studii va conine urmtoarele categorii
de uniti de curs:
Fundamentale (F) care au drept scop acumularea de ctre studeni a cunotinelor i
abilitilor de baz, integrate n sistemul de competene care permit abordarea sistemic a
procesului administrativ, conceperea locului i rolului administraiei publice n sistemul
social.. Disciplinele fundamentale se ofer n regim obligatoriu i constituie urmtoarele
uniti de curs:
- Teoria politic;
- Teoria general a dreptului;
456

- Teoria administraiei publice;

- Istoria administraiei publice;
- Teoria economic;
- Drept constituional i instituii politice;
- Drept administrativ.
Generale de orientare socio-umanistic (G) - care au drept scop cultivarea la viitorul specialist
din administraia public a deprinderilor de socializare, comunicare i comportament adecvat
n contextul procesului administrativ bazat pe pluralism i diversitate, precum i formarea
unui orizont larg de cultur general i managerial, care i-ar permite s-i asume
responsabilitatea pentru exercitarea la nivel profesional a unei funcii publice. Componenta de
formare a abilitilor i competenelor generale este obligatorie i constituie urmtoarele uniti
de curs:
- Limba strin;
- Tehnologii informaionale n AP;
- Tehnici de comunicare n AP;
- Deontologia funcionarului public;
- Psihologia conducerii;
- Sociologia organizaiilor;
- Drept comunitar;
- Statistic social-economic;
De specialitate (S) - constituie disciplinele care contribuie nemijlocit la formarea profesional
a specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice, exprimat n sistemul
de competene ca finalitate a procesului de instruire. Componenta de specialitate se ofer n
regim obligatoriu i opional, la propunerea instituiei de nvmnt i reieind din situaia
concret de pe piaa muncii, i constituie urmtoarele uniti de curs
- Administraia public central;
- Administraia public local;
- Sisteme administrative comparate;
- Management public;
- Managamentul resurselor umane;
- Drept civil;
- Dreptul familiei;
- Notariat i stare civil;
- Drept penal;
- Dreptul comercial i protecia drepturilor consumatorilor;
- Dreptul muncii i proteciei sociale;
- Dreptul mediului;
- Instituii i mecanisme de protecie a drepturilor omului;
- Economia sectorului public;
- Finane publice;
- Managementul serviciilor publice;
- Urbanizm i amenajarea teritoriului;
- Managementul strategic;
- Politici publice;
- Managementul proiectelor;
- Relaii cu publicul n AP;
- Tehnica elaborrii actelor normative;
- Secretariat i birotic n activitatea administrativ
457

3.2.5. Ponderea disciplinelor fundamentale, generale i de specialitate la ciclul I- studii de licen,

i la ciclul II- studii de masterat se stabilete de instituiile de nvmnt n conformitate cu
Planulcadru i alte documente care reglementeaz procesul de pregtire a cadrelor n sistemul
de nvmnt superior din Republica Moldova.
3.2.6. Flexibilitatea pieei muncii condiioneaz i flexibilitatea procesului de formare profesional
a specialitilor n domeniul administraiei publice. Studentul va avea posibilitatea proiectrii
traseului academic prin alegerea unor discipline din pachetul de opiuni oferit de instituiile de
nvmnt n conformitate cu prevederile Clasificatorului unic al funciilor publice.
3.2.7. O parte component a formrii profesionale a specialitilor pentru domeniul administraiei
publice l constituie stagiile de practic organizate de instituiile de nvmnt i desfurate n
organele administraiei publice centrale i locale.
3.2.8. Sagiile de practic la ciclul I studii de licen constau din practica de iniiere cu o durat
de 2-3 sptmni, organizat la finele anului doi de studii i, practica de licen cu o durat de la
6 pn la 8 sptmni, organizat la anul trei de studii;
3.2.9. n cadrul practicii de iniiere studenii se familiarizeaz cu activitatea organelor administraiei
publice n care snt repartizai de ctre instituia de nvmnt, fac cunotin cu structura
instituiilor respective, studieaz funciile i atribuiile acestora, exercitnd i unele nsrcinri
practice sub ndrumarea unui funcionar cu experien din organul respectiv al administraiei
publice.
3.2.10. n cadrul practicii de licen studenii snt implicai n exercitarea unor funcii concrete n
organele administraiei publice n care snt repartizai de ctre instituia de nvmnt, efectuieaz
investigaii sub form de studii de caz i acumuleaz material empiric la tema tezei de licen pe
care o elaboreaz, consolideaz competenele acumulate n timpul studiilor.
3.2.11. Stagiul de practic la ciclul II- studii de masterat se organizeaz conform prevederilor
Planului-cadru i va fi orientat, n cazul studiilor de masterat academic, spre formarea
competenelor de cercetere n domeniul administraiei publice, iar n cazul masteratului
profesional se va realiza preponderent prin participarea n activitatea administrativ practic.
3.2.12. Toate tipurile stagiilor de practic la ciclul I- studii de licen i la ciclul II- studii de
masterat se organizeaz i se desfoar n conformitate cu Curriculumul practicii elaborat de
catedra de specialitate, care prevede scopul, obiectivele, coninutul i modalitile de desfurare
i de evaluare a totalurilor stagiului de practic.
3.3. Exigene fa de standardul curricular al disciplinelor de studii (unitilor de curs) pentru
specialitatea Administraie public
3.3.1. Elementul formativ de baz al standardului academic i profesional pentru specialitatea
Administraia public este cel tradiional- disciplina (unitatea de curs), care reprezint activiti
unitare atribuite unui coninut formativ distinct. Disciplina poate fi realizat prin prelegere,
seminar, curs practic, ndeplinirea unor activiti specifice, consultarea surselor documentare,
inclusiv a informaiilor din Internet, scrierea referatelor, tezelor, realizarea studiilor de caz.
3.3.2. Standardul curricular al disciplinelor pentru specialitatea Administraia public se
elaboreaz n conformitate cu exigenele Legii nvmntului, Planului-cadru, Ghidului de
implementare a Sistemului Naional de Credite de Studiu, actele normative care reglementeaz
activitatea personalului din Serviciul public.

458

3.3.3. Coninutul formativ al disciplinelor vizeaz finalitile de studii: cunotinele (a ti),

capacitile (a ti s faci) i atitudinile (a ti s fii) i integrarea lor n competene profesionale
caracteristice viitorului specialist descrise n p.2.2 al prezentului Standard.
3.3.4. Disciplina (unitatea de curs) ca activitate educaional se realizeaz n baza unei curricule.
Standardul curricular al disciplinei de studiu include n sine urmtoarele componente:
- Cadrul conceptual care reprezint o descriere general a disciplinei, precum i argumentele
de importan i actualitate a ei pentru formarea profesional a specialistului n domeniul
administraiei publice;
- Administrarea disciplinei reprezint o descriere a caracteristicilor generale ale disciplinei,
precum codul disciplinei, anul i semestrul n care va fi predat, numrul de ore i distribuirea lor
pe categorii de activiti prelegeri, lecii practice, lucru individual, forma de evaluare final,
numrul de credite, responsabilul de realizarea disciplinei
- Obiective standard ale disciplinei care conin totalitatea obiectivelor pe care le urmrete
disciplina n formarea profesional a specialistului n domeniul administraiei publice, la nivel de
cunoatere, la nivel de aplicare, la nivel de integrare;
- Tematica i repartizarea orientativ a orelor reprezint coninutul tematic al disciplinei
precum i distribuirea orelor ce in de disciplin pentru fiecare tem pentru orele de curs i orele
de seminar separat;
- Obiective operaionale i coninuturi - reprezint coninutul nemijlocit al curriculei
disciplinei de studiu. n acest compartiment este descris fiecare tem a disciplinei n funcie de
obiectivele operaionale ale acesteia, subiectele pentru prelegeri, subiectele pentru leciile practice,
subiectele pentru activitatea individual
- Metode de evaluare - evaluarea are scopul de a identifica efectele cursului predat i de a
analiza, n perspectiva obiectivelor urmrite, rezultatele la care s-a ajuns. Sunt utilizate urmtoarele
tipuri de evaluare:
o formativ: verificri sistematice la diferite etape ale predrii cursului. Se vor stabili factorii
care au asigurat sau nu reuita. Evaluarea se va realiza n baza testelor curente ce vor nsuma
5 6 teme;
o sumativ (final): se va realiza n baza unui test final, ce va cuprinde itemi din toate
subiectele studiate;
- Bibliografie selectiv - include n sine sursele bibliografice principale necesare pentru
realizarea obiectivelor disciplinei de studiu date.
3.3.5. Disciplinelor din planul de nvmnt li se atribuie coduri de identificare, care s le
defineasc univoc parametrii: categoria formativ (fundamental, general de orientare socialumanistic, de specialitate), semestrul, tipul disciplinei (obligatorie, opional, liber aleas),
numrul de ordine.
3.3.6. Disciplinelor din planul de nvmnt li se aloc credite de studiu n funcie de timpul
integral de nvare necesar studentului. Creditele de studiu sunt valori numerice convenionale,
care se aloc fiecrei discipline de studiu din planul de nvmnt i exprim cantitatea de munc,
sub toate aspectele ei (cursuri i alte activiti didactice, inclusiv lucrul individual), solicitat
studentului pentru nsuirea disciplinei i promovarea acesteia.
3.3.7. n planul de nvmnt se indic numrul total de ore, prevzut pentru studierea fiecrei
discipline. Durata standard de studiu a unei discipline este de un semestru. Planificarea intensitii
studierii disciplinelor pe parcursul semestrului se realizeaz de ctre instituia de nvmnt,
reieind din legturile interdisciplinare, ct i din faptul c norma sptmnal a studentului nu
poate s depeasc 30 ore de contact.
459

3.3.8. Numrul de ore prevzut pentru fiecare disciplin, precum i repartizarea acestora pentru
ocupaii teoretice, practice, lucru individual sunt determinate de catedrele de specialitate, reieind
din specificul disciplinei i finalitile de studiu pentru domeniul administraiei publice;
3.3.9. Curricula disciplinei de studiu este elaborat de cadrele didactice, se aprob n cadrul
edinei de catedr i consiliul facultii a instituiei de nvmnt care pregtete specialiti n
domeniul administraiei publice.
3.4 Sistemul de evaluare academic
3.4.1 Pentru a determina msura n care obiectivele procesului de formare a specialistului n
domeniul administraiei publice au fost atinse, precum i eficiena metodelor de predare-nvare
la nivelul instituiei de nvmnt se aplic urmtoarele strategii de evaluare: evaluarea iniial,
evaluarea formativ i evaluarea final.
3.4.2 Evaluarea iniial se face la nceputul unei etape de instruire i stabilete nivelul de pregtire
anterior al studenilor. Identific nivelul achiziiilor iniiale ale studenilor n termeni de
cunotine, competene i abiliti, n scopul asigurrii premiselor realizrii obiectivelor propuse
pentru etapa urmtoare.
3.4.3 Evaluarea continu/formativ realizeaz o diagnoz asupra rezultatelor unei perioade
ncheiate de nvare, cerceteaz msura n care studenii ncorporeaz i aplic informaiile
transmise. Este axat pe proces, se face pe parcursul nvrii, la finele unei uniti de coninut.
3.4.4 Evaluarea final se realizeaz la sfritul perioadei de formare i analizeaz cunotinele pe
care studenii i le-au nsuit n acea perioad. Stabilete gradul n care au fost atinse finaliti
generale propuse. Se concentreaz asupra aplicrii unor cunotine de baz, ale demonstrrii
unor abiliti importante dobndite de studeni ntr-o perioad mai lung de instruire. Evaluarea
final se realizeaz n sesiuni programate semestrial.
3.4.5 Evaluarea activitii studenilor pe parcursul studiilor la ciclul I i ciclul II se realizeaz prin
urmtoarele modaliti:
Evaluarea iniial. Modalitile de realizare a evalurii iniiale sunt: harta conceptual,
investigaia, chestionarul, testele;
Evaluarea continu/formativ pe parcursul ntregului an de studii. Modalitile de realizare
a evalurii formative sunt: observarea curent, fia de lucru, examinri orale, probe de
autoevaluare;
Evaluarea final, menit s evalueze realizarea finalitilor la fiecare nivel al ciclului I i II.
Modalitile de realizare a evalurii finale sunt: examenele susinute prin rezolvarea unor
probe scrise sau orale;
Teza de an, conturat pe evaluarea competenelor de analiz i de cercetare;
Evaluarea stagiilor de practic desfurate n organele administraiei publice;
Susinerea tezei de licen dup finalizarea ciclului I i tezei de master dup finalizarea
ciclului II. de studii.
3.4.6 Lucrrile individuale i stagiile de practic la ciclul II, studii de masterat vor fi evaluate din
perspectiva abilitii de a formula ipoteze tiinifice privind administraia public, a determina
metodologia de cercetare a fenomenului administrativ, a aplica metodele selectate, a analiza
datele obinute i a deduce concluzii, n baza crora se vor articula propuneri i recomandri
privind dezvoltarea administraiei publice

460

3.5. Formarea continu a specialitilor din administraia public

3.5.1.Procesul de modernizare a administraiei publice necesit mbuntiri funcioale,
organizaionale, precum i de competene. Pentru satisfacerea acestor necesiti, formarea
profesional iniial se completeaz ulterior prin instruirea profesional continu a funcionarilor
publici i oficialilor alei care trebuie s devin un proces permanent i s in seam de evoluia
administraiei publice, de shimbrile structurale i funcionale intervenite n mediul
administrativ.
3.5.2 Formarea continu a specialitilor din administraia public urmrete ca scop mprosptarea
cunotinelor i consolidarea competenelor profesionale ale specialitilor formate n cadrul
studiilor de formare iniial care snt perfecionate n activitatea practic i se efectuieaz prin
diferite modaliti, cum ar fi:
autoinstruirea bazat pe sdudiul individual al angajailor din administraia public conform
solicitrilor funiilor deinute i sarcinilor ce stau n faa lor;
stagii de perfecionare organizate i desfurate n instituii specializate n acest domeniu
din ar i, dup posibiliti, de peste hotare n conformitate cu programe tematice speciale
pentru categorii concrete de funcionari;
conferine, seminarii metodice, ateliere de instruire organizate de organele administraiei
publice, nstituiile superiorare de vmnt, organizaii nonguvernamentale de profil n
scopul actualizrii cunotinelor angajailor din administraia public;
3.5.3 Permanentizarea formrii profesionale a specialitilor din administraia public servete
drept o garanie pentru asigurarea calitii i eficienei activitii administrative i ca o condiie de
sporire continu a profesionalismului i consolidrii competenelor funcionarilor publici

IV. Reglementarea realizrii procesului de formare a specialistului cu studii

superioare n domeniul administraiei publice
4.1 Asigurarea cu cadre didactico-tiinifice i formatori
4.1.1 Realizarea programului de pregtire a specialitilor trebuie s fie asigurat de cadre didactice
angajate n condiii legale, pe baz de concurs, care au studii corespunztoare profilului
disciplinelor predate i calificarea necesar (grad tiinific i titlu tiinifico-didactic, un avantaj
poate servi gradul de calificare n serviciul public), care se ocup n mod sistematic de activitatea
tiinifico-metodic.
4.1.2 Titularii de disciplin elaboreaz programa analitic si coordoneaz echipa care elaboreaz
materialele didactice (manuale de studiu, programa disciplinei, ghiduri metodice, .a.) la
disciplina respectiv.
4.1.3 Personalul didactic angajat prin cumul trebuie s-i desfoare activitatea ntr-un domeniu
public compatibil, cu profilul disciplinei n care se desfoar activitatea didactic. Predarea unei
discipline poate fi fcut de practicieni cu experien de cel puin 5 ani n domeniu, de preferin
doctori sau doctoranzi, precum i deintori ai gradelor de calificare n serviciul public.
4.2 Asigurarea metodico-didactic a procesului de studii
4.2.1 Asigurarea metodico-didactic a procesului de studii cuprinde (include) lista tuturor
manualelor i a materialelor didactice aflate n biblioteca instituiei disponibile pentru uzul
studenilor. Materialele didactice trebuie s fie actuale i s asigure un nivel nalt de pregtire a
specialitilor.
461

4.2.2 Fiecare disciplin de studiu trebuie s fie acoperit cu titluri de carte i numr de exemplare
suficiente pentru pregtirea eficient a specialitilor.
4.2.3 Asigurarea metodico-didactic a procesului de studii cuprinde, n mod obligator, i
materialele metodice elaborate de cadrele didactice ale instituiei (Ghid pentru realizarea practicii
n organele administraiei publice, Ghid pentru realizarea proiectelor de cercetare, tezelor de
licen, Note de curs, Suporturi de curs etc.).
4.3 Sistemul de evaluare a randamentului de studii n procesul de formare al specialistului
4.3.1 Randamentul de studii definete ansamblul performanelor nregistrate de ctre studeni
ntr-un timp i spaiu determinat (an, ciclu, treapt, disciplin de studiu).
4.3.2 Sistemul de evaluare a randamentului de studii se refer la introducerea unor mecanisme de
evaluare intern a performanelor pe toate dimensiunile activitii instituiei de nvmnt
superior:
activitile legate de nvmnt: proiectarea structurii i coninutului ofertei n
conformitate cu cerinele pieei forei de munc i capacitile instituiei, calitatea i
actualitatea informaiei coninut n cursuri, adecvarea metodelor de predare/nvare i
evaluare, derularea n condiii corespunztoare a procesului de nvmnt etc.;
activitile de cercetare tiinific: originalitatea i oportunitatea tematic, consistena rezul
tatelor, probitatea tiinific, etica experimentrii, modul de valorificare al rezultatelor.
organizarea intern: delegarea de autoritate i responsabilitate, eficiena i transparena n
utilizarea resurselor umane i materiale, echitatea i ncurajarea performanei n politica de
promovare a personalului, instruirea continu a personalului etc.
4.3.3 Sistemul de evaluare a randamentului de studii include urmtoarele componente:
- Criterii de evaluare;
- Indicatori de performan privind produsele i procesele relevante;
- Comisia de evaluare;
- Resurse de evaluare;
- Raportul de evaluare;
- Comunicarea rezultatelor evalurii;
- Validarea intern i extern a rezultatelor.
4.3.4 Sistemul de evaluare se bazeaz pe urmtoarele caracteristici:
evaluarea este o activitate continu, care trebuie centralizat i documentat n scris la
anumite intervale;
este un bilan al muncii depuse (evaluarea se face pe baza standardelor de performan stabilite
la nceperea perioadei de activitate ce urmeaz a fi evaluat, mpreun cu eful ierarhic);
permite o evaluare a anselor de evoluie viitoare;
presupune discuii cu cadrele didactice i cu studenii;
sistemul de evaluare trebuie revizuit periodic n funcie de schimbrile ce intervin n
nivelul de cunotine al studenilor, de modul n care comportamentul profesorului
influeneaz nvarea.
4.4 Durata, etapele i formele de realizare a programului de studii la specialitatea Administraie
public
4.4.1 Durata studiilor superioare de licen (ciclul I), nvmnt cu frecven la zi este de trei ani.
Anul universitar, nvmnt cu frecven la zi, se cuantific n felul urmtor: 1 semestru - 30 de
credite, 1 an de studii - 60 de credite.
462

4.4.2 Durata studiilor superioare de licen (ciclul I) nvmnt cu frecven redus i nvmnt
la distan este cu un an mai mult dect la nvmntul de zi.
4.4.3 Numrul de credite de studiu este acelai pentru toate formele de nvmnt la ciclul I: de
zi, cu frecven redus i la distan i constituie 180 de credite, repartizate proporional la
numrul anilor de studiu.
4.4.4 Durata studiilor superioare la ciclul II studii de masterat, nvmnt cu frecven la zi este
de doi ani.
4.4.5 Durata studiilor superioare la ciclul II studii de masterat, nvmnt la distan este cu un
an mai mult dect la nvmntul de zi.
4.4.6 Numrul de credite de studii la ciclul II- studii de masterat constituie 120 de credite,
repartizate proporional la la cei doi ani de studii.
4.4.7 Admiterea n ciclul de studii universitare de masterat se poate face numai dup finalizarea
studiilor de licen i obinerea Diplomei de licen i a Suplimentului de diplom, pentru
aprofundarea n acelai domeniu sau un domeniu apropiat i dezvoltarea capacitilor de
cercetare.
4.4.8 Pentru absolvenii instituiilor de nvmnt superior care solicit un alt domeniu de
formare profesional, reducerea duratei studiilor poate fi condiionat de recunoaterea unui
anumit numr de credite cumulate la prima facultate.
4.5 Crearea condiiilor de documentare informaional, de asigurare logistic i tehnicomaterial a procesului de formare a specialistului n domeniul administraiei publice
4.5.1 Instituia de nvmnt angajat n realizarea programului de pregtire a specialitilor la
specialitatea Administraie public trebuie s posede o baz tehnico-material ce ar asigura
realizarea n condiii optime a tuturor activitilor incluse n planurile de nvmnt.
4.5.2 Asigurarea tehnico-material a procesului de studii trebuie s corespund normelor i
criteriilor tehnice, materiale i sanitare stabilite de cadrul normativ naional.
4.5.3 Atingerea unui standard de calitate competitiv n procesul de formare a specialistului n
domeniul administraiei publice depinde n mare msur de calitatea infrastructurii educaionale
care vizeaz: spaiile de nvmnt, sli de curs i seminar, laboratoare de informatic dotate
corespunztor, biblioteci i sli de lectur, Internet, Intranet
4.5.4 Portofoliul de informaii pentru studeni pe care l va cuprinde site-ul instituiei de
nvmnt se va referi la planurile de nvmnt, programele analitice, materiale didactice,
programarea examenelor, consultarea rezultatelor evalurilor, obligaii financiare, orar i altele.

V. Gestionarea Standardului i monitorizarea implementrii lui

5.1 Modalitile de elaborare, renovare i adaptare continu a Standardului
5.1.1 Modul de elaborare, aprobare i aplicare a standardelor educaionale este stabilit de
Ministerul Educaiei i Tineretului. Elaborarea nemijlocit a Standardului este pus n sarcina
facultilor i catedrelor de specialitate. Pentru unificarea structurii i cerinelor de baz,
Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei
publice este elaborat de un grup de lucru format din reprezentani ai instituiilor superioare de
nvmnt prestatoare de servicii n acest domeniu.
463

5.1.2 Renovarea i adaptarea continu a Standardului este condiionat de evoluia social,

schimbrile din sistemul de nvmnt, modernizarea continu a administraiei publice. Iniiativa
de renovare poate aparine att instituiilor de nvmnt, ct i ministerelor de resort sau
reprezentanior angajatorului. Necesitatea actualizrii i adaptrii Standardului la noile condiii
poate s intervin n rezultatul acreditrii specialitii Administraie public, procesului de
atestare a funcionarilor publici, precum i dinamicii pieei muncii.
5.2 Monitorizarea implementrii Standardului
5.2.1 Monitorizarea implementrii Standardului presupune testarea calitii prevederilor lui
pentru determinarea gradului de competen a specialistului n devenire pentru domeniul
administraiei publice, evalurii calitii procesului de instruire i corespunderea rezultatelor
procesului de pregtire a cadrelor exigenelor practicii administrative. Monitorizarea presupune
un proces complex nfptuit prin diferse procedee.
5.2.2 Monitorizarea intern este nfptuit de catedra de specialitate, Consiliul facultii, dup
necesitate de o comisie format din reprezentani ai corpului profesoral, reprezentani ai
studenilor i ai angajatorului, care face rapoarte periodice (semestriale, anuale) despre calitatea
educaiei i corespunderea criteriilor de performan stabilite de Standardul respectiv.
5.2.3 Monitorizarea extern este nfptuit de Ministerul Educaiei i Tineretului mpreun cu
ministerele de resort care au n subordine instituii de nvmnt. Aceasta se realizeaz att de
comisiile specializate, instituite de Ministerul Educaiei i Tineretului n cadrul acreditrii
specialitii Administraie public, precum i de comisii curente ale ministerelor respective n
scopul adaptrii i actualizrii Standardului. Monitorizarea extern poate fi nfptuit i de ctre
organisme i experi independeni, att naionali precum i internionali.

Dispoziii finale
Prevederile prezentului Standard se vor implementa n instituiile superioare de nvmnt presta
toare de servicii n domeniul pregtirii cadrelor pentru administraia public ntro strns cone
xiune cu cadrul legislativ i normativ existent i lundu-se n vedere dreptul instituiilor de nv
mnt la autonomie universitar. El servete ca baz pentru elaborarea standardelor disciplinelor
(unitilor de curs) prevzute n planurile de nvmnt la specialitatea Administraie public.
Prevederile Standardului academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice vor servi drept surs de referin pentru conductorii autoritilor
administraiei publice i serviciilor de resurse umane din administraia public central i local
n activitile de evaluare a muncii funionarilor publici, atestrii profesionale a acestora i
acordrii gradelor de calificare.

464