Sunteți pe pagina 1din 468

INSTITUTUL DE TIINE ADMINISTRATIVE

DIN REPUBLICA MOLDOVA

Web: www.isam.habitatmoldova.org, E-mail: isamd_2006@yahoo.com

ADMINISTRAIA PUBLIC
I BUNA GUVERNARE
Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice,
27-28 octombrie 2007

CAIETUL
TIINIFIC

Chiinu, 2008

I
S
A
M

Institutul de tiine Administrative


din Republica Moldova

Caietul tiinific 2/2007


Sesiune de comunicri tiinifice,
27-28 octombrie 2007

Chiinu, 2008

CZU 352/354(082)=135.1=161.1
A 22
Aprobat i recomandat spre editare de ctre Consiliul tiinific al Institutului de tiine
Administrative din Republica Moldova.
Aducem sincere mulumiri Universitii de Studii Europene din Moldova pentru ajutorul acordat
n desfurarea lucrrilor sesiunii tiinifice.

Redactori:
Conf. univ. dr. Orlov Maria
Conf. univ. dr. Smboteanu Aurel
Conf. univ. dr. Belecciu tefan
Magistru n informatic Vacarov Nadejda
Magistru n drept Ghereg Victoria
Secretar general de redacie:
Dr. Belecciu Liliana

Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii


Administraia public i buna guvernare: Materiale ale sesiunii de comunic. tiinifice, 27-28 oct.
2007 / secretar gen. red.: Liliana Belecciu. Ch.: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). ISSN 1875-2286
Caietul tiinific 2/2007. 2008 464 p. Antetit.: Inst. de St. Administrative din Rep. Moldova. Texte:
lb. rom., rus.
Bibliogr. la sfritul art.
500 ex.
ISBN 978-9975-9674-4-0
--1. Administraie public
352/354(082)=135.1=161.1

Articolele sunt publicate n oroginalul depus de autor

ISBN 978-9975-9674-4-0

CUPRINS
Conf.univ.dr. ORLOV Maria, Cuvnt de deschidere a sesiunii.......................................................... 6
Prof.univ.dr. PETRESCU Rodica Narcisa, Cuvnt de salut din partea ISAPaul Negulescu......... 8

Partea I. CONSOLIDAREA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE


I ASIGURAREA DREPTULUI PERSOANEI LA O BUN GUVERNARE................ 9
NEGRU Boris, Problemele consolidrii statalitii Republicii Moldova...................................... 9
SMBOTEANU Aurel, Interferene conceptual-metodologice ntre formarea profesional
i sistemul de competene a specialistului din administraia public....................................... 21
CORNEA Sergiu, Consideraii referitor la relaiile administraiei publice
cu mediul politic.................................................................................................................................... 30
VERGA Crina, Rolul efului de stat n exercitarea puterii politice n Romnia........................ 42
PETRESCU Rodica Narcisa, Impactul reglementrilor constituionale i legale asupra
naturii juridice a Curii de Conturi.................................................................................................... 52
MINEA Mircea tefan, Noul regim juridic al datoriei publice n Romnia................................ 58
ORLOV Ioana-Alexandra, Reforma administraiei publice o cale spre buna guvernare....... 65
BABIN Oleg, Principiile reformei administraiei publice.............................................................. 69
GHEREG Victoria, Asigurarea legalitii n administraie i condiiile de eficien a
controlului administrativ prerogativ imperativ pentru modernizarea administraiei
publice din Republica Moldova.......................................................................................................... 75
NICU Alina Livia, Liberul acces la informaiile de interes public mijloc de control
extern asupra administraiei publice................................................................................................. 82
MRGINEANU Lilia, Unele aspecte ale organizrii activitii de protecie a copilului
aflat n dificultate................................................................................................................................... 98
POCORA Monica, Cauze care genereaz corupia la autoritile publice................................ 105
NEDELCU Iulian, Rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici n virtutea
dreptului la o bun administraie a cetenilor ............................................................................ 111
COSTACHE Mirela Paula, Funcionarul public ntre tradiional i modernitate................... 118
BERCU Ana-Maria, Perspective privind plata n funcie de performana muncii
funcionarilor publici ........................................................................................................................ 124
GRUIA George, Probleme generale ale compartimentizrii dreptului..................................... 131
NEGRU Alina, Probleme teoretice ale ieirii din vigoare a legii................................................ 136
GVIDIANI Alin, Impactul dreptului comunitar n sistemul naional de drept...................... 140
RUSU Vladimir, BUZINSCHI Ion, E-guvernarea - mijloc de garantare a transparenei
n activitatea organelor administraiei publice centrale.............................................................. 150
VCRELU Marius, Abuzul de drept n materia dreptului la informaie . ............................. 155

ALEXIANU erban, Preliminarii geopolitice ale Romniei, n anii premergtori


celui de-al doilea rzboi mondial..................................................................................................... 161
MAFTEI Jana, Ministerul Afacerilor Externe Romn administratorul serviciului
public de diplomaie............................................................................................................................ 171
MAFTEI Jana, Corpul diplomatic i consular al romniei........................................................... 177

Partea II. MANAGEMENTULUI PUBLIC I SERVICIILE PUBLICE N


CONDIIILE AUTONOMIEI LOCALE..........................................................................185
MODIGA Georgeta, Metode i tehnici moderne utilizate in managementul public ............. 185
BELECCIU tefan, Aspecte doctrinare privind definirea parteneriatului public-privat....... 193
TINCU Violeta, Principiile de organizare i funcionare a serviciilor publice........................ 197
BELECCIU Liliana, Motivaia parteneriatului public-privat de la origini i pn
n prezent .............................................................................................................................................. 203
CIUMAC Eugenia, Serviciile publice locale n Republica Moldova: probleme
i strategii de dezvoltare .................................................................................................................... 208
FORIS Diana, Sisteme de management al calitii serviciilor publice....................................... 217
STANCU-IPICA Mariana, Unele aspecte privind serviciul public de sntate
n Romnia............................................................................................................................................ 224
MRGINEANU Gabriel, Respectarea unor principii clare de reglementare a activitii
de ntreprinztor - premis real de ameliorare a climatului de afaceri.................................. 232
MODIGA Georgeta, Etape i obiective n managementul proiectelor . .................................... 238
MINEA Elena Maria, Interferarea problematicii proteciei mediului cu cea
a urbanismului din perspectiva dezvoltrii durabile................................................................... 247
SAITARL Natalia, Consideraii privind rspunderea juridic a alesului local
n Republica Moldova......................................................................................................................... 254
COSTA Cosmin Flavius, Regimul juridic al finanelor publice locale n Romnia............... 260
CRAEVSCAIA Cristina, Competena financiar a autoritilor publice locale . .................... 277
GROSU Diana, Patrimonial unitilor administrativ-teritoriale i buna administrare
a acestuia................................................................................................................................................ 282
,
.......................... 290

Partea III. JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT..............................................................300


ORLOV Maria, Principii i elemente de procedur ale justiiei administrative...................... 300
DEMENCIUC Daniela, Probleme teoretico-juridice ale responsabilitii statului
n raport cu victima infraciunii....................................................................................................... 306
BOGHIRNEA Iulia, Fora jurisprudenei n sistemul izvoarelor dreptului............................. 314
POPA Mihaela M., Referine comparative privind noul regim legal al contenciosului
administrativ n Romnia i n Republica Moldova..................................................................... 324
4

NEGRU Vasilica, Procedura contenciosului administrativ n Romnia................................ 338


CRUGLICHI Tatiana, Condiiile exercitrii aciunii de contencios administrativ
conform legislaiei Republicii Moldova ......................................................................................... 346
TULBURE Sarmisegetuza, Unitatea european i diversitatea formelor de jurisdicie.......... 357
CARLAUC Igor, Cadrul legal naional i internaional n activitatea operativ de
investigaii............................................................................................................................................. 366
VIERU Nadejda, Prghiile discreionare ale rocurorului n procedura penal
(aspecte comparative)......................................................................................................................... 371
BOITAN Cristina, Rolul procurorului romn n cooperarea judiciar internaional n
materie penal...................................................................................................................................... 377
CONSTANTINOV Vasile, Importana i necesitatea transmiterii corecte i operative a
informaiilor n organele de drept.................................................................................................... 384
POCORA Monica, Corupia n administraie, fenomen generator de criminalitate ............ 390
VACAROV Nadejda, Infraciuni n domeniul informaticii . ...................................................... 397
OO Ana Allina, Splarea banilor n noul Cod penal al Romniei i legislaia
penal actual....................................................................................................................................... 404
PUC Florentina, Eutanasia un concept controversat............................................................ 413
, .
.................................................................................................................... 421
,
.................................................................................................................................................. 429
, - .......................... 435

ANEXA...................................................................................................................................444

CUVNT DE DESCHIDERE A SESIUNII

ORLOV Maria, Preedinte al ISAM,


confereniar universitar, doctor, USM, Chiinu

Stimai colegi,
Distini oaspei i invitai,
Permitei-mi s declar deschis cea de-a doua sesiune de comunicri tiinifice a Institutului
de tiine Administrative din Republica Moldova.
V mulumesc pentru efortul de a participa la aceast sesiune prin care se nate o tradiie fru
moas de a-i reuni n fiecare toamn la Chiinu pe toi cei preocupai de dezvoltarea unei admi
nistraii moderne i eficiente, teoreticieni i practicieni de valoare din ar i de peste hotarele ei.
Anul care s-a scurs ne-a adus, pe lng succese i mpliniri, dou evenimente triste i ndurera
te legate de dispariia marilor Profesori de drept public, Eugen Popa de la Arad i Antonie Ior
govan, Preedintele Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, bine cunoscui n
mediul academic din Republica Moldova prin lucrrile lor de nepreuit valoare.
Profesorul Eugen Popa m tot ntreba de fiecare dat cnd ne ntlneam la sesiunile ISA Paul
Negulescu: cnd m invitai la Chiinu? Nu am reuit s-l invitm, prea trziu am nfiinat
ISAM-ul i prea devreme a plecat dintre noi.
Profesorul Antonie Iorgovan ne-a fcut un serviciu nemaipomenit prin consultarea cu dis
creie a proiectului Constituiei Republicii Moldova i a Legii contenciosului administrativ, adu
cnd propuneri de mare valoare care au fost preluate n textele acestor legi. Mai mult ca att,
ntr-o discuie mi-a destinuit, c dac ajunge s fie ales n Parlamentul European (opiune, de alt
fel, care ar fi fost posibil) avea dou probleme de rezolvat: s ajute Serbia s adere la UE, deoarece
de acolo provenea mama sa, i, s ajute Republica Moldova n aceeai problem, deoarece con
sidera c o meritm.
Vom pstra cu drag n amintire frumoasele clipe petrecute mpreun la Sibiu, la sesiunile
Institutului de tiine Administrative n care, prof. Eugen Popa, ca fondator, i, prof. Antonie
Iorgovan, ca Preedinte, au depus tot sufletul i ntreaga lor pasiune pentru dezvoltarea tiinelor
administrative.
n memoria acestor doi Mari Profesori de drept public, colegi i prieteni ai notri, V rog s
pstrm un moment de reculegere.
V mulumesc.
Recunoatem cu mndrie c am preluat, pe ct a fost posibil, din experiena ISA Paul Negu
lescu i ne strduim s pstrm tradiia care vine din perioada interbelic a acestui Institut.
La un an de la nfiinare, ISAM-ul a reuit s realizeze un ir de activiti importante prin care
s se lanseze ca parte dinamic a societii civile din Republica Moldova. Dintre cele mai impor
tante sunt editarea i publicarea primului Caiet tiinific i tiprirea lucrrii domnului erban
Alexianu File din viaa tatlui meu, despre marele Profesor de drept public din perioada inter
belic, Gheorghe Alexianu, Guvernator al Transnistriei i Odessei n anii 1941-1944, unul din
fondatorii ISAR-ului de la acea perioad. De asemenea, ISAM-ul a gestionat proiectul Standardul
academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice,
finanat de Fundaia SOROS-Moldova. Pe lng acestea, membrii ISAM au participat la multiple
6

ntruniri, conferine i dezbateri ale proiectelor de legi pe diverse teme din administraia public:
autonomia local, descentralizarea fiscal, descentralizarea administrativ, reformele administra
tive, statutul funcionarului public etc.
Fr ndoial, aceste succese ne bucur, dar suntem contieni de faptul c mai sunt multe de
fcut, nu am valorificat nc pe deplin potenialul Institutului. n primul rnd, a dori s reeditm
cele mai valoroase lucrri de drept public ale marilor Profesori din perioada interbelic, lucrri
pe care le avem n biblioteca noastr i, n al doilea rnd, s ne implicm mai activ n cadrul
proiectelor pentru Republica Moldova, propuse de donatorii strini, astfel nct s putem realiza
scopul i sarcinile noastre statutare de modernizare a administraiei publice.
Consider o mare realizare chiar i ntrunirea noastr de astzi, pornind de la faptul c pre
ocuprile prioritare ale contemporanilor notri sunt mai mult cele de ordin pragmatic i mai
puin cele de ordin tiinific.
in s v felicit din tot sufletul pentru fidelitatea fa de domeniul tiinelor administrative, s
v urez succes la dezbaterea temelor propuse, i, s v asigur c lucrrile Dumneavoastr vor fi
publicate n Caietul tiinific nr.2 al ISAM.

CUVNT DE SALUT DIN PARTEA ISA PAUL NEGULESCU


PETRESCU Rodica Narcisa, profesor universitar,
doctor, Cluj-Napoca, Romnia
Stimat Doamna Preedinte Maria Orlov
Distini invitai, dragi colegi,
Bucuria mea de a fi din nou la Chiinu, la cea de-a doua Sesiune tiinific a Institutului de
tiine Administrative al Moldovei, este dificil de a fi exprimat i msurat n cuvinte.
Parc mai ieri eram cu toii mpreun pentru a participa la nfiinarea Institutului, pentru a fi
alturi i a-i felicita pe membrii fondatori, pentru a le dori putere de munc, curaj i perseveren
n tot ce vor ntreprinde. i iat, timpul a zburat, dar tnrul Institut al Moldovei, care astzi
srbtorete, astzi, 1 An de existen, a nregistrat succese notabile n activitatea de reformare i
modernizare a administraiei din Republica Moldova. n opinia mea, cea mai important realizare
o constituie tiprirea primului numr al Caietului tiinific al Institutului, ce reunete comunicri
tiinifice aparinnd unui numr impresionant de autori, circa 100. Lucrrile se caracterizeaz
prin varietatea subiectelor i domeniilor pe care le abordeaz, bunoar, administraia public
central i local, managementul serviciilor publice, justiia i buna guvernare, etc., constituinduse n repere teoretice i practice de o deosebit valoare att pentru teoreticieni, ct i pentru prac
ticieni, cei care lucreaz n administraie i care se implic efectiv n eficientizarea i apropierea ei
de cetean, de problemele zilnice cu care acesta se confrunt.
n acest context, doresc s V transmit salutul clduros al Patriarhului dreptului public romn,
prof. univ. dr. Tudor Drganu, preedintele de onoare al Institutului de tiine Administrative
Paul Negulescu din Sibiu, mpreun cu cele mai bune gnduri pentru viitoarea activitate a
membrilor Institutului.
De asemenea, ngduii-mi s V transmit urrile de succes i realizri depline din partea Con
siliului tiinific al I. S. A. Paul Negulescu, din care fac parte, n calitate de director tiinific.
Din pcate, bucuria rentlnirii cu Dumneavoastr, la Chiinu, este umbrit de trecerea n
nefiin, mult prea repede, a eminentului profesor universitar doctor Antonie Iorgovan, pre
edintele I.S.A. Paul Negulescu, cel mai strlucit reprezentant al dreptului administrativ romn,
care a avut o contribuie covritoare la nfiinarea, buna organizare i funcionare a Institutului,
la tot ce s-a realizat pn n prezent, pe plan tiinific, publicistic, al reprezentrii pe plan inter
naional, al cooperrii cu alte autoriti i instituii publice din ar i strintate etc.
Curajul i abnegaia sa, lupta permanent pentru binele cetii, vor fi un exemplu pentru noi
toi, iar tratatul de drept administrativ i celelalte lucrri de mare valoare tiinific n domeniu,
vor constitui un ndrumar preios pentru orice cercettor al dreptului administrativ.
Profesorul Antonie Iorgovan a fost chemat departe, departe, la ngeri i la stele dar n
sufletele noastre, amintirea Profesorului va dinui venic.

PARTEA I
CONSOLIDAREA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE I
ASIGURAREA DREPTULUI PERSOANEI LA O BUN GUVERNARE

PROBLEMELE CONSOLIDRII STATALITII REPUBLICII MOLDOVA


NEGRU Boris, confereniar universitar, doctor,
USM, Chiinu
Republica Moldova a aprut pe harta lumii n urma falimentului dictaturii comuniste i
dezintegrrii Imperiului Sovietic. Ca urmare, suntem un popor ce nu are experien de liber
afirmare politic, economic i social. Dar apariia unui stat independent presupune noi rapor
turi sociale i noi principii de coeziune social care urmeaz a fi formate. Cu att mai mult c pe
parcursul a zeci de ani a predominat falsul i minciuna, recunoaterea unui singur model de
gndire i comportament, a unei singure ideologii
n al doilea rnd, proclamarea independenei pentru Republica Moldova nseamn i un efort
n vederea renaterii anumitor tradiii i stabilirii unei noi structuri politice. Un pas decisiv spre
democratizare l constituie adoptarea Constituiei Republicii Moldova, constituirea propriului
sistem legislativ care definete atributele statului nostru. ns adoptarea unei Constituii nu n
seamn, prin ea nsi, regsirea imediat n viaa rii a structurilor i instituiilor pe care legea
suprem le consacr. Pentru ca ea s devin eficient i viabil, Constituia, legile n ansamblu
trebuie aplicate, realizate n practic. Edificarea statului de drept n Republica Moldova constituie
o aciune de perspectiv a ntregii societi, inclusiv i a potenialului ei intelectual. Pentru a
atinge acest scop urmeaz s soluionm problema consolidrii statalitii Republicii Moldova.
Problema n cauz e o problem complex care necesit multiple transformri i reformri radi
cale. Nu ne vom referi la ntregul complex de probleme, ci ne vom referi la cele ce in de dimen
siunile statului, deoarece anume ele caracterizeaz starea i funcionalitatea real a unui stat.
Se tie, c statul se caracterizeaz prin cteva elemente sau dimensiuni istorice i politice,
cumulate calitativ. Acestea stau la baza oricrui stat i fr ele statul e de neconceput. La ele se
atribuie: teritoriul, populaia (naiunea), autoritatea (puterea) politica exclusiv sau suveranitatea.
Dimensiunile statului au o importan major. Ele condiioneaz att apariia, ct i dispariia sau
renvierea statului.
1. Teritoriul statului
Teritoriul alturi de popor i de puterea de stat, este unul dintre elementele indispensabile sta
tului i reprezint dimensiunea lui material. Teritoriul nu are semnificaia unui spaiu oarecare,
el este de o importan mult mai mare, de o structur tridimensional, cuprinznd subsolul, spa
iul aerian i ntinderea de pmnt delimitat de frontiere. Importana teritoriului se configureaz,
mai ales, prin funciile sale, dintre care cele mai semnificative sunt urmtoarele:
9

teritoriul permite situarea statului n spaiu i delimitarea acestuia fa de alte state (teritorii);
limitele teritoriale determin ntinderea prerogativelor puterii publice, rezultate din suve
ranitatea i independena statului, astfel fiind posibil delimitarea statului de celelalte pu
teri, instituii i fenomene strine;
teritoriul este i un mijloc de aciune a statului, deoarece autoritile publice se pot manifesta
eficient n anumite limite teritoriale. Prin resursele teritoriului se asigur, ntr-o msur
mai mare sau mai mic, realizarea obiectivelor puterii i a dezideratelor cetenilor;
teritoriul asigur i accentueaz calitatea cetenilor, trstura lor comun de a vieui ntrun anumit spaiu;
teritoriul este simbolul i factorul de protecie al ideii naionale. El este o legtur intim,
profund i deosebit de puternic ntre om i pmntul pe care el i regsete identitatea.
Aceast legtur se exprim prin dragostea nelimitat a fiinei umane fa de locul pe care
s-a nscut, pe care a trit sau pe care rmne dup moarte,
populaiile indefinite i nestabile se integreaz ntr-o unitate avnd ca baz teritoriul.1
Fiind un element constitutiv al statului, teritoriul are i unele trsturi ale acestuia, deaceea
puterea statului asupra teritoriului este mai mare dect un simplu drept de proprietate. Asupra
ntregului teritoriu statul exercit o autoritate exclusiv, care se manifest prin:
plenitudine, ceea ce presupune c statul exercit n limitele sale teritoriale plenitudinea
funciilor ce-i revin, legifernd i organiznd administraia public, stabilind instanele de jude
cat i circumscripiile lor teritoriale, asigurnd aplicarea uniform a legilor etc.
exclusivitate, n sensul c statul exercit n mod liber ntreaga sa autoritate, exclus fiind
intervenia sau amestecul unui stat sau unei alte puteri strine. n unele cazuri din consideraii de
securitate internaional i de respectare a principiilor dreptului internaional, se pot aduce anu
mite atingeri caracterului exclusiv, bunoar prin inspecia unor instalaii nucleare de ctre repre
zentanii altor state sau ai unor organizaii internaionale. Statul este liber s accepte sau nu astfel
de imixtiuni, neexistnd aici nici o limitare a suveranitii;
opozabilitate, prin care se presupune legitimitatea i recunoaterea internaional a consti
tuirii unui stat pe un anumit teritoriu. Acesta din urm poate aparine unui stat numai n mod
legitim i legal, recunoaterea acestor caracteristici pe plan internaional fiind implicit i condi
ionnd existena statului (exist ns excepii: rapturi, anexiuni teritoriale, cedri, nstrinri).
Teritoriul statului este alctuit din anumite elemente constitutive, fiind o parte a globului p
mntesc care cuprinde solul, subsolul, spaiul acvatic i coloana de aer de deasupra solului i
a spaiului acvatic, asupra crora statul i exercit suveran puterea. Indiferent de ntindere, te
ritoriul statului are aceeai semnificaie i ndeplinete aceleai roluri.2
Solul, ca element principal al teritoriului este alctuit din uscatul (pmntul) aflat sub imperiul
suveranitii statului, indiferent de locul unde este situat din punct de vedere geografic.
Subsolul, este partea scoarei terestre, situat mai jos de stratul de sol i fundul bazinelor de
ap i se ntinde pn la adncimi accesibile pentru studiere i valorificare geologic.3 Subsolul
intr n componena teritoriului statului fr nici un fel de ngrdire juridic de ordin internaional,
statul fiind n drept s dispun de el exclusiv i pe deplin.
Spaiul acvatic are dou componente:
apele interioare, cuprinznd apele rurilor, lacurilor, canalelor, porturilor, radelor i bilor,
asupra crora statul i exercit suveranitatea deplin, cu dreptul de a reglementa prin legi navi
gaia, exploatarea i protecia lor; i
Constituia Romniei, Comentat i adnotat, Bucureti, 1992, p.18, I. Deleanu, op.cit., vol.II, p.40.
Ion Deleanu, op. cit., Vol.II, P.43
3
Art.3 din Codul Subsolului (nr.1511 - XII din 15.06.93)
1
2

10

marea teritorial, poriune maritim de o anumit lime ce se ntinde de-a lungul rmului,
n afara limitelor apelor inferioare.
Spaiul aerian reprezint coloana de aer care se afl deasupra solului i spaiului acvatic al
statului, delimitat pe orizontal prin frontiere terestre, fluviale i maritime, pe vertical nlnduse pn la limita inferioar a spaiului extraatmosferic, limit situat aproximativ la 100-110 km
deasupra nivelului mrii.1
Alin (1) al art.3 al Constituiei Republicii Moldova conine unul din caracterele juridice fun
damentale ale teritoriului, stipulnd c Teritoriul Republicii Moldova este inalienabil.
Proclamarea inalienabilitii teritoriului nseamn interzicerea nstrinrii lui sub orice form.
Abandonarea, pierderea prin prescripie, cesiunile, donaiile, vnzrile de teritorii sunt incom
patibile cu principiul consfinit de Constituie, sunt ilegale i interzise.
Inalienabilitatea nseamn, de asemenea imposibilitatea oricrui alt stat de a exercita atribute
de putere asupra teritoriului statului, indiferent de suprafaa afectat sau de motivele invocate.
Textul constituional nu menioneaz expres subiecii, principiul n cauz fiind opozabil erga
omnes att n raporturile Republicii Moldova cu alte state ct i n raporturile care se nasc ntre
persoanele particulare (fizice sau juridice) ca subiecte de drept i naionale ori strine.
Cu alte cuvinte, teritoriul (fie ntreg, fie o parte a sa), dispune de un statut juridic special, ceea
ce l scoate n afara circuitului civil i l supune exclusiv puterii poporului, suveranitii naionale.
n textul constituional examinat se menioneaz un alt caracter juridic principal al teritoriului,
indivizibilitatea, deoarece principiul acesta este consacrat n art.1, care prevede caracterele
statului. Teritoriul reprezentnd unul din elementele principale ale statului, este ca i statul,
indivizibil. Indivizibilitatea teritoriului n contextual analizat semnific evident unitatea lui i
este n strns legtur cu inalienabilitatea. Indivizibilitatea teritoriului nu interzice ns divizarea
lui n uniti administrative teritoriale, care se bucur de autonomie local.
Att principiul indivizibilitii, ct i cel al inalienabilitii teritoriului, nu admite sub nici o
form recunoaterea anexiunilor teritoriale din trecut sau din viitor. n acest sens, ara noastr a
ptimit foarte mult, fapt despre care ne vorbete i avizul Comisiei Parlamentului Republicii
Moldova cu privire la aprecierea politico juridic a Tratatului sovieto german de neagresiune
i a Protocolului adiional secret din 23 august 1939, precum i consecinele lor pentru Basarabia
i Bucovina de Nord, aprobat de Parlamentul Republicii Moldova la 23 iunie 1990.
E cunoscut faptul c Basarabia i Bucovina de Nord au fost iniial pri componente ale
statului Moldova, nfiinat n secolul XIV pe de o parte din spaiul unde s-a format i triete
poporul romn. La 1775, Imperiul Habsburgic rpete Moldovei partea ei de nord, Bucovina. n
urma rzboiului ruso-turc din 1806 1812 i a unui ndelungat trg diplomatic, prin Tratatul de
pace de la Bucureti (1812), Rusia dezmembreaz Moldova, anexnd inutul dintre Prut i Nistru
asupra cruia extinde n mod artificial numele de Basarabia. Drept rezultat al prbuirii Imperiului
Rus n 1917, aceste teritorii au revenit n mod firesc i legitim la Romnia.
La 28 iunie1940, U.R.S.S. a ocupat prin for armat Basarabia i Bucovina de Nord contrar
voinei populaiei din aceste inuturi. Proclamarea nelegitim, la 2 august 1940, a R.S.S.
Moldoveneti a fost un act de dezmembrare a Basarabiei i Bucovinei. Trecerea arbitrar sub
jurisdicia R.S.S. Ucrainene a Bucovinei de Nord i a judeelor Hotin, Ismail i Cetatea Alb era
contrar adevrului istoric i realitii etnice existente n acea vreme. Cele menionate relev o dat
n plus importana teoretic i practic a principiilor unanim recunoscute pentru teritoriul unui
stat: inalienabilitatea i indivizibilitatea.
Principiile enunate nu permit nici recunoaterea unor formaiuni statale.
Cu toate aceste, n toamna anului 1991, cu sprijinul tacit al forelor pro-ruse i pro-imperiale,
D. Popescu, A. Nstase, Drept internaional public, Bucureti, 1997, p.155.

11

teritoriul Republicii Moldova a fost dezmembrat, instituindu-se un regim secesionist prin for
marea aa numite Republici Transnistrene Moldoveneti, cu capitala n oraul Tiraspol.
Separatitii refuz s se supun regimului constituional al Republicii Moldova. Violnd n
mod flagrant Constituia Republicii Moldova, ei au adoptat propria Constituie i au creat auto
riti publice proprii (Parlament, Guvern, Preedinte, instane judectoreti etc.).
Ca urmare, Republica Moldova nu are nici o putere asupra acestui teritoriu, fiindu-i pus n
pericol statalitatea.
Caracterul unitar al statului nostru a fost prejudiciat n mod esenial i prin Legea cu privire
la statutul special al Gguziei. Statutul acestei regiuni din partea sudic a rii depete cadrul
unei uniti administrative teritoriale i chiar a unei autonomii culturale, nscriindu-se practice
n caracteristicile unei entiti politice.
n baza acestei legi, n Gguzia s-a constituit, ca i n stnga Nistrului, propriul Parlament
(Adunarea Popular), propria instituie prezidenial (Bacanul) etc. Nu poate fi trecut cu ve
derea nici tendina unor fore locale de a crea propria republic.
Unele prevederi din Legea cu privire la statutul juridic special al Gguziei n opinia noastr,
contravin Constituiei Republicii Moldova.
Teritoriul statului trebuie delimitat de teritoriul altor state, de marea liber i de spaiul cosmic.
Delimitarea se face n frontiere. n acest sens, alin. (2) al art.3 al Constituiei Republicii Moldova
prevede: Frontierele rii sunt consfinite prin lege organic.
Frontierele Republicii Moldova sunt linii (reale sau imaginare) care disprut, pe uscat i pe
ap, teritoriul Republicii Moldova de teritoriile statelor vecine, iar n plan vertical delimiteaz
spaiul aerian i subsolul Republicii Moldova de spaiul aerian i de subsolul statelor vecine.
Frontiera de stat stabilete limitele spaiale de aciune a suveranitii statului.1 Frontierele de
stat sunt terestre, fluviale, maritime, aeriene.
Pe uscat, frontiera de stat se traseaz pe liniile distinctive de relief. Pe sectoare fluviale frontiera
se traseaz pe linia din mijloc a rului, pe calea navigabil principal sau pe talvegul rului; pe
lacuri i alte bazine de ap, frontiera se traseaz pe linia dreapt care unete ieirile frontierei de
stat la malurile lacului sau ale altui bazin de ap. Pe poduri i ruri, frontiera se traseaz pe linia
de mijloc sau pe axul lor tehnologic.
Fcnd parte din teritoriul statului, frontierele sunt inviolabile. Inviolabilitatea este garantat
prin faptul c frontierele sunt consfinite n legea organic. Respectiv, modificarea frontierelor se
poate face doar prin lege organic. Legea declar c stabilirea frontierei de stat ine de competena
Parlamentului Republicii Moldova. De fapt, stabilirea frontierelor unui stat reprezint o problem
a realitilor interstatale i rezult din acordul statelor interesate, ncheiate conform principiilor
dreptului internaional.
Practic, stabilirea frontierei de stat se consemneaz n tratatele ncheiate de Republica Moldova
cu statele vecine. Regulile i modul nemijlocit de trasare, marcare i instalare a frontierelor sunt
determinate n lege.
2. Populaia. Naiunea. Minoritatea naional. Grupul etnic.
Populaia constituie dimensiunea demografic, psihologic i spiritual a statului. Un stat
fr populaie nu poate s existe, e de neconceput. Aceasta e i firesc. Statul este o societate uman
organizat, o societate stabilizat n interiorul unor frontiere permanente. Cei ce locuiesc pe un
teritoriu delimitat de frontiere i sunt supui aceleiai puteri pot avea fa de acesta ori calitatea de
cetean, de membru al statului respectiv, ori calitatea de strin (persoana avnd alt cetenie
dect cea a statului n care locuiete), ori pe cea de apatrid.
Legea Republicii Moldova nr.108 XII din 17.05.94 privind frontiera de stat.

12

Dintre aceste trei categorii de persoane numai cetenii se bucur de deplintatea drepturilor
i posed deplintatea obligaiilor stabilite de stat.
Comunitatea indivizilor care se afl pe teritoriul strict determinat al statului i asupra cruia
se exercit puterea de stat este o categorie complex. n unele cazuri comunitatea formeaz o
naiune, naiunea fiind uneori identificat cu populaia.
Naiunea nu trebuie confundat nici cu statul i nici cu populaia, ca element constitutiv al
acestuia. n Petit darousse ediia 1973, conceptul de naiune este definit astfel: Naiunea (de la
latinescul natio) desemneaz o comunitatea de oameni, cel mai adesea instalat pe un acelai
teritoriu i care are o unitate istoric, lingvistic, religioas, economic, mai mult sau mai puin
puternic. Ea este o asociaie de oameni avnd aceeai limb, aceeai origine, aceleai obiceiuri,
aceleai idei i sentimente, dezvoltate printr-o lung convieuire mpreun.1 Aceste definiii ale
naiunii cuprind elemente de originalitate i unitate ale unei populaii.
O caracteristic esenial a naiunii este c ea nglobeaz oamenii din cadrul unui popor bine
determinat, ntre care exist interaciuni i interdependene, respect aceleai norme i dezvolt ace
leai relaii economice, teritoriale, lingvistice i culturale i are contiina pstrrii identitii sale.2
Aadar, naiunea constituie nu o simpl comunitate uman. Ea e comunitatea uman format
istoricete pe un teritoriu distinct, anume pe acest teritoriu comunitatea uman dat i formeaz
limba, cultura, obiceiurile, tradiiile, spiritualitatea de neam, factura psihic, de acest teritoriu
comunitatea dat i leag trecutul istoric, prezentul i, indiscutabil, viitorul.
Categoria naiune reprezint nu ntreaga populaie ci doar o parte din ea, parte ce constituie
majoritatea populaiei.
Referindu-ne la coraportul categoriilor naiune stat putem meniona urmtoarele. n
lume exist un numr mare de state naionale, adic state care au la baz o naiune, denumirea
creia ele o i poart, ca regul. De exemplu, Frana are la baz naiunea francez, Italia, Spania,
Portugalia, Germania etc. Au la baz naiunile respective. Majoritatea absolut a statelor europene
sunt state naionale.
Exist, ns, cazuri, cnd una i aceeai naiune e ncadrat i st la baza nu a unui singur stat,
ci mai multe. De exemplu, nimeni nu pune la ndoial faptul c n lume exist o singur naiune
coreean. n acelai timp, ns, naiunea dat e organizat n dou state coreene. Sau cazul naiunii
arabe, organizat n mai multe state arabe. Acelai lucru l putem spune i despre naiune romn
organizat n dou state romne: Republica Romnia i Republica Moldova. Acest lucru nu se
accept doar de acei care au schimonosit i mai continu s falsifice istoria real a noastr. i
afirmaiile unor patrioi, conform crora renunnd la limb, la naiune refuz; la stat n-au nici
un temei juridic.
Exist, de asemenea, cazuri cnd la baza unui stat stau mai multe naiuni. De exemplu
Federaia Rus are la baza sa ca stat mai multe naiuni. Pe lng naiunea rus, n Federaia Rus
se ncadreaz asemenea naiuni, cum ar fii, de exemplu ttarii, ciuvaii, cecenii, bakirii, udmurii
etc. Ei formeaz naiuni n virtutea faptului c istoricete s-au format pe un teritoriu propriu
distinct. Din aceste considerente nu trebuie confundat naiunea cu un grup etnic, fie chiar i
numeric. De exemplu n Germania actualmente locuiesc peste 2 milioane de turci. Aceasta, ns,
nicidecum nu nseamn c turcii din Germania constituie o naiune
Istoricete, comunitatea dat nu s-a format pe teritoriul Germaniei. De altfel, nu constituie
naiuni nici romnii din SUA, algerienii din Frana, ucrainenii din Canada etc.
Prezint interes i raportul dintre naiune i stat, din punct de vedere al apariiei lor. Problema
dat evideniaz existena a trei situaii:
George Meitani, Curs de drept internaional public, Bucureti,1930, pag.16.
Constantin Stroe, Compendiu de filosofia dreptului, Bucureti, 1999, pag.111

1
2

13

1. apariia simultan a naiunii i a statului n urma mpletirii proceselor de formare a celor


dou entiti: naional i statal;
2. apariia mai nti a organizrii statale i mai apoi a naiunii (este cazul majoritii rilor
africane care dei au o putere politic central (o organizare statal), din punctul de vedere
al comunitii etnice se afl n stadiul gentilico tribal cu toate consecinele ce decurg de
aici: absena unei limbi comune, fiecare trib avndu-i dialectul su, limba oficial (francez,
englez, spaniol i portughez) fiind limba fostei metropole; teritoriul frmiat n zone
aparinnd diferitelor triburi, fiecare dintre ele avnd obiceiuri, tradiii proprii . a.);
3. apariia mai nti a naiunii i ulterior a statului naional (cazul naiunii romne a crei
constituire a permis formarea statului naional unitar romn).1
O atenie deosebit merit de asemenea i problema minoritii naionale. Problema dat nici
pn azi nu e interpretat uniform n plan internaional.
ntr-un raport din 1993 al subcomisiei O.N.U. pentru prevenirea discriminrii i protecia
minoritilor se propune interpretarea prin care prin minoritate se nelege un grup numeric
inferior restului populaiei unui stat, ai crui membri, care au cetenia acestui stat, posed
caracteristici etnice, religioase sau lingvistice diferite de cele ale restului populaiei i sunt
animai de voina de a-i pstra cultura, tradiiile, religia sau limba.2
ntr-un proiect de document supus Consiliului Europei n 1993, ca anex la Recomandarea
1201 a Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei, se menioneaz: n sensul acestei Convenii
expresia minoritate naional desemneaz un grup de persoane dintr-un stat care:
a. i au reedina pe teritoriul acestui stat i sunt ceteni ai si;
b. ntreine legturi vechi, solide i durabile cu acest stat;
c. prezint trsturi etnice, culturale, religioase sau lingvistice specifice;
d. sunt suficient de reprezentative, dei sunt mai puin numeroase dect restul populaiei
acestui stat sau a unei regiuni a sa;
e. sunt animate de voina de a pstra mpreun ceea ce formeaz identitatea lor comun, mai
ales cultura, tradiiile lor, religia i limba lor.3
Termenul minoritate desemneaz un grup etnic numeric inferior restului populaiei, ai
crui membri au caracteristici etnice, religioase, lingvistice, culturale comune. Dar e important ca
aceste caliti s se formeze un timp ndelungat i c grupului dat s-i aparin un teritoriu al su
distinct, unde aceste caliti au aprut. Caracteristic e i faptul c grupului dat s-i revin aceleai
atribuii ca i naiunii. Deosebirea dintre ei const doar n acea c grupul dat, n virtutea unor
mprejurri cum ar fi colonizarea teritorial, prigonirea, strmutarea forat etc. s-au pomenit a fi
n minoritate pe propriul lor teritoriu.
Cele menionate ne permit de a concluziona c turcii din Germania, algerienii din Frana,
ruii din Republica Moldova sau gguzii nu sunt minoriti naionale. Ca minoriti naionale
pot fi privii romnii din Ucraina, maghiarii din Romnia etc. Aceasta ns nicidecum nu
nseamn c membrii unor grupuri etnice pe teritoriul unui stat nu beneficiaz de anumite
protecii. Dimpotriv, ele sunt impuse de standardele internaionale pe care statele lumii trebuie
s le respect. Asemenea obligaiuni i-a asumat i Republica Moldova ca membru al O.N.U. i al
Consiliului Europei.
Pe lng statele multinaionale pot fi ntlnite i state care n momentul apariiei lor nu au avut
la baz vreo naiune. Drept exemplu pot servi S.U.A. sau Australia.
Naiunea nu trebuie confundat cu naionalitatea sau cu poporul. Naionalitatea exprim
Constantin Stroe, Op. cit., pag.115
Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81
3
Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81-82
1
2

14

apartenena indivizilor la o anumit naiune, n timp ce poporul desemneaz masa indivizilor


indiferent de naionalitatea lor, constituit ca suport demografic al statului.
Fundamentul oricrui stat rezid n unitatea poporului. Iat de ce art.10 al Constituiei
Republicii Moldova prevede c statul are ca fundament unitatea poporului Republicii Moldova.
Republica Moldova este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor ei. Mai mult ca att:
Statul recunoate i garanteaz dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, la dezvoltarea i la
exprimarea identitii lor etnice culturale, lingvistice i religioase.
3. Autoritatea public exclusiv sau suveran (suveranitatea)
Autoritatea public exclusiv sau suveran (suveranitatea) este cel mai caracteristic element
specific al statului. Puterea este un fenomen legat de autoritate, care se caracterizeaz prin:
posibilitatea de a coordona activitatea oamenilor conform unei voine supreme, de a comanda, de
a da ordine i necesitatea de a se supune acestei comenzi. Aceast autoritate o ntlnim nc din
cele mai vechi timpuri. Ea la nceput a fost personificat n eful colectivitii umane respective
(gint, trib, uniune de triburi etc.) care putea s se manifeste calitile sale (era mai dibaci, mai
iscusit, mai viteaz, nelegea mai multe etc.). Cu timpul autoritatea, atribuindu-se persoanei care
deinea puterea sau o exercita.
Puterea se nfieaz sub mai multe forme. Ea poate fi nepolitic sau politic, nestatal sau
statal etc. n toate cazurile puterea presupune prezena a cel puin doi indivizi (aa, de exemplu
att timp ct Robinzon Cruzo s-a aflat singur pe insul, n urma naufragiului, nu putem vorbi de
o putere. O asemenea putere apare doar odat cu apariia lui Vineri). n toate cazurile puterea
privete fixarea i consolidarea unor valori constituite n sistem, valori ce pot fi de natur moral,
religioas, politic, juridic etc.
ntr-o societate exist mai multe categorii de putere: puterea unor partide, puterea unor
organizaii social-politice etc. Puterea statal, ns, este cea mai autoritar putere. Ea se
caracterizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) este un atribut al statului care se identific cu fora. Aceast for se materializeaz n
diverse instituii politico-juridice (autoriti publice, armat, poliie etc.);
b) are un caracter politic;
c) are o sfer general de aplicare;
d) deine monopolul constrngerii: numai ea are posibilitatea s foloseasc constrngerea i
dispune de aparatul de constrngere;
e) puterea de stat este suveran.
Aceast din urm trstur - suveranitatea - este cea mai important.
Termenul suveranitate este folosit pentru prima dat cu prilejul analizei Constituiei franceze
din 1791, de ctre juristul francez Clermant Tennerre, care a definit-o ca fiind libertatea colectiv
a societii. La etapa contemporan suveranitatea tot mai frecvent este definit ca fiind dreptul
statului de a conduce societatea, de a stabili raporturi cu alte state.
Articolul 2 alineatul (1) al Constituiei Republicii Moldova prevede urmtoarele: Suveranitatea
naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele
sale reprezentative, n formele stabilite de Constituie.
Suveranitatea naional const n dreptul poporului de a hotr necondiionat n privina
intereselor sale i de a le promova i realiza n mod nestingherit. Acest principiu constituional nu
deriv nemijlocit din art.1 al Constituiei, care consacr caracterul suveran al statului.
Suveranitatea naional rezult din faptul c poporul Republicii Moldova este unicul deintor
suveran al puterii. n acest text constituional, prin popor nu se nelege numai totalitatea
locuitorilor din ar sau populaia acesteia. Sensul atribuit prin Constituie este unul determinat
i specific, prin popor, n sensul noiunii utilizate, nelegndu-se o colectivitate de indivizi care
15

au calitatea de ceteni i prin aceasta au aptitudinea de a participa la exprimarea voinei naionale.


Chiar i n acest sens, categoria de popor este prea larg, deoarece nu toi cei care au calitatea de
ceteni pot participa efectiv la exprimarea voinei generale naionale, ea fiind condiionat de
discernmntul persoanei, de aptitudinea ei moral i specificul manifestrii de voin - necesitatea
organizrii poporului.
Suveranitatea naional, aa cum este prevzut n Constituie, nseamn puterea absolut i
perpetu a poporului, puterea politic, adic o putere aparinnd poporului, puterea de stat, al
crei deintor suveran este.
Puterea politic comport anumite caractere, cum ar fi:
- unitatea, care se manifest prin faptul c domeniul suveranitii naionale ce aparine unui
popor este unic i nu poate fi nclcat de o alt suveranitate. Toate cotele - pri de
suveranitate ce aparin fiecrui individ alctuiesc, n sum, un tot ntreg, o entitate unic;
- deplintatea, care semnific faptul c suveranitatea naional nu poate fi limitat arbitrar i
nici exercitat abuziv. Suveranitatea nu poate exista parial i nu poate fi exercitat parial;
- inalienabilitatea, care arat c poporul nu i poate nstrina definitiv i irevocabil
suveranitatea nici unui grup i nici unei persoane;
- indivizibilitatea, care relev c suveranitatea naional nu poate fi divizat n cote - pri
ce ar putea fi exercitat separat unele de altele;
- imprescriptibilitatea, care se afl n strns legtur cu inalienabilitatea i semnific faptul
c suveranitatea naional exist atta timp ct exist naiunea. Acest caracter demonstreaz
suplimentar deosebirea dintre popor i naiune, reiternd c poporul poate s nu fie definit
clar la un anumit moment al istoriei, pe cnd naiunea este perpetu n timp.
Textul constituional expus ne orienteaz la dou constatri: legtura dintre popor (naiune)
i puterea de stat (putere public) i formulrile cu care se opereaz, n acest sens fiind
semnificative sintagmele putere, suveranitate naional i aparine poporului.
n primul caz, noiunea popor i noiunea stat, privite sub aspect juridic apar ca subiecte
distincte de drept. Dup cum s-a menionat mai sus, statul este, ntr-o accepiune larg o entitate
compus din teritoriu, populaie i suveranitate, iar ntr-un sens mai restrns, o form superioar
de organizare a poporului, constituit din aparatul statal ce exercit puterea. Poporul deine
puterea politic i, pentru a o exercita, formeaz statul, un sistem de autoriti publice.
n cel deal doilea caz, trebuie s vedem cu ce se identific puterea de stat i dac ea este
altceva dect statul. Evident, statul nu este altceva dect organizarea statal a puterii poporului,
chiar nsi instituionalizarea acestei puteri. Funcia principal a statului (a puterii de stat) este
de a exprima, promova i realiza voina poporului sub form de voin general obligatorie.
Se impune astfel concluzia c puterea politic (suveranitatea naional) aparine poporului,
concluzie indubitabil, deoarece, n caz contrar, ar nsemna c exist mprirea poporului i c
exist mai multe suveraniti i deintori ai acesteia n aceeai ar, situaie ce poate fi privit
doar ca o dezordine social - politic sau ca o absurditate. Cele menionate se refer doar la
suveranitatea naional, care poate fi identificat cu puterea de stat, i la deintorul (titularul)
unic al acesteia - poporul.
Caracteristicile menionate mai sus ale puterii politice sunt valabile i pentru puterea de stat,
aceasta avnd ns i anumite trsturi specifice, dintre care menionm:
este o putere transmis de ctre popor unor organisme care exercit conducerea de stat;
este o putere de dominaie i de constrngere;
este o putere organizat;
este o putere suprem n interiorul statului i independent fa de o alt putere de stat;
este limitat prin drepturile i libertile ceteneti recunoscute i garantate de o lege
suprem;
16

este revocabil, poporul avnd dreptul s nu menin mandatul pentru reprezentanii


alei.1
ntr-un sens strict juridic se mai poate spune c puterea de stat este o putere de centralizare;
de arbitraj; extrapatrimonial; o putere civil i persistent n timp.2
Este foarte important s se fac distincie ntre trsturile generale i exigenele generale pe
care trebuie s le ntruneasc puterea de stat. Aceste exigene sunt: legalitatea, legitimitatea,
respectarea pluralismului politic i a democraiei constituionale.
n mod normal puterea de stat aflndu-se n strnsa legtur cu societatea poate exercita
asupra structurilor ei o puternic influen asigurnd reprezentarea i aprarea intereselor
diferitelor categorii i grupuri sociale la nivel statal. Influena i presiunea trebuie s fie legate, n
limitele admise i conform prevederilor stabilite prin lege. n cele ce urmeaz, vom ilustra n ce
mod este exercitat suveranitatea i prin care instituie.
Poporul Republicii Moldova exercit suveranitatea naional n mod direct i prin organele
sale reprezentative.
ntr-un stat de drept democratic, administrarea poporului urmeaz a se realiza prin popor i
pentru popor, deoarece numai poporul este titularul suveranitii naionale. Titularul suveranitii
ns nu poate s o exercite continuu n mod direct. Cel mai mult timp, puterea statului este
exercitat n numele poporului de ctre anumite organe, crora le sunt delegate funciile respective
printr-o autorizare general, manifestat prin alegerea unor organe reprezentative.
Exercitarea suveranitii n mod direct de ctre popor se face prin participarea lui la
referendum i la alegeri, precum i prin luarea unor decizii de ctre acesta, n mod direct.
Referendumul, n sensul prevederilor constituionale reprezint o form suprem de exercitare
a suveranitii naionale, prin care corpul electoral (alegtorii) este solicitat s decid asupra
adoptrii unei legi fundamentale (de modificare a dispoziiilor generale ale Constituiei, spre
exemplu) sau s-i exprime voina n alte probleme de interes naional (art.75 din Constituie).
Exercitarea suveranitii poporului se realizeaz prin organele sale reprezentative. Vedem
astfel c n Constituie nu exist precizri referitoare la un organ anume. Esenial este ca organul
prin care se exercit suveranitatea naional s fie un organ reprezentativ.
Reprezentative sunt organele n care membrii lor acioneaz ca mandatari ai poporului, lund
decizii n numele celor care le-au dat mandatul respectiv.
Constituia consacr ca organele reprezentative: Parlamentul (art.60-76); consiliile locale i
primarii (art.112-113). Reprezentativitatea se asigur prin alegeri, de aceea Constituia stabilete
c autoritile sus-menionate snt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Votul este instrumentul juridic de investire cu prerogative legale a autoritilor publice, crora
li se deleag astfel exercitarea continu a suveranitii naionale.
Exercitarea suveranitii n mod direct i prin organe reprezentative poate avea loc numai n
formele stabilite de Constituie.
Stipularea respectiv are menirea de a stabili faptul c suveranitatea naional nu poate fi
exercitat arbitrar. Astfel, la exercitarea n mod direct, a suveranitii poporul poate participa
numai n forma stabilit de Constituie, adic prin referendum (art.75), care se efectueaz n
modalitatea prevzut de lege.
Exercitarea suveranitii poporului prin organele sale reprezentative presupune c organele
reprezentative se formeaz (se aleg) n conformitatea cu prevederile Constituiei, ale legislaiei
electorale i c activitatea lor se desfoar n modul i n limitele stabilite de Constituie i de
legislaia respectiv.
Cr. Ionescu, Op. citit., Vol.I, P.287
Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Vol.I, Editura Europa, Craiova;1995, p.39-41

1
2

17

Subliniem i faptul c art.2 al Constituiei Republicii Moldova prevede: nici o persoan


particular, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o alt formaiune
obteasc nu poate exercita puterea de stat n nume propriu.
Pentru a nelege sensul prevederii n cauz, este necesar, mai nti, s descifrm noiunile
utilizate n prima parte a textului i s ptrundem semnificaia lor. Astfel:
- Noiunea persoan particular exprim ceva neoficial, care nu are caracter de stat. Deoarece
nu se face vre-o specificare, putem conchide c, sub aspect juridic, noiunea de persoan
particular se raport att la persoanele fizice, ct i la cele juridice, privite ca titulari de drepturi
i obligaii.
- Noiunea parte din popor deriv din faptul c, la exercitarea suveranitii naionale, la
constituirea i exercitarea puterii de stat, poporul particip ca un tot ntreg, formnd o unitate
indivizibil n pri crora li s-ar permite reprezentarea voinei unice generale ce aparine
ntregului popor. Puterea este una singur i nu se fragmenteaz. Un anumit grup de persoane
poate fi de o alt origine, ns cetenia pe care o au acetia este cea a Republicii Moldova, de
aceea grupul respectiv face parte din poporul rii i nu poate ntreprinde aciuni de exercitare a
unei cote - pri din putere, pe care ar considera-o proprie.
- Noiunea grup social se raport la o comunitate de indivizi care snt unii prin interese,
valori i norme de conduit comune i care se afl ntr-o interaciune pe baza acestor interese.
Interesele, la rndul lor, sunt determinate de condiiile n care se desfoar activitatea grupului
respectiv. Grupurile sociale structureaz cererile i necesitile diferitelor pri ale populaiei i
oblig factorii de decizie politic s in cont de reaciile sociale n raport cu anumite aciuni pe
care le ntreprind. Grupurile sociale mari snt clasele obteti i pturile sociale, precum i
comunitile etnice. Divizarea respectiv nu este una vizibil sau prevzut expres n acte.
Gruprile sociale nu particip nemijlocit la viaa politic i la administrarea treburilor statului ele
nu au o organizare bine determinat i reglementat, dar puterea lor de influen n politica
statului este uneori foarte mare.
- Noiunea partid politic definete o asociaie de ceteni care se constituie pe baza comunitii
de concepii, idealuri i scopuri care contribuie la realizarea voinei politice a unei anumite pri
din populaie i care, prin reprezentani, particip la elaborarea politicii rii la conducerea
statului i la soluionarea problemelor economice i social - culturale. Acelai sens l are i noiunea
organizaie social - politic ce poate activa ca front, lig, micare politic de mas.1
- Noiunea alt formaiune obteasc privete organizaiile independente ale cetenilor,
constituite pe principii de interese, altele dect cele politice. Se refer la asociaiile obteti,
profesionale, culturale, sindicate, uniuni etc. Formaiunile obteti activeaz n conformitate cu
sarcinile i scopurile incluse n statutele lor, urmnd n marea lor majoritate, beneficiul public.
Uneori ns poate fi vorba i despre profitul membrilor formaiunii obteti.
Textul constituional consacr expres interdicia exercitrii puterii de stat n nume propriu.
Dat fiind acest fapt, nici unul din subiecii menionai (persoane, grupuri sociale, formaiuni
obteti etc.), chiar dac este vorba de o persoan oficial sau de o structur din cadrul puterii de
stat, nu poate s-i exercite prerogativele ca emannd de la sine i constituind voina sa exclusiv.
Tot ceea ce se ntreprinde de ctre puterea de stat (de reprezentanii acestei puteri) se face n
numele statului i al poporului Republicii Moldova.
Suveranitatea are dou laturi: una intern i alta extern.
Latura intern a suveranitii este chemat s sublinieze faptul c n interiorul statului
respectiv, nici o alt putere social nu este superioar sau echivalent cu puterea statal. Pentru
1

A se vedea n acest sens prevederile Legii nr.718-XII din 17.09.91 privind partidele i alte organizaii
social-politice.

18

acest motiv, aceast latur este denumit i supremaia puterii de stat.


Latura extern nu este altceva dect atributul suveranitii de a nu fi comandat n relaiile
sale externe de ctre nici o alt putere, indiferent de forma n care puterea public nsi a
consimit s se limiteze n unele din aceste relaii externe. ns limitarea suveranitii nu poate fi
absolutizat. Conceptul de suveranitate e corelativ cu conceptul de stat. Un stat nu exist, sau cel
puin nu e perfect, dac i lipsete suveranitatea. Aa-zisele state semi-suverane, state sub
protectorat sau state vasale reprezint figuri imperfecte de stat.
Referindu-ne la Republica Moldova, menionm urmtoarele. Temelia Suveranitii a fost
pus prin adoptarea a dou declaraii:

Declaraia suveranitii R.S.S.Moldova din 23 iunie 1990;

Declaraia de independen a Republicii Moldova din 27 august 1991.
Ultima proclam c Republica Moldova este un stat suveran, independent i democratic,
liber s-i hotrasc prezentul i viitorul, fr nici un amestec din afar, n conformitate cu
idealurile i nzuinele sfinte ale poporului n spaiul istoric i etnic al devenirii sale naionale
i hotrte ca pe ntregul teritoriu s se aplice numai Constituia, legile i celelalte acte
normative adoptate de organele legal constituite ale Republicii Moldova.
Din cele spuse rezult c supremaia puterii n interiorul statului i independena acestuia n
raport cu alte puteri din exterior se completeaz reciproc, snt indispensabile statului i snt
inseparabile.
Se tie, ns, c suveranitatea real nu numai se proclam, ci i se cucerete.
Constatm cu regret c Republica Moldova nu i-a cucerit deplin i definitiv suveranitatea.
Dup cum am menionat anterior, regimul secesionist de la Tiraspol constituie un impediment
serios n exercitarea plenar de ctre stat a puterii pe ntregul su teritoriu.
Nu putem neglija i ali factori care ntrzie cucerirea suveranitii.
n primul rnd, prezena militar a Federaiei Ruse. Contrar deciziilor adoptate att la nivel
bilateral, ct i la nivelul diferitelor organisme internaionale, Rusia sub diverse pretexte,
trgneaz procesul de retragere a armatei a 14-a, care dispune de cantiti considerabile
de armament.
n, al doilea rnd, suveranitatea real presupune independena economic i politic real.
n acest context, constatm cu regret c n aspect economic i politic Republica Moldova
continu s depind de Federaia Rus.
***
Am fcut o caracteristic mai ampl a celor trei elemente constitutive ale statului pentru a
reliefa ideea c de modul cum sunt ele nelese i aplicate depinde starea real, existena i
funcionalitatea statului.
n aceast ordine de idei suntem convini c, atta timp ct nu se va asigura o interdependen
oportun ntre cele trei dimensiuni statale (teritoriu, naiune, suveranitate) i ct suveranitatea va
rmne o declaraie (fapt confirmat de nerecunoaterea puterii statale pe ntreg teritoriul rii),
existena Republicii Moldova ca stat va fi o aparen.
Acest fapt determin funcionalitatea ineficient a statului nostru i reformarea multilateral
aparent.
O alt concluzie mai general ar fi c atta timp ct nu snt determinate elementele interne
eseniale ale stabilitii Republicii Moldova termenul de reform, n sens larg, este inaplicabil,
deoarece nu putem reforma ceea ce nu exist.
Reforma n ara noastr semnific doar ncercarea de a constitui, de a definitiva i a
determina elementele de baz ale statalitii: teritoriu, naiunea, suveranitatea.
19

Multiplele probleme, rtciri i soluii inadecvate se vor menine atta timp ct politicienii i
cetenii nu se vor clarifica asupra coninutului statalitii Republicii Moldova.

Bibliografia
1. Constituia Romniei, Comentat i adnotat, Bucureti, 1992, p.18, I. Deleanu, Op. cit.,
vol. II, p.40.
2. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat 1, Bucureti, 1996.
3. Codul Subsolului (nr.1511 - XII din 15.06.93)
4. D. Popescu, A. Nstase, Drept internaional public, Bucureti, 1997, p.155.
5. Legea Republicii Moldova nr.108 XII din 17.05.94 privind frontiera de stat.
6. George Meitani, Curs de drept internaional public, Bucureti,1930, pag.16.
7. Constantin Stroe, Compendiu de filosofia dreptului, Bucureti, 1999, pag.111
8. Constantin Stroe, Op. cit., pag.115
9. Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81
10. Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti,1996, pag.81-82
11. Legii nr.718-XII din 17.09.91 privind partidele i alte organizaii social - politice.

20

INTERFERENE CONCEPTUAL-METODOLOGICE I APLICATIVE


NTRE FORMAREA PROFESIONAL I SISTEMUL DE COMPETENE
ALE SPECIALISTULUI DIN ADMINISTRAIA PUBLIC
SMBOTEANU Aurel,
confereniar universitar, doctor, USM, Chiinu

SUMMARY
Adherating on May,19, 2005 to the Bologna process through the decision of the European ministers for higher education in Berghen, Norway, the Republic of Moldova requires a reconceptualization of the structure, contents and ultimate goals of higher education. This refers to the institutions
and faculties which prepare experts with higher education in Public Administration.
This work stresses the analisys of the interdependence between the Public Administration evolution and the system of preparation of experts, the identification of standards of formation of the expert from The Public Administration in accordance with European rigours and estimation of the
activity and permanent training of the experts in Public Administration from the perspective of
strengthening the professional abilities.
Conclusions and recommendations made refer to the way of implementation of the Academic
and professional standard of the expert with higher education in Public Administration, which purpose is to enhance the quality of preparation of experts in Public Administration by interaction between administrative practice and the process of formation of experts for this domain.
Evoluia democratic a sistemului politic, instituionalizarea noilor raporturi sociale n
condiiile statului independent, transformrile din administraia public desfurate n aceast
perioad, aspiraiile proeuropene ale Republicii Moldova exprimate tot mai pronunat n ultimul
timp, impun necesitatea unei preocupri adecvate privind pregtirea cadrelor pentru administraia
public, chemate s asigure eficientizarea activitii administrative i ireversibilitatea procesului
de modernizare a rii.
Scopul prezentului studiu este de a identifica i analiza interferenele conceptual metologice
i aplicative ntre formarea profesional i sistemul de competene ale specialistului din
administraia public n contextul ajustrii la rigorile europene att a nvmntului universitar,
precum i a administraiei publice i de a evidenia unele mecanisme de asigurare a conexiunii
dintre procesul de formare iniial, instruire continu i evaluarea activitii angajailor din
administraia public.
Pornind de la aceasta, studiul se axeaz pe analiza dimensiunilor interdependente dintre
evoluia administraiei publice i sistemul de pregtire a cadrelor, identificarea standardelor de
formare a specialistului din administraia public n contextul rigorilor europene, precum i
evidenierea modalitilor de evaluare a activitii specialitilor din administraia public din
perspectiva fortificrii competenelor profesionale.
1. Dimensiuni interdependente dintre evoluia administraiei publice i sistemul de
pregtire a cadrelor
Instituionalizarea noului sistem politic n condiiile statului independent Republica Moldova
a condiionat iniierea reformei administraiei publice, care are sarcina s ajusteze structural i
funcional administraia public la noile realiti bazate pe democraie, pluralism i diversitate.
21

Desfurarea eficient a reformei administraiei publice este strns legat de crearea unui
sistem bine definit de pregtire a cadrelor pentru acest domeniu. Despre aceasta ne vorbete
experiena altor state. Astfel, n rile din Europa Occidental nc la sfritul anilor aizeci ai
secolului trecut a fost contientizat, n mod deosebit, necesitatea pregtirii specializate a
funcionarilor publici [1].
Acest lucru s-a produs ntr-o strns conexiune cu procesele de reformare a administraiei
publice din aceste ri, cu implementarea noilor tehnici de administrare, metodelor noi de
planificare, organizare i activitate a serviciului public. Anume n aceast perioad de reformare
a administraiei publice rile vest-europene i-au constituit i sistemele lor de pregtire a cadrelor
pentru administraia public.
Experiena acumulat de aceste ri demonstreaz c evoluia administraiei publice impune
i noi necesiti n pregtirea cadrelor pentru acest domeniu. De felul n care personalul concepe
problemele i sarcinile care stau n faa organelor administraiei publice la fiecare etap istoric,
de msura n care i asum responsabilitatea pentru consecinele activitii lor, depinde eficiena
transformrilor din societate.
La nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut, odat cu demararea n Republica Moldova a
reformei adminisraiei publice era clar c succesul transformrilor n viaa social-economic i
politic va depinde de competena i profesionalismul cadrelor care activeaz n organele
administraiei publice. Aceasta impunea o nou viziune asupra politicii de pregtire a cadrelor
pentru administraia public.
Printre msurile de edificare a unui sistem nou de pregtire a cadrelor pentru administraia
public se nscrie, n primul rnd, deschiderea n anul 1993 a Academiei de Studii n Domeniul
Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova [2], redenumit n 1998 n Academia
de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova[3], iar din 2003 reorganizat n
Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova.[4]. Anume n
cadrul acestei instituii de nvmnt, n calitate de centru naional de promovare a politicii de
stat n domeniul administraiei publice, de instruire a personalului din serviciul public i de
asigurare tiinific i metodic a activitii autoritilor publice, a fost constituit un sistem nou
de instruire iniial i continu a cadrelor din/i pentru administraia public, de care ara noastr
nu a dispus n trecut.
Evoluia reformei administraiei publice, implementarea n cadrul ei a unor noi abordri
privind activitatea administrativ, impune necesitatea pregtirii unei noi generaii de funcionari,
care bazndu-se pe experiena pozitiv acumulat de predecesorii folosind experiena altor ri,
s poat asigura continuitatea transformrilor democratice din societate i s promoveze teh
nologii administrative moderne. n acest context pregtirea cadrelor cu studii superioare pentru
administraia public s-a extins i a fost preluat i de alte instituii superioare de nvmnt din
Republica Moldova. n prezent pregtirea cadrelor pentru administraia public se mai efectueaz
la Universitatea de Stat din Moldova, Academia de Studii Economice din Moldova, Universitatea
de Stat Bogdan Petriceicu Hadeu din Cahul.
Analiza cadrului regulatoriu existent n instituiile nominalizate, practicii de planificare,
realizare i monitorizare a procesului de studii la specialitatea Administraie public demonstreaz
c ele au multe tangene. Activitatea de pregtire a cadrelor este organizat n conformitate cu
legislaia n vigoare i cu actele normative ale organelor de resort, snt preocupate de ajustarea
studiilor la rigorile Procesului de la Bologna, la care a aderat Republica Moldova, punnd accent
pe finalitile studiilor i calitatea pregtirii profesionale a specialitilor pentru domeniul
administraiei publice.
n toate instituiile de nvmnt nominalizate, pregtirea specialitilor pentru administraia
public se efectueaz n baza unor documente regulatorii proprii, care ndeplinesc funcia de
22

standarde la specialitatea respectiv, planurilor de nvmnt elaborate n conformitate cu Planul


cadru, adaptate la specificul profilului fiecrei instituii de nvmnt, regulamentelor organelor
de resort.
Specialitatea Administraie public a fost acreditat, n ordinea stabilit, la AAP n anul
2004, la ASEM n 2005, la USM i Universitatea de Stat din Cahul n 2006. Aceasta confirm
corespunderea pregtirii specialitilor pentru administraia public, n instituiile respective,
rigorilor organelor de resort, abilitate cu atribuii de evaluare a procesului de pregtire a cadrelor
n instituiile superioare de nvmnt.
n activitatea de pregtire a specialitilor pentru administraia public n instituiile
nominalizate snt prezente i multe deosebiri, care deriv din experiena acumulat pe parcursul
anilor, din tradiiile fiecrei instituii, din modul de concepere a administraiei publice ca domeniu
de activitate i sfer de instruire. Aceste deosebiri i gsesc reflectare n planurile de studii la
specialitatea respectiv, n modul de organizare a stagiilor de practic a studenilor n organele
administraiei publice, n folosirea diverselor metode de evaluare a cunotinelor studenilor, n
organizarea activitii extracurriculare la specialitate.
Deosebirile n proiectarea curricilar, realizarea i monitorizarea procesului de studii, n
activitatea metodic i tiinific a cadrelor didactice, n organizarea activitii extracurriculare a
studenilor reiese din principiul autonomiei universitare i nu afecteaz calitatea pregtirii
cadrelor la specialitatea Administraie public. Diversitatea n domeniile nominalizate contribuie
la amplificarea experienei de pregtire a specialitilor pentru administraia public.
n acelai timp, unele aspecte ale pregtirii specialitilor pentru administraia public cer, n
viziunea noastr, o convergen mai strns ntre instituiile de nvmnt i o abordare mai
uniform n sensul asigurrii unei caliti mai nalte a pregtirii profesionale a lor. Pregtirea
academic trebuie s-i gseasc o materializare mai concret n cultivarea competenelor
profesionale. Rigorile pentru pregtirea profesional a specialitilor pentru administraia public
trebuie unificate i racordate la solicitrile activitii practice a organelor administraiei publice.
Programul de modernizare a sistemului educaional n Republica Moldova, aprobat prin Hot
rrea Guvernului nr.863 din 16 august 2005, de rnd cu alte sarcini, prevede definitivarea ela
borrii i implementrii standardelor educaionale i profesionale n nvmntul superior[5].
n acest context, studiul efectuat arat, c instituiile superioare de nvmnt preocupate de
pregtirea cadrelor pentru administraia public snt contiente de necesitatea conjugrii
eforturilor n stabilirea unor cerine comune fa de pregtirea profesional a specialitilor pentru
administraia public. Ele trebuie s reias din rigorile reformei administraiei publice aflat n
desfurare, care nainteaz exigene sporite fa de personalul angajat n serviciul public.
Aceste aciuni mai snt condiionate i de necesitatea sincronizrii procesului de formare a
specialitilor pentru domeniul administraiei publice cu exigenele fa de pregtirea profesional
a angajailor din administraia public, care deriv din statutul juridic al funcionarului public
reglementat de Legea serviciului public[6]. Instituiile de nvmnt urmeaz s asigure pregtirea
profesional a specialitilor n conformitate cu exigenele expuse n statutul juridic al funcionarului
public, innd seam de evoluia administraiei publice n aspect instituional i funcional.
Necesitatea elaborrii unor norme comune se mai justific i prin faptul c administraia
public, n calitate de sistem, cu caracteristicile sale proprii, n general, i n domeniul resurselor
umane, n particular, necesit i un sistem unic de pregtire a specialitilor pentru acest domeniu,
activitate care are ca temei prevederile Clasificatorului unic al funciilor publice aprobat prin
Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 151 din 23 februarie 2001[7]. Clasificatorul
nominalizat specific funciile publice pasibile de exercitat n sistemul administraiei publice, iar
Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare din administraia public
are menirea s determine competenele profesionale necesare pentru ocuparea funciei publice.
23

Astfel, identificarea normelor unice fa de competenele profesionale ale viitorului specialist


n administraia public acceptate de ctre piaa forei de munc, asigurarea calitii formrii
profesionale a specialistului pentru aceast sfer de activitate i crearea mecanismului de evaluare
a ei devine o necesitate.
I. Reglementarea formrii profesionale a specialistului din administraia public n
contextul rigorilor europene
Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul de la Bologna prin decizia Minitrilor
europeni responsabili de nvmntul superior, convocai n oraul Berghen din Norvegia
presupune o reformare, o modernizare i o reconceptualizare de structur, coninuturi i finaliti
a nvmntului superior din Republica Moldova[8]. Aceasta se refer i la instituiile i facultile
care pregtesc specialiti cu studii superioare n domeniul administraiei publice.
Una din cerinele Procesului de la Bologna este standardizarea nvmntului superior, ca o
premis de asigurare a calitii pregtirii specialitilor cu studii superioare i a mobilitii cadrelor
didactice i a studenilor. Pentru Republica Moldova, standardizarea nvmntului nu este o
activitate cu titlu de noutate absolut. Ea este prevzut n articolul 7 al Legii nvmntului, n
care se stipuleaz c sistemul de nvmnt are la baz standardele educaionale de stat care
stabilesc cerinele minime obligatorii fa de diversele niveluri i trepte de nvmnt i care
constituie baza aprecierii obiective a nivelului de pregtire general i profesional a
absolvenilor[9].
Specialitatea Administraie public fiind una relativ nou pentru nvmntul superior din
Republica Moldova, are nevoie de o reglementare detaliat, att a procesului de formare a
specialistului n acest domeniu, ct i de evaluare a competenelor lui profesionale. Aceast sarcin
i revine Standardului academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice elaborat de o echip de experi ai ISAM, reprezentani ai instituiilor de
nvmnt din Republica Moldova, preocupate de pregtirea cadrelor pentru acest domeniu.(Vezi:
Anexa la Caietul tiinific nr.2).
n cele ce urmeaz intenionm s evideniem succint rolul i misiunile Standardului n
contextul rigorilor europene privind pregtirea cadrelor pentru administraia public n instituiile
superioare de nvmnt din Republica Moldova.
Definind Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul
administraiei publice drept un ansamblu de norme care stabilesc cerinele minime obligatorii fa
de calificarea profesional din finalul absolvirii studiilor cu o specificare n termeni de volum de
cunotine, grad de nelegere a procesului administrativ, capaciti de aplicare i integrare a celor
studiate n activitatea profesional desfurat n cadrul autoritilor administraiei publice, vom
sublinia c el are ca obiectiv sporirea calitii pregtirii specialitilor n domeniul administraiei
publice prin asigurarea unei mai bune interaciuni a practicii administrative cu procesul de
formare a specialitilor pentru domeniul respectiv.
Din aceasta deriv i funciile Standardului care rezid n reglementarea procesului de
pregtire a specialitilor pentru administraia public, n asigurarea interaciunii ntre instituiile
de nvmnt prestatoare de servicii i autoritile administraiei publice n calitate de beneficiari,
n identificarea i evaluarea competenelor specialitilor din administraia public.
Stabilind exigenele fa de pregtirea profesional a specialistului cu studii superioare n
domeniul administraiei publice, Standardul expune condiiile de asigurare a parametrilor
prestabilii pentru produsul instruirii, care rezid n comportamentul profesional al viitorului
specialist la nivel: de cunoatere; de aplicare; de integrare.
n acest sens, un compartiment al Standardului conine descrierea detaliat a ansamblului de
competene care deriv din procesul de instruire a viitorului specialist, i anume:
24

- competena gnosiologic, care const n posedarea unui volum de cunotine necesare


pentru exercitarea unei funcii publice;
- competena prognostic ca o capacitate de a concepe caracterul evolutiv al administraiei
publice i de a prevedea perspectivele dezvoltrii sistemului administraiei publice;
- competena praxiologic care presupune abiliti de aplicare a cunotinelor teoretice n
situaii practice din activitatea administrativ;
- competena managerial manifestat n capaciti de dirijare a comunitilor umane i a
proceselor sociale prin implicarea n adoptarea deciziilor i organizarea executrii lor;
- competena de evaluare a rezultatelor activitii profesionale pe baza criteriilor obiective i n
conformitate cu prevederile actelor normative n vigoare;
- competena comunicativ i de integrare social ca o posibilitate de utilizare a diverselor
forme de comunicare n practica profesional i adaptarea comunicrii la diversitatea
circumstanelor practice;
- competena de cercetare prin demonstrarea capacitilor analitice, cunoaterea metodologiei
activitii investigaionale n domeniul administraiei publice;
- competena de instruire continu care rezid n contientizarea necesitii de acumulare
continu a cunotinelor n dependen de evoluia teoriei i practicii administrative i n
corespundere cu solicitrile sociale.
Pentru asigurarea formrii acestor competene, Standardul traseaz proiectarea curricular
stabilind, pentru nceput, sistemul de acces la studii la specialitatea Administraie public pentru
ciclul I- studii de licen i pentru ciclul II studii de masterat, apoi proiecteaz coninutul
programului de formare profesional din perspectiva finalitilor studiilor, care prevede att
pregtirea teoretic a specialistului, precum i cultivarea aptitudinilor practice.
n scopul ealonrii judicioase a coninutului, n baza logicii interne de formare profesional
n domeniul administraiei publice, precum i a rigorilor procesului de instruire i a consecutivitii
formrii competenelor descrise mai sus, programul de studii la specialitatea Administraie
public va conine uniti de curs:
- Fundamentale (F) care au drept scop acumularea de ctre studeni a cunotinelor i
abilitilor de baz, integrate n sistemul de competene care permit abordarea sistemic a
procesului administrativ, conceperea locului i rolului administraiei publice n sistemul social;
- Generale de orientare socio-umanistic (G) - care au drept scop cultivarea la viitorul specialist
din administraia public a deprinderilor de socializare, comunicare i comportament adecvat n
contextul procesului administrativ bazat pe pluralism i diversitate, precum i formarea unui
orizont larg de cultur general i managerial, care i-ar permite s-i asume responsabilitatea
pentru exercitarea la nivel profesional a unei funcii publice;
- De specialitate (S) - disciplinele care contribuie nemijlocit la formarea profesional a
specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice, exprimat n sistemul de
competene ca finalitate a procesului de instruire.
Ponderea disciplinelor fundamentale, generale i de specialitate la ciclul I- studii de licen, i
la ciclul II- studii de masterat se stabilete de instituiile de nvmnt n conformitate cu Planul
cadru i alte documente care reglementeaz procesul de pregtire a cadrelor n sistemul de
nvmnt superior din Republica Moldova.
O parte component a formrii profesionale a specialitilor pentru domeniul administraiei
publice l constituie stagiile de practic organizate de instituiile de nvmnt i desfurate n
organele administraiei publice centrale i locale. Standardul expune rigorile fa de organizarea
stagiilor de iniiere i de licen stabilind particularitile fiecrui tip de stagiu, att n aspect de
organizare, ct i privind coninuturile lor.
Lund n vedere c sistemul de competene de care trebuie s dispun specialistul cu studii
25

superioare n domeniul administraiei publice se formeaz prin aportul tuturor disciplinelor de


studii prevzute n planurile de nvmnt, Standardul stabilete exigene concrete fa de
structura i coninutul curricular al disciplinelor de studii (unitilor de curs). Astfel, standardul
curricular al disciplinei de studii include aa componente ca: cadrul conceptual; administrarea
disciplinei; obiectivele de formare a competenelor; tematica i repartizarea orelor pe tipuri de
activiti; obiective operaionale i coninuturi; metode de evaluare; bibliografie selectiv.
O atenie deosebit acord Standardul sistemului de evaluare academic, specificnd n
calitate de strategii de evaluare: evaluarea iniial; evaluarea formativ; evaluarea final i descriind
formele i metodele de desfurare a acestora, reieind din particularitile specialitii
Administraie public.
Calitatea pregtirii cadrelor depinde nu numai de proiectarea curricular la specialitatea
respectiv, dar i de activitile de realizare a procesului de formare a competenelor necesare
specialistului din administraia public. n acest sens, Standardul reglementeaz realizarea
procesului de formare a specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice
prin stabilirea rigorilor privind asigurarea cu cadre didactico-tiinifice i formatori, asigurarea
metodico-didactic a procesului de studii, crearea condiiilor de documentare informaional,
asigurare logistic i tehnico-material, evaluarea randamentului de studii n procesul de formare
a specialistului pentru domeniul administraiei publice.
n aa fel, procesul de formare a specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei
publice este reglementat reieind din rigorile procesului de la Bologna privind ajustarea
nvmntului superior din Republica Moldova la standardele europene, precum i din realitile
n care activeaz administraia public din ara noastr aflat n proces de aliniere la valorile
administraiei publice europene.
II. Evaluarea activitii i instruirea continu a specialitilor din administraia public
din perspectiva fortificrii competenelor profesionale
Stabilirea unui sistem de competene pentru specialistul cu studii superioare din domeniul
administraiei publice, reglementarea procesului de formare a acestora prin Standardul respectiv,
reprezint o surs de referin att pentru instituiile superioare de nvmnt, precum i pentru
autoritile administraiei publice.
n instituiile superioare de nvmnt, beneficiari snt structurile preocupate de organizarea
i monitorizarea procesului de pregtire a cadrelor pentru sistemul administraiei publice, cadrele
didactice antrenate n procesul de formare a specialitilor pentru administraia public, chemate
s in seam n activitatea lor instructiv i de cercetare de prevederile normelor respective,
studenii de la specialitatea Administraie public, ca subieci asupra crora nemijlocit se rsfrng
cerinele Standardului
Considerm c punerea n aplicare a Standardului de ctre organele de resort, abilitate cu
aceast funcie, va contribui la sistematizarea i omogenizarea activitilor de pregtire a spe
cialitilor n domeniul administraiei publice n diferite instituii superioare de nvmnt, prin
implementarea unor norme i rigori unice fa de pregtirea academic i competenele profesio
nale ale specialitilor, va influena benefic asupra elaborrii curriculumului universitar la spe
cialitatea Administraie public, constituind ca un punct de pornire n identificarea coninutului
instruirii, va servi un imbold i o baz informaional i metodic pentru elaborarea standardelor
disciplinelor de studii prevzute n curriculumul universitar la specialitatea respectiv.
n autoritile administraiei publice, beneficiari snt serviciile resurse umane preocupate de
evaluarea competenelor profesionale a angajailor din administraia public, angajaii din
administraia public a cror carier depinde de pregtirea lor academic i de competenele
profesionale reglementate de prevederile Standardului.
26

Procesul de modernizare a administraiei publice necesit mbuntiri funcionale, orga


nizatorice, precum i de competene. Pentru satisfacerea acestor necesiti se practic evaluarea
periodic a activitii specialitilor din administraia public, prin atestarea funcionarilor i
conferirea gradelor de calificare.[10].
Aceasta presupune, pe de o parte, analiza cunotinelor, deprinderilor i aptitudinilor necesare
pentru fiecare funcie public, iar, pe de alt parte, aprecierea gradului de competen a
funcionarilor publici, care trebuie s ntruneasc aceste condiii. Diferena dintre aceti indicatori
va constitui necesitile de perfecionare a funcionarului care deine o funcie public concret.
Practica ne demonstreaz c ntre ceea ce trebuie s cunoasc, s aplice i s integreze un
funcionar public, n conformitate cu sistemul de competene stabilite de Standardul academic i
profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice, i ceea ce el
cunoate n realitate, ntotdeauna vor exista diferene, deoarece activitatea administrativ
nainteaz permanent fa de funcionarul public noi exigene [11].
Evalund activitatea specialitilor din perspectiva fortificrii competenelor profesionale,
autoritile administraiei publice completeaz formarea profesional iniial cu instruirea
profesional continu a funcionarilor publici i oficialilor alei, proces care trebuie s devin
permanent i s in seam de evoluia administraiei publice, de schimbrile structurale i
funcionale intervenite n mediul administrativ.
Standardul prevede c formarea continu a specialitilor din administraia public urmrete
ca scop mprosptarea cunotinelor i consolidarea competenelor profesionale ale specialitilor,
formate n cadrul studiilor de formare iniial care snt perfecionate n activitatea practic i se
efectueaz prin: autoinstruire bazat pe studiul individual al angajailor din administraia public;
stagii de perfecionare organizate i desfurate n instituii specializate n acest domeniu din ar
i, dup posibiliti, de peste hotare; conferine, seminare metodice, ateliere de instruire organizate
de organele administraiei publice, instituiile superioare de nvmnt, organizaii nonguverna
mentale de profil, n scopul actualizrii competenelor angajailor din administraia public.
Astfel, permanentizarea formrii profesionale a specialitilor din administraia public
servete drept o garanie pentru asigurarea calitii i eficienei activitii administrative i ca o
condiie de sporire continu a profesionalismului i consolidrii competenelor funcionarilor
publici i a altor angajai din administraia public. Alegerea metodelor de dezvoltare profesional
depinde de scopurile i obiectivele trasate, fie prin amplificarea fondului de cunotine teoretice,
fie prin mbuntirea aptitudinilor practice ori chiar prin schimbarea comportamentului.
Generaliznd cele investigate n prezentul studiu vom meniona urmtoarele:
n primul rnd, elaborarea Standardului academic i profesional al specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice este doar o verig iniial n activitatea de
eficientizare a procesului de pregtire a cadrelor pentru domeniul respectiv. Punerea n aplicare a
Standardului va sistematiza i va omogeniza, la nivel naional, cerinele fa de pregtirea
academic i fa de competenele profesionale ale specialitilor din administraia public
n al doilea rnd, prevederile Standardului academic i profesional al specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice nu pot fi imuabile. Renovarea i adaptarea continu
a Standardului este condiionat de evoluia social, schimbrile din sistemul de nvmnt,
modernizarea continu a administraiei publice. Iniiativa de renovare poate aparine att
instituiilor de nvmnt, ct i ministerelor de resort sau reprezentanilor angajatorului.
Necesitatea actualizrii i adaptrii Standardului la noile condiii poate s intervin n rezultatul
acreditrii specialitii Administraie public, procesului de atestare a funcionarilor publici,
precum i dinamicii pieei muncii.
n al treilea rnd, eficientizarea de mai departe a procesului de pregtire a cadrelor pentru
administraia public impune necesitatea continurii procesului de standardizare n acest
27

domeniu. n aspectul pregtirii academice a specialitilor devine necesar elaborarea standardelor


disciplinelor de studii, sarcin care poate fi realizat i implementat cu concursul titularilor
cursurilor respective. n aspectul competenelor profesionale activitatea poate s-i gseasc
continuare n elaborarea standardelor ocupaionale a funciilor publice din autoritile
administraiei publice, precum i n standardizarea programelor de perfecionare profesional
continu a angajailor din administraia public.
n al patrulea rnd, situaia actual din nvmntul universitar i aspiraiile de implementare
n Republica Moldova a rigorilor europene privind formarea specialitilor cu studii superioare n
domeniul administraiei publice solicit urgentarea elaborrii de ctre Ministerul Educaiei i
Tineretului a Planului cadru permanent pentru ciclul unu, studii de licen (n prezent se
lucreaz n baza unui Plan-cadru provizoriu) i elaborarea Planului-cadru pentru ciclul doi, studii
de masterat, care la moment lipsete. Se cere, de asemenea, elaborarea altor acte normative, care
ar reglementa implementarea rigorilor Procesului de la Bologna n sistemul de nvmnt din
Republica Moldova.
n al cincilea rnd, se impune necesitatea unei mai strnse colaborri ntre instituiile
superioare de nvmnt care pregtesc cadre pentru administraia public i autoritile
administraiei publice n calitate de beneficiari. Funcionarii practicieni ar putea s participe n
calitate de formatori n procesul de pregtire a cadrelor pentru administraia public, mai ales n
activitile cu caracter aplicativ, iar reprezentanii mediului academic ar putea s participe la
evaluarea activitii funcionarilor publici n exerciiu i n procesul de instruire continu a lor.
Prin urmare, prevederile Standardului academic i profesional al specialistului cu studii
superioare n domeniul administraiei publice se vor implementa n instituiile superioare de
nvmnt prestatoare de servicii n domeniul pregtirii cadrelor pentru administraia public
ntr-o strns conexiune cu cadrul legislativ i normativ existent i lundu-se n vedere dreptul
instituiilor de nvmnt la autonomie universitar, servind n acelai timp, drept surs de
referin pentru autoritile administraiei publice n activitile de evaluare a muncii funcionarilor
publici, atestrii profesionale a acestora i acordrii gradelor de calificare.

Referine
1. Public Service Training SISTEMS IN OECR COUNTRIES. Support improvement in Guvernance and Management in Central and Eastern European Countries.// SIGMA PAPERS, No.16, 1998
2. Decretul Preedintelui Republicii Moldova din 21 mai 1993 privind pregtirea cadrelor
pentru organele administraiei de satat i de autoadministrare local // Administrarea public,
revist metodico-tiinific, 1993, nr.1.
3. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.468 din 22 aprilie 1998 // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, nr. 62-65 din 09 iulie 1998.
4.Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 1113-III din 12 februarie 2003 privind
reorganizarea Academiei de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 20-22 din 14 februaie 2003.
5. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.863 din 16 august 2005 cu privire la aprobarea
Programului de modernizare a sistemului educaional al Republicii Moldova // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr.113-116 din 26 august 2005.
6. Legea Serviciului public din 04 mai 1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.61
din 02 noiembrie 1995.
7. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 151 din 23 februarie 2001 despre aprobarea
Clasificatorului unic al funciilor publice // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 25-26
din 01 martie 2001.
28

8. Republica Moldova a aderat la Procesul de la Bologna // Moldova suveran, nr.80(20717)


din 20 mai 2005.
9. Legea nvmntului din 02 iulie 1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.62-63
din 09 noiembrie 1995.
10. Legea despre Regulamentul de conferire a gradelor de calificare funcionarilor publici
nr. 1263-XIII din 17 iulie 1997 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 63/528 din 25
septembrie 1997.
11. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova // Chiinu,
Museum, 2001, pag.133.

29

CONSIDERAII REFERITOR LA RELAIILE


ADMINISTRAIEI PUBLICE CU MEDIUL POLITIC
CORNEA Sergiu, confereniar universitar, doctor,
Universitatea de Stat B.P.Hadeu din Cahul
For the purpose of the complex study of the administrative phenomenon, it is necessary to investigate the public administration system in relation to social environment and especially in relationship to the political one, that exercises an essential influence upon the activities of the public administrative bodies both on the central level and the local level.
Starting with the premise that public administration is that activity which, in essence, consists of
the organization and the insurance of the execution, and also in the immediate execution of the constitutional provisions, of all the normative acts and of other judicial acts issued by the state authorities. It is an activity realized by public administrative authorities, and it has been ascertained that the
administrative system depends on and maintains privileged relations with the political system.
On the one hand the administration is very closely connected to the political power which confers
upon it legitimacy, and so, the activities are carried out under the authority of the State, but on the
other hand, the administration uses its possibilities and competencies to oppose the political force
that tends to dominate it.
The author examines the relationship of the administrative system with the political system, in
different regimes; the influence of the state structure upon the structure of the administrative authorities and their function; the relationship between the system of parties and the system of public
administrative bodies; the influence of the political factor upon the constitution and the activity of
local public administration.
Administraia i sistemul politic. n scopul studierii complexe a fenomenului administrativ
este necesar cercetarea sistemului administraiei publice n raport cu mediul social i n mod
special cu cel politic, care exercit o influen esenial asupra activitii organelor administraiei
publice att la nivel central ct i la nivel local.
nelegnd prin administraia public acea activitate care const n principal n organizarea i
asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor
actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate
realizat de ctre autoritile administraiei publice,1 constatm c sistemul administrativ se
intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Relaia special pe care o
are administraia public n relaia sa cu puterea politic rezult din poziia sa de mecanism
intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i de a asigura execuia deciziilor politice
exprimate prin lege. n acest scop, administraia public ndeplinete mai multe funcii: a) de
pregtire a deciziilor politice, b) de organizare a executrii deciziilor politice, c) executarea direct
a deciziilor politice, d) asigurarea executrii deciziilor politice, e) purttor al doleanelor populaiei
n raport cu cei care adopt deciziile politice.2
Pe de o parte, administraia este foarte strns legat de puterea politic, care i confer
legitimitate i, astfel, aciunea sa se desfoar sub autoritatea statal, iar pe de alt parte,
Alexandru, I. Funciile administraiei publice n statul de drept. n: Economie i administraie local,
1996, nr.1-2, p.16.
2
Alexandru, I. Structuri, mecanisme i instituii administrative.- Bucureti: .N.S.P.A., 1992, p.8
1

30

administraia recurge la posibilitile i competenele sale pentru a se opune forei politice care
tinde s o domine. Procesul administrrii reprezint realizarea voinei autoritare a acelui ce
administreaz, ce are putere pentru a-i atinge scopul. Dar nsi administrarea este un mijloc
prin intermediul cruia activitatea bine gndit i organizat a puterii se transform din posibilitate
n realitate1 meniona T. Popescu.
Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ este de dou
tipuri: a) influena doctrinelor i a valorilor politice i b) influena instituiilor politice.
n legtur cu primul tip de influene, se invoc faptul c administraia nu este animat de o
ideologie sau o doctrin specific, aciunea sa nu se legitimeaz prin ea nsi, ci toate acestea
provin din sistemul de valori dominant n societate.
n rile ataate liberalismului, evoluia administraiei s-a produs concomitent cu cea a instituii
lor politice. Primatul acordat individului de ctre liberalismul tradiional, a antrenat, pe de o parte,
stricta limitare a competenelor statului (meninerea ordinii i respectarea regulilor concurenei),
iar pe de alt parte a adus la supunerea administraiei publice, fa de principiile de legalitate.
Cel de-al doilea tip de influen decurge din aciunea instituiilor politice. Tipul relaiilor de
putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i explic variantele posibile de
organizare ale acesteia, n cadrul aceluiai sistem politic. n acest sens, se constat c situaia
administraiei n interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituional, structura
statului, sistemul de partid.2
Trebuie menionat faptul c constituirea unui anumit tip de administraie este influenat i
de cultura politic dominant sau de subculturile regionale.
Administraia i regimurile politice. Regimul politic reprezint ansamblul metodelor i mijloa
celor de realizare a puterii, a relaiilor existente ntre elementele care alctuiesc sistemul social po
litic, relevnd, mai ales, regimul drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Aadar, re
gimul politic se refer la condiiile concrete de funcionare a administraiei n relaie cu politica.
Regimul politic existent ntr-o ar influeneaz n mod substanial administraia statului
respectiv. Din acest punct de vedere apar diferenieri majore n modul de organizare i funcionare
a sistemului administrativ, dictate de cele dou categorii de regimuri politice i anume, regimurile
democratice i regimurile nedemocratice (autoritare sau totalitare).
ntr-un regim democratic se admite existena unei administraii profesionale. n consecin,
grupul uman al funcionarilor i, n special, cel al nalilor funcionari poate i trebuie s coexiste
cu diferite ideologii politice i va interveni, mai mult sau mai puin, n societate conform ideologiei
partidului de la putere.
ntr-un regim totalitar sau autoritar situaia este opus, administraia fiind identificat, ntr-o
msur mai mic sau mai mare, cu clasa politic conductoare, mai ales la nivelele sale
superioare.
n mod evident, ambele regimuri vor fi ntotdeauna influenate de ctre mprejurrile politice,
economice i sociale concrete.
n cadrul regimurilor democratice, diferene considerabile apar ntre regimurile de tip
parlamentar i cele de tip prezidenial.
n regimul democratic, apar urmtoarele caracteristici specifice:

Administraia se afl sub autoritatea direct a guvernului, dar se organizeaz i funcioneaz
conform liniilor generale impuse de aleii poporului.

Exist o concordan ntre voina majoritii electorilor i conduita administraiei ce se
poate asigura prin:
Popescu T. Politologie.- Chiinu, 1998, p.41.
Filip Gh., Onofrei M. Administraie public.- Iai, 1999, p.172-174.

1
2

31

- modul de desemnare a efului statului n regimul prezidenial;


- desemnarea i responsabilitatea minitrilor n regimul parlamentar;
- autoritatea legilor care sunt emanaia parlamentului (n ambele regimuri).

Democraia antreneaz n mod necesar descentralizarea care tinde s ncredineze gestiunea
colectivitilor locale unor organe alese pe plan local.

Parlamentul, independent de aciunea pe care o exercit n domeniile legislativ i bugetar
(elaborarea de legi i votarea creditelor bugetare), exercit anumite influene asupra
administraiei:
n regimul parlamentar, Parlamentul formuleaz critice la adresa administraiei,
instituie anchete, adreseaz interpelri minitrilor. De la tribuna Parlamentului se pot
denuna abuzuri i se pot iniia propuneri. De asemenea, minitrii, efii serviciilor
publice sunt, de regul, numii de majoritatea camerelor parlamentare.
n regimul prezidenial sau de monarhie constituional, controlul Parlamentului este
mai puin energic dect n regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul c minitrii
nu sunt responsabili dect n faa preedintelui sau regelui. Totui, i n aceste cazuri,
Parlamentul i menine supremaia, prin faptul c voteaz legile i bugetul, de care
administraia este dependent.

n regimul democratic, administraia este supus nu numai controlului Parlamentului, ci i
supravegherii presei, care este liber s critice minitrii i funcionarii.

Ansamblul libertilor publice permite cetenilor s-i expun doleanele i s fie protejai
contra abuzurilor. De asemenea, administraii, adic cetenii i pot exprima adeziunea
sau dezaprobarea prin intermediul votului.

Administraia este supus i unor controale interne care decurg din ierarhie i tutel.
Exist ns i anumite pericole:

politica risc s se amestece n administraie i s o fac s-i piard caracterul ei de
imparialitate i de neutralitate;

funcionarii sunt supui att presiunilor alegtorilor, ct i partidelor aflate la putere, care
tind s confite administraia n profitul lor.1
Conform principiului separaiei puterilor n stat, fiecare dintre acestea este investit cu
anumite prerogative nici una dintre puteri neavnd posibilitatea uzurprii atribuiilor celeilalte.
Este adevrat ca ntre organismele care exercit prerogativele unui anumit tip de putere exist o
ntreptrundere funcional i chiar o colaborare menite s asigure armonia procesului de
guvernare i implicarea excesului de putere.
n multe ri, parlamentele se concentreaz asupra domeniului legislativ circumscris i limitat
de ctre Constituie n timp ce guvernul beneficiaz de o competen normativ general.
Guvernele sunt n principal organele de impulsionare i de aciune, capabile s elaboreze o politic
i s o materializeze. Ele sunt elementul motor i dinamic al oricrui sistem politic, care trebuie
privite ca adevrai actori i realizatori ai politicii naionale, avnd un rol primordial. n cea mai
mare parte a regimurilor, majoritatea legilor adoptate sunt pregtite de guvern. n regimurile
democratice rolul guvernelor este n cretere i puterile lor se dezvolt n mai multe direcii.2
Unul din elementele definitorii ale democraiei este autonomia local. n aceast ordine de
idei consolidarea autonomiei locale ar trebui s fie principala prioritate politic a procesului de
reformare a societii moldoveneti deoarece consolidarea autonomiei locale nseamn
consolidarea democraiei.
Costea M. Introducere n administraia public.- Bucureti: Ed. Economic, 2000, p. 40-41.
Tutunaru, M. Probleme teoretice i practice n edificarea statului de drept: teza de doctor n drept.- Ch.,
2005, p.106.

1
2

32

Analiza conceptului de autonomie local ne permite s evideniem cteva principii care i


asigur funcionalitatea:

acceptarea benevol de ctre colectivitile locale a responsabilitii soluionrii diverselor
probleme cu caracter local;

puterea aparine colectivitii locale i este exercitat nemijlocit sau prin organe
reprezentative alese n mod democratic;

autoreglarea vieii colectivitii locale n baza normelor adoptate de colectivitate;

independena lurii deciziilor n limita competenelor atribuite;

dreptul de a dispune de mijloace financiare i resurse materiale proporionale cu
competenele atribuite;

lipsa subordonrii verticale fa de organele centrale.
Msura n care sunt realizate aceste principii ne permite s determinm gradul de democratizare
al societii. Deci, nivelul de democratizare al societii depinde direct de gradul de democratizare
a colectivitilor locale. Colectivitatea local poate fi considerat democratic dac corespunde
urmtoarelor criterii: a) existena corpului electoral; b) existena unor posibiliti reale a accesului
cetenilor la informaie; c) existena posibilitii i a modalitii pentru locuitori de a se ntruni;
d) existena unor structuri administrative ce permit reprezentanilor alei s administreze n mod
real; e) existena unor modaliti eficiente de a respecta voina i doleanele locuitorilor; f)
acreditarea concepiei c funcionarii din administraia public local sunt chemai s-i realizeze
competenele n corespundere cu instruciunile primite de la alegtori, n caz contrar fiind obligai
s abandoneze funcia ndeplinit.
Autonomia local reprezint unul din elementele de organizare a puterii publice, specificul
cruia const n natura sa politic dualist. n aspect instituional, organele administrative locale
sunt integrate n mecanismul unic de administrare a statului, administraia public local avnd
un aparat ce activeaz n baza legilor i a altor acte normative, abilitat s-i aprobe independent
bugetul. Dar, organele administraiei publice locale au o alt natur i importan dect institutele
puterii de stat i mai mult nclin spre societatea civil. Ele nu sunt subiecte ale puterii de stat, ci
intr n grupa subiecilor puterii sociale. n acelai timp, e evident, c ambele tipuri de putere au
multe laturi comune. Puterea local ca i cea central are un caracter public, realizeaz scopuri
comune (administrarea treburilor publice), se apropie de instituiile statale dup metodele de
realizare a obiectivelor sociale.1
Analiza comparat a coninutului noiunii de autonomie local dup Carta european i a
definiiei stabilit n legislaia naional ne permite s constatm urmtoarele: a) principiul
autonomiei locale este recunoscut de Constituia Republicii Moldova i legislaia naional; b)
Constituia i legislaia naional recunosc dreptul cetenilor Republicii Moldova la autonomia
local; c) potrivit cu Constituia Republicii Moldova i a legislaiei naionale n domeniu, cetenii
realizeaz autonomia local prin exprimarea direct a voinei i prin autoritile administraiei
publice locale, criteriul eligibilitii fiind obligatoriu.
De facto, despre afirmarea autonomiei locale n Republicii Moldova putem vorbi cu mari
rezerve. Printre cauzele ce ar explica aceast stare de lucruri am meniona, n primul rnd, faptul
c separarea administraiei publice locale de cea de stat nu s-a bazat pe o practic nrdcinat n
societatea moldoveneasc. Majoritatea populaiei se mai afl sub influena ideii c toate problemele
se rezolv la nivelul administraiei centrale, iar autoritile publice locale sunt doar nite ageni
executivi la nivel local.
Trebuie menionat i faptul c implementarea autonomiei locale n societatea moldoveneasc
Cornea, S. Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei. n: Administrarea public, 2002, nr.4, p.
35-36.

33

nu a constituit rezultatul unei politici administrative coerente a statului. Realizarea acestei idei a
fost profund marcat de factorul politic, evoluiile n domeniul dat fiind n legtur direct cu
raportul de fore n Parlament la momentul adoptrii Constituiei i a legislaiei n domeniul
administraiei publice locale.
Fraciunile parlamentare au optat pentru autonomia local, nu n ultimul rnd, i din
considerente ideologice. Dac o parte din deputai au contientizat c autonomia local este o
cale eficient de realizare a idealurilor democratice, alt parte, n special deputaii comuniti, au
intuit n autonomia local un eventual instrument de restaurare a vechilor structuri administrative.
Aceast abordare a problemei a fost confirmat ulterior de politica administrativ a partidului de
guvernmnt.
Opiunea spre autonomia local a fost influenat i de factorul extern. Ratificarea Cartei
europene a autonomiei locale a fost conceput i ca o msur de sporire a credibilitii fa de
creditorii externi.
n condiiile actuale, edificarea unui sistem eficient de administrare local ar trebui s fie n
deplin concordan cu obligaiile asumate n plan extern ale Republicii Moldova i, n primul
rnd, ale acelor obligaii ce reies din Carta european a autonomiei locale n care sunt inserate
normele i principiile democratice ce trebuie respectate n activitatea autoritilor locale. n
aceast ordine de idei este foarte important s identificm sarcinile ce trebuie realizate.
Este de o importan deosebit garantarea prin msuri de ordin legislativ a dreptului egal i
nelimitat al cetenilor la autonomie local.
n scopul facilitrii accesului cetenilor la autoritile administrative locale i a evitrii
dublrii funciilor lor, aceste autoriti trebuie s aib o structur ct mai simpl.
Eficiena activitii administraiei publice locale sporete atunci cnd exist o delimitare clar
de competene, cnd sunt stabilite cu maximum de exactitate competenele i responsabilitile
fiecrui organ administrativ i respectiv a fiecrui angajat.
Este necesar de a asigura suportul financiar suficient pentru activitatea eficient a autoritilor
locale. Se impune consolidarea bazei economico-financiare a autonomiei locale care ar garanta
autoritilor locale un nivel rezonabil de resurse. n caz contrar, ele nu vor fi n stare s realizeze
pe deplin competenele atribuite, discreditnd astfel ideea de autonomie local.
O alt problem important este libertatea de aciune a autoritilor locale. n anumite cazuri
este raional i acest lucru poate fi justificat din punct de vedere juridic, ca autoritile locale s fie
pe post de reprezentani ai statului n realizarea unor anumite sarcini de importan naional.
Dar sarcinile delegate de stat autoritilor locale nu trebuie s prevaleze asupra sarcinilor de
importan local sau rezolvarea lor s necesite eforturi financiare i materiale prea mari.
Una din sarcinile dificile const n asigurarea egalitii ntre autoritile locale. Cu toate deose
birile existente ntre necesiti i posibilitile financiare autoritile locale, n principiu, ar trebui
s ofere o gam de servicii comparabile n plan calitativ. Altfel spus, este necesar o distribuire a
finanelor publice dup criterii obiective i potrivit cu cheltuielile necesare autoritilor locale.
Lipsa unui astfel de mecanism nu va permite afirmarea unei autonomii locale viabile.
Afirmarea autonomiei locale nu poate fi conceput fr asigurarea unui mecanism eficient de
ngrdire a autoritilor locale de amestecul i abuzurile autoritilor centrale. Tendina de
amestec n treburile autoritilor locale este una constant, difer doar procedeele de realizare.
Dac aceast tendin a autoritilor centrale nu va fi frnat de bariere juridice ce ar stabili clar
limitele interferenei puterii centrale cu autoritile locale, autonomia local n-are nici o ans de
a supravieui. Autoritile centrale trebuie s trateze autoritile locale la justa lor valoare, adic ca
parteneri n realizarea strategiilor naionale i locale de dezvoltare.
n scopul garantrii respectrii legislaiei i a sporirii eficienei, trebuie create mecanisme
eficiente de control a activitii autoritilor locale, dar fr a atinge libertatea de aciune a
34

organelor i a funcionarilor administraiei publice locale n ndeplinirea atribuiilor ce le revin.


O tendin caracteristic ultimei perioade este minimalizarea rolului autoritilor repre
zentative locale. Transformarea acestor organe n decoraii politice poate avea repercusiuni
negative deoarece favorizeaz birocraia i corupia. Menionm c Carta european a autonomiei
locale prevede n mod expres subordonarea autoritilor executive fa de cele reprezentative.1
Indubitabil, afirmarea autonomiei locale depinde foarte mult de practica, experiena i
tradiiile acumulate n domeniul respectiv. Att timp ct populaia nu va vedea n autonomia
local un mecanism eficient de realizare a drepturilor i posibilitilor sale, pn cnd nu se va
ncadra plenar n activitile cu caracter comunitar i pn cnd nu va contientiza c poate
influena direct deciziile luate de ctre autoritile locale, nu va fi posibil instaurarea unei
autonomii locale reale. Autonomia local poate i trebuie s fie acel fundament pe care se va
constitui i se va afirma societatea civil n Republica Moldova.
Procesul contradictoriu de reformare a sistemului administraiei publice locale din Republica
Moldova a confirmat vitalitatea autonomiei locale i existena unui mare potenial de dezvoltare.
n acelai timp trebuie s constatm consecinele negative a inexistenei unei politici de stat n
domeniul dezvoltrii administraiei publice locale. Este necesar de a elabora o concepie clar
bazat pe tradiia naional i conform cu reglementrile internaionale n domeniu, concepie
care ar prevede ce fel de sistem al autoritilor publice locale vrem s edificm i ce trebuie s
facem pentru a-l edifica. Problema devine actual i din perspectiva aderrii europene, subiect
prioritar al actualei guvernri.2
Revenind la influena exercitat de regimul politic asupra administraiei, constatm c n
cadrul regimului totalitar apar urmtoarele caracteristici principale:

Administraia este complet dependent de Executiv. Ea rmne subordonat legii, ns
legea rezult din voina unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a
reprezentanilor alei ai naiunii.

Administraia i pierde caracterul de imparialitate, ea trebuind s serveasc interesele
guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care l susine.

Formalitile de procedur sunt simplificate sau neglijate, dreptul la grev este suspendat,
au loc epurri pe criterii politice.

Totalitarismul antreneaz n mod automat centralizarea, colectivitile fiind administrate
de ctre ageni numii sau desemnai prin alte procedee dect sufragiu universal direct.

Controlul exterior este minor. Slbete controlul presei i al opiniei publice, n timp ce
controlul intern se intensific, administraia fiind supus unei puteri ierarhice i
discreionare foarte puternice.

Partidul care-l susine pe dictator sau guvernul se amestec n viaa administrativ, existnd
uneori confuzia ntre funciile pe care le au persoanele n partid i cele din administraie.3
n regimurile autoritare sau totalitare, administraia este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a
puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i pe
cale de consecin constituie ntotdeauna o administraie de stat. Cultul personalitii i voina
de renovare naional sunt nsoite de extinderea puterii administraiei care se transform ntr-un
instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competene
discreionare, i fiind eliberat de necesitatea respectrii normelor de drept, administraia public
A se vedea Art.3 al Cartei europeane a autonomiei locale.
Cornea, S. Consolidarea autonomiei locale factor important al procesului de democratizare a societii
moldoveneti. n: Filosofia, Sociologia, Politica i tnra generaie, conf. int. (2003; Chiinu).Chiinu, 2003, p.376-380.
3
Profiroiu, A., Popescu, I. Introducere n tiina administrativ. [On-line], [citat 07.10.07]. Accesibil: <
http://www. ase.ro/ biblioteca/pagina2.asp?id=cap3 >, Capitolul 3 Administraia i factorii politici generali.
1
2

35

trebuie s fac dovad unei loialiti absolute fa de sistemul politic.


n fostele ri socialiste, administraia public nu reprezenta dect un instrument aflat n
serviciul construciei socialismului. Astfel, administraia i-a pus amprenta asupra ansamblului
vieii economico-sociale, impunnd exigena i disciplina strict caracteristice centralismului
democratic de tip comunist.
n rile aflate n curs de dezvoltare, punerea n practic a sistemului administrativ este adesea,
condiionat de o serie de preocupri de ordin ideologic i politic (orientare politic, probleme de
dezvoltare) i mai puin de considerente de utilitate i eficien.
Influena sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evideniat prin
fidelitate fa de regimul politic, cerin care se presupune respectat de toi funcionarii publici,
indiferent de postul ocupat.
Structura de stat i administraia. Structura de stat reprezint organizarea puterii de stat n
raport cu teritoriul i populaia, raporturi ce se constituie ntre elementele sistemului statal,
formaiunile statale sau unitile administrativ-teritoriale.
Statul unitar se caracterizeaz prin aceea c puterea e structurat pe un singur palier.
Caracteristicile distincte ale statelor unitare sunt:
Statele unitare nu au n componena lor entiti statale. Teritoriul acestor state este delimitat
n uniti teritorial-administrative, care nu sunt suverane i nu posed atribute statale. Unele
state, mici ca dimensiuni, nici nu-i delimiteaz teritoriul n uniti teritorial-administrative
(Malta, Bahrein).
Statele unitare au un singur rnd de organe supreme (un singur parlament, un singur
guvern, un singur ef de stat, o singur instan judectoreasc suprem) care i exercit
competenele lor pe ntreg teritoriul statului i cu privire la ntreaga populaie.
Statele unitare au o singur constituie i un sistem legislativ unic.
Statul nsui este subiect de drept internaional i particip n aceast calitate la viaa
internaional.
n statele unitare cetenii au o singur cetenie.
Statul unitar presupune existena unei voine politice unice ce este impus cetenilor prin
intermediul unui aparat administrativ controlat de centru. Principiul su distinctiv l reprezint
ideea indivizibilitii statului introdus de Revoluia francez n 1792, ca rspuns la tendinele
federaliste ce se manifestau n epoc. Principiul statului unitar este susceptibil de diferite
interpretri n dependen de contextul i referinele momentului istoric analizat. nceputul a fost
reprezentat de statul unitar centralizat n care deciziile n materie administrativ erau luate de
puterea central. Dar pentru a nu fi paralizate de mulimea problemelor statele centralizate
recunosc o serie de competene organelor locale lund msuri de deconcentrare. Deconcentrarea
const n numirea unor ageni ai puterii centrale la nivel local, care rmn ns responsabili fa
de autoritile centrale. Cererile de cretere a democraiei locale au antrenat tendina de
descentralizare a statelor unitare, proces ce presupune c deciziile sunt luate sub controlul
cetenilor de ctre autoriti locale alese. Descentralizarea poate fi de natur funcional atunci
cnd se recunoate serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor interesai s participe
la gestiunea treburilor publice, sau de natur teritorial cnd se recunoate autonomia entitilor
administrative ce se pot administra singure.1
Statul unitar, dei este delimitat n uniti teritorial-administrative care pot fi relativ autonome,
aceast autonomie nu echivaleaz cu suveranitatea intern: organele deliberative locale nu au
putere legislativ, autonomia lor fiind consacrat i limitele acesteia fiind stabilite de constituia
adoptat la nivel central singura existent i de legile emise de puterea central.
Prvulescu Cr. Politici i instituii politice. Ed. A II-a. rev.- Bucureti: Editura Trei, 2002, p.46.

36

Statele unitare au i multe particulariti distincte, fapt ce permite clasificarea lor dup anumite
principii. Astfel, n dependen de existena (sau inexistena) teritoriilor autonome, statele unitare
pot fi: simple i compuse.
Statele unitare simple sunt acele state care nu au autonomii teritoriale. Teritoriul statelor
respective ori nu este delimitat n uniti teritorial-administrative (n cazul statelor mici ca
teritoriu), ori sunt delimitate doar n uniti teritorial-administrative (Frana, Polonia, Algeria,
Columbia .a.). Unitile teritorial-administrative pot fi constituite pe dou-trei nivele: local
judeean (raional) regional, sau pe patru nivele ca n Frana.
Statele unitare compuse sunt acele state care au una sau cteva autonomii teritoriale
(Azerdbaijan, Danemarca, Spania, China). Autonomia n domeniul construciei statale nseamn
luarea n consideraie la delimitarea teritoriului statului a particularitilor naionale, culturale,
istorice, geografice, locale .a.
Autonomiile pot fi teritoriale i extra -teritoriale. Autonomia teritorial reprezint o entitate
teritorial creat n baza particularitilor menionate, populaiei oferindu-i-se posibilitatea de a
rezolva anumite probleme de importan local. De regul, autonomia teritorial este acordat
populaiei care are anumite particulariti de ordin economic i cultural determinate de factori
istorico-geografici. Autonomia naional-teritorial este acordat minoritilor naionale stabilite
compact pe un anumit teritoriu.
Autonomia teritorial poate fi: politic sau administrativ. Deosebirea esenial dintre ele, cu
o anumit doz de relativitate const n urmtoarele: autonomia politic i poate crea propriul
sistem legislativ, iar autonomia administrativ nu beneficiaz de acest drept.
Autonomia extra-teritorial (mai este numit i autonomie etnocultural sau naionalcultural) nu presupune divizare teritorial. Acest tip de autonomie este acordat minoritilor
naionale amplasate rzle pe teritoriul statului i se materializeaz prin crearea propriilor
organizaii ce promoveaz valorile respectivei minoriti i le apr interesele.
Dup gradul de dependen al autoritilor publice locale fa de autoritile centrale ale
statului, statele unitare se divizeaz n state centralizate i state descentralizate.
n statele unitare centralizate, dependena autoritilor publice locale fa de autoritile
centrale ale statului este destul de mare, relaiile dintre ele fiind constituite n baza principiului
verticalitii puterii. Organele puterii locale se subordoneaz puterii centrale, iar conductorii lor
sunt numii de autoritilor centrale.
n statele unitare descentralizate autoritile locale sunt constituite i activeaz n baze
principiilor autonomiei locale, care ofer colectivitilor locale posibilitatea de a-i rezolva pe
propria lor rspundere problemele locale. Relaiile dintre autoritile centrale cu cele locale au la
baz principiul colaborrii. Controlul activitii autoritilor locale realizat de ctre autoritile
centrale este un control de tutel administrativ.
Autonomia const n repartizarea puterii de decizie ntre guvernul central, pe de o parte, i
administraia local pe de alt parte, care are o anumit independen fa de autoritile centrale.
Independena relativ a autoritilor administraiei publice locale presupune autonomia
administrativ i financiar a acestora. Autonomia local se stabilete pe cale legislativ, deci este
o expresie de voin a puterii legislative. n statele contemporane autonomia local se realizeaz
cu condiia respectrii caracterului unitar al statului. Acest lucru este stipulat i n Constituia
Republicii Moldova, dispoziiile alineatului 3 al articolului 109 prevd c aplicarea principiilor
autonomiei locale nu pot afecta caracterul unitar al statului.
Autonomia local nu trebuie confundat cu independena total a administraiei locale fa
de autoritile centrale. Ea este conceput ca o posibilitate a colectivitilor locale de a aciona n
mod liber, n cadrul legii, n toate problemele de interes local. n acelai timp, colectivitile locale
cuprinse n subdiviziuni teritorial-administrative ale statului, realizndu-i dreptul de autoadmi
37

nistrare contribuie la realizarea intereselor generale ale statului. Statul fiind factorul cel mai im
portant care asigur i garanteaz autonomia local, este direct interesat n meninerea echilibrului
i a conlucrrii autoritilor publice de diferite niveluri n soluionarea problemelor att de interes
local, ct i a celor de interes naional. Constituirea unui sistem funcional al autoritilor locale
este o etap absolut necesar n opera de edificare a statului de drept. Activitatea eficient a
autoritilor locale contribuie la o mbinare armonioas a intereselor generale cu cele locale.1
Este general acceptat c autonomia local nu se acord pe baze etnice iar gradul de autonomie
se raporteaz la toate unitile administrativ-teritoriale, indiferent de compoziia etnic a popu
laiei. Autonomia nu este un drept al unei colectiviti etnice ci este un obiectiv politic de guvernare
descentralizat. Admiterea conceptelor menionate ar nsemna s se creeze o discriminare ntre
cetenii unei ri n funcie de apartenena lor la o naiune sau la o minoritate naional.2
Statele unitare pot fi clasificate i dup componena naional a populaiei. n conformitate cu
principiul menionat, statele se mpart n mononaionale (Suedia, Norvegia .a.) i multinaionale
(Marea Britanie, Spania), cu toate c, n lumea contemporan este imposibil de conceput un stat
strict mononaional.
Statul federativ este constituit din dou sau mai multe state membre care n limitele i n
condiiile stabilite prin constituia federaiei i transfer o parte dintre atributele lor suverane n
favoarea statului federativ i dau astfel natere unui nou stat, distinct de statele ce l alctuiesc.
Competenele autoritii centrale sunt stabilite de ctre subiecii ce formeaz federaia i
consfinite n actul constitutiv, de regul Constituia. Competenele autoritilor locale chiar dac
sunt stabilite tot prin Constituie, sunt pstrate, nu sunt dobndite. n statul unitar competenele
autoritilor locale, orict de largi ar fi, sunt cele atribuite de autoritatea central. De aici rezult
un alt element important. n statele unitare autoritatea central menine dreptul de control i de
a se implica n activitatea autoritilor locale, iar n statele federale autoritatea central poate
interveni n domeniile n care exercitarea competenelor aparine autoritilor locale numai n
modul prevzut expres de constituia federal.3
Statul federal implic existena unor uniti teritoriale multiple ce sunt dotate constituional,
legislativ i juridic cu un anumit grad de autonomie. Numite state, aceste uniti federate nu au
ns competene n materie de relaii internaionale.
Statelor federative le sunt caracteristice urmtoarele elemente:

dou rnduri de organe supreme (la nivelul federaiei i la nivelul statului membru);

populaia federaiei poate deine cetenia statului respectiv, ct i cetenia federal;

raporturile dintre statele membre sunt raporturi de drept intern i nu raporturi de drept
internaional;

calitatea de subiect unic al raporturilor de drept internaional aparine federaiei;

parlamentul federaiei este bicameral, o camer reprezentnd statele-membre, iar alt
camer - poporul ntregii federaii;

dreptul constituie un sistem integrat, format din norme federale obligatorii pentru ntreaga
federaie i norme ale statelor-membre.
Cercettorii rui I. Busghina i A Zaharov consider c un stat, pentru a avea calitatea de
federaie, trebuie s ntruneasc urmtoarele criterii:

orice entitate teritorial i cetenii care locuiesc aici, concomitent, se afl sub jurisdicia a
dou nivele ale puterii de stat;
Cornea, S. Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei. n: Administrarea public, 2002, nr.4, p. 37.
Ionescu, Cr. Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice. Vol.I.- B.:
Lumina Lex, 1997, p.72
3
Catan V. Statul federativ: principii i reglementri, [On-line], [02.09.2007]. Accesibil: www.ipp.md/
files/ Publicatii /2002/decembrie/ Statul%20federativVCatan.doc
1
2

38


fiecare nivel al puterii de stat are competene proprii;

nici unul din nivelele de putere menionate nu poate suprima pe cellalt.1
Circa 45 % din suprafaa uscatului (peste 65 mln. km2) este ocupat de state care au un model
federal al structurii statale. Populaia acestor state este de 2 mlrd locuitori. n acelai timp, ns,
dintr-un numr de circa 200 de state, chiar lund n calcul aa-numitele federaii ascunse de
genul Spaniei, numrul federaiilor abia depete cifra de 20. Aproape toate statele mari sunt
federaii. Dintre cele mai mari dup suprafa state ale lumii, doar China are o organizare unitar,
dar i aceasta, pe lng cele 22 provincii are 5 regiuni autonome. Se poate presupune c aceast
form de organizare statal este caracteristic statelor mari (Rusia, SUA, Brazilia, Canada,
Australia, Mexic, Argentina, India, Nigeria toate cu un teritoriu de peste 1 mln km2). De regul,
se consider c statele deosebit de mari instituie un model federal de organizare pentru a introduce
nivelul intermediar de administrare, fapt care ar asigura o administrare mai eficient a teritoriilor
sale ntinse.
Excepie sunt statele mai mici care au devenit federaii n virtutea condiiilor istorice (Austria,
Elveia, .a.) ele fiind constituite din entiti anterior de sine stttoare, sau n virtutea aezrii
geografice, organizarea federal fiind determinat de amplasarea insular a statului (Malaysia,
Comore, Saint-Kitts i Nevis).2
Structura de stat, adic modul n care sunt divizate i repartizate competenele statale,
influeneaz, n mod direct, structura administraiei. n acest sens, se pot evidenia deosebirile
care apar ntre administraiile statelor federale i cele ale statelor unitare:
Astfel, n statele federale apare o eterogenitate a administraiei, care contrasteaz cu
uniformitatea existent n statele unitare. Fiecare stat membru al federaiei poate s-i
organizeze, dup nevoi, propriile instituii administrative.
De asemenea, se creeaz o dedublare a administraiei, prin suprapunerea celor dou nivele
administrative (cel al statului federal central i cel al statelor membre) fr, ns, s existe o
legtur organic ntre acestea.
n domenii care sunt de competena exclusiv a statului federal (aprarea, afacerile externe),
aceast dualitate nu ridic probleme. n schimb, apar probleme deosebite n domenii n
care competenele sunt partajate ntre statul federal i statele membre ale federaiei.
Totodat, apar probleme specifice legate de funcia public, n special cele care in de
recrutarea funcionarilor la nivel federal. Regulile formale au n vedere meninerea unui
echilibru geografic sau etnic n domeniul recrutrii. Aceast problem se pune, ns, i la
nivelul statelor unitare, n care coexist mai multe comuniti etnice, lingvistice sau
religioase i care exercit presiuni pentru ca recrutarea s se fac dup criteriul reprezentrii
proporionale. Acest fapt are drept consecin supradimensionarea aparatului administrativ
fr ca acesta s fie necesar din punct de vedere tehnic.
Sistemul de partide i administraia. ntre sistemul administrativ i partidele politice, relaiile
sunt diverse, n funcie de sistemul partidist existent n statul respectiv. Sistemul de partide care
domin ntr-un stat exercit o influen major asupra structurii i funcionrii administraiei
publice.
n sistemele bazate pe existena unui singur partid politic sistemul administraiei publice este
subordonat structural i funcional acestui partid. Partidul poate s lase n seama administraiei
., . // (
), 4(23), 2002, c. 96-99.
2
Osoianu I. Federalizare sau regionalizare? Experiena european, perspectivele Republicii Moldova.Chiinu, IPP, 2003, [On-line], [02.09.2007]. Accesibil: http://www.ipp.md/public/biblioteca /63/ro/
Federal%20 Regional%20 Osoianu.doc
1

39

numai responsabilitatea gestiunii curente. n aceste condiii este foarte greu s se fac distincie ntre
conducerea de stat i cea de partid. Dei se declar c ntreaga putere aparine poporului, ntreaga
activitate a administraiei are drept obiectiv realizarea voinei politice a partidului unic.1
Existena unui partid unic are drept consecin faptul c programul acestui partid sau
obiectivele urmrite de ctre grupul care l conduce sunt aceleai cu cele ale statului. Ca urmare
administraia trebuie s aplice linia politic urmat de guvern, deci de partidul unic respectiv.
Influena politicului, n acest caz, asupra administraiei se poate face pe dou ci:
- din interior: pentru a intra n administraie sau pentru a ocupa posturi de rspundere nu este
suficient s ai cunotine sau aptitudini practice, ci trebuie s dovedeti apartenena la partidul unic.
- din exterior: se exercit prin dreptul de supraveghere care aparine unor instane naionale,
regionale i locale ale partidului i care se manifest asupra serviciilor administrative situate la
nivelurile respective. Partidul unic are un cuvnt de spus n ce privete avansarea, transferul sau
sancionarea disciplinar.
Politizarea intern i extern trebuie s asigure subordonarea total a administraiei fa de
partid i schimbul permanent de idei i oameni n ambele sensuri.2
n statele democratice bazate pe principiile pluralismului politic i a pluripartidismului,
sistemele administrative au legturi indirecte cu partidele de guvernmnt i cele care particip
n coaliiile de guvernare. Persoanele desemnate sau acceptate de aceste partide ocup funcii
politice n organele administrative i prin aceasta, influeneaz activitatea sistemul administraiei
publice.
Analiznd gradul de independen a administraiei fa de partidele care dein puterea se
evideniaz dou concepii, i anume: a)una care admite existena unui anumit grad de politizare
pe care ei l consider de dorit i ca fiind inevitabil; b) alta care aspir ctre depolitizarea total a
serviciilor publice. Evident fiind existena, ntre aceste dou extreme a poziiilor intermediare.
Regimul politic n care politizarea administraiei a fost practicat n mod masiv i oficial este
cel al SUA de la mijlocul sec. al XIX-lea. Funciile administrative erau atribuite nvingtorului n
competiia electoral. Posibilitatea acordat conductorilor partidelor de a exclude pe funcionarii
numii de efii partidului advers pentru a-i nlocui cu oamenii fideli lor nu se practica numai la
scar federal, ci i la nivelul statelor i municipalitilor. Aceast practic poart denumirea de
sistem spoliator sau patronal.
Argumentele n favoarea acestui sistem sunt:

Rotaia funcionarilor, care este o practic conform cu regulile democraiei i care
permite unui mare numr de ceteni s poat ocupa funcii oficiale n administraie.

Evitarea constituirii unui corp de funcionari permaneni, legai de privilegiile lor, indifereni
fa de ceteni.

Existena acestui sistem este absolut necesar funcionrii unui sistem politic cldit pe
rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice s-i sporeasc numrul militanilor,
oferind acestora perspectiva de a obine, n caz de victorie, funcii de stat. El rezolv cel puin
parial i problema finanrii partidelor.
n sistemele n care conducerea este asigurat de mai multe partide, politizarea administraiei,
atunci cnd este admis, se face ntr-un mod mult mai complex. Partidele majoritii
guvernamentale i repartizeaz ministerele; fiecare formaiune politic, ntr-o oarecare msur,
i vede recunoscut dreptul, de ctre partenerii si, de a deine funcii publice, repartiie care se
face ntr-un mod proporional cu voturile ctigate i cu negocierile care au loc n urma alegerilor
ntre partidele ctigtoare.
Alexandru, I. Criza administraiei.- Bucureti: Ed. ALL BECK, 2001, p.144.
Costea, M. Introducere n administraia public.- Bucureti: Ed. Economic, 2000, p.42.

1
2

40

Susintorii concepiei apolitice a administraiei invoc dou serii de argumente:


Argumente de natur politic:
ntr-o administraie compus din funcionari subordonai unui partid poate aprea
tendina de nerespectare a libertilor publice.
O administraie politizat constituie prin ea nsi o nclcare a principiului democratic
al admisibilitii cetenilor n funcii publice, dup alte criterii dect cel al valorii
profesionale.
Se consider c numai o administraie compus din funcionari recrutai pe criteriul
valoric poate rezista la diferite influene ale unor grupuri de presiune.
Argumente de eficacitate

Administratorii numii n funcie de criteriile politice nu sunt ntotdeauna mai competeni
din punct de vedere profesional dect cei recrutai pe baze obiective; calitatea conducerii
este de cele mai multe ori mai bun n al doilea caz dect n primul.

Pe de alt parte, continuitatea aciunii administrative risc s sufere schimbri de personal,
care se produc atunci cnd un nou partid vine la putere. Spre exemplu, cu ocazia
schimbrilor de preedinte, administraia american cunoate timp de cteva luni mai
multe fluctuaii, chiar o adevrat politizare.1
Factorul politic i administraia public local. Referitor la imixtiunea politicului n
administraia public local constatm c filierele politicului, stabile i influente, sunt omniprezente n structurile administrative locale, iar presiunile asupra funcionarilor publici fiind
destul de frecvente. Atestm situaia de politizare excesiv a autoritilor executive locale, de
numirea n funcii de conducere i coordonare pe criterii politice i nu pe cele de competen a
unor membri sau simpatizani ai partidului cu o influen mai mare n raion.
Funcionarii publici locali nu sunt dispui s mediatizeze problema imixtiunii politicului n
treburile administraiei, caracteristic ce poate fi explicat printr-o mentalitate marcat de teama
unor eventuale represalii. n raioanele n care raportul de fore ntre principalele fore politice este
relativ echilibrat, funcionarii locali sunt mai dispui de a-i manifesta dezacordul fa de maniera
n care partidele politice ncearc s nlture adepii concurenilor politici pentru a-i nlocui,
indiferent de nivelul ierarhic, cu proprii oameni. Problema, aici, apare la nivelul competenei
celor nou-numii, care nu sunt alei dect pe criterii politice. Instabilitatea i ambiguitatea politic
contribuie la instaurarea i perpetuarea unei stri de confuzie i incertitudine.
Relaiile politice ca factor mediator pentru corupie sunt susinute de puterea pe care
conductorii politici o au asupra funcionarilor, a administraiei n general, dar n mod special la
nivel local. S-au nrdcinat diverse practici de presiuni politice i mijloace prin care conductorii
politici i asigur dominaia asupra funcionarilor i influeneaz procedurile publice: schimbarea
abuziv a funcionarilor cu persoane loiale politic; ordine mascate i ilegale date funcionarilor
publici; abuzuri i oferirea de informaii din interior.
n concluzie, menionm c activitatea sistemului administrativ nu poate fi conceput n afara
relaiei cu mediul politic. Chiar dac administraiei publice i sunt caracteristice anumite
particulariti cu caracter tehnic, ea este n mod direct influenat de instituiile i orientrile
politice, fenomenul avnd efect reciproc. Aceast relaie nu semnific ns o lips de iniiativ i
un dinamism din partea acesteia, cu toate c, administraia public, uneori, este prezentat ca
fiind imobil prin natura sa i incapabil, n esen, s se adapteze evoluiilor cerute i necesare.
Administraia public, innd cont de realitile sociale i politice, care evolueaz n timp i n
spaiu, dispune de o anumit suplee n aciunea proprie i de o capacitate de adaptare la cazuri
particulare.
Ibidem, p.43-44.

41

ROLUL EFULUI DE STAT


N EXERCITAREA PUTERII POLITICE N ROMNIA
VERGA Crina, lector, doctorand,
Universitatea Mihail Koglniceanu, Iai, Romnia

Consideraii introductive
Le sujet soumis au dbat dans cet expos est troitement li aux concepts de pouvoir politique,
tat de droit, dmocratie, rgime politique, suprmatie de la Constitution.
Le travail de recherche vise le chef dtat comme institution fondamentale en droit administratif,
en droit constitutionnel ainsi quen sciences politiques.
La motivation pour choisir ce thme tient de lactualit de celui-ci en Roumanie, les attributions
exerces par le prsident faisant lobjet des dcisions importantes pour la socit roumaine, dcisions
prononces par la Cour Constitutionnelle dans la ralisation de ses propres comptences.
Premirement, lexpos a en vue quelques explications conceptuelles concernant la notion de
chef dtat, dans la littrature juridique existant des opinions divergentes vis--vis de lopportunit
de lutilisation de ce terme. Puis on analyse le rle du Prsident de la Roumanie dans lensemble des
organes qui exercent le pouvoir dans ltat. Ce rle sera soulign par les fonctions attribues au chef
dtat dans la Constitution et leur mise en pratique.
Romnia reprezint unul dintre statele din Europa Central i de Est care a cunoscut o
transformare radical a ntregului edificiu instituional determinat de schimbri sociale,
economice, politice care au survenit prin trecerea de la regimul comunist, totalitar, la un regim
democratic. Fundamentele acestuia din urm se regsesc n Constituia adoptat n 1991 i
revizuit, apoi, n 2003, care instituie, nc din primele sale dispoziii, o serie de valori eseniale
pentru evoluia unei societi ntr-un sens ascendent. Astfel, se consacr - dup modelul statelor
occidentale n care s-a dezvoltat de-a lungul timpului o democraie autentic statul de drept
democratic i social (art.1), principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat (introdus dup
revizuirea din 2003), drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, precum i garanii ale
acestora (Titlul II din Constituie). Legiuitorul constituant a avut n vedere amenajarea puterilor
n stat cu respectarea principiului formulat de Montesquieu ntr-o formul care s pun n
eviden, ntr-un mod ct mai democratic, exigenele acestui principiu.
Subiectul supus dezbaterii n aceast lucrare nu poate fi disociat de contextul politic existent,
de noiunile de putere, de stat de drept, de democraie, cu toate formele pe care le presupune
aceasta (democraia direct, semidirect i reprezentativ sau indirect), de regim politic, de
supremaie a Constituiei, de asumare a responsabilitilor politice de ctre guvernani n
realizarea actului de conducere.
Exercitarea puterii1 n cadrul unui stat s-a realizat n forme i modaliti diverse, ea fiind
influenat de regimul politic, precum i de forma de guvernmnt existente la un moment dat.
Puterea a fost definit ca fiind folosirea, n condiii caracterizate de constrngeri, a puterii sociale, iar
studiul politicii are n vedere natura i sursa acelor constrngeri, precum i tehnicile de utilizare a
puterii sociale, n limitele respectivelor constrngeri (Klingemann, Goodin, NewHandbook of Political
Science,Oxford, Oxford University Press, 1996, p.7-8)

42

Acestea din urm au determinat, la rndul lor, modificri substaniale n ceea ce privete locul i
rolul efului de stat n ansamblul unui sistem instituional bine stabilit.
n acelai context, situaiile determinate de criza politic dintr-un stat au reflectat diferena
dintre ceea ce este sau ar trebui s existe reglementat la nivel constituional i realitatea
perceput1.
Cercetarea ntreprins prezint importan datorit faptului c ea vizeaz eful de stat ca
instituie fundamental att a dreptului administrativ, a dreptului constituional, ct i a tiinelor
politice.
Justificarea alegerii temei abordate ine de actualitatea acestui subiect n Romnia, atribuiile
exercitate de preedinte fcnd obiectul unor decizii importante pentru societatea romneasc,
decizii pronunate de Curtea Constituional n realizarea propriilor competene
Lucrarea de fa are n vedere, mai nti, o serie de clarificri conceptuale privind noiunea de
ef de stat, n literatura juridic existnd preri divergente referitoare la oportunitatea utilizrii
unui asemenea concept. Se analizeaz, apoi, rolul Preedintelui Romniei n ansamblul organelor
care exercit puterea n cadrul statului. Acest rol va fi pus n eviden prin intermediul funciilor
care i sunt conferite efului de stat n Constituie, analizate din punctul de vedere al aplicrii lor
n practic.

Seciunea I Semnificaia noiunii de ef de stat. Clarificri conceptuale


n mod frecvent, titulatura de ef de stat este atribuit att n republici, ct i n monarhii
preedintelui, respectiv regelui, fiind constant utilizat n literatura juridic romn, ct i
strin2. Totui, ntr-o opinie3, se are n vedere c noiunea analizat s-a meninut datorit unei
inerii determinat de tradiie, dar i pentru a se asigura condiiile necesare pentru ca statul s
poat fi personificat prin intermediul unui subiect de drept unic, att n raporturile interne, ct i
n cele internaionale. n acelai sens, profesorul Tudor Drganu apreciaz c sfera de cuprindere
a categoriei atribuiilor exercitate de Preedinte n calitate de ef al statului ar fi foarte greu de
delimitat, din moment ce prerogativele acestuia au variat profund de-a lungul istoriei i variaz i
astzi de la stat la stat4.
Holmes, Leslie, Postcomunismul, Ed. Institutul European, Iai, 2004, p.285
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a-III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005;
Vedina, Verginia, Drept administrativ, ediia a-II-a revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2006; Apostol, Tofan, Dana, Drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003; Apostol,
Tofan, Dana, Instituii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006; Coman-Kund, Liviu,
Sisteme admnistrative europene, ediia a doua revzut i actualizat, 2003; Brezoianu, D., Vida, I.,
Stelian, I., Popescu, Slniceanu, I., Drept administrativ, Ed.Omnia Uni S.A.S.T., Braov,1999; Manda, C.,
Drept administrativ, Tratat elementar,ediia a-IV-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2007; Muraru, I., Tnsescu, E., S., Drept constituional i instituii politice, vol.II. Ed. All Beck, Bucureti,
2004; Constantinescu, Mihai, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Tnsescu, Elena, Simina, Constituia
Romniei revizuit, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, Ardant, Philippe, Institutions plitique et droit
constitutionnel, 8e edtion, Librairie generale de droit et de jurisprudence, E.J.A., Paris, 1996, Lavroff,
Dmitri, Georges, Le droi constitutionnel de la Ve Republique, Editions Dalloz, Paris, 1997; Grewe,
Constance, Fabri, Elene, Ruiz, Droit constitutionnels europeens, Presses Universitaires de France,
Paris, 1995; Gicquel, Jean, Gicquel, Jean-Eric, Droit Constitutionnel et institutions politiques, 19e
edition, Editions Montchestien, L.J.A., Paris, 2003; Constantinesco, Vlad, Pierre-Caps, Stephane, Droit
constitutionnel, Presses universitaires de France, Paris, 2004
3
Drganu, Tudor,Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, vol.II, Ed.Lumina Lex,
Bucureti, 1998,p.236
4
Ibidem, p.237
1
2

43

Potrivit unei alte opinii1, se pornete de la observaia c n Constituia Romniei nu se utili


zeaz noiunea de ef de stat, ceea ce permite formularea a dou ipoteze. Prima dintre ele admite
calificativul de ef de stat conferit Preedintelui Romniei n virtutea faptului c acesta din urm
reprezint statul romn att n plan intern, ct i extern. n cea de-a doua ipotez, preedintele are
atribuii de reprezentare a statului romn, dar nu poate fi considerat ef de stat. Explicaia acestei
afirmaii const n faptul c o astfel de denumire dat preedintelui l-ar califica drept organ
superior, ceea ce ar contraveni cu situaia n care autoritile publice din Romnia sunt organizate
pe orizontal, i nu pe vertical, conform principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat.
Nici n Frana, Constituia actual nu i confer n mod expres Preedintelui Republicii
calitatea de ef de stat, dei expresia a fost utilizat de specialiti n domeniu. Sintagma ef de
stat a fost consacrat n Constituia francez din 1852 (art. 6), precum i n actul constituional
nr.1 din 11iulie 1940 din timpul regimului Vichy. Aceste acte confereau efului executivului titlul
de mprat al francezilor(Empereur des Franais), respectiv acela de ef al statului(chef de
ltat), aceast ultim denumire fiind folosit n discursul su de Generalul Charles de Gaulle, la
28 decembrie 19582.
n mod just, s-a remarcat3 c n Frana utilizarea noiunii de ef de stat n limbajul curent,
chiar i n cel oficial determin creterea importanei Preedintelui Republicii n cadrul sistemului
constituional.
Sintagma ef de stat este prezent n Constituia Spaniei: regele este eful statului, simbol
al unitii statului, simbol al unitii i permanenei sale4.
La nivel comunitar, se face referire la noiunea de ef de stat n Tratatul de la Maastricht
(art.4) cu privire la structura Consiliului European; n dispoziiile Tratatului de Reform asupra
Uniunii Europene5 se prefigureaz o nou instituie Preedintele Consiliului european ce are
atribuii proprii unui ef la nivelul Uniunii Europene.

Seciunea a II-a Rolul efului de stat n exercitarea puterii politice n Romnia


Importana instituiei efului de stat n sistemul autoritilor publice este determinat, pe de o
parte, de locul pe care l deine Preedintele Romniei n sistemul autoritilor publice ce reiese din
raporturile pe care aceast instituie le stabilete cu Parlamentul, cu Guvernul, precum i cu
autoritile jurisdicionale instanele judectoreti i Curtea Constituional. Pe de alt parte,
semnificaia instituiei prezideniale este subliniat i de rolul conferit acestui organ al puterii de
stat n actul fundamental rol ce va face subiectul analizei acestei lucrri. n acest sens, art.80 din
Constituia Romniei stipuleaz: Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul
independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii(alin.1). Preedintele Romniei
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop,
Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate
(alin.2). Aceast formulare a fost preluat din Constituia Franei (art.5)6, dispoziiile
Vrabie, Genoveva, Etudes de droit constitutionnel, Ed. Institutul European, Iai, 2003, p. 81-82
Gnral de Gaulle, Discours et messages, tome III, 28 dcembre1958 ( Guide de la France et Chef de
lEtat rpublicain, jexercerai le Pouvoir suprme dans toute ltendue quil comporte dsormais et suivant lesprit nouveau qui me la fait attribuer)
3
Lavroff, Dmitri, Georges, Le droit constitutionnel de la V-e Rpublique, 2-e dition, Paris, 1997, p. 413-414
4
Art. 1 din Constituia Spaniei, Ed. All Educational, Bucureti, 1998, p. 35
5
Tratatul de Reform asupra Uniunii Europene urmeaz a fi adoptat la 13 decembrie 2007 la Lisabona
6
Preedintele Republicii vegheaz la respectarea Constituiei. El asigur, prin arbitrajul su, funcionarea
normal a puterilor publice, ca i continuitatea statului. El este garantul independenei naionale, al
integritii teritoriului i al respectrii tratatelor
1
2

44

constituionale fiind aproape identice. Datorit acestei stri de fapt, nu este surprinztor c n
literatura juridic romneasc1 se analizeaz instituia prezidenial avndu-se n vedere cele
dou reglementri juridice menionate mai sus. Din compararea acestora se ajunge, n mod just,
la concluzia unei exagerri a rolului Preedintelui Romniei n articolul citat anterior ce utilizeaz
formulri care depesc atribuiile ce i se confer n realitate, o contradicie evident se
contureaz n snul Constituiei2. Acest rol conferit prin dispoziiile articolului 80 din actul
fundamental se ndeprteaz de acela atribuit unui preedinte de republic dintr-un regim semiparlamentar. Diferena n ceea ce privete instituia efului de stat fa de modelul francez a fost
menionat n literatura juridic3 prin caracterizarea regimului politic romnesc drept un regim
semi-prezidenial atenuat sau parlamentarizat.
Din reglementrile articolului 80 din Constituie ce reflect rolul efului de stat n Romnia,
au fost identificate trei funcii ale acestuia: funcia de reprezentare a statului, funcia de garantare
sau de aprare a unor valori fundamentale ale statului independena i unitatea statului,
integritatea teritoriului, Constituia -, precum i funcia de mediere ntre puterile statului, precum
i ntre stat i societate4.
Referindu-se la funciile Preedintelui Romniei, Profesorul Antonie Iorgovan identific trei
mari categorii: atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i pe plan extern); atribuii de
realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a Constituiei i de asigurare a bunei
funcionri a autoritilor publice.
Pentru a clarifica o problem de ordin terminologic, este necesar a preciza c n analiza
noastr vom utiliza noiunea de funcii ce pun n eviden rolul efului de stat i nu de atribuii,
deoarece primul termen are o arie de cuprindere mai larg, el referindu-se la ndeplinirea de acte
necesare bunei funcionri a ansamblului unui sistem5. n acest fel, o funcie poate fi reflectat
printr-o serie de atribuii ce determin esena ei.

1. Funcia de reprezentare a statului


Preedintele Romniei exercit funcia de reprezentare a statului, att pe plan intern, ct i pe
plan extern. Prin urmare, n realizarea acestei funcii, sub cele dou aspecte, personificarea
statului apare ca o necesitate6.
n continuarea ideilor expuse mai sus, Preedintele, n virtutea atribuiilor lui de reprezentare
a statului, precum i a poziiei ce o are n anumite situaii n raporturile cu Guvernul, poate fi
considerat ef al executivului7.


3

4

Drganu, Tudor, op.cit., p. 226


Drganu, Tudor, op. cit., p. 228
Iorgovan, Antonie, op.cit., vol.I, p. 293
Constantinescu, Mihai, Antonie, Iorgovan, Muraru, Ioan, Tnsescu, Elena, Simina, Constituia
Romniei revizuit, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 141; Vrabie, Genoveva, Le rle et les fonctions du
Prsident de la Roumanie n Etudes de droit constitutionnel, Ed. Institutul european, Iai, 2003, p.78
5
n Vocabulaire juridique, Grard Corum definete funcia ca fiind ansamblu de acte de aceeai natur
ce concur la ndeplinirea unui serviciu ndreptat ctre un scop superior i comun; atribuia reprezint,
la modul general, aciunea de a atribui i rezultatul ei; aciunea de a conferi unei persoane determinate
un drept, o putere, o funcie, etc; vorbind de o autoritate sau de o funcie, atribuia e coninutul unei
funcii conferite de lege sau, mai precis, categorie de acte sau de domenii care intr n puterile sau n
competena acestei autoriti sau acestui organ, Cornu Grard, Vocabulaire juridique, 4-e dition, Presse
Universitaire de France, Paris, 2003, p.88
6
Vrabie, G., Etudes de droit constitutionnel,op. cit., p.79
7
Draganu, Tudor, op. cit., vol. II, p. 238; Iorgovan, Antonie, op. cit., p. 291
1
2

45

a) Funcia de reprezentare a statului pe plan intern


Potrivit dispoziiilor Constituiei, preedintele este reprezentant al statului, ca sistem de
organizare politic, n timp ce Parlamentul este reprezentant al poporului, ca titular al suveranitii
naionale i exercit competene ce intr n coninutul suveranitii n virtutea acestei delegri.
Prin urmare, exist dou tipuri de reprezentri diferite1.
Reprezentarea statului pe plan intern se concretizeaz n exercitarea unor atribuii cuprinse n
articolul 94 din Constituie. Dintre acestea, enumerm o serie de atribuii onorifice atribuite
Preedintelui: conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, de
general, de amiral. De asemenea, Preedintele are ca sarcin numirea n funcii publice (art. 94,
lit. c), alturi de Parlament care realizeaz, la rndul su, mai multe numiri n funcii publice (art.
65, lit. h, i; art. 142, alin.3; art.133; art.140, alin.4 din Constituie). ntotdeauna, aceste numiri vor
fi fcute de Preedinte cu respectarea strict a condiiilor determinate printr-o lege ordinar.
Acest fapt face ca Parlamentul s aib o marj de manevr suplimentar din acest punct de vedere.
n condiiile determinate de Legea de organizare i de funcionare a Curii Constituionale2 i
potrivit prevederilor constituionale (art.142, alin3), Preedintele numete trei judectori ai Curii
Constituionale. n acelai sens, n baza legii 48/92 privind Consiliul Naional al Audiovizualului3,
Preedintele numete doi membri ai acestui organism.
Cu privire la noile reglementri legale ce stabilesc numirea de ctre Preedintele Romniei n
principalele funcii de conducere din Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i
Parchetul Naional Anticorupie, Curtea Constituional s-a pronunat n sensul c ele au un
deplin suport constituional4. n doctrin, ns, s-a exprimat o opinie contrar poziiei adoptate
de Curtea Constituional, subliniindu-se c, n felul acesta, Consiliul Superior al Magistraturii
se transform dintr-o autoritate care constituional propune numirea procurorilor ntr-o
autoritate care doar avizeaz consultativ propunerea fcut de ministrul justiiei5. Preedintele
i exercit aceast atribuie i la propunerea altor organe de stat. Astfel, conform art. 124 din
Constituie coroborat cu dispoziiile Legii 303/20046, Preedintele Romniei numete n funcie
judectorii i procurorii, cu excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al
Magistraturii, la recomandarea ministrului justiiei. De asemenea, potrivit art. 85 alin. 2 din
Constituie, Preedintele, la propunerea primului ministru, numete unii membri ai Guvernului.
b) Funcia de reprezentare a statului pe plan extern
Funcia de reprezentare a statului pe plan extern este pus n eviden prin reglementrile
cuprinse n art. 91 din Constituie. n acest sens, o prim atribuie se refer la ncheierea tratatelor
internaionale n numele Romniei, tratate negociate de Guvern i supuse spre ratificare
Parlamentului ntr-un termen rezonabil. Prin aceast dispoziie se concretizeaz colaborarea
dintre Parlament, Guvern i Preedinte, aceasta constituind una dintre exigenele fundamentale
ale principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat consacrat n articolul 1 alin.4 din
Constituia Romniei revizuit n 2003. Dispoziiile art.91 trebuie coroborate cu cele din art.11,
cele din art. 20(alin.1) din Constituie, precum i cu cele cuprinse n Legea privind tratatele nr.

Vrabie, G., Etudes de droit constitutionnel, op. cit., p. 80


Legea 47/92 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale republicat n Monitorul Oficial
nr.643, din 16 iulie, 2004
3
Legea 48/92 privind Consiliul Naional al Audiovizualului (art.25)
4
Decizia nr. 375/2005 publicat n Monitorul Oficial nr. 591 din 8 iulie 2005
5
Deleanu, I., Instituii i proceduri constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 719
6
Legea 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor republicat n M.Of. nr. 826 din 13
septembrie 2005
1
2

46

590/20031. Este de menionat i faptul c se supun ratificrii Parlamentului numai tratatele


enumerate de art.19 din legea special menionat mai sus, iar amendamentele aduse de deputai
sau senatori cu ocazia ratificrii sunt, n principiu, excluse, fiind acceptate, ns, rezervele i
declaraiile. nainte de intrarea lor n vigoare, tratatele ratificate de organul legiuitor pot fi supuse
controlului de constituionalitate ce va fi exercitat de Curtea Constituional a Romniei, cu
respectarea dispoziiilor cuprinse n art. 146, lit.b. i art. 147 alin.3 din Constituie i a celor din
Legea 47/1992 modificat (art. 24, 25, 26). Decretul emis de Preedinte n realizarea acestei
atribuii trebuie supus contrasemnturii primului ministru (art. 100 alin.2 din Constituie).
Aceast misiune a Preedintelui de ncheiere a tratatelor internaionale reflect un rol pur
reprezentativ al acestuia.
O alt sarcin a efului de stat ce se nscrie n domeniul politicii externe se refer la faptul c
Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai
Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art.
91 alin.2 din Constituie)2. E necesar ca n baza art. 100 alin.2 din Constituie, decretele
Preedintelui s fie contrasemnate de primul ministru. Dac aceste atribuii precizate anterior se
realizeaz n colaborare cu Guvernul, acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state ine
doar de competena exclusiv a efului de stat conform art. 80 alin. 1 din Constituie i a art.91alin.
3 i este supus unor reguli ce vizeaz un anume protocol3.

2. Funcia de garantare a unor valori fundamentale se reflect n Constituia


Romniei prin atribuiile Preedintelui prevzute de art.92 i de art.93.
Potrivit art.92 alin.1, Preedintele este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de
Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. Aceste dispoziii trebuie coroborate cu art.62
lit.f i art.118 i 119 din Constituie i cu reglementrile din Legea 415/2002 privind Consiliul
Suprem de Aprare a rii, conform crora Preedintele are dreptul de a convoca lucrrile
acestuia, de a coordona i de a ndruma ntreaga sa activitate. Potrivit Constituiei, CSAT
organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea naional i sigurana
naional, activitatea sa materializndu-se n hotrri adoptate care sunt obligatorii pentru
cetenii rii, precum i pentru toate instituiile i unitile la a cror activitate se refer4.
n virtutea statutului atribuit Preedintelui n art.92 alin.2 din Constituie, acesta poate declara
mobilizare parial sau total a forelor armate, cu aprobarea prealabil a Parlamentului i numai
n mod excepional hotrrea efului de stat se supune aprobrii organului legiuitor n cel mult
cinci zile de la luarea acestei msuri. E necesar ca Preedintele s analizeze starea de pericol grav
i iminent care impune dispunerea unei astfel de msuri n cadrul CSAT pe baza reglementrilor
legale ce aprob aceast instituie, dispoziii care au fost expuse mai sus. Situaia juridic pe care
o are Preedintele n CSAT unde dispune de un vot deliberativ este diferit de aceea pe care o
deine n cadrul edinelor Guvernului unde particip cu un vot consultativ5.
n enumerarea atribuiilor Preedintelui n domeniul aprrii se nscrie i luarea msurilor
Legea nr.590/2003 privind tratatele publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.23 din 12
ianuarie 2004
2
n acelai sens, Legea 37/91 privind nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor
diplomatice i oficiilor consulare publicat n Monitorul Oficial nr.117 din 30 mai 1991
3
Vasilescu, Florin, Constantinescu, Mihai, Deleanu, Ion, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Constituia
Romniei comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.207
4
Art. 6 din Legea 415/2002 privind organizarea i funcionarea CSAT publicat n Monitorul Oficial
nr.494 din 10 iulie 2002
5
Drganu, T., op.cit., p. 257
1

47

necesare pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, msuri
concretizate ntr-un mesaj care este adus imediat la cunotina Parlamentului (art. 92 alin.3).
Actele Preedintelui, n ambele situaii, trebuie contrasemnate de primul ministru.
n cazul exercitrii celor dou sarcini menionate n cele prezentate mai sus, dac Parlamentul
nu se afl n sesiune se convoac de drept n 24 de ore de la luarea lor i i continu activitatea pe
toat durata existenei unor asemenea stri excepionale. Din aceste reglementri rezult n mod
clar primordialitatea Parlamentului1.
Potrivit art.93 alin.1 din Constituie, Preedintele instituie, pe baza legislaiei n vigoare2,
starea de asediu sau de urgen3 n ntreaga ar sau n unele uniti administrativ-teritoriale,
solicitnd Parlamentului ncuviinarea msurii luate n cel mult 5 zile de la adoptarea ei. i
decretul emis n astfel de situaii trebuie contrasemnat de primul ministru, n caz contrar el fiind
lipsit de efecte juridice. Dup cum s-a constatat n literatura juridic4, contrasemnarea unor acte
semnific asocierea unor organe la luarea unor decizii de mare importan pentru naiune, fiind
considerat o condiie de fond indispensabil pentru validarea actului.
ntr-o opinie5, funcia de garant conferit Preedintelui se realizeaz ntr-o dubl direcie:
garant al statului i garant al Constituiei. n aceast din urm calitate, Preedintele vegheaz la
respectarea Constituiei potrivit actului fundamental printr-o serie de modaliti constituionale
(retrimiterea legii spre reexaminare la Parlament sau sesizarea Curii Constituionale n vederea
realizrii de ctre acesta a controlului de constituionalitate a legii). Aceast atribuie revine i
altor organe de stat care, prin sarcinile lor, contribuie la meninerea n cadrul constituional a
activitii ntregului aparat organizaional ce exercit puterea n cadrul statului.
Ca garant al Constituiei, Preedintele dispune i de mijloace de aciune politic ce i sunt
recunoscute chiar de actul fundamental. Astfel, pentru a preveni sau a denuna atingerile aduse
Constituiei, Preedintele poate s se adreseze Guvernului (art.86), Parlamentului (art.88 coroborat
cu art. 65, alin.2, lit.a). De asemenea, el poate alerta opinia public, adresndu-se naiunii i cern
du-i, prin referendum, s-i exprime voina cu privire la probleme de interes naional (art.90)6.
Analizndu-se, astfel, una dintre instituiile de stat n contextul subordonrii acesteia fa de
lege exigen fundamental a statului de drept n literatura juridic se subliniaz c maniera
de funcionare a puterilor publice rmne central n ordinea consolidrii democratice7. De
asemenea, pentru fundamentarea unei democraii autentice apare esenial i relaia de ncredere
i cooperare dintre instituii i mediul civic, relaie ce ine de esena unei guvernri limitate,
marcate de eficien i autoritate. Noiunea de bun guvernare ar putea deveni o cale de
reconstrucie politic, ca un nou tip de viziune asupra democraiei constituionale, n care puterea
Tnsescu, colectiv, op.cit., p.150
O.U.G. nr.1/99 privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen (publicat n Monitorul
Oficial nr.22 din 21 ianuarie 1999) aprobat cu modificri i completri prin Legea 453/2004( publicata
n Monitorul Oficial nr.1052 din 12 noiembrie 2004) cu modificrile i completrile ulterioare
3
n Dictionnaire juridique realizat sub coordonarea profesorului Grard Cornu, starea de urgen este
definit ca fiind situaia n care puterile de poliie administrativsunt ntrite i extinse pentru a face
fa fie unui pericol iminent rezultnd din atingeri grave asupra ordinii publice, fie unor evenimente
prezentnd, prin natura i gravitatea lor, caracterul de calamitate public(p.912); starea de asediu const
ntr-un regim de crizce rezult dintr-o declaraie oficial care se caracterzeaz prin aplicarea unei
legislaii excepionale de prevedere, supunnd libertile individuale la diverse restricii i la o influen
ntrit a autoritilor publice (p.362), Cornu Grard, Dictionnaire juridique, op.cit.,p. 362
4
Vrabie, G., Organizarea politico-etatic a Romniei, Ed. Institutul European, Iai, 2004, p.719
5
Deleanu, I., op. cit., p.719
6
n acest sens, conform art. 90 din Constituie,
7
Stanomir, Ioan, Stat, instituii i stat de drept, n Revista 22,nr. 783 din iunie 2005, p.7
1
2

48

nu ar mai constitui o problem de dominaie, ci de dialog social. S-ar nltura, astfel, fenomenul
din ce n ce mai ntlnit astzi n practica politic a statelor i anume creterea personalizrii n
gestionarea puterii1.

3. Funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate


Conform articolului 80 alin.2 din Constituie, Preedintele Romniei vegheaz la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit
funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Pornind de la cadrul constituional al reglementrii funciei de mediere, se poate afirma c
noiunea de mediere utilizat n actul fundamental amintete de aceea de arbitraj care vizeaz
pe Preedintele Republicii franceze. De altfel, determinarea rolului efului de stat romn n
Constituie a avut ca punct de plecare dispoziiile art.52 din Constituia Franei, precum i art.58
din Constituia Spaniei3. n limbajul juridic francez4 se explic n mod foarte clar diferenele ce
exist ntre mediere i arbitraj. Analiza acestora ne duce la concluzia c, n mod judicios,
constituantul romn a evitat termenul de arbitraj. De altfel, n literatura de specialitate5 s-a fcut
referire la faptul c, n sensul art.80 alin.2 din Constituie, medierea nu semnific arbitrajul
Preedintelui n litigiul dintre o Camer a Parlamentului i Curtea Constituional sau n
litigiul dintre Guvern i o instituie de contencios administrativ.
Utilizarea cuvntului de arbitraj(art.5 din Constituia Franei) considerat ca fiind ambiguu,
susceptibil de multiple nelesuri, a determinat o serie de interpretri i controverse n literatura
de specialitate. Astfel, s-a afirmat ca arbitrajul Preedintelui Republicii poate fi exercitat n trei
moduri: mai nti, n funcionarea instituiilor n virtutea autoritii morale pe care el o reprezint;
apoi, printr-un anumit numr de acte ale sale ce nu trebuie contrasemnate; n sfrit, el exercit
arbitrajul n toate cazurile de o gravitate special, conform dispoziiilor art.166.
Profesorul George Burdeau denuna ambiguitatea termenului arbitru7 i explica faptul c
ideea de arbitraj poate, astfel, s serveasc motivrii unor concepte diferite i chiar opuse privind
rolul Preedintelui Republicii: dac alegem sensul faible al noiunii analizate, eful de stat
trebuie s se abin de a participa el nsui la decizia politic (); el trebuie doar s vegheze ca
Parlamentul i Guvernul s respecte litera i spiritul Constituiei; dac, dimpotriv, prelum
sensul fort al termenului n discuie, preedintele nu se limiteaz doar la a face s se respecte
regula jocului, ci fixeaz el nsui marile orientri ale politicii naionale i soluioneaz n ultim
instan problemele importante8.
Alexandru, Ioan, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale, n R D P
nr.3/2006, p.2
2
Preedintele Republicii vegheaz la respectarea Constituiei. El asigur, prin arbitrajul su, funcionarea
normal a puterilor publice, ca i continuitatea statului
3
Art. 58 statueaz c eful statului este arbitrul i moderatorul funcionrii normale a instituiilor;
4
mediatorul este celcruia prile unui conflict i solicit s propun soluia diferendului lor, fr totui
s fie investit cu putere (jurisdicional) de a o impune, spre deosebire de arbitru (care este judector);
n schimb, arbitrul este persoana investit printr-o convenie de arbitraj cu misiunea de a soluiona un
litigiu determinat i care exercit, astfel, n virtutea unei investituri convenionale, o putere jurisdicional,
n Cornu, G., op. cit., p. 67, p.560
5
Iorgovan, A., op. cit., p. 298
6 Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4 oct. 1958, vol.III, Paris,
1958, p.54
7 Hamon, F., Troper, M., Burdeau, G., Droit constitutionnel, LGDJ, Paris, 27-me dition, p.557
8 Cuvntul arbitru poate exprima o atitudine activ sau una pasiv. n prima situaie, a arbitra nseamn
a veghea la regularitatea unei competiii fr a participa la ea. n al doilea caz, a arbitra nseamn a-i folosi autoritatea pentru a concilia interese opuse sau chiar a decide n mod suveran asupra unei probleme.
1

49

n faa criticii c termenul arbitraj nu poate fi utilizat n sens clasic, s-a argumentat c dac
legea fundamental este capabil s creeze o nou instituie, ea este capabil, de asemenea, s creeze
concepte juridice i, mai precis, acest concept pe care noi vrem s-l crem prin aceste texte1.
Datorit acestei stri de fapt expuse mai sus, cunoscut pe scena politic romneasc i invo
cat cu ocazia elaborrii Constituiei, s-a preferat alegerea termenului de mediere. n lucrarea
Odiseea elaborrii Constituiei nu se menioneaz controverse speciale cu privire la termen, iar
propunerea ce a dobndit apoi valoare de lege a fost votat cu mai mult de 75% din voturile
parlamentarilor prezeni. Un deputat a subliniat, totui, incoerena ntre faptul c Preedintele
reprezint statul i faptul c efului de stat i este atribuit medierea ntre stat i societate2.
Referindu-ne la funcia analizat, n mod just s-a apreciat c obligaia Preedintelui de a
veghea la buna funcionare a autoritilor publice nu poate nsuma mai mult dect supravegherea
neutr, echidistant i din exterior a modului de funcionare a autoritilor publice; implicarea
n activitile acestora ar depi sfera i coninutul statului su i ar afecta autonomia respectivelor
autoriti3.
S-a considerat4 c o asemenea funcie atribuit efului de stat i gsete legimitatea n alegerea
preedintelui prin vot universal i direct i n faptul c eful de stat nu aparine nici unui partid
politic, trebuind s adopte, astfel, o politic de neutralitate, de prevenire a unor divergene ce pot
exista la un moment dat pe scena politic ntre diverse autoriti eratice. Practica a demonstrat,
ns, o implicare vdit a Preedintelui n sfera de aciune a organelor ce exercit puterea n
cadrul statului.
Poziia echidistant5 pe care trebuie s-o adopte eful de stat n ceea ce privete diferendele
existente la un moment dat n sfera exercitrii puterii de stat, justificat prin prevederile art. 84
alin.1 din Constituie, permite Preedintelui s medieze ntre tabra politic din care a fcut parte
i cea advers, lipsa prevederilor menionate putnd determina calificarea acestuia ca judector
i parte n aceeai cauz6.
Funcia de mediere este reflectat n Constituia Romniei printr-o serie de dispoziii:
a)Preedintele Romniei poate solicita convocarea n sesiune extraordinar a Camerei Deputailor
i a Senatului (art.66 alin. (2)); b)transmite mesaje Parlamentului cu privire la principalele
probleme politice ale naiunii(art. 88); c)solicit Parlamentului reexaminarea legii adoptate,
nainte de a proceda la promulgarea acesteia [art.77 alin.(2)]; d) poate sesiza Curtea Constituional,
nainte de promulgarea legii (art.146 lit.a); e) promulg legile adoptate de Parlament (art.77
alin.(1)); f) dizolv Parlamentul n condiiile determinate de art.89 alin.1; g) procedeaz la
desemnarea unui candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care
are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor
reprezentate n Parlament (art.103 alin. (1)); h) n caz de remaniere guvernamental sau de
vacan a postului, Preedintele revoc sau numete, la propunerea prim-ministrului, pe unii
membri ai Guvernului (art.85 alin.(2)); i) consult Guvernul cu privire la probleme urgente i de
importan deosebit (art. 86); j) particip la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de
interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea
primului ministru, n alte situaii; l) numete n funcie magistraii la propunerea Consiliului
Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. III, La
documentation franaise, 1991, p.302
2
Iorgovan, A., Odiseea elaborrii Constituiei, Ed. Uniunea Vatra Romneasc, Bucureti, 1998
3
Deleanu, Ion, op. cit., p.720
4
Deleanu, Ion, op. cit., p.720; Vrabie, G., Etudes de droit constitutionnel, op. cit., p.87
5
Duculescu, Victor, Clinoiu, Constana, Drept constituional i instituii politice, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2003, p.183
6
Iorgovan, Antonie, Drept administrativ,op. cit., p.292
1

50

Superior al Magistraturii (art. 134 alin.(1)); m) numete trei dintre membrii Curii Constituionale
(art. 142 alin.(2)); n) propune Parlamentului numirea directorilor serviciilor de informaii (art.
65 alin.(2) lit.g); o) numete n alte funcii publice, n condiiile prevzute de lege (art. 94 lit.c));p)
poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes
naional (art.90); r) iniiaz, la propunerea Guvernului, revizuirea Constituiei (art.150 alin.(1).
Pe baza interpretrii textelor constituionale, se constat c medierea vizeaz conflictele de
natur politic dintre autoriti1, conflictele juridice de natur constituional fiind date n sarcina
Curii Constituionale, conform art.146 lit.e) din Constituie.
Dup cum s-a apreciat n literatura juridic2, rolul Preedintelui se poate materializa i prin
diverse aciuni de ordin politic, prin reuniuni cu diferii reprezentani ai partidelor parlamentare
sau ai altor categorii sociale n scopul identificrii unor soluii.

Concluzii
Dup cderea regimului comunist din decembrie 1989, n Romnia s-a impus necesitatea
elaborrii unei noi constituii att datorit aspiraiilor democratice ale naiunii, ct i datorit
exigenelor diferitelor organe europene, precum Uniunea European, Consiliul Europei.
Inspirndu-se din patrimoniul constituional european, Comisia de elaborare a proiectului
Constituiei s-a ndreptat n mod special asupra modelului de regim semiprezidenial, neles ca
un regim de tip parlamentar n care Preedintele este ales prin sufragiu universal direct.
n lucrarea elaborat au fost analizate dispoziiile actului fundamental referitoare la rolul
Preedintelui n vederea distingerii mecanismelor constituionale existente pentru meninerea
echilibrului ntre puterile publice.
S-a explicat, de asemenea, terminologia folosit n cazul anumitor noiuni ce sunt susceptibile
de multiple sensuri.
Prin alegerea prin sufragiu direct, Preedintele Romniei dispune de legitimitate democratic.
El devine, astfel, un actor statal n stare de a contrabalansa greutatea Camerelor alese. Pentru
realizarea funciilor fixate n actul fundamental reprezentarea statului, aprarea unor valori
fundamentale i supravegherea respectrii Constituiei, medierea ntre puterile statului, precum
i ntre stat i societate Preedintele dispune de o serie de mijloace constituionale; este de
remarcat, ns, c ntinderea lor e limitat, ceea ce determin preeminena organului legiuitor n
raporturile Preedinte Parlament.
Dei n mod formal Preedintelui i sunt conferite anumite atribuii care continu s plaseze
Romnia printre regimurile semiprezideniale, este mult mai exact calificarea regimului
romnesc ca semiparlamentar3.
Ne raliem acestei idei care este mprtit i de ali autori4, ce constat c n rile care au
suferit experiena unor lungi perioade de dictatur i care acum i croiesc drumul spre democraie,
cum este i cazul Romniei, cel mai potrivit sistem este cel al republicii de tip parlamentar sau
moderat semiprezidenial.

Ibidem, p. 294
Apostol, Tofan, Dana, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck,
Bucureti, 1999, p. 281
3
Iorgovan, A., op.cit.,
4
Gionea, V., op.cit., p.43
1
2

51

IMPACTUL REGLEMENTRILOR CONSTITUIONALE I LEGALE


ASUPRA NATURII JURIDICE A CURII DE CONTURI
PETRESCU Rodica Narcisa, profesor universitar, droctor,
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia

L IMPACT DES REGLEMENTATIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGaUX


SUR LA NATURE JURIDIQUE DE LA COUR DES COMPTES
RESUME
Actuellement, selon larticle 140 de la Constitution republie, la Cour des Comptes na plus
des attributions juridictionnelles, comme elle en avait avant la rvision de celle-ci. Donc, simposait soit une nouvelle rglementation sur cette institution en accord avec les nouvelles dispositions constitutionnelles rvises; soit la mise en accord de la Loi no. 94/1992 dorganisation et
fonctionnement de la Cour des Comptes avec ces textes lgaux.
Dans ce contexte le Gouvernement a adopt lOrdonnance durgence no. 43/2006 concernant
lorganisation et fonctionnement de la Cour des Comptes qui abroge expressment la Loi no.
94/1992.
Conformment larticle no. 30 de cette ordonnance, la Cour des Comptes est considre une
autorit indpendante avec personnalit juridique. Mais, la Cour Constitutionnelle, par la dcision no.544 de 24 juin 2006 admet lexception dinconstitutionnalit souleve par lAvocat du Peuple et constate linconstitutionnalit de lOrdonnance durgence no. 43/2006. Parmi dautres motifs, elle souligne que, conformment la Constitution republie, la Cour des Comptes fait partie
des institutions fondamentales de lEtat et sa rglementation par une ordonnance durgence
contrevient aux dispositions de larticle 155 alina 6 de la loi fondamentale. En consquence, la
rglementation actuelle de la Cour des Comptes est toujours la Loi no. 94/1992, avec ses nombreuses modifications et compltements.
Vu lindpendance de la Cour des Comptes dans le droulement de son activit de nature excutive, le fait qelle dcide autonome sur son programme de contrle et prsente annuellement au
Parlement un rapport, on considre quelle est une autorit administrative centrale indpendante.
Toutefois il est ncessaire d adopter, le plus rapidement possible, une nouvelle loi organique
concernant l organisation et fonctionnement de la Cour des Comptes, en accord avec les dispositions de la Constitution de 1991 republie et celles europennes en matire.
1. Principalele reglementri romne referitoare la Curtea de Conturi pn la intrarea n
vigoare a Constituiei din 1991.
Controlul ntrebuinrii banului public a fost o preocupare constant a legiuitorului modern.
Dup cum s-a subliniat n literatura romn de specialitate interbelic Un asemenea control
menine cheltuielile Statului n limitele strict legale, mpiedec risipa i d ncredere
contribuabilului c sacrificiul su este fcut n interesul public1. Apare necesar ca o anumit
autoritate s verifice, s controleze ntrebuinarea banului public, n Romnia, aceast menire
revenindu-i Curii de Conturi.
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. II. Bucureti, Editura Marvan, 1935, p. 263.

52

Dup modelul Franei, unde Curtea de Conturi a fost creat printr-o Lege din 16 septembrie
1807, n Romnia, prin Legea din 24 ianuarie 1864 a fost nfiinat nalta Curte de Conturi,
caracterizat ca organism independent de jurisdicie i ca organ auxiliar al Parlamentului, cu
sarcina de a pregti lucrrile controlului legislativ1.
Constituia din 1866, n art. 116, prevedea: Pentru toat Romnia este o singur Curte de
Conturi, aceasta devenind o instituie constituional.
n perioada imediat urmtoare este adoptat Legea din martie 1874 i apoi alte legi
modificatoare, care stabilesc formele controlului exercitat de Curte i competena Curii ca
instan de jurisdicie2.
Constituia din 1923, n art. 115, cuprindea o prevedere expres despre Curtea de Conturi, i
anume, Controlul preventiv i cel de gestiune a tuturor veniturilor i cheltuielilor statului se va
exercita de Curtea de Conturi, care supune n fiecare an Adunrii Deputailor raportul general
rezumnd conturile de gestiune al bugetului trecut, semnalnd totodat neregulile svrite de
minitri n aplicarea bugetului.
Regularea definitiv a socotelilor trebuie s fie prezentat Adunrii Deputailor cel mai trziu
n termen de doi ani de la ncheierea fiecrui exerciiu.
Potrivit Constituiei din 1923, ale Legii de organizare a naltei Curi de Conturi din 28 martie
1929 i ale Legii din iulie 1929, prin care nalta Curte de Conturi a fost reorganizat, aceasta
ndeplinea atribuii de control preventiv, control de gestiune i atribuii jurisdicionale.
Textul art. 86 al Constituiei din 1938 este asemntor cu cel al Constituiei din 1866, stabilind
c Pentru toat Romnia exist o singur Curte de Conturi.
Din cele de mai sus, rezult c, de la bun nceput, Curtea de Conturi a figurat n toate
Constituiile adoptate n perioada la care ne-am referit, ceea ce ne arat importana acordat
acestei autoriti chiar de ctre legiuitorul constituant.
Ca urmare a instaurrii regimului socialist, prin Decretul nr. 352 din 30 noiembrie 1948 se
abrog Legea de organizare a naltei Curi de Conturi din 29 martie 1929, precum i dispoziiile
din legile ce stabileau atribuiile acesteia referitoare la jurisdicia i controlul gestionar3.
Constituia din 1952 i cea din 1965 nu cuprindeau nici o referire la aceast instituie.
n practica statal din aceast perioad, resimindu-se necesitatea unui organ specializat n
domeniul controlului financiar, prin Legea nr. 2/1973 s-a nfiinat Curtea Superioar de Control
Financiar, ca organ al fostului Consiliu de Stat, cu atribuii de control financiar preventiv i
ulterior, precum i cu atribuii jurisdicionale.
Curtea Superioar de Control Financiar este desfiinat prin Decretul Consiliului Frontului
Salvrii Naionale nr. 94/19904, care a abrogat Legea nr. 2/1973.
2. Reglementarea Curii de Conturi n Constituia din 1991.
Dup 1990, Curtea de Conturi, una din instituiile tradiionale ale Romniei va fi renfiinat
prin art. 139 al Constituiei din 1991, i, pe baza textului constituional, va fi organizat prin
Legea organic nr. 94/19925.
Articolul 139 alin. 1 din Constituie prevedea: Curtea de Conturi exercit controlul asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public. n condiiile legii, Curtea exercit i atribuii jurisdicionale.


3

4

5

1
2

M. Boulescu, Curtea de Conturi - tradiie i actualitate, Bucureti, 1993, p. 16


A se vedea pe larg, M. Boulescu, op.cit., p. 19 i urm.
Ibidem, p. 46.
Publicat n Buletinul oficial, nr. 44 din 30 martie 1973.
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 224 din 9 septembrie 1992, republicat n
Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 116 din 16 martie 2000, cu modificrile i completrile
ulterioare.

53

Iniial, n textele Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi era caracterizat organul suprem de
control financiar i de jurisdicie n domeniul financiar. Ca urmare a modificrii art. 1 alin. 1 din
Legea nr. 94/1992, prin Legea nr. 99/19991, Curtea de Conturi era neleas ca autoritatea
administrativ autonom de control financiar care exercit i atribuii jurisdicionale asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public. n forma republicat a Legii nr. 94/1992, din anul 2000, se stipula: Curtea de
Conturi este instituia suprem de control financiar asupra modului de formare, administrare i
ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i sectorului public. Curtea exercit i atribuii
jurisdicionale n condiiile prezentei legi.
3. Opinii privind natura juridic a Curii de Conturi sub imperiul Constituiei nerevizuite
i a Legii nr. 94/1992.
Pe baza reglementrilor constituionale i legale n materie, n literatura noastr de specialitate
s-au susinut opinii diferite cu privire la natura juridic a Curii de Conturi.
ntr-o prim opinie, Curtea de Conturi a fost considerat ca un organ ce aparine puterii jude
ctoreti, colegiile i seciile ei jurisdicionale fiind instane judectoreti speciale, iar nu organe
de jurisdicie administrativ2. Astfel, s-a artat c instanele judectoreti sunt organe jurisdicionale
care includ pe lng instanele judectoreti, Curtea Constituional i Curtea de Conturi3.
Potrivit unei alte preri, Curtea de Conturi este un organ administrativ care desfoar i o
jurisdicie administrativ4, artndu-se c atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi sunt
atribuii jurisdicionale administrative, iar organele de jurisdicie din sistemul Curii de conturi
funcioneaz ca organe cu activitate jurisdicional5. S-a artat, ntemeiat c prin art. 139 al
Constituiei, Curtea de Conturi a fost organizat ca organ de control al modului de formare, de
administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i n general, al sectorului public
i c Un asemenea control efectuat fr respectarea unei proceduri judiciare nu poate fi interpretat
ns dect ca o activitate executiv6.
n ce ne privete, ne-am raliat la ultima opinie, i plecnd de la ideea c jurisdicia Curii de
Conturi are o natur administrativ, am artat c din punct de vedere al naturii juridice, ea trebuie
socotit o autoritate autonom central7. Indiferent de formularea folosit de legiuitor n art. 1
alin. 1 din Legea nr. 94/1992, inclusiv n forma republicat din anul 2000, din coninutul textului
rezulta c aceasta este o autoritate administrativ autonom, care funcioneaz pe lng Parlament
i i desfoar activitatea n mod independent, prezentnd anual Parlamentului un raport asupra
conturilor de gestiune ale bugetului public naional din bugetul expirat, cuprinznd i neregulile
constatate.
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, parea I, nr. 236 din 27 mai 1999.
A se vedea, N. Cochinescu, Jurisdicia financiar din Romnia, Bucureti, 1996, p. 73-74.
3
A se vedea N. Cochinescu, Natura juridic a Curii de Conturi a Romniei, n Dreptul nr. 6/1995,
p.52. n acelai sens, a se vedea Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei, vol. II,
ediia a treia, revzut i rentregit, Editura Cugetarea, Iai, 1999, p.397.
4
A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Biblioteca juridic Nemira 1996, vol. I,
p. 375 nota 9. n acelai sens, a se vedea, Cr. Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II,
Lumina Lex, 1997, p. 338; T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol.
II., Lumina Lex, 1998, p.333-335.
5
A se vedea, D. Clocotici i V. Gheorghiu, Natura juridic activitilor jurisdicionale specifice Curii
de Conturi. Rolul i semnificaia economico-juridic a acestor activiti n cadrul realizrii reformei
i a tranziiei spre economia de pia, n Revista de drept comercial, nr. 5/1994, p.44.
6
T. Drganu, op.cit., p.334.
7
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial
Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.323.
1
2

54

Ultima prere a fost mbriat de Curtea Constituional care, ntr-o decizie, a statuat c
jurisdicia financiar a instanelor Curii de Conturi este aceea a unui organ administrativ de
jurisdicie, care se afl sub controlul jurisdicional al instanelor de contencios administrativ1. Pe
aceeai linie de idei, ulterior, Curtea Suprem de Justiie a stabilit c, Curtea de Conturi, ca
instituie a statului de drept nu face parte nici din autoritatea legislativ i nici din autoritatea
judectoreasc i actele pe care le emite n exercitarea atribuiilor stabilite de art. 139 din
Constituie i de Legea nr. 94/1992 sunt acte administrativ-jurisdicionale.
4. Reglementarea actual constituional i legal a Curii de Conturi.
a) Ca urmare a revizuirii Constituiei din anul 2003, Curtea de Conturi este reglementat n
art. 140 alin. 1- 6.
Potrivit alin. 1 al art. 140, Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare,
de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. n
condiiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de
instanele judectoreti specializate.
Dup cum se observ, Curtea de Conturi nu mai are atribuii jurisdicionale, ceea ce nseamn
c au fost desfiinate implicit i structurile Curii cu asemenea activiti. Litigiile rezultate din
activitatea sa se soluioneaz de instanele judectoreti specializate. Renunarea la atribuiile
jurisdicionale ale Curii de Conturi este explicat n doctrin prin noua concepie cu privire la
jurisdiciile administrative, care potrivit art. 21 alin. 4 din Constituie, revizuit, devin facultative i
gratuite, precum i prin noua optic referitoare la justiie i instanele judectoreti, articolul 126
alin. 5 teza a II-a permind crearea instanelor judectoreti specializate in anumite materii2.
n mod corect, s-a artat c prin revizuirea Constituiei, urmat de adoptarea Ordonanei de
urgen a Guvernului nr. 117/2003, funcia jurisdicional a Curii de Conturi a ncetat, ceea ce
nu poate avea o alt semnificaie i consecin dect aceea c ntreaga structur organizatoric i
de reglementare corespunztoare acestei funcii i-a pierdut valoarea i eficiena juridic, chiar dac
legiuitorul a omis s abroge expres prevederile inserate n capitolul IV al Legii nr. 94/19923.
b) Reglementarea legal actual. Ca atare, o nou reglementare a Curii de Conturi se impunea
ct mai grabnic, ceea ce s-a i realizat prin adoptarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
43/2006 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi4, care, n ultimul articol stipula c
la data intrrii n vigoare a acesteia se abrog Legea nr. 94/1992, cu modificrile i completrile
ulterioare. n general, prevederile acestei Ordonane de urgen pot fi caracterizate prin
modernitate i punerea de acord a reglementrii romne a Curii de Conturi cu cele europene.
Potrivit acestei Ordonane de urgen, Curtea de Conturi era caracterizat ca autoritatea public
a statului care exercit auditul extern n sectorul public n calitate de instituie suprem de audit.
Numai c la aproape o lun de zile, Curtea Constituional, prin decizia nr. 544 din 24 iunie
Curtea Constituional, decizia nr. 64 din 2 iunie 1994, publicat n Curtea Constituional, Culegere
de decizii i hotrri, 1994, p. 253.
2
A se vedea M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei Romniei, Explicaii i
comentarii, Rosetti, Bucureti, 2003, p. 122; A. Iorgovan, n M. Constantinescu, I. Muraru, Elena Simina
Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii All Beck, 2004, p.140 141.
3
D. M. Tlboc, Probleme teoretice i practice aprute n urma nvestirii instanelor judectoreti cu
soluionarea litigiilor rezultate din activitatea Curii de Conturi, n Dreptul nr. 3/2005, p.167.
4
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 525 din 19 iunie 2006. n expunerea de motive,
se arat, printre altele ntrzierea adoptrii legii organice a Curii de Conturi care s reflecte modificrile
constituionale din octombrie 2003, semnalizat n zona de atenie (steag galben) n Raportul de
monitorizare al Comisiei Europene din 16 mai 2006, precum i semnalarea n cadrul acestui Raport a
calitii sczute a activitii de audit i recomandarea unor eforturi suplimentare pentru instruirea
personalului Curii de Conturi la toate nivelurile i finalizarea revizuirii metodologiei de audit.
1

55

20061 admite excepia de neconstituionalitate ridicat direct de Avocatul Poporului, n temeiul


art. 146 lit. d) teza a doua din Constituie i constat c Ordonana de urgen a Guvernului nr.
4672006 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi este neconstituional.
Astfel, Curtea Constituional a artat c Prin rolul su, Curtea de Conturi face parte din
instituiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabil asigurrii suportului
financiar al funcionrii tuturor organelor statului. Natura Curii de Conturi este deopotriv
subliniat de statutul constituional al acesteia, ca i de faptul c organizarea i funcionarea sa,
adic regimul su juridic, se reglementeaz, potrivit art. 73 alin. 3 lit. l) din Constituie, prin lege
organic2. n continuare, se mai reine c reglementarea Curii de Conturi prin ordonan de
urgen a Guvernului contravine prevederilor art. 115 alin. 6 din Constituie, conform crora
ordonanele de urgen nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului3.
Ca urmare a declarrii neconstituionalitii Ordonanei de urgen a Guvernului prin decizia
menionat a Curii Constituionale, reglementarea legal actual a Curii de Conturi redevine
Legea nr. 94/1992, cu multele modificri i completri. Din punctul nostru de vedere, n acest
rstimp, ar fi trebuit s se adopte o nou lege organic de ctre Parlament, privind organizarea i
funcionarea Curii de Conturi, deoarece n prezent aceasta nu beneficiaz de o reglementare
adecvat.
5. Natura juridic a Curii de Conturi n contextul Constituiei, republicat, i a reglemen
trilor actuale.
Ca urmare a modificrilor produse n reglementarea Curii de Conturi, prin revizuirea
Constituiei, n doctrin s-a artat aceasta devine o instituie mult mai important, definindo n sfera autoritilor exclusive de control, ca i Curtea Constituional i Avocatul Poporului, n
sfera autoritilor autonome, care nu intr n rndul vreunuia din cele trei puteri legislativ,
executiv i judectoreasc -, dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora4.
Numai parial, putem fi de acord cu cele de mai sus. Astfel, dac, n mod evident, Curtea de
Conturi are atribuii exclusive de control i este, ntr-adevr, o autoritate autonom care i
stabilete i desfoar activitatea n mod independent, nu putem fi de acord cu susinerea c ea
nu ar face parte din una din cele trei puteri ale statului.
n ce ne privete, Curtea de Conturi este o autoritate central autonom care face parte din
administraia public de specialitate. Ne aflm n prezena unei autoriti administrative autonome
nfiinate cu respectarea art. 116 alin. 2 din Constituie, republicat, care stipuleaz c alte organe
de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autoriti admi
nistrative autonome, respectiv a art. 117 alin. 3, potrivit cruia autoriti administrative autonome
se pot nfiina prin lege organic. De altfel, atribuiile i, n general, activitatea Curii de Conturi
este de natur administrativ sau administrativ-financiar, avnd ca obiectiv realizarea controlului
asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului
i ale sectorului public. Pe de alt parte, reglementarea constituional din art. 140 alin. 1 n sen
sul c n condiiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz
de instanele judectoreti specializate este o alt dovad a naturii administrative a acesteia.

Curtea Constituional, decizia nr. 544/2006, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.
568 din 30 iunie 2006.
2
Curtea Constituional, decizia nr. 544/2006, n loc.cit.
3
Ibidem.
4
M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, n Revizuirea Constituiei Romniei, Explicaii i comentarii,
Rossetti, Bucureti, 2003,p.122.
1

56

6. Scurte concluzii.
De lege lata, chiar n absena unei dispoziii exprese1 considerm c din punctul de vedere al
naturii juridice, Curtea de Conturi este o autoritate administrativ autonom. Astfel, independena
de care se bucur Curtea de Conturi n desfurarea activitii, n conformitate cu dispoziiile
Constituiei, republicate, i cu legile rii, faptul c ea decide autonom asupra programului su de
control i c prezint anual Parlamentului, un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului
public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate, ca i atribuiile
sale de natur administrativ-financiar sunt argumente care ne determin s susinem acest
punct de vedere.
n final, mai dorim s precizm c n unele ri europene, de exemplu, Frana, Luxemburg sau
Italia, Curtea de Conturi este considerat o jurisdicie administrativ.
n ce privete Curtea de Conturi European nu gsim vreo precizare expres despre natura sa
juridic.
Misiunea Curii de Conturi Europene este de a asigura auditul independent asupra modului
de formare i de utilizare a fondurilor Uniunii Europene i de a evalua, astfel, modul n care
instituiile europene i ndeplinesc aceste atribuii.
nfiinarea Curii de Conturi Europene a urmat acelai raionament i a coincis cu dou
evenimente deosebit de importante: extinderea puterilor Parlamentului n domeniul controlului
bugetar i finanarea integral a bugetului Uniunii Europene prin resurse proprii2.
n final, despre controlul bugetului Uniunii Europene, dorim s subliniem c se prezint sub
trei forme: controlul intern n interiorul fiecrei instituii, controlul extern efectuat de Curtea de
Conturi European i o procedur de descrcare de gestiune acordat de Parlamentul European.

n art. 30 al Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 43/2006, declarat neconstituional, se arta:


Curtea de Conturi este o autoritate administrativ autonom, cu personalitate juridic, finanat de la
bugetul statului, aflat sub controlul Parlamentului.
2
A se vedea, http://www.eca.europa.eu/eca/presentation/eca_presentation_history_ro.htm, consultat n
20 octombrie 2007.
1

57

NOUL REGIM JURIDIC AL DATORIEI PUBLICE N ROMNIA


MINEA Mircea tefan, profesor universitar, doctor,
Universitatea Babe-Bolyai din Cluj-Napoca, Romnia

LE NOUVEL RGIME JURIDIQUE DE LA DETTE PUBLIQUE


EN ROUMANIE
RSUM
Au sens large, la dette publique recouvre tout ce qui est d par les organismes publics, en vertu
des obligations juridiques les liant leurs cranciers, cest--dire les dpenses liquides et exigibles
devant tre acquites. Mais lexpression est souvent utilise de faon plus prcis: ainsi, la dette garantie reprsente les engagements rsultant des garanties accordes pour des emprunts souscrits par des
tiers auprs dtablissements prteurs, constituant ainsi une sret en vue du rglement des intrts
et du capital en cas de dfaillance du dbiteur. Le sens le plus habituel de lexpression concerne la
charge financire rsultant des emprunts souscrits. Et cest dans ce mme sens que lon voque galement la charge de la dette ou endettement. De ce point de vue traditionnel, la dette publique constitue la troisime tape du long parcours financier qui commence avec le dficit budgtaire, se prolonge avec lemprunt et se terminera par le remboursement de celui-ci.
En gnral et - en mme temps - en principal, la dette publique se definit comme le total des
engagements financiers de ltat et elle sexprime au travers du besoin de financement de ltat. Lendettement de ltat est une situation procupante dans les perspectives dlaboration des prochains
budgets et, pour cette raison, lvolution de la dette publique est plus que significative et ne pose
quavec plus dacuit la question de la gestion de cette dette.
En Roumanie, la nouvelle rglementation concernant la dette publique gouvernementale - institu par lOrdonance dUrgence du Gouvernement no.64/2006 - prevoit et tablit: les objectives et les
stratgies dadministration de la dette publique; lengagement de la dette publique; le remboursement
de la dette publique; la constitution et lutilisation du fond de risque pour la dette publique; la rcupration dargent pay par le Ministre de lconomie et de Finance pour les sousemprunts ou les garantis de ltat etc. cot de cette rglementation il y a une autre: La Loi no.273/2006 concernant les
finances publiques locales, par laquelle sont institues les rgles regardant la dette publique locale.
Par les nouvelles rglementationes roumanie concernant la dette publique on essaye tablir les
coordones correctes sur les quelles il faut se droul les rapports juridiques spcifique au domaine
budgetaire dans un jeune pays membre de lUnion uropenne.
1. Majoritatea statelor lumii moderne i completeaz veniturile bugetare, necesare acoperirii
cheltuielilor publice, apelnd la mprumuturi. Aceast modalitate de acoperire a unor nevoi
urgente prezint avantajul rezolvrii rapide a unor probleme stringente (care, de obicei, nu pot fi
soluionate altfel), dar are i neajunsul crerii/generrii datoriei publice.
ntr-un sens larg i comun, datoria public este reprezentat de totalitatea obligaiilor juridice
bneti care revin statului i/sau a unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, n
virtutea mprumuturilor contractate/garantate de la orice alt subiect de drept.
n funcie de natura, felul i scopul pentru care se contracteaz mprumutul public, datoria
public poate fi:
58

- guvernamental (contractat de Guvern, la nivel central, n numele i pe seama statului) sau


- local (contractat la nivel local, de autoritile administraiei publice locale, n numele i pe
seama unitilor administrativ-teritoriale);
- intern sau extern (n funcie de locul siturii creditorului care acord mprumutul) i - n
fine - ea poate fi
- datorie public flotant (aceea care se contracteaz pentru acoperirea unor nevoi urgente
i se ramburseaz, de regul, n acelai an financiar) sau
- datorie public consolidat (care, la rndul ei, poate fi rambursabil - dac se poate stinge
prin restituirea la termen, respectiv perpetu - atunci cnd pentru stingerea ei este necesar
apelarea la un nou mprumut)1.
Contractarea mprumuturilor publice - ca i datoria public pe care o genereaz asemenea
mprumuturi - sunt supuse unor reglementri stricte att n fiecare ar, ct i la nivel comunitar2.
Contractarea datoriei publice se face limitat, fixndu-se prin lege - anual - un anumit plafon de
ndatorare public, distinct pentru mprumuturile interne i, respectiv, externe.
Administrarea datoriei publice guvernamentale este dat n sarcina Ministerului finanelor,
iar cea local este de competena autoritilor publice locale.
2. n ceea ce ne privete, n Romnia - n perioada post-comunist - datoria public a fcut
obiectul mai multor reglementri distincte3 care s-au succedat n timp i prin care s-a ncercat
aezarea raporturilor juridice specifice domeniului n fgaul cel mai adecvat perioadei de timp
n care normele juridice (alctuind cadrul legal al gestionrii datoriei publice) au fost puse n
aplicare, spre a se asigura, pe de o parte, absorbia eficient a fondurilor bneti care au fcut
A se vedea, n legtur cu datoria public i formele sale: Mircea tefan MINEA, Cosmin Flavius
COSTA, DREPTUL FINANELOR PUBLICE, vol.I - Drept financiar, Edit. Sfera Juridic, ClujNapoca, 2006, pp. 136-144 i 232-235; Dan Drosu AGUNA, Dan OVA, DREPT FINANCIAR PUBLIC,
Edit. All Beck, Bucureti, 2006, pp. 126-133; Raymond MUZELLEC, FINANCES PUBLIQUES, 14-e
dition, Edit. Sirey, Paris, 2006, pp. 437 i 520; Stphanie DAMAREY, FINANCES PUBLIQUES, Edit.
Gualino diteur, Paris, 2006, pp. 44-59; Alexandru ARMEANIC, DREPT FINANCIAR, Edit. ASEM,
Chiinu, 2006, pp. 212-252; Viorel RO, DREPT FINANCIAR, Edit. All Beck, Bucureti, 2005, pp.
170-176; Cristina ONE, DREPTUL FINANELOR PUBLICE - Partea general, Edit. Lumina lex,
Bucureti, 2005, pp. 243-269; Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN, Jean- Pierre LASSALE,
FINANCES PUBLIQUES, Edit. Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence - LGDJ, Paris, 2005,
pp. 336-339; Nadia Cerasela DARIESCU, DREPT FINANCIAR I FISCAL, Edit. Casa de Editur
VENUS, Iai, 2004, pp.155-202; Ioan CONDOR, Radu STANCU, DREPT FINANCIAR I FISCAL,
Edit. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2002, pp. 334-348; Constantin D. POPA, Adrian FANUMOCA, DREPT FINANCIAR, Edit. Alma Mater Timisensis, Timioara, 2002, pp. 251-259; Ioan
GLIGA, DREPT FINANCIAR, Edit. Humanitas, Bucureti, 1998, pp. 351-378; Luc SADJ, FINANCES
PUBLIQUES, Edit. Dalloz, Paris, 1997, pp. 105-109.
2
ntr-adevr, conform disp.art. 104 din Tratatul Uniunii Europene, statele membre trebuie s se supun
unei anumite discipline bugetare, s evite deficitele publice excesive i s nu depeasc un prag
considerat rezonabil al datoriei publice. Comisia European - urmrind respectarea acestor cerine,
sintetizate n Protocolul nr.5 privind procedura n cazul deficitelor excesive - supravegheaz activitatea
bugetar a statelor comunitare, verificnd periodic ca raportul dintre deficitul bugetar i PIB s nu
depeasc 3%, iar raportul datorie public/PIB s nu depeasc 60% (a se vedea Philippe LGER,
COMMENTAIRE ARTICLE PAR ARTICLE DES TRAITS UE ET CE, Edit. Bruylant, Bruxelles,
2000, pp. 983 i 988; Henry-Michel CRUCIS, FINANCES PUBLIQUES, Edit. Montchrestien, Paris,
2003, pp. 55-58; Mircea tefan MINEA, Cosmin Flavius COSTA, FISCALITATEA IN EURPOPA LA
INCEPUTUL MILENIULUI III, Edit. Rosetti, Bucureti, 2006, p. 306).
3
A se vedea: Legea nr. 91/1993 privind datoria public, publicat n Mon. of. nr. 3 din 10 ianuarie 1994;
Legea nr. 81/1999 privind datoria public, publicatz n Mon. Of. nr.215 din 17 mai 1999; Legea
nr.313/2004, publicat n Mon. Of. nr.577 din 29 iunie 2004.
1

59

obiectul mprumuturilor publice contractate i, pe de alt parte, rambursarea n condiiile


prestabilite (prin contractele de mprumut ncheiate) a datoriei publice1.
Noile reglementri adoptate n ara noastr privesc att datoria public guvernamental2, ct
i datoria public local3, faptul c au fost instituite norme juridice distincte fiind de natur a
conferi fiecrei categorii de datorie public regimul juridic cel mai adecvat. n plus - aa cum s-a
artat n Preambulul Ordonanei de Urgen a Guvernului nr.64/2007 - un nou regim juridic al
datoriei publice s-a impus avnd n vedere i necesitatea asigurrii finanrii - n mod mai eficient
- a deficitului bugetar, precum i a nlturrii riscului plii unor comisioane de neutilizare ca
urmare a netragerii la timp a sumelor aferente mprumuturilor contractate de Ministerul
Economiei i Finanelor i submprumutate ordonatorilor principali de credite.
Datoria public guvernamental este definit ca reprezentnd totalitatea angajamentelor
financiare ale statului dintr-o perioad de timp determinat. Este cunoscut faptul c gradul de
ndatorare al statului reprezint obiectul preocuprii tuturor, dar - mai cu seam - al celor chemai
s previzioneze viitorul (urmtorul) buget, motiv pentru care evoluia datoriei publice este
urmrit/supravegheat cu atenie spre a putea fi inut sub control.
Datoria public local este reprezentat de totalitatea obligaiilor unitilor administrativteritoriale, dintr-o perioad determinat de timp, provenind din finanrile rambursabile angajate
pe baze contractuale sau garantate de ctre autoritile publice locale.
3. Regimul juridic al datoriei publice guvernamentale - instituit prin dispoziiile Ordonanei
de Urgen nr.64/2007 vizeaz obiectivele i strategia de administrare a datoriei publice
guvernamentale, condiiile contractrii datoriei publice guvernamentale i condiiile rambursrii
datoriei publice guvernamentale, modul de constituire i utilizare a fondului de risc pentru
datoria public guvernamental, modalitile de recuperare a sumelor pltite de Ministerul
Economiei i Finanelor n contul submprumutailor sau garantailor de stat, raportarea datoriei
publice guvernamentale i sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii prevederilor legale. n
continuare, vom prezenta - pe scurt - coninutul noilor reglementri privind datoria public.
4. n ceea ce privete obiectivele i strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale,
noua reglementare pretinde Ministerului Economiei i Finanelor s ia msurile necesare (prin
normele pe care le emite, n acord cu cerinele instituiilor europene abilitate) pentru minimizarea
costurilor mprumuturilor pe termen lung i limitarea riscurilor implicate de acestea.
n cazul operaiunilor de administrare a riscurilor aferente obligaiilor de natura datoriei
publice guvernamentale Ministerul Economiei i Finanelor este ndreptit s ncheie acorduri
cu instituiile financiare, n vederea utilizrii de instrumente specifice care pot prevedea
compensarea bilateral a obligaiilor rezultate ntre prile participante, astfel nct s rezulte
periodic o singur obligaie final net a uneia din pri.
Ministerul de resort trebuie s elaboreze - cu consultarea Bncii Naionale a Romniei - strategia
pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe care o nainteaz spre
aprobare Guvernului i spre informare Parlamentului. Aceast strategie este - potrivit legii revizuibil anual sau ori de cte ori condiiile pe pia i/sau necesitile de finanare o impun.
Pentru prezentarea unor repere generale a evoluiei societii romneti, n plan politico-juridic, n
perioada post-comunist, n perspectiva integrrii europene, a se vedea Constantin PALADE,
TRANSFORMRI ALE POLITICII I DREPTULUI N PROCESUL DE ADERARE A ROMNIEI LA
UNIUNEA EUROPEAN, Edit. Universitii Petru Maior din Trgu-Mure, Trgu-Mure, 2007, pp.
91-147 i 177-180.
2
A se vedea Ordonana de urgen a Guvernului nr.64/2007, publicat n Mon. Of. nr. 439 din 28 iunie 2007.
3
A se vedea Capitolul IV, art. 61-66, din Legea nr.273/2006 privind finanele publice locale, publicat n
Mon. Of. nr. 618 din 18 iulie 2006.
1

60

5. n legtur cu contractarea datoriei publice guvernamentale, reinem c Guvernul este


autorizat, prin lege, s angajeze n numele i n contul statului obligaii de natura datoriei publice
guvernamentale numai prin Ministerul Economiei i Finanelor, n urmtoarele scopuri: a)
finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale
bugetelor asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie, finanarea
deficitelor temporare ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor de stat din exerciiul curent;
b) refinanarea i rambursarea anticipat a datoriei publice guvernamentale; c) meninerea n
permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al Trezoreriei Statului, determinat
de Ministerul Economiei i Finanelor, n condiii stabilite prin norme; d) finanarea - n condiiile
legii - a unor programe sau proiecte prioritare pentru economia romneasc1. Legea interzice ca
autoritile administraiei publice centrale s fie beneficiari ai garaniilor de stat sau al
submprumuturilor acordate de ctre Ministerul Economiei i Finanelor.
Este remarcabil faptul c Ministerul Economiei i Finanelor este autorizat s contracteze
mprumuturi guvernamentale (pentru scopurile susmenionate) n condiiile prevzute de actele
juridice ncheiate cu creditorii, independent de evoluia disponibilitilor existente n contul
curent general al Trezoreriei Statului i de evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat n
decursul acelui an. Excepie fac finanrile rambursabile contractate de la organismele financiare
internaionale destinate finanrii deficitului bugetului de stat care trebuie aprobate - potrivit legii
- prin hotrre de Guvern.
6. Rambursarea datoriei publice guvernamentale - reprezentnd obligaia necondiionat i
irevocabil a statului de a plti capitalul i costurile aferente (dobnzi, comisioane etc.)2 ale
finanrilor rambursabile angajate sau garantate - este supus unei reglementri stricte i, totui,
elastice. Astfel, n vederea plii serviciului datoriei publice guvernamentale se acord autorizare
bugetar permanent pentru efectuarea cheltuielilor mai sus artate, iar sursele efective de plat
pot fi - dup caz - urmtoarele: disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului;
finanrile rambursabile angajate n numele statului pentru refinanarea datoriei publice
guvernamentale; cheltuielile prevzute cu aceast destinaie n bugetul de stat; sumele ncasate de
Ministerul Economiei i Finanelor de la submprumutai, n baza acordurilor ncheiate cu acetia,
cu respectarea condiiilor acordurilor prin care au fost angajate finanrile rambursabile; sumele
prevzute n bugetele persoanelor juridice care au contractat finanri rambursabile cu garania
statului; fondul de risc constituit la Ministerul Economiei i Finanelor pentru situaiile n care
garantaii/submprumutaii nu i onoreaz obligaiile prevzute n acordurile ncheiate cu
ministerul de resort; alte surse, n condiiile legii.
n baza conveniilor ncheiate cu Ministerul Economiei i Finanelor i n schimbul unor
comisioane3, Banca Naional a Romniei poate aciona ca agent al statului n rambursarea
n acest din urm caz, beneficiarii garaniilor de stat, precum i submprumutaii se vor stabili - pentru
fiecare caz n parte - prin lege, dup obinerea avizului din partea Comitetului Interministerial de
Finanri, Garanii i Asigurri (organismul care avizeaz condiiile financiare privind emiterea de
garanii de stat, precum i acordarea de submprumuturi sub forma unor obligaii de natura datoriei
publice guvernamentale, ale crui componen i competene se aprob prin hotrre a Guvernului).
2
Potrivit disp.art. 5 alin. 1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.64/2007, cheltuielile privind
serviciile prestate de ageniile de rating pentru evaluarea risculkui de ar, comisioanele, dobnzile,
valoarea discontului i alte cheltuieli legate de angajarea finanrilor rambursabile n numele i n contul
statului se vor plti din bugetul de stat.
3
Comisioanele pe care le ncaseaz Banca Naional a Romniei pentru activitatea prestat n folosul
statului, n condiiile artate mai sus, se stabilesc prin convenie ncheiat cu Ministerul Economiei i
Finanelor i se pltesc din bugetul de stat, conform disp.art. 5, alin. 5 din Ordonana de Urgen a
Guvernului nr.64/2007.
1

61

datoriei publice guvernamentale contractate n alt moned dect cea naional, precum i n
organizarea licitaiilor de titluri de stat pe piaa intern.
7. Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garaniile de stat, precum i din
submprumuturi este obligatorie constituirea unui fond de risc1, care este gestionat de Ministerul
Economiei i Finanelor prin contul curent general al Trezoreriei Statului, pe baza principiilor
siguranei i rentabilitii fondurilor.
Sursele fondului de risc sunt - potrivit legii - urmtoarele: sumele ncasate sub form de
comisioanele la submprumutaii/garantaii de stat; sumele ncasate de la submprumutaii/
garantaii de stat, reprezentnd rate de capital, dobnzi, comisioane i alte costuri aferente
finanrilor rambursabile garantate sau submprumutate de stat, pltite de Ministerul Economiei
i Finanelor n numele garantatului sau al submprumutatului; dobnzi la disponibilitile aflate
n contul fondului de risc; majorri de ntrziere aplicate pentru neplata la termen de ctre
submprumutai sau garantai de stat a comisioanelor la fondul de risc sau a ratelor scadente, a
dobnzilor etc.; fonduri alocate de la bugetul de stat n acest scop.
Sumele aflate n fondul de risc sunt destinate achitrii obligaiilor aferente garaniilor de stat
i submprumuturilor n cazul n care aceti beneficiari ai sumelor de bani nu dispun la scaden
de resurse financiare proprii pentru achitarea obligaiilor de plat.
8. Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Economiei i Finanelor n contul
submprumutailor sau a garantailor de stat (ca urmare a lipsei disponibilitilor financiare ale
acestora), reprezentnd rate de capital plus alte costuri datorate i neachitate la fondul de risc de
ctre acetia se recupereaz conform dispoziiilor Codului de procedur fiscal referitoare la
colectarea creanelor fiscale2. Cu aceste sume se rentregete disponibilul fondului de risc pentru
datoria public guvernamental.
Anual, pn cel trziu la data de 30 iulie a anului urmtor celui de referin, Ministerul
Economiei i Finanelor elaboreaz un raport privind situaia datoriei publice guvernamentale pe
care l trimite Guvernului spre aprobare i Parlamentului spre informare.
9. n cazul nerespectrii prevederilor noii reglementri privind datoria public guvernamental
se vor aplica sanciuni al cror fel i cuantum este difereniat n funcie de gravitatea nclcrii
normelor juridice (acestea fiind calificate ca infraciuni sau drept contravenii). Astfel, de pild,
folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte sau incomplete pentru primirea
aprobrilor necesare acordrii sau garantrii unor finanri rambursabile se pedepsete cu
nchisoarea (de la 3 la 10 ani ori de la 5 la 15 ani i interzicerea unor drepturi), iar nerespectarea
obligaiilor de raportare de ctre beneficiarii de mprumuturi care constituie datorie public se
sancioneaz cu amend (de la 5000 la 15000 lei).
10. Ordonana de Urgen a Guvernului nr.64/2007 privind datoria public guvernamental
(neprevznd expres o dat privitoare la momentul de la care ar trebui s fie pus n aplicare) a
intrat n vigoare la sfritul primei luni din semestrul al doilea al anului financiar (28 iulie 2007),
adic la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei3. Aceast mprejurare are - cu siguran
Este vorba despre un fond constituit la Ministerul Economiei i Finanelor i/sau la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale de ctre autoritile publice locale, din comisioanele ncasate de la
submprumutai/garantai de Guvern, respectiv de la garantaii de ctre autoritile publice locale,
precum i din alte surse prevzute de lege.
2
A se vedea Codul de procedur fiscal aprobat prin Ordonana Guvernului nr.92/2003 (publicat n
Mon. Of. nr.941 din 29 decembrie 2003), Titlul VIII - Colectarea creanelor fiscale (art.101 i urm.).
3
Potrivit dispoziiile art. 11 alin.2 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, publicat n Mon. Of. nr.139 din 31 martie 2000, modificat i republicat
1

62

- consecine negative, determinate de faptul c schimbarea regimului juridic al datoriei publice pe


parcursul executrii bugetului influeneaz att programul contractrii mprumuturilor
(prestabilit pe baza vechii reglementri a datoriei publice), ct i - poate - calendarul rambursrii
datoriei publice, producnd perturbri n aplicarea prevederilor legii bugetare anuale. Este
adevrat, pe de alt parte, c asemenea posibile situaii i pot gsi o rezolvare cu ocazia rectificrilor
bugetare, permise de lege pn cel mai trziu n penultima lun a anului financiar n curs1. Cu
toate acestea, remediul menionat nu poate nltura toate neajunsurile decurgnd din schimbarea
regulilor n timpul jocului ntruct obiectivele i strategia guvernamental legate - n perspectiv
- de evoluia datoriei publice vor fi afectate att de ntrzierea cu care se vor produce modificrile
n buget, ct i de surprizele pe care le poate oferi Parlamentul cnd adopt legea rectificativ (nu
de puine ori viziunea Parlamentului asupra evoluiei bugetare fiind diferit de aceea a
Guvernului).
11. Pentru contractarea i administrarea datoriei publice locale se aplic prevederile speciale
ale Legii nr.273/2006 privind finanele publice locale2. Potrivit art.61 din actul normativ
susmenionat, Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot
aproba - hotrnd cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie contractarea sau garantarea de mprumuturi interne ori externe pe termen scurt, mediu i lung,
pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei
publice locale3.
Autoritile publice locale pot contracta sau garanta mprumuturi numai cu avizul comisie de
autorizare a mprumuturilor locale (constituit prin hotrre a Guvernului).
Limita totalului datoriilor anuale rezultate din mprumuturile contractate i/sau garantate
este stabilit la un plafon reprezentnd cel mult 30% din totalul veniturilor estimate ale
colectivitilor locale. Sunt exceptate de la aceast restricie legal mprumuturile contractate i/
sau garantate de unitile administrativ-teritoriale pentru asigurarea prefinanrii i/sau
cofinanrii proiectelor care beneficiaz de fonduri externe nerambursabile de preaderare i
postaderare de la Uniunea European4.
12. Pentru acoperirea riscurilor financiare care se pot ivi ca urmare a garantrii de ctre
unitile administrativ-teritoriale a mprumuturilor contractate de operatorii economici i

n Mon. Of. nr.777 din 25 august 2004, Ordonanele de Urgen ale Guvernului intr n vigoare la data
publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera
competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.
ntr-adevr, n conformitate cu prevederile art.6 din Legea nr.500/2002 privind finanele publice,
publicat n Mon. Of. nr. 597 din 13 august 2002, cu modificrile ulterioare, Legile bugetare anuale pot
fi modificate n cursul exerciiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai trziu pn la data
de 30 noiembrie.
Pentru prezentarea de ansamblu a reglementrii speciale privind finanele publice locale, a se vedea
Mircea tefan MINEA, Noul regim juridic al finantelor publice locale in Romania, Revista Romna
de Drept al Afacerilor, nr.6/2006, pp. 18-28.
A se vedea, pentru o prezentare general a problematicii dezvoltrii locale i regionale, n condiiiile
creterii nevoilor bugetare de la nivelul colectivitilor publice locale, Lencua Clin, Descentralizarea
administrativ, soluie valabil pentru accelerarea procesului de integrare, n XXX, SUVERANITATE
NAIONAL I INTEGRARE EUROPEAN, Edit. Polirom, Iai, 2002, pp.407-428.
A se vedea, n sensul celor susmenionate, prevederile Ordonanei Guvernului nr.46/2007 privind modul
de alocare a fondurilor externe nerambursabile i a contribuiei naionale n bugetul instituiilor
implicate n gestionarea i utilizarea acestora, pentru obiectivul Cooperare teritorial european,
publicat n Mon. Of. nr. 603 din 31 august 2007.

63

serviciile publice de subordonare local este obligatorie constituirea unui fond de risc1, n afara
bugetului local. Acest fond se pstreaz n conturi separate, deschise la unitile teritoriale ale
Trezoreriei Statului i se constituie distinct pentru garanii locale la mprumuturi interne i,
respectiv, pentru garanii la mprumuturi externe.
13. n cazul n care, pe parcursul execuiei bugetare, apar goluri temporare de cas ca urmare
a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin
mprumuturi acordate de Ministerul Economiei i Finanelor din disponibilitile contului curent
al Trezoreriei Statului, dar numai dup utilizarea fondului de rulment. Valoarea acestui mprumut
(care este oneros, fiind purttor de dobnd) nu poate depi 5% din totalul veniturilor estimate
a fi ncasate pe durata anului bugetar n care se face mprumutul.
14. n concluzie, apreciem c noile reglementri adoptate n materie nu vor reui s asigure
cadrul legal cel mai potrivit nscrierii Romniei pe orbita corespunztoare navigrii (n linite i
siguran, dar i n ritmul pe care i l-au propus celelalte state comunitare) pe traiectoria impus
de Uniunea European.
Motivele care ne determin s fim mai puin ncreztori, pentru perioada imediat urmtoare,
sunt, ntre altele:
- reglementarea (mai cu seam cea privitoare la datoria public guvernamental) este lapidar
i lacunar, nefiind n msur s lmureasc toate aspectele juridice i economico-financiare
specifice sau doar conexe domeniului pe care l vizeaz, ceea ce va determina aplicarea inegal
(pe alocuri, inexact, datorit neclaritii textelor) i - probabil - ntrziat a noilor norme
juridice;
- intrarea n vigoare la mijlocul anului financiar a noii reglementri este inoportun, faptul
respectiv fiind de natur a crea perturbri n executarea bugetului de stat (care a fost construit i
adoptat pe baza altui set de norme incidente la vremea respectiv n materia datoriei publice).
Datorit unor asemenea neajunsuri, va fi nevoie - curnd - de o nou reglementare mai clar
i mai explicit care s ofere - i n materia datoriei publice - un cadru legal corespunztor actualei
etape pe care o traverseaz ara noastr ca tnr membru al Uniunii Europene (statut pe care l-a
dobndit destul de greu i pe care va trebui s-l onoreze prin adoptarea i punerea n aplicare a
unor reglementri ct mai precise i n perfect acord cu normele comunitare). Ca urmare, nu
considerm ncheiat procesul legislativ, care se deruleaz n Romnia, n domeniul datoriei
publice.

Ca i n cazul datoriei publice guvernamentale, fondul de risc - pretins pentru acoperirea datoriei publice
locale - se constituie din: sumele ncasate sub form de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor
garantate; dobnzile acordate de unitile Trezoreriei Statului la disponibilitile fondului, majorri de
ntrziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata n termen de ctre
beneficiarii mprumuturilor garantate a comisioanelor i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor i
comisioanelor aferente i, n completare, din bugetul local.

64

REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE


O CALE SPRE BUNA GUVERNARE
ORLOV Ioana-Alexandra,
Jurist, Bucureti, Romnia
Cuvinte cheie/ Key Words/ Mots Clefs: Buna guvernare (Good Governance/ Bonne
gouvernance), Reform (Reform/ Reforme), Principiul legalitii (Rule of Law/ Principe de
lgalit),Transparen (Transparency/ Transparrence), Proporionalitate (Proportionality /
Proportionalit), Motivare (Motivation/ Motivation)

ABSTRACT
Good governance is one of todays most cherrished concepts, a complex notion expressing both
the universal and the profoundly national values and objectives of public administration, including
a healthy envirnonment, social security and a quick and effective respose of the administration to
societys needs. Both mutilated by 50 years of vicious totalitarianism, Romania and Moldova strive
to set the basis of good governance through a profound and necessary reform of their national
administrations. Yet, every trial has been doomed to failure due to continuos political changes
generating a chronical lack of coherence. One most ask himself, though, wether these constant
setbacks do not grow from a greater danger the absence of a stable set of principles to guide the
process. Though everyday subjects the rule of law, proportionality, transparency and motivation of
the administrative acts remain strangers to our minds and this misunderstanding is a serious
undermine of the reform. Basicly, the distructive claw of totalitarianism has drawn a solid wall
between administration and population, a wall that can only be destroyed through a new sense of
self-respect of the common citizen. Such self-respect would generate a proactive and more demanding
attitude of the population which would force the system into a genuine reformation process.
Administraia unui stat este un mecanism dinamic care trebuie permanent adaptat exigenelor
societii. Ca i orice alt organizaie social, administraia public se afl ntr-o continu
dezvoltare, ea se extinde i se perfecioneaz dorind a face fa unor cerine ale societii, de a
oferi condiii de via mai bune membrilor si. Ea evolueaz nu numai amplificndu-i i
diversificndu-i activitatea prin introducerea inovaiilor utile, dar i modificnd, transformnd
radical i profund sistemul su organizatoric i funcional.1 Unul dintre conceptele fundamentale
ale veacului nostru este cel de bun guvernare, idee complex care subsumeaz un numr mare
de deziderate ale societii n genere i ale administraiei publice ca principal motor al puterii
executive, n special. Aceste deziderate includ construcia unui mediu social care s permit
deplina realizare a individului pe plan social i uman, care s asigure protecia social deplin a
cetenilor i n mod special a unor categorii care reclam o grij aparte, precum copii, vrstnici,
femei, tinere familii, precum i crearea instituiilor i formarea personalului administraiei
capabile s rspund prompt i eficient semnalelor i nevoilor societii.
Dup cum reiese din acestea, nsui conceptul de bun guvernare a rezultat din cristalizarea
experienei istorice a lumii i mbin o ntreag gam de tradiii n administraie, cptnd pe
Aurel Smboteanu Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Editura MUSEUM,
Chiinu, 2001, pag. 8

65

lng aspectele de sintez i accente puternic individuale de natur s armonizeze fondul comun
i specificul naional. Azi buna guvernare este deci o idee intens vehiculat, dar supus unor
variabile care in nainte de toate de nivelul de dezvoltare i de inta fiecrei naiuni. Att
Romnia, ct i Republica Moldova se gsesc ntr-un punct n care redefinirea valorilor,
obiectivelor i mijloacelor administraiei publice mbrac haina reformei administraiei sub
presiunea evenimentelor istorice i a exigenelor unei societi moderne, cu aspiraii (nc aspiraii
pe fond, i n cazul Romniei!) europene. Reforma administraiei este deci, n ceea ce ne privete,
un instrument de nfptuire a bunei guvernri.
Trebuie s remarcm, cu toate acestea, c n ciuda tuturor declaraiilor de bune intenii care
au marcat istoria recent a ambelor ri, este de neconceput o reform autentic a vreunei instituii
(i, deci, cu att mai puin a unui sistem ori mecanism complex de felul administraiei publice) n
absena unui set de idei diriguitoare stabile, nesupuse fluctuaiilor clasei politice, i care s
nglobeze de o manier sintetic deopotriv pietrele de temelie ale unei administraii sntoase,
azi aproape universal acceptate, i experiena profund personal i unic ce ine ideal vorbind
de sufletul fiecrui popor. Trebuie s remarcm cu mhnire c tocmai aceste principii
fundamentale ale unei administraii eficiente, receptive i moderne, premis indispensabil a
unei bune guvernri, sunt i au fost pentru ani de zile ilustra absen, dac ne este permis
expresia, n ncercrile de reformare a administraiei publice n cele dou ri surori. Acest scurt
studiu are la baz mirarea (n sens aproape socratic) asupra izvorului acestei absene i ncercarea
modest de a gsi o temelie n gndirea cea mai comun specific rilor noastre unor principii
pe care le-am cunoscut i le-am uitat i care stau azi fundament unui spaiu administrativ
european i de ce nu? universal. Aceste principii sunt, simplu: legalitatea, proporionalitatea,
transparena i motivarea actului administrativ.
Simim aici nevoia unei explicaii. Fr ndoial vor exista muli care ne vor obiecta c tocmai
aceste patru principii au constituit de-a lungul anilor firul rou, linia de continuitate pentru
ceea ce am numit eterogene ncercri de reformare a administraiei publice. Cum putem dar
nvedera absena unor elemente att de discutate i la mare pre n orice disput politic, pentru
a nu o numi electoral? Interlocutorul indignat ne va ierta insistena, ns ni se pare c esena
eecului pentru a fi cinstii cu noi rmne tocmai mprejurarea c aceste concepte pe care
batem de 17 ani moned ne sunt n profunzime strine i, dac le iubim numele, semnificaia
profund i implicaiile lor ne sunt necunoscute sau n cazuri mai nefericite chiar neplcute.
Cele patru principii enunate sunt, fr gre, justa fundaie a reformei administraiei, dar pentru
ca aceast fundaie s-i primeasc edificiul fr a se nrui ca n legenda meterului Manole este
absolut necesar ca noi s ne nsuim substana lor, iar nu doar cuvintele cosmetizate potrivit
ambiiilor i comoditii noastre.
Considerm, apoi, c discrepana dintre substana principiilor i aspectul lor original (ca
attea triste originaliti care au marcat istoria recent a Romniei) din rile noastre i are
rdcina tocmai n experiena mutilant a totalitarismului, experien care a nsemnat, printre
altele, o deplin rsturnare a valorilor i nlocuirea pn la ultimele consecine a interesului
public cu interesul partidului. Romnia interbelic era, este un fapt de notorietate, o societate
aezat, cu o administraie public eficient, deplin profesionist i aezat n slujba cetenilor.
Chiar schimbrile politice respectau elementele de stabilitate menite s menin un minim de
calitate n actul administrativ. Pentru c realitatea este c administraia public ncepea s devin
de pe atunci i ar trebui s constituie cu att mai mult azi purttoarea unui mesaj social de mult
mai larg semnificaie i cu un mai lung ecou dect nsi puterea executiv care tradiional o
nglobeaz. i aceasta ntruct administraia public trebuie s fie mult mai fidel intereselor
societii i deci are aptitudinea de a aduce un aport de consecven, de continuitate fa de
puterea executiv n imaginea ei nud, purttoare i tributar unui mesaj ori unui program politic.
66

Astfel, putem spune c tendina fireasc este ca administraia s se autonomizeze n anumite


privine fa de executiv, pierznd o bun parte din ncrctura ei politic veche de veacuri i
atandu-se conceptului, la rndul su schimbat n profunzime, de interes public. In extremis,
administraia public se erijeaz azi n statele cele mai moderne ntr-un corectiv al guvernrii
reprezentative deseori prea politicianist, excesiv centrifug i cteodat expresie mai curnd a
minoritilor i chiar a orgoliilor personale. n aceast lumin, administraia devine acel
stabilizator care mpiedic temuta metamorfoz a democraiei n oligarhie.
Totalitarismul crunt care a nctuat timp de 50 de ani deopotriv Romnia i Moldova a
plasat administraia public tocmai la antipodul acestor valori, subjugnd-o fr drept de apel
interesului partidului (deci al unei oligarhii n ntreaga ei splendoare) i politiznd n ntregime
nu doar administraie, dar toate sectoarele vieii publice i, att ct a izbutit, chiar ale vieii private.
Legalitatea prezent declarativ era redus la bunul plac al partidului, proporionalitatea era
nlocuit de exigenele luptei de clas, transparena nu servea n nici un fel efortului de ndobitocire
a populaiei, iar motivaie oricrei decizie erau raiunile de partid. n acest sistem deplin nchis,
zis autosuficient i victorios, chiar personalul administraiei era mai bun n msura n care era
stpnit de automatism i de o senzaie iluzorie de absolut putere pentru c pn i atitudinea
de superioritate, arbitrariul i starea de incertitudine a ceteanului erau mijloace bine studiate i
demult hotarte de control a populaiei, de nfrngere a rezistenei la sistem i de descurajare a
oricrei disidene nscute din dumanul ultim al sistemului comunist: gndirea.
Lupta de clas avea ca premis a victoriei proletare extirparea n egal msur a gnditorului
(fie el intelectual ori proverbialul Mo Ion Roat) i a produselor gndirii lui fie ele scriere
academic, gndire politic, literatur neconform profilului odiosului om nou sau chiar umor
satiric de genul glumelor lui Tnase sau satirelor lui Moscopol. Aceast ntunecat cruciad nu
s-a mulumit cu ncarcerarea ori chiar asasinarea unei ntregi generaii (dac e s amintim numai
grupul Noica) ci a continuat cu mutilarea minilor tinere, rescrierea istoriei i eradicarea oricrui
individ care ar putea iei din schema ideologic. Cincizeci de ani de ndoctrinare i supunere
necondiionat, fr drept de apel, au ters pn i amintirea unei societi echitabile i sperana
unei administraii aflate cu adevrat n slujba societii, aa cum este ea realmente.
Vrem ori nu s recunoatem, azi nc acceptm ca o fatalitate deciziile administraiei, decizii
dictate de politicieni care nu rareori i uit mandatul i apr interese care nu ne aparin.
Legalitatea este viciat nendoios de o fragilitate, de o instabilitate a cadrului juridic care mimeaz
instabilitatea politic i care creeaz o stare de nentrerupt confuzie nu doar ntre ceteni ca
ultimi destinatari ai normelor, dar chiar ntre autoritile care au misiunea nemijlocit de a le
aplica. Apoi, aceste autoriti, sub noianul de edicte i regulamente, par a-i nchega o practic
proprie i eterogen la nivel naional, practic ce exclude cu totul nsi ideea de legalitate.
Proporionalitatea este, la rndul ei, o simpl iluzie sub presiunea politicii i a cadrului legal
volatil. O reacie a administraiei pe msura rezultatului dorit ori a situaiei la care se reacioneaz
este realmente imposibil n condiiile n care nu exist nici un criteriu constant de dimensionare
a rspunsului i nici o continuitate a personalului n administraie, care s aduc ansa unei
coerene a individului, n absena unei uniti a sistemului.
Transparena n administraie excede mimatei transparene a procesului decizional care
transform orice disput politicianist ntr-un circ mediatic ieftin menit s arunce praf n ochii
populaiei bun n ochii multora numai de turm electoral. O real transparen presupune
cu necesitate elaborarea unui set de criterii constante, accesibile tuturor celor administrai ca i
organelor decizionale. Adevrata transparen presupune organizarea sistematic a unor dezbateri
publice care s oblige moral fr gre autoritile n conduita lor. Iar la rndul lor, atare dezbateri
sunt imposibile ct vreme ceteanul destinatar al actului de administraie lato sensu pstreaz
acel adnc nrdcinat sentiment de zdrnicie a luptei cu sistemul ori credina n muli neclintit
67

c votul nsui nu mai este o sanciune suficient pentru politicianul care nu i ndeplinete
mandatulpentru c noi votm pe cine vrem, dar iese cine trebuie. ansa forrii unei reale
transparene a administraiei publice o reprezinte n cele din urm schimbarea mentalitii
populaiei prin sdirea unei vehemente intolerane fa de compromis, fa de deja proverbialul i
foarte romnescul merge i aa. Cci fr ndoial dac a mers aa jumtate de secol i ne gsim
azi mutilai n valorile, istoria i identitatea noastr mai departe tot aa nu poate s mearg.
Nu n ultimul rnd, principiul cu tradiie deja secular n unele state al motivrii actelor
administrative este un instrument fundamental al eliminrii arbitrariului din administraiei, iar
mai apoi un mijloc de autocenzurare i control al administraiei. Iari aici, din pcate,
principiul a fost mbriat numai formal i motivarea multor instituii (inclusiv la plngerile
cetenilor) mbrac forma puerilului pentru c aa vreau eu. ndreptarea acestei situaii se
poate face numai prin nelegerea mprejurrii c statul nsui este rezultatul acordului dintre
indivizi, a contractului social, i c odat ce statul, prin administraie, nesocotete interesul
ceteanului, el devine o structur opresiv i de prisos. Mai mult, pind pe teritoriul att de
alunecos al naturii umane, chiar atitudinea de ostil superioritate a unor exponeni ai administraiei
nu este dect o reacie autodistructiv i nefundamentat care rezult dintr-un prost neles
sentiment de apartenen la o structur puternic, aparent supraordonat omului de rnd.
Fa de toate cele mai sus expuse ne punem n continuare ntrebarea care ar fi panaceul acestei
nenelegeri profunde a bazei reformei administraiei publice, nenelegere care zdrnicete, n
cele din urm, orice ans de nfptuirea cu succes a reformei administraiei, i pe cale de
consecin, a bunei guvernri, att de rvnit i de dezbtut.
Opinia noastr este c soluia ar fi de fapt construirea unui autentic respect pentru sine al
ceteanului, respect din care s se nasc o adevrat exigen i un real interes pentru actul i
fenomenul administrativ cruia n fond noi trebuie s i fim deopotriv diriguitorii i beneficiarii.
Acest interes i aceast participaie nu nseamn nicidecum ntoarcerea malignei domnii a
poporului, i nici dezvoltarea unei ridicole atitudini de procesoman, ci dimpotriv respectul
pentru individ, pentru diferen i interesul temperat i proporionat pentru treburile publice,
dublate de curajul de a-i apra interesele i n mod egal de a-i asuma deciziile i legislaia, care
s capete rolul unui autentic i unanim acceptat regulament al jocului. Aceast contiin se nate
n fiecare dintre noi, pentru c numai datorit ei putem spera ca odat formele s ntlneasc
fondul.

68

PRINCIPIILE REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE


BABIN Oleg, doctorand,
Academia tefan cel Mare a MAI al RM

ABSTRACT
The principles of the reform of public administration, as guidelines in pursuing administrative
reform, can be either principles seen as targets of the reform or as principles imposing the manner of
the reform.
Such principles, including those of rule of law, proportionality, transparency and motivation of
the administrative act, are essential values of all EU countries and represent a solid proof of the common background that stands as the foundation of the Union, both ideologically and juridically. This
aside, these are also primary targets and requirements for all candidate and member states, as they
relate to the issues of administrative efficiency and the famous Europe of all citizens equally. In the
end, the consensus surrounding such values expresses the beauty of the juridical synthesis of the
Communities, which makes possible to surpass discrepancies, while still holding on to specific traditions and national identity.
The true embracement of these values is a step towards a better life for all citizens, as so called
administration consumers.
Principiile reformei administraiei publice, ca idei cluzitoare n nfptuirea reformei, pot fi
privite sub dou aspecte:
A) Ca principii ctre care se tinde prin reforma administraiei i
B) Ca principii care ghideaz modalitatea de nfptuire a reformei.
Le vom analiza succint n cele ce urmeaz.

A). Principii ctre care tinde reforma administraiei publice


Aceste principii reprezint, n esen, valori comune statelor membre ale Uniunii Europene i
au fost n general fixate de doctrin ca fiind n numr de patru1:
a) Principiul legalitii
b) Principiul proporionalitii
c) Principiul transparenei
d) Principiul motivrii
Principii sus-menionate vizeaz att organizarea i managementul administraiei publice, ct
i relaia dintre administraie i ceteni i constituie liantul originar al spaiului administrativ euro
pean. Ele reprezint totodat cerine minimale de eficien i control al administraiei, cerine care
fac posibil n subsidiar realizarea politicilor Uniunii. De fapt, frumuseea sintezei juridice co
munitare se regsete, nainte de toate, la nivelul armonizrii sistemelor de administraie public
ale rilor membre, marcate de specificiti care exprim pe deplin diversitatea tradiiilor juridice
i politice ale Europei. Principiile comune aplicabile administraiei publice n rile Uniunii consti
tuie, n sensul lor cel mai profund, nucleul dur i fundamentul axiologic al construciei comunitare.
Vezi Dana Apostol Tofan Instituiii administrative europene, Editura CH BECK, Seria MASTER,
Bucureti, 2006

69

Acel ceva care dinuie n ciuda disensiunilor de ordin politic, n ciuda reticenei unor personaliti
singulare ca Margret Tatcher sau Charles De Gaulle. Aceste principii reprezint tezaurul comun i
motenirea continentului european, acum n profund transformare. Marea lor valoare rezid toc
mai n aceea c prin definirea lor s-a reuit depirea discrepanelor unindu-se experiene admi
nistrative diverse ntr-o sintez care conciliaz diferenele i le aduce la un nivel superior. Vom
analiza n cele ce urmeaz cele 4 principii eseniale ale unei administraii moderne, funcionale.
a) Principiul proporionalitii
Potrivit principiului proporionalitii aplicat la domeniul administraiei publice, aciunea
administrativ trebuie fie dimensionat n conformitate cu obiectivul urmrit i trebuie s ofere
cetenilor toate posibilitile de a-i realiza interesul legitim ori dreptul ocrotit prin lege. Aa
cum se subliniaz n doctrin, proporionalitatea se afl n strict legtur cu rezonabilul i, de
asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un
avantaj, neintenionat omis de lege.1
Ca atare, aprecierea caracterului proporional al actelor administrative excede sferei analizei
raportului dintre mijloacele folosite i scopul urmrit, i presupune o aplecare asupra situaiei de
fapt n ansamblul ei. Acest principiu este temperat de un altul, mai vechi, care a constituit
stindardul administraiei publice timp de secole: libertatea de apreciere a actului administrativ.
Mai mult, fa de evoluia recent a tiinei i doctrinei administrative, s-a pus problema n ce
msur respectarea principiului proporionalitii poate justifica instituirea unui control
judectoresc al actelor administrative sau se conserv principiul aprecierii suverane a administraiei
asupra actului administrativ, ca principal modalitate de ndeplinire a prerogativelor sale. Aceast
problem a generat evoluii juridice diferite la nivelul diverselor state, ns este azi nendoios c,
indiferent c figureaz sau nu expressis verbis, n doctrin i legislaie, principiul proporionalitii
ghideaz fr gre administraia statelor membre ale Uniunii.
Mai mult, confirmnd importana sa de prim-rang, Tratatul instituind o Constituie pentru
Europa afirm principiul proporionalitii prin aceea c orice ngrdire adus exerciiului
drepturilor i libertilor recunoscute trebuie s fie prevzut de lege i s nu echivaleze cu o
abolire a drepturilor vizate. Ca atare, limitrile nu pot avea dect caracter temporar i sunt
acceptabile numai n msura n care respect spiritul i esena libertilor n cauz, fiind necesare
pentru protejarea i conservarea acestora.
b) Principiul legalitii
Acest principiu constituie, fr ndoial, piatra unghiular a construciei unui stat de drept, ca
instrument n folosul oamenilor care l alctuiesc motiv pentru care existena acestuia
presupune un sistem legislativ cluzit de preocuparea constant de a ocroti personalitatea uman
n integralitatea ei i de a-i crea condiii optime de dezvoltare2.
Dei capt i el fizionomii din cele mai diverse, de la principiul clasic francez al legalitii la
conceptul englez de rule of law, legalitatea are n vedere subordonarea tuturor actelor administraiei
fa de cadrul legal n vigoare, privit lato sensu, deci incluznd principii generale de drept, cutum,
etc. Ca atare, puterile exercitate de funcionari trebuie s aib o baz legitim, adic s se
ntemeieze pe autoritatea conferit de lege i s fie exercitate n limitele acesteia. Mai mult,
activitatea administraiei publice trebuie s urmreasc punerea n aplicare a legii.
Dac la origine era privit alturi de principiul separaiei puterilor n stat n principal ca o
garanie mpotriva abuzului de putere al executivului, azi supunerea administraiei regulilor
Vezi Dana Apostol Tofan, op. cit., pag. 40
Tudor Drganu Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992,
pag. 9

1
2

70

dreptului este azi una din condiiile eseniale ale unui sistem funcional i presupune dou
componente: obligaia administraiei de a se conforma legii i obligaia acesteia de a prelua
iniiativa n punerea n executare a legii.
Principiul legalitii st la baza unui numr de principii derivate, precum principiul
preeminenei legii, care exprim faptul c administraia nu poate lua nici o msur care s intre
n contradicie cu legea sau s ncalce domeniul rezervat legii. n ceea ce privete reflectarea
principiului legalitii n Tratatul instituind o Constituie pentru Europa, observm c realizarea
acestui principiu este asigurat i prin recunoaterea unui drept al cetenilor europeni la o bun
administrare, astfel nct fiecare cetean are dreptul la un tratament echitabil i nediscriminatoriu
din partea organelor administrative ale Uniunii, dar i ale statelor membre.
n ceea ce privete consacrarea constituional a acestui principiu, Constituia Romniei
revizuit (2003) proclam n articolul 1 alin. (3) i alin. (5):
(3) Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i
libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic
reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor
Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.
(5) n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.
De asemenea, n articolul 117 alin. 1, legea fundamental consacr principiul legalitii
constituirii i funcionrii ministerelor, dup cum urmeaz:
(1) Ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz conform legii.
Considerm fireasc extinderea acestui principiu constituional asupra tuturor organismelor
administrative, ca principiu general al administraiei publice.
c) Principiul motivrii
Un al treilea principiu omniprezent n sistemele moderne de administraiei este principiul
motivrii actelor administrative. Obligaia organelor administraiei de a-i motiva actele se afl n
direct legtur cu cele dou principii expuse anterior i asigur deopotriv protecia ceteanului
mpotriva eventualelor abuzuri ale administraiei i realizarea transparenei, care reprezint al
patrulea deziderat major al administraiei.
Obligaia administraiei de a-i motiva actele se refer la artarea efectiv n cuprinsul actului
n cauz a motivelor de fapt i de drept care fundamenteaz decizia respectiv. Raiunea acestei
obligativiti st tocmai n eliminarea arbitrariului din administraiei i instituirea unui sistem
inteligibil i controlabil care s permit realizarea i protecia plenar a drepturilor i intereselor
legitime ale cetenilor. De asemenea, motivarea actelor administrative face posibil controlul
jurisdicional al actelor administrative, conferind primul material de lucru judectorului. n unele
ri chiar i este i cazul Romniei legea instituie o procedur prealabil prin care se ncearc
concilierea ceteanului lezat prin actul administrativ i a organismului emitent prin intermediul
analizei motivrii actului. La nivelul Uniunii Europene, Curtea de la Luxemburg a impus n toate
cazurile obligaia de motivare a actelor administrative individuale de ctre statele membre.
i n cazul sistemului juridic romnesc, obligaia de motivare constituie o condiie de validitate
a actului administrativ, nerespectarea sa fiind sancionat prin nulitatea actului nemotivat. n
cazul Republicii Moldova, prin contrast, observm c nu exist o obligaie de motivare a actelor
administrative, ceea ce creeaz un risc al arbitrariului, situaie care ar trebui remediat n cel mai
scurt timp.
d) Principiul transparenei
Acest al patrulea principiu, dei aparent de o importan secundar fa de cele trei expuse
anterior, este unul din elementele de baz ale construciei unei administraii n acelai timp
eficient i apropiat de cetean. El se afl n strns legtur cu principiile legalitii,
71

proporionalitii i motivrii fiind un mijloc de realizare al celor dinti i, totodat, fiind realizat
prin ultimul.
Din punct de vedere istoric, principiul transparenei nlocuiete treptat principiul secretului
administrativ prin impunerea unor noi exigene fa de administraia public: motivarea actelor
administrative i dreptul la informare al cetenilor cu privire la problemele administrative.
Aceste dou aspecte exprim dou dintre preocuprile majore ale societii de azi, i anume
asigurarea transparenei gestiunii publice i asigurarea unei reale participri a cetenilor la
nfptuirea misiunii administraiei1. Pe de alt parte, asigurarea transparenei actului administrativ
este un mijloc eficient de control i de nlturare a eventualelor abuzuri (generate de proasta
administrare sau de corupie) prin fora unei cenzuri de fato exercitat de societatea civil. n
anumite state, chiar, transparena administraiei a fost ridicat la rang de principiu constituional,
iar Tratatul instituind o Constituie pentru Europa o reglementeaz n mod expres n articolul
1-50, statund c instituiile, organismele, birourile i ageniile Uniunii trebuie s i conduc
activitatea n cel mai deschis mod posibil. De asemenea, este recunoscut un drept de acces al
cetenilor la documentele acestor organe. Nu n ultimul rnd, organismele Uniunii sunt obligate
s susin un dialog deschis i permanent cu societatea civil prin intermediul asociailor
reprezentative i prin orice alte mijloace.
n ceea ce privete situaia din Romnia i Republica Moldova, remarcm cum ambele state
ncearc s rspund exigenelor europene n materie de transparen a administraiei. Astfel,
Romnia a adoptat la 21 ianuarie 2003 Legea nr. 52 privind transparena decizional n
administraia public, publicat n Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003. Acest act
normativ, calificat de doctrin drept inedit n spaiul juridic romnesc, tinde spre fixarea unor
reguli procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul
autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii
publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i
asociaiile legal constituite ale acestora, potrivit articolului 1 din lege. Finalitatea declarat a
actului este de a realiza un grad sporit de responsabilizare a funcionarilor publici, stimularea
participrii cetenilor la treburile publice i pe cale de consecin atingerea unui grad sporit
de transparen la nivelul ntregului sistem. n acest scop legea instituie o serie de principii
directoare, precum informarea prealabil a cetenilor cu privire la problemele de interes public
ce vor face agenda autoritilor, consultarea cetenilor n asemenea probleme n condiiile
stabilite de lege i participarea activ a cetenilor la procesul decizional n condiiile unui sistem
care asigur publicitatea acestuia2 i n limitele legii. n acest sens, legea definete chiar, n articolul
3 lit. e), obligaia de transparen a administraiei ca fiind obligaia autoritilor administraiei
publice de a informa i de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite
accesul la luarea deciziilor administrative i la minutele edinelor publice3. Considerm, din
pcate, c n ciuda declaraiilor de principiu pe care actul normativ le conine, legea n cauz
Vezi Dana Apostol Tofan, op. cit., pag. 44
Prin minute, dezbateri la care publicul are acces, publicitatea edinelor autoritilor, n condiiile legii.
3
Totui exist anumite limite ale obligaiei de informare care cade n sarcina autoritilor publice, limite
care in n primul rnd de ideea de siguran naional. Astfel, articolul 5 stabilete: Prevederile prezentei legi nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i edinelor n care sunt prezentate
informaii privind:
a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale
rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau
financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii;
c) datele personale, potrivit legii
1
2

72

conine prea puine prevederi cu o finalitate efectiv i sanciunile existente sunt aproape iluzorii
i par a ocroti mai curnd autoritatea administraiei dect interesul societii civile de a participa
de jure i de facto la procesul de legiferare i la procesul decizional.
n ceea ce privete Republica Moldova, exist i aici un proiect de act normativ privind
transparena n procesul decizional. Construit, de asemenea pe intenii dintre cele mai onorabile,
acesta rmne ns tributar dorinei administraiei de a-i pstra ct mai multe din vechile
privilegii i de a limita o imixtiune nc greu de tolerat din partea societii civile. Este suficient
s artm c dezbaterea public este definit n proiect ca fiind o ntrunire cu participarea
cetenilor, reprezentanilor societii civile, n cadrul creia se discut proiecte de decizii,
organizat n scopul aflrii opiniei publice n diverse probleme i domenii, primirii unor
recomandri referitoare la proiectele respective, puse n discuie. Or, nsi ideea de dezbatere
public presupune o participare ct mai larg a societii civile pentru a se ajunge la un consens
din care s rezulte cu ct mai mare claritate care este interesul public ce trebuie valorificat prin
decizia administrativ sau, dup caz, prin actul de legiferare. Ca atare, dezbaterea public se
realizeaz n mod egal prin mas-media, manifestarea liber a grupurilor de interese sau a
indivizilor izolai interesai i, desigur, prin acele ntruniri vizate de proiectul moldovenesc,
ntruniri care pun fa n fa prile interesate.
ncheiem prin concluzia c transparena este un deziderat i o mare provocare n reforma
administraiei i ca atare ntrirea sa pe calea legiferrii este o posibilitate, dar o asemenea
aciune nu poate fi suficient n sine. Mai curnd am afirma c realizarea unei transparene
efective a procesului administrativ este condiionat de o reaezare a valorilor din snul
administraiei i (nu n ultimul rnd) al societii, fr ndoial reforma cea mai dificil.

B) Principii care ghideaz modalitatea de nfptuire a reformei


Strategia de reform a administraie adoptat de Guvernul Romniei n anul 2001 identific
ca principii ale nfptuirii reformei urmtoarele:
Separarea funciilor politice de cele administrative;
Crearea i consolidarea unui corp de funcionari publici de carier, profesionist i neutru politic;
Definirea clar a rolului, responsabilitilor i relaiilor ntre instituii;
Legitimitate i administraie corecta. Administraia bazata pe lege trebuie s asigure
proceduri adecvate i corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor i libertilor
cetenilor;
Adoptarea deciziilor de autoritile cele mai apropiate de ceteni sau de
problema la care se refera;
Autonomia decizional;
Transparena actului de guvernare i a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite
participanilor s urmreasc procesele administrative i s obin informaii referitoare la
drepturile lor n relaiile cu sectorul public.
Simplificarea procedurilor administrative;
Respect fa de cetean;
Delegarea unor competene i deconcentrarea unor servicii;
Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficien, eficacitate i calitatea serviciilor.
Eficiena i eficacitatea se mbuntesc atunci cnd crete implicarea funcionarilor
publici, cnd responsabilitile sunt transferate la nivelurile inferioare ale administraiei,
odat cu stabilirea sistemului de responsabiliti, pe fiecare nivel;
Protejarea drepturilor indivizilor. Funcionarii trebuie s se comporte politicos i s
acioneze eficient n relaiile cu cetenii
73

La rndul su, Guvernul Republicii Moldova identific drept principii eseniale ale reformei
urmtoarele:
abordarea unic a elementelor reformei funcionale, structurale i organizatorice a admi
nistraiei publice;
armonizarea standardelor administrrii publice cu cele ale UE;
definirea clar a rolului i funciilor de baz ale autoritilor administraiei publice, redu
cerea numrului acestora i a atribuiilor ce in de reglementarea activitilor antre
prenoriale;
excluderea paralelismului i a dublrii funciilor n activitatea autoritilor administraiei
publice, n scopul utilizrii mai eficiente a resurselor financiare i prestrii unor servicii
publice de calitate;
utilizarea raional a resurselor financiare i mbuntirea managementului acestora, prin
orientare spre domeniile prioritare;
delegarea rezonabil autoritilor administraiei publice locale i sectorului privat a
mputernicirilor i obligaiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri i servicii;
raionalizarea sistemelor de rapoarte i management pentru evitarea dispersrii
responsabilitilor manageriale;
angajarea cadrelor n organele puterii executive pe baz de concurs;
stabilirea unui sistem de salarizare capabil s asigure consolidarea potenialului i ridicarea
profesionalismului personalului, prin stabilirea unui prag anticorupional al salarizrii
funcionarilor;
separarea funciilor de elaborare i promovare a politicii de funciile de control i prestare
a serviciilor, acordrii unei atenii mai mari activitii de baz i neadmiterii conflictului de
interese;
delimitarea funciilor politice de cele administrative n AAPC.
Respectnd prioritile trasate putem grupa principiile reformei administraiei publice n 4
mari categorii:
1. principii ale reformei funciei publice, viznd n esen componenta uman a
administraiei
2. principii ale reformei administraiei publice centrale, cu accent asupra procesului
decizional
3. principii ale reformei administraiei publice locale, menite s asigure o mai mare eficien
a autoritilor locale, n principiu mai apropiate de cetean
4. principii ale reformei justiiei administrative, ca principal modalitate de control a actelor
administraiei publice.
Toate aceste principii merit a fi cercetate i implementate, deoarece ele constituie etape ale
reformei administraiei, etape care se desfoar nu secvenial, ci concomitent, i tind spre
schimbarea n profunzime a mecanismelor i a organizrii administraiei.

74

ASIGURAREA LEGALITII N ADMINISTRAIE I CONDIIILE


DE EFICIEN A CONTROLULUI ADMINISTRATIV PREROGATIV
IMPERATIV PENTRU MODERNIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
DIN REPUBLICA MOLDOVA
Masters degree in Law, GHEREG VICTORIA,
Consultant, Ministry of Economy and Trade
of Republic of Moldova

ASSURANCE OF LEGALITY IN ADMINISTRATION AND EFFICIENT


CONTROL AN IMPERATIVE REQUIREMENT TO MODERNIZATION
OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE REPUBLIC OF MOLDOVA
SUMARY
In this article we shall try to present, in a form existing at present in the Republic of Moldova, the
assurance tendencies of the legality of public administration activity and the instruments through
which the actions of systems competent authorities and subdivisions (interior structures) of these
authorities are self-regulating.
Realizing the first steps towards a jural state, Republic of Moldova, by its standard acts trends to
observe the basic principle o a democratic state the legality. The law presupposes the strict observation of law norms regulations both by those who adopt these norms as well as by those who are putting them into execution, and by all society members. Not being a material product, the legality does
not exist from itself; its presence needs an effort and concrete measures exercised by the state with the
purpose of assuring these fact states.1
Professor L. Duguit was making difference between the principle of legality from the formal point
of view and the principle of legality from the material point of view.2 From the material point of view,
the principle of legality consists of the rule that all state regulations be given in a general and impersonal way whereas all state individual acts be made on the basis and according to regulations taken
previously generally and impersonally. From the formal point of view, i.e. from the point of view of
acts issuing authority, this principle consists of the fact that any regulation in a general way must be
issued by a certain authority, another authority that is operating individually. In the organization of
modern states, the authority establishing general and impersonal rules is the parliament, and the
authorities operating individually are the administrative authorities.
Consequently, only in case of a strict separation of powers in state this rule may manifest itself.
However, this principle, during the development and the modernization of public administration, has
known some exceptions. Thus, some states, by their constitution or different laws, have attributed to
administration a field where it can dispose generally and impersonally, but, a strictly determined field
and any regulation taken by the administration generally and impersonally excepting its competence,
prof. E.D. Tarangul considers that it constitutes a violation of formal legality principle.3
M. Orlov, Drept administrativ, EPIGRAF Publishing House, Chiinu, 2001, page 169.
L. Duguit, Traite de droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, page 151.
3
E.D. Tarangul, Principiul legalitii n dreptul administrativ romn i francez, Scrisul romnesc
Publishing House, Craiova, 1930, par. 4
1
2

75

n acest articol vom ncerca s prezentm, n forma care exist la moment n Republica
Moldova, tendinele de asigurare a legalitii activitii administraiei publice i prghiile prin
care se autoregleaz aciunile autoritilor competente ale sistemului ct i subdiviziunile
(structurile interioare) ale acestor autoriti.
Realiznd primii pai spre un stat de drept, Republica Moldova, prin actele sale normative
tinde s respecte principiul de baz a unui stat democrat legalitatea. Prin lege se subnelege
respectarea cu strictee a prevederilor normelor de drept att de ctre cei care adopt aceste
norme, precum i de cei ce le pun n executare, ct i de toi membrii societii. Ne fiind un produs
material, legalitatea nu exist de la sine, prezena ei necesit un efort i msuri concrete exercitate
de ctre stat n scopul asigurrii aceste stri de fapt.1
Prof. L.Duguit fcea deosebire ntre principiul legalitii din punct de vedere formal i prin
cipiul legalitii din punct de vedere material.2 Din punct de vedere material, principiul legalitii
const din regula ca toate dispoziiile statului s fie date pe cale general i impersonal, iar toate
actele individuale ale statului s fie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate anterior
pe cale general i impersonal. Din punct de vedere formal, adic din punctul de vedere al orga
nului de la care eman actul, acest principiu const n faptul c orice dispoziie pe cale general
trebuie s emane de la un organ anumit, altul dect acela care acioneaz pe cale individual. n
organizarea statelor moderne, organul care stabilete reguli generale i impersonale este
parlamentul, iar organele care acioneaz pe cale individual sunt autoritile administrative.
Astfel, doar n cazul unei stricte separri a puterilor n stat aceast regul se pate manifesta. ns,
acest principiu, pe parcursul dezvoltrii i modernizrii administraiei publice, a cunoscut i unele
excepii. Astfel, unele state, prin constituie sau prin diferite legi, au atribuit administraiei un
domeniu n care ea poate s dispun pe cale general i impersonal, dar, un domeniu strict deter
minat i orice dispoziie luat de administraie pe cale general i impersonal n afar de competena
ei, prof. E.D.Tarangul consider c constituie o violare a principiului legalitii formale3.
Administraia public constituie mecanismul de realizare a valorilor politice pentru satis
facerea necesitilor sociale i este deosebit de important ca n acest proces de realizare s nu se
admit abateri de la prevederile normelor de drept sau a abuzurilor din partea reprezentanilor
administraiei (funcionarilor publici). n acest scop, administraia este supus diverselor forme
de control care reprezint modalitatea cea mai eficient de asigurare a legalitii.
Drept urmare, pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu
exigenele stabilite de legislaie este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra aces
tei activiti. Deci, ntruct administraia public, ca activitate care are menirea de a realiza anu
mite valori politice, prin natura sa necesit existena i aplicarea multiplelor forme de control.
Aa dar, din cele menionate mai sus, administraia public, n sensul de activitate care const
n organizarea executrii i executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori
politice, prin natura sa necesit supunerea fa de multiplele forme de control4.
Astfel, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu
exigenele legii, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti.
ntr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control asupra activitii autoritilor
administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate.
Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii.
M. Orlov, Drept administrativ, Editura EPIGRAF, Chiinu, 2001, pag. 169.
L. Duguit, Traite de droit constitutionel, vol. II, Paris, 1923, pag. 151.
3
E.D. Tarangul, Principiul legalitii n dreptul administrativ romn i francez, Editura Scrisul romnesc,
Craiova, 1930, par. 4.
4
Problematica privind controlul este preluat din I. Alexandru i colectivul (capitolul ntocmit de Al.
Negoi), Drept administrativ, Editura OMNIA, Braov, 1999, pag. 225.
1
2

76

Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care
aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din proprie
iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsi autoritile administraiei publice sau de
autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativ sau judectoreasc)1.
n primul rnd, ca orice sistem organizat, administraia public realizeaz ea nsi o vast
activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti
ale administraiei publice. i n acest mod administraia i autoregleaz aciunile. n aceast
privin trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare
funcionar.
Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei
publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor activiti ale acestui sistem,
pentru ca aceast femeie s fie conform cu exigenele stabilite prin lege.
n acest sens ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a activitii de
conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii
autoritilor administraiei publice. Esena controlului administrativ const n confruntarea
administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia
sau ceea ce va trebui s fie2.
Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la cel
care se realizeaz n cadrul autoritilor administraiei publice. Astfel, activitatea executivului este
supus controlului Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei
publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice, dup cum
deja s-a mai menionat, au sarcina realizrii politicii statului.
Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi, pe care le au de ndeplinit autoritile
administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor
administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar
instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient.
n acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii autoritilor
administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i
propuneri pe care le fac cetenii.
Deoarece valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoritile administraiei publice se
exprim n legi, un criteriu l constituie legalitatea acestei activiti (ceea ce a fost descris la
nceputul acestui paragraf).
Desigur, dup cum se observ, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activitii
autoritilor administraiei publice, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor
activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti
asupra activitii autoritilor administraiei publice n cadrul contenciosului administrativ
Astfel, criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice
form de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu
trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul sete
necesar mai ales pentru a ndruma, orienta, i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii
politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului administrativ, nu trebuie s pierdem ns din vedere
M. Preda, Drept administrativ, patea general, Editura Lumina Lex,Bucureti, 2000, pag. 225.
D. Levy, Aspects generaux du controle, citat de L. Giurgiu, Drept administrativ, Editura Silvi, Bucureti,
2001, pag 168

1
2

77

anumite efecte negative care se pot manifesta, n cazul n care activitatea de control nu este
conceput i realizat raional.
Deseori activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, i poate
afecta iniiativa n angajarea diferitor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti
de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferite
autoriti ale administraiei publice. Tocmai din aceste considerente, n procesul de efectuare a
controlului, este nevoie de a ntruni unele condiii de eficien (legate de modalitatea i atitudinea
luat de cel care nfptuiete controlul administrativ).
Pentru a nelege mai bine care sunt (i n ce constau) condiiile de eficien a controlului
administrativ, este necesar s definim termenul de eficien.
Termenul de eficien este folosit n mai multe sensuri, iar deseori acestea sunt vagi sau
ambigue. n limbajul uzual, cnd spunem c ceva este eficient, deseori este sinonim cu a spune
c este bun sau de dorit. Termenul este ambiguu, deoarece ceea ce este bun depinde de valorile
pe care le aplicm n acea judecat, iar valorile vor fi aproape la fel de numeroase ca i persoanele
care le aplic.
Dat fiind c eficiena este n general privit ca pozitiv, cuvntul este un simbol politic cu o
for considerabil. Astfel funcionarii publici tind spre a desfura o activitate eficient, iar cei ce
efectueaz controlul administrativ, la rndul su, s asigure aceast eficien.
Termenul de eficien a dobndit i conotaii etice. De aceia drept rezultat al utilizrii acestuia
ca simbol politic i administrativ, termenul a dobndit o arie larg de nelesuri i, ca atare, a
devenit dificil de utilizat ntr-un anume sens n cadrul unui discurs tiinific1.
n situaia n care dorim s separm scopurile controlului administrativ de mijloacele cu
ajutorul crora se nfptuiete, putem defini eficiena ca fiind maximizarea realizrii scopurilor
prin utilizarea mijloacelor neutre i limitate. Acest sens al termenului are cea mai mare semnificaie
n teoria administrativ tradiional.
Astfel, controlul activitii desfurate de autoritile administraiei publice urmrete
realizarea ct mai eficient a obiectivelor trasate prin actele decizionale, n conformitate cu
sensurile i finalitile legii, a crui aplicare o asigur. Acest scop se poate realiza numai cu
ndeplinirea anumitor condiii, adic n cazul n care controlul are o eficien maxim.
Aa dar, cele mai importante condiii de eficien a controlului administrativ le vom examina
n continuare.
a) Controlul trebuie s fie, n primul rnd, calificat. Aceasta nseamn c controlul trebuie s
fie efectuat de persoane competente, bine pregtite profesional, cu experien n domeniile sau
sectoarele controlate, oneste i corecte. Cel care efectueaz controlul trebuie s cunoasc temeinic
toate prevederile legale din domeniul pe care l controleaz, specificul activitii n acel domeniu,
pentru ca s poat, cu certitudine, s sesizeze erorile din activitatea celui controlat, s poat
depista cu uurin erorile din activitatea celui controlat, s poat rspunde corect la ntrebrile
adresate de ctre cel controlat i s-i arate cum ar fi trebuit s procedeze sau cum ar trebui s
procedeze cel controlat.
n acest sens, prof. I. Iovna menioneaz, citndu-l pe sociologul Traian Herseni, orice om
normal este bun la ceva, dar nici unul nu este bun la orice. De aceea controlul trebuie s fie
efectuat de specialiti. Mai mult dect att, vorbind de un control al specialitilor, autorul se refer
la capacitatea de a constata i aprecia o anumit activitate, capacitate ce nu e conferit doar de
diplome sau de cursuri de specializri2.
Herbert A. Simson, Victor A. Thompson, Donald W. Smithburg, Administraia public, Editura Cartier,
Bucureti, 2003, pag. 656.
2
I. Iovna, Drept administrativ, vol II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 98.
1

78

Prin sine, controlul trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine i cinste
desvrit, s nu manifeste slbiciune sau s se lase tentat de promisiunile directe sau subnelese
cu privire la unele foloase pa care cel controlat ar fi dispus s i le ofere pentru al trata cu mai mult
indulgen, a nchide ochii la unele greeli, a muamaliza neajunsurile.
Controlul trebuie s dea dovad de tact i s fie receptiv la toate explicaiile care i le d cel con
trolat. inerea la distan i intimidarea acestuia nu sunt de natur s conduc la concluzii realiste,
temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i realizeaz rolul su preventiv i educativ fa
de cel controlat. ntr-un climat de intimidare dialogul dispare, se transform n monolog, aciunea
de control devine mai greoaie, pierde din operativitate i chiar din obiectivitate. Concluziile
controlului vor fi acceptate desigur no comment (fr comentarii), dar msurile ce se vor stabili
pe baza concluziilor nu vor fi cele mai potrivite, iar neajunsurile vor continua s existe.
Tocmai de aceea se consider c n activitatea organelor guvernamentale, n general i n cea
a administraiei publice n special, este necesar s se pun accent mai mare preocuprii de formare
a funcionarilor cu competene n domeniul controlului administrativ, n deosebi n cadrul auto
ritilor ce au atribuii de control (spre exemplu: direciile de securitate intern a Ministerului
Afacerilor Interne sau a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei). Aa
dar, controlul este o sarcin complex, o activitate care presupune temeinice cunotine, profesio
nalism, pasiune i talent.
n aceste condiii, formarea persoanelor care s efectueze aciuni de control nu trebuie lsat
la voia ntmplrii. Aceast aciune s fie organizat i dirijat n mod tiinific, pe un fundament
interdisciplinar, ntre care un rol prioritar i revine tiinei administraiei.
b) n al doilea rnd, eficiena controlului este determinat de proporia optim a acestei
activiti, deci de organizarea executrii i de executare n concret a legii. Dup prerea prof.
Iovna, menionat anterior, c activitatea de control nu e un scop n sine, de aceea ea trebuie
efectuat n limitele necesarului.
Pentru stabilirea acestor limite menioneaz prof. Iovna trebuie s avem n vedere, n
primul rnd, creterea continu a exigenei fa de activitatea social. Aceasta implic ridicarea
calitativ a activitii de control. n acelai timp, aceast cretere a exigenei, fa de activitatea
administrativ, n continu expansiune face ca numrul organelor de control i a aparatului lor s
tind spre cretere.
Dac organele de control sunt prea puine, ele nu pot cuprinde ntreaga activitate administrativ,
sub toate aspectele.
n al doilea rnd, argumentarea exagerat a activitii de control are anumite inconveniente.
Atunci cnd organul controlat este tot timpul cu controalele pe capul su, el nu mai are timpul
necesar pentru desfurarea activitii sale propriu-zise, care este de fapt controlat. Munca sa va
deveni superficial, va pierde din operativitate i eficien, nu va mai putea rspunde cu
promptitudine necesitilor curente.
De aceea, din considerente economice, ea trebuie s absoarb ct mai puine resurse. De fapt,
este cunoscut c activitatea de control rpete un anumit timp productiv organelor controlate.
Sau dac controlul este continuu, nu respect condiiile i sarcinile care i revin, controlul nu mai
contribuie la sporirea eficienei activitii executive ci din potriv la scderea acesteia. Pe de alt
parte, numrul prea mare de organe cu atribuii numai de control, neproductive, agraveaz n
mod direct bugetul statului. De aceea este indiscutabil necesar asigurarea unui echilibrul optim
dintre numrul persoanelor antrenate n procesul de control i volumul obiectului controlului.
Totodat, organele de control exterioare e necesar s-i coordoneze i coreleze planurile de
activitate, n aa fel nct, pe ct este de posibil, s fie controlate deodat, mai multe sau chiar toate
aspectele activitii organului controlat. O asemenea coordonare, pe lng faptul c asigur eco
nomia de timp a organului controlat, ofer i posibilitatea unei vederi de ansamblu asupra
activitii acestuia.
79

Uneori se folosete metoda sus-menionat i n practic, ca n cazul cnd controlul are un ca


racter complex, unele constatri i chiar concluzii s fie analizate pe sectoare de activitate ale uni
tii controlate. n contextul celor expuse, considerm eficient activitatea dat, deoarece n prac
tic ea deschide noi orizonturi spre o analiz mai profund, mai obiectiv, mai dinamic i mai
operativ (desigur, n cazul n care n procesul de control a fost antrenat o echip profesionist).
c) Eficiena controlului depinde, n mare msur, i de forma de control adoptat. Din
multitudinea formelor i modalitilor de control, o mare importan o prezint dou forme de
control: controlul planificat i controlul inopinat.
Eficiena controlului, menioneaz prof. I. Iovna, este determinat de adaptarea modalitilor
de control la obiectul urmrit. Astfel, dumnealui d o explicaie mai aprofundat a controlului
inopinat dac prin activitatea de control se urmrete surprinderea unor defeciuni, nereguli,
controlul va fi inopinat, adic cel controlat nu va fi anunat despre data cnd va ncepe controlul,
pentru a nu-i lua msurile de rigoare n vederea nlturrii deficienelor.
Dac, dimpotriv, prin activitatea de control se urmrete constatarea realizrii actelor
decizionale, cea mai potrivit modalitate de control este cea a controlului anunat dinainte. ns,
dac cel controlat cunoate din vreme perioada n care se va efectua controlul i, de ce nu, chiar
tematica acestuia, el poate pregti din timp documentaia necesar organului de control, fapt ce
va influena pozitiv operativitatea aciunii de control.
O asemenea msur este de natur s nlture atmosfera de intimidare a celui controlat, s
asigure o conlucrare sincer i deschis cu organul de control n vederea descoperirii cauzelor
reale ale deficienilor i stabilirii celor mai potrivite msuri de mbuntire a muncii.
Din pcate, n practic se ntlnesc unii controlori care consider c aprecierea muncii lor este
dat de numrul de greeli pe care le descoper cu prilejul controlului.
n baza verificrilor efectuate asupra actelor i aciunilor materiale, a discuiilor i conlucrrii
permanente cu cel controlat, organul de control ajunge la unele concluzii.
d) O alt condiie, care apare, de fapt, i ca un principiu, este obiectivitatea controlului. Con
cluziile trebuie s fie fundamentate i argumentate, s se deprind ca sintez a unor practici nu ca
aciuni izolate, singulare. Nu trebuie s fie ridicate la rang de concluzie sau fenomen, fapte i ac
iuni accidentale, de mic importan n activitatea celui controlat, chiar dac acestea sunt reale.
n mod necesar, concluziile trebuie s fie cunoscute i de organul controlat, altfel, controlul
nu-i realizeaz rolul su de a contribui la mbuntirea activitii.
Se recomand ca dezbaterea concluziilor s fie ct mai apropiat de data ncheierii controlului,
dac se poate chiar imediat, ntruct memoria att a controlatului, ct i a celui controlat,
fundamenteaz mai veridic concluziile i msurile, iar pe de alt parte, n acest mod se asigur
lichidarea mai operativ a neajunsurilor.
e) Eficiena controlului depinde i de preocuparea organului de control referitor la modul de
valorificare a concluziilor, fie pentru propagarea experienei naintate sau prevenirea eventualelor
erori, fie pentru a-i satisface setea de putere i ambiiile politice orgolioase. Dup vum menio
neaz prof. M. Preda, realiznd un control extern, la diferite organe i entiti, organele de control
au posibilitatea s desprind unele fenomene i practici comune, pozitive sau negative, ia n baza
acestora s organizeze schimburi de experiene, dezbateri, studii n reviste de specialitate i chiar
propuneri de mbuntire a prevederilor legale n domeniile respective. n acest mod se asigur
aciunii de control un rol tot mai activ, dinamic, amplificndu-i funcia de factor reglator al obiec
tivelor cuprinse n lege i activitatea desfurat, n concret, de organele administraiei publice1.
n concluzie, e de menionat c controlul administrativ nu trebuie s fie nfptuit de dragul
controlului i nicidecum pentru a-i intimida pe cei controlai. Controlul asupra activitii
M. Preda, Curs de drept administrativ, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995,
pag. 165.

80

administraiei publice este efectuat cu scopul de a depista greelile comise, precum i ntru
prevenirea unor eventuale greeli ceea ce face activitatea organelor administraiei publice de
orice nivel mai eficient i mai optim.
Totodat, e de notat faptul c necorespunderea constatrilor n actele ntocmite dup
nfptuirea controlului este o practic duntoare i distructiv, deoarece:
- diminueaz responsabilitatea organului de control;
- nu stimuleaz aparatul controlat s aprofundeze ct mai bine metodologia de lucru indicat
de agentul de control;
- nu ofer posibilitatea aprecierii calitii controlului din partea factorilor de decizie;
- controlul este lipsit el nsui de un sinoptic al erorilor comise de organul controlat, de
frecvena repetrii abaterilor.

Bibliografie
Monografii:
1. I. Alexandru i colectivul (capitolul ntocmit de Al. Negoi), Drept administrativ, Editura
OMNIA, Braov, 1999.
2. L. Duguit, Traite de droit constitutionel, vol. II, Paris, 1923.
3. I. Iovna, Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, vol. II, 1997.
4. D. Levy, Aspects generaux du controle, citat de L. Giurgiu, Drept administrativ, Editura
Silvi, Bucureti, 2001.
5. M. Orlov, Drept administrative, Editura Epigraf, Chiinu, 2001.
6. M. Preda, Curs de drept administrative, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga,
Bucureti, 1995.
7. M. Preda, Drept administrativ, patea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000.
8. Herbert A. Simson, Victor A. Thompson, Donald W. Smithburg, Administraia public,
Editura Cartier, Bucureti, 2003.
9. E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944.

81

LIBERUL ACCES LA INFORMAIILE DE INTERES PUBLIC


MIJLOC DE CONTROL EXTERN ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
NICU Alina Livia, confereniar universitar, doctor,
Universitatea din Craiova, Romnia

RSUME
Loeuvre a comme but danalyser les rglementations concernant le libre accs aux informations
dintrt public en Roumanie. L intrt du sujet provienne du fait que ce moyen de contrle
administratif appartenant aux citoyens est devenu ralit juridique dans le droit roumain il y a
seulment sept annes et la pratique sociale pose encore beaucoup de questions aux institutions
publics et aux citoyens concernant ce sujet. Il y a dj une jurisprudence relatif ce sujet, laide de
laquelle nous pouvons comprendre que mme pour les institutions publiques la mise en pratique des
rglements concernant le libre accs aux informations dintrt public nest pas facile.
Activitatea de control este o verificare avnd n principal funcie preventiv. Controlul admi
nistrativ este activitatea de verificare a rezultatelor aplicrii deciziei administrative. Aceast acti
vitate nu are ca scop principal s identifice abaterile de la normele prescrise ci s previn asemenea
abateri prin nsi existena sa. Rezult c o prim caracteristic a activitii de control administrativ
este aceea c ea nu este o activitate primar de sine stttoare, ci depinde de activitatea primar
de transpunere n practic a legislaiei, n general, a deciziei administrative, n particular. A doua
caracteristic a controlului administrativ este aceea c scopul principal al controlului l reprezint
mbuntirea activitii i nlturarea unor erori sau prevenirea lor. Ca orice activitate desfurat
n mod organizat, activitatea de verificare a conformitii dintre actul administrativ i temeiul
legal n baza cruia se adopt acesta reprezint principala coordonat a controlului de natur ad
ministrativ. A treia caracteristic este aceea c raportat la specificul activitii executive, de orga
nizare a executrii i de executare n concret a legii, controlul vizeaz att elementele cantitative
privind realizarea atribuiilor, competenelor i sarcinilor administraiei publice ct i controlul
asupra mijloacelor prin intermediul crora se ndeplinesc aceste atribuii, inclusiv respectarea
legalitii. Se poate concluziona c activitatea de control presupune observarea, constatarea sau
stabilirea situaiei de fapt, confruntarea acesteia cu conduita etalon, combaterea i nlturarea
aspectelor negative i sesizarea organelor competente a dispune eventualele msuri.
Prin natura sa, activitatea de control urmrete surprinderea cauzelor care genereaz nclcri
ale legii i propunerea unor msuri de mbuntire a activitii controlate. n general prin control
sunt depistate ilegalitile i deficienele n activitatea controlat, fapt care permite organelor
competente s adopte msurile necesare pentru eliminarea respectivelor deficiene i ilegaliti,
msuri care duc la mbuntirea activitii controlate. Termenul de control provine1 din latinescul
rota (roat) i are semnificaia observrii unei activiti n desfurare i care este privit
dimpotriv, de pe punctul diametral opus.
Existena administraiei publice este influenat n manier determinant de activitatea de con
trol. n activitatea de control sunt angrenai funcionari publici n calitate de controlori sau con
Alexandru Negoi, Dinu tefan, Brndua tefnescu, I.T. tefnescu, Elemente de drept, Manual
pentru licee economice administrative i de servicii - clasele XI - XII, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1996.

82

trolul este exercitat asupra funcionarilor publici care sunt o component esenial a administraiei
publice (componenta uman) alturi de mijloacele materiale, financiare i de competen.
Existena statului de drept presupune ca necesitate de prin rang desfurarea unui control
atent asupra modului n care statul, prin organele sale, i exercit prerogativele conferite prin lege
i determin necesitatea existenei unui sistem de reglare n interiorul sistemului de drept. Din
acest punct de vedere, ca modaliti de control pot fi amintite: controlul politic asupra executivului
exercitat de ctre Parlament, controlul administrativ, controlul jurisdicional al legalitii actelor
administrative, controlul constituionalitii legilor. Din sistemul de reglare mai fac parte, alturi
de prghiile deja amintite sub forma diferitelor modaliti de control, i procedura de conciliere,
cile de atac fa de hotrrile judectoreti nelegale i netemeinice.
Privit n sens larg obiectul controlului l constituie aciunea i inaciunea unei entiti din
administraia public sau a personalului din administraia public, felul n care el i-a exercitat
atribuiile care alctuiesc competena sau coninutul funciei publice. Obiectul controlului
administrativ l reprezint nu numai actele de autoritate (administrative), ci i operaiunile
administrative i operaiunile materiale svrite de entitile din administraia public. Controlul
dobndete astfel un caracter complex i exhaustiv.
Coninutului activitii de control precizeaz funciile acesteia:
1.funcia preventiv - exprim menirea controlului de prevenire a nclcrii de orice natur a
legilor prin nlturarea cauzelor i efectelor care au generat aceast nclcare i prin evitarea n
perspectiv a svririi de noi fapte similare;
2.funcia corectiv - exprim menirea controlului de mbuntire a activitii ori de
perfecionare a legislaiei potrivit necesitii reale constatate cu ocazia controlului colectiv,
msurile putnd fi dispuse fie de organul de control, fie de organul controlat;
3.funcia sancionatoare - este atributul organului de control sau al celui controlat de a aplica
o sanciune corespunztoare autorilor nclcrilor constatate.
Indiferent n prezena crei forme de control ne aflm, aceast aciune de verificare are trei
elemente definitorii: baza de referin, obiectul controlului i operaiunea popiu-zis. Baza de
referin a controlului se refer la exigenele care urmeaz a fi ndeplinite de entitatea din
administraia public controlat i la criteriile de apreciere, la mijloacele folosite ct i la procedeele
pentru realizarea obiectivelor propuse. Obiectul controlului asupra cruia se rsfrnge exerciiul
activitii de control l reprezint actele juridice, operaiunile administrative, faptele materiale,
mijloacele financiare utilizate prin prisma modului de realizare a atribuiilor de ctre entitatea
controlat. Operaiunile de control sunt mijloacele folosite de controlori prin care se urmrete
stabilirea conformitii dintre activitatea entitii controlate i elementele din baza de referin,
respectiv, obiectul controlului.
Caracterul multilateral i diversitatea activitii executive determin i specializarea func
ional a controlului administrativ. n consecin, personalul de control este recrutat i selectat
potrivit legislaiei n vigoare dup anumite criterii, pornind n principal de la specificul domeniului
verificat, de la importana activitii controlate i de la poziia entitii controlate n sistemul
administraiei publice. De cele mai multe ori n aciunea de selectare a personalului de control (a
controlorilor) se au n vedere i criterii de natur subiectiv cum ar fi specializarea n domeniu,
vechimea n specialitate, probitatea profesional demonstrat n alte activiti similare, dar i
criterii obiective stabilite prin legea organic proprie domeniului cu privire la care se face ocuparea
postului de controlor.
Personalul de control trebuie s dispun de independen operativ n ntreaga activitate pe
care o desfoar i s dispun de o competen stabilit prin regulamentul de organizare i de
funcionare. Situaia juridic a controlorului trebuie s i garanteze drepturi specifice n vederea
exercitrii eficiente a competenei sale, cum ar fi dreptul de a cere explicaii, dreptul de a cerceta,
83

dreptul de a ordona anumite aciuni personalului verificat. Toate acestea trebuie s i permit
controlorului o cercetare obiectiv, pertinent, i, pe cale de consecin, s-i permit exprimarea
liber a propriilor constatri. Independena operativ a personalului este condiia indispensabil
pentru realizarea unei aciuni de verificare corecte i obiective, pentru exercitarea dreptului de a
dispune sanciunile legale fa de organul controlat ct i pentru imposibilitatea influenrii
acestuia cu privire la activitatea desfurat. De cele mai multe ori recrutarea personalului de
control pleac de la criterii generale specifice calitii de funcionar public cum ar fi: profe
sionalismul, responsabilitatea, integritatea profesional i moral pentru ca scopul urmrit prin
aciunea de control s fie ntotdeauna eficacitatea activitii executive. Cnd este vorba despre un
control specializat, legiuitorul este acela care determin natura organului de control, limitele
activitii sale astfel nct prin activitatea de control s nu se permit substituirea sa organului
verificat, i pentru a permite o eficien sporit a acestei activiti concomitent cu creterea
responsabilitii celui controlat pentru faptele de nclcare a legii. Indiferent c personalul de
control este o persoan fizic sau juridic, un participant sau o echip, responsabilitatea acestuia
este dat de competena sa material astfel c, n cadrul raporturilor care se stabilesc ntre organul
controlat i cel de control, ambele pri au drepturi i obligaii corelative proprii i specifice.
Nerespectarea sau respectarea necorespunztoare a drepturilor specifice prilor din activitatea
de verificare este de natur a influena negativ eficiena acestei activiti i, n ultim instan, se
concretizeaz n imposibilitatea gsirii soluiilor de nlturare a carenelor. Se ajunge la activitatea
defectuoas a organelor de control i, respectiv, a funcionarilor din entitile controlate din
administraia public.
Analiznd legislaia din Romnia, rezult c exist reglementri privind:
- controlul extern asupra administraiei publice, control care se prezint sub formele:
a. controlul cetenilor asupra administraiei publice
a1. dreptul de liber acces la informaiile de interes public i activitatea de a pune la dispoziia
ceteanului acest tip de informaii
a2. dreptul de petiionare i activitatea de soluionare a petiiilor, de eliberare a certificatelor
i adeverinelor
a.3. asigurarea transparenei decizionale n administraia public
a.4.controlul prin intermediul Avocatului Poporului
b. controlul parlamentar
c. controlul autoritilor administrative autonome fa de Guvern
d. controlul administrativ intern.
Referitor la dreptul de liber acces la informaiile de interes public i activitatea de a pune la
dispoziia ceteanului acest tip de informaii, se impune menionat c n Constituia Romniei
n forma revizuit n anul 2003 se consacr n articolul nr. 31 dreptul la informaie, principiile pe
care se bazeaz reglementarea acestui drept fiind urmtoarele:
a) dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit
(art. 31 alin. (1));
b) autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea
corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal (art. 31
alin. (2));
c) dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau
securitatea naional (art. 31 alin. (3));
d) mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea
corect a opiniei publice (art. 31 alin. (4));
e) serviciile publice de radio i de televiziune sunt autonome i ele au obligaia legal de a
garanta grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten (art. 31, alin. (5)).
84

Constituia Romniei din anul 1991, n forma nerevizuit, reglementa similar dreptul la
informaie, numai alineatul (3) al articolului 31 fiind modificat.
n conformitate cu prevederile constituionale menionate, Parlamentul Romniei a adoptat
Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaiile de interes public1.
Guvernul Romniei a adoptat Hotrrea nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public.
n conformitate cu prevederile H.G. nr. 123/20022, aplicarea Legii nr. 544/2001 trebuie s se
fac astfel nct s fie respectate urmtoarele principii: principiul transparenei, principiul aplicrii
unitare i principiul autonomiei. Principiul transparenei a primit prin textul legal urmtorul con
inut: instituiile publice, au obligaia s i desfoare activitatea ntr-o manier deschis fa de
public, n care accesul liber i nengrdit la informaiile de interes public s constituie regula, iar
limitarea accesului la informaie s constituie excepia, n condiiile legii. Principiul aplicrii
unitare a primit, prin voina legiuitorului, coninutul: instituiile publice asigur respectarea legii
n mod unitar, n conformitate cu prevederile acesteia i cu prevederile normelor metodologice
de aplicare a Legii nr.544/2001. Principiul autonomiei se refer la faptul c fiecare instituie pub
lic are posibilitatea de a elabora propriul regulament de organizare i funcionare a compartimen
telor de informare i relaii publice, n conformitate cu prevederile Legii nr. 544/2001 i H.G. nr.
123/2002.
Asigurarea de ctre instituiile publice a accesului la informaiile de interes public se face din
oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei
desemnate n acest scop. Instituiile publice au obligaia de a organiza compartimente specializate
de informare i relaii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu3. Com
partimentele specializate de informare i de relaii publice pot fi organizate n cadrul instituiilor
publice centrale ori locale ca birouri, servicii, direcii sau direcii generale, n subordinea
conductorului instituiei publice, care, n funcie de situaie, poate dispune coordonarea acestora
de ctre o alt persoan din conducerea instituiei publice respective.
Activitatea de informare i relaii publice poate fi organizat ca avnd urmtoarele componente4:
informarea presei; informarea public direct a persoanelor; informarea intern a personalului;
informarea interministerial. Dintre aceste componente informarea direct a persoanelor i
informarea presei sunt componente obligatorii i nu le exclud pe celelalte.
Pentru accesul publicului la informaiile de interes public difuzate din oficiu, la sediul fiecrei
instituii publice trebuie organizate n cadrul compartimentului de informare i relaii cu publicul
puncte de informare-documentare. Informaiile de interes public pe care orice instituie public
trebuie s le comunice din oficiu sunt precizate n art. 5 din Legea nr. 544/2001, aa cum a fost
modificat n legtur cu Ordinul nr.37/2005 emis de Autoritatea Sanitar Veterinar i pentru
Sigurana Alimentelor5 i cu Ordinul nr.362/2006 emis de Inspectoratul de Stat n Construcii6 i
Legea nr.188/2007. Astfel, din oficiu se comunic urmtoarele informaii: a1) actele normative
care reglementeaz organizarea i funcionarea instituiei publice, ori autoritii publice; a2)
regulamentul intern al instituiei publice sau al autoritii publice; b1) structura organizatoric;
b2) atribuiile departamentelor i ale funcionarilor publici de conducere; b3) programul de
funcionare; b4) programul de relaii cu publicul; c1) numele i prenumele persoanelor din con
ducerea autoritii sau instituiei publice i ale salariailor responsabili cu difuzarea informaiilor


3

4

5

6

1
2

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 663/2001.


Art. 2, H.G. nr. 123/2002.
Art. 4, Legea nr. 544/2001 i art. 3 H.G. nr. 123/2002.
Art. 4, H.G. nr. 123/2002.
Publicat n Monitorul Oficial nr. 189 din 7 martie 2005.
Publicat n Monitorul Oficial nr. 564 din 29 iunie 2006.

85

de interes public; d)coordonatele de contact ale instituiei publice sau ale autoritii publice,
inclusiv ale filialelor, sucursalelor ori punctelor de lucru din teritoriu: denumirea, sediul, numerele
de telefon i fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e1)sursele financiare; e2)bugetul
i bilanul contabil; f)programele i strategiile proprii; g)lista cuprinznd documentele de interes
public; h)lista cuprinznd categoriile de documente i/sau gestionate, potrivit legii; i)modalitile
de contestare a deciziei autoritii sau instituiei, n situaia n care o persoan se consider
vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. De exemplu, n
Ordinul nr. 362/2006 n Anexa nr. 1 se precizeaz: mpotriva rspunsului sau refuzului explicit/
tacit al salariatului desemnat pentru difuzarea informaiilor publice se poate depune reclamaie
la conductorul instituiei publice n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre per
soana lezat. n cazul n care o persoan se consider vtmat n drepturile sale prevzute de
Legea nr. 544/2001, aceasta poate face plngere la secia de contencios administrativ a tribunalului
n a crui raz teritorial domiciliaz sau n a crui raz teritorial se afl sediul instituiei.
Plngerea se face n termen de 30 de zile de la data expirrii termenului prevzut la art. 7 din actul
normativ sus-menionat.
Conform prevederilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 544/2001 instituiile publice au obligaia s
publice i s actualizeze anual un buletin informativ care s cuprind informaiile de interes
public pe care trebuie s le aduc la cunotin public din oficiu. Autoritile publice sunt obligate
s dea din oficiu publicitii un raport periodic de activitate, cel puin anual, care trebuie publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a. Autoritile i instituiile publice au obligaia s
pun la dispoziia persoanelor interesate contractele de privatizare ncheiate dup intrarea n
vigoare a Legii nr. 544/2001, prin consultarea la sediul acestora. Aceast regul nu se aplic n
cazul contractelor de privatizare care se ncadreaz n sfera de aplicare a dispoziiilor art. 12 alin.
(1) din Legea nr. 544/2001.
Cetenii au la dispoziie urmtoarele modaliti de acces la informaiile de interes public:
1.consultarea afiajelor la sediul instituiilor publice; 2.consultarea Monitorului Oficial al
Romniei, Partea a III-a; 3.consultarea publicaiilor proprii ale instituiilor publice; 4.consultarea
paginilor de Internet ale instituiilor publice; 5.preluarea informaiilor de interes public de la
mijloacele de informare n mas; 6.consultarea materialelor coninnd informaii de interes
public la sediile instituiilor publice n spaiile de documentare special amenajate. Se impune
precizat c afiarea la sediul instituiei publice a informaiilor de interes public este modalitatea
minim obligatorie de difuzare a acestor informaii.
n unitile administrativ-teritoriale n care o minoritate naional deine o pondere de cel
puin 20% din numrul populaiei, informaiile care se comunic din oficiu se vor difuza i n
limba minoritii respective1.
n conformitate cu prevederile art. 111 din Legea nr. 544/20012 Orice autoritate contractant,
astfel cum este definit prin lege, are obligaia s pun la dispoziia persoanei fizice sau juridice
interesate, n condiiile prevzute la art. 7, contractele de achiziii publice. Orice cetean poate
solicita, n scris sau verbal, informaii de interes public, altele dect cele furnizate din oficiu.
Solicitarea n scris a informaiilor de interes public trebuie s cuprind urmtoarele elemente3:
- autoritatea sau instituia public la care se solicit informaiile;
- informaia solicitat;
Prezentarea informaiei trebuie s permit autoritii sau instituiei publice identificarea
informaiei de interes public solicitat.
Art. 12, H. G. nr. 123/2002.
Articolul introdus prin Legea nr. 380/2006.
3
Art. 6 alin. (3), Legea nr. 544/2001 cu modificrile la zi.
1
2

86

- numele, prenumele i semntura solicitantului, adresa la care se solicit primirea rspunsului,


conform prevederilor art. 14 din H.G. nr. 123/2002. Pentru a uura redactarea solicitrii instituiile
publice i autoritile publice trebuie s pun la dispoziia persoanei interesate formulare-tip.
Informaiile de interes public pot fi solicitate i comunicate i n format electronic prin e-mail.
Rspunsul poate fi comunicat i n form nregistrat pe dischet.
Termenele pentru comunicarea n scris a unui rspuns solicitanilor de informaii de interes
public sunt1:
a)10 zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public solicitate, dac informaia
a fost identificat n acest termen;
b)10 zile lucrtoare pentru anunarea solicitantului c termenul iniial de 10 zile nu a fost
suficient pentru identificarea informaiei solicitate;
c)30 de zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public identificat peste
termenul de 10 zile;
d)5 zile lucrtoare pentru transmiterea refuzului de comunicare a informaiei solicitate i a
motivrii refuzului.
Dac dup primirea informaiilor petentul solicit informaii noi, aceast solicitare va fi
tratat ca o nou petiie i termenele curg dup regulile deja prezentate.
Pentru informaiile solicitate verbal, funcionarii din cadrul compartimentelor de informare
i relaii publice au obligaia s precizeze condiiile i formele n care are loc accesul la informaiile
de interes public i pot furniza pe loc informaiile solicitate. n cazul n care informaiile solicitate
nu sunt disponibile pe loc, persoana este ndrumat s solicite n scris informaia de interes
public, urmnd a se aplica normele deja menionate. Informaiile solicitate verbal se comunic n
cadrul unui program de lucru minim stabilit de conducerea instituiei publice sau autoritii
publice, program care trebuie afiat la sediul acesteia i care se desfoar n mod obligatoriu n
timpul funcionrii instituiei, incluznd ntr-o zi pe sptmn i ore dup programul de
funcionare.
Activitile de registratur privind petiiile se desfoar separat. Accesul la informaiile de
interes public este gratuit, dar costul serviciilor de copiere trebuie suportat de solicitant, plata
acestor servicii fcndu-se la casieria instituiei publice.
Se excepteaz2 de la accesul liber al cetenilor, urmtoarele informaii:
a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte
din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii;
b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele econo
mice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii;
c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce
atingere dreptului de proprietate intelectual ori industrial, precum i principiului concurenei
loiale, potrivit legii;
d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se peri
cliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea
corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfurare;
f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigu
rrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate n proces;
g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor.
Art. 7, Legea nr. 544/2001 cu modificrile la zi i art. 16 din H.G. nr. 123/2004.
Art. 12, Legea nr. 544/2001 cu modificrile n legtur cu art. 14 din Ordinul nr.37 din 22.02.2005, cu Ordinul nr.123 din 10.04.2006 i cu Legea nr. 371/2006, respectiv, Legea nr. 380/2006 i Legea nr.188/2007.

1
2

87

Rspunderea pentru aplicarea msurilor de protejare a informaiilor din categoriile menionate


anterior revine persoanelor i autoritilor publice care dein astfel de informaii precum i
instituiilor publice abilitate prin lege s asigure securitatea informaiilor.
Informaiile care favorizeaz sau ascund nclcarea legii de ctre o instituie public nu pot fi
incluse n categoria informaiilor clasificate i constituie informaii de interes public. Informaiile
cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai n
msura n care afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice. Informaiile publice de
interes personal nu pot fi transferate ntre autoritile publice dect n temeiul unei obligaii legale
ori cu acordul prealabil dat n scris de ctre persoana care are acces la acele informaii potrivit
prevederilor art. 2 din Legea nr. 544/2001.
Accesul mijloacelor la informare n mas la informaiile de interes public este garantat.
Activitatea de culegere i de difuzare a informaiilor de interes public, desfurat de mijloacele
de informare n mas, constituie un mod de caracterizare a dreptului cetenilor de a avea acces
la orice informaie de interes public. Pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare n
mas la informaiile de interes public, instituiile publice au obligaia s desemneze un purttor
de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice.
Autoritile publice au obligaia s organizeze periodic, de regul, o dat pe lun, conferine de
pres pentru aducerea la cunotin a informaiilor de interes public. n cadrul conferinelor de
pres autoritile publice sunt obligate s rspund cu privire la orice informaii de interes public.
Autoritile publice au obligaia s acorde fr discriminare acreditare ziaritilor i
reprezentanilor mijloacelor de informare n mas. Acreditarea se acord la cerere, n termen de
dou zile de la nregistrarea acesteia. Autoritile publice pot refuza acordarea acreditrii sau pot
retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care mpiedic desfurarea normal a
activitii autoritii publice i care nu privesc opiniile exprimate n pres de respectivul ziarist, n
condiiile i n limitele legii. Refuzul cu privire la acordarea acreditrii i retragerea acreditrii
unui ziarist se comunic n scris i nu afecteaz dreptul organismului de pres de a obine
acreditarea pentru un alt ziarist. Este obligatorie informarea n timp util a mijloacelor de informare
n mas asupra conferinelor de pres sau oricror alte aciuni publice. Instituiile publice nu pot
interzice n nici un fel accesul mijloacelor de informare n mas la aciunile publice organizate de
acestea. Autoritile publice care sunt obligate prin lege proprie de organizare i funcionare s
desfoare activiti specifice n prezena publicului sunt obligate s permit accesul presei la
acele activiti, n difuzarea materialelor obinute de ziariti urmnd s se in seama doar de
deontologia profesional.
Structurile sau persoanele responsabile de relaia cu presa a instituiei publice respective au
urmtoarele atribuii:
a)s furnizeze ziaritilor prompt i complet orice informaie de interes public referitoare la
activitatea instituiei sau autoritii publice pe care o reprezint;
b)s acorde fr discriminare, n termen de cel mult dou zile de la nregistrare, acreditarea
ziaritilor i a reprezentanilor mijloacelor de informare n mas;
c)s informeze n timp util i s asigure accesul ziaritilor la activitile i aciunile de interes
public organizate de instituia public;
d)s asigure, periodic sau de fiecare dat cnd activitatea instituiei publice prezint un interes
public imediat, difuzarea n comunicate, informri de pres, organizarea de conferine de pres,
interviuri sau briefinguri;
e)s difuzeze ziaritilor dosare de pres legate de evenimente sau de activiti ale instituiei publice;
f)s nu refuze sau s nu retrag acreditarea unui ziarist dect n situaia svririi unor fapte
care mpiedic desfurarea normal a activitii instituiei publice respective i care nu privesc
opiniile exprimate n pres de respectivul ziarist;
88

g)n cazul retragerii acreditrii unui ziarist, s asigure organului de pres obinerea acreditrii
pentru un alt ziarist. Acreditarea se acord la cererea ziaritilor i instituiilor de pres solicitante.
Legitimaiile de acreditare nu sunt transmisibile i se refer la prezena fizic a ziaristului n sediul
sau la activitile instituiei publice, la care accesul presei este permis. Acreditarea ziaritilor nu
atrage controlul instituiilor publice sau autoritilor din cadrul acestora care au acordat
acreditarea asupra materialelor publicate de ziaristul acreditat. Participarea ziaritilor la activitile
instituiilor publice nu va putea fi limitat sau restricionat prin reglementri interne care s
excead Legii nr. 544/2001. Mijloacele de informare n mas nu au obligaia s publice informaiile
furnizate de instituiile publice.
Rspunderea disciplinar a funcionarului desemnat s realizeze aplicarea prevederilor Legii
nr. 544/2001 se angajeaz potrivit Statutului funcionarilor publici, statutelor speciale sau, dup
caz Codului muncii. n cazul n care o persoan consider c dreptul privind accesul la informaiile
de interes public a fost nclcat, aceasta se poate adresa cu o reclamaie administrativ conducto
rului instituiei publice creia i-a fost solicitat informaia. Persoana care se consider vtmat n
drepturile sale poate depune reclamaia administrativ prevzut la art. 31 din Legea nr. 544/2001
i art. 32 din H.G. nr. 123/2002 n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin a refuzului explicit
sau tacit al angajailor din cadrul instituiei publice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 544/2001
i ale normelor metodologice de aplicare a acesteia. n cazul n care reclamaia se dovedete a fi
ntemeiat, rspunsul la aceasta se transmite solicitantului care se consider lezat, n termen de 15
zile de la depunerea reclamaiei administrative. Acest rspuns va conine informaiile de interes
public solicitate iniial i, de asemenea, precizarea sanciunilor disciplinare aplicate funcionarului
vinovat. Pentru analiza reclamaiilor administrative care au ca obiect nerespectarea prevederilor
Legii nr. 544/2001 i ale H.G. nr. 123/2002 la nivelul fiecrei instituii publice se constituie o comisie
de analiz privind nclcarea dreptului de acces la informaiile de interes public.
Comisia de analiz are urmtoarele responsabiliti: a)primete i analizeaz reclamaiile;
b)efectueaz cercetarea administrativ;
c)stabilete dac reclamaia persoanei privind nclcarea dreptului de acces la informaiile de
interes public este ntemeiat sau nu;
d)n cazul n care reclamaia este ntemeiat, propune aplicarea unei sanciuni disciplinare
pentru personalul responsabil i comunic informaiile de interes public solicitate;
Comisia de analiz are obligaia de a informa despre rezultatul cercetrii administrative comi
sia de disciplin a instituiei publice, care va propune aplicarea unei sanciuni corespunztoare,
potrivit legii.
e)redacteaz i trimite rspunsul solicitantului.
Acel solicitant care, dup primirea rspunsului la reclamaia administrativ se consider n
continuare lezat n drepturile sale prevzute de lege, poate face plngere la secia de contencios
administrativ a tribunalului, n termen de 30 de zile de la expirarea termenelor prevzute la art. 7
din Legea nr. 544/2001. Scutirea de tax judiciar de timbru pentru plngerea la tribunal i pentru
recursul declarat la Curtea de apel i scutirea de la plata serviciilor de copiere a informaiilor de
interes public solicitate este stabilit prin lege.
Practica social a dovedit c, dei reglementrile sunt riguroase i detaliate, totui, punerea lor
n practic a fost, uneori, nsoit de stri conflictuale soluionate cu putere de adevr legal.
Amintim patru exemple din jurisprudena referitoare la acest subiect.
Decizia civil nr. 549 din 11 octombrie 20041 a Curii de Apel Alba Iulia a avut ca obiect
Liberul acces la informaiile de interes public. Refuz nemotivat al instituiei publice de a furniza
Publicat n: Consiliul Superior al Magistraturii. Jurispruden naional 2004-2005, Editura Brilliance,
2006, surs citat de soft-ul Lex 2000.

89

informaii n temeiul Legii nr. 544/2001 i a concluzionat c Refuzul instituiei publice datorat
faptului c informaiile solicitate nu se ncadreaz n categoria informaiilor de interes public,
fiind exceptate de la accesul liber al cetenilor, este insuficient motivat i, chiar dac s-ar admite
completarea lui cu aprrile prtei n instan, este nejustificat pentru c nu sunt incidente
prevederile art. 12 alin. (1) lit. e) i f) din Legea nr. 544/2001. Dreptul oricrei persoane de a fi
informat cu privire la probaiunea administrat ntr-o anchet penal trebuie respectat ct timp
nu se face dovada c prin comunicarea informaiilor solicitate sunt puse n pericol rezultatul
anchetei penale, dezvluirea unor surse confideniale ori viaa, integritatea corporal sau sntatea
unei persoane. Pentru a ajunge la aceast soluie instana a fost sesizat de reclamanta P.C., care
a chemat n judecat prtul Parchetul X pentru a fi obligat ca, n temeiul Legii nr. 544/2001, s
elibereze reclamantei copii dup actele din Dosarul penal nr. 128/P/2004, n care reclamanta a
fost cercetat n calitate de nvinuit i s-i plteasc acesteia 1.000 lei daune morale, precum i
cheltuieli de judecat. Tribunalul Y, prin Sentina civil nr. 283/CA din 27.05.2004, a respins
aciunea reclamantei apreciind c refuzul prtului este justificat, ntruct informaiile solicitate
sunt exceptate de la accesul liber, potrivit art. 12 alin. (1) lit. e) i f) din Legea nr. 544/2001.
Totodat, instana a apreciat c reclamanta, pn la pronunarea unei hotrri definitive de
condamnare, beneficiaz de prezumia de nevinovie, iar dac dorete s desfiineze soluia prin
care i s-a aplicat o sanciune administrativ, are rezervate cile de atac prevzute de art. 278 i
urmtoarele din Codul de procedur penal. mpotriva hotrrii a declarat recurs reclamanta,
solicitnd a se dispune modificarea acesteia n sensul admiterii aciunii sale, cu cheltuieli de
judecat n ambele instane. n motivarea recursului, reclamanta a susinut c instana a aplicat i
interpretat greit legea, ntruct refuzul prtului nu este justificat, informaiile solicitate nu pot
periclita n nici un fel rezultatul anchetei (care s-a finalizat), nu s-ar dezvlui surse confideniale
i nu s-ar pune n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane i nici dreptul
prilor la un proces echitabil, cci procesul nu a avut loc; actele solicitate i sunt necesare
reclamantei pentru a-i formula aprrile. Instana de recurs a apreciat c recursul este fondat.
Pentru a se pronuna astfel, instana a reinut c reclamanta a formulat i a adresat prtului la
16.03.2004 o cerere, conform Legii nr. 544/2001, prin care i-a solicitat eliberarea unor copii dup
actele din Dosarul penal nr. 128/P/2004 al prtului (acte enumerate i indicate expres). Refuzul
prtei de a furniza reclamantei copii dup actele solicitate a fost considerat, n mod greit,
justificat de ctre prima instan n primul rnd pentru c este un refuz insuficient motivat.
Prtul nu a indicat care sunt prevederile legale i aspectele concrete din dosarul de urmrire
penal care confer documentelor caracterul de informaii exceptate de la accesul liber al
cetenilor. Lipsa acestei motivri n fapt i drept nu poate fi suplinit prin aprrile formulate de
prt n cursul litigiului, cum c sunt incidente prevederile art. 12 alin. (1) lit. e) i f) din Legea
nr. 544/2001. Examinnd, totui, n funcie de aprrile prtului refuzul comunicrii, instana a
apreciat c acesta nu este justificat, ntruct ancheta penal s-a ncheiat, deci rezultatul acesteia nu
mai poate fi periclitat, prtul nu a nvederat instanei c a folosit surse confideniale i nici c
prin comunicarea acestor acte s-ar pune, n urma anchetei, n pericol viaa, integritatea corporal,
sntatea unei persoane. n ce privete art. 12 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 544/2001, acesta nu este
incident, ntruct nu se solicit copii dup documente aflate ntr-un litigiu aflat pe rolul instanelor.
Reinnd c reclamanta a fost cercetat n acest dosar ca nvinuit i c, n aceast calitate, potrivit
legii, are dreptul de a fi informat cu privire la toate etapele anchetei penale i privind ntreaga
probaiune administrat, instana de recurs a apreciat c o dat n plus reclamanta avea dreptul de
a i se comunica toate copiile solicitate. Totui, s-a observat din oficiu c exist o limitare a dreptului
dedus judecii, constnd n faptul c pe declaraiile martorilor i prilor vtmate sunt nscrise
datele personale ale acestora, astfel nct, potrivit art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001,
aceste pri ale documentelor vor fi acoperite i nu vor fi copiate, ceea ce nu o mpiedic pe
90

reclamant s afle coninutul documentelor. Totodat, avnd n vedere c prtul nu are la dis
poziie echipamentul necesar pentru a trimite aceste acte pe cale electronic, instana a dispus ca
aceste copii s-i fie furnizate reclamantei pe suport material i evident condiionat de plata taxelor
aferente copierii. n aceste limite s-a admis recursul reclamantei, potrivit art. 304 pct. 9 din Codul
de procedur civil, art. 1 din Legea nr. 544/2001, s-a modificat hotrrea atacat n sensul
admiterii n parte a aciunii i a obligrii prtului s elibereze reclamantei copii dup actele ce fac
obiectul cererii sale. Avnd n vedere c aciunea reclamantei s-a admis numai n parte, n limitele
menionate, instana nu a considerat necesar s oblige prtul la plata daunelor morale.
Decizia civil nr.2993 din 7 aprilie 20041 a Curii de Apel Cluj a avut ca obiect Liberul acces
la informaiile de interes public. Daune morale i a statuat c Refuzul unei autoriti care
utilizeaz resurse financiare publice de a furniza informaii n legtur cu raportul anual al Curii
de Conturi, declaraia de avere a unui funcionar public i datoriile la bugetul de stat ale unei
societi comerciale este nelegal i sancionat ca atare, potrivit art. 22 alin. (2) din Legea nr.
544/2001. Trebuie s existe o echivalen ntre valoarea prejudiciului i valoarea despgubirii
pentru acordarea daunelor morale. Pentru a se ajunge la aceast soluie, s-a trecut mai nti prin
etapa n care prin Sentina civil nr. 4712 din 30.10.2003, Tribunalul Cluj a respins cererea
formulat de reclamantul F.G. mpotriva prtei Primria Municipiului Turda. n motivare s-a
reinut c reclamantul a solicitat prin aciunea promovat, n temeiul Legii nr. 544/2001,
comunicarea unor copii dup: raportul Curii de Conturi pe anul 2002, declaraia de avere i
interese a unei angajate a primriei, informaii despre datoriile ctre bugetul local a SC T. SRL,
respectiv de cnd dateaz, ce reprezint i ce msuri s-au luat pentru recuperarea lor. Cu privire
la raportul Curii de Conturi, instana de fond a reinut c acesta a fost dezbtut n edina
consiliului local unde reclamantul, n calitate de ziarist, ar fi putut participa, i c oricum el poate
fi obinut de la organul emitent. Declaraia de avere a angajatei este publicat pe site-ul Primriei
Turda, iar cea de interese i-a fost nmnat reclamantului. n legtur cu solicitrile privind
societatea comercial, rspunsul depinde de organele teritoriale fiscale care nu au comunicat lista
microntreprinderilor; dac societatea este astfel clasificat, informaiile solicitate se supun Legii
nr. 161/2003. mpotriva acestei sentine, reclamantul a declarat recurs, n baza art. 22 alin. (3) din
Legea nr. 544/2001, solicitnd admiterea acestuia i, pe fond, admiterea aciunii, n sensul
furnizrii tuturor informaiilor solicitate i plata daunelor morale, cu cheltuieli de judecat. n
motivare a artat c este ndreptit, potrivit legii, s cear i s primeasc de la prt actele i
informaiile pretinse care au caracterul de informaii de interes public. Recurentul a mai artat c
cererea privind cheltuielile de judecat este dovedit. Cu privire la daunele morale, a considerat
c existena acestui prejudiciu rezid n suferina psihic produs de abuzul mpotriva sa creat
prin nerespectarea dispoziiilor legale de ctre prt. Instana de recurs a apreciat c recursul
este fondat. Pentru a se pronuna astfel, instana de recurs a reinut c prin aciunea promovat la
3.09.2003, reclamantul F.G. i-a solicitat Primriei Turda, n calitate de autoritate care utilizeaz
resurse financiare publice, n temeiul Legii nr. 544/2001, anumite informaii de interes public,
astfel cum sunt ele definite de art. 2 lit. b) din lege i pe care prta era obligat s le furnizeze n
virtutea principiului accesului liber i nengrdit al persoanei la orice informaie de interes public,
statuat n art. 1 din lege. Raportul Curii de Conturi referitor la controlul efectuat la Primria
Turda aferent anului 2002 cuprinde informaii de interes public. De altfel, acest aspect nu a fost
contestat; refuzul prtei motivat de prezentarea raportului n edina consiliului local la ale crei
lucrri avea acces reclamantul n calitate de ziarist este nelegal. Dispoziiile Legii nr. 544/2001 nu
fac o asemenea distincie, ci, aa cum se prevede la art. 6 alin. (2), autoritile i instituiile publice
Publicat n: Consiliul Superior al Magistraturii. Jurispruden naional 2004-2005, Editura Brilliance,
2006, surs citat de soft-ul Lex 2000.

91

sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n
scris sau verbal, prin rspuns scris, conform art. 7 alin. (1), sau n format electronic, conform art.
7 alin. (3). Pentru aceste considerente, prta avea obligaia de a-i furniza reclamantului, pe
cheltuiala acestuia, potrivit art. 9 alin. (1) din legea nr. 544/2001, copia declaraiei de avere a
funcionarului public P.T., care, la momentul solicitrii, nu era publicat pe Internet. Explicaia
prtei c nu mai deinea un exemplar al acesteia este nelegal i nu poate fi primit. Prin art. 4
alin. (1) legea instituie obligaia autoritii publice de a-i organiza compartimente specializate de
informare i relaii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu, astfel nct
s fie asigurat accesul oricrei persoane la informaii prezentnd caracter public, n termenele
prevzute la art. 7 alin. (1). Cu privire la informaiile solicitate n legtur cu SC T. SRL, privind
datoriile acesteia la bugetul local, de cnd dateaz i care au fost msurile ntreprinse pentru
recuperarea lor, s-a reinut c i acestea prezint interes public i deci prta era obligat s le
comunice solicitantului. Rspunsul negativ nu poate fi justificat legal pe considerentul c prta
nu cunotea la acea dat lista microntreprinderilor, respectiv dac societatea n cauz intr sau
nu n aceast categorie, cu att mai mult cu ct nu i-a probat demersul ctre organul fiscal
teritorial i nici rezultatele acestui demers, nici chiar n aceast faz procesual.
n baza acestor considerente, potrivit art. 312 alin. 1 din Codul de procedur civil, s-a admis
n parte recursul, cu consecina modificrii sentinei atacate, n sensul obligrii prtei, conform
art. 22 alin. (2) din Legea nr. 544/2001, s-i furnizeze reclamantului informaiile n legtur cu
raportul Curii de Conturi pe anul 2002, declaraia de avere a funcionarului public P.T. i datoriile
la bugetul local ale SC T. SRL, informaii solicitate prin cererea nregistrat sub nr. 15.000 din
23.07.2003 la Primria Turda.
n temeiul art. 246 din Codul de procedur civil, s-a luat act de renunarea la judecarea
captului de cerere privind daunele materiale n sum de 2.000.000 lei, formulat verbal i
consemnat n ncheierea edinei publice din 7 aprilie 2004. Reclamantul a solicitat i obligarea
prtei la plata daunelor morale n sum de 10.000.000 lei, renunnd ns, aa cum s-a reinut
mai sus, la despgubiri materiale. Sub acest aspect s-a reinut c ceea ce trebuie apreciat, cnd se
examineaz repararea daunelor morale, este prejudiciul moral suferit, precum i despgubirea
bneasc destinat reparrii acestuia. Aadar, stabilirea indemnizaiei presupune aprecierea
prejudiciului moral, care nu se rezum doar la determinarea preului suferinelor fizice sau
psihice, ci nseamn aprecierea multilateral a tuturor consecinelor negative ale prejudiciului i
a implicaiilor acestora pe toate planurile vieii sociale a persoanei vtmate.
Prin urmare, trebuie apreciat ce a pierdut persoana vtmat pe plan fizic, psihic, social, pro
fesional i familial, importana prejudiciului moral depinznd de valoarea nepatrimonial lezat,
de nsemntatea ei pentru persoana vtmat, de msura n care a fost lezat i de intensitatea cu
care au fost percepute consecinele vtmrii. Dac valorile morale au fost alterate n mare msur,
atunci prejudiciul moral cauzat este extrem de important. Dac, dimpotriv, aceste valori au fost
lezate ntr-o mai mic msur i prejudiciul moral va fi mai puin important. n spe, reclamantul
a menionat prin aciune c i s-a cauzat un prejudiciu moral constnd n faptul c este supus unui
tratament discriminatoriu de ctre prt, care desfoar aceast activitate contrar legii, precum
i un prejudiciu profesional, fiind pus n situaia de a nu-i putea ndeplini atribuiile profesionale
de ziarist, ns nu a dovedit care sunt valorile morale i n ce msur au fost acestea alterate i nici
gravitatea i importana prejudiciului, care au fost consecinele neplcute pe care le-a generat i
nsemntatea lor pe toate planurile vieii sociale a reclamantului. Tratarea cu superficialitate a
prevederilor Legii accesului liber la informaiile publice de ctre prt, dup cum se exprim
reclamantul n recurs, nu justific acordarea unor indemnizaii morale. Din acest punct de vedere
ar fi eronat concluzia c orice suferin justific o indemnizaie, puterea de apreciere urmnd a
se circumscrie mprejurrilor fiecrui caz. Potrivit Codului civil romn, trebuie s existe o echi
92

valen ntre valoarea prejudiciului i valoarea despgubirii; n mod similar, dac dauna moral
nu prezint nici o gravitate, nici indemnizaia nu poate fi acordat. n concluzie, nu orice
prejudiciu moral, chiar dac este cert, constituie o atingere adus unui interes vrednic de o
protecie juridic i, n consecin, cererea reclamantului n acest sens a fost respins.
Potrivit art. 276 din Codul de procedur civil, prta a fost obligat s-i achite reclamantului
suma de 60.000 lei cheltuieli de judecat pariale la fond, ocazionate de deplasarea la Tribunalul
Cluj, i cheltuieli de judecat pariale n recurs, ocazionate de transportul la Curtea de Apel Cluj.
Decizia civil nr. 680 din 8 mai 20061 a Curii de Apel Bucureti, a avut ca subiect Liberul
acces la informaii de interes public i a stabilit ca adevr legal faptul c Accesul liber i nengrdit
al persoanei la orice informaii de interes public constituie unul din principiile fundamentale ale
relaiilor dintre persoane i autoriti publice, potrivit Constituiei Romniei i documentelor
internaionale ratificate de Parlamentul Romniei. Informaia de interes public este definit prin
art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001, iar accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaie
de interes public nu este condiionat de justificarea unui interes personal, cum de altfel rezult
din cadrul normativ n materie, Legea nr. 544/2001 i Normele metodologice de aplicare a acestei
legi, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 123/2002, ambele cu modificrile ulterioare. Potrivit
cadrului normativ n materie, prin autoritate sau instituie public se nelege orice autoritate sau
instituie public, precum i orice regie autonom care utilizeaz resurse financiare publice i care
i desfoar activitatea pe teritoriul Romniei. Chiar i n situaia n care autoritatea sau instituia
public ndeplinete o activitate ce i-a fost conferit de o lege special, aceasta are calitatea/
obligaia de a furniza informaii de interes public, n sensul Legii nr. 544/2001, astfel cum sunt
definite acestea prin art. 5 din lege.
Pentru a se ajunge la aceast soluie s-a trecut prin etapa n care prin Sentina civil nr. 4562
din 11.11.2005, pronunat n Dosarul nr. 7613/CA/2005, Tribunalul Bucureti - Secia a VIII-a a
respins excepia lipsei de interes ca nentemeiat, a admis aciunea formulat de reclamanta SC
L. SRL n contradictoriu cu prta RA Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat i a
obligat prta s furnizeze actele solicitate. Pentru a se pronuna astfel, tribunalul a reinut c
actele solicitate de reclamant se circumscriu prevederilor art. 1 i art. 2 lit. b) din Legea nr.
544/2001 i nu se ncadreaz la nici una dintre excepiile enumerate de art. 12 din Legea nr.
544/2001. Legea nr. 544/2001 nu condiioneaz accesul liber al ceteanului la informaii de
justificarea unui interes personal. S-a reinut c din motivarea aciunii rezult c reclamanta a
invocat dispoziiile Legii nr. 544/2001, iar temeiul de drept al cererii, Legea nr. 554/2004, este
indicat greit, instana nefiind obligat s in seama de acesta. mpotriva acestei sentine a
formulat recurs prta, invocnd dispoziiile art. 304^1 din Codul de procedur civil, considernd
c: dispoziiile Legii nr. 544/2001 nu sunt incidente n spe. Reclamanta a invocat dispoziiile
Legii nr. 554/2004, urmnd ca prta s fie autoritate public, n sensul art. 2 alin. (1) lit. b).
Recurenta nu utilizeaz bani publici provenii de la bugetul de stat, ci veniturile pe care le
realizeaz, de unde rezult c dispoziiile Legii nr. 544/2001 nu i sunt aplicabile. n ipoteza n
care ar fi aplicabil Legea nr. 544/2001, n mod greit instana de fond a respins excepia lipsei de
interes, reclamanta avnd obligaia s justifice buna-credin i interesul n solicitarea informaiilor.
Actele solicitate se ncadreaz n dispoziiile art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001, fiind
informaii cu privire la date personale. Prin notele de concluzii, intimata-reclamant a solicitat
respingerea recursului ca nefondat, incidena Legii nr. 544/2001 fiind solicitat de ctre reclamant,
i nu invocat din oficiu de ctre instan; interesul n formularea aciunii este dovedit; recurenta
a acionat ca autoritate public administrativ n temeiul Legii nr. 10/2001.
Curtea, analiznd motivele de recurs i actele dosarului, a reinut urmtoarele:
Publicat n: Buletinul jurisprudenei nr. 2/2006, Editura Brilliance, surs citat de soft-ul Lex 2000.

93

- recurenta se organizeaz i funcioneaz n scopul administrrii, pstrrii integritii i


protejrii bunurilor din domeniul public i din domeniul privat al statului, deci nu se poate
sustrage principiului transparenei, conform cruia are obligaia s i desfoare activitatea;
- simplul fapt c recurenta ndeplinete i o activitate ce i-a fost conferit de o lege special
(Legea nr. 10/2001) cu privire la bunurile statului determin calitatea acesteia de a furniza
informaii de interes public, n sensul Legii nr. 544/2001;
- informaiile solicitate nu reprezint excepia prevzut de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr.
544/2001, necuprinznd date personale, ci informaii de interes public innd de activitatea
recurentei;
- recurenta funcioneaz pe baz de gestiune economic i autonomie financiar, ns nu poate
fi omis faptul c o parte a activitii se realizeaz cu aprobarea Secretariatului General al Guvernului,
c, n conformitate cu prevederile Legii nr. 336/2004, exercit atribuiile instituiei publice implicate
(Ordonana de urgen a Guvernului nr. 88/1997), iar bugetul este aprobat de Guvern;
- recurenta are numai un drept de administrare asupra bunurilor statului, neputnd invoca
excepia prevzut de art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001;
- Legea nr. 544/2001 nu impune pentru obinerea unei informaii de interes public justificarea
unui interes n sensul din Codul de procedur civil;
- art. 3 i 6 din Legea nr. 544/2001 prevd c accesul la informaiile de interes public se face
din oficiu sau la cerere, condiia justificrii unui interes nefiind solicitat;
- Legea nr. 544/2001, ca temei de drept al aciunii, a fost indicat de ctre reclamant, i nu de
ctre instan din oficiu.
Raportat la aceste considerente, s-au constatat nendeplinite prevederile art. 304^1 din Codul
de procedur civil, iar Curtea, n temeiul art. 312 alin. 1 teza a doua din Codul de procedur
civil, a respins recursul ca nefondat.
Decizia civil nr. 203 din 9 februarie 20061 a Curii de Apel Bucureti, a avut ca subiect
Procedur prealabil. Informaii de interes public. Aplicarea principiului specialia generalibus
derogant i a stabilit ca adevr legal faptul c Din coroborarea art. 21 alin. (1) i (2), art. 22 alin.
(1) i art. 7 din Legea nr. 544/2001 rezult c procedura administrativ prealabil este facultativ
pentru materia informaiilor de interes public. Nu sunt incidente dispoziiile art. 7 din Legea nr.
554/2004, referitoare la obligativitatea plngerii administrative prealabile nainte de sesizarea
instanei de judecat, deoarece Legea contenciosului administrativ constituie actul normativ cu
caracter general, iar Legea nr. 544/2001 are un caracter special, aplicndu-se, prin urmare,
principiul specialia generalibus derogant.
Pentru a se ajunge la aceast soluie, mai nti, prin Sentina civil nr. 203 din 9.02.2005, Tri
bunalul Bucureti - Secia a VIII-a conflicte de munc, asigurri sociale, contencios administrativ
i fiscal a admis n parte aciunea formulat de reclamanta Asociaia pentru Aprarea Drepturilor
Omului n Romnia - Comitetul Helsinki, n contradictoriu cu prta Comisia de Supraveghere
a Asigurrilor, a obligat prta s comunice reclamantei informaiile solicitate prin Cererea nr. 46
din 24.06.2005 privind numrul reclamaiilor, plngerilor, sesizrilor formulate i admise, pe
categorii de probleme, i msurile dispuse, pe categorii de probleme, pentru anii 2003 i 2004, iar
pentru anul 2005, s comunice toate informaiile solicitate prin aceast cerere, a respins ca nente
meiat captul de cerere privind obligarea prtei la plata daunelor morale. Pentru a pronuna
aceast hotrre, prima instan a reinut c informaiile cerute de reclamant sunt informaii de
interes public, aspect recunoscut i de prt, care a artat prii adverse, prin Adresa nr. 35175
din 11.07.2005, c aceste date se regsesc pe site-ul su, considernd, prin urmare, c a rspuns la
solicitarea de informaii publice. Tribunalul a constatat c rapoartele depuse nu conin rspunsul
la toate punctele cerute de reclamant. Astfel, s-a reinut c pentru anul 2005 nu este publicat
Nepublicat, soft-ul Lex 2000.

94

nici un fel de informaie i nu este necesar ca reclamanta s atepte ncheierea anului i ntocmirea
raportului anual pentru a cunoate activitatea prtei. Instana de contencios administrativ a
artat n considerentele hotrrii atacate c modalitatea n care prta i centralizeaz datele este
irelevant, aceasta fiind obligat s furnizeze solicitantului informaiile de interes public care pri
vesc activitatea sa, n termenele prevzute de art. 7 din Legea nr. 544/2001, innd cont c legiui
torul nu a condiionat accesul la informaiile de interes public de existena prealabil a unor rapoar
te de activitate. Totodat, s-a susinut c mprejurarea c informaiile sunt incluse n categoria celor
care se comunic din oficiu nu exclude comunicarea acestora i la cererea persoanei interesate. Ct
privete daunele morale, tribunalul a considerat c acest capt de cerere nu este ntemeiat, nefiind
ntrunite condiiile rspunderii civile delictuale, n situaia n care reclamanta nu a dovedit
suportarea unui prejudiciu. S-a concluzionat c, dei n practica Curii Europene a Drepturilor
Omului s-a stabilit c simpla nclcare a dreptului unei persoane i produce acesteia un prejudiciu
moral, aceast prezumie de vtmare nu este suficient pentru obligarea autoritii la repararea
prejudiciului pretins, n condiiile n care nu se coroboreaz cu alte mijloace de prob.
mpotriva acestei hotrri judectoreti au declarat recurs, n termen legal, prile. Recurentareclamant a solicitat modificarea sentinei atacate, n sensul admiterii captului de cerere privind
acordarea de daune morale, motivndu-i n drept cererea de recurs pe dispoziiile art. 304 pct. 9
i art. 304^1 din Codul de procedur civil. S-a considerat c respingerea captului de cerere
privind acordarea daunelor morale este consecina aplicrii greite a legii, artndu-se c s-a
suferit un prejudiciu moral prin conduita i prin atitudinea intimatei. S-a mai artat c intimata a
avut o conduit ilicit i o atitudine sfidtoare att la adresa unui principiu esenial al societii
democratice (transparena activitii instituiilor i autoritilor publice, care include liberul acces
la informaiile de interes public), ct i la adresa reclamantei. A fost amintit de ctre recurent
jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, care s-a pronunat constant n sensul c
atunci cnd legea este nclcat autoritile produc, n mod natural, i prejudicii morale persoanelor
fizice sau juridice, care nu trebuie dovedite altfel dect prin prezumii.
Recurenta-prt a cerut modificarea hotrrii, n sensul respingerii primului capt de cerere
ca nentemeiat. n motivarea cererii de recurs s-a susinut de ctre prt c, soluionnd cererea
pe fond, dei era prematur formulat, instana a pronunat o hotrre cu nclcarea dispoziiilor
imperative ale art. 21 alin. (2) din Legea nr. 544/2001, ale art. 32, art. 33 i art. 36 alin. (1) din
Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.
123/2002, i ale art. 7 alin. (1) i art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv de modificare a
sentinei prevzut de art. 312 alin. 3 i art. 304 pct. 9 din Codul de procedur civil. Totodat,
recurenta-prt a apreciat c cererea petentei a fost greit soluionat i pe fond, fcndu-se o
greit interpretare i aplicare a dispoziiilor legale n materie. Au fost invocate prevederile art. 5
alin. (4) lit. a) din Legea nr. 544/2001, art. 9, art. 11 alin. (1) lit. a), art. 13, art. 22 alin. (1) din
Normele metodologice de aplicare a acestui act normativ. Recurenta-prt a considerat c
informaiile solicitate de petent se comunic din oficiu de ctre comisie, n conformitate cu
prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 32/2000. n plus, s-a artat c informaiile solicitate pentru
primele 5 luni ale anului 2005 nu au putut fi comunicate, deoarece nu existau, ele urmnd a fi
ntocmite n cadrul raportului anual ce se prezint Parlamentului i se d publicitii. S-a mai
precizat c prevederile Legii nr. 544/2001 oblig autoritile publice s asigure accesul la orice
informaii de interes public existente, i nicidecum s creeze astfel de informaii. n cadrul cererii
de recurs s-a detaliat modalitatea n care s-a rspuns la cererile petentei n ceea ce privete
informaiile solicitate pentru anii 2003 i 2004.
Analiznd sentina atacat, n raport de criticile formulate, ct i din oficiu, n baza art. 304^1
din Codul de procedur civil, Curtea a constatat c recursul formulat de reclamant este fondat,
iar cel declarat de prt nu este fondat.
95

n ceea ce privete excepia de prematuritate a introducerii aciunii, ca urmare a nendeplinirii


procedurii prealabile, Curtea a apreciat c aceasta nu este ntemeiat, pentru urmtoarele
considerente:
- potrivit dispoziiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 544/2001, mpotriva refuzului prevzut la
art. 21 alin. (1) din lege se poate depune reclamaie la conductorul autoritii sau al instituiei
publice respective n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat;
- trebuie precizat faptul c art. 21 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 se refer la refuzul explicit
sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti ori instituii publice pentru aplicarea
prevederilor acestui act normativ;
- art. 22 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 menioneaz c, n cazul n care o persoan se
consider vtmat n drepturile sale, aceasta poate face plngere la secia de contencios
administrativ a tribunalului n a crei raz teritorial domiciliaz sau n a crei raz teritorial se
afl sediul autoritii ori al instituiei publice; Acelai articol statueaz c plngerea se face n
termen de 30 de zile de la data expirrii termenului prevzut la art. 7, n condiiile n care art. 7
din lege se refer la termenele n care autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n
scris la solicitarea informaiilor de interes public.
Din coroborarea tuturor acestor prevederi cuprinse ntr-o lege special rezult c procedura
administrativ prealabil este facultativ pentru materia n discuie. Mai trebuie fcut precizarea
c nu sunt incidente dispoziiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
referitoare la obligativitatea plngerii administrative prealabile nainte de sesizarea instanei de
judecat, deoarece Legea nr. 554/2004 constituie legea cu caracter general, iar Legea nr. 544/2001
are un caracter special, aplicndu-se, prin urmare, principiul specialia generalibus derogant.
Referitor la fondul cauzei, instana de control judiciar a apreciat c tribunalul a analizat corect
situaia de fapt expus anterior, n raport de materialul probator administrat n cauz, i a realizat
o ncadrare juridic adecvat. n spe, trebuie amintite dispoziiile art. 2 lit. b) din Legea nr.
544/2001, potrivit crora prin informaie de interes public se nelege orice informaie care
privete activitile sau rezult din activitile unei autoriti sau instituii publice, definite la lit.
a) (orice autoritate sau instituie public, precum i orice regie autonom care utilizeaz resurse
financiare publice), iar accesul liber la aceste informaii nu poate fi ngrdit, conform art. 1.
Curtea a considerat c informaiile solicitate prin Cererea nr. 46 din 24.06.2005 pot fi ncadrate
n categoria informaiilor de interes public, pornind de la definiia legal amintit mai sus.
Aprecierile fcute de instana de fond, referitoare la rspunsurile date de recurenta-prt n
legtur cu informaiile solicitate pentru anii 2003 i 2004, sunt corecte, n raport de actele depuse
la dosar i este corect afirmaia primei instane, n sensul c pentru anul 2005 nu era necesar ca
reclamanta s atepte ncheierea anului i ntocmirea raportului anual pentru a cunoate activitatea
prtei, pornind de la textul legal, care prevede c prta este obligat s furnizeze solicitantului
informaiile de interes public care privesc activitatea sa, n termenele prevzute de art. 7 din Legea
nr. 544/2001. Astfel, legiuitorul nu a condiionat accesul la informaiile de interes public de
existena prealabil a unor rapoarte de activitate. Pe de alt parte, trebuie subliniat ideea c
anumite informaii, chiar dac sunt incluse n categoria celor care se comunic din oficiu, pot fi
comunicate i la cererea persoanei interesate, datorit importanei acestora pentru public,
importan subliniat de lege i prin instituirea obligaiei de a fi comunicate din oficiu. n
consecin, soluia tribunalului, referitoare la obligarea prtei la comunicarea informaiilor
solicitate prin Cererea nr. 46/2005, n sensul precizat n dispozitivul sentinei recurate, este legal,
recursul formulat de recurenta-prt fiind respins ca nefondat, n raport i de dispoziiile art.
312 alin. 1 din Codul de procedur civil.
Recursul prii adverse, n ceea ce privete captul de cerere avnd ca obiect acordarea unor daune
morale, este ntemeiat, motiv pentru care a fost admis, avnd n vedere urmtoarele argumente:
96

- nu se poate susine c autoritatea public prt a avut o culp major n comunicarea unui
rspuns adecvat ctre reclamant, avndu-se n vedere dificultatea, complexitatea, volumul
lucrrilor documentare, criterii precizate de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 544/2001;
- autoritatea recurent-prt a manifestat preocupare n soluionarea cererii prii adverse,
n acest sens fiind rspunsul comunicat acesteia ulterior pronunrii sentinei atacate n cauz;
- n spe, sunt ntrunite cerinele prevzute de art. 304 pct. 9 din Codul de procedur civil,
ntruct respingerea captului de cerere privind acordarea daunelor morale este consecina
greitei aplicri a legii, recurenta-reclamant suferind un prejudiciu moral produs ca urmare a
atitudinii intimatei, care nu a dat un rspuns complet cererii sale, fiind nclcat astfel un principiu
esenial, acela al transparenei activitii autoritilor publice, care include i accesul liber la
informaiile de interes public;
- datorit furnizrii unor informaii pariale i incomplete, recurenta-prt a afectat imaginea
asociaiei reclamante, avndu-se n vedere obiectul de activitate al acesteia.
- judectorul poate folosi i prezumia de vtmare a intereselor unei persoane, datorit
faptului c i prezumiile constituie, potrivit dreptului intern, dovezi n cauz, conform dispoziiilor
art. 1170 din Codul civil.

97

UNELE ASPECTE ALE ORGANIZRII ACTIVITII DE PROTECIE


A COPILULUI AFLAT N DIFICULTATE
MRGINEANU Lilia, lector universitar, doctor,
ULIM, Chiinu
Noiuni generale cu privire la rolul administraiei publice n vederea proteciei copilului.
Toate popoarele, tuturor timpurilor i-au dorit un nivel de trai decent, iar rolul de a organiza
i dirija viaa social spre binele i n interesul majoritii membrilor societii date, ntru
satisfacerea nevoilor sociale prin prestarea de servicii de interes vital i-a revenit conducerii sociale,
administraiei publice n sensul modern [10, p. 3]. Aceasta e de neles, deoarece statul, fiind o
creaie a omului, are menirea s-i serveasc lui, subordonnd acestui scop mecanismul integral al
puterii i administrrii. n fond, toate atribuiile unui stat sunt legate de soarta poporului su, de
asigurarea unor garanii ale drepturilor i libertilor omului, iar mijloacele prin care administraia
public a ncercat s realizeze acest obiectiv au fost diferite, ele fiind influenate de anumii factori
de natur politic, economic, social etc.
Dei drepturile omului sunt universale i toi se nasc egali, viaa n virtutea diversitii sale
obiective, nu asigur pentru toi posibiliti egale pentru a-i dezvolta i exercita n volumul
necesar drepturile sale, existnd pericolul instituirii unor inegaliti. De aceea, este necesar ca
autoritile administraiei publice, prin diferite activiti, s asigure anse i oportuniti
acceptabile de realizare a drepturilor fiecrui individ, instituind un mediu favorabil pentru toi i,
n primul rnd, pentru cei care sunt sau pot deveni dezavantajai, spre a nu admite excluderea
acestora din viaa social. Se poate meniona c, din cauza lipsei de maturitate fizic i intelectual,
copiii au nevoie de protecie i ngrijire special. ns, asigurnd protecie i ngrijire tuturor
copiilor din jurisdicia statului, administraia urmeaz s-i concentreze eforturile asupra copiilor
ce se afl n situaie de dificultate i s ntreprind msuri de ocrotire a acestora n conformitate
cu situaia de dificultate. n contextul vizat, rolul principal n soluionarea problemelor copilului
aflat n dificultate le revine autoritilor administraiei publice locale i serviciilor desconcentrare
ale ministerelor i altor organe centrale de specialitate n teritoriu.
ntruct familia constituie unitatea fundamental a societii i mediul natural pentru creterea
i bunstarea tuturor membrilor si, pentru deplina i armonioasa dezvoltare a personalitii
copilului, acesta trebuie s creasc ntr-un mediul familial, ntr-o atmosfer de fericire, dragoste
i nelegere. Asistena i ocrotirea drepturilor copilului prin prini se realizeaz pe baza unui
parteneriat dintre familie i stat, n limitele unor instituii socio-juridice reglementate prin lege.
n particular, Codul familiei, adoptat prin Legea nr. 1316-XIV din 26.10.2000, n vigoare din
20.04.2001, reglementeaz: a) relaiile juridice dintre prini i copii la Titlul III; b) obligaia de
ntreinere dintre prini i copii la Titlul IV i c) educaia copiilor rmai fr ocrotire
printeasc la Titlul V. De regul, interesele statului i ale prinilor se afl n legtur direct,
iar relaiile familie-stat n asigurarea proteciei copilului deruleaz astfel nct, n nici un moment
al dezvoltrii sale copilul nu trebuie s fie lipsit de ocrotire [9, p. 380]. De aceea, ori de cte ori
prinii nu pot asigura condiiile i standardele necesare dezvoltrii copilului n mediul familial
(din motive obiective sau din culp), statului i revine obligaia de a sprijini sau de a prelua integral
(prin msuri cu caracter temporar sau permanent) ocrotirea drepturilor copilului. Prin urmare,
autoritile publice intervin de fiecare dat cnd dezvoltarea, securitatea sau integritatea fizic sau
moral a copilului este pereclitat.
98

n asemenea situaii se afl acei copii, care: temporar sau permanent sunt privai de mediul
familial; ale cror necesiti speciale nu pot fi asigurare de ctre propria familie cu dizabiliti
fizice sau mintale, infectai HIV sau bolnavi SIDA, victime ale altor maladii; crora nu li se creeaz
n familie minime de dezvoltare i supravieuire din familii cu muli copii, familii cu prini
bolnavi, consumatori de alcool sau droguri etc.; copiii care sunt sau pot deveni victima violenei
n familie, a abuzului sau neglijrii, a maltratrii sau exploatrii economice sau sexuale; copiii
care se afl n conflict cu legea etc. i dac n unele situaii autoritile administraiei publice
conlucreaz cu prinii n vederea depirii situaiei de dificultate pentru copil, atunci n cazul
copiilor rmai fr ocrotire printeasc autoritilor administrative le revine integral
responsabilitatea pentru protecia i ngrijirea acestor copii.
Autoritile publice responsabile pentru protecia copiilor rmai fr ocrotire printeasc.
n cazurile: a) de deces al prinilor; b) de decdere a lor din drepturile printeti; c) de declarare
a prinilor ca fiind incapabili; d) de boal sau absen ndelungat a prinilor; e) de eschivare de
la educaia copilului; f) de eschivare de la aprarea drepturilor i intereselor legitime ale copilului;
d) refuzului prinilor de a-i lua copilul din instituiile educative, curative sau din alte instituii
n care acetia se afl, precum i n alte cazuri de lis a grijii printeti, aprarea drepturilor i
intereselor legitime ale copilului se pune pe seama autoritii tutelare.
Care sunt aceste autoriti? Potrivit prevederilor Codului familiei, autoriti tutelare sunt: a)
autoritatea central pentru protecia copilului; b) organele executive ale autoritilor administraiei
publice locale din unitile administrativ-teritoriale de nivelul II; c) autoritile deliberative din
unitile administrativ-teritoriale de nivelul I [2, art. 113, alin.1]. n acest context, inem s amin
tim c, potrivit Hotrrii Guvernului nr. 52 din 18.01.2007 privind reorganizarea unor organe
centrale de specialitate ale administraiei publice n Republica Moldova a fost reorganizat Ministe
rul Sntii i Proteciei Sociale prin divizare n Ministerul Sntii i Ministerul Proteciei So
ciale, Familiei i Copilului (MPSFC). MPSFC a preluat de la Ministerul Sntii i Proteciei So
ciale funciile ce in de domeniul proteciei sociale, de la Ministerul Educaiei i Tineretului funciile
ce in de protecia copilului, precum i funciile ce in de competena Comitetului pentru Adopii.
Astfel: a) Ministerul Proteciei Sociale, Familiei i Copilului este autoritatea administraiei publice
central responsabil pentru protecia drepturilor copilului; b) exercitarea funciilor autoritii tutelare
n numele consiliului raional (municipal) se pune pe seama direciei (seciei) asisten social i
protecie a familiei i copilului, iar c) primarul exercit, n numele consiliului local, funciile de
tutel i curatel, supravegheaz activitatea tutorilor i a curatorilor. [6, art. 34, alin. 4, lit. b];
De menionat faptul c, prin Hotrrea Guvernului nr. 106 din 30.01.1998 a fost instituit
Consiliul Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului organ guvernamental menit s
asigure elaborarea i implementarea politicilor de protecie a drepturilor copilului i familiei,
inclusiv identificarea direciilor prioritare de intervenie n domeniul proteciei drepturilor copi
lului, evaluarea i monitorizarea respectrii reglementrilor legale, precum i coordonarea activi
tii tuturor instituiilor de stat i alternative ce activeaz n domeniu. Prin Hotrrea Guvernului
nr. 404 din 09.04.1998 a fost aprobat Regulamentul Comitetului. Potrivit pct. 15 al respectivului
Regulament, organele autoritilor publice locale urmau s creeze consilii raionale, municipale i
locale pentru protecia drepturilor copilului. Practic, n majoritatea raioanelor aceste consilii nu
au fost create, iar dac i au fost create, atunci activitatea lor a fost nesatisfctoare.
Credem c aceasta a fost cauza principal pentru care, prin Hotrrea Guvernului nr. 1001 din
30.09.2005 a fost abrogat Hotrrea nr. 106 din 30.01.1998 i instituit Consiliul naional pentru
protecia drepturilor copilului. n opinia noast, suntem n prezena unui caz tipic de schimbare
cosmetic i nu de esen. Doar, un atare Consiliu cu un atare scop, cu acelai preedinte i aceleai
funcii a membrilor acestuia era deja instituit nc din 1998. Chiar i Regulamentul de funcionare
a rmas acelai pn n prezent. Iar rezultatele pozitive nregistrate n activitatea de protecie a
99

drepturilor copilului, inclusiv i a celui rmas fr ocrotire printeasc, n mare parte, se datora
suportului metodologic i material al organismelor internaionale ce activeaz n domeniul dat.
Competena autoritilor tutelare. De competena autoritilor tutelare sunt urmtoarele
activiti: a) depistarea copiilor rmai fr ocrotire printeasc; b) evidena acestor copii, n
funcie de circumstanele concrete n urma crora copiii au rmas fr ocrotire printeasc; c)
plasamentul copiilor n scopul proteciei lor; d) controlul sistematic asupra condiiilor de
ntreinere, educaie i instruire a acestora.
Depistarea i evidena copiilor rmai fr ocrotire printeasc. Legislaia naional prevede
obligaia persoanelor cu funcii de rspundere, precum i a oricrui cetean de a ntiina
autoritatea tutelar despre faptul rmnerii copilului fr ocrotire printeasc. Astfel:
- Obligaia de a ntiina autoritatea tutelar, n termen de 5 zile de la data aflrii faptului c
un copil a rmas fr ocrotire printeasc pentru: a) cei apropiai copilului (rudele), precum i
administratorul i locatarii casei n care locuiete; b) serviciul de stare civil n cazul nregistrrii
unui deces; c) notarul public n cazul deschiderii unei succesiuni; d) instana judectoreasc,
lucrtorii procuraturii i ai poliiei n cazul pronunrii, aplicrii sau executrii unei sanciuni
privative de libertate; e) autoritile administraiei publice locale, instituiile de ocrotire, precum
i orice alt persoan este prevzut de Codul civil [3, art. 37];
- Persoanele cu funcii de rspundere din instituiile de instruire, curative, de asisten social,
precum i orice alt persoan care deine informaii despre copilul aflat n dificultate, sunt obligate
s comunice despre acest copil autoritii tutelare, potrivit prevederilor art. 114, alin. 1 din Codul
familiei, iar, potrivit art. 53, alin. 6 - Persoanele cu funcii de rspundere i ali ceteni care tiu
despre existena unui pericol pentru viaa sau sntatea copilului, despre nclcarea drepturilor i
intereselor lui legitime sunt obligate s comunice acest fapt autoritilor tutelare, fcnd tot
posibilul pentru a proteja drepturile i interesele legitime ale copilului;
Nerespectarea acestor obligaii prevzute de legislaie atrage rspunderea administrativ a per
soanelor respective pentru neraportarea faptelor cunoscute n termenul stabilit. n particular:
- nclcarea de ctre persoanele cu funcii de rspundere din instituiile de instruire, curative,
de asisten social i din alte instituii similare a termenului de 5 zile pentru comunicare
autoritii tutelare despre copiii rmai fr ngrijire printeasc, care pot fi ulterior transmii
spre adopie sau sub tutel (curatel) pentru ngrijire i educare atrage dup sine aplicarea unei
amenzi n mrime de la cinci la zece uniti convenionale [4, art. 171/3].
- Ne comunicarea autoritii tutelare de ctre persoanele cu funcii de rspundere sau orice
alte persoane despre existena unui pericol eminent pentru viaa sau sntatea copilului, ori
despre nclcarea drepturilor i intereselor lui legitime atrage dup sine rspunderea administrativ
amenda de la 5 la 10 salarii minime [4, art. 170/4].
Autoritatea tutelar care a fost informat despre copilul rmas fr ocrotire printeasc este
obligat, n termen de 3 zile, s efectueze un control al condiiilor de trai ale copilului i, dac se
confirm lipsa ngrijirii din parte prinilor, s ia copilul la eviden, asigurnd aprarea
drepturilor i intereselor lui legitime, printr-un plasament provizoriu, admis de lege, pn la
determinarea, n modul prevzut de lege, a formei de protecie adecvate [2, art. 114, alin. 1]. Se
poate meniona c autoritile tutelare in i evidena cetenilor Republicii Moldova care doresc
s adopte copii rmai fr ocrotire printeasc.
n termen de 10 zile din momentul lurii la eviden a copilului rmas fr ocrotire printeasc,
autoritatea tutelar este obligat s comunice informaia respectiv autoritii centrale pentru
protecia copilului [CF, art. 114, alin. 3] Ministerului Proteciei Sociale, Familiei i Copilului,
care ine evidena copiilor propui pentru adopie, precum i a cetenilor Republicii Moldova, a
cetenilor strini i apatrizilor care doresc s adopte copii ceteni ai Republicii Moldova.
Plasamentul copiilor rmai fr ocrotire printeasc. n vederea proteciei copilului rmas
100

fr ocrotire printeasc, administraia public local, la propunerea autoritii tutelare, decide


asupra plasamentului acestuia. Legislaia n vigoare prevede att plasamentul temporar ct i
plasamentul permanent al copilului ntr-un mediu familial alternativ, adecvat dezvoltrii
complexe a personalitii copilului. De exemplu, copiii rmai fr ocrotire printeasc pot fi
plasai pentru ngrijire i educaie: a) adoptatorului sau soilor adoptatori; b) sub tutel (curatel);
c) n casele de copii de tip familial; d) n instituiile de stat pentru copiii orfani i cei rmai fr
ocrotire printeasc, de orice tip (educative, de instruire, curative, de asisten social), dac nu
exist alte posibiliti [2, art. 115, alin. 1]. Opiunea pentru una dintre formele de plasament al
copilului rmas fr ocrotire printeasc se face n funcie de circumstanele concret-situaionale
ale copilului, innd cont de interesul superior al acestuia, precum i de necesitatea continuitii
n creterea i educaia copilului, de originea sa etnic, religioas, cultural sau lingvistic.
Pn la determinarea formei de protecie adecvate i permanente, autoritatea tutelar va
asigura aprarea drepturilor i intereselor legitime ale copilului printr-un plasament provizoriu,
admis de lege. n opinia noastr: a) autoritatea tutelar ar trebui s evalueze, cu preponderen,
posibilitatea ncredinrii copilului rudelor sale, pn la gradul trei de rudenie, inclusiv, prezentnd
consiliului local (raional, municipal, comitetului executiv al unitii administrativ-teritoriale cu
statut juridic special) propuneri n acest sens; b) dac nu exist rude crora ar putea fi ncredinat
copilul, acesta poate fi ncredinat unei familiei sau unei persoane care consimte la aceasta i care
prezint condiiile materiale i garaniile morale necesare dezvoltrii armonioase a copilului; c)
dac nu exist familii sau persoane corespunztoare, copilul poate fi ncredinat unui serviciu
public specializat sau unui organism privat autorizat n condiiile legii. n aceste cazuri, msura
ncredinrii provizorii poate dura pn n momentul n care copilul este plasat ntr-o familie sub
tutel (curatel), ntr-o cas de tip familial sau este adoptat.
Este indiscutabil faptul c cea mai sigur soluie pentru a satisface nevoile copilului rmas
definitiv fr ocrotire printeasc o prezint instituirea adopiei. ncuviinarea adopiei copilului
se face de ctre instana judectoreasc la cererea persoanelor (persoanei) care solicit adopia, cu
examinarea cauzei n modul prevzut pentru procedurile speciale, cu respectarea condiiilor
stabilite de legislaia procesual civil. Care este rolul autoritilor administraiei publice n procesul
de instituire a adopiei? n primul rnd, n baza ncheierii judectoreti, n cadrul pregtirii pricinii
pentru examinare, organul de tutel i curatel de la domiciliul (locul de aflare) a copilului sau,
dup caz, de la domiciliul adoptatorilor, ntreprinde toate msurile pentru a clarifica situaia
asupra caracterului raional al adopiei i corespunderii acesteia intereselor copilului, prezentnd
instanei de judecat urmtoarele documente: a) avizul asupra rezultatelor examinrii condiiilor
de trai ale adoptatorilor; b) avizul asupra rezultatelor verificrii piedicilor din calea ncuviinrii
adopiei, posibilitii de a fi adoptator i corespunderii adopiei intereselor copilului; c) adeverina
medical privind starea de sntate, dezvoltarea fizic i mintal a copilului; d) consimmntul
n scris al copilului, dac acesta a mplinit vrsta de 10 ani, precum i consimmntul acestuia la
o eventual schimbare a numelui; e) acordul n scris al prinilor la adopia copilului sau, dup
caz, consimmntul scris la adopie al tutorelui (curatorului), al prinilor adoptivi, al condu
ctorului instituiei n care este internat copilul rmas fr ocrotire printeasc; f) n cazul adopiei
de ctre ceteni ai Republicii Moldova domiciliai n strintate, de ctre ceteni strini sau
apatrizi care nu sunt n raporturi de rudenie cu copilul documentul ce confirm c la banca de
scont statal a datelor despre copiii rmai fr ocrotire printeasc exist informaii despre
copilul ce se adopt, precum i documentele ce atest imposibilitatea plasrii lui, pentru educaie,
ntr-o familie de ceteni ai Republicii Moldova sau, pentru adopie, n familia rudelor lui,
indiferent de cetenia i domiciliul acestora, precum i alte date solicitate de instan necesare
soluionrii pricinii. n al doilea rnd, autoritatea tutelar particip obligatoriu la examinarea
pricinii privind ncuviinarea adopiei. De amintit i faptul c, n cazul n care se decide
101

ncuviinarea adopiei, n termen de 5 zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti,


instana trimite o copie autentificat de pe hotrre organului de stare civil de la locul pronunrii
hotrrii, care va efectua nregistrarea de stat a adopiei.
O alt instituie socio-juridic de ocrotire a drepturilor copilului ce ofer temporar sau
permanent n funcie de modificrile care apar n situaia care a impus deschiderea sa un
mediu familial alternativ necesar dezvoltrii persoanei minorului i administrrii bunurilor sale
este tutela i curatela. Autoritile administraiei publice locale, la cererea solicitantului i n baza
avizului scris al autoritii tutelare, sunt obligate s hotrasc asupra instituirii tutelei sau curatelei
n termen de o lun de la data primirii informaiei respective. Pn la numirea tutorelui sau
curatorului, atribuiile lor sunt exercitate de autoritatea tutelar [3, art. 36]. Tutela se instituie
asupra copiilor ce nu au atins vrsata de 15 ani, iar la atingerea vrstei de 15 ani, tutela se
transform n curatel, fr adoptarea de ctre autoritatea tutelar a unei hotrri suplimentare.
n cazul n care asupra copiilor ntreinui i educai n instituiile de stat nu este instituit tutela
(curatela), obligaiile tutorelului (curatorului) sunt puse pe seama administraiei instituiei
respective [CF, art. 144, alin. 1], iar aprarea drepturilor copiilor externai din instituiile de stat
este preluat de ctre autoritile tutelare. Concomitent, inem s amintim c, plasarea copiilor n
instituii rezideniale pentru a li se oferi ngrijire, nu mai corespunde rigorilor timpului, accentul
fiind pus pe alternativele de plasament care ofer un mediu familial sau ct mai aproape de cel
familial. De aceea, plasamentul copilului ntr-o instituie rezidenial va fi acceptat doar ca un
plasament provizoriu, pn la adopie sau gsirea altei alternative familiale permanente.
n scopul asigurrii proteciei drepturilor copiilor rmai fr ngrijire printeasc, autoritile
administraiei publice locale pot decide crearea caselor de copii de tip familial, crearea altor
servicii comunitare: serviciul asistenilor parentali profesioniti, centre sau cmine pentru copii
rmai fr ocrotire printeasc etc. De exemplu, casa de copii de tip familial este creat prin
decizia consiliului raional (municipal), Adunrii Populare a Gguziei, n baza cererii priniloreducatori, a actelor necesare anexate la aceasta i avizului autoritii tutelare, ntocmit n urma
anchetei sociale a familiei care dorete s ntemeieze casa de copii.
Plasarea copilului n casa de copii de tip familial se va coordona cu autoritatea tutelar, iar
autoritatea administraiei publice locale poate hotr plasarea copilului doar cu avizul autoritii
tutelare, care va efectua selectarea prinilor-educatori. inem c menionm faptul c, n casele
de copii de tip familial pot fi plasai pentru ngrijire de la 3 pn la 7 copii cu vrste de pn la 14
ani. Copiii aflai n raporturi de rudenie sunt plasai n aceiai cas de copii, cu excepia cazurilor
cnd separarea se face n interesul copiilor, iar dac copilul a mplinit vrsta de 10 ani, plasarea se
face doar cu acordul acestuia, certificat de autoritatea tutelar.
Cu prere de ru, la moment n republic nu exist un act normativ care ar stabili condiiile
de plasare a copilului la un asistent parental profesionist. Cu toate acestea, se poate meniona c,
dup aprobarea Hotrrii de Guvern nr. 24 din 10.01.2007 cu privire la modul de angajare a asis
tenilor sociali, autoritile administraiei publice se pot conduce de prevederile actului normativ
respectiv pentru selectarea asistenilor paternali - persoanelor care ar putea asigura, prin activita
tea pe care o desfoar la domiciliul lor, creterea, ngrijirea i educarea copiilor pe care i primesc
n plasament temporar, pn la plasarea lor ntr-o cas de copii de tip familial, instituirii tutelei
(curatelei) sau n vederea adopiei. Totui, acolo unde autoritile administraiei publice dau
dovad de maturitate, iniiativ creatoare i grij adevrat fa de copii, cu suportul organismelor
internaionale ce activeaz n domeniu, au elaborat mecanisme proprii de recrutare, atestare,
angajare i evaluare a activitii asistentului paternal profesionist. Un exemplu elocvent n acest
sens ar putea servi primria municipiului Chiinu, consiliul raional Cahul, Ungheni i Orhei.
Controlul sistematic asupra condiiilor de ntreinere, educaie i instruire a copiilor rmai fr
ocrotire printeasc. Chiar de la nceput trebuie de accentuat faptul c, grija autoritilor admini
102

straiei publice fa de copilul rmas fr ocrotire printeasc nu nceteaz odat cu plasamentul


acestuia. Autoritile administraiei publice au obligaia de a controla sistematic condiiile de ntre
inere, educaie i instruire a acestor copii. Dei, dup ncuviinarea adopiei, instituirea tutelei
(curatelei) sau plasrii copilului ntr-o cas de copii de tip familial, responsabilitatea principal
pentru ngrijirea i ocrotirea copilului revine adoptatorului, tutorelui i respectiv, prinilor-educa
tori, autoritile tutelare continu s monitorizeze modul n care acetia beneficiaz de drepturile
lor, i exercit obligaiunile asumate, iar n caz de necesitate le acord asisten i sprijin meto
dologic, juridic, psihologic, material, financiar etc. De regul, plasamentul copilului este monitorizat
de ctre asistentul social al direciei/seciei de protecie a drepturilor copilului, care supravegheaz
dac copilului i este creat o ambian familial agreabil (condiiile de trai, alimentarea,
comunicarea, mbrcmintea i nclmintea, facilitile educaionale, sociale, medicale, culturale
etc.). ntruct practic este imposibil a dezvlui n cadrul acestui articol toate aciunile ntreprinse
de ctre administraia public n vederea supravegherii i controlului sistematic asupra condiiilor
de ntreinere a acestor copii, ne vom limita doar la unele msuri de protecie. De exemplu:
- Pentru copiii adoptai i cei aflai sub tutel (curatel), prinilor adoptatori, tutorilor (cura
torilor) li se pltesc lunar indemnizaii pentru alimentaie, procurarea mbrcmintei, nclmin
tei, obiectelor de igien personal etc. Dreptul la plata indemnizaiei apare din momentul intrrii n
vigoare a hotrrii judectoreti cu privire la adopie sau din momentul emiterii deciziei cu privire
la instituirea tutelei (curatelei). Aceste indemnizaii se stabilesc de ctre primriile oraelor (munici
piilor), satelor (comunelor) i Comitetul executiv al unitii teritoriale autonome Gguzia i se pl
tesc din bugetele unitilor administrativ-teritoriale respective n temeiul cererii depuse de solicitant
(printe adoptator, tutore (curator) la primria de la domiciliul copilului. Dac copilul domiciliaz
n municipiul Chiinu, cererea se depune la pretura sectorului n care domiciliaz familia, iar dac
copilul domiciliaz pe teritoriul Gguziei la Comitetul Executiv al Gguziei [7, pct. 6 i 7].
Administraia public local este obligat s emit decizia cu privire la stabilirea i plata indemnizaiei
sau cu privire la refuzul de a stabili i plti indemnizaia. De menionat c, la emiterea deciziei
respective, administraia public local se va conduce de prevederile pct. 3 al Hotrrii Guvernului
nr. 581, prin care sunt prevzute cazurile n care indemnizaiile respective nu se pltesc.
- n scopul asigurrii proteciei drepturilor copiilor orfani i celor rmai fr ocrotire
printeasc din casele de copii de tip familial, de la 01.01.2003, n limitele mijloacelor prevzute
pentru nvmnt n bugetul anual al unitii administrativ-teritoriale se finaneaz casele de
copii de tip familial. Potrivit actelor normative n vigoare, sunt prevzute urmtoarele norme
pentru un copil: a) alocaii anuale pentru procurarea inventarului necesar, mbrcmintei,
nclmintei, rechizitelor colare, obiectelor de igien i medicamentelor (1000lei); b) alocaii
lunare pentru ntreinerea unui copil de vrst precolar (180 lei), iar de vrst colar (200lei);
c) alocaii lunare destinate compensrii mijloacelor financiare necesare pentru deservirea
cldirilor, achitarea consumului de gaze, energie termic, procurarea crbunilor i lemnelor, altor
cheltuieli gospodreti (n baza facturilor de achitare sau a altor documente financiare, conform
normativelor i tarifelor n localitatea respectiv); d) compensarea plii pentru energia electric
(30kw lunar pentru fiecare copil i 60 kw pentru apartamentul sau casa dotat cu plit electric);
e) compensarea plii de abonament pentru telefon (conform normelor i tarifelor n vigoare) i
f) indemnizaie unic la mplinirea vrstei de 18 ani pentru fiecare copil care nu nva n instituii
de nvmnt secundar profesional i superior, ce se vireaz la contul personal al copilului,
deschis n instituiile bancare (1000 lei) [8, Anexa nr. 1]. Concomitent, se poate meniona c,
potrivit anexei nr. 1 la Hotrrea Guvernului nr. 430 din 08.04.2002 Cu privire la majorarea
salariilor angajailor din unitile sferei sociale, finanate de la buget sunt stabilite salariile de
funcie pe categoriile de salarizare pentru prinii educatori. Acestea se majoreaz cu 10 la sut
pentru fiecare 5 ani de funcionare a casei de tip familial.
103

- n scopul mbuntirii condiiilor de ntreinere i educaie a copiilor orfani i a celor rmai


fr ocrotire printeasc din casele de copii i coli (gimnaziile) internat de toate tipurile au fost
aprobate i ncepnd cu 01.01.2005 se aplic normele naturale de asigurare cu produse alimentare,
mbrcminte, nclminte, inventar moale, obiecte de igien personal, jocuri i jucrii.
Finanarea cheltuielilor respective se efectueaz n limitele mijloacelor financiare prevzute anual
pentru nvmnt n bugetul de stat i n bugetele unitilor administrativ-teritoriale. De
menionat c, ncepnd cu 01.01.2007, n scopul organizrii alimentrii copiilor din instituiile
instructiv-educative, n limita alocaiilor bugetare aprobate, pentru copiii de vrst precolar i
colar din casele de copii, gimnazii (coli) de tip internat i sanatorial, precum i din colile de
meserii pentru surzi i hipoacuzii, orbi i slabvztori se aloc cte 18 lei pe zi.
Autoritatea tutelar, n parteneriat cu prinii-educatori i/sau administraia instituiei
instructiv-educative, ia toate msurile pentru ca plecarea copilului din casa de copii de tip familial
sau instituia rezidenial s se fac conform unui plan i ntr-un anumit mod care s-i permit
copilului o trecere i ncadrare ct mai uoar n viaa de adult. Planul individualizat al tnrului
va cuprinde att activitile pregtitoare ct i sprijinul material pe care tnrul trebuie s-l
primeasc pentru a se integra cu succes n viaa de adult. Activitile de pregtire a tnrului
pentru viaa de adult trebuie s favorizeze: dezvoltarea i meninerea relaiilor cu ceilali copii;
dezvoltarea sentimentului de ncredere n sine; pregtirea pentru munc; activiti zilnice curente
de autogospodrire etc. Integrarea social i profesional a tinerilor presupune dezvoltarea unui
parteneriat activ cu membrii comunitii locale, cu reeaua de servicii i instituii existente, iar
programul de activiti de integrare include urmtoarele aspecte: educaie, cursuri de perfecionare;
informaii referitoare la locuin; servicii de asisten medical; modul de meninere a legturilor
cu prinii-educatori, i/sau administraia instituiei.

Referine bibliografice
1. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, cu modificrile i completrile
ulterioare // Moldpress, Chiinu, 2003;
2. Legea nr. 1316-XIV din 26.10.2000, n vigoare din 20.04.2001, Codul familiei al Republicii
Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 47-48 din 26.04.2001;
3. Legea nr. 1107-XV din 06.06.2002, Codul civil al Republicii Moldova // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, nr. 82-86 din 22.06.2002;
4. Legea din 29.03.1985, Codul cu privire la contraveniile administrative, cu modificrile i
completrile la data de 23.04.2004 // Chiinu, Elena V.I., 2004;
5. Legea nr. 338-XIII din 15.12.1994 privind drepturile copilului // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, nr. 13 din 02.03.1995;
6. Legea nr. 436-XVIdin 28.12.2006 privind administraia public local // Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, nr. 32-35 din 09.03.2007.
7. Hotrrea Guvernului nr. 1733 din 31.12.2002 cu privire la normele de asigurare material
a copiilor orfani i celor rmai fr ocrotire printeasc din casele de copii de tip familial //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.190-197 din 31.12.2002;
8. Hotrrea Guvernului nr. 581 din 25.05.2006 pentru aprobarea Regulamentului cu privire
la condiiile de stabilire i plat a indemnizaiilor pentru copiii adoptai i cei aflai sub tutel
(curatel) // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 83-86 din 02.05.2006;
9. Hotrrea Guvernului nr. 784 din 09.07.2007 pentru aprobarea Strategiei naionale i a
Planului de aciuni privind reforma sistemului rezidenial de ngrijire a copilului pe anii 20072012 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 103-106 din 20.07.2007;
10. Balahur Doina, Protecia drepturilor copilului ca princiiu al asistenei sociale; Bucureti,
ALL BACK, 2001;
11. Orlov Maria, Belecciu tefan, Drept administrativ, Chiinu, Elena V.I., 2005.
104

CAUZE CARE GENEREAZ CORUPIA LA AUTORITILE PUBLICE


POCORA Monica,
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia
Darurile orbesc ochii nelepilor si schimb cuvintele drepilor
Jousse

SUMMARY
In this work, I wanted to set off the reasons who gives birth the corruptions that we meet at the
officials. I made a historical fleeting about the corruption actions still antiquity,in Greece, Rome,
Russia, France, and Romanian country, as well as the recrimination of this actions in Romanian
criminal law from bygone.
Also, I wrote about the kinds of corruption from a lot of sectors of activities (health, education)
and the type of reasons (administrative, economics, social, cultural, subjective and judicials). Besides
those causes, I set off characteristic value of corruption, as a study consequence and also,as a
perception of population.
In the end of the theme, I had specify the risk factors of corruption and the vulnerable sectors in
front of corruption in Romania.

SCURT ISTORIC AL FAPTELOR DE CORUPIE


Istoria societii umane pune n eviden faptul c infracionalitatea si corupia sub toate
formele de manifestare, au existat si s-au dezvoltat la diferite intensiti din cele mai vechi
timpuri.
Din punct de vedere etimologic, cuvntul corupie, provine din latinescul corruptio1,care
nseamn a se degrada, a nclca normele moralei, a strica, a deforma, o abatere de la o datorie.
Corupia exist nc din antichitate, ca un fenomen foarte grav, dar i foarte rspndit n
rndul funcionarilor2. Aa se explic de ce oamenii bogai i puteau permite orice, iar cei sraci
erau nevoii s suporte severitatea i abuzurile lor.
n Grecia Antic, actele de corupie erau att de frecvente, n special mita, nct Platon
propunea s fie pedepsii cu moartea funcionarii care primeau daruri pentru a-i face datoria.
Deosebit de aspru erau pedepsii magistraii care judecau pricinile n schimbul banilor primii.
Herodot povestete c regele persan Cambyse a poruncit s fie ucis un judector vinovat de
corupie, iar cu pielea acestuia i-a tapisat scaunul. Darius, un alt rege persan, i condamna la
moarte pe judectorii corupi prin crucificare. De asemenea, Cicero era de prere ca magistratul
care ajunge sa fie corupt, svrea una dintre cele mai odioase crime.
Ulterior, la Roma, cnd corupia era n floare, magistraii puteau primi daruri, fr a depi o
anumit sum anual.
n vechiul drept francez, -au pstrat principiile privind incriminarea i sancionarea faptelor
de corupie din dreptul roman. Deseori, se confunda cu infraciunea de furt, fiind sancionat
chiar i tentativa. Era rspunztor att mituitorul, ct i mituitul. Atunci cnd erau interese
reciproce, actele de corupie erau foarte greu de dovedit.
1
2

Dictionar explicativ al limbii romane


V.Dobrinoiu-Coruptia in dreptul penal roman,Ed.Atlas Lex,Bucuresti,1995

105

n Rusia, pe vremea arilor, mituirea funcionarilor era ceva uzual, chiar i pentru demnitarii
de stat1.
Corupia sub toate formele sale, era prohibit de dreptul roman, prin interzicerea oamenilor
cu funcii de a primi anumite bunuri. Fundamentul se regsea n justificarea averilor magistrailor
i avocailor. Legile vremii ce sancionau actele de corupie erau: Lex Cincia de danis et numeribus,
Legea celor XII Table, Culpurnia, Cornelia, Sevilia, s.a. Pedepsele erau variate, de la eliberarea
din funcie, confiscarea foloaselor pn la pedeapsa cu moartea.
n vechiul drept penal romn, corupia este incriminata foarte trziu, datorita nedepistrii i
lipsei de contientizare a efectelor negative, a consecinelor deosebit de grave pe care le produce,
i nu datorit faptului c nu existau.
Cadourile oferite funcionarilor erau uneori oficiale, alteori nu, era un lucru firesc, acetia
ajungnd de cele mai multe ori sa le pretind.
ncepnd cu anul 1632, au aprut legile: Pravila lui Matei Basarab, Glava Pervaia,
Letopiseul Moldovei, care sancionau aceste fapte. Cei mai afectai au fost atunci judectorii,
care nu mai puteau pretinde foloase n schimbul unei soluii favorabile.
n 1780, a aprut Pravilniceasca Condic a domnitorului Alexandru Ipsilante, n care se
stipuleaz c judectorul care se va lsa corupt, n nici un caz nu va scpa de grea pedeaps a
Domniei mele.
n 1826, apare n Moldova noiunea de corupie n Cronica criminaliceasc i procedura ei,
care pedepsea funcionarii cu nchisoarea, dac i ndeplineau atribuiile de serviciu contra unor
bunuri.
n 1852, apare n Muntenia Condica de drept penal i procedur penal sub domnia lui
Barbu tirbei i sanciona aspru funcionarii care acceptau daruri pentru a ndeplini vreun act
legat de atribuiile de serviciu.
Codul Penal din 1865, dei a avut ca model Codul Penal francez din 1810, nu a incriminat
dect mituirea pasiv (luarea de mit) nu i darea de mit. Incriminat a fost doar infraciunea de
trafic de influen. Acest Cod, coninea norme riguroase, iar pedepsele erau echilibrate.
n vremea respectiv, se aplicau n paralel i prevederile altor coduri strine (spre exemplu, n
Bucovina, se aplica Codul Penal austriac, ce dispunea ca pedepse pentru actele de corupie,
confiscarea darului primit i nchisoarea).
Codul Penal din 1936, incrimina pe lng traficul de influen i darea de mit; fiind
reglementate n Titlul VI din partea special a Codului Penal, n capitolul Infraciuni de serviciu
sau n legtur cu serviciul, n art. 254, 255, 256, 257.
Dup anul 1990, a aprut o larg legislaie intern privind corupia, lucru ce subliniaz
preocuprile actuale asupra acestui fenomen.
Corupia este un fenomen social, expresia unor manifestri de descompunere moral, degra
dare spiritual i de aceea, prevenirea i combaterea ei se afl n atenie intern i internaional.
Se poate rosti fr team c este un neadevr, c acest fenomen i ntinde adnc tentaculele n
interiorul organelor de stat, oricare ar fie ele.
Etimologia sintagmei autoritate public2, i are originea n limba latin (auctoritas publicus),
i desemna un reprezentant al statului, organ sau instituie de stat ce reprezint puterea politic i
administrativ, iar a noiunii de administraie, din latinescul ad minister, nsemnnd a servi
pentru. Exist dou categorii de autoriti publice i anume:
- autoritile administraiei publice centrale: ministere, alte organe centrale ale administraiei
publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, autoritile administrative autonome,
serviciile publice descentralizate;
G.Antoniu, M.Popa, St.Danes - Codul penal pe intelesul tuturor, Ed. Politica, Bucuresti, 1988
Dictionar explicativ al limbii romane

1
2

106

- autoritile administraiei publice locale n comune i orae sunt consiliile locale, comunale
si orneti ca autoriti deliberative si primarii, ca autoriti executive, servicii publice de interes
local sau judeean. Primarii i consiliile locale funcioneaz ca autoriti ale administraiei publice
locale i trebuie s rezolve treburile publice ce-i revin.
Conform Legii nr.544/2001, art.5, privind liberul acces la informaiile de interes public, fiecare
autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu informaii de interes public.
n urma unei analize a tipurilor de corupie ce se pot distinge la nivelul autoritilor publice,
exist cinci tipuri de corupie:
Corupia din spectrul public, existena ntre funcionarii publici (corupie intern);
Corupia de la confluena sectorului public cu sectorul privat (disponibilitatea manifestat
de oficiali de a fi mituii de persoane fizice sau companii);
Corupia din sistemul privat (cazurile de corupie ntre oameni de afaceri n legtur cu
diferite tranzacii comerciale);
Corupia de la confluena sectorului privat cu sectorul politic, care implic de obicei relaii
necinstite ntre lumea afacerilor i politicieni;
Corupia ntre politicieni.
Cunoaterea cauzelor i a condiiilor care determin comiterea faptelor de corupie nu este un
scop n sine, ci servete activitii de prevenire si combatere a lor.
Condiiile care faciliteaz svrirea faptelor de corupie sunt n genere, datorate greelilor i
vidurilor legislative din sistemul de educaie, din familie ori din coal, lipsa sau insuficiena de
supraveghere a tinerilor, precum i insuficiena cultivrii deprinderilor pentru desfurarea unei
activiti oneste.
Unele condiii obiective, nfiate sub forma unor deficiene n activitatea unor organe de
stat, ori legate de activitatea profesional a unor angajai favorizeaz, de asemenea, manifestrile
antisociale.
Cauzele i condiiile morale1, educative i psihologice ocup, de asemenea, un rol nsemnat n
determinarea faptelor de corupie.
Dintre cauze ale corupiei pot fi menionate urmtoarele:
Lipsa de transparen din administraiile publice;
Salariile mici i promovabilitatea n funcii pe baz de relaii;
Neprofesionalizarea, incompetena funcionarului public;
Slaba dezvoltare a pieelor;
Proliferarea birocraiei;
Instabilitatea legislativ;
Persistena unui statut incert al funcionarului public;
Meninerea unei structuri oligarhice a puterii politice;
Abuzurile i neglijena n serviciu;
ntrzierea nejustificat a soluionrii unei cauze;
Trebuie reinut c n svrirea actelor de corupie se folosesc metode i mijloace de la cele
mai simple, la cele mai subtile i complexe:
- se pretind i se primesc direct sau prin intermediari, foloase materiale de la persoanele
crora infractorii sunt obligai s le ndeplineasc cererile, conform atribuiilor de serviciu
(eliberri de acte executarea unor lucrri, vnzarea sau cumprarea unor bunuri, acordarea de
aprobri), sau de la persoanele care urmeaz s rspund material, civil sau penal;
- n sectorul medico-legal, s-au ntocmit acte sau rapoarte de expertiz medico-legal care nu
V.Dobrinoiu-Corupia n dreptul penal roman, Ed.Atlas Lex Bucureti,1995

107

corespundeau realitii, s-au eliberat certificate medicale unor infractori care se sustrgeau de la
executarea pedepsei, s-au nscris n buletine de analiza cifre false cu privire la alcoolemia probelor
de snge sau urin, toate acestea condiionate de primirea unor foloase materiale;
- n sectorul de nvmnt s-au pretins i s-au primit bani i alte foloase pentru facilitarea
promovrii unor examene de admitere, pentru eliberarea unor diplome false, pentru repartizarea
prefereniala a unor absolveni ori ncadrarea lor pe posturi ce nu li se cuveneau n mod legal;
- n unele uniti comerciale s-au primit sume de bani pentru ncadrarea de personal n pos
turi de gestionari ori vnztori sau, mai frecvent, se predau periodic o parte din banii rezultai din
vnzri, efilor de uniti, n unitile de alimentaie publica i n sectorul de prestri servicii,
beneficiarii lucrrilor i ai serviciilor sunt determinai, uneori s plteasc serviciile cu un alt
tarif, superior celui legal, ori de a oferi anumite sume de bani sau alte foloase dup executarea
lucrrilor respective;
- astfel de fapte s-au comis i la oficiile de repartizare a forei de munc, oficiile de pensii, ofi
ciile pentru construirea locuinelor, birourile de asisten juridic, notariate i secii financiare;
- de asemenea, s-au nregistrat cazuri de corupie cu consecine deosebit de grave asupra
avutului obtesc, comise n unele uniti industriale ori baze i depozite de aprovizionare, ai cror
reprezentani, n schimbul unor sume de bani primite ca mit, au achiziionat cantiti
necorespunzatoare calitativ i la preturi superioare tarifelor legale.
Cauze care au generat corupia n Romnia nc din perioada postdecembrist
ncercnd o sistematizare a cauzelor corupiei1 se pot distinge:
Cauze administrative;
Cauze economico-socio-culturale;
Cauze de ordin subiectiv;
Cauze de ordin juridic.
a. Cauze administrative.
- Regimul comunist era caracterizat printr-o birocraie consolidata i cu un sistem de rezolvare
administrativ complicat, fiind aproape obligatorie obinerea voinei funcionarului pentru
soluionarea oricrei chestiuni administrative;
- considerarea funciilor publice i utilizarea acestora drept recompens pentru rude, prieteni,
cunotine. Acest fapt afecta vizibil eficiena activitii administraiei i, implicit, a instituiilor
abilitate s depisteze sau s sancioneze corupia;
- salarizarea insuficient a funcionarilor publici, precaritatea recompenselor pentru acetia,
lipsa controlului ierarhic sau contaminarea chiar a organelor cu atribuii de control;
- perpetuarea practicrii promovrii n funcie de obedien fa de superiori sau fa de relaii
extraprofesionale (nepotism, favoritism).
Att timp ct formalismul i birocraia se mbin armonios, activitatea funcionarilor va fi
deficitar. n fostul regim, amestecul autoritilor n fiecare aciune a ceteanului a fcut s
amplifice mai mult aparatul de stat, iar birocraia, veche caracteristic a administraiei romneti,
s-a consolidat i mai mult.
Centralizarea excesiv a competenei n rezolvarea unor probleme mrunte, dar importante
pentru ceteanul de rnd i a cror rezolvare este continuu amnat, l poate aduce pe acesta la
limitele rbdrii, transformndu-l n coruptor. Aadar, relaia dintre birocraie i corupie, este
aproape direct, prima fiind o condiie imediat i uneori sigur pentru apariia celei de-a doua.
b. Cauze economico-socio-culturale
Dintre aceste cauze, fac parte:
G.Nistoreanu,A.Boroi-Dreptul penal,partea speciala,Ed.All Beck,Bucuresti,200

108

- gradul redus de restructurare a unor grupuri cu interese bine precizate i care s susin
valori opuse corupiei (respect fa de lege, onestitate, deontologia meseriei);
- marea toleran fa de mica corupie, fiind perceput de opinia public i n acelai timp
drept o dovad de respect, recunotin i buna cretere fa de funcionarul public care ndepli
nete un act conform atribuiilor sale.
- preponderena mentalitii de tip oriental-balcanic, n virtutea creia individul ce acioneaz
cu succes la limita sau mpotriva legii este apreciat i considerat chiar ca situndu-se deasupra
acesteia.
Mult vreme, prima categorie de cauze a fost, dac nu contestat, cel puin trecut sub tcere,
scondu-se n eviden doar celelalte. Ori, i n aceast perioad, exist unele realiti economicosociale, cum ar fi repartizarea inegal a produsului social, deosebiri eseniale ntre munca fizic
i cea intelectual, susceptibil s creeze un climat propice apariiei unor fapte antisociale.
Traficul de influen1 i mituirea svrite n legtur, de pild, cu mediul rural, au la baz,
astfel de realiti incontestabile. Cnd aceste realiti economico-sociale vor fi depite, va
disprea, i cauza inadaptrii sau pretinsei inadaptri a tinerilor absolveni ai instituiilor de
nvmnt la mediul rural.
c. Cauze de ordin subiectiv
- combaterea actelor de corupie este nemijlocit legat de cunoaterea cauzelor ce in de
personalitatea cuplului, corupt-coruptor, a condiiilor i mprejurrilor care genereaz i
influeneaz fenomenul n ansamblul sau, ori, care favorizeaz sau nlesnete svrirea unui act
de corupie, pentru a se putea lua o msur preventiv sau represiv mpotriva lor;
- plecnd de la premisa reflectrii n comportamentul unor persoane a strii i nivelului de
cunotin al acesteia i raportnd coninutul individualizat al motivaiei, comiterea actelor de
corupie la principalele tipuri de personalitate, trebuie apreciat c motivaia are un caracter
complex n situaia structurrii i dezvoltrii nearmonizate a personalitii.
Motivaia este aadar, procesul nervos ce determin pe individ la o aciune sau la un scop, care
pot avea ca efect micorarea impulsului cauzal i satisfacerea unor nevoi.
Corupia, ca fenomen, se amplific i dac interesele de a obine favoarea funcionarului devin
tot mai mari, tentaiile respective nltur scrupulele oricrui funcionar onest.
d. Cauze de ordin juridic
Deseori, corupia era sporit i datorit excesului de reglementare, cum a fost i societatea
romneasca n perioada anterioar anului 1990, perioad n care era reglementat aproape totul,
de la numrul de copii, pn la cantitatea care trebuia consumat.
Existena unor reglementari foarte rigide poate mpiedica buna funcionare a economiei i
administraiei, determinnd anumii indivizi s se strecoare n sectoare puin accesibile de
muli. Alte cauze ale acestei categorii, sunt:
- caracterul dependent al justiiei fa de puterea politic, fenomen notoriu;
- calitatea membrilor corpului juridic i mentalitatea unora dintre ei.
Uneori, svrirea actelor de corupie este facilitat de influena unui numr de oameni
nencadrai n munc, din rndul crora se recruteaz adesea traficanii de influen sau
coruptorii.
O alt cauz provine din grija exagerat a prinilor fa de copii, ferindu-i de munca fizic,
lucru ce dezvolt la acetia gustul ctigului nemuncit, ilicit, iar de aici pn la comiterea unor
astfel de infraciuni nu este dect un pas foarte mic. Evident, n asemenea familii sau sub influena
unor familii dezorganizate se formeaz tinerii ce se dedic mai trziu unor manifestri
antisociale.
Buletin de informare juridical,Constanta,Iunie 2001

109

Indicii Corupiei
Acetia au fost definii n cadrul Sistemului de monitorizare a corupiei(SMC), cu scopul de a
reduce multidimensionalitatea corupiei la un set de indicatori1. Indicii au fost calculai pe baza
rspunsurilor la o serie de ntrebri privind aspectele cercetate.
Indicii corupiei au fost grupai n patru categorii:
1. atitudinile fa de corupie - viznd att acceptabilitatea n principiu, ct i susceptibilitatea
la corupie;
2. practici corupte - presiunea corupiei i implicarea n practici corupte;
3. gradul de rspndire a corupiei - rspndirea corupiei i eficiena practic a acesteia;
4. ateptri legate de corupie - ateptrile populaiei.
Indicatorii corupiei cu privire la deciziile Curilor, aa cum sunt ei percepui de public, includ:
- ntrzierea n executarea sentinelor Curii;
- inculpaii nu sunt adui n faa Curii;
- dispariia dosarelor;
- ntrzieri n pronunarea hotrrilor;
- rata mare a achitrilor;
- conflictele de interese;
- variaii neobinuite n motivarea hotrrilor;
- prejudicii aduse mpotriva unui martor att al aprrii, ct i al acuzrii, sau a avocatului
uneia dintre pri;
- tratarea necorespunztoare a justiiabililor n slile de judecat;
- inexistena unei practici unitare la nivelul instanelor judectoreti;
- insuficiena spaiilor instanelor de judecat;
Factori de risc ai Corupiei
Acetia sunt determinai de puterea discreionar, monopol i opacitatea procedural. Exist
factori de risc de natur economic, social i identificai n interiorul instituiei.
ntre sectoarele vulnerabile la corupie se ncadreaz:
- sectorul economico-financiar bancar;
- domeniul transferurilor de patrimoniu i capital;
- sistemul vamal i trecerii frontierei;
- sfera instituiilor bugetare: nvmnt, sntate, sport, cultur, etc.;
- sectoarele de producie, transporturi i servicii.
Dac corupia ar putea fi msurat, atunci ar putea fi i anihilat, msurarea conducnd la
nelegerea factorilor ce favorizeaz corupia i atitudinea public.
Corupia creeaz inegalitate ntre indivizi, deoarece ofer posibilitatea pentru anumite
persoane ncadrate n funcii publice s obin un avantaj din relaiile i informaiile pe care le
dein i totodat s profite de controlul instituional i administrativ slab.

Iulian Poenaru-Problemele legislatiei penale,Ed.Lumina Lex,Bucuresti,1999

110

RSPUNDEREA I RESPONSABILITATEA FUNCIONARILOR PUBLICI


N VIRTUTEA DREPTULUI LA O BUN ADMINISTRAIE A CETENILOR
NEDELCU Iulian, profesor universitar, doctor,
Facultatea de Drept i tiine Administrative
Nicolae Titulescu, Craiova, Romnia

Abstract:
La responsabilit des fonctionnaires publiques a reu des nouvelles valences dans les conditions
de ladhsion de la Roumanie lUnion Europenne, an accentuant la qualit des services offerts,
lindpendance des fonctionnaires, leur engagement, leur responsabilit pour toutes les faites raliss,
lefficience et la transparence du service publique ralis par les citoyens europens.
La responsabilit constitue en fait lattitude que le fonctionnaire publique adopte en rapport avec
lautorit, mai aussi envers le citoyen, la conscience envers ses obligations accentues par les
attributions spcifiques.
n condiiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat
prin Legea 161/2003 funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor
stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia
public central i administraia public local (art. 2 alin. 1) iar funcionarul public este persoana
numit n condiiile prezentei legii, ntr-o funcie public.
Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt n concordan cu misiunea
fundamental a administraiei publice, de a servi cu devotament interesului ceteanului, liber de
orice constrngere politic, prejudeci, corupie, abuz de putere.
Recrutarea i selectarea funcionarilor publici trebuie s se fac exclusiv pe criteriul compe
tenei, astfel nct funcia public s fie una profesionist, caracterizat de eficien i eficacitate.
Se poate observa c actul normativ face referire la responsabilitatea funcionarilor publici i
care se stabilete n temeiul legii, fiind ntr-o strns
legtur cu modalitatea n care se face recrutarea i selectarea funcionarilor publici.
Responsabilitatea funcionarilor publici a cptat noi valene n condiiile aderrii Romniei
la Uniunea European i conform prevederilor art. 11 i 20 din Constituia Romniei tratatele
ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar drepturile i libertile cetenilor vor fi
interpretate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i celelalte
tratate la care Romnia este parte.
n caz de neconcordan cu legislaia intern, acestea au prioritate, cu excepia cazului n care
Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile.
De aceea este cazul s amintim c n contextul dreptului comunitar, cadrul normativ privind
funcia public a fost influenat de adoptarea de ctre Comisia European a Crii Albe cu privire
la reforma administrativ nc din martie 2000. Acest document a evideniat principiile
administraiei publice la nivel european, punndu-se accent pe calitatea serviciilor oferite,
independena funcionarilor, angajarea, rspunderea acestora pentru toate faptele svrite,
eficiena i transparena serviciului public prestat de ctre ceteni europeni.
Pentru transpunerea n practic a acestor principii a fost adoptat la 13 septembrie 2000 Codul
bunei cuviine n administraia public (The Code of Good Administrative Behavior) conceput
111

n primul rnd ca un instrument de lucru pentru personalul instituiilor europene care lucreaz
n mod direct cu publicul. Mai mult codul urmrete s informeze cetenii asupra dreptului de a
beneficia de servicii de calitate, asupra condiiilor n care trebuie s se atepte s fie tratai n
momentul n care abordeaz ntr-o instituie european. Din prevederile codului cele mai intens
mediatizate se remarc dreptul ceteanului la o bun administraie, principiu de maxim
generalitate care are o implicaie multivalent asupra ntregii activiti n administraia public.
Orice persoan particular, fie c este vorba de o persoan fizic sau de o persoan juridic,
de o societate comercial sau de o fundaie sau asociaie, este interesat de calitatea activitii
desfurate de autoritile i serviciile publice.1
La nivel european, n favoarea persoanei, n calitate de cetean sau rezident al Europei unite,
exist un drept la o bun administraie n raporturile sale cu instituiile i organele Uniunii
Europene, aa cum este prevzut acest drept la art.41 din Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene.
La nivel naional, exist un drept fundamental la o bun administraie la care se refer
Recomandarea CM/Rec(2007), prevzut n favoarea cetenilor celor 47 de state ale Consiliului
Europei, n ceea ce privete raporturile lor cu instituiile i organele administrative din statele ai
cror ceteni sau rezideni sunt.
Dreptul la o bun administraie s-a manifestat, dup cum era firesc, pe plan naional, iar
primele elemente ale unui drept la o bun administraie pot fi identificate chiar n Declaraia
drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789, care la art. 15 prevedea c Societatea are
dreptul s cear socoteal oricrui agent public despre (modul n care se achit de) administrarea
sa, ceea ce afirm n mod implicit existena, n favoarea societii, a unui drept la o bun
administraie, n baza cruia societatea, prin formele sale de organizare, avea posibilitatea s
cear socoteal agenilor administraiei n legtur cu ndeplinirea misiunii lor publice.
n strns legtur cu dreptul la o bun administraie, la art. 43 din Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene, este prevzut dreptul oricrui cetean al Uniunii i a oricrei
persoane fizice sau juridice rezident sau avnd sediul social ntr-unul din statele membre, de a
sesiza Mediatorul Uniunii n caz de proast administraie n activitatea instituiilor sau organelor
comunitare, cu excepia Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan, n ceea ce
privete exerciiul funciilor lor jurisdicionale.
Un rol deosebit de important n conturarea elementelor dreptului la o bun administraie,
precum i a noiunilor de bun administraie i respectiv proast administraie l-au avut
jurisprudena Curii Europene de Justiie de la Luxemburg i instituia Mediatorului European.
Astfel, Curtea European de Justiie i Tribunalul de prim instan, respectiv de mare instan,
au avut i au un rol important n soluionarea contenciosului administrativ comunitar, acestea
acionnd ca veritabile Tribunale administrative n examinarea cererilor persoanelor fizice i
juridice i respectiv, a recursurilor introduse de funcionarii instituiilor europene.
Dreptul la o bun administraie (administrare), astfel, n sintagma o bun administraie,
termenul de administraie desemneaz activitatea desfurat de autoritile, serviciile i organele
publice n scopul realizrii drepturilor i intereselor legitime ale particulari lor, persoane fizice
sau juridice, n timp ce n sintagma actele administraiei, termenul administraie desemneaz
totalitatea instituiilor, autoritilor, organelor care acioneaz pe baza i n executarea normelor
juridice pentru realizarea drepturilor i intereselor particularilor, persoane fizice sau juridice,
reprezint o formulare relativ recent n instrumentele politico-juridice europene i n literatura
Revista de drept comercial nr.9/2007, Carta European a Drepturilor Fundamentale-Dreptul la o bun
administraie, Dr.Emanuel Albu, judector la Secia de contencios administrative a naltei Curi de
Casaie i Justiie.

112

de specialitate1 fiind consacrat n mod expres i explicit n Carta European a drepturilor


fundamentale i de curnd prin Recomandarea CM/Rec(2007) a Comitetului Minitrilor din
statele membre ale Consiliului Europei.
La nivel naional, exist constituii, cum sunt, spre exemplu, Constituia Spaniei din 1978 i
Constituia Poloniei din 1997, care conin dispoziii ce formuleaz exigene din sfera noiunii de
bun administraie: administraia public servete cu obiectivitate interesele generale i acioneaz
potrivit principiilor eficacitii, ierarhiei, descentralizrii, deconcentrrii i coordonrii, fiind
supus pe deplin legii i dreptului (art.l03 din Constituia spaniol), cetenii au dreptul s obin
informaii despre activitatea autoritilor publice i despre persoanele care exercit funcii publice
(art. 61 din Constituia polonez).
Alte constituii, cele mai multe, se limiteaz s delege legiuitorului prerogativa de a reglementa
condiiile exercitrii de ctre ceteni a dreptului la repararea pagubei suferite ca urmare a aciunii
nelegale a autoritilor publice.
Pentru prima dat, dreptul la o bun administraie (administrare) este consacrat, n aceast
formulare, n art. 41 din Carta European a drepturilor fundamentale, care au ca denumire
marginal chiar sintagma dreptul la o bun administraie.
Art. 41 are urmtorul coninut:
1. Orice persoan are dreptul ca problemele sale s fie rezolvate n mod imparial, corect i
ntr-un termen rezonabil de ctre autoritile i organismele Uniunii.
n virtutea acestui drept la o bun administraie a aprut problema rspunderii funcionarilor
publici.
Problema rspunderii juridice a funcionarilor publici se pune numai n legtur cu nclcarea
de ctre acetia a normelor juridice n calitatea lor de funcionari publici sau n legtur cu funcia
public pe care o dein.
Dac nclcarea normelor nu are legtur cu funcia public, rspunderea lor va fi o rspundere
de drept comun, adic identic celei a oricrui alt cetean, care nu are calitatea de funcionar
public.
n al doilea rnd, rspunderea se pune numai dac s-a svrit o abatere i dac nu exist o
cauz care, potrivit legii, nltur rspunderea.
Situarea temei luate n studiu n contextul general al rspunderii nu se poate realiza dect,
pornindu-se de la principiul care domin ntreaga rspundere social, deci i pe cea juridic:
principiul potrivit cruia fiecare este inut a rspunde pentru propriile fapte. Este un principiu ale
crei virtuii se concretizeaz n funciile generale ale rspunderii civile, pentru cauzarea de
prejudiciu prin fapt ilicit i anume, att n funcia sancionatoare ct i n funcia educativpreventiv, de prentmpinare a svririi n viitor de ctre cel sancionat ori de ctre alii a unor
fapte ilicite.2
Pentru a putea dezbate pe larg tema rspunderii civile a funcionarului public este necesar s
facem o distincie clar a noiunilor de responsabilitate i rspunderea funcionarului public.
n tiina dreptului se contureaz distincia dintre noiunile de rspundere i responsabilitate,
astfel c dreptul administrativ analizeaz responsabilitatea i respectiv, rspunderea organelor
administraiei de stat, n al doilea rnd dreptul administrativ analizeaz aceste fenomene n
Ioan Alexandru s.a., Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 120, 124, 164;
Emanuel Albu, Carta European a drepturilor fundamentale. Dreptul la o bun administraie n Revista
de Drept Comercial nr. 0912007 i Emanuel Albu, Recomandarea CM/REC(2007) 7 a Comitetului
Minitrilor din statele membre ale Consiliului Europei i dreptul la o bun administratie n Curierul
Judiciar nr. 10/2007.
2
C.Sttescu, Rspunderea civil delictual pentru fapt altei persoane, Editura stiinific i enciclopedic,
Bucureti p.5.
1

113

legtur cu funcionarii publici, i n al treilea rnd dreptul administrativ se preocup de cercetarea


responsabilitii cetenilor fa de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul
nclcrii lor.1
Rspunderea juridic intervine pe temeiul rului nfptuit, adic n urma svririi unei
abateri, n timpul exercitrii funciei n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu prin
abaterea de la anumite norme care nu au legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub
semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public.
Literatura juridic a definit termenul de rspundere juridic plecnd de la considerarea c
rspunderea celui care ncalc o regul de comportament, n general, este un fapt social i se
rezum la reacia trezit de o aciune pe care societatea de la locul i timpul svririi acesteia o
consider condamnabil.2
Noiunea de responsabilitate are n vedere raportul social n cadrul cruia i desfoar
activitatea funcionarul public.
Spre deosebire de rspunderea juridic care mbrac forme specifice fiecrei ramuri de drept
n funcie de calificarea faptei funcionarului public ori de cte ori aduce atingere unor norme
juridice, responsabilitatea juridic este ceea ce profesorul Antonie Iorgovan definete foarte
concludent ca raportarea activ contient a agentului aciunii sociale la normele i valorile
colectivitii, stabilite la o scar macro sau micro-sociai.3
Responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcionarul public o are n raport cu
autoritatea, dar i cu ceteanul, contientizarea obligaiilor sale sporite prin prisma atribuiilor
specifice. Ea apare mai mult ca un eveniment de natur volitiv i educaional, ceva ce se
dobndete n timp.
Responsabilitatea juridic este o obligaie recunoscut de lege persoanei publice sau private
de a face sau a da socoteal pentru ea sau pentru altul aflat n grija sa, astfel concluzia c aceast
stare este anterioar rspunderii juridice.
Dac responsabilitatea poate fi asimilat cu o obligaie, rspunderea juridic este cel mai
adesea considerat o situaie juridic.
Responsabilitatea presupune un factor intelectiv care const n capacitatea persoanei de a
nelege ceea ce face, precum i de a distinge ntre caracterul periculos a unor fapte i caracterul
nepericulos a altor fapte, i un factor volitiv, reprezentnd puterea psihic a unei persoane de a se
conduce singur, de a fi stpn pe propriile sale aciunii.4
Spre deosebire de responsabilitate, rspunderea juridic este concret stabilit printr-o
procedur de ctre un organ competent ce o finalizeaz prin aplicarea unei sanciuni. Rspunderea
juridic este unul din principiile fundamentale ale dreptului.
Conceptul de rspundere juridic poate fi definit ca fiind consecina incompatibilitii dintre
un subiect de drept i dispoziia normei juridice.5
Rspunderea este identificat cu sanciunea, astfel c rspunderea i sanciunea sunt dou
aspecte ale aceluiai fenomen social, ele sunt distincte deoarece sanciunea vizeaz doar o latur
a rspunderii i anume reacia societii.
n cazul responsabilitii juridice drepturile i obligaiile nu sunt determinate, delimitate sau
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.1, ediia a-III-a, Juridic, Editura AH Beck, p.612.
Prof. Univ. Dr. Costel Niculeanu - Rspunderea comitentului la confluena dreptului civil, penal i
administrativ, Editura Scrisul romnesc, Craiova, 1997, p. 6;
3
Prof. Univ. Dr. Iulian M. Nede1cu, Drept administrativ, ediia a-Il-a, Editura Themis, Craiova, 2000,
Fundaia European Titulescu, Filiala Craiova.
4
Prof. Univ. Dr. Mircea Preda - Drept administrativ - partea general; ed. A IV-A, Lumina Lex 2006, Pag.
290;
5
Prof. Univ. Dr. Iulian M. Nedelcu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova 2000, p.315.
1
2

114

materializate fa de rspunderea juridic unde acestea sunt riguros delimitate ori de cte ori
intervine constrngerea administrativ.
Profesorul Mircea Costin definea responsabilitatea ca pe un complex de drepturi i obligaii
care formeaz un raport juridic de constrngere ce apare ntre stat ca unic subiect activ i autorul
faptei ilicite ca subiect pasiv.1
Cursurile de drept public, n particular cele de drept administrativ, cuprind din totdeauna
capitole, paragrafe etc. consacrate, generic vorbind, rspunderii statului pentru daune, dei
contextul de idei difer. Ca s ne referim la marii profesori din perioada interbelic, vom constata
c n tratatul prof. Paul Negulescu aceast problem este analizat n sfera responsabilitii puterii
publice, prof. Anibal Teodorescu o plaseaz ntr-un capitol denumit Responsabilitatea n dreptul
administrativ, iar prof. E.D.Tarngul o privete ca pe o problem a contenciosului administrativcontenciosul n daune, la fel ca i prof. Constantin Rarincescu.2
Autorul francez Luois Josserand spunea c responsabilitatea juridic tinde s ocupe centrul
dreptului civil i al dreptului n totalitatea sa n fiecare
materie, n toate direciile se ajunge la aceast problem a rspunderii n dreptul public i n
dreptul privat, n domeniul bunurilor, al persoanelor, a tuturor momentelor i a tuturor situaiilor,
responsabilitatea devine punctul nevralgic al tuturor instituiilor noastre.3
Responsabilitatea civil este obligaia pe care o are o persoan moral sau un individ, de a
despgubi pe unul sau mai muli teri fa de care el a cauzat un prejudiciu direct sau nu prin
eroarea sa, neglijena sau imprudena sa. Sursele susceptibile s alimenteze riscul Responsabilitatea
civil ale unei ntreprinderi sunt multiple i pot afecta n mod sever funciile sale vitale. De
asemenea, este necesar s aplice i s dezvolte la nivel intern, un plan de prevenire. Veritabil
instrument de gestiune el trebuie s evite intervenia unei calamiti. Pornind de la identificarea
riscurilor la gestiunea financiar a consecinelor, aceast agend este un veritabil ajutor
metodologic i practic care nu v va lsa privai.4
Prin rspundere se urmrete restabilirea ordinii normative i ca prin reacia autoritilor
sociale asupra autorului faptei acesta s fie pus ntr-o situaie de natur a-l contientiza de
semnificaia negativ a faptei sale. Rspunderea civil este o form a rspunderii juridice care
const ntr-un raport de obligaii n temeiul cruia o persoan este ndatorat s repare prejudiciul
cauzat altuia prin fapt sa ori n cazurile prevzute de lege, prejudiciul pentru care este
rspunztoare.
Rspunderea juridic a funcionarului public intervine numai atunci cnd acesta a nclcat cu
vinovie obligaiile de serviciu i n acest sens sunt i prevederile art. 84 din Legea 188/1999.
Statutul funcionarilor publici se refer numai la rspunderea civil a funcionarilor publici,
fr nici o referire la rspunderea material sau
patrimonial. n primul rnd, rspunderea civil sau patrimonial (material) se pune
numai atunci cnd prin fapt s-a produs un prejudiciu unitii la care este ncadrat fptuitorul sau
unor teri.
n Codul civil este reglementat rspunderea civil, ca rspundere contractual sau delictual
fr ca aceasta s fie pus n legtur cu vreo calitate anume a fptuitorului, oricine produce un
prejudiciu unui ter avnd obligaia a-l repara.
n Statutul funcionarilor publici se face referire expres la rspunderea civil a funcionarilor
Mircea Costin, Responsabilitatea juridic n dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj, 1974, p. 9 i urm.;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti 2005, pag.
443 i urm.;
3
L.Josserand, Tratat de drept politic, Paris, 1932;
4
Christian Motary, Prevenir les risques. La responsabilite civile, Ed. AFNOR 2003
1
2

115

publici, ca singur form de reparare a prejudiciului produs de acetia prin faptele lor, n
exercitarea atribuiilor sau n legtur cu exercitarea atribuiilor, dar se apreciaz c n aceste
cazuri denumirea cea mai potrivit a acestei forme de rspundere, este cea de rspundere
patrimonial, ntruct art.52 alin.3 din Constituie face referire expres la rspunderea
patrimonial a statului, iar legislaia n vigoare folosete frecvent noiunea de patrimoniu.
Formele rspunderii juridice a funcionarului public, difer dup cum ne raportm la func
ionarii regimului legal sau cei ai regimului contractual, pentru cei din prima categorie vorbinduse despre o rspundere administrativ-disciplinar i o rspundere administrativ-patrimonial, fie
fa de cei administrai fie fa de autoritatea din care face parte, iar celor din categoria a doua li
se aplic, dup caz regimul rspunderii din dreptul muncii sau din dreptul civil.
Trebuie s menionm c formele rspunderii juridice nu se exclud ntre ele, putndu-se
aplic o singur sanciune disciplinar cumulat cu una administrativ, civil sau penal atunci
cnd fapt svrit atrage astfel de rspunderi. n schimb nu se pot aplica dou sanciuni n
cadrul aceleiai forme, pentru aceiai fapt.
Rspunderea patrimonial se angajeaz n cazurile n care pun aciunile sau inaciunile unui
funcionar public s-au cauzat serviciului public n care i desfoar activitatea sau particularilor
anumite pagube materiale.
Rspunderea patrimonial intervine n cazul funcionarului public numai pentru svrirea
unor delicte, deci o rspundere civil delictual i nu una contractual, deoarece raporturile
juridice se stabilesc ntre funcionarul public i serviciul public n care lucreaz, i au izvorul n
actul administrativ de numire (investire) n funcie, fiind raporturi de drept administrativ i nu
de natur contractual.
Prejudiciile cauzate de funcionarii publici serviciului public n care funcioneaz sau
particularilor sunt consecina aciunii sau inaciunii lor delictuale cauzatoare de prejudiciu i se
ntemeiaz pe dispoziiile art. 998 din C.civ.
Funcionarii publici nu rspund de eventualele pagube aduse patrimoniului unitii n care
funcioneaz dac se ncadreaz n limitele legale, dac sunt provocate de cauze neprevzute i
care nu puteau fi nlturate, ori din alte asemenea cazuri n care pagubele se nscriu n riscul
normal al serviciului ori sunt provocate de for major.
Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz potrivit art. 84 din Lege nr. 188/1999
republicat nu numai pentru paguba produs cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei
publice n care funcioneaz, dar i pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit, precum i pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de
comitent unor tere persoane n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile sau
pentru plat contravalorii serviciilor nedatorate de care a beneficiat.
Repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice n situaiile prevzute de art. 84
lit. a) - paguba produs cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care
funcioneaz i b) - pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit,
se dispune prin emitere de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a
un dispoziii de imputare n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau dup caz prin
asumarea unui angajament de plat, iar n situaia prevzut la lit. c) daune pltite de autoritatea
sau instituia public n calitate de comitent unor ter persoane, pe baza unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile.
n concluzie putem spune c att n spaiul intern ct i n spaiul European, controlul
judectoresc asupra actelor administraiei publice reprezint garania fundamental a respectrii
drepturilor ceteanului.
De asemenea rspunderea patrimonial a autoritilor publice i a funcionarului public a
ajuns s fie organic legat de contenciosul administrative reglementat prin Legea nr. 554/2004,
116

astfel nct autoritatea administrativ va sta ntotdeauna n calitate de prt i va rspunde civil
n cazurile n care se admite aciunea, avndu-se n vedere culpa absolut a acesteia in eligendo
i in vigilando
Rspunderea civil a funcionarilor publici i a altor categorii socio-profesionale se ntemeiaz
pe vinovia acestora, indiferent de forma pe care o mbrac.
Rspunderea funcionarului public este o rspundere individual, nu solidar, cu excepia
cazului n care, potrivit Legii contenciosului administrativ, funcionarul public poate chema n
garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordinal scris, care a produs prejudiciul.

Bibliografie
1. Tratatul de la Lisabona din 13 decembrie 2007
2. Constituia Romniei din 2003
3. Legea nr. 188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, Monitorul Oficial
nr. 365 din 29 mai 2007
4. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative
5. Legea nr. 115/1999, republicat privind responsabilitatea ministerial
6. Legea nr. 7/2006, privind Statutul funcionarului public parlamentar
7. OUG nr. 91/2003 privind organizarea Grzii Financiare
8. OG nr. 94/1999, privind participarea Romniei la procedurile n faa CEDO i a Comitetului
de Minitrii al Consiliului Europei i regresul statului n urma hotrrilor i conveniilor de
rezolvare pe cale amiabil.
9. Legea nr. 303 din 28.04.2004 republicat, privind statutul procurorilor i judectorilor
10. Prof.univ.dr. Iulian Nedelcu, Drept administrative, ediia a II a, Editura Themis, Craiova,
2000 Fundaia European Titulescu
11. Prof.univ.dr Iulian Nedelcu,Elemente de drept administrative, Editura Oltenia,
Craiova,1994
12. Prof.univ. Dr. Iulian Nedelcu, Elementele contenciosului constituional i administrative
n statul de drept,Editura Europa, Craiova 1997
13. Prof.univ.dr Iulian Nedelcu, Contenciosul administrative n spaiul European, Ed.
Universitaria, Craiova, 2006
14. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administreativ-vol I ediia a III a, Ed All Beck, Bucureti 2005
15. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administreativ-vol I ediia a IV a, Ed All Beck, Bucureti 2006
16. Ioan Alexandru, Drept administrative European, Ed Lumina Lex, Bucureti 2005
17. Emanuel Albu, Cartea European a drepturile fundamentale. Dreptul la o bun
administraie n Revista de Drept Comercial nr. 09/2007
18. C.Sttescu, Rspunderea civil delictual pentru fapt altei persoane, Editura stiinific i
enciclopedic, Bucureti p.5.
19. L.Josserand, Tratat de drept politic, Paris, 1932
20. Christian Motary, Prevenir les risques. La responsabilite civile, Ed. AFNOR 2003
21. Recomandarea 16 adoptat de Comitetul Minitrilor din 09 septembrie 2003, disponibil
pe siteul www.coe.int
22. Curierul judiciar nr 12/2007, Decizia XL (40)din 07 mai 2007 a ICCJ, Seciile Unite,
publicat n Monitorul Oficial nr. 763 din 12 nov 2007
23. Curierul judiciar nr 12/2007 dr. Emanuel Albu, judector ICCJ Dreptul la o bun
administraie n jurisprudena CEDO
24. Revista de Drept Comercial nr. 0912007,Carta European a drepturilor fundamentale.
Dreptul la o bun administraie, dr Emanuel Albu judector la ICCJ
117

FUNCIONARUL PUBLIC NTRE TRADIIONAL I MODERNITATE


COSTACHE Mirela Paula, masterand,
Universitatea Danubius din Galai

LE FONCTIONNAIRE - ENTRE CLASSIQUE ET MODERNITE


Etant donn le fait que la fonction publique et le fonctionnaire sont gnralement des institutions
juridiques de droit public, et notamment, de droit administratif, et tant donn aussi les nombreuses
contradictions doctrinales et de la jurisprudence concernant les deux notions, on peut dfinir la
notion de fonctionnaire la personne qui exerce une fonction publique. Le phnomne gnral de la
transition qui a produit des changements majeurs dans la socit roumaine entire a marqu, comme il tait normal, ladministration publique aussi, qui a comme noyau le fonctionnaire.
Depuis toujours, le fonctionnaire a fourni des contributions dcisives concernant ltape de lidentification des besoins qui peuvent satisfaire lactivit publique ou bien concernant la formulation des
objectifs concrets capables de rpondre aux ralits sociales de notre pays.
Le premier impact de la politique de ladministration est signal par le fonctionnaire, ce qui nous
fait affirmer que la place et le rle de la fonction publique ont t levs au rang de sujet national.
De plus en plus souvent, on met en question linitiation des mthodes pertinentes damlioration
de cette notion, du point de vue conceptuel. Dailleurs, les modles de lensemble des tats occidentaux ont t gnr une proccupation pour donner un nouveau souffle aux deux concepts: fonction
publique et fonctionnaire.
Les expriences occidentales traditionnelles nous indiquent ce qui doit tre vit et ce qui peut
tre fait dans le domaine de ladministration publique.
Autrement dit, ct des lments traditionnells, le besoin dadaptabilit des institutions roumaines aux demandes de lUnion Europenne, simpose la ralisation de lharmonisation aux nouvelles
tendences des tats occidentaux. En ce sens-l, les prparatifs dun nouveau systme administratif,
celui de carrire, serait bienvenu, car ce fait permettra le dvellopement dune lite administrative de
spcialistes qui auront comme tche permanente le bon fonctionnement de ladministration.
Linstruction dun corps de cadres suprieurs prsenterait des avantages pour lacclration de la
rforme administrative. Des scnarios dun tel corps de cadres ont apparu dans la doctrine: des fonctionnaires techniques comptents, qui doivent servir dans des cabinets ministriels, pourvu quil y ait
un systme rel de rgles pour assurer la transparence totale.
De la perspective de ce quon a prsent ci-dessus, il sen suit quil est ncessaire de faire une rvaluation attentive et objective de lorganisation et du fonctionnement des rglementations qui sont
demands aux personnes ayant la qualit de fonctionnaire. Linstitution des formules modernes et
efficaces qui aient comme noyau le fonctionnaire roumain gnrera, la fin, laccroissement du degr du bien-tre du citoyen.
Fenomenul general al tranziiei a produs schimbri majore n ntreaga societate romneasc,
afectnd, dup cum era i firesc, i sfera administraiei publice care l are n centrul su pe
funcionarul public.
Ce este funcionarul public romn? Cui i la ce servete? Ce l apropie sau nu de funcionarul
european? Cum poate fi motivat funcionarul astfel nct s-i exercite funcia public n mod
responsabil i profesionist i s rmn insensibil la presiuni de orice fel? Cum i n ce msur
poate fi protejat funcionarul public de ingerinele politicului? n fine, i se acord autonomia
necesar gndirii sale n cadrul activitilor pe care le desfoar?
118

Acestea sunt doar cteva ntrebri ale cror rspunsuri au pus la grea ncercare att pe autorii
literaturii de specialitate, ct i pe experii Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici din Romnia.
Exist nc multe ntrebri la care sistemul public romnesc nu a gsit cele mai potrivite rspunsuri.
Fr a intra n filozofia definirii noiunii de funcionar public, date fiind numeroasele
contradicii doctrinale i de jurispruden, putem spune c acesta este acea persoan fizic ce, cu
respectarea condiiilor cerute de lege, a fost nvestit prin numire ntr-o funcie public, pentru a
desfura, contra unui salariu, o activitate continu i ritmic ntr-un serviciu public administrativ.
Pe timpul ct deine funcia public, persoana fizic se bucur de stabilitate, are anumite drepturi
i i revin anumite obligaii.
Mai simplu, persoana care exercit o funcie public.1
Prin funcie public se nelege, n sensul Legii Nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii preroga
tivelor de putere public de ctre administraia public central i local2 sau n viziunea profeso
rului Antonie Iorgovan, situaia juridic a persoanei fizice nvestite legal cu atribuii n realizarea
competenei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care for
meaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care l-a nvestit.3
Din ce n ce mai des se pune n discuie formularea unor metode pertinente de mbuntire
din punct de vedere conceptual al noiunii n discuie.
Orict de lent i fragmentar s-a dovedit a fi reforma administraiei publice, au fost elaborate stra
tegii de modernizare, punndu-se accent pe creterea performanei activitii funcionarului public.
De ce i de unde aceast nevoie de modernizare?
Cnd vorbim de ancorarea n modernitate a funcionarului public, ne gndim n primul rnd,
la cadrul legal actual i la elaborarea unor proiecte de acte normative care s asigure, pe de o
parte, un plus de performan, i pe de alt parte, depirea definitiv a unei bariere n lungul
proces al reformei administraiei publice.
Legislaia intern actual care reglementeaz toate aspectele legate de activitatea funcionarului
public este n continu schimbare, modificare i transpune mereu o actualizare a problemelor
ivite, punndu-se accent pe creterea performanei.
Principala lege care reglementeaz activitatea funcionarului public i raporturile de serviciu
ale acestuia este Legea Nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.4 Conform acesteia,
exercitarea funciei publice are la baz respectarea principiilor legale, i anume, cel al legalitii,
imparialitii i obiectivittii, transparenei, eficienei i eficacitii, responsabilitii, orientrii
ctre cetean, stabilitii n exercitarea funciei i al subordonrii ierarhice.
Legea nr. 251/2006 de modificare i completare a Legii nr. 188/1999 a adus o serie de schimbri
i completri prevederilor care reglementeaz cariera n funcia public, de la instituirea
raporturilor de serviciu i pn la ncheierea acestora. Autorii de specialitate au remarcat o serie
de aspecte pozitive n sensul c modificrile aduse de noul act normativ n vigoare n privina
carierei sunt de natur s remedieze aspectele incomplet prevzute n legislaia anterioar, care
nu corespundeau cadrului legislativ general, care nu erau n concordan cu normele europene
sau care nu conduceau la eficien i performan n administraia public. Sunt semnalate
mbuntiri de substan n multe privine:
o recrutare mai strict n cadrul corpului funcionarilor publici privind, mai ales, conduita
Statutul Funcionarilor Publici, Ediia a II-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2005, p. 18; art. 2, alin. (2),
din Legea nr. 188/1999
2
Art. 2, alin. (1)
3
Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, Bucureti, Editura Hercules, 1993, p. 629
4
Legea Nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 600 din 8 decembrie
1999, modificat prin alte legi i ordonane de urgen
1

119

disciplinar, experien temeinic, cursuri de perfecionare;


un riguros concurs naional de recrutare a nalilor funcionari publici;
un management performant;
diminuarea condiiilor de vechime n specialitate a aspiranilor la categoria nalilor
funcionari publici, de la 7 ani la 5 ani;
un sistem de promovare mai rapid;
o evoluie organizat a carierei, n conformitate cu planul de ocupare a funciilor publice;
sporirea importanei programelor de formare i specializare, n scopul evoluiei carierei.1
Cu privire la ultimul aspect semnalat, n ultimii ani, Institutul Naional de Administraie a
organizat programe de formare specializat destinate funcionarilor publici din cadrul autoritilor
i instituiilor publice locale i centrale, persoanelor care ocup sau ar putea ocupa funcii de
conducere n cadrul instituiilor publice romneti centrale sau locale.
Aadar, concomitent cu dezvoltarea unei politici moderne privind cariera, se fac propuneri de
reformare i a managementului instituiilor publice. Managerii publici trebuie s-i diversifice
propria activitate pentru a putea rspunde cerinelor actuale prin dobndirea n munca proprie a
unor valene sporite i caliti superioare.
Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici2 prezint principiile care
guverneaz conduita profesional a acestora. Acestea sunt urmtoarele:
supremaia Constituiei;
prioritatea interesului public, principiu fundamental n activitatea funcionarului public;
asigurarea egalitii de tratament al cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice;
profesionalismul funcionarului public;
imparialitatea i independena acestuia, adoptarea unei atitudini obiective, neutre fa de
orice interes politic, economic sau de alt natur;
integritate moral;
libertatea gndirii i a exprimrii opiniilor;
cinste, corectitudine, transparen n ndeplinirea atribuiilor de serviciu.3
Aadar, noiunii de funcionar public i sunt asociate urmtoarele valori care l ghideaz n
activitatea lui: integritate, dreptate, transparen, justiie, imparialitate, respect, competen,
comunicare, etc. Acest act joac rolul unui cod deontologic care impune funcionarului public s
aib un comportament bazat pe respect, bun-credin, corectitudine i amabilitate, de a nu
aduce atingere onoarei, reputaiei i demnitii persoanelor din cadrul instituiilor publice n
cadrul creia i desfoar activitatea, prin ntrebuinarea unor cuvinte jignitoare sau prin
formularea unor plngeri cu caracter calomnios. De asemenea, legea cere funcionarului public
s aib o conduit care s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei
n funcia public pentru funcionarii din subordine.
Conform statutului su legal, funcionarul public din Romnia poate exercita o funcie public
definitiv, cu caracter permanent, adic realizarea unei cariere n cadrul funciei publice.
nsi elaborarea strategiei de reform n administraie impune un amplu proces de
modernizare, mai ales prin crearea i consolidarea unui corp de funcionari publici de carier,
profesionist i neutru politic. n acest sens, pregtirea unui sistem administrativ de carier ar fi de
bun augur, cci va permite dezvoltarea unei elite administrative de specialiti care vor avea ca
principal problem buna funcionare a administraiei. Sistemul de tip carier este bazat pe
Revista Economie i administraie local, nr. 10, octombrie, 2006, p. 8
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004
3
Preda, Mircea, Drept administrativ. Partea general, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2006, p. 80
1
2

120

conceptul de stabilitate i de continuitate n carier, fie n interiorul aceluiai corp, ceea ce permite
accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul.1 Majoritatea autorilor de
specialitate care au mbriat aceast opinie, au considerat ca fiind iminent promovarea eficient
a carierei n cadrul reformei administraiei publice. Mai mult, se sper c acest lucru va permite
o mai bun deservire a cetenilor.
n acest context, cariera reprezint ntreaga perioad n care un funcionar public desfoar
exerciiul funciei publice, de la numirea i depunerea jurmntului de credin i pn la ieirea
din serviciu, de regul, odat cu pensionarea.
Profesorul Ioan Alexandru definete noiunea de corp de nali funcionari publici sau corp
de cadre superioare ca fiind un sistem, structurat i recunoscut, de gestionare a personalului
pentru posturi nepolitice, de nivel nalt, din cadrul administraiei. Acest corp de cadre
superioare este administrat de instituii menite s garanteze profesionalismul i stabilitatea
grupului central de cadre superioare, dar care s permit totodat flexibilitatea necesar pentru a
rspunde schimbrilor din compoziia guvernului.2 Oare aceasta va fi n viitor noua definiie a
funcionarului public?
Cariera fiecrui funcionar public ncepe imediat dup numirea sa n funcia public prin
actul administrativ emis de conducerea autoritilor sau instituiilor publice, respectiv, prin
depunerea jurmntului de credin n faa acestora. Pe parcursul desfurrii carierei, funcionarul
public are dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradul de salarizare.3
Unul din avantajele legate de punerea rapid n practic a unui asemenea corp l constituie
dezvoltarea unei dinamici favorabile reformelor din administraie. Statele europene care practic
acest sistem sunt: Belgia, Frana, Irlanda, Germania, Grecia, Luxemburg, Austria, Portugalia,
Spania.
Un sistem de carier nseamn certitudinea unui loc de munc i garanteaz practic stabilitatea
i continuitatea n funcia public. n privina stabilitii funciei publice, exist un consens asupra
necesitii de a asigura respectarea acestui principiu n vederea construirii unei cariere durabile
n funcia public. Acesta nu trebuie s reprezinte un scop n sine pentru funcionarul public, care
s i motiveze mai trziu rutina i lipsa de profesionalism. n privina depolitizrii funciei publice,
se vizeaz cu precdere dimensiunea practic a acestei probleme, propunerea fiind aceea de a
ntri rolul activ al comisiilor de disciplin din cadrul instituiilor i autoritilor publice n
monitorizarea i sancionarea cazurilor de ingerin politic n administraie. S-a propus chiar,
monitorizarea pe viitor a numrului de funcionari implicai n campaniile electorale, n vederea
adoptrii msurilor sancionatorii aferente. Alte recomandri emise n acest sens au mers chiar
pn la a propune interzicerea dreptului de a fi membru de partid al funcionarilor publici de la
toate nivelurile, sub sanciunea scoaterii definitive din corpul funcionarilor publici, pentru a
preveni astfel cazurile de implicare/presiune politic.
n schimb, accentul pus pe vechimea n funcie, pe etapele carierei, promovarea relativ lent,
supraaglomerarea i birocratizarea excesiv pot fi tot attea motive pe baza crora unele persoane
bine pregtite i competente ar putea renuna sau s-ar putea orienta spre mediul privat de afaceri
sau spre o carier de funcionar public, dar ntr-o alt ar a Uniunii Europene. Migraia elitei
forei de munc romneti n spaiul european i nu numai, acolo unde perspectivele material i
profesional sunt evident mai atractive, reprezint una dintre problemele delicate cu care se
confrunt personalul administrativ.
Alexandru, Ioan, Administraia public, teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a revzut i adugit,
Bucureti, Editura Lumina Lex, 2007, p. 320
2
idem, p. 322
3
Manda, Corneliu, tiina administraiei. Curs universitar, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2004, p. 158
1

121

Tot n spiritul modernitii i a adaptrii la cerinele europene, funcionarul trebuie ncurajat


s gndeasc, s vin cu iniiative i idei, deoarece n persoana acestuia se identific, de fapt,
prima treapt privind identificarea nevoilor ce pot satisface activitatea public sau privind
formularea obiectivelor concrete apte s rspund realitilor sociale din ara noastr. Primul
impact al politicii administraiei este semnalat de funcionarul public, ceea ce ne determin s
afirmm c locul i rolul funciei publice au fost ridicate la rang de subiect naional. Acesta nu
trebuie s se mulumeasc doar cu statutul de executant al ordinelor date de superiorii ierarhici.
ncurajarea participrii active poate elimina riscul rutinei, al blazrii. Deosebit de important i
deloc de neglijat este aceast rutin profesional a salariatului, dobndit n timp.
Pentru creterea eficienei activitilor este imperios necesar a se menine n administraia
public funcionari profesioniti, oneti, coreci i responsabili, care s reprezinte instituia n
contact direct cu cetenii.
Ci de succes de urmat:
- autoidentitatea persoanei, adic modul cum se nelege pe sine i cum percepe imaginea
despre sine;
- personalitatea n care s se regseasc valori precum motivaia i nevoia persoanei pentru
succes, realizare;
- o comunicare eficient, al crei feed-beck s fie palpabil, fr a mai plimba ceteanul de
la un ghieu sau de la o instituie la alta;
- competen profesional care presupune ca funcionarul public s nvee permanent i s
cunoasc legislaia din domeniul su de activitate;
- utilizarea noilor tehnologii ale informaiei i comunicrii care permit raionalizarea
procesului decizional i o cretere a implicrii ceteanului n actul administrativ.
Aadar, competena profesional a acestuia este strns legat de cunoaterea n detaliu a
activitii pe care o desfoar, procedurilor de lucru, comportamentul fa de cetean, metodele
de investigaie i de analiz a situaiei i chiar tehnici de comunicare, accesul la bazele de date i un
optim mod de soluionare a problemelor ceteanului, cu respectarea prevederilor legislaiei n vi
goare. Publicul, ca rspuns la modalitatea n care-i soluioneaz problema, are la ndemn o cale
facil, dar tranant de catalogare a relaiei funcionar public-cetean, prin expresii de tipul:
- este/nu este bine condus aceast instituie;
- sunt/nu sunt mulumit de activitatea funcionarilor publici;
- funcionarul public e corupt sau coruptibil, etc.
Actorii care influeneaz elaborarea i implementarea strategiei de formare continu a
funcionarilor publici sunt:
- Agenia Naional a Funcionarilor Publici i Institutul Naional de Administraie;
- mediul academic naional;
- instituiile europene de formare n domeniul administraiei publice asigur, prin cooperare
instituional, elementele fundamentale ale construciei i implementrii unei strategii de formare
la standarde europene, compatibil cu practicile i experienele recunoscute n rile europene cu
administrare democratic, eficient;
- funcionarii publici care sunt principalii beneficiari ai formrii,
- societatea civil care poate influena n mod indirect, prin ateptrile sale n legtur cu
serviciile oferite de administraie.
Optimizarea relaiei dintre administraia public i ceteni poate fi realizat doar prin
aplicarea unui management public corespunztor, orientat spre ceteni i colaboratori, cu
122

eficacitate n realizarea atribuiilor legale n condiii de maxim eficien i cu responsabilitate n


luarea deciziilor.
E necesar monitorizarea acestei probleme, urmrindu-se s devin funcionari publici doar
acele persoane care au vocaie sau care pot fi educai n acest sens. n cadrul unui proiect Phare
care viza Implementarea Reformei n Funcia Public din Romnia, n perioada aprilie-iulie
2007, a fost realizat un sondaj de opinie pe un eantion de 1203 persoane, cu vrsta minim de 18
ani, cu privire la percepia cetenilor asupra funcionarilor publici i a reformei funciei publice.
n acelai timp, iniiatorii acestui proiect au vrut s verifice printr-un alt sondaj de opinie percepia
funcionarilor publici asupra Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pe un eantion de 142
funcionari publici aparinnd autoritilor i instituiilor publice din administraia public
central, teritorial i local1. Cu privire la rezultatele acestui sondaj, ne-au reinut atenia
urmtoarele procente:
13% dintre ceteni asociaz funcia public cu loialitatea, angajamentul i responsabilitatea,
n timp ce 51% au o percepie predominant negativ;
68% dintre respondeni au apreciat c la capitolul competen profesional funcionarul
public ar trebui s-i mbunteasc abilitile;
aproape jumtate dintre respondeni consider c implementarea reformei n serviciul
public s-ar putea realiza prin scderea birocraiei, mbuntirea serviciilor oferite cetenilor i
printr-o salarizare mai bun2.
Au fost semnalate diferene atunci cnd s-a pus problema comparrii statutului funcionarului
public european cu cel al funcionarului public romn. Cetenii care au rspuns sondajului au
evideniat n acest sens diferene majore ntre acetia cu privire la:
serviciile oferite cetenilor;
nivelul de salarizare.
Din cealalt perspectiv, reinem c i funcionarii publici intervievai au susinut c cea mai
mare diferen dintre ei i semenii lor europeni este reprezentat de nivelul sczut al salariilor3.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propune s utilizeze rezultatele celor dou
sondaje pentru fundamentarea unei strategii de comunicare intern i extern, n scopul creterii
vizibilitii instituiei i a credibilitii corpului funcionarilor publici.

Bibliografie
1. Alexandru, Ioan, Administraia public, teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a revzut
i adugit, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2007
2. Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, Bucureti, Editura Hercules, 1993
3. Manda, Corneliu, tiina administraiei. Curs universitar, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2004
4. Preda, Mircea, Drept administrativ. Partea general, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2006
5. Prisecaru, I. Valentin, Funcionarii publici, Bucureti, Editura All Beck, 2004
6. Vedina, Verginia, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic,
Bucureti, Editura Lumina Lex, 2002
7. *** Statutul Funcionarilor Publici, Ediia a II-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2005
8. *** Revista Economie i administraie local, nr. 10, octombrie, 2006
9. *** Revista Economie i administraie local, nr. 9, septembrie, 2007
Rezultatele acestui sondaj au fost publicate n revista Economie i administraie local, nr. 9 (141),
septembrie, 2007, p. 12
2
Rezultatele acestui sondaj au fost publicate n revista Economie i administraie local, nr. 9 (141),
septembrie, 2007, p. 12
3
ibidem
1

123

PERSPECTIVE PRIVIND PLATA N FUNCIE


DE PERFORMANA MUNCII FUNCIONARILOR PUBLICI
BERCU Ana-Maria
lector universitar, doctorand.
Universitatea Alexandru Ioan Cuza, Iai

PERSPECTIVES ON PERFORMANCE RELATED PAYMENT


OF CIVIL SERVANTS WORK
ABSTRACT
This paper proposes an overview on the system of payments in some European and OECD
countries. We try to reflect the theoretical concept about the performance related pay (PRP), which
means variable part of pay, awarded, on an individual or on a team or group basis, depending on
performance. Some states have implemented the PRP system and their experience shows that an
inadequate management framework is counterproductive. Also, it is necessary to create a climate
based on trust and transparency in public organization to obtain a real effect of PRP system. PRP
must be seen like a real modality to motivate the human resource that works in public administration.
Just base salary is not enough today for public employees, and to find more financial opportunities
to motivate them is a duty of management in each organization.
Este de un real interes faptul c, de cteva decenii, guvernele sunt supuse unor presiuni
bugetare i percepiei publice asupra funcionarilor publici considerai ca fiind puin preocupai
de calitatea muncii lor i pltii prea puin pentru a-i cointeresa n a face ca serviciul public s fie
mai bun. Ca urmare a reformelor administrative axate n principal pe creterea competitivitii
sectorului public, a devenit imperios necesar profesionalizarea funciei publice prin abordarea
unor metode orientate n principal pe funcionarul public. Privatizarea unor servicii publice
precum telecomunicaiile, serviciile de salubritate, apa, impune o regndire a strategiilor de
cretere a competitivitii sectorului public prin utilizarea tuturor metodelor de motivare a
resursei umane implicate, de gsire a acelor modaliti prin care plata pentru munca depus s se
fac funcie de performan.
O soluie n aceast direcie, utilizat cu precdere n sistemul privat, este de a completa
sistemul de remunerare a funcionarilor publici bazat n principal pe salariul de baz, ce crete o
dat cu durata petrecut n munc, cu recompense (pecuniare i non-pecuniare) pentru
performan. Aceast modalitate de apreciere a muncii este denumit n literatura de specialitate
plat funcie de performan (payment-related pay-PRP). PRP se refer la o parte a plii bazat
n principal pe premii, recompense, bonusuri, individuale sau de grup, a cror alocare depinde de
performana n munc.
Acest sistem PRP a fost utilizat cu succes n administraia public a unor state membre ale
OECD, rezultatele fiind surprinztoare. PRP trebuie utilizat ntr-un context managerial adecvat,
n sensul orientrii activitilor spre obinerea unor rezultate dorite, n caz contrar, aceste
recompense financiare nu vor conduce la o modificare a calitii muncii.
Un prim val al utilizrii PRP n state membre ale OECD1 a avut loc n anii 80 ai secolului
1

Paying for Performance: Policies for Government Employees, articol din revista Policy Brief editat de
OECD, mai 2005, www.oecd.org/publications/policybriefs

124

trecut. Guverne din Canada, Danemarca, Olanda, Noua Zeeland, Spania, Suedia, Marea Britanie
i Statele Unite au adoptat sistemul PRP. Un al doilea val a nceput n anii 90 ai secolului trecut,
cu adoptarea politicii PRP de Australia, Finlanda, Irlanda i Italia. Recent, state precum Germania,
Coreea i Elveia, dar i state din estul Europei (Republica Ceh, Ungaria, Polonia i Slovacia) au
nceput s pun n aplicare mecanismul PRP. n 2004, Frana a nceput experimentarea PRP la
nivelurile nalte ale funciei publice n cadrul a ase ministere pilot.
Exist cteva motive pentru care guvernele aplic sistemul PRP. Constrngerile bugetare,
dificultile economice cu care se confrunt unele state constituie doar elemente declanatoare
ale nevoii de cretere a competitivitii sectorului public. Apare, n acest context, ncercarea
sistematic de a introduce indicatori de performan (performana bazat pe obiective) pentru
evaluarea muncii resursei umane implicate n activitate, ceea ce presupune schimbri la nivelul
funciunii de personal din administraia public.
Sunt relevante cteva elemente ce determin aplicarea PRP n administraia public:
a. un prim argument este acela c motivarea individual poate fi stimulat prin recunoaterea
eforturilor depuse pentru atingerea obiectivelor organizaionale i recompensarea acestora
ntr-un mod adecvat. nainte de introducerea PRP, promovarea era singura modalitate de
cretere salarial, astfel c, de exemplu, n Marea Britanie n anii 80, un director executiv
(Senior Executive Officer) trebuia s atepte chiar i 20 de ani pentru a fi promovat la
director general (Principal), primul grad cu responsabiliti manageriale importante.
b. introducerea PRP, n special la nivel managerial, a fost necesar pentru a putea fi competitiv
sectorul public, n sensul meninerii resursei umane celei mai talentate i stoparea migrrii
acesteia ctre cel privat.
c. un motiv de politic organizaional pentru introducerea PRP este de a determina
schimbarea percepiei asupra serviciilor publice, considerate ca fiind neproductive, prin
individualizarea i aplicarea unor metode transparente de analiz a muncii funcionarilor
public. Trebuie artat c acetia sunt monitorizai n munca pe care o depun.
Dezbaterea asupra sistemului de salarizare suscit interesul managementului organizaiilor
publice i, n egal msur, a teoreticienilor, preocupai de identificarea i stabilirea unor politici
i strategii optime de remunerare care s rspund exigenelor salariailor. Realizarea obiectivelor
organizaionale este consecina fireasc a aplicrii cu succes a unui sistem optim de salarizare a
angajailor, pornind de la premisa c motivaia pecuniar a muncii reprezint unul dintre factorii
importani la care se raporteaz att individul ct i organizaia.
La nivel european exist diferene considerabile n ceea ce privete structura instituional i
legal a administraiei publice, inclusiv din perspectiva practicilor salariale. Considerm necesar,
din acest punct de vedere, o prezentare succint a aspectelor de natur teoretic privitoare la
sistemul de salarizare practicat n acord cu politicile i strategiile de resurse umane, dar i reliefarea
aplicabilitii acestor teorii pe exemplul unor state europene.
n statele europene s-au individualizat dou sisteme ale accesului la funcia public:
a. un sistem al carierei ce presupune ca persoana ce i desvrete studiile s ocupe imediat
o funcie n administraia public i s petreac ntreaga via profesional pe aceast
funcie. Din perspectiv salarial, acest sistem se caracterizeaz prin aceea c statul este cel
care determin, prin lege, nivelul remuneraiei pe care o va primi funcionarul public.
Criteriul esenial l reprezint vechimea n munc. Acest sistem se practic n state precum
Austria, Belgia, Frana, Germania, Grecia, Irlanda, Luxemburg, Portugalia i Spania.
b. un sistem al funciei (contractual), n cadrul cruia individul alege s urmeze o carier
profesional pe o funcie public avnd n vedere pregtirea sa i posibilitatea negocierii
aspectelor privitoare la sistemul de salarizare oferit. Dezavantajul major al acestui sistem
const n absena unei culturi comune a funciei publice, a unei mobiliti reduse de la o
125

organizaie la alta i a atragerii candidailor din sectorul privat care nu sunt ntotdeauna
pregtii s rspund cerinelor unor politici guvernamentale. Sistemul pe baz de funcii
se practic ndeosebi n Danemarca, Finlanda, Italia, Olanda, Suedia i Marea Britanie.
n literatura de specialitate se vorbete de existena a dou structuri ale salarizrii, clasic i
broadband (de larg ntindere), fiecare dintre acestea reprezentnd doar interpretri limitative ale
trsturilor predominante privind remunerarea funcionarilor publici, n realitate ntlnindu-se
caractere ale ambelor structuri.
Structura clasic de salarizare se caracterizeaz prin aceea fiecrei funcii i este atribuit un
grad, adic ocup o poziie unic n sistemul de salarizare, accentul fiind pus pe evaluarea
posturilor funcie de criterii precum studiile absolvite i responsabilitile asumate. n cadrul
acestei structuri se disting dou modele practicate:
a. modelul de suprapunere, n care accentul cade asupra vechimii n munc. Angajaii pot
rmne pe acelai post cu acelai grad un numr mare de ani pentru a atinge valori maxime
salariale asemntor unui nivel echivalent unui post cu un grad superior.
b. modelul de delimitare se caracterizeaz prin aceea c creterile salariale se pot obine prin pro
movarea ntr-un grad superior, ceea ce atrage o cretere substanial a remuneraiei primite.
Structura de salarizare broadband prezint drept trstur caracteristic faptul c o funcie nu
poate fi atribuit unui singur grad. Funciile nu au o poziie unic, fcnd parte dintr-un grup
(broadband). Accentul cade asupra evalurii performanei n munc a unei persoane, adic pe
cuantificarea rezultatelor unui angajat funcie de aptitudinile i cunotinele sale, criteriul vechimii
neprezentnd o deosebit importan, aa cum se ntmpl n cazul modelului anterior.
O problem important este dac plata performanei se face permanent, ca spor la salariul de
baz (sistemul meritului), sau doar atunci cnd se consider a fi necesar acordarea unor pli
suplimentare pentru atingerea unor obiective stabilite (bonusuri). n ultimii ani, utilizarea
bonusurilor a crescut considerabil deoarece pot fi administrate cu o mai mare flexibilitate i nu
implic costuri suplimentare pe statele de plat. Acestea reprezint aproximativ 5% din salariul de
baz. Bonusurile tind s fie din ce n ce mai mari, ns, de regul acestea nu depesc 10% din
salariul de baz al funcionarilor publici (niveluri midlle management sau de execuie). Pentru
manageri (top, executive-management), nivelul plii pentru performana atins poate fi de 20%
din salariul de baz, ca nivel maxim admis.
Un exemplu n acest sens este reforma administrativ n domeniul funciei publice din Belgia
denumit i reforma Copernic. nfptuirea acesteia a vizat dou mari obiective surprinse sugestiv
n sintagma Obiective ngemnate: servicii mai bune, funcionari mai bine pregtii. Reforma
administrativ belgian din anul 1999 a pus un accent deosebit pe revalorizarea funciei publice
prin introducerea unor criterii de msurare a competenei funcionarilor publici. Reforma
copernician avea n centrul obiectivelor sale ceteanul ca element cheie al ntregului proces
reformator. Drept urmare procesul de reform a fost construit de aa manier nct s rspund
ct mai bine la nevoile i cerinele cetenilor prin oferirea unor servicii publice calitative.
Realizarea acestor deziderate s-a fundamentat pe patru direcii principale1:
a. o nou structur organizaional;
b. un nou mod de a munci;
c. o nou cultur managerial;
d. o nou viziune asupra resurselor umane.
Janssens, Johan, Some Topics of the Copernicus Reform: The Remuneration System for Federal Public
Servants and the Salary Reform in the Belgian Public Sector, lucrare susinut n cadrul Conference on
Civil Salary Szstems in Europe, Bucureti, aprilie 2007,

https://www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_33638100_34612958_38708070_119835_1_2_1,00.html.

126

De interes pentru analiza noastr este ultima direcie vizat referitoare la o nou interpretare
a resursei umane n cadrul organizaiei de administraie public. Problemele circumscrise vizau
recrutarea i selecia personalului din administraia public, salarizarea i cariera i dezvoltarea
personalului.
Salarizarea personalului din administraia public belgian a urmrit atragerea profesionitilor
n domeniu prin aplicarea unor factori motivatori care s determine meninerea n cadrul
serviciilor publice, dar, n acelai timp promovarea unor oportuniti reale de dezvoltare a carierei
lor profesionale. Noua abordare a pus accentul, n principal, pe cunotinele, abilitile i
aptitudinile de care dispune funcionarul public, cariera sa fiind rezultatul direct al demonstrrii
acestora n cadrul unor teste i verificri periodice.
Funciile n cadrul administraiei federale belgiene sunt organizate pe patru niveluri. Un rol
important este jucat de actul de studii care atest formarea profesional n domeniu, ns, din ce
n ce mai mult accentul cade asupra competenei de care dispune funcionarul public. Acesta
trebuie s dovedeasc ct de bun este pentru postul pe care candideaz i care sunt competenele
sale reale. O consecin a acestui fapt este posibilitatea urcrii n carier i a recompensrilor de
natur financiar.
n anul 2002, reforma a vizat i o reconsiderare a remuneraiei funcionarilor publici funcie
de cele patru niveluri (Tabel nr. 1):
Tabel nr. 1
Funciile publice n administraia federal belgian i nivelurile corespunztoare
Management
Funcii de management (de conducere)
Nivel A
Funcii de coordonare, concepie i studiu
Nivel B
Funcii specializate
Nivel C
Funcii administrative, logistice i de suport
Nivel D
Funcii manuale
Funcionarii ncadrai n nivelul D execut activiti de natur tehnic i administrativ, cei
de nivel C fac munc de secretariat, registratur, desenator tehnic sau ilustratori grafici. Funcio
narii de nivel B sunt numii experi: experi administrativi, asigur conducerea executiv a secre
tariatului, contabili, asisteni sociali, experi IT, programatori sau programatori analiti. Func
ionarii de nivel A ocup funcii mprite n domenii de expertiz, niveluri de expertiz i clase
de expertiz. Un domeniu de expertiz grupeaz funcii cu activiti i cunotine omogene (de
exemplu: procesarea datelor, impozite i taxe, resurse umane etc.). Nivelurile de expertiz gru
peaz funcii ce au aceeai complexitate, solicit acelai nivel de cunoatere tehnic i prezint
acelai nivel al responsabilitii. Funciile se mpart n clase la nivelul ntregii organizaii, astfel c,
clasa A1 este considerat ca fiind reprezentat cele mai uoare funcii, iar clasa A5 pe cele mai
dificile.
Remuneraia funciei publice belgiene depinde de cele patru niveluri i de scara salarial
alocat pe clase, precum i vechimea n munc. Un exemplu n acest sens este reliefat n tabelul
urmtor (tabel nr. 2).
Tabel nr. 2
Nivelul salarial al funciei publice federale belgiene (la 1 octombrie 2006)
Nivelul A
Vechime n munc
Salariul brut/lun
Salariul net/lun
Consilier
11 ani
4759,04
2514,00
Consilier general
Maximum
6748,46
3318,40
Nivelul B
Vechime n munc
Salariul brut/lun
Salariul net/lun
127

Expert administrativ

Minimum
Maximum
Expert tehnic sau
Minimum
financiar
Maximum
Nivelul C
Vechime n munc
Asistent tehnic i
Minimum
administrativ
Maximum
Nivelul D
Vechime n munc
Angajat cu funcii teh Minimum
nice i administrative Maximum

1729,96
3508,19
1922,38
3789,99
Salariul brut/lun
1632,91
3107,84
Salariul brut/lun
1472,82
2265,13

1212,66
1982,18
1293,18
2107,75
Salariul net/lun
1168,38
1816,30
Salariul net/lun
1089,02
1462,76

Datele prezentate n tabelul de mai sus reflect nivelurile salariale ale funcionarilor din
administraia public federal belgian, aa cum sunt stabilite prin lege, lund n considerare
criteriul vechimii n munc specific sistemului carierei. Salariul net obinut este rezultatul
diferenei dintre salariul brut, contribuiile sociale, alte taxe i contribuii sociale private. Pe lng
salariul net pe care l primete funcionarul, acesta are dreptul la o alocaie suplimentar pentru
plata chiriei (n condiiile n care salariul brut este inferior sumei de 25162,42 pe an), a unor
premii ca urmare a demonstrrii unor competene certificate prin participarea la cursuri de
perfecionare profesional. De asemenea, pachetul salarial include i un premiu pentru acei
funcionari care dovedesc cunoaterea unei alte limbi dect franceza sau germana. n luna mai a
fiecrui an, funcionarul primete o prim de vacan de pn la 92% din salariul brut.
Din prezentarea i analiza datelor putem desprinde faptul c salarizarea funciei publice n
Belgia se ncadreaz n sistemul de carier, bazat pe vechime n munc, ns, utilizarea unor
practici de bonificare a muncii funcie de competena demonstrat reliefeaz i nevoia de
introducere a performanei n sectorul public.
n vara anului 2005, guvernul federal german a adoptat reforma n domeniul salarizrii
funciei publice bazat pe plata funcie de performan (performance related pay reform). Legea
prevedea ca la salariul de baz s se adauge un spor funcie de nivelul de performan atins. Astfel
c la salariul de baz puteau fi adugate 2%, 4%, 6%, 8%.
Procesul legislativ a fost ntrerupt n toamna lui 2005 datorit alegerilor, iar, ulterior noua
coaliie nu a fost de acord cu aceast nou manier de remunerare datorit greutii implementrii
unor indicatori de performan obiectivi.
Tabel nr. 3
Salarizarea funcionarilor public germani pe grade i ani vechime
Grade (pe funcii)
Salariul de baz
Minimum/ani vechime
Maximum/ani vechime
A2 - A6
1474,59 /1an
2011,06 /9 ani
A6 - A9
1869,91 /2 ani
2533,80 /11 ani
A9 A13
1916,09 /2 ani
3820,56 /12 ani
A13 A16
2880,96 /3 ani
5460,39 /12 ani
Schema de remunerare a funcionarilor publici germani urmrete gradele pe fiecare funcie
n parte. Astfel c, pentru cei ce ocup funcii executive de baz le sunt alocate sume corespunztoare
gradelor A2 pn la A6, cei ce ocup funcii n serviciile intermediare, sume corespunztoare
gradelor A6 pn la A9, celor care ocup funcii n serviciile intermediare nalte, sume
corespunztoare gradelor A9 pn la A13, iar celor care se afl n funcii ale serviciilor publice
128

nalte, sume corespunztoare gradelor de la A13 pn la A16 i de la B1 la B11 (pentru poziiile


top) (Tabel nr. 3)1.
Se poate remarca faptul c sistemul de remunerare a funcionarilor publici germani este
tributar sistemului carierei, iar ncercarea de reformare este dificil datorit dificultilor de a gsi
acele criterii de performan care s justifice pe deplin munca funcionarilor publici.
Desprindem n acest context unele probleme cu care se confrunt administraia n dorina de
implementare a sistemului plii funcie de performan. Este dificil de monitorizat i msurat
performana. Experiena a demonstrat c a introduce sisteme formalizate nu reprezint un succes
pentru organizaia public, deoarece este greu de difereniat gradul de performan al
funcionarilor care muncesc satisfctor, indiferent de ct de complexe i formale sunt criteriile.
Spre exemplu, n anii 80 ai secolului trecut, n Statele Unite, mai mult de 95% dintre manageri au
primit calificative de bine sau foarte bine. Procesul de evaluare i apreciere a muncii funcionarilor
publici solicit, n principal, o judecat managerial solid.
Dac PRP a avut un impact pozitiv se datoreaz n primul rnd procesului de evaluare efectuat,
dar, n egal msur, i a modalitilor de identificare a obiectivelor individuale i organizaionale
ale funcionarilor publici. Unele condiii, precum transparena, mecanismele de promovare,
ncrederea n managemntul general sau de linie sunt elemente eseniale pentru introducerea unei
culturi organizaionale bazate pe obinerea performanei.
Stabilirea obiectivelor individuale nu este o sarcin uoar. Acestea nu trebuie s fie nici foarte
uor de atins, nici extrem de complexe, dar nici nereale. Stabilirea obiectivelor organizaionale
este o sarcin a managementului de top sau a celui de linie care trebuie s stabileasc clar, coerent
i utiliznd un sistem transparent care sunt intele de atins efectiv, astfel nct evaluarea
performanei s se realizeze ct mai bine.
PRP determin managerii s stabileasc ct mai clar care sunt obiectivele de atins, dar, n egal
msur, s in cont de resursa uman angajat i de potenialul acesteia.

Concluzii
Se evideniaz cteva direcii de abordare a unui nou sistem de remunerare a muncii
funcionarilor publici din administraie, care s in cont att de obiectivele stabilite de organizaie,
ct i de cele ale indivizilor. Accentul se pune asupra resursei umane ce trebuie cointeresate n a
obine un maximum de performan n munc. Sistemul plat funcie de performan se poate
caracteriza succint prin urmtoarele:
a. stabilirea judicioas a unui sistem de evaluare a muncii funcionarilor publici (indicatori
de performan);
b. o reconsiderare a culturii organizaionale a fiecrei organizaii publice;
c. succesul aplicrii sistemului PRP este determinat de procesul de msurare a performanei
mai mult dect nivelul efectiv al plii;
d. plata performanei merge mn n mn cu funciunea de resurse umane;
e. PRP are efect direct asupra motivrii resursei umane;
f. PRP poate fi aplicat ntr-un mediu care promoveaz relaii de munc bazate pe ncredere;
g. PRP trebuie utilizat ca un stimulent, ca un sistem de prghii pentru a introduce schimbarea
organizaional.

Date prelucrate dup Otto, Kai-Andreas, Civil Service Salary System in Germany and Recent Reform
Trends, Vilnius, December 2006, www.sigmaweb.org/document/62/0,3343,en_33638100_34612958_
38706942_1_1_1_1,00.html

129

Bibliografie
1. Constantin Roca, Mihai Vzaru, Ion. Gh. Roca (coord.) - Resurse umane - Management
i gestiune, Editura Economica, Bucureti, 2005.
2. Paying for Performance: Policies for Government Employees, articol din revista Policy
Brief editat de OECD, mai 2005, www.oecd.org/publications/policybriefs
3. http://www.anfp-map.ro, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Sisteme de salarizare
a funcionarilor publici n Danemarca, Frana, Ungaria, Polonia i Marea Britanie.
4. www.sigmaweb.org, Otto, Kai-Andreas, Civil Service Salary System in Germany and
Recent Reform Trends, Vilnius, December 2006.
5. https://www.oecd.org, Janssens, Johan, Some Topics of the Copernicus Reform: The
Remuneration System for Federal Public Servants and the Salary Reform in the Belgian Public
Sector, lucrare susinut n cadrul Conference on Civil Salary Systems in Europe, Bucureti,
aprilie 2007.

130

PROBLEME GENERALE ALE COMPARTIMENTIZRII DREPTULUI


GRUIA George, lector universitar,
doctorand, USM, Chiinu
Problema divizrii dreptului este o problem veche care i trage rdcinile din timpurile cele
mai ndeprtate. Sunt diferite i criteriile puse la baza divizrii dreptului.
Jurisconsulii epocii clasice din Roma fac trei diviziuni fundamentale. Prima i cea mai
importan este opera jurisconsultului Ulpian (170-228 d.Hr.) care distingea, dup criteriul
utilitii i al interesului ocrotit, jus publicum i jus privatum. n Digeste citim: Jus publicum
est quod ad statum rei romanae spectat; jus privatum quod ad singulormum utilitatem pertinet,
adic dreptul public este acela care se ocup cu organizarea republicii, iar dreptul privat acela
care privete interesele individuale. Aceast diviziune este i azi cea mai important, dei exist
divergene asupra celor dou compartimente.
O alt diviziune, pe care o gsim la romani, este divizarea dreptului n jus civile i jus honora
rium, cel dinti derivnd din lege i din interpretarea jurisconsulilor, cel de al doilea din opera ma
gistratului, a pretorului (hanos, magistratur). Aceast diviziune se refer la izvoarele dreptului.
n sfrit, o a treia diviziune, este divizarea dreptului n jus civile, jus gentium i jus naturale.
n aceast accepiune, jus civile desemneaz dreptul propriu cetenilor unei ceti, care la romani
se mai numea i jus Quiritium. n opoziie cu acest jus civile, jurisconsulii puneau jus gentium,
sau dreptul popoarelor, adic dreptul comun tuturor popoarelor, pe care natura l impune tuturor
popoarelor.
ntr-un alt sens jus gentium este acel drept care se aplic att romanilor, ct i strinilor.
n ceea ce privete jus naturale, era dreptul care guverna toate fiinele nsufleite, cum ar fi
unirea brbatului cu femeia, procreaia, grija de copii etc., drept ale crui reguli sunt comune
oamenilor i animalelor.1
O alt divizare a dreptului o ntlnim la jurisconsultul Paul care distinge jus singulare (dreptul
de excepie) i jus comune (dreptul comun).
Istoria cunoate i multe alte divizri ale dreptului, dintre care atragem atenie la
urmtoarele:
a) Dreptul pozitiv i dreptul natural. Dreptul pozitiv este totalitatea regulilor de drept n vigoare
ntr-un stat. Dreptul natural este totalitatea de principii neschimbtoare i universale, care
sunt degajate de raiunea uman i care se impun chiar legiuitorului, fiind idealul ctre care
trebuie s tind dreptul.
b) Dreptul divin i dreptul omenesc. Primul eman de la divinitate, cel de al doilea de la oameni.
Cel omenesc, la rndul su, se mparte n drept eclesiastic, care eman de la autoritile
religioase, i drept civil, care eman de la autoritile civile.
c) Dreptul represiv i dreptul restitutiv. Cel dinti determin mijloacele prin care se reprim
infraciunile la regulile dreptului, cel de al doilea stabilind reparaiunea care se cuvine unei
persoane lezate n drepturile sale.
d) Dreptul determinator i dreptul sancionator. Cel dinti este dreptul care stabilete regulile
de conduit ale subiecilor, pe cnd cel de al doilea sanciunile nerespectrii lor.
e) Dreptul material (substanial) i dreptul procesual. Dreptul material (substanial) reglemen
teaz felul de comportare al subiecilor, drepturile i ndatoririle acestora. Dreptul procesual
stabilete modalitile prin care dreptul material este aplicat de organele statului.
1

Alexandru Vllimrescu, Op.cit., pag.136-137.

131

f) Dreptul scris i dreptul nescris. Aceast distincie se face n baza izvoarelor dreptului.
Dreptul scris constituie ansamblul regulilor formulate expres ntr-o modalitate general i
abstract. Gradul acestei abstractizri i generalizri nu este ns conturat. Dreptul scris
mai este numit uneori i lege. Termenul lege este utilizat aici ntr-un sens larg (lato sensu).
Dreptul nescris mai este denumit uneori drept cutumiar. n acest caz termenul drept
cutumiar este utilizat n sens larg, avnd n vedere nu numai dreptul cuprins n cutum
(stricto sensu), ci i n anumite uzane sociale.
g) Dreptul obiectiv i dreptul subiectiv, diviziune asupra creia ne-am referit ntr-un capitol
precedent.
h) Dreptul intern (naional) i dreptul extern (internaional).
n continuare ne vom opri i vom analiza mai detaliat categoriile drept public drept
privat; drept intern (naional) drept extern (internaional).
Drept public i drept privat
Dup cum am menionat, dihotomia drept public drept privat i are originea n dreptul
roman. Aa, de exemplu, jurisconsultul Ulpian distinge ntre cele dou compartimente, astfel:
a) jus publicum (dreptul public) compartimentul care se refer la interesele statului roman i
b) jus privatum (dreptul privat) compartimentul care se refer la interesele diferitelor persoane:
Aceast mare diviziune a dreptului privete att dreptul naional (intern) ct i dreptul
internaional.
n ceea ce privete dreptul public intern, din componena sa fac parte aa ramuri ale dreptului,
cum ar fi dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul penal, dreptul muncii i proteciei
sociale, dreptul financiar, dreptul procesual (partea de organizare creia i snt consacrate norme
juridice imperative) etc.
Din dreptul privat intern fac parte aa ramuri ca: dreptul civil, dreptul familial .a.
Obiectul de reglementare juridic a ramurilor care se atribuie la dreptul public intern !
constituie:
problemele ce in de organizarea i distribuirea competenei autoritilor publice;
forma statului;
relaiile de munc i protecie social;
relaiile financiar-bancare;
organizarea general a nvmntului;
infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora etc.
Obiectul de reglementare juridic a ramurilor de drept ce fac parte
din dreptul privat intern l constituie relaiile sociale patrimoniale i personal nepatrimoniale
la care particip persoanele particulare.
Divizarea dreptului n drept public i drept privat nu trebuie absolutizat. Interesul general
n-ar fi nimic, ar fi o absurditate, dac n-ar fi mprtit cu fiecare particular, tot aa precum i
interesul individual nu poate fi neglijat de stat. n legtur cu aceasta, renumitul teoretician romn
Mircea Djuvara (1886-1944) avea perfect dreptate cnd ntreba: Oare normele dreptului public
nu intereseaz pe particulari? Ne este oare indiferent modul cum funcioneaz serviciile publice,
fr de care nici nu putem exista n toat fiina noastr? i invers, dispoziiile de drept privat
intereseaz statul. Cum ar exista ntr-adevr statul fr rnduiala intereselor private ale oamenilor?
Dispoziiile de drept civil reglementeaz de ex. ntre altele averea noastr. Dar nu poate fi
indiferent statului dac cetenii si triesc n aceast privin ntr-un haos, dac nu exist nici un
fel de sanciune, dac se calc continuu, n aceast materie, normele de drept. Tot dreptul privat
atinge ndeaproape interesele publice. Ba chiar mai mult dup cum a artat sub form miestrit,
marele jurisconsult german Ihering, n cartea sa Kampf ums Recht, orice nedreptate s-ar comite
contra unui particular, orict de mic ar fi, este o nedreptate care se face fa de societatea ntreag.
132

Atunci cnd cineva lupt pentru dreptul su, lupt n realitate pentru paza ordinii legale. Dar
paza ordinii legale intereseaz, n primul rnd, statul; particularul cnd pornete o aciune n jus
tiie spre a realiza dreptul su i lupt pentru el mplinete prin aceasta o mare misiune social.1 Cele
spuse scot n eviden faptul c respectarea dreptului sub toate formele sale intereseaz ntreaga
societate, cci ntreaga societate nu ar putea s existe, dac respectul dreptului nu ar exista.
Prin urmare, nu se poate susine c deosebirea dintre dreptul public i dreptul privat se
ntemeiaz exclusiv numai pe ideea interesului, pe care normele respective l prezint pentru stat
sau particulari. Att dreptul public ct i dreptul privat intereseaz n acelai fel i pe stat i pe
particulari.
Aceeai idee o gsim i la Matei Contacuzino: Cele mai multe raporturi de drept privat
privesc i interesul colectiv al societii i raporturile de drept public privesc i interesele private.
Normele de drept privat sunt n principiu de ordine public, pentru c sunt stabilite n vederea
unui scop obtesc de siguran, de organizare i de pace social. Deosebirea dintre drept public i
drept privat nu privete deci natura intereselor care sunt n joc, ci natura raporturilor care se
leag, pe de o parte raportat de la individ la individ, pe de alt parte raportat ntre individul privat
ca un mdular al societii i societatea nsi, reprezentant prin organele sale.2
Oricare ar fi criteriul de la care se pornete n divizarea dreptului n drept public i drept
privat, exist mai multe semne distinctive ale celor dou compartimente ale dreptului, care, chiar
dac nu pot fi privite ca absolute, au totui o valoare practic i teoretic incontestabil:
1. n ce privete generalitatea interesului. n timp ce dreptul public protejeaz un interes
comun tuturor cetenilor, un interes general al societii, dreptul privat protejeaz prin normele
sale interese proprii unui individ, unei familii etc.
2. n ce privete fora obligatorie. Dreptul public este prin natura sa un drept imperativ,
conine o sum de ordine i prohibiii care asigur ordinea public. Dreptul privat este constituit
n principal din norme dispozitive, permisive sau supletive.
3. n ce privete modalitile de exprimare a voinei. Dreptul public cu preponderen prin
aciunea autoritar, unilateral a guvernanilor; dreptul privat traduce normativ jocul liberal al
voinelor, modul i consecinele ntlnirii acestor voine.3
n literatura juridic s-a conturat conceptul potrivit cruia, n afara ramurilor de drept care
pot fi atribuite dreptului public sau dreptului privat, mai exist o categorie a ramurilor de drept
cu caracter mixt. Astfel, P.Roubier argumenteaz existena unui drept mixt concret n care ar
intra dreptul comercial, legislaia rural i legislaia muncitoreasc i un drept mixt abstract n
care sunt incluse ramurile dreptului penal i procedura (penal, civil, administrativ).4
Nu putem s nu scoatem n eviden existena unor concepii care nu recunosc diviziunea
dreptului n public i privat.
Astfel, Leon Duguit (1859-1928), decan al facultii de drept din Bordeaux, este unul din cei
mai hotri adversari al deosebirii de natur dintre dreptul public i privat. n viziunea sa, ntre
cele dou drepturi nu exist deosebire de fundament, de metod, de spirit sau de evoluie. Actele
juridice de drept public i cele de drept privat au acelai caracter i li se cer aceleai condiii. Att
guvernanii, crora li se aplic dreptul public, ct i guvernaii crora li se aplic dreptul privat,
snt indivizii care fac acte de voin, acte juridice, supuse acelorai reguli de drept.
Deosebirea ntre dreptul public i dreptul privat se reduce numai la aceia c n materie de
drept public nu exist sanciuni, pe cnd n materie de drept privat exist sanciuni.5


3

4

5

1
2

Mircea Djuvara, Op.cit., pag.45.


M.Cantacuzino, Elemente de drept civil, 1931, pag.17.
Ion Dogaru, Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, pag.257-258.
A se vedea: P.Roubier, Thorie gnrale du droit, Paris, 1946, pag.255
Mircea Djuvara, Op.cit., pag.51.

133

Nu putem trece cu vederea nici conceptul renumitului profesor Hans Kelsen, care, de
asemenea, consider c nu se justific distincia ntre dreptul public i dreptul privat: Drepturile
private sunt drepturi politice n acelai sens cu cele care n mod curent sunt desemnate ca atare
Doar c, ceea ce se numete drept privat acel complex de norme n care instituia proprietii
private sau individuale ocup un loc central este o form de creaie a unor norme juridice
particulare, adecvate sistemului economic capitalist.1
Dreptul intern (naional) i dreptul extern (internaional).
O alt diviziune a dreptului cu caracter general, recunoscut de doctrina juridic de-a lungul
timpului, este cea n drept intern (naional) i drept extern (internaional).
O asemenea diviziune a dreptului o ntlnim la romani. Dup cum am menionat anterior,
jurisconsulii romani au argumentat nu numai diviziunea dreptului n public i privat, ci i
diviziunea acestuia n dreptul cetii i dreptul popoarelor. Clasificarea lui Ulpian n jus civile i
jus gentium, reluat de Gaius i Paulus, e pstrat i azi sub denumirile de drept intern i drept
internaional.
Profesorul Mircea Djuvara, fcnd distincie ntre dreptul intern i extern meniona: Avem
prin urmare ntre normele de drept unele, care se aplic numai statelor respective n relaiile lor interne
i acestea intereseaz ceea ce se cheam dreptul intern, altele care se refer la raporturile dintre
state sau dintre cetenii unor state diferite. Cci, aceste realiti formidabile pe care le numim
state, montrii imeni de putere, fa de care existena individual nu conteaz i o strivesc de
attea ori n mersul lor greoi nainte, intr n contact ntre ele n viaa internaional i din relaiile
acestea nasc norme de drept, care, se aplic, fie statelor ca atare, fie supuilor mai multor state
deosebite, cnd ei intr n contact i astfel, fa n fa cu dreptul intern, avem i dreptul extern.2
Dreptul intern este constituit din totalitatea reglementrilor normative edictate ntr-un stat.
Dreptul intern mai este denumit drept naional. El este strns legat de principiul suveranitii, de
noiunea de teritoriu i populaie ce ocup acest teritoriu. suveranitatea statului implic
obligativitatea normelor dreptului naional pentru toi: ceteni, neceteni, instituii sociale
aflate pe teritoriul statului.
Dreptul internaional este alctuit din totalitatea reglementrilor privind relaiile dintre state.
Dreptul internaional mai este numit drept extern. De asemenea, se mai utilizeaz formula
canian de drept interstatal. Reglementrile ce le conine dreptul internaional sunt create prin
acordul statelor suverane i egale n drepturi i exprim voinele concordante ale acestor state.
Dreptul internaional cunoate, la rndul su, dou subdiviziuni: drept internaional public i
drept internaional privat.
O problem teoretic important este problema raportului dreptului naional cu dreptul
internaional. n dependen de rspunsul dat la aceast ntrebare s-au conturat dou poziii
principale: dualismul i monismul.
Concepia dualist pornete de la premisa c aceste dou subramuri de drept (naional i
internaional) sunt egale, independente i, ca urmare, normele dreptului internaional nu au for
obligatorie pentru dreptul intern. Pentru ca o norm de drept internaional s intre n vigoare pe
teritoriul unui stat, ea trebuie transformat ntr-o norm de drept intern.
Concepia monist pornete de la premisa conform creia dreptul naional i cel internaional
activeaz pe baza unei ierarhii.
n viziunea lui Hegel, dreptul internaional ar fi un drept extern al statului i este subordonat
dreptului intern. Aceast viziune tot mai puin este mprtit la etapa actual.
O alt soart o are varianta monismului cu primatul dreptului internaional fa de dreptul
Citat dup: Philippe Malaurie, Op.cit., pag.342.
Mircea Djuvara, Op.cit., pag.43.

1
2

134

naional. Anume acestei variante i se preferin, n ultimul timp, ntr-o bun parte din state,
printre care putem enumera i Republica Moldova.
Astfel, articolul 4 al Constituiei Republicii Moldova proclam principiul prioritii reglemen
trilor internaionale la care Republica Moldova este parte, fa de cele naionale n materia ce se
refer la drepturile i libertile omului:
(1) Dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile omului se interpreteaz i se
aplic n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului cu pactele i cu celelalte
tratate la care Republica Moldova este parte.
(2) Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale
ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne, prioritate au reglementrile
internaionale.
Merit atenie i prevederile articolului 8 al Constituiei Republicii Moldova Respectarea
dreptului internaional i a tratatelor internaionale. Denumirea norme respective a fost formulat
ca pacta sunt servanda (tratatele trebuie respectate).
Aceste prevederi constituionale sunt chemate s asigure corelarea dreptului naional cu
sistemul legislaiei i strategia statului nostru de integrare n Uniunea European.

Bibliografia
1. Gheorghe Avornic, Teoria general a dreptului, Chiinu, 2004.
2. Ion Craiovan, Tratat elementar de teoria general a dreptului, Bucureti, 2001.
3. Rene David, Oc , Moc, 1967.
4. Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului (Enciclopedia juridic). Drept raional, izvoare i
drept pozitiv, Bucureti, 1995.
5. Ion Dogaru, Teoria general a dreptului, Craiova, 1998.
6. Ion Dogaru, Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, Bucureti,
1999.
7. Radu I.Motica, Gheorghe Mihai, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2001.
8. Carmen Popa, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2001.
9. Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2002.
10. Alexandru Vllimrescu, Tratat de enciclopedia dreptului, Bucureti, 1999.
11. Victor Dan Zltescu, Mari sisteme de drept n lumea contemporan, Bucureti, 1992.
12. M.Cantacuzino, Elemente de drept civil, 1931.
13. Philippe Malaurie, Antologia gndirii juridice, Bucureti 2000.

135

PROBLEME TEORETICE ALE IEIRII DIN VIGOARE A LEGII


NEGRU Alina, lector universitar,
doctorand, USM Chiinu
La cesse de laction de la loi est dtermin par le moment final, cest--dire la date quand la loi ne
produit pas des effets juridiques. Notre sujet se propose de faire une investigation sur lanalyse dtaill
de trois modalits de cessation de la loi: lexpiration de la terme de la loi, labrogation et la
dsutude.
Aciunea legii n timp e un proces complex cu un de la i un pn la. Viaa legii ncepe cu
un de la (intrarea n vigoare a legii) i se termin cu un pn la (ieirea din vigoare a legii).
Se cunosc trei modaliti prin care o lege iese din vigoare: a) ajungerea la termen; b) abrogarea;
c) desuetudinea.
1. Ajungerea la termen.
Ca regul, legea se adopt pe o perioad nedeterminat, urmnd ca ulterior s se stabileasc
asupra ncetrii aciunii ei.
n practica legislativ se ntlnesc i cazuri n care o lege se edicteaz cu termen, prevznduse chiar n textul ei termenul pn la care va aciona (va fi n vigoare).
Prin ajungerea la termenul respectiv aciunea legii nceteaz fr a mai fi nevoie de procesul
tehnico-juridic de abrogare a ei.
Exist anumite legi care prin natura lor sunt temporare. De exemplu, legile de abilitare a
Guvernului pentru a emite ordonane, cci una dintre condiiile acestor legi este de a determina
n mod cert care este durata abilitrii. Aa, de exemplu, alineatul (2) al art.1062 al Constituiei
Republicii Moldova prevede: Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data
pn la care se pot emite ordonane.
2. Abrogarea legii.
Abrogarea poate fi definit ca fiind procedeul tehnico-juridic prin care legile fr termen i
nceteaz activitatea prin renunare la ele.
Abrogarea nu trebuie confundat cu derogarea. n timp ce abrogarea exclude orice aplicare a
legii respective, derogarea instituie doar unele excepii putnd face ca legea n ansamblu sau unele
prevederi ale ei s fie inaplicabile unor categorii de subieci i putnd n acelai timp s rmn n
vigoare pentru alii. Aa dar, derogarea nu scoate legea din vigoare, ceea ce nseamn c,
nlturndu-se aceast excepie, legea redevine aplicabil. Spre deosebire de derogare, abrogarea
nceteaz definitiv efectele legii, iar pentru a fi din nou aplicat se impune o readaptare a ei.
Abrogarea nu trebuie confundat nici cu revocarea. Revocarea presupune ca legea s nu fi
produs efecte juridice, deoarece e retras nainte de publicare i de intrarea acesteia n vigoare.
Abrogarea se refer la legea care produce efecte legale, funcioneaz.
Abrogarea i nulitatea legii
Att abrogarea, ct i nulitatea legii presupune, ncetarea caracterului obligatoriu al acesteia.
Deosebirea esenial a acestora const n faptul c n timp ce abrogarea se refer la un act normativ
juridic legal, funcional, nulitatea este o sanciune a dreptului pozitiv care suprim retroactiv
efectele actului normativ juridic. [1]
Nulitatea intervine n legtur cu nerespectarea att a condiiilor de fond, ct i a condiiilor
de form ale legii. Prin urmare, nulitatea e condiionat de defectele, viciile pe care legea n
ansamblu sau anumite prevederi ale ei le conin. Acest viciu sau defect al legii o afecteaz de la
136

data intrrii n vigoare. Din aceste considerente sanciunea nulitii va produce efecte de la acest
moment (ex tunc). Legea nu numai c nceteaz s-i produc efectele (abrogare), ci i de a fi
produs vreodat efecte. Efectele sale se terg retroactiv. Legea se prezum a nu fi avut niciodat
for obligatorie. Esenial nulitii este nclcarea dreptului la momentul adoptrii ei. Principiile
ce stau la baza nulitii sunt principiile cunoscute nc n Roma Antic.: contra legem aqit nihit
aqit (ceea ce este mpotriva legii nu este nimic) i fraus omnia corrumpit (frauda distruge tot).
Nulitatea ca sanciune i-a gsit reflectare i n Constituia Republicii Moldova. Aa, de
exemplu, art.7 al Constituiei (Constituia, Lege Suprem) prevede: Constituia Republicii
Moldova este Legea ei Suprem. Nici o lege i nici un alt act juridic care contravine prevederilor
Constituiei nu are putere juridic. n aceeai ordine de idei, alineatul (1) al art.140 al Constituiei
conchide: Legile i alte acte normative sau unele pri ale acestora devin nule din momentul
adoptrii hotrrii corespunztoare a Curii Constituionale.
Abrogare i revizuire
Deosebirea dintre aceste dou noiuni pare doar terminologic. Abrogarea se refer la legile
organice i la cele ordinare. Revizuirea se refer la Constituie. Totui utilizarea noiunii de revi
zuire i nu a celei de abrogare n cazul Constituiei, nu este ntmpltoare. Constituia constituie
nu pur i simplu o lege: ea este legea tuturor legilor, legea nr.1, legea n faa creia celelalte legi
trebuie s stea n poziie de drept, statutul dup care funcioneaz statul i societatea n ansamblu.
Revizuirea presupune proceduri mult mai complicate i cu efecte complexe, ultimele referindu-se
practic asupra ntregii legislaii. Astfel, n Dispoziii Finale i Tranzitorii ale Constituiei Re
publicii Moldova din 29 iulie 1994 s-a pronunat clar c legile i celelalte acte normative rmn
n vigoare n msura n care nu contravin prezentei Constituii (alineatul (1) al articolului II).
Modalitile abrogrii.
Abrogarea unui act normativ juridic poate fi fcut numai printr-un act normativ juridic care
are cel puin, aceeai for juridic ca i actul abrogat. Aceasta este regula general care este pus
la baza abrogrii. Prin urmare, actul abrogativ are aceeai natur juridic ca i actul abrogat. O a
doua condiie a abrogrii const n faptul ca actul abrogativ s ocupe pe scar ierarhic a actelor
normative aceeai poziie sau o poziie mai superioar comparativ cu actul supus abrogrii. Prin
urmare, o lege va putea fi abrogat numai printr-o lege echivalent sau superioar ei.
Abrogarea cunoate dou forme: a) abrogarea expres i abrogarea tacit.
Abrogarea expres este acea form a abrogrii care rezult dintr-o manifestare explicit clar
a voinei organului de stat de a scoate din vigoare legea respectiv.
Abrogarea expres, la rndul ei, poate fi direct i indirect.
Abrogarea expres direct const n anularea efectelor legii vechi prin precizarea n detaliu, n
coninutul legii noi, a legii scoase din vigoare. De exemplu, Legea pentru punerea n aplicare a
Codului Civil al Republicii Moldova nr.1125-XV din 13 iunie 2002 prevede expres:
Art.1 Codul civil al Republicii Moldova nr.1107-XV din 6 iunie 2002 intr n vigoare la
1 ianuarie 2003.
Art.2 La data intrrii n vigoare a Codului civil al Republicii Moldova nr.1107-XV din 6
iunie 2002:
a) se va abroga Codul civil aprobat prin Legea R.S.S. Moldoveneti cu privire la aprobarea
Codului civil al R.S.S. Moldoveneti din 26 decembrie 1964 (Vetile Sovietului Suprem al
R.S.S. Moldoveneti, 1964, nr.36, art.81) cu toate modificrile i completrile ulterioare
Abrogarea expres indirect const n anularea efectelor legii vechi prin utilizarea n legea nou
a formulei: pe data intrrii n vigoare a prezentei legi se abrog orice dispoziie legal contrar.
Abrogarea tacit sau implicit intervine n situaia cnd legea nou nu face nici o precizare
expres (direct sau indirect) de abrogare a legii vechi, dar reglementarea pe care o cuprinde se
abate de la vechea reglementare, conform regulii lex posteriori derogat priori.
137

n literatura de specialitate s-a atras atenie asupra faptului c abrogarea tacit sau implicit
este i ea o manifestare de voin a organelor legislative competente, exprimat ntr-un act
normativ corespunztor. Se nelege c, acest act normativ chiar dac nu cunoate nici o clauz
expres de abrogare, fiind ns o lege posterioar, desfiineaz orice alt dispoziie contrar, dac
aceea este anterioar. [2] i, totui aceasta este o form inferioar abrogrii exprese.
Suntem de acord cu autorii romni I.Dogaru, D.C.Dnior, Gh.Dnior, care n cursul de baz
universitar Teoria general a dreptului susin: Abrogarea tacit este un procedeu periculos de
tehnic legislativ. El las loc unei practici fluctuante, actele de aplicare ce constat abrogarea
implicit avnd, n principiu, doar un efect inter partes, ceea ce conduce la insecuritate juridic.
De aceea abrogarea tacit trebuie totdeauna interpretat n sens restrictiv. Dac textele nu sunt
esenial inaplicabile mpreun, trebuie ca interpretul s se foreze a le armoniza, doar n lipsa
acestei posibiliti el putnd s constate abrogarea implicit a legii anterioare. Pericolul ca
utilizarea abrogrii tacite s lase problema ieirii din vigoare a legii la latitudinea interpretului,
crend posibilitatea unor eventuale abuzuri, trebuie s conduc la afirmarea, ca pe un principiu
al tehnicii legislative, a necesitii utilizrii abrogrii exprese (directe). [3]
n raport cu ntinderea efectelor, abrogarea poate fi:
a) total, atunci cnd toate dispoziiile cuprinse n lege sau ntr-un alt act normativ sunt
abrogate;
b) parial, atunci cnd numai o parte din dispoziiile legii sau altui normativ sunt abrogate,
celelalte continund s rmn valabile.
3. Cderea n desuetudine
Una din caracteristicile legii const n aceea c ea continu s rmn n vigoare atta timp ct
nu a fost abrogat. Cu alte cuvinte, efectele juridice ale legii, ale normelor pe care ea le conine nu
depind de frecvena sau de continuitatea aplicrii lor. Cel puin acesta este principiul teoretic la
care se atrage atenie cnd se caracterizeaz problema aciunii legii n timp. n realitate, ns, ne
putem confrunta cu cazuri, cnd unele legi i nceteaz valabilitatea prin lipsa de uz sau aplicare
de-a lungul unei perioade mari. n aceste cazuri e vorba de cderea legii n desuetudine. Dicionarul
limbii romne moderne interpreteaz desuetudinea ca: a iei din uz, a nu mai fi obinuit, a se
nvechi, a se perima.
O lege e considerat czut n desuetudine atunci cnd, dei nu este abrogat sau neajuns n
termen, nu se mai aplic datorit schimbrii condiiilor social-economice i politice care au
impus iniial adoptarea ei.
Aceast modalitate de ieire din vigoare a legii e condiionat, prin urmare, de legtura
indisolubil ce exist ntre reglementrile juridice i realitile sociale. Ubi cessat ratio legis, ibi
cessat lex acolo unde nceteaz raiunea, temeiul aplicrii legii, nceteaz i aciunea legii.
Cderea n desuetudine a legilor este specific perioadelor de trecere de la un regim politic la
altul, cnd se impun i apar modificri substaniale n toate domeniile de activitate social.
De exemplu, cursul Republicii Moldova spre un regim democratic, angajamentul constituirii
n ara noastr a unui stat de drept au condiionat cderea n desuetudine a mai multor legi.
n viziunea unor autori, desuetudinea nu constituie o simpl neaplicare prelungit a textului
legii care duce la dispariia lui. n aceast ordine de idei, considerm acceptabil afirmaia
profesorului universitar Sofia Popescu, conform creia neaplicarea reprezint o condiie
necesar, dar nu suficient a cderii n desuetudine. Pentru a exista desuetudine este necesar
intervenia unui al doilea element i anume, ca neaplicarea s rezulte din convingerea c norma
avut n vedere este rea din punct de vedere juridic i moral sau, pur i simplu inutil. Aceasta ar
reprezenta faeta negativ a lui opinio iuris, ca element constitutiv al cutumei.
Deci, ca s existe desuetudinea, neaplicarea trebuie s rezulte nu din dorina de sustragere de
la lege sau din simpla indiferen, ci din convingerea c norma desuet nu mai trebuie sprijinit,
138

fiind incompatibil cu convingerile juridice i morale elementare, curente n societate, sau, pur i
simplu, pentru c ea constituie un nonsens.[4]

Referinte:
1. Dan Ciobanu, Introducere n studiul dreptului, Bucureti, 1992, pag.165.
2. Citat dup: Dumitru Mazilu, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2000 pag.206.
3. Ion Dogaru, Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, Bucureti,
1999 pag.364.
4. Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Bucureti, 2000, pag.268.

139

IMPACTUL DREPTULUI COMUNITAR


N SISTEMUL NAIONAL DE DREPT
GVIDIANI Alin, lector asistent,
ULIM, Chiinu
Singurul viitor posibil pentru
popoarele Europei este n unirea lor
Jean Monnet
Viitorul aparine Statelor Unite ale Europei
Napoleon Bonaparte

ABSTRACT
Todays world of globalisation faces new specific temporal phenomenons. More and more is
stressed the role of international in the national structure. Republic of Moldova is situated in geographical area of Europe, as a geopolitical subject with proper suveranity and respective became the
main actor of todays construction of time and space. After January 1, 2007, the border line of European union was established near us. In these conditions we must contribute at the political and
economical construction in the region. In 1993, the Council of Europe at Copenhagen and leaders of
member-states of E.U. established three fundamental criteria for states that intend to adhere to the
union: a) political criterion stability of institutions that would guarantee the democracy, state of
law, human rights, respect and protection of national minorities; b) economical criterion existence
of a functional market economy, also and the ability to face all competitional forces of market within
the Union; c) administrative criterion capacity to face duties that comes from the statute of unions
member, included adhering to the statutes of political, economical and monetary union. Interference
between european and national legislation we can find in the settlements of Agreement of Partnership and Cooperation between European Community with their member-states and Republic of
Moldova (signed at Bruxelles on November 28, 1994 came into force in Republic of Moldova on July
1, 1998). In the agreement are stipulated reciprocities for community: political dialogue at the ministries level, advantages in the commerce with goods, carrying out of services beyond the bounds and
so on. In this way, between 1999-2003 was elaborated about 250 recommendations for harmonization of national legislation with community acquis, also was elaborated comparative studies in about
20 various domains. An apart role in home affairs has The Department of European Integration
within the Ministry of Foreign Affairs of Moldova. Ministry draw the National Plane of Acquis
Adoption up and National Table of harmonizations degree of national legislation with the European. An important strategy for our country is and the Actions Plane Republic of Moldova E.U.,
elaborated of Institute of Political Policies in 2004. Point 20 from this plane establish improvement
of market economy and climate of affairs through the agency of adequate structural reforms, oriented in the same time to the general transparency and possibility to forecast and to carry an affair
on. The latest extension of E.U. (2004 Cyprus, Estonia, Latvia, Lituania, Malta, Poland, Czech
Republic, Slovakia, Slovenia, Hungary; 2007 Romania and Bulgaria) established E.U. to reform
their neighbourhood policy with border countries. As representative countries of neighbourhood
were fixed: East Border (Russia, Ukraine, Belorussia and Republic of Moldova), South Border (Algeria, Egypt, Israel, Jordan, Lebanon, Libya, Palestine Region, Syria and Tunisia). For our country,
this policy declared very obvious that relations with E.U. will be promote only for profound of neigh140

borhood cooperation relations and not for integration. In these situation, Republic of Moldova must
work harder for european integration of their legislation, economy, justice and policy.
Mediul contemporan al globalizrii ne impune n faa unor fenomene temporale specifice. Tot
mai mult se accentueaz rolul internaionalului n structura naionalului. Dup regula spaiului
geopolitic statul nostru Republica Moldova aflndu-se n aria geografic a Europei, devine
respectiv actorul actualelor construcii ale timpului i spaiului. n modul respectiv, normele
juridice ale dreptului intern snt puse n situaia de a fi unilateral i incomplet abordabile. Mai
mult ca att, circulaia factorului uman n spaii culturale variate, interptrunderea unor nivele
economice extrastatale i apariia unor factori de risc la nivel de regiune pluristatal, determin
prioritatea afirmrii unui sistem juridic comunitar. David Mitrany afirm c tot mai mult ne
apropiem de o teorie a funcionalismului, ntemeiat pe ndeplinirea unor sarcini n comun, la
nivel suprastatal1. Nu e altceva dect o structurare normativ extensiv.
Republica Moldova n procesul su de reformare juridico-administrativ, n spiritul sintezelor
de formul experimental european, devine aadar subiect direct al sistemului de drept comunitar.
Exemple de acest fel avem multiple: descentralizare administrativ n spiritul practicilor franceze2,
politici de dezvoltare regional asemeni spaniolilor3, garanii sociale n contextul Declaraiei
Universale a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948 .a.m.d. nsi normele constituionale
ale Republicii Moldova stabilesc c n cazul n care exist anumite neconcordane ntre pacte, tra
tate, convenii (i alte izvoare de drept internaional) i legislaia intern, prioritatea revine regle
mentrilor internaionale, care n mod cert au fost ratificate de Parlamentul Republicii Moldova.
Rolul dreptului comunitar devine inevitabil predominant n situaia economico-geografic a
rii noastre. n Europa, noiunea de drept comunitar e identic cu cea de drept european sau
drept al Uniunii Europene (U.E.). n contextul europenizrii, normele juridice ale dreptului euro
pean se contopesc cu sistemul de drept public i privat al statului nostru. Moldova nu este statmembru al Uniunii Europene, ns stabilirea hotarului comunitar de la 1 ianuarie 2007, impune
i mai stringent necesitatea de a ne alinia la construciile politico-economice din regiune. n 1993
la Consiliul European de la Copenhaga, liderii statelor membre ale U.E. au stabilit trei criterii fun
damentale care urmau s fie ndeplinite de ctre statele doritoare de a adere la uniune, i anume:
a) criteriul politic stabilitatea instituiilor care s garanteze democraia, statul de drept, drepturile
omului, respectul i protecia minoritilor; b) criteriul economic existena unei economii de
pia funcionale precum i capacitatea de a face fa forelor concureniale ale pieei din cadrul
Uniunii; c) criteriul administrativ capacitatea de a face fa obligaiilor care decurg din statutul
de membru al Uniunii, inclusiv aderarea la statutele uniunii politice, economice i monetare.
S analizm n continuare din punct de vedere juridic situaia racordrii Moldovei la aceste criterii.
Criteriul politic, care ine de ramura reglementrii constituionale e fundamental n studiul
dat. n primul rnd modelnd o stabilitate a autoritilor publice centrale i locale: Parlament,
Preedintele i instituia Preedeniei, Guvern, sistem judiciar, continuitatea reformei admini
straiei publice. Toate aceste instituii trebuie s corespund cerinelor funcionale la care activeaz
instituiile U.E.: Parlamentul European, Preedenia Consiliului U.E., Consiliul de Minitri,
Comisia European, Curtea European de Justiie i desigur nivelele de administraie public ale
statelor membre. n R. Moldova situaia e critic la acest capitol. Instituiile politice nu dau dovad
Vezi articolul Integrarea european i teoriile ei (I): Funcionalismul lui David Mitrany. Revista
Adevrul Artistic i Literar din 21 februarie 2007, pag. 11.
2
Pentru detalii normative vezi: Legea R. M. nr. 435-XVI privind descentralizarea administrativ, din 28
decembrie 2006.
3
Studiaz Legea R.M. 438-XVI privind dezvoltarea regional n Republica Moldova, din 28 decembrie
2006.
1

141

de o politic coerent, clar n sensul operrii cu instrumente deschise procesului integraional.


n administraia public treptat ncep s se ntrevad semne de stabilitate. De la Declaraia de
Suveranitate din 23 iunie 1990 pn n prezent au fost adoptate cinci legi privind administraia
public local: Legea nr.635-XII cu privire la bazele autoadministrrii locale (10 iulie 1991); Legea
nr.310-XIII privind administraia public local (07 decembrie 1994); Legea nr.186-XIV privind
administraia public local (06 noiembrie 1998); Legea nr.123-XV privind administraia public
local (18 martie 2003) i Legea nr.436-XVI privind administraia public local (28 decembrie
2006). Din cele cinci legi, doar ultimele dou au continuitate, restul n dependen de interesele
politice determinau forme teritorial-administrative i funcional-instituionale neuniforme.
Reflectarea corelrii legislaiei naionale cu cea comunitar are la baz reglementrile
Acordului de Parteneriat i Cooperare dintre Comunitile Europene i Statele lor membre, pe de
o parte, i Republica Moldova, pe de alt parte, semnat la Bruxelles la 28 noiembrie 1994 i intrat
n vigoare pentru Republica Moldova din 1 iulie 19981. Acordul dat prevede reciprociti
comunitare privind dialogul politic la nivel de minitri, avantaje n comerul cu mrfuri, prestarea
de servicii transfrontaliere .a.m.d. Art. 82-83 prevede c evaluarea realizrii acordului dat se
realizeaz de Consiliul de Cooperare, compus, pe de o parte, din membrii Consiliului Uniunii
Europene i, pe de alt parte, din membrii Guvernului Republicii Moldova, ntruninduse la nivel
ministerial o dat n an. La 1 iulie 2008 expir prevederile acordului comun i e necesar un nou
document de reglementare. n aceste condiii ne putem ghida de Strategia European a Republicii
Moldova din 21 februarie 20062. Capitolul X din aceast Strategie determin modalitile de
armonizare a legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar3. Termenul de acquis se identific prin
sistemul comunitar integrat al coninutului tratatelor, legislaiei secundare, declaraiilor i
rezoluiilor adoptate n cadrul U.E.
Astfel, n cadrul Departamentului Legislaie al Ministerului Justiiei a fost creat un grup de
lucru din circa 10 persoane, pentru a colabora cu proiectul Acordului de Parteneriat i Cooperare
n vederea armonizrii proiectelor de acte legislative care parvin la minister. n proiectul iniiat,
Ministerul Justiiei a colaborat n domeniul armonizrii legislaiei i cu alte ministere i
departamente, n special la elaborarea proiectelor de acte legislative (de exemplu: Legea cu privire
la evaluarea conformitii produselor, Legea cu privire la audit, Legea cu privire la societatea cu
rspundere limitat, Legea cu privire la investiii)4. n aa mod, n perioada 1999-2003 au fost
elaborate circa 250 de avize de armonizare a legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar, s-au
elaborat studii comparative n circa 20 de domenii.
Un rol deosebit n plan intern revine Departamentului Integrare European din cadrul
Ministerului Afacerilor Externe al R. Moldova. Acesta ntocmete Planul Naional de Adoptare a
Acquis-ului i a Tabelului Naional a gradului armonizrii legislaiei naionale cu cea comunitare
cu fixarea progreselor nregistrate, avizeaz n mod obligatoriu actele normative/legislative care
urmresc armonizarea legislaiei comunitare cu cea naional, coordoneaz grupurile de lucru
interministeriale (sectoriale) mandatate cu revizuirea i analiza legislaiei comunitare i naionale.
La nivel de administraie public central de specialitate (ministere, agenii .a.) se creeaz o
direcie de integrare european sau un serviciu cu atribuii n domeniul armonizrii legislative
intra i inter-instituional.
Evaluarea compatibilitii legislaiei naionale existente cu acquis-ul comunitar i armonizarea
acesteia se preconizeaz a se efectua n patru etape succesive: 1) Revizuirea de ctre grupurile de
Tratate Internaionale, vol. 4, Chiinu-1998, pag. 128-176.
Strategia European a Republicii Moldova, elaborat n cadrul Institutului de Politici Publice, Chiinu2006.
3
Ibidem, pag. 557-573.
4
Legile date pot fi accesate pe site-ul www.law-moldova.com sau www.justice.gov.md
1
2

142

lucru interministeriale (sectoriale) a legislaiei existente pe domenii, confruntarea acesteia cu


acquis-ul comunitar i reflectarea concluziilor n tabele sectoriale ale gradului armonizrii
legislaiei naionale; 2) Elaborarea i adoptarea Programului Naional de Adoptare a Acquis-ului
de ctre Parlament, prin lege cu preferin; 3) Elaborarea i adoptarea actelor legislative i
normative noi i a actelor de modificare pentru armonizarea legislaiei interne cu acquis-ul; 4)
Crearea i/sau consolidarea instituiilor i mecanismelor de implementare a legislaiei armonizate.
n aceste condiii, Guvernul R. Moldova va stabili contactele necesare cu Institutul European din
Romnia pentru a asigura accesul deplin la baza de date a acquis-ului tradus n limba romn, va
face demersurile necesare pe lng U.E. pentru a putea beneficia de serviciile oficiului TAIEX
care cuprinde toate domeniile acquis-ului comunitar i organizeaz asisten att la nivel bilateral
ct i multilateral, va discuta cu Banca Mondial i alte instituii i organizaii disponibile
posibilitatea extinderii parteneriatului cu aceste instituii la domenii precum asisten, dialog i
credite pentru promovarea reformelor i dezvoltarea instituiilor necesare pentru adoptarea i
implementarea acquis-ului comunitar n procesul de apropiere i de integrare n U.E.
Cu privire la criteriul economic de corelare naional-comunitare ne putem axa i pe
reglementrile Planului de Aciuni Republica Moldova-U.E.1. Punctul 20 din plan determin
perfecionarea economiei de pia funcionale i a climatului de afaceri prin intermediul unor
reforme structurale adecvate, orientate n acelai timp i spre obinerea transparenei i
previzibilitii condiiilor de desfurare a afacerilor. Urmeaz implementarea angajamentelor cu
referire la anti-monopol n compatibilizarea legislaiei naionale cu cea comunitar, crearea
Ageniei Naionale pentru Protecia Concurenei prevzute n Legea privind concurena din 2000
ca structur apolitic. Interes prezint i faptul c acest plan mai prevede i optimizarea cerinelor
administrative pentru companii (aprobarea cadrului juridic relevant, implementarea; simplificarea
schemei de raportare i a obligaiilor administrative; limitarea la minim a numrului de licene i
permise necesare pentru iniierea activitii economice). Pentru sporirea bunstrii populaiei se
releveaz necesitatea elaborrii i implementrii Strategiei de Cretere Economic i Reducere a
Srciei n contextul Programului de Securitate Alimentar al U.E. Se fixeaz i o consolidare
economic prin adoptarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu, integrnd bugetul central,
bugetele autoritilor publice locale, bugetul asigurrilor sociale, fondurile extrabugetare, precum
i asistena financiar extern. La capitolul datorii externe se evideniaz identificarea, n comun
acord cu creditorii, a unei soluii pe termen lung a problemei privind reducerea poverii excesive
a datoriei externe, prin combinarea unei politici fiscale riguroase i credibile .a.m.d. Aadar prin
racordarea sectorului economic cerinelor U.E. trebuie s generm de fapt funcionalitatea celor
trei piloni ai politicii economice comune. n calitate de asemenea piloni snt recunoscui: sistemul
monetar naional ajuns la faza cursului de schimb cu politicile comunitare, un regulament fiscal
performant i desigur o dimensiune structural2. Experii Asociaiei pentru Democraie
Participativ ADEPT consider c chiar dac Guvernul nostru ne asigur c indicatorii creterii
economice au sporit cu 6,3 % n perioada 2000-2005, calitatea i stabilitatea acestor indici trezesc
mari dubii, dat fiind faptul c procesul masiv de emigrri al populaiei determin o scdere
cantitativ i calitativ a resurselor umane, att de necesare economiei, iar nivelul de omaj sczut
(6,8-8,5%) se datoreaz aceleiai tendine a populaiei de a pleca peste hotare3.
Elaborat n cadrul Institutului de Politici Publice n 2004, vezi detalii pe site-ul www.ipp.md.
Uniunea Economic i Monetar. Proiect n cadrul Programului PHARE implementat de Institutul
European din Romnia i Euro Mediterranean Networks din Belgia. Seria Micromonografii Politici
Europene 2005, pag. 9.
3
: - ().
ADEPT EXPERT-GRUP
. ADEPT -2006, pag. 75.
1
2

143

Ultimul criteriu n abordarea noastr e cel administrativ, care de fapt devine funcional odat
cu aderarea la uniune. n cazul R. Moldova, putem vorbi doar de semnarea unor norme comunitare
i racordarea reformativ la cerinele acestora. Ultimele valuri de extindere a U.E. (2004 Cipru,
Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia, Ungaria; 2007 Romnia i
Bulgaria) au determinat U.E. s reformeze cadrul existent cu noii vecini. Politica European de
Vecintate reprezint noul instrument. La 11 martie 2003 Comisia European a prezentat o
Comunicare n care i expunea viziunea asupra relaiilor cu vecinii din Est (Rusia, Ucraina,
Belarus i Moldova) i Sud (Algeria, Egipt, Israel, Iordania, Liban, Libia, Maroc, Autoritatea
Palestinian, Siria i Tunisia). Conceptul Comisiei asupra relaiilor cu vecinii nu prevede
posibilitatea aderrii la UE, ci doar aprofundarea relaiilor prin elaborarea unor planuri de
aciune dintre UE i fiecare ar n parte. Ultimele sondaje de opinie pe tematica european,
arat urmtoarea situaie: 1. Dac duminica viitoare ar avea loc un referendum cu privire la
aderarea Republicii Moldova la U.E. dvs. ai vota pentru sau contra? (pro 72,2%, contra 7,2%,
nu a participa 4,1 %, nu tiu, nu m-am decis 12,4 %, fr rspuns 4,1%); 2. Dac Republica
Moldova va adera la U.E. credei c viaa dvs. ? (Se va mbunti cu mult 30,3 %, Se va
mbunti ntr-o oarecare msur 45,6 %, Va fi aceeai 6,2 %, Se va nruti ntr-o oarecare
msur 5,0, Se va nruti cu mult 1,2 %, Nu tiu 11,8 %); 3. n viziunea dvs. care snt
obstacolele ce ar putea mpiedica integrarea rii noastre n U.E.? (Corupia: Da 71,7 %, Nu
8,4%, Nu tiu 18,4 %, Fr rspuns 1,4 %; Capacitatea insuficient a guvernrii de a face fa
situaiei: Da 62,7 %, Nu 12,9 %, Nu tiu 22,8 %, Fr rspuns 1,6 %; Situaia economic:
Da 70,7 %, Nu 10,3 %, Nu tiu 17,4 %, Fr rspuns 1,6 %; Conflictul din stnga Nistrului:
Da 73,4 %, Nu 7,7 %, Nu tiu 17, 2 %, Fr rspuns 1,7 %); 4. n viziunea dvs. aderarea
Republicii Moldova la U.E. i va oferi ? (Mai multe avantaje 52,2 %, Cte avantaje attea i
dezavantaje 26,0 %, Mai multe dezavantaje 7,3 %, Nu tiu/Fr rspuns 14,5 %)1. Prin acest
sondaj determinm astfel gradul de informare a societii civile asupra proceselor de infiltrare a
normelor de drept comunitar n sistemul social-normativ naional. Aceste norme au o intervenie
subsidiar, adic se realizeaz n completarea celor statale n domenii date expres competenei
Uniunii2. n perioada august 2000 mai 2007, Institutul de Politici Publice a efectuat 14 barometre
de opinie public, pe baza unui eantion de cel puin 1.000 de respondeni (populaie adult), cu
excepia Transnistriei i prezint o eroare maxim de +/-3%3.
Conform aceleiai Strategii Europene ale R. Moldova, la conceptul de reglare a legislaiei
naionale la acquis-ul comunitar se fixeaz trei etape de monitorizare a implementrii Strategiei:
a) etapa preliminar (nceputul anului 2005) la care se vor crea grupuri mixte de experi,
componena crora va fi propus de M.A.E. n baza candidaturilor de la ministere, departamente
i instituii neguvernamentale active i competente n domeniu, se vor elabora repere de evaluare
i forme de rapoarte; b) evaluarea intermediar i final, care conform Politicii de Vecintate i
Planului de Aciuni, va avea loc dup doi ani de implementare a Planului de Aciuni, iar evaluarea
final va avea loc la sfritul anului 2007, celui de-al treilea an de implementare; c) evaluarea
periodic (trimestrial) prin evaluri operative a procesului de implementare, concretizarea
sarcinilor operative i introducerea operativ a corectivelor n caz de necesitate, informarea
Barometrul de Opinie Public mai 2007. Elaborat de Centrul de Investigaii Sociologice i Marketing
CBS Axa i Institutul de Politici Publice. Seciunea E Relaii Externe, pag. 10-11.
2
Maria Orlov, Ioana Alexandru Mocanu - Impactul tendinelor federaliste ale U.E. asupra statelor
membre i candidate. Caiet tiinific Nr.1 al Institutului de tiine Administrative din Republica
Moldova. Materiale ale Sesiunii de Comunicri tiinifice, 27-28 octombrie 2006 Administraia Public
n Perspectiva Integrrii Europene. Chiinu 2006, pag. 112.
3
Sergiu Bucneanu - Evoluia opiunii europene n Moldova (2000-2007). E-Journal ADEPT Guvernare
i Democraie n Moldova, an. V, nr. 96, 16-31 mai 2007.
1

144

periodic a Comisiei Europene, populaiei, Parlamentului, Preedintelui, Guvernului, Comisiei


Naionale pentru Integrare European. La 13 septembrie 2007, premierul Vasile Tarlev n cadrul
edinei Comisiei a reiterat caracterul irversibil al obiectului de integrare european a R. Moldova
i a cerut realizarea plenar a prevederilor Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea
European pn pe 17 noiembrie 2007. Premierul a mai solicitat tuturor autoritilor publice
implicate s pregteasc rapoarte de activitate pe caiete de sarcini pentru a fi prezentate n cadrul
edinelor Comisiei Naionale pentru Integrare European, care vor avea loc sptmnal. Astfel,
la 28 septembrie 2007, premierul Vasile Tarlev a declarat c majoritatea prevederilor Planului de
Aciuni au fost finalizate, rmnnd doar ca i calitatea rapoartelor i conlucrarea cu experii din
U.E. s fie mbuntite. ns, raportul final de progres urmeaz a-l oferi Comisia European la 4
decembrie 20071. Experii astfel remarc unele critici n ce privete performanele Republicii
Moldova, precum implementarea dificitar a strategiilor de reform, libertatea limitat a masmedia, rspndirea larg a corupiei, imixtiunea Guvernului n sfera businessului etc. E de
remarcat i faptul c cele 21 de rapoarte din partea autoritilor publice nu au o structur unic,
acoper perioade diferite, cu mici excepii relev probleme i riscuri existente, rareori propun
msuri de remaniere. Astfel, utilitatea acestora ca i instrumentele de monitorizare este una
limitat, ele servind mai mult pentru informare general. E de menionat c la primul raport al
Comisiei din 4 decembrie 2006 au persistat aceleai probleme: implementarea deficitar a
strategiilor de reform, libertatea insuficient a mas-media, rspndirea larg a corupiei,
imixtiunea Guvernului n sfera businessului, reglementrile insuficient de clare n legtur cu
imunitatea parlamentar, lipsa unor prioriti clare de aciune2 .a.m.d.
Prin urmare autoritile publice centrale ale R. Moldova contientizeaz rolul i importana
sistemului de drept (dar i economic) european i snt predispuse s fac unele ncercri n
corelarea legislaiei sale dar i a situaiei interne. Un ultim eveniment n acest sens a constituit
semnarea la 10 octombrie 2007, la Bruxelles, ntre U.E. i R. Moldova, Acordul privind facilitarea
eliberrii vizelor i Acordul privind readmisia. Primul acord prevede reducerea taxei de viz n
spaiul Schengen de la 60 la 35 de euro pentru cetenii moldoveni i chiar exclude costurile de
viz pentru unele categorii de aplicani.
Al doilea acord oblig prile s-i readmit reciproc cetenii care se afl ilegal pe teritoriul lor3.
n privina racordrii R. Moldova la standardele europene, nu trebuie s uitm i de faptul c
ntre Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene al Republicii Moldova i reprezentanii
societii civile a fost ncheiat un Memorandum4. Art. 1 din Memorandum stabilete c prile
(adic M.A.E.I.E. i cele 22 de organizaii ale societii civile semnatare) accentueaz importana
implementrii eficiente a Planului de Aciuni R.M. U.E., coopereaz i ofer posibilitatea
avansrii la o nou calitate a relaiilor dintre R. Moldova i U.E. n aceste condiii a fost elaborat
Proiectul Strategiei de Informare i Comunicare pentru Integrare European a Republicii
Moldova5. Aceast strategie stabilete un plan de aciuni pe termen scurt pentru perioada 2007 Margareta Mmlig - edinele sptmnale ale Comisiei pentru Integrare European un prim bilan.
E-Journal ADEPT Guvernare i Democraie n Moldova, an. V, nr. 103, 16-30 septembrie 2007.
2
Sergiu Bucneanu - Moldova n cadrul Politicii Europene de Vecintate. Primul Raport de Evaluare a Comi
siei Europene. E Journal ADEPT Guvernare i Democraie n Moldova, an. V, nr. 88, 1-31 ianuarie 2007.
3
Relaii Externe. E Journal ADEPT Guvernare i Democraie n Moldova, an. V, nr. 104, 1-15 octombrie
2007.
4
Memorandum privind cooperarea n procesul integrrii europene ntre Ministerul Afacerilor Externe i
Integrrii Europene al Republicii Moldova i organizaiile societii civile, Chiinu, 30 mai 2007 (vezi
detalii pe site-ul www.mfa.gov.md).
5
Strategia este un proiect al Ministerului Afacerilor Externe i Integrrii Europene al Republicii Moldova
i a fost elaborat n cooperare cu un expert european n comunicare cu suportul PNUD Moldova i
Fundaiei Eurasia, Reprezentana Moldova.
1

145

2010. O reglementare din strategie determin un obiectiv al comunicrii foarte interesant formulat
75 % din populaie trebuie s contientizeze ctre anul 2010 c Integrarea European este o
problem prioritar pentru Republica Moldova1.
Un interes ar prezenta cred i o evaluare a acestor procese din partea societii civile. E vorba
de Raportul Independent al celor Treisprezece Reprezentani ai Societii Civile din Republica
Moldova (n contextul Raportului Comisiei Europene din 04 decembrie 2006 i al mplinirii a doi
ani de la semnarea Planului de Aciuni R.M. U.E.)2. Acest raport, practic e unul critic i relev
barierele specifice ale Republicii Moldova n procesul de racordare la normele europene i anume:
utilizarea abuziv a resurselor administrative n perioada electoral, politizarea serviciului public,
manifestarea analfabetismului juridic al funcionarilor publici, secretizarea excesiv a accesului la
informaie, presiuni politice continue asupra sistemului judectoresc, lupta cu corupia nu i
atinge pe funcionarii afiliai puterii guvernamentale, cooperarea cu U.E. n vederea soluionrii
conflictului transnistrean, nu este asigurat protecia concurenei loiale iar Agenia pentru
Protecia Concurenei aa i nu a fost creat, creterea brusc la CEDO a aplicaiilor din Republica
Moldova referitor la aplicarea abuziv a msurilor preventive de constrngere i a torturii,
liberalizarea pieei energetice prin competiie i costuri mai mici .a.
Victor Nichitu ntr-o lucrare recent editat e de prere c anumite figuri politice i funcionari
din cadrul ministerelor se opun proceselor integraioniste creznd n posibilitatea restabilirii
Uniunii Sovietice, n baza Comunitii Statelor Independente3.
Alexandru Burian, consider c R. Moldova, din punct de vedere geostrategic e un stat
tampon, aflat la frontier ntre Est i Vest, ntre CSI i UE, ntre rubl i euro, ntre NATO i multe
alte cunoscute i necunoscute. Apreciaz ideal situaia n care Republica Moldova pe parcursul
a 5-7 ani s adere la UE, pstrndu-i, concomitent, pieele sale de desfacere n arealul CSI4.
Sergiu Bucneanu, accentueaz rezultatele moderate obinute n urma implementrii
Planului de Aciuni R.M. UE i multitudinea de probleme existente n justiie i respectarea
drepturilor omului5.
Toate aspectele mai sus elucidate reflect actualitatea sistemului comunitar de drept n
microsistemul normativ al R. Moldova. Armonizarea legislaiei ns, trebuie s fie u proces
continuu prin care legislaia naional e adus la rigorile dreptului comunitar. Raportul dintre
dreptul statal i dreptul suprastatal a fost mereu o tem central a specialistului n drept
constituional i internaional6. Cu att mai mult n condiiile cnd normele juridice se globalizeaz.
Strategia de Informare i Comunicare pentru Integrare European a Republicii Moldova, Chiinu 2007,
pag. 15.
2
Raportul a fost elaborat i semnat de ctre: Vasile Spinei, Acces-Info; Igor Botan, ADEPT; Veaceslav
Vladicescu, Asociaia de Instruire i Informare European; Petru Macovei, Asociaia Presei Independente;
Corina Cepoi, Centrul Independent de Jurnalism; Alexandru Tnase, CSPJ; Mihai Godea, Contact;
Valeriu Prohnichi i Alexandru Oprunenco, Expert-Grup; Victor Munteanu, Programul de Drept i
Iulian Fruntau, Programul Iniiative Europene, Fundaia Soros-Moldova; Igor Munteanu i Veaceslav
Ioni, IDIS-Viitorul; Arcadie Barbroie, Institutul pentru Politici Publice; Vitalie Nagacevschi, Juritii
pentru Drepturile Omului; Paul Struescu, LADOM. Chiinu. 30 mai 2007.
3
Cristina Gherasimov, Victor Nichitu, Margareta Mmlig, Marcel Sptari, Mircea Eanu, Sergiu Navin,
Mihail Peleah, Alexei Timofti - Lecii Europene: Experiena Poloniei i oportuniti pentru Moldova.
Culegere de analize de politici publice. Institutul de Politici Publice. Editura ARC 2007, pag. 28.
4
Alexandru Burian - Schimbrile geopolitice din lumea contemporan i problemele statalitii
moldoveneti n contextul proceselor de integrare european. Revista Naional de Drept nr. 1, ianuarie
2005, pag. 8-10.
5
Sergiu Bucneanu - How Far is the European Neighbourhood Policy a Substantial Offer for Moldova?.
Leeds, August 2006, pag. 43.
6
Marian Voicu - Drept comunitar (Note de curs), Bucureti 2003, pag. 22.
1

146

Uniunea European a ajuns tocmai i la faza proiectrii unei Constituii europene1. Referendumurile
negative din Frana i Olanda, ns au determinat neintrarea n vigoare a acestui tratat, care ar fi
constituit un moment de transformare istoric, cnd cele 27 de state ale UE ar fi devenit n
deplinul sens juridic, o federaie european.
Republica Moldova are de parcurs cale lung n transformrile sale interne. Trebuie s inem
cont de faptul c UE la momentul actual opereaz cu un nou instrument de parteneriat cu statele
nemembre, i anume Politica European de Vecintate. R. Moldova mpreun cu Ucraina i
Belarus pot ncheia acorduri europene de vecintate ca state suverane ale zonei de est. Planul de
aciuni astfel dintre UE i rile date se fixeaz conform anumitor circumstane: poziie geografic,
situaie economic, nivel de dezvoltare a relaiilor dintre statul suveran i UE i desigur, modul n
care se deruleaz reformele interne. Pe lng acestea n UE se pune un accent deosebit pe acquisul comunitar n justiie i afacerile interne, care n mod cert intereseaz statele nemembre, n
situaia rii noastre. Sunt probleme continental-globale ce in de controlul frontierelor, migraia
ilegal, traficul de droguri, splarea de bani, crima organizat, cooperarea n domeniul poliienesc
i judiciar, protecia datelor2. Procesul european de uniformizare a legislaiei nu e altceva dect
ajustarea reglementrilor interne la cele regionale pentru a-i conferi o for juridic mai extins.
Spre exemplu, n UE s-a uniformizat deja legislaia n materia penal, ceea ce nseamn ca
infractorii ce svresc fapte ilicite n spaiul comunitii, indiferent de locul (statul) n care
svrete infraciunea, rspunde deja conform reglementrilor comunitare. Republica Moldova
a adoptat i ajustat i ea un pachet de legi racordate la schimbrile penale n plan european.
Exemple concrete ar fi: adoptarea Legii nr. 371-XVI cu privire la asistena juridic internaional
n materie penal din 01 decembrie 20063, Legii nr. 190-XVI cu privire la prevenirea i combaterea
splrii banilor i finanrii terorismului din 26 iulie 20074. Materia civil din pcate nu este nc
uniformizat n UE i prezint o serie de complicaii.
Eugen Osmochescu, propune crearea unui cadru instituional al aderrii Republicii Moldova
la UE printr-o structur n trei niveluri, o structur care de fapt, i-a demonstrat cu succes
funcionalitatea n majoritatea statelor care doresc s devin membri ai UE: 1) Comisia Naional
pentru Integrare European (CNIE) care va avea funcii mai mult de ordin politic i va fi n
subordinea Prim-ministrului, monitoriznd procesul de integrare; 2) Ministerul Integrrii
Europene (MIE), care spre deosebire de CNIE va fi un organ de specialitate al administraiei
publice centrale, va fi responsabil de realizarea politicii de integrare, elabornd actele conceptuale,
programele de aciuni i monitoriznd curent procesul de integrare; 3) Birouri de Integrare
European, fiind create n fiecare din organele administraiei publice centrale i activnd n
domeniile respective independent ori n bloc cu alte birouri, dup necesitate, dar cu consultarea
i participarea obligatorie a reprezentanilor Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului
Integrrii Europene i Ministerului Justiiei n materiile ce le revin5. Astfel, R. Moldova urmeaz
ca s se manifeste plenar ca membr a comunitii europene, deoarece pentru ea nu exist alt
cale de afirmare dect integrarea deplin n lumea civilizat contemporan6.
Proiect de Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenia
European la 13 iunie i 10 iulie 2003 i prezentat Preedintelui Consiliului European la Roma la 18
iulie 2003.
2
Uniunea European: Justiie i Afaceri Interne. Seria Micromonografii Politici Europene, EUROMED
2005, pag. 4.
3
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 014 din 02 februarie 2007.
4
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 141-145 din 07 septembrie 2007.
5
Allan Thatham, Eugen Osmochescu - Dreptul Uniunii Europene, Editura ARC 2003, pag. 481.
6
Carolina Smochin - Drept European (Curs Universitar), Programul TACIS, Proiectul Implementarea
Acordului de Parteneriat i Cooperare RM UE, Universitatea Liber Internaional din Moldova,
Chiinu 2001, pag. 111.
1

147

Pentru a defini ns i mai bine interferenele comunitare cu cele naionale, trebuie s


determinm modalitile de aplicare a dreptului internaional n dreptul intern. Astfel, cunoatem
dou modaliti eseniale ale aplicrii: a) aplicarea direct a normei internaionale n ordinea
juridic intern, fr a fi necesar o transformare, i b) aplicarea indirect, care presupune
dimpotriv, o asemenea procedur. E necesar de mai accentuat c din punct de vedere formal,
dreptul internaional nu prevede modalitile de aplicare a sa n dreptul intern, mulumindu-se
cu afirmarea cu afirmarea supremaiei sale1. n acest context art. 27 din Convenia de la Viena cu
privire la dreptul tratatelor (1969) statueaz: O parte nu poate invoca dispoziiile dreptului su
intern pentru a justifica neexecutarea unui tratat.2. Toate aceste concepte pornesc de la doctrina
monist, care construiete ideea c dreptul internaional i cel intern formeaz o singur ordine
juridic, un sistem unic ale crui norme cunosc a anumit ierarhizare. A existat un monism cu
primatul dreptului intern, care a fost promovat de adepii colii de la Bonn (fraii Philipp i
Albert Zorn, Max Wenzel) care consider dreptul internaional ca pe un drept de stat extern, o
derivaie a dreptului intern. Mai pronunat apoi, s-a manifestat ns monismul cu primatul
dreptului internaional, promovat de adepii colii de la Viena (Hans Kelsen, J.L.Kunz, Alfred
Verdross, Paul Guggenheim). Principalul teoretician al acestui monism a fost Hans Kelsen, care
susinea c la baza ntregii tiine juridice exist o norm unic, original, fundamental sau
suprem (numit grundnorm) din care decurge gradat ntregul sistem de drept3.
n aceste condiii dreptul comunitar i afirm supremaia sa regional n calitate de sistem de
drept suprastatal emanat din principiile funcionale ale dreptului internaional. Izvornd, n
principal din tratate comunitare, acest drept se constituie din dou grupe de norme: dreptul
intern al comunitii ca organizaie internaional i dreptul comunitar ce reglementeaz
domeniile concrete ale activitii politico-economice, sociale i de cultur ale statelor membre4.
R. Moldova fiind n proces de construcie n spiritul proiectelor comunitare are de traversat o
serie de proceduri politico-economice spre a cuceri credibilitatea factorilor birocratici europeni.
La finele, prezentului raport tiinific anexez un Sondaj de Opinie pe aspecte comunitare,
realizat n rndul tineretului studios din cadrul Universitii Libere Internaionale din Moldova.

SONDAJ DE OPINIE5
1. Considerai c Republica Moldova trebuie s se integreze n Uniunea European?
Da - 73,22 % (134)
Nu 16,94 % (31)
Mai poate atepta 10,93 % (20)
2. Care ar fi termenii cei mai rezonabili n care s-ar putea integra Republica Moldova?
3 5 ani:
12,02 % (22)
5 10 ani: 38,25 % (70)
10 15 ani:
24,04 % (44)
mai mult de 15 ani: 25,68 % (47)
Alexandru Bolintineanu, Adrian Nstase, Bogdan Aurescu - Drept Internaional Contemporan,
Editura ALL BECK, Juridic, Bucureti 2000, pag. 14.
2
Convenia de la Viena cu privire la dreptul tratatelor a fost ncheiat la 23 mai 1969 i a intrat n vigoare
pentru Republica Moldova din 25 februarie 1993.
3
Alexandru Bolintineanu, Adrian Nstase, Bogdan Aurescu, op. cit., Bucureti 2000, pag. 16 -17.
4
Arina Craijdan - Organizaii Internaionale Europene (Curs Universitar), Programul TACIS, Proiectul
Implementarea Acordului de Parteneriat i Cooperare RM UE, Universitatea Liber Internaional
din Moldova, Chiinu 2001, pag. 35.
5
Sondajul de opinie l-am desfurat n perioada 22-24 octombrie 2007 n cadrul Universitii Libere
Internaionale din Moldova. Au fost interviai 183 de respondeni (95 din ei vorbitori de limba rus i 87
vorbitori de limba romn) cu o vrst cuprins ntre 17-21 de ani. Informaia extras a avut caracter
obiectiv fr anumite instruciuni prealabile. Prima cifr reprezint procentajul, a doua nr.
respondenilor. S-a oferit posibilitatea optrii pentru mai multe variante concomitent.
1

148

3. De pe urma procesului de integrare cine ar avea mai multe de ctigat?


Europa, integrnd un nou stat membru 42,62 % (78)
Republica Moldova, realiznd noi parteneriate 50,81 % (93)
Autoritile autoproclamatei republici Nistrene, cptnd independena 33,33 % (61)
Procesul de integrare va nate noi conflicte cu Federaia Rus 34,42 % (63)
4. Considerai c o Constituie European ar fi mai eficient dect una naional ?
Da 67,21 % (123) Nu 13,66 % (25)
Nu tiu 20,76 % (38)
5. Normele de drept comunitar pot avea prioritate asupra celor naionale?
Desigur - 78,69 % (144)
Niciodat 13,11 % (24)
Sunt egale 0,10 % (2)
Nu tiu 8,19 % (15)
6. Care din personalitile enumerate considerai c ar putea duce la bun sfrit procesul integrrii?
Vladimir Voronin - 15,30 % (28)
Marian Lupu 19,67 % (36)
Dorin Chirtoac - 41,53 % (76)
Oleg Serebrian 12,57 % (23)
Iurie Roca - 9,29 % (17)
Serafim Urecheanu - 0,43 % (8)
Nici unul din cei enumerai 20,21 % (37)
7. Care din aceste probleme sunt obstacole n integrarea european a Republicii Moldova?
Problema Transnistriei - 64,48 % (118)
Presiuni politico-economice din partea Federaiei Ruse 50,27 % (92)
Incompetena autoritilor publice naionale/Proasta guvernare - 63,93 % (117)
Corupia i nivelul sczut al salariilor 67,21 % (123)
Imaginea negativ a moldovenilor n Europa - 30,60 % (56)
Distanarea politic a Republicii Moldova de Romnia - 24,59 % (45)
R. Moldova vrea s-i consolideze n continuare independena 10,38 % (19)

149

E-GUVERNAREA - MIJLOC DE GARANTARE A TRANSPARENEI


N ACTIVITATEA ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE
RUSU Vladimir, doctorand,
Universitatea Alecu Russo din Bli
BUZINSCHI Ion, doctorand,
Universitatea Alecu Russo din Bli

SUMMARY
From a critical point of view, taking into account the national e-Government strategy and the
e-Europe benchmark indicators and achievements, trying to highlight some possible directions to
follow. It also proposes a survey of all the counties and other local authorities websites from the
perspective of the e-Government stages and specific indicators.
E-Government opens the way that will take us to the full reform of the public administration, so
that the entire society could benefit more from it.
As an unique access point to services and information of the central and local public administration,
the development of this reform marks the beginning of the desk reform, a program by which the RM
Government propose itself to promote transparency, increase the administration efficiency by
reducing costs and birocracy, to ensure a large permanent accessibility to public information and
services, to prevent and fight corruption by electronic means.
Reform of public administration through eGovernment is specifically mentioned in the political
programme of the present government, under the section eGovernment Programme. This includes
the following explicit measures.
Cooperation with local authorities in order to develop informatics networks for education and
competence groups;
Cooperation with town halls, decentralised and deconcentrated services, hospitals, cultural
institutions, in order to achieve a metropolitan communications network City Net as a
management information system.
O caracteristic esenial a administraiei publice este aspectul su expansionist. De peste o
jumtate de secol n toate rile lumii administraia se dezvolt, manifestnd o cretere continu
a serviciilor publice. Acesta rezult din tendina Statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de
a oferi noi condiii de via mai bune membrelor si. Lumea ntreag a parvenit la o vrst
administrativ ce se caracterizeaz prin numrul i volumul serviciilor publice i prin
complexitatea administraiei. Statul modern prevzut ca un aparat administrativ enorm trebuie
s reziste schimbrilor i s stabileasc noi modaliti de guvernare. Astfel paralel cu globalizarea
este imposibil de a nu utiliza tehnologiile electronice n genere, la fel cum i n administraia
public att la nivel central ct i la nivel local. Statele lumii n ultima vreme au contientizat
multiplele prioriti pe care le aduc tehnologiile performante i ncep a le aplica activ pentru a
spori att eficiena ct i democratizarea administraiei publice.
Strategia de guvernare electronica reprezint o cerin formulata la nivelul Uniunii Europene
pentru toate statele membre, iar printre obiectivele urmrite la nivel european prin guvernarea
electronica se numr: includerea tuturor categoriilor sociale ca beneficiari ai serviciilor de eguvernare, folosirea tehnologiei pentru o guvernare mai oportun i eficace, crearea identitii
electronice recunoscute de statele membre.
150

Studierea guvernrii electronice presupune precizarea prealabil a unor noiuni i concepte.


Apreciem, deci, ca necesar prezentarea sintetic a noiunilor i conceptelor fundamentale n
aceast materie, cum ar fi: administraie public, internet i administrare, e-guvernare, edemocraie.
Administraia public poate fi definit ntr-un mod propriu, ceea ce nseamn c administraia
public const n folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea
realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura
reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia.
nelegnd prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i
asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor
actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate
realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei
publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar, pe
de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale
administraiei publice, i anume, elementul structural-organic i elementul funcional1.
Dac vorbim despre internet acesta presupune un sistem gigantic de reele de calculatoare
interconectate. Fiecare utilizator are acces spre informaii extrem de variate din domenii precum
ar fi: educaie, tiin, publicitate, militrie, sport, meteorologie, astrologie, muzic etc. n esen
observm c Internetul este democratic, oferind acces la informaie oricrui doritor, indiferent de
apartenena etnic, religioas sau sex. Mai mult ca att, utilizatorul poate s mai adauge ceva prin
crearea unui propriu site n - Internet. La baz termenului Internet stau dou cuvine:
internaional (internaional) i network (reea).
Internetul este un obiect special de cercetare n cadrul administraiei publice i presupune un
fenomen obtesc, care a aprut n domeniu raporturilor sociale, care nu are o existen
independent n afar comunicrii sociale. Dar, n acelai timp, existena internetului i
funcionarea acestuia este posibil doar datorit unor elemente tehnice i organizaionale2.
Termenul e-guvernare i-a gsit locul n literatura de specialitate legat de problema studierii
informatizrii administraiei publice. Definirea e-guvernrii este propus de specialitii n
domeniu nu numai n formulri diferite, dar i de tratri diverse. Aceasta se explic prin diferena
de dezvoltare istoric, economic, i de specificul guvernrii caracteristic diferitor state. Spre
exemplu, n Marea Britanie, unde guvernarea are un aspect privat pronunat, este specific
termenul e-guvernare care are un caracter managerial care pune accentul pe componenta tehnicoinformaional n conlucrarea cu cetenii ca cu clienii, a cror interese ctre stat trebuie s fie
satisfcute3. Termenului goverment n accepiunea englez i aparine mai adecvat sensul de stat,
astfel putem spune nu despre o e-guvernare dar despre un e-stat. n documentele internaionale
contemporane i parial n hotrrile Curii Europene ale Drepturilor Omului termenul goverment
se folosete pentru a meniona statul n ntregime. n acest sens, termenul trebuie utilizat i mai
sus. Deci, aici putem vorbi nu numai de Guvern ca principalul organ al puterii executive, dar i
de toate cele trei puteri n stat.
n multe state scandinave este folosit termenul de e-guvernarea democrat n care se
cristalizeaz rolul activ al cetenilor la luarea deciziilor la toate nivelele: local i statal.
n statele din Asia se evideniaz importana e-guvernrii pe baza ncrederii sociale de care
se bucur guvernele din aceste state. Acesta este considerat competent s soluioneze problemele
de stabilire i satisfacere a intereselor sociale inclusiv i prin folosirea componenei tehnologicoinformaionale a administrrii statului.
Iorgovan A. Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993, p. 1 -3,80-83.
. . , : , 2004, . 10
3
Heeks R. Reinventing government in the information age. Routledge, 1999
1
2

151

Despre e-guvernare s-a pronunat i arhitectorul principal, preedintele corporaiei Microsoft


Bill Geits1, menionnd c la momentul actual n internet-industrie se petrec progrese importante,
ce direct proporional influeneaz asupra bazei tehnologice de formare a guvernrii electronice.
E-guvernarea este necesar sau chir inevitabil pentru procesul de democratizare a statului.
Aceasta d posibiliti mai mari cetenilor prin simplificarea procesului de acces la informaie,
ce este necesar pentru perfecionarea democraiei i care garanteaz transparena procesului de
guvernare. n aceast direcie compania Microsoft a elaborat strategia sa NET i a creat webservicii pe baza XML.
Cu toate acestea exist multiple probleme de ordin politic sau tehnic. Aici este vorba de dez
voltarea infrastructurii de baz pentru c multiple organe statale nu depun efort necesar n direc
ia respectiv. Este greu de implementat o e-guvernare fr o internet gndire spune Bill Gaits.
n Republica Moldova e-guvernarea este definita n Hotrrea privind Strategia Naional de
edificare a societii informaionale - Moldova electronica nr. 255 din 09.03.20052 unde guver
nare electronica (e-guvernare) - activitile de guvernare realizate n baza utilizrii tehnologiilor
informaionale i de comunicaii.
Guvernarea electronic, conform Hotrrii Guvernului cu privire la Concepia guvernrii
electronice nr. 733 din 28.06.20063, impune renunarea la modul de abordare neuniform n
activitatea administraiei publice n favoarea unei abordri complexe, care s fie axat pe integrarea
resurselor informaionale de stat, n scopul satisfacerii intereselor i necesitilor cetenilor,
businessului i statului.
Concepia guvernrii electronice n RM are drept scop crearea bazei conceptuale a eguvernrii, identificarea condiiilor principale i prioritilor politicii de stat, determinarea
modalitilor de implementare a e-guvernrii i conine prevederi referitoare la interaciunea
componentelor de baz - serviciile e-guvernrii, o descriere succint a arhitecturii i infrastructurii
e-guvernrii, determin etapele implementrii e-guvernrii, precum i stipuleaz beneficiile i
riscurile aferente.
Cu toate c n fiecare stat, e-guvernarea, are anumite caracteristici proprii totui putem depista anu
mite elemente comune a guvernrii electronice. Astfel acesta cuprinde trei componene de baz:
1. O activitate mai efectiv a organelor administraiei publice,
2. Acordarea de servicii sociale,
3. Modernizarea procesului democratic pe baza utilizrii unor tehnologii informaionale noi.4
Dac vorbim despre o e-democraie atunci acesta o putem defini drept folosirea tehnologiilor
informaionale (n special Internetul), pentru garantarea activitii tuturor participanilor la
procesul politic cetenilor, instituiilor guvernamentale, parlamentului, .a. la toate etapele
guvernrii i lurii deciziilor5.
La etapa actual internetul s-a infiltrat n toate sferele sociale, schimbnd n mare parte
relaiile n domeniul circulaiei informaiei, sferei comerciale .a. n aceast privin dreptul este
mult mai conservator. Nu ntmpltor, la moment, n toate statele exist o reglementare legal,
mai mult sau mai puin lacunar n sfera folosirii Internetului. Cu toate acestea conducerea
majoritii statelor a neles prioritile implementrii Internetului n administrarea statului.
,
Microsoft// www.microsoft.com/Rus/Government/newsletters/issue18/26.mspx
2
Monitorul Oficial al R.Moldova nr.46-50/336 din 25.03.2005
3
Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 106-111/799 din 14.07.2006
4
Grnlund A. Introducing e-GOV: History, Definitions, and Issues Communications of the Association
for Information Systems (Volume 15, 2004) P. 713729.
5
Kubicek H., Westholm H., Winkler R. (2003) Pisma Startegic Guideline 9 // eDemocracy Information
Societies Technologies Programme //http://www.prisma-eu.net
1

152

Astzi ne aflm la o nou etap de dezvoltarea reglementrii legale a internetului n sfera


administraiei publice.
Guvernarea electronica este un proces de reformare a sectorului public prin noi tehnici de
management al informaiei, creat cu scopul de a spori gradul de participare politica a cetenilor,
de a eficientiza activitatea aparatului administrativ i activitatea statului n ntregime. Scopul
utilizrii acestei metode este accesul cetenilor la informaia publica, participarea societii civile
la procesul decizional, asigurarea transparentei actelor administrative i comunicarea operativa
cu cetenii.
n esen guvernarea electronica nu este o categorie aparte a guvernrii. Natura i principiile
administrrii nu este afectat prin apucarea Internetului n procesul de guvernare. E-guvernarea
presupune doar schimbarea accentului n metoda de realizarea a guvernrii. Deci informaia
rmne evident, mai importanta dect tehnologia.
Pentru majoritatea statelor lumii, tranziia la Societatea Informaional reprezint un obiectiv
strategic al guvernului. Ca o consecin, e-guvernarea a crescut n importan, devenind un
instrument valoros i un factor critic de succes, capabil s genereze cretere economic, s
promoveze educaia i, nu n ultimul rnd, s ofere un suport real democraiei. n acest context
iniiativele de e-guvernare, de creare a infrastructurii electronice care va lega instituiile de
nvmnt, ageniile guvernamentale, sectoarele publice de cele private, au creat premisele
dezvoltrii sectorului de IT&C n contextul macroeconomic al statelor n ultimii ani.
Trebuie avut n vedere, ns, c fiecare informaie este generat de un ir de date structurate,
prezente n sisteme informatice complexe, iar datele sunt supuse riscurilor care vin din diferite
surse cum ar fi erorile datorate utilizatorilor, atacurile voite sau ntmpltoare asupra sistemului.
Accidentele sunt un risc potenial, iar n urma lor atacatorii pot dobndi accesul la sistem i pot
ntrerupe serviciile furnizate de acesta provocnd inoperarea sistemului, alterarea, tergerea ori
furtul informaiilor. Cele enunate mai sus demonstreaz c majoritatea sistemelor IT au nevoie
de protecia datelor sub urmtoarele aspecte:
Confidenialitatea - sistemul conine informaii care necesit protecie la accesul neautorizat;
Integritatea - sistemul conine informaii care trebuie protejate de modificri neautorizate,
neanticipate sau neintenionate;
Disponibilitatea - sistemul conine informaii sau furnizeaz servicii care trebuie s fie
disponibile n unitatea de timp necesar organizaiei pentru a-i atinge scopurile sau s
prentmpine pierderi substaniale de informaii din acesta.
Observm c guvernarea electronic este influenat de o mulime de factori interni i externi
care consolideaz administraia public, sau din contra prezint un factor de risc pentru
administraia public. Factorii ce influeneaz e-guvernarea n majoritatea statelor n sens obiectiv
sunt determinate de urmtoarele situaii:
Existena i implementarea permanent n via a tehnologiilor electronice, care frecvent
se dezvolt paralel cu strategia e-guvernrii, deci independent de controlul statal.
Tendina continu a subdiviziunilor ministeriale la autonomie n activitatea sa este
incompatibil cu sistemul tehnologiilor informaionale.
Imposibilitatea de a rezista schimbrilor, rezultat din folosirea noilor tehnologii.
Un element important, care este necesar guvernrii electronice este cultura att din partea
cetenilor, ct i din partea oficialitilor care trebuie s perceap pe cetean drept client. Aceast
percepere implic apariia multiplilor mecanisme de pia care nu pot totalmente examinate i
controlate de stat. Plus la aceasta este nevoie de schimbat mentalitatea funcionarilor publici, ceia
ce necesit o perioad ndelungat de timp, de obicei o generaie.
n concluzie dorim s spunem c e-guvernarea conine un potenial enorm, fiind n stare s
schimbe guvernarea statului implementnd debirocratizare, transparenta i includerea tuturor
153

categoriilor sociale ca beneficiari ai serviciilor, etc. Astfel c Guvernele trebuie s pun pe ordinea
de zi reforma e-guvernare. ns aceast reform nu trebuie absolutizat i statele slab dezvoltate
trebuie s evolueze treptat n realizarea strategiei guvernrii electronice. La faza incipient trebui
de concentrat asupra folosirii tehnologiilor comunicaionale i informaionale pentru a mri
eficiena operaiunilor interne a Guvernului, i mai trziu a se deschide pentru a permite
cooperarea direct cu cetenii. Este evident c nimeni nu poate neglija importana guvernrii
electronice, dar trebuie de acceptat c procesul implementrii acesteia va fi complicat. Avantajele
sunt evidente, dar trebuie de contientizat riscul.

154

ABUZUL DE DREPT N MATERIA DREPTULUI LA INFORMAIE


VCRELU Marius, lector universitar,
doctorand, S.N.S.P.A., Bucureti

ABSTRACT
Modern society means transformations: from feudalism to capitalism. This moment of human
evolution was replace (or modernism is in continuous replacement) since human being discovered
modern technologies of communications.
But communications brought in the same time other problems for politicians, public servants
and citizens.
First of all, political rulers understood that is more complicated today to realize an efficient control to population, so they need to organize systems able to defeat all kinds of simple communications
protection. But those actions represent a legal abuse.
In the same time, public administration is a subject of communication law, with two dimensions:
one is in inside public administrations relations (prohibitions in communications adopted by chiefs of
public institutions to subordinated public servants) and second appears in relations between citizens
with public administration: it is in fact legal right to request information from public institution.
Relations inside public administration is a continuous silent war between chiefs (a good part of
them impose by politic class) and public servants: a lot of time there is a wish from superiors to dont
let public servant to communicate with other members of public administration.
Public servants have two obligations in communications law: first is to respect secret (if there is
a law who impose this), and second is to help citizens in their normal wish to inform about problems
existing in quotidian works of public administration.
On those activities there are moments when law is not respected in that abusive way. Our text
presents few aspects of this situation.
Comunicarea este o provocare administraiei publice moderne, att din perspectiva dezvolt
rii societii omeneti din punct de vedere tehnologic, ct i din perspectiva democratizrii
administraiei publice.
Conceptul de democratizare al administraiei publice este neles ca fiind un mai mare grad
de receptivitate al acesteia la dorinele exprimate de ceteni anterior adoptrii diferitelor msuri,
iar nu doar ca o simpl contabilizare a reaciilor n urma edictrii diferitelor norme juridice cu
for obligatorie. Pentru ca acest lucru s se realizeze, este necesar analizarea unor instituii
tratate mai puin de doctrina administrativ: informarea i comunicarea.
Este un truism al zilelor noastre: cine are informaia, are puterea. Modalitatea prin care se ajunge
la diferitele informaii, i mai ales la acelea care snt specifice administraiei publice poate constitui
ns una din aspectele relaiei dintre puterea de stat i ceteni (n momentul n care se ncalc de
acetia din urm normele edictate n materie), putnd prilejui i apariia unor abuzuri de drept n
materie. Acest aspect ns nu este apanajul strict fie al funcionarilor publici, fie al jurnalitilor.
Pentru informarea cotidian cea mai des folosit surs este presa, implicit relaia dintre actorii
care snt n prim plan i societate fiind intermediat de jurnaliti. De aici, dou probleme:
profesionalismul jurnalitilor, pe de-o parte, i gradul de informare al populaiei, deoarece multe
din lucrurile care par noi pentru jurnaliti mai puin dotai pentru aceast grea meserie snt n
realitate cunoscute sau chiar nelese altfel de cititori.
155

Deoarece presa caut n permanen lucruri noi, iar uneori ceea ce este cutat nu este dorit a
fi artat de cei implicai, apar distorsionri n ceea ce privete relaia dintre funcionarii publici
(n spea noastr) i jurnaliti, privii aici drept culegtori (albinue) ai informaiilor. Cum primii
nu se pot exprima pe scar larg dect prin intermediul (eventual, deoarece este greu de crezut c
se poate ajunge la aa ceva doar pentru a-i exprima punctul de vedere) Monitorului Oficial,
rezult o situaie privilegiat a jurnalitilor n prezentarea cauzelor (ori a ntregii situaii ce
prilejuiete apariia unui articol).
De aceea, n atenia publicului ajung ntotdeauna modalitile prin care unele persoane cu
putere de decizie restricioneaza accesul altor subiecte de drept (fie ei jurnaliti, fie alte categorii
socio-profesionale) la ceea ce se este vital in zilele noastre cunoaterea. De foarte multe ori se
afirm c informaiile solicitate snt secrete, sau trebuie s se bucure doar de o circulaie strict
determinat, cercul celor care ar avea acces la ele fiind redus, publicul larg nefiind inclus aici
(implicit, aici se include i presa). De fiecare dat se va sublinia c este un abuz de drept.
Aceast problem mai este potenat de o alt situaie specific administraiei publice:
rivalitatea dintre diferitele instituii publice, pe de-o parte, i obstacolele pe care conducerile
persoanelor administrative le ridic propriilor funcionari n ceea ce privete informarea i
comunicarea. Comunicarea este procesul prin care informaiile devin publice, o bun parte a
abuzurilor de drept n aceast materie aprnd din distorsionarea informaiei n desfurarea
acestei operaiuni.
n Dicionarul Explicativ al limbii romne comunicarea este definit ca:
1. Aciunea de a comunica i rezultatul ei. 2. ntiinare, informaie, tire; raport. 3. Contact,
relaie, legtur. 4. Prezentare ntr-un cerc restrns de specialiti a unei contribuii personale ntro problem tiinific; lucrare care face obiectul unei comunicri, iar verbul a comunica nsemn,
conform aceleiai surse: a face cunoscut, a da de tire
Deoarece noiunile explicate anterior exist n orice administraie public prin nsi natura
uman mai concret, existena unor funcionari publici aflai n deplintatea facultilor mentale
vom conchide prin a accepta existena unui drept al comunicrii, de ale crui dispoziii
beneficiaz, mai nti din punct de vedere moral funcionarul public, dar i din punctul de vedere
la dreptului pozitiv.
Coninutul acestui drept este dat de aciunea de a transmite informaii, acestea din urm
reprezentnd obiectul raportului juridic specific acestei ramuri de drept. Datorit importanei pe
care o are informaia n viaa public, apreciem c acest norme juridice care l reglementeaz
aparin dreptului public, cu toate consecinele ce decurg din aceast calificare juridic.
Mai nti trebuie stabilit mai nti care este regula: accesul la informaii este liber, doar n
chestiuni strict reglementate de legiuitor aprnd restricii sau invers ? Fr ndoial, regula este
liberul acces la informaii (a se vedea i art. 31, alin. 1 din Constituie). Prin excepie, snt i
situaii juridice (de stric interpretare i aplicare) n care acest acces este limitat.
Concret, legislaiile fiecrui stat cuprind dispoziii conform crora dreptul de a comunica
liber este restricionat de un organism numit cenzur n timp de rzboi. Lucrul este firesc, numai
c i pentru acest lucru este necesar s existe n administraie funcionari calificai i foarte ateni,
deoarece nu o dat o scurt not ntr-un ziar de circulaie local poate provoca rezultate
catastrofale.
Pentru a avea o dezbatere tiinific privind informaia i accesul pe care l pot reclama
jurnalitii n relaia lor cu administraia public, asupra a ceea ce este secret ori ce poate fi dezvluit
publicului, trebuie s artm mai nti care snt dispoziiile legale n Romnia n materia dreptului
la informaie.
Legea fundamental n art. 31 consacrat dreptului la informaie prevede:
(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit.
156

(2) Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea
corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal.
(3) Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau
securitatea naional.
(4) Mijloacele de informare n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea
corect a opiniei publice.
(5) Serviciile publice de radio i de televiziune sunt autonome. Ele trebuie s garanteze
grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten. Organizarea acestor
servicii i controlul parlamentar asupra activitii lor se reglementeaz prin lege organic.
De aici, o prim concluzie: deoarece alin. 1 al articolului mai sus citat prevede c orice persoan
are acces la informaii de interes public (norma general), cu excepia celor care se refera la
securitatea naional i protecia tinerilor (norma speciala prevzut de alin. 3) rezult c Legea
544 din 2001 privind liberul acces la informaii publice reprezint doar modalitatea n care acest
drept poate fi exercitat din momentul edictrii sale, deoarece i pn atunci dreptul exista, iar
exercitarea acestuia era supus normelor generale ale dreptului administrativ referitoare la actul
administrativ, inclusiv dispoziiile referitoare la nerespectarea termenului de 30 de zile ce ar fi
justificat o aciune n contencios administrativ.
Concret, dac administraia public ar fi refuzat accesul la o informaie public iar persoana
fizic sau juridic nemulumit ar fi atacat acest refuz la instana de contencios administrativ,
magistraii ar fi fost n imposibilitatea prevalrii n respingerea aciunii pe argumentul c nu
exista o norm juridica care s organizeze exercitarea acestui drept.
Nu se vor comenta aici obligaiile ce revin mijloacelor de informare n mas aflate n
proprietatea i responsabilitatea statului de a permite accesul grupurilor sociale importante de
a avea timp de anten, remarcm un singur lucru n textul constituional: n alin. 5 se precizeaz
organizarea serviciilor i nu se adaug funcionarea ca modalitate de reglementare organic (i
nu ordinar).
Cu toate acestea, jurnalitii nu cunosc aceste distincii, dei toate i privesc personal iar
deontologia profesional i oblig la aa ceva: ei doresc informaii ct mai multe i s le fie furnizate
ntr-un timp ct mai scurt. De aceea orice afirmaie de tip: nu ne este permis s dezvluim aceast
informaie va determina imediat reacia advers a jurnalitilor (se ascund n spatele secretului,
dar noi suntem mai buni i tot vom afla).
Pe lng aceste informaii, mai apar alte tipuri de informaii care chiar dac nu snt exceptate
expres de la divulgare de textul constituional, prin natura lor au aproape acelai regim cu cel al
informaiilor secrete acest tip de informaii va fi analizat ulterior. Astfel, mai nti trebuie s
analizm care este criteriul distinctiv dintre o informaie secret i una public. Deloc surprinztor,
datorit naturii informaiilor, acest criteriu este stabilit prin lege organic.
Textul de lege este adoptat n urm cu mai muli ani - concret - Legea nr. 51 / 1991 a siguranei
naionale, publicat n M.Of. al Romniei, Partea I, nr. 163 / 7.07.1991. Pn n momentul
adoptrii unei noi legi orice conduit a funcionarului ce ar urma dispoziiile din proiectele
supuse n dezbatere n aceast arie de legiferare nu constituie dect infraciune.
Concret, informaia secret este aceea care, odat dezvluit ar aduce atingere siguranei
naionale. De aici rezult o ngustare a ariei de ascundere a funcionarului public n faa solicitrilor
jurnalitilor.
Sigurana naional este definit n art. 1 al legii ca fiind starea de legalitate, de echilibru i de
stabilitate social, economic i politic necesar existenei i dezvoltrii statului naional roman,
ca stat suveran, unitar, independent i indivizibil, meninerii ordinii de drept, precum i climatului
de exercitare nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
potrivit principiilor i normelor democratice statornicite prin Constituie.
157

De aici, se va desprinde o prim concluzie: dac n textul unui act normativ sau unui act
administrativ individual se confer drepturi sau se stabilesc obligaii de natur a aduce atingere
acestor concepte, atunci se aduce atingere siguranei naionale.
Completnd, n art. 3 al legii se stabilesc faptele care constituie ameninrile la adresa siguranei
naionale a Romniei: planurile i aciunile care vizeaz suprimarea sau tirbirea suveranitii,
unitii, independenei sau indivizibilitii statului romn; aciunile care au ca scop, direct sau
indirect, provocarea de rzboi contra rii sau de rzboi civil, nlesnirea ocupaiei militare strine,
aservirea fa de o putere strin ori ajutarea unei puteri sau organizaii strine de a svri oricare
din aceste fapte; trdarea prin ajutarea inamicului; aciunile armate sau orice alte aciuni violente
care urmresc slbirea puterii de stat; spionajul, transmiterea secretelor de stat unei puteri sau
organizaii strine ori agenilor acestora; subminarea, sabotajul sau orice alte aciuni care au ca
scop nlturarea prin for a instituiilor democratice ale statului ori care aduc atingere grav
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor romni sau pot aduce atingere capacitii
de aprare ori altor asemenea interese ale rii, etc.
Trebuie s nvederm c de cele mai multe ori n textul actelor normative se precizeaz ca
modalitate de recunoatere a siguranei statului expresia strategic / . De aceea, cnd se va regsi
n textul unui act normativ aceast sintagm trebuie s nelegem contextul n care ne aflm.
Regula este accesul la informaii. Din faptul c n administraia public cerina obligatorie este
ca s presteze activiti ceteni romni care au cel puin 18 ani i fr probleme psihice, rezult
c acetia au maturitatea (se prezum absolut) de a nelege efectele aciunilor lor.
Astfel, ca accesoriu al prezumiei absolute de la alineatul precedent se mai prezum (relativ),
c funcionarii vor ti i ce tipuri de informaii se ncadreaz n aceast sfer, nefiind neaprat
necesar o expresie tipic folosit de legiuitor (strategic, etc.) pentru acest lucru. De aceea, orice
divulgare a unor informaii de acest tip fa de jurnaliti atrage rspunderea juridic penal a
funcionarilor i jurnalitilor. n cazul jurnalitilor, sfera de cuprindere a rspunderii penale se
ntinde nu doar la gazetarul care a obinut informaia n sine, ct i redactorul ediiei informative
respective (n fia postului fiind prevzut controlul preventiv al fiecrei informaii ce va fi adus
la cunotin). Mai mult chiar, orice persoan care vede informaia pn ca aceasta s ajung la
cunotina publicului i nu ntreprinde aciuni menit s ntrerup acest traseu va rspunde
penal.
Doar aceste informaii vor justifica ntotdeauna refuzul puneri la dispoziie a informaiilor
ctre pres (a se vedea i dispoziiile legii nr. 544 din 2001 privind liberul acces la informaii
publice). Cu toate acestea, trebuie stabilit cine poate realiza divulgarea informaiei secrete, pe deo parte, i ce obligaii incumb ceteanului romn care ntr-o anumit situaie are acces la
informaia secret.
Primul aspect este uor de rezolvat: n general autoritile publice snt deintoare a acestor
tipuri de informaii, iar respectarea strict a prevederilor legale nu va duce la nclcarea acestor
obligaii. Se recomand expunerea la un loc vizibil pentru toi funcionarii publici i funcionarii
contractuali a textului legii, pe de-o parte, iar personalului care lucreaz cu publicul trebuie s li
se asigure n mod obligatoriu textul legii.
De asemeni, este de remarcat obligaia ce incumb ceteanului romn care afl informaii sec
rete. Potrivit normelor legale n vigoare, acesta trebuie s informeze prompt instituiile statului ce au
ca obiect al activitii asigurarea securitii statului. De aici rezult c practica unor persoane de a
informa mai nti presa (ori a unor mijloace de informare n mas care anun c pentru orice
problem, cutaii pe reprezentanii lor) este nu doar ilegal, dar poate constitui latura obiectiv a
infraciunii de subminare a puterii de stat (operaiunile de manipulare cele mai eficiente se realizeaz
prin pres, iar funcionarii publici trebuie s cunoasc acest lucru, deoarece obiectivul manipulrii
este provocarea unei stri de proast funcionare unei persoane administrative).
158

O particularitate este aceea c obligaia nu este circumstaniat de un factor local: concret,


ceteanul romn aflat pe teritoriul altui stat care descoper o informaie ce aduce atingere
siguranei naionale trebuie s o raporteze imediat instituiilor statului romn. Aceast dispoziie
se regsete n dispoziiile tuturor statelor naionale. Aceeai obligaie revine i cetenilor strini
i apatrizilor aflai pe teritoriul Romniei (principiul loialitii fat de locul unde domiciliaz sau
i au reedina).
Cel de-al doilea tip de informaii care nu pot fi aduse la cunotina altor persoane, implicit ale
presei snt cele care prin natura lor, dei nesecrete, nu snt publice. n acest sens snt dispoziiile
Codului de procedur penal care stabilete n mai multe articole c urmrirea penal nu este
public. Astfel, este necesar o delimitare ntre dorina de a informa pe care jurnalitii o au i
conduita celor implicai.
Dei presiunea n cazurile penale este mai mare asupra celor implicai, obligaia de nepublicitate
revine aici (cu excepia cazurilor n care este vorba de sigurana naional) doar funcionarilor
publici (cu sau fr statut special) implicai, dimpreun cu ale celorlalte persoane implicate n
spea respectiv. Spre exemplu, ntr-un caz de delapidare obligaia incumb nu doar organelor de
cercetare penal, ci i contabilului i conducerii administrative ale persoanei juridice afectate (iar
dac aceasta este o instituie public, funcionarilor publici care au avut cunotin de acele
fapte).
De aceea, orice divulgare a acestui tip de informaie atrage dup sine nu rspunderea juridic
a ziaristului (aceasta va apare doar dac dezvluirea respectivei informaii reprezint infraciune
cu precizrile fcute mai sus referitor la responsabilitatea redactorilor), ci ntotdeauna a
funcionarului public ce nu a respectat acest principiu (i a celorlalte pri implicate).
De asemeni principiul nepublicitii opereaz i n legtur cu propria activitate a
funcionarului, lucrrile pe care acesta le efectueaz zilnic neputnd fi aduse dect la cunotina
superiorului. Nepublicitatea nu nseamn automat c aceste informaii snt secrete, dar obligaia
de confidenialitate este nscris ntre obligaiile funcionarului public (fiind i un principiu al
procedurii administrative).
Deseori se arat cazuri de nclcare a Legii nr. 544 / 2001 prin care nu se rspunde la timp1
(din pcate de multe ori i din rea credin) sau se consider c absolut toate informaiile deinute
de instituiile publice snt de secrete.n primul caz apare o problem ce ine de abuzul de drept:
depirea limitelor interne i externe ale dreptului de a deine informaii publice de ctre ziariti,
acetia cernd uneori date care acoper prin vastitatea coninutului, chiar dac nu snt publice,
durata de munc pe zi a unui sau a mai multor funcionari publici.
n al doilea caz trebuie s artm c obligaia de confidenialitate nu se extinde asupra tuturor
actelor administrative emise de instituie; de foarte multe ori nepublicitatea asigurat n mod
perfect legal de o instituie este nfrnt n acelai mod legal de o alt instituie. Spre exemplu,
acolo unde exist modele de completare a actelor nu se poate pstra confidenialitatea dect
asupra datelor personale ale celor implicai. Concret, dac se pstreaz confidenialitatea de
organul fiscal asupra mrimii unei proprieti imobiliare, ea poate fi determinat n absolut toate
datele sale (inclusiv fotii proprietari) printr-o cerere perfect legal ndreptat oficiilor de carte
funciar (determinnd acolo mrimea i clasa terenului, se aplic o gril de impozitare i pot
determina mult mai multe date dect ar anticipa un cetean fr o temeinic pregtire juridic).
Deoarece ameninrile la adresa siguranei naionale au evoluat au aprut noi legi n materia
acestei instituii a dreptului public. Dac exist contrarietate ntre textul L. Nr. 51 / 1991 i alte legi
dar numai de natur organic, trebuie s facem o precizare de interpretare, care se aplic numai
Aici este analizat doar situaia n care funcionarii publici de bun credin nu rspund (de obicei
datorit volumului de informaii solicitat de jurnalist) n termenul prescris de lege.

159

n aceast materie: n mod normal i aici se va aplica principiul in dubio pro reo. Numai c
datorit naturii informaiilor se aplic aici ntotdeauna n favoarea siguranei statului, aplicnduse astfel legea cea mai restrictiv, n temeiul principiului salus patriae suprema lex est.
Ultima problem pe care trebuie s o evideniem este lipsa de pregtire a funcionarilor publici
n materia teoriei comunicrii, de multe ori acetia uitnd c deosebita cantitate de informaie
public aflat n biblioteci (clasice sau virtuale) face inutil orice demers din partea lor pentru a
ascunde anumite aspecte, o judicioas interpretare a documentelor publice putnd duce la
concluzii surprinztoare pe neprofesionitii domeniului n care au fost emise actele juridice
respective. Concluzia aceasta este la fel de adevrat i pentru jurnaliti, dorina lor de a specializa
pe un anumit domeniu nefiind i nsoite de studii temeinice n materia respectiv, de multe ori
ei nenelegnd (sau chiar distorsionnd voit) informaiile puse la dispoziie, determinnd din
partea lor (jurnalitilor, n.n.) i cereri care frizeaz uneori ridicolul.
Este recunoscut c profesiunea de credin a celor care scriu (literatur, pres, discursuri
politice, etc.) i oblig pe acetia s scrie bine, i nu s scrie orice, astfel nct incompetena
jurnalitilor n tratarea problemelor administraiei publice (cu att mai mult n cazul
distorsionrilor voite) reprezint un abuz de drept, fiind nclcat dreptul constituional la
informaie (n spe este nclcat art. 31, alin. 4 din legea fundamental: Mijloacele de informare
n mas, publice i private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice).
Studiul nostru se dorete astfel (i) o pledoarie pentru desvrirea pregtirii profesioanale a
angajailor din mediul public sau privat, i n acelai timp la nelegere reciproc a caracteristicilor
fiecrei profesii.

160

PRELIMINARII GEOPOLITICE ALE ROMNIEI, N ANII PREMERGTORI


CELUI DE-AL DOILEA PZBOI MONDIAL
ALEXIANU erban, Jurist,
Bucureti, Romnia

LA SITUATION GEOPOLITIQUE DE LA ROUMANIE DANS LES ANNEES


PRELIMINAIRES DE LA DEUXIEME GUERRE MONDIALE
RESUME
Ltude reflte la situation geopolitique de lEurope des annes 1920-1940 et ses implications sur
la politique externe de la Roumanie dans cette priode.
On a tach de montrer dans cette etude la valabilit de lide dAlain Besancon qui avait dit que
les problmes visant la vrit ne devront pas etre retirs du champs normal des vrifications et des
discutions.
En ralit lanalyse retrospective de la priode 1920-1940 montre que la Roumanie na pas eu la
capacit politique de profiter avec abilit et intelligence de sa position naturelle geographique et geostratgique dans lechiquier mondial des puissants raports internationaux.
Ayant une position strategique spciale, la Roumanie reprsentait pour lEurope plus que les
facteurs roumains de la politique des annes 1920-1940 ont pu comprendre. Dans le cadre de lequilibre gopolitique europen la Roumanie tait cosidere historiquement comme la limite estique de
lEurope ayant le role de garde omnipresente pour lEurope, la rivire Nistru tant considere le symbole geopolitique de lEurope orientale.
Le representant de lURSS Paris a annonc Moscou le 26 mars 1935 que pour Hitler le moment
propice dattaquer la France sera celui ou la Roumanie deviendra definitivement asservie aux allemands. Cela atteste limportance geopolitique de notre pays pour les intrets des Grands Pouvoirs et
lincapacit des politiciens roumains de comprendre correctement les jeux dinterets des Grands Pouvoirs, ce qui a gner des consequences nefastes dirctes pour la Roumanie.
Lespoir des politiciens roumains que Paris abandonera sa politique dintrets pour sauvegarder
une zone situes a mille km.de France peut etre considere comme une grave erreur politique.
La politique de ncssit de Paris, avec ses implications spciales pour le reste du continent europeen, a eu comme objet directe leloignement du pril sovietique, mais tenant compte aussi de sa
propre securit sur le Rhin, a manifest le besoin davoir une Allemagne en plein pouvoir pour etre
capable de barrerlacces de lUnion Sovietique en Europe.
Toutes ces ides ont gner les grands problmes de la politique externe continentale et on determin la politique colective de scurit dans le centre et lest de lEurope, la politique mene par la
France etant considere comme une garantie de scurit. En ralit cette garantie se montrera chimerique, illusoire.
Comme suite en dcembre 1939 Paris a notifi Bucarest que toutes les garanties politiques et
militaires promises la Roumanie ne seront pas accomplies dans la situation dune attaque sovietique en Europe.
La diplomatie occidentale a aussi fait savoir la Roumanie quelle devra se dbrouiller seule tenant compte que loccident na aucun intret spcial dans cette zone. Dans ces circonstances Bucarest
na eu comme seule chance que celle de collaborer assidument avec ses allies de la Petite Entente pour
maintenir le climat de paix et de securite dans cette zone.
161

Concernant les rapports de la Roumanie avec lURSS, pays qui netaient pas en guerre ce moment, la partie roumaine soutenait deux points comme base de discution: quil nexiste pas de prtentions territorielles, la Bessarabie tant un ancien trritoire roumain, et ce que le trsor roumain
dposit pendant la premire guerre mondiale a Moscou etait la propriet de ltat roumain que les
sovietiques devront le retourner en totalit. Partant de ce point de vue, entre 1920 et 1925 on a tent
un raprochement des relations entre ces deux pays, mais sans rsultat (Vienne avril 1924, Nicolaevka et Tatar Bunar septembre 1924). Lechec de cette tentative a montr que lURSS navait aucune
intention de renoncer la Bessarabie et voudra avec tenacit reprendre cette rgion. Du debut de
1929 jusquen 1934 lesefforts diplomatiques internes et internationaux ont conduit a un rlachement des tensions et ont men la reprise des rlations diplomatiques entre les deux pays.
Lhistoire a montr que Moscou na eu aucun moment lintention de renoncer au triomphe de sa
revolution et a mene une lutte constante pour dtruire la politique des pays occidentaux, atitude
capable de generer des conflits europeens entre pays, peuples, rligions et races.
Au moment ou les jeux politiques europeens on montre sans aucun doute vers quel final allait les
confrotations entre les grands acteurs de lEurope (France, Angleterre, Allemagne et URSS), la Roumanie, ne tenant pas compte des efforts des autres pays de refaire leur pouvoir militaire, etait preoccupe
par des jeux mesquins dinterets et sabotait ses propres programmes de rearmement (on a renonce au
contract avec luzine Skoda et on a sabote les capacits darmement de Cugir et de Copsa Mica).
Meme quand lAllemagne, en 1935, a propos la Roumanie une offre de collaboration qui lui
garantissait toutes les frontires et laide pour refaire tous ses besoins de rarmement la seule condition que la Roumanie nacceptera jamais le passage des troupes sovietiques en cas dun eventuel
conflit en Tschchoslovakie, Titulescu, alors ministre des affaires etrangres de la Roumanie, qui etait
encore fidel a la politique mene par la Societ des Nations, determina le refus de la partie roumaine
aux propositions allemendes.
La situation internationale sagrava de plus en plus. Lagression de lItalie en Afrique, la guerre
civile en Espagne, lagression japonaise en Manchourie et loccupation de la Rhenanie parles allemands, etc montraient sans aucun doute le final vers lequel lEurope allait.
Apres lechec des premiers pourparlers qui avaient pour but dtablir un traite avec la Roumanie,
lAllemagne revint avec sa proposition par lintermediaire dAlfred Rosenberg (representent de lAllemagne pour leurope de lest). Cette fois loffre allemande a t soutenue par lancien premier minisctre O.Goga qui avait presque reussi convaincre le roi Carol II, mais la nouvelle offre allemande
tomba de nouveau car le premier ministre en fonction Gh.Tatarescu arrangea pour le roi une visite
officielle en France. Loffre allemande aurait t vraiment bnfique pour notre pays car les allemands nauraient pas accept ni les prtentions russes, ni celles de lHongrie ou de la Bulgarie.
Notre politique inconstante a eu de graves consquences pour la Roumanie car les allemands,
fachs par nos jeux politiques sans raison, se sont adresss lUnion Sovitique. Le fatidique pacte
du 23 aout 1939 pacte Ribentrop-Molotov, fut le prambule de la seconde guerre mondiale et du
dsastre de notre pays.
Ce-a mai mare conflagraie din istoria omenirii, rmne pe mai departe, o tem de
reconfigurri, de dispute nu odat radicale, pentru c apar mereu la suprafa atestri de arhiv,
mrturii ale unor persoane care vin s le corecteze pe cele precedente i s le reduc din elocvena
documentar i chiar s le infirme.
Rzboiul de acum aproape apte decenii, cu urmrile lui i-a extins prezena pn n zilele
noastre, fcnd ca o tem din teritoriul istoriei s devin ipso facto i o tem de politic a zilelor
noastre, cu toate consecinele implicite.
Aceste multitudini de evenimente, situaii, procese care fatalmente ne implic, cer proiecii
istorice globale i ca arie i ca desfurare n timp, unde s nu se opereze cu tabuuri i parti-pris162

uri, trecutul s poat fi cercetat calificat i cinstit n toat adncimea lui, iar rsfrngerea lui n
prezentul nostru mai bine i corect percepute.
Corespondena geopolitic dominant a rzboiului, favorizeaz aceasta n msur apreciabil,
angrennd n analiza de fa, tot ce a inut de factorii politici, diplomatici, militari i economici.
n aceast analiz s-a avut n vedere numai ce spun documentele, iar justificarea lor a fost
fcut n ideia c toate actele istoriei trebuie i au dreptul s fie dezvelite analizate i cercetate,
pentru a se scoate la iveal ce rezult din ele, fr a se ignora un fapt sau altul i fr disiparea prin
diferite imixtiuni asupra unor secvene istorice.
O problem referitoare la adevr, spune istoricul Alain Besancon, nu trebuie retras legal din
cmpul normal al cercetrii i discuiei.
Nu se ncearc o recompunere a nemplinirilor Romniei n cel de-al doilea rzboi mondial,
marile greeli n contextul dat, amgirile, dezamgirile i suferinele ce au cunoscut i suportat la
ncheierea acestuia.
Nemplinirile de atunci arat o nenelegere greu explicabil a momentului istoric, de ctre
factorii diriguitori ai rii.
Realitatea este c Romnia nu a tiut n perioada de dup 1920, s se aeze n istorie, c n-au
funcionat oricnd i n modul cel mai oportun acest dar natural care este poziia geopolitic i
geostrategic generatoare de atuuri n raporturile internaionale, dac, bineneles ar fi existat o
inteligen, interes corect i voin politic.
Avnd o poziie strategic deosebit, am reprezentat mai mult pentru Europa, ca i pentru o
serie de criterii de putere, dect au cunoscut sau i-au nchipuit conductorii Romniei n perioada
1920 1940.
Ne-a costat enorm imobilismul i ancorarea n stri depite i de nici o folosin, resemnarea
n faa pierderilor teritoriale, toate datorate greelilor fatale politice cu dramatice consecine
istorice.
n cadrul echilibrului geopolitic european, politica Romniei a ndeplinit, avnd n vedere
desfurarea evenimentelor istorice, rolul de margine rsritean a pmntului dacic i a fost din
antichitate i pn azi cu toate bogiile lui grne i petrol hotarul rsritean al Europei i continu
s fie. Timp de trei mii de ani, poporul romn n calitatea sa de popor carpatic, sau de popor la
marginea Europei, a fost o straj de continu veghe al Europei spre rsrit, Nistrul devenind
simbol geopolitic.
Putem astfel nelege mai uor de ce Romnia s-a bucurat de un tratament aparte n planurile
de rzboi ale Berlinului. O not confidenial adresat primului ministru Armand Clinescu la 15
martie 1939, sintetiza faptul c ideia de spaiu vital al Germaniei reprezint o preocupare continu
de a crea o ax economic ntre Marea Nordului i Marea Neagr (arhiva naional de istorie,
fond Pre.C.M. dosar 143/1939).
Ministrul Uniunii Sovietice la Paris, telegrafia guvernului su la 26 martie 1939, c pentru
Hitler, ora atacrii Franei nu va suna dect atunci cnd Romnia va fi definitiv aservit influenei
germane, dup ce o va vasalizat complect (se admite i varianta panic) ceea ce-l va face pe Hitler
stpnul necontestat al bazinului dunrean, i va asigura aprovizionarea cu gru i petrol, i va
conferi o baz n Marea Neagr i-i va deschide drumul spre balcani i spre orientul apropiat (P.
Marguerat,: Le III -eime Reich et le petrole roumaine, Geneve, 1977).
Aceste elemente ntresc ideea importanei spaiului geografic romnesc n preocuprile
Marilor Puteri. Nedescifrarea corect de ctre responsabili politici romneti a jocului de interese
a Marilor Puteri, avea s genereze consecine directe cele mai nefaste asupra Romniei.
Dar paralel cu situaia Romniei i a Sud-Estului Europei, contradiciile i nenelegerile
Europene, au contribuit la situaia care a generat cel de-al doilea rzboi mondial.
Dup terminarea primului rzboi n 1918, dup trecerea euforiei generate de victorie, a aprut
163

i o und de scepticism mai bine zis realism, artat de la nceput de Georges Clemanceau, primul
ministru francez, care se ndoia de viitor, deoarece trebuia s fie ctigat pacea i aceasta urma
s fie mult mai greu de ctigat. Iar scriitorul Paul Bourget declara rzboiul a fost ctigat, vor
ncepe greelile (Emilian Bold: Diplomaia de conferine, Ed. Junimea, Iai, 1991)
Astzi, dup scurgerea attor ani plini de evenimente dramatice, putem afirma c spusele lui
Bourget au cptat semnificaia unui adevr.
Aliaii dispreuind pe germani i nvmintele istoriei, au lovit acolo unde durea cel mai mult,
mndria german i orgoliul unei mari naiuni oferind astfel pretextul unei revane care nu va
ntrzia s se produc.
La 7 mai 1919, n palatul Trianon de la Versailles, ministrul de externe german Ulrich von
Brockdorff-Rantzau, spunea parc accentund faptul c aliaii nu au recunoscut sau nu au vrut s
recunoasc mndria i orgoliul unei mari naiuni i a lovit n ea cu brutalitate, cinism i lips de
realism: Nu ne facem iluzii, declara ministru de externe german, asupra dimensiunii nfrngeri
noastre. tim c puterea Germaniei a fost nfrnt, cunoatem puterea dvs i am ascultat preteniile
dvs. S-a cerut de la noi s ne recunoatem singuri vina, dar o astfel de recunoatere ar fi o minciun
din partea mea. Ne recunoatem dimensiunea responsabilitii i a defectelor noastre. Nu
cunoatem cauza urii al crui obiect suntem i am simit voina pasional cu care nvingtorii vor
s ne fac s pltim, att ca nvini ct i n calitate de culpabili (Ulrich von Brockdorff-Rantzau
Do-kumenten und Gedancken von Versailles).
Iar I.C. Brtianu, aflat n sala n acele momente, avea s telegrafieze la Bucureti: Din cele ce
tiu, pacea este totodat i prea aspr i prea slab. Taie toate posibilitile expansiunilor economice
unui popor de 80 milioane, contra exploziunii provocat de asemenea procedee (arhiva M.A.E,
E. P.I vol.181 7 mai 1919)
Aceste gnduri reflect toat mentalitatea i tot curentul politic care, susinut de interese
speciale ce vizau anihilarea Germaniei, a dominat permanent politica francez i pe francezi.
Credina analitilor politici de la Bucureti, c Parisul ar abandona o politic de nelegeri i
interese pentru aprarea unei zone i a unui spaiu aflate la sute de kilometri deprtare de Frana
s-a dovedit a fi n timp o eroare politic foarte grav.
La 12 ianuarie 1925, C. Diamandi, ministrul romn la Paris, telegrafia la Bucureti c pe
malurile Senei, a sesizat unele sentimente d vrjmie fa de Romnia, constatnd de asemenea
c peste civa ani s-ar putea ca lumea s asiste la o aciune a Germaniei contra Dantzig-ului,
combinat cu una la hotarele rsritene ale Romniei (arhiva M.A.E. fond Frana vol.63).
Politica de necesitate a Parisului, cu implicaii deosebite pe restul continentului european, a
avut ca obiect deprtat nlturarea pericolului ce o reprezenta Rusia.
Dincolo de problema securitii Franei pe Rhin, exista i dorina unei Germanii puternice
care s se poat opune la nevoie Rusiei.
Acestea au fost marile probleme de politic extern continental i din asta putem nelege ce
a nsemnat politica de securitate colectiv n centrul i estul Europei, pe care Parisul a ncurajat-o
i a sprijinit-o ca fiind un scut de aprare a Franei la mii de kilometri deprtare de graniele ei.
Un scut n care s-a integrat i Romnia! Dar n clipele extraordinare, acest scut a disprut el
dovedindu-se o himer, timp n care marea Fran nu a fcut nimic, ba mai mult, n decembrie
1939, Parisul informa Bucuretiul c acele garanii militare promise romniei nu vor funciona n
cazul unui atac al Uniunii Sovietice.
Anglia care tot timpul s-a mpotrivit unei hegemonii franceze pe continent, a procedat tot
timpul dup dictonul plcut lor: Anglia nu are prietenii eterne, ci numai interese eterne !
n aceste dou state, fr ndoial mari puteri economice i militare i n plus i nvingtoare
n primul rzboi mondial, ne-am pus toate speranele de pace i securitate i de garantare a
frontierelor rentregite. De aici a nceput dezastrul!
164

Avnd n vedere marile probleme pe care le nscuse sfritul primului rzboi mondial, dar
mai ales prevederile Tratatului de la Versailles, Romnia va adera la politica de securitate colectiv
i va lupta pentru a o impune pe continent n sperana iluzorie c va menine pacea i stabilitatea.
Va ncheia o serie de aliane n scopul de a crea o barier att n faa unei Germanii doritoare s
distrug tratatul de la Versailles ct i a unei eventuale aliane a ei cu Rusia.
Ziua de 16 aprilie 1922, va nsemna ns nceputul unei mari drame care va continua i dincolo
de nfrngerea celui de-al III-a Reich ntr-un rzboi rece.
Apropierea dintre Germania i Rusia, va anticipa trgul sovieto-german de la 23 august 1939,
care va conduce implicit la dezlnuirea celui de-al doilea rzboi mondial.
Nu-i iubesc defel pe germani, dar pentru moment este mai profitabil pentru noi, de a ne servi
de ei, dect de a ne certa cu ei. O Polonie independent este foarte primejdioas pentru U. Sovie
tic i totui aceast primejdie nu este lipsit de anumite avantaje, cci att timp ct va exista ea,
putem conta pe germani, ntruct germanii i ursc pe polonezi i vor face cauz comun cu noi
de cte ori va fi vorba s fie sugrumat Polonia. Totul ne face s vedem n Germania aliatul nostru
cel mai sigur. Germania vrea o revan, noi vrem triumful revoluiei n Europa. n prezent scopu
rile noastre sunt comune, spunea V.I.Lenin (Fl. Constantiniu: Intre Hitler i Stalin, Buc., 1991).
Romnia se situa n rndul rilor care trebuiau s nvee s se descurce singure cu vecinii lor,
opinau diplomaii occidentali, noi ne avnd nici un interes special n aceste pri (V.Moisuc.
Premisele izolrii politice ale Romniei, Ed. Humanitas, 1991).
Acestea fiind interesele, au urmat demersurile diplomatice ce s-au concretizat n Acordurile
de la Locarno din 16 decembrie 1925.
La Locarno am putut s ne dm seama de schimbarea situaiei pe care o implic intrarea
noastr n scen. Acolo noi am jucat rolul principal, iar ceilali au redevenit foarte mici, avea s
noteze Gustav Stresemann ministrul de externe german (V. Moisuc, Idem).
Perioada care va urma se caracterizeaz prin efortul fcut de Romnia i de aliaii ei din Mica
nelegere, pentru meninerea pcii securitii pe ntreg continentul european.
S-au ncercat diferite formule menite ai apropia nu numai politic ci i economic, ceea ce le-ar
fi dat o for considerabil pe care ar fi putut s o opun preteniilor Germaniei de a se infiltra n
spaiul Europei de est.
Pactul Briand Kellogg, a fost o ncercare de a scoate rzboiul n afara legii, fr a reui mare
lucru. Era o ultim ncercare de a salva pacea i de a atenua tensiunea existent n relaiile
internaionale, nainte ca omenirea s peasc n cumplitul deceniu IV.
Raporturile Romniei cu Rusia Sovietic, n primul deceniu interbelic, se vor subordona
urmtoarelor principii: Romnia nu se afl n stare de rzboi cu U.S., nu exist un litigiu teritorial
ntre cele dou ri, ntruct Basarabia-strvechi teritoriu romnesc, care s-a unit cu patria mum
liber consimit; tezaurul romnesc aflat la Moscova, era un bun asupra cruia statul sovietic nu avea
nici un drept i trebuia restituit integral Romniei; neintervenia reciproc n treburile interne.
n perioada anilor 1920 1923, s-au fcut ncercri de reluare a bunelor relaii.
Conferina romno sovietic de la Viena, (27 martie - 2 aprilie 1924) a fost momentul de
vrf al acestor discuii ns ele vor eua deoarece Moscova a refuzat s recunoasc legitimitatea
unirii Basarabiei cu Romnia i integritatea teritorial.
Eecul aciunilor de la Nicolaevka i Tatar Bunar (11-17 septembrie 1924) a demonstrat c
U.S. nu a renunat, ba dimpotriv, este dispus la orice pentru a reveni acolo unde fusese izgonit
de voina naiunii.
9 februarie 1929, reprezint un moment deosebit n istoria raporturilor romno sovietice. n
acea zi a fost semnat protocolul de la Moscova, prin care delegaiile Letoniei, Poloniei, Romniei
i U.S.: nsufleii de dorina de a contribui la meninerea pcii existente ntre rile lor i n acest
scop de a pune n vigoare fr ntrziere ntre popoarele acestor ri Tratatul de renunare la
165

rzboi ca instrument de politic naional semnat la Paris, la 27 august 1928, au hotrt s


ndeplineasc aceste intenii prin efectul prezentului protocol. (V.Moisuc, ibidem).
Conferina pentru definirea agresorului din 3 iulie 1933 i reluarea relaiilor diplomatice la 9
iunie 1934, au fost momente care au apropiat cele dou ri i au redus din tensiunea mereu
crescnd a raporturilor romno sovietice. n realitate, Moscova nu a renunat niciodat la
triumful revoluiei socialiste i la drmarea ornduiri politice i economice din rile Europei.
Stalin era convins de faptul c rzboaiele dintre adversarii puterii sovietice au reprezentat i re
prezint un foarte important aliat al U.S. n efortul ei de supravieuire n arena relaiilor internaionale.
Dintr-o astfel de gndire susinut de aspiraiile Moscovei, s-a nscut apropierea sovieto-german.
Aceast schiare a situaiei internaionale este menit a reliefa patimile Europei, conflictele
btrnului continent, nfruntarea dintre state, popoare, religii i rase.
Din pcate Romnia nu a putut sta deoparte de aceast lume dezlnuit, ci a fost o component
a ei, ba chiar una esenial.
Care a fost n schimb replica Romniei la problemele deceniului IV-lea? O problem deosebit
pentru acest deceniu va reprezenta sistemul naional de aprare sau mai corect-spus modul cum
a fost subminat capacitatea naional de ripost militar.
Nu pot fi nelese altfel preconizata alian politico-militar cu Rusia Sovietic ndreptat
mpotriva Germaniei, ndeprtarea Uzinelor Skoda de la furniturile noastre de armament i
muniii, la care se adaug sabotarea Uzinelor Copa Mic i Cugir, ceea ce va duce la paralizarea
oricrei industrii militare independente, dect ca o aciune menit s sparg Mica nelegere,
singura care se putea opune expansiunii sovietice n Europa central i n Peninsula Balcanic.
Cheltuielile militare ale Romniei vor reprezenta n aceast perioad dramatic a anilor 1930
1939, doar 16 % din bugetul statului, n raport cu alte rii: Frana 28 %, Polonia 30 %, Ungaria
30 %, Turcia 37 %, Iugoslavia 27 %, Rusia 28 %, Italia 38 %, Germania 40 %.
Rezultatul acestui efort susinut de dezarmare i izolare l putem regsi cel mai bine redat n
amrciunea lui de Mihai Manoilescu, ministrul de externe al Romniei, care scria n memoriile
sale: n ziua cnd rii noastre i se pune o problem de existen, cei doi efi ai armatei, speriai
de constatrile fcute, reveneau s-i arate ministrului de externe c nu au ndrtul lor, nici mcar
un instrument care s garanteze o rezisten trectoare. (Mihai Manoilescu Dictatul de la Viena
(Ed. tiinific i Enciclopedic Buc. 1991).
Relevarea acestor aspecte creeaz un tablou care vdete o nenelegere profund a situaiei, a
rolului i locului nostru n Europa i n istorie.
Dintr-o astfel de nenelegere s-a nscut tcerea la propunerea german din octombrie 1935.
Ministrul romn la Berlin, Nicolae Petrescu Comnen, comunica telegrafic la Bucureti din partea
marealului Goring, propunerea de garantare a tuturor frontierelor orientale i occidentale cu o
singur condiie: s nu se accepte niciodat ca trupele sovietice s treac pe teritoriul romn. n
cazul acceptrii ofertei germane, Romnia urma s fie narmat n ntregime, fr nici o ntrziere,
bine i convenabil. (V. Dobrinescu Btlia pentru Basarabia Editura Junimea Iai, 1991).
i nu era primul pas de apropiere pe care Germania l fcea fa de Romnia. n 1933, Alfred
Rosenberg, filosoful naional socialismului german i conductorul Biroului Partidului pentru
politica extern, va declara ntr-un interviu acordat ziarului Calendar al lui Nichifor Crainic, c
Germania dorete cele mai cordiale relaii cu Romnia.
Aceast unilateritate n politica extern romneasc, reprezint principala acuzaie adus lui
N.Titulescu, de ctre unii contemporani i nu numai.
Titulescu nu era contra apropierii de Roma i Berlin, i da perfect de bine seama de primejdia
ca Romnia s rmn indiferent fa de noile fenomene ale politici europene. Titulescu era
personal prea angajat de partea Franei i a Angliei, ca s aib curajul unei iniiative proprii
romneti n politica extern.
166

Dincolo de iubiri i pasiuni, de team i realism, a existat o realitate care pentru Romnia avea
s fie generatoare de mari tragedii. Titulescu ar fi trebuit s-i asume responsabilitile momentului,
ori ct de greu ar fi fost, urmnd s gseasc o formul care ar fi conferit echilibru Romniei n
conflictul dintre marile puteri.
Euarea conferinei dezarmrii i ieirea Germaniei naziste din Societatea Naiunilor, acordul
naval anglo-german din 18 iunie 1935, agresiunea Italiei asupra Etiopiei, precum i alte manifestri
ale puterilor revizioniste i revanarde au contribuit la erodarea stabilitii continentale, a pcii i
securitii i au favorizat ideia unor pacte regionale. Ideea unui pact oriental aparine lui Paul.
Boncourt, eful diplomaiei franceze, ntr-o discuie pe care a avut-o la 31 oct. 1933 cu Maxim
Litvinov, omologul su sovietic i Dovgalevscki, ambasadorul U.S. la Paris. Se prefigura astfel
ideia unui Locarno rsritean, sub forma unui pact regional de asisten mutual, la care s
participe U.S., Germania, Cehoslovacia, Romnia, Polonia, i rile Baltice.
nsrcinatul ad-interim sovietic telegrafia la Moscova c pactul cuprinde angajamentul reciproc
al prilor de a se abine de la agresiune i obligaia de a acorda ajutor vecinilor (numai vecinilor)
mpotriva unei agresiuni svrite de ori care din participani la pact. Germania i U.S. se angajeaz
s se ajute reciproc ca i cnd ar fi vecine. El (Boncourt) consider acest pact ca fiind anexa unui pact
franco sovietic (Ioan Talpe: Diplomaia de aprare Ed. tiinific i Enciclopedic Buc. 1988).
Parisul i Moscova, vor ajunge la un consens n ce privete pactul de la 1 mai 1934, urmnd ca
cele dou mari puteri s fie garante. Germania a refuzat acest lucru, prefernd declaraii reciproce
de neagresiune.
ntre declaraiile i inteniile Moscovei era ns o imens prpastie.
Prin declaraia sa de securitate colectiv, n asociaie cu tactica sa de front popular n
Komintern, Stalin sprijinea orientarea evenimentelor spre un rzboi european, avea s afirme
sovietologul american Robert C Tucker,(Stalin in Power,London 1990). Stalin dorea o confruntare
ntre statele occidentale menit s le sleiasc i s le divizeze, astfel nct interveni U.S. n Europa
s nu aib adversar, scopul fiind bolevizarea lumii.
Tratatul de asisten mutual franco sovietic, din 2 mai 1935 a fost puternic contestat n
Frana. Pierre Teitinger deputat al Parisului, declara Existena Franei este n joc. Prin o politic
de alian cu U.S. vom fi imediat antrenai ntr-un conflict cu Germanii. Ieirea din acest conflict
ar fi n orice caz nspimnttoare pentru noi. Germania nvins, ara noastr va fi n scurt timp
infectat de bolevism. Germania victorioas, ara noastr va i tears pentru totdeauna de pe
harta globului (N. Casian, Scrisoare deschis domnului N. Titulescu Buc. 1935).
Evoluia ulterioar a evenimentelor avea s confirme adevrul i profeia acestei declaraii.
La 21 februarie 1935, Hitler avea s declare ntr-un interviu acordat lui Bertrand de Jouvenel de
la ziarul Paris Midi, c: Rusia Sovietic este un element politic ce are la ndemn o idee revoluio
nar exploziv i mari armamente. V lsai antrenai n jocul diplomatic al unei puteri care nu
urmrete dect s pun dezordine ntre marile puteri europene, dezordine din care s profite.
ncercarea ncheierii unui tratat de asisten mutual ntre Frana i U.S. s-a lovit de o opoziie
dur din partea Franei. Dar n ziua de 16 mai 1935, la Praga a fost semnat un pact de asisten
mutual ntre Cehoslovacia i U.S. iar Titulescu a ncercat s aduc n faa Parlamentului romn
un act asemntor. Pactul de asisten mutual prezentat de Titulescu, avea ceva care-i ddea un
aspect straniu. Frana avea frontier comun cu Germania, U.S. nu avea, dar nici Romnia nu
avea frontier comun cu Germania. Atunci, la ce corespundea acest pact de asisten mutual cu
U.S.? O singur utilitate ar fi avut i anume aceea ca Romnia s ngduie trecerea trupelor ruseti
menite s vin n ajutorul Cehoslovaciei.
Nu vom ngdui ca msuri luate n afar de noi, fr tiina i voina Naiunii, s expun
aceast ar la cele mai nemsurate i grave prejudicii avea s declare Gh. Brtianu de la tribuna
Parlamentului Romniei.
167

Surprinde la Titulescu aceast dorin de alian cu U.S. n condiiile n care marealul


Voroilov, n cartea sa Aprarea U.R.S.S.-ului, scria:
Noi soldaii suntem membrii partidului comunist, ai Internaionalei a III-a i instruciunile
partidului sunt obligatorii pentru noi. Vom face deci ceea ce partidul ordon n timp ce manualul
de campanie al unitilor sovietice complecta aceast doctrin: Armata Roie, ajut la lupta de
emancipare a maselor muncitoare prigonite din ntreaga lume.
n dimineaa de 7 martie 1936, 54000 de soldai germani vor trece frontiera impus la Versailles
i vor recupera zona Rhenan pentru Germania.
Situaia internaional dup momentul 7 martie 1936 se va degrada continuu. Agresiunea
Italiei n Africa, neputina Societii Naiunilor de a impune restaurarea independenei i
suveranitii Etiopiei, declanarea rzboiului civil n Spania, agresiunea Japoniei n Manciuria,
tendinele de expansiune ale Germaniei vor contribui la ruperea echilibrului n relaiile
internaionale i la apropierea de momentul declanrii celui de-al doilea rzboi mondial.
Pe acest moment de criz, la 29 august 1936, este schimbat guvernul de la Bucureti, iar
Titulescu pierde portofoliul afacerilor externe.
Greeala politici lui Titulescu, spune N. Crainic (Zile albe, zile negre) este c a privit interesele
Romniei din centrul Genevei, care i dduse o celebritate mondial. Dac centrul activitii sale
ar fi fost interesele Romniei, supleea extraordinar a acestui om ar fi tiut s le acorde cu noile
fenomene ale politici europene i altele ar fi fost consecinele pentru ara noastr. Greeala
celorlali, naionaliti sau antinaionaliti, a fost unilateralitatea. Interesele permanent ale
romnismului nu se satisfac niciodat prin unilateralitate n politica extern.
Din pcate aceast unilateralitate n politica extern va continua i dup ndeprtarea lui N.
Titulescu, Gh. Ttrescu premierul romniei, declara la 26 septembrie 1936, lui M.S. Ostrovski,
nsrcinatul cu afaceri al U.S. la Bucureti,
cabinetul reorganizat va continua politica lui Titulescu care este o politic tradiional a rii
noastre. Singuri dumani ai Romniei sunt Germania i Ungaria.
Aceast declaraie reflect nenelegerea a momentului istoric. ntr-un asemenea moment
delicat n care se punea problema viitorului curs al politicii externe romneti, adaptat la realitile
Europei, au aprut ofertele i presiunile celor dou tabere.
n cursul anului 1935, prin intermediul lui Radu Lecca, reprezentantul pentru problemele
economice ale lui Volkischer Beobachter la Bucureti, Alfred Rosenberg, conductorul Biroului
de politic extern a Germaniei a oferit varianta unui tratat politic de baz cu Germania, care
prevedea printre altele, n cele 13 puncte, faptul c: Germania i Romnia nu vor ntreprinde
niciodat una contra celeilalte acte rzboinice. Toate diferenele i nenelegerile care s-ar ivi ntre
aceste dou rii se vor aplana prin tratative i convorbiri directe. Romnia i Germania i iau
angajamentul de a ncheia un tratat comercial care va avea la baz ca directiv ridicarea
standardului de via al poporului german i al celui romn. n acest scop, ambele ri se oblig a
cura terenul de obstacolele care se opun comerului romno-german, n primul rnd barierele
vamale excesive, de contigentri i cereri de devize nejustificate. Germania i Romnia se oblig
a ncheia un tratat special al petrolului i al derivatelor din petrol. Prin acest tratat Germania se
oblig a pune la dispoziia Romniei devizele strict necesare plii cupoanelor datoriilor externe
romne contractate dup anul 1929. Germania recunoate actualele hotare ale Romniei.
Octavian Goga, a prezentat regelui Carol al II-lea schia de tratat i avantajele care decurg din
aceast acceptare. O. Goga a subliniat n faa regelui c evenimentele ultimului an dovedesc c
Germania discut cu Frana de la egal la egal i c nu ar fi eficient ca Romnia s persevereze n
politica inaugurat n 1920, atunci cnd Germania era la pmnt, iar Frana atotputernic. n
urma discuiei regele a acceptat ideia tratatului.
Presiunile fcute de Gh. Ttrescu, care negocia o vizit a regelui la Paris, l-au determinat pe
168

Carol s renune la cele convenite anterior cu partea german.


Regele Carol a sacrificat deci interesele vitale ale rii unei ambiii ridicole i stupide: aceia de
a fi primit oficial de guvernul Franei, splnd astfel amintirea dezagreabil c Frana l declarase
indezirabil pe teritoriul su, atunci cnd era n exil.
Astfel cum regele Ferdinand isclea orice pentru a-i salva tronul i Romnia, demnul su fiu,
Carol, sacrifica, cu ajutorul unor politicieni aservii, interesele vitale ale Romniei, n schimbul
unei mici satisfacii personale. (Radu Lecca, Eu i-am salvat pe evreii din Romnia, Ed. Roza
Vnturilor, 1994).
n noiembrie 1936, Gh. Brtianu va efectua o vizit n Germania. ntlnirile pe care istoricul
romn le va avea cu marealul H. Goring (7 noiembrie) i cu Hitler (16 noiembrie, confirm faptul
c Germania dorea foarte mult o alian politic cu Romnia. (arhiva M.A.E. fond E dosar 47).
La 25 martie N. Petrescu Comnen, ministrul Romniei la Berlin, comunic rspunsul
guvernului de la Bucureti, n ceea ce privete propunerile Berlinului, artnd c Romnia nu
nelege s-i abandoneze nici una dintre amiciiile i alianele sale actuale. Rspunsul Germaniei
a venit sub forma declaraiei din 5 mai 1937, pe care baronul Constantin von Neurath, eful
diplomaiei germane, aflat la Roma, o va face n cursul ntrevederi cu ambasadorul Ungariei la
Roma:
La Bucureti trebuie inut cont i de influena sovietic. Ei (germanii) nu alearg dup
romni. Dac vor, nu au dect s se arunce n braele Moscovei, care pn la urm i va nghiii.
(Ioan Talpe, Diplomaie i aprare, 1991).
Consecinele pentru Romnia n cazul acestei oferte germane, ar fi putut fi deosebite. Esenial
rmne faptul c Germania i-ar fi respectat cuvntul avnd n vedere faptul c: politica noastr
preciza Hitler, nseamn o piedic n calea Rusiei, dar trebuie s stm fermi n aceast atitudine
(Andreas Hilgruber, Les entretiens secret de Hitler, Paris, 1996).
Presiunile sovietice asupra Romniei n cursul tratativelor romno - ungare de la Turnu
Severin, din august 1940, contactele subterane dintre Moscova i Buda Pesta, prezena forelor
militare sovietice pe linia Prutului, ameninarea spaiului dintre Focani i Galai poarta
geografic spre Balcani, vor determina precipitarea evenimentelor i luarea unei decizii
nefavorabile Romniei, concretizat prin Arbitrajul de la Viena din 30 august 1940.
Pe lng garaniile pe care Germania le va acorda Romniei (cu toate mpotrivirile ungurilor
i sovieticilor) Hitler avea concentrate n regiunea Vienei, divizii mobile formate n principal din
parautiti i elemente aeropurtate, care n cazul unei invazii sovietice erau desemnate s constituie
desantul care trebuia s ocupe urgent Valea Prahovei asigurndu-i un scut aerian.
n acest august 1940, Hitler i-a respectat cuvntul ! Ce ne face s credem c acelai lucru nu
s-ar fi putut ntmpla i n urm cu trei ani (1937) i nainte de acel fatidic 23 august 1939 ! Ar fi
fost mai bine ca Romnia s fac o politic a geografiei i mai puin o politic de ideologie, care
sunt convins ne-ar fi costat mai puin.
Referindu-se la aceast stare de lucruri publicistul Virgil Rdulescu conchidea:
n afar de corupi i imbecili iremediabili mai avem n Romnia astzi o categorie de oameni
care n-au tras nici nvminte i nici concluzii din experienele pe margine de prpastie ale epocii
1914 1919. Sunt mini superficiale oprite n prezent i satisfcute de aparent, care n-au n eul lor
acel demon al setei de a cunoate complect i al nevoie de a merge pn la capt. Sunt veseli
motenitori ai Romniei mari pe care nu-i intereseaz primejdiile naionale i nu-i preocup
problemele politice din simplul motiv c primele n-au acces i celelalte n-au audien la
mentalitatea lor iresponsabil.
Sunt clovni sincer neserioi care nu se ntreab cum pot fi lucrurile mai bine i mai sigure n
Romnia, de vreme ce aceast Romnie a putut fi construit i aprat de alii fr ajutorul lor
direct. (V. Rdulescu, Politica extern a Romniei, Buc., 1993).
169

La 15 octombrie 1937, regele Carol al II-lea, l asigura pe generalul Gamelin, c n cazul n


care Frana i Cehoslovacia se vor opune cu armele unui atac german, atunci el, Carol, i va lsa
pe rui s treac prin partea de nord a rii spre a ajunge n Cehoslovacia.
Aceste declaraii surveneau ntr-un moment n care spaiul Balcanilor tindea s devin o pia
de desfacere a mrfurilor germane, existnd o dominaie economic german, care ar fi creat
premizele pentru o alian politic cu statele din zon. n timp ce relaiile economice se orientau
spre Germania, pe planul politicii externe Romnia a rmas ntr-o expectativ periculoas.
n planul vieii politice interne, nregistrm un moment politic deosebit: la 10 februarie 1938,
se instituie regimul de autoritate personal a regelui Carol al II-lea. Lucrurile s-au desfurat
astfel. La 18 ianuarie 1938, guvernul Goga a hotrt dizolvarea parlamentului i alegeri pentru
data de 2 martie. La 31 ianuarie regele Carol era sftuit de Armand Clinescu s pun n vacan
partidele i s instaureze un regim de autoritate personal.
La 4 februarie 1938, Mihail Moruzov, eful Serviciului Secret de Informaii, nainta raportul
52475 n care Moruzov contura un tablou crud al societii romneti din acel moment i marile
primejdii externe care se accentuau.
Acest raport mpreun cu discuiile pe care regele le-a avut cu principalele partide politice, l-a
determinat s-i pun n aplicare planul de instaurare unui regim de autoritate personal, care a
fost acceptat, chiar sprijinit, de partidele politice i de lideri democrai ca o replic la o eventual
dictatur legionar de extrem dreapta.
Vara anului 1938 a reprezentat o perioad n care s-au fcut eforturi diplomatice menite a
salva pacea n Europa, precum i integritatea teritorial a Cehoslovaciei.
n jocul diplomatic derulat pn la sfritul lui septembrie 1938 trei dintre participani (Frana,
Anglia i U.S.) erau contieni c miza este sacrificat; singura raiune a jocului fiind salvarea
aparenelor, a creditului garaniilor date n timp i o eventual diminuare a sacrificiilor prin
obinerea unei soluii ct de ct onorabile.
Georges Bonnet declara ambasadorului Cehoslovaciei la Paris: Frana nu va face rzboi pentru
afacerea sudeilor! n timp ce ambasadorul Potemkin declara colonelului Fabry ministru de
rzboi al Franei c Rusia Sovietic s-a nscut din primul rzboi mondial, din cel de-al doilea se
va nate Europa Sovietelor, iar ataatul militar al Franei la Moscova arta ntr-un raport c:
guvernul sovietic sper s joace rol de arbitru al situaiei fa de o Europ epuizat de o lupt pe
care Voroilov o prevedea a fi nemiloas.
Acordul de la Munchen a facilitat acapararea regiunii Sudete de ctre Germania.
Romnia era o component a unui sistem politic internaional constituit cu mare greutate.
Arhitectura sa politic avea un schelet de proporii impozante, constituit din protecia francez
direct i cea englez indirect, dar care se afla pe fundamente putrede i artificiale. Ca orice
sistem foarte complicat, el ascundea o mare dezordine. Fascinaia pactelor politice dintre cele
dou rzboaie mondiale mrea lipsa de claritate care caracteriza apriori ntreg sistemul politic.
Situaia Romniei n cadrul sistemului era foarte nefavorabil din punct de vedere geografic
i strategic: avea granie enorm de lungi cu unele state care ridicau pretenii teritoriale, (Rusia,
Ungaria, Bulgaria) i granie minuscule cu state prietene, mai exact spus cu astfel de state care
erau interesate n meninerea stat quo ului (Iugoslavia, Cehoslovacia, Polonia) opina Gll Ion
Gheorghe n Lucrarea Un dictator nefericit, Ed. Machiavelli Buc., 1996.
Si apoi a venit acel 1 septembrie 1939 i nceperea celui de-al doilea rzboi mondial.

170

MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE


ROMN ADMINISTRATORUL SERVICIULUI PUBLIC DE DIPLOMAIE
MAFTEI Jana, lector universitar, doctor.
Universitatea Danubius din Galai, Romnia

RESUME
Les institutions de lEtat qui assurent la ralisation de la politique externe ont des noms diffrents: Le Ministre des Affaires Etrangres, Le Ministre des Relations Etrangres, Le Dpartement
dEtat, LOffice des Affaires Etrangres; ces institutions ont une constitution et des comptences qui
varient dun pays lautre, ce fait tant tributaire de la forme de gouvernement, des objectifs de la
politique trangre dun tat, de la tradition etc.
En Roumanie, linstitution de ladministration publique centrale qui assure la ralisation de la
politique trangre de ltat est nomme Le Ministre des Affaires Etrangres.
Lacte normatif qui est la base de lorganisation et du fonctionnement du Ministre des Affaires
Etrangres est lArrt du Gouvernement H.G. 100/2004, publi dans le Moniteur Officiel de la Roumanie, Ire Partie, numro 126, du 12 fvrier 2004, avec les modifications et les complments ultrieurs, qui rglementent la structure et la modalit dont ce ministre poursuit son activit.
Parmi les comptences attribues au Ministre des Affaires Etrangres il y a aussi les suivantes:
il contribue ltablissement des directions stratgiques de la politique trangre de la Roumanie;
il labore la stratgie de mise en pratique du Programme de gouvernement dans le domaine
de la politique trangre;
il participe la cration du cadre normatif et institutionnel pour la ralisation des objectifs
stratgiques de son domaine dactivit;
il reprsente lEtat et le Gouvernement de la Roumanie ltrangre et aussi sur le plan interne;
il supervise et contrle la mise en pratique et le respect des rglementations lgales de son domaine dactivit et des rglementations concernant lorganisation et le fonctionnement des
institutions qui droulent leur activit sous son autorit;
il assure ladministration du son patrimoine, conformment aux dispositions lgales.
Lactivit spcifique du ministre est ralise par le personnel diplomatique et consulaire, dont le
statut, les droits et les obligations sont tablis par la Loi numro 269/2003, concernant le Statut du
corps diplomatique et consulaire de Roumanie. Le personnel diplomatique et consulaire travaille
dans le cadre de ladministration centrale ou dans le service ltrangre.
Dans la ralisation de la politique trangre de la Roumanie, le Ministre des Affaires Etrangres
a des attributions comme: la dfense et la promotion sur le plan externe des intrts nationaux de la
Roumanie; la participation ou collaboration, selon le cas, dans le processus de ngociation et de
conclusion des traits, accords ou autres pactes internationaux caractre conomique ou pour
ltablissement du cadre juridique ncessaire, en vue de poursuivre les relations commerciales externes de la Roumanie, conformment la loi; soumet lapprobation les lettres de crances, les demandes dexequatur; maintient la relation avec les missions diplomatiques et avec les offices consulaires
de Roumanie, conformment aux rgles et la pratique internationale; organise, administre et
contrle lactivit des missions diplomatiques et des offices consulaires de la Roumanie; organise le
courrier diplomatique.

171

Consideraii generale
Ministerele constituie o categorie distinct de organe n carul sistemului autoritilor publice
din Romnia, i anume, organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz
politica Guvernului n domeniile de activitate ale acestora1.
Instituia administraiei publice centrale din Romnia care asigur realizarea politicii externe a sta
tului, n conformitate cu reglementrile n vigoare i cu programul Guvernului,2 poart denumirea Mi
nisterul Afacerilor Externe i are sediul n Municipiul Bucureti, aleea Modrogan nr.14, sectorul 1.3
Aparatul central al statelor care organizeaz i coordoneaz realizarea politicii externe poart
diferite denumiri: Ministerul Afacerilor Externe4, Ministerul Relaiilor Externe, Departamentul de
Stat, Oficiul Afacerilor Externe i au o componen i competene care variaz de la ar la ar, acest
fapt depinznd de forma de guvernmnt, de scopurile politicii externe ale unui stat, de tradiie etc.5
Politica extern a unui stat reprezint totalitatea obiectivelor i metodelor, scopurilor i
mijloacelor pe care guvernele i forurile politice de conducere ale statului le elaboreaz n relaiile cu
alte state ct i n definirea atitudinii fa de problemele internaionale,6 iar diplomaia constituie
un instrument de aplicare i de nfptuire a politicii externe a statului.7

2. Organizarea Ministerului Afacerilor Externe Romn


Atunci cnd se analizeaz organizarea ministerelor trebuie avut n vedere c aceast
problematic comport dou abordri8:
I. perspectiva compartimentelor care alctuiesc structura intern a ministerelor, prin
intermediul crora se exercit atribuiile generale i specifice ale administraiei consulare;
II. perspectiva sarcinilor pe care le au prin organizarea conducerii ministerelor i a
administraiei propriu-zise.
Actul normativ care st la baza organizrii i funcionrii Ministerului Afacerilor Externe este
Hotrrea Guvernului nr. 100/20049, care reglementeaz structura i modul n care i desfoar
activitatea acest minister.
I. Dintre compartimentele de specialitate10 care intr n organizarea Ministerului Afacerilor
Externe11 putem enumera:
Negru, Vasilica Drept administrativ Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2006, p.93
Preda, Mircea Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn Editura Lumina Lex,
Bucureti, 1999, p.301
3
Art.1 pct.1 din H.G. nr.100/29 ianuarie 2004, privind organizarea i funcionarea Ministerului Afacerilor
Externe
4
Aceast denumire a fost folosit pentru prima dat de Frana, n anul 1859. Mazilu, Dumitru
Diplomaia. Drept diplomatic i consular Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.237
5
Feltham, R.G. Ghid de diplomaie Institutul European, 2005, p.27; Burian, Alexandru Drept
diplomatic i consular Ediia a II-a, revzut i adugit, Chiinu, 2003, pp.39-40
6
Malia, Mircea Diplomaia Editura Didactic i pedagogic Bucureti, 1975, p.39
7
Ibidem
8
Albu, Emanuel Administraia ministerial n Romnia Ed. All Beck, Bucureti, 2004
9
Hotrrea Guvernului nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
10
Structura organizatoric a M.A.E. este prevzut n Anexa 1 a H.G.nr.100/29.01.2004, aa cum este precizat
n cuprinsul art.9. Potrivit aceluiai articol, prin ordin al ministrului, se pot nfiina sau desfiina direcii,
servicii i birouri, n condiiile prevzute de lege. Atribuiile compartimentelor din aparatul de lucru al
M.A.E. se stabilesc prin regulamentul de organizare li funcionarea ministerului, aprobat prin ordin al
ministrului afacerilro externe. Numrul maxim de posturi n M.A.E. este de 2334, exclusiv demnitarii i
cabinetul ministrului, din care 746 n centrala M.A.E., exclusiv demnitarii i cabinetul ministrului.
11
www.mae.ro
1
2

172

a) Direcia Diplomaie Economic - are ca obiectiv promovarea, prin instrumente diplomatice


specifice, a intereselor economice ale Romniei n strintate; principalele linii de aciune
ale acestei direcii sunt: promovarea mediului de afaceri romnesc n strintate, cooperarea
cu organizaii economice internaionale, cooperarea inter-instituional pe linie economic,
oferirea de expertiz economic n cadrul MAE;
b) Direcia Drept Internaional i Tratate - este compartimentul cu competen general n
privina avizrii i formulrii punctului de vedere al MAE n domeniul aciunilor dip
lomatice care in de sfera dreptului internaional public; studiaz i elaboreaz, n consultare
cu direciile competente, proiecte de documente cuprinznd punctul de vedere i poziia
MAE n problemele de drept internaional public privind relaiile externe ale Romniei;
c) Inspecia General a Afacerilor Externe - desfoar o activitate permanent de prevenire,
control, verificare i evaluare cuprinztoare, de fond, a modului de funcionare a misiunilor
diplomatice, oficiilor consulare i institutelor culturale ale Romniei n exterior, precum i
a structurilor specifice, direcii generale, direcii i servicii independente din administraia
central a M.A.E., innd seama de atribuiile i sarcinile pe care acestea le au conform
actelor normative n vigoare; urmrete respectarea prevederilor Statutului Corpului
Diplomatic i Consular, a principiilor generale, normelor i regulilor de conduit
profesional, a regimului incompatibilitilor, interdiciilor i conflictelor de interese,
precum i celelalte obligaii stabilite de actele normative, ordinele i dispoziiilor ministrului
afacerilor externe i de prezentul Regulament; efectueaz orice alte activiti de analiz,
studiu, evaluare sau investigare ncredinate de ministrul afacerilor externe.
d) Oficiul Diplomaie Public organizeaz evenimente de diplomaie public pentru Centrala
MAE i acord sprijin logistic pentru aciunile de diplomaie public organizate de
misiunile diplomatice ale Romniei din strintate;
e) Oficiul Arhive Diplomatice asigur coordonarea i controlul ntregii activiti privind
organizarea, prelucrarea, conservarea/restaurarea, utilizarea i valorificarea fondurilor
documentare existente n arhivele M.A.E.;
f) Direcia Protecia Misiunilor i Curieri Diplomatici are urmtoarele atribuii: a)
Organizeaz, coordoneaz i controleaz msurile privind protecia informaiilor clasificate
n cadrul misiunilor diplomatice i oficiilor consulare ale Romniei i acioneaz pentru
respectarea de ctre personalul aflat n misiune a prevederilor legale n materie; organizeaz,
coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea de paz i aprare a sediilor misiunilor
diplomatice ale Romniei i de protecie a personalului acestora; analizeaz i avizeaz din
punct de vedere al criteriilor de protecie proiectarea, construirea, cumprarea, nchirierea
i amenajarea cldirilor destinate misiunilor diplomatice ale Romniei; asigur, organizeaz,
conduce, ndrum i controleaz activitatea de curierat diplomatic;
g) Direcia General Afaceri Consulare reprezint compartimentul MAE n domeniul
consular al relaiilor cu celelalte autoriti ale statului romn, cu societatea civil i
organizaiile mass-media din Romnia, cu reprezentanii compartimentelor consulare din
structurile administrative ale altor state i cu reprezentanii organizaiilor interguver
namentale implicai n organizarea i aplicarea politicii i activitii consulare;
h) Direcia Relaii Consulare, care rspunde de ansamblul relaiilor consulare ale Romniei,
cu fiecare ar n parte i de activitatea pe care o desfoar n acest domeniu misiunile
diplomatice (seciile consulare) i oficiile consulare ale Romniei i ine legtura cu
misiunile diplomatice din Bucureti, precum i cu compartimente din Ministerul
Administraiei i Internelor, Ministerul Justiiei, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul
Muncii i Solidaritii Sociale etc., cu alte instituii i organizaii din ar i din strintate
n probleme consulare;
173

i) Direcia Drept Internaional i Tratate este compartimentul cu competen general n


privina avizrii i formulrii punctului de vedere al MAE n domeniul aciunilor diplomatice
care in de sfera dreptului internaional public. Studiaz i elaboreaz, n consultare cu
direciile competente, proiecte de documente cuprinznd punctul de vedere i poziia MAE
n problemele de drept internaional public privind relaiile externe ale Romniei;
j) Direcia General Uniunea European reprezint compartimentul de integrare european
din cadrul MAE care gestioneaz ansamblul problematicii UE n cadrul ministerului i
care contribuie la gestionarea relaiei bilaterale RomniaUE, precum i la dialogul politic
cu statele membre i candidate pe problematica UE;
k) Direcia Europa Occidental i Europa Central, care gestioneaz raporturile bilaterale
cu 36 de state europene - membre ale Uniunii Europene, candidate la aderarea la UE,
membre ale AELS i ndeplinete rolul de punct de contact i coordonare ntre Centrala
M.A.E. i cele 31 de misiuni diplomatice romneti din spaiul de referin etc.
II. ntre funciile1 exercitate de Ministerul Afacerilor Externe se nscriu i urmtoarele:
s elaboreze strategia de punere n aplicare a Programului de guvernare n domeniul
politicii externe;
s participe la crearea cadrului normativ i instituional pentru realizarea obiectivelor
strategice din domeniul su de activitate;
s reprezinte statul i Guvernul Romniei pe plan extern i intern;
s supervizeze i s controleze aplicarea i respectarea reglementrilor legale din domeniul
su de activitate i a celor privind organizarea i funcionarea instituiilor care i desfoar
activitatea n subordinea sau sub autoritatea sa;
s asigure administrarea patrimoniului su, potrivit dispoziiilor legale.
n realizarea politicii externe a Romniei, M.A.E. are atribuii precum:
aprarea i promovarea pe plan extern a intereselor naionale ale Romniei;
asigurarea, prin aciuni de politic extern, a consolidrii statului de drept i a structurilor demo
cratice din societatea romneasc, precum i proiectarea unei imagini reale a Romniei n lume;
supravegherea evoluiei vieii internaionale i semnalarea tendinelor care apar n contextul
internaional;
promovarea pe plan internaional a valorilor democraiei, a respectrii drepturilor omului,
a colaborrii panice i solidaritii umane;
iniierea sau participarea la negocierea tratatelor i a altor nelegeri internaionale pentru
Romnia;
supravegherea aplicrii prevederilor tratatelor i a altor nelegeri internaionale la care
Romnia este parte;
pstrarea originalelor tuturor nelegerilor internaionale bilaterale i a copiilor certificate
de pe nelegerile internaionale, a originalelor nelegerilor internaionale al cror depozitar
este Romnia;
supune spre aprobare scrisorile de acreditare, cererile de agrement i de exequatur;
ine legtura cu misiunile diplomatice i cu oficiile consulare din Romnia n conformitate
cu regulile i cu practica internaional;
organizeaz, ndrum i controleaz activitatea misiunilor diplomatice i a oficiilor
consulare ale Romniei;
organizeaz curierul diplomatic.2
Art.1 pct.3 din H.G. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
2
Art.2 din H.G. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12 februarie
2004, cu modificrile i completrile ulterioare
1

174

Activitatea specific a ministerului este desfurat de personalul diplomatic i consular, ale


crui statut, drepturi i obligaii sunt stabilite de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplo
matic i Consular al Romniei1. Personalul diplomatic i consular activeaz n administraia centra
l sau n serviciul exterior. Potrivit reglementrilor H.G. nr. 100/2004, Serviciul exterior al Ministe
rului Afacerilor Externe cuprinde misiunile diplomatice, oficiile consulare i institutele culturale2.
nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice i posturilor consulare
se fac potrivit legii. Structura de personal a acestora se stabilete prin ordin al ministrului afacerilor
externe. Modul de funcionare a misiunilor diplomatice i a oficiilor consulare se stabilete prin
regulament aprobat de ministrul afacerilor externe.
nfiinarea i desfiinarea institutelor culturale romneti din strintate se aprob prin hot
rre a Guvernului, la propunerea M.A.E., a Ministerului Culturii i Cultelor i a Institutului Cultu
ral Romn. Structura de personal i regulamentul de organizare i funcionare ale institutelor cul
turale romneti se stabilesc, la propunerea Institutului Cultural Romn, prin ordin al ministrului
afacerilor externe, ministrului culturii i cultelor i preedintelui Institutului Cultural Romn.
Funcionarii desemnai s i desfoare activitatea n serviciul exterior la Ministerului Afa
cerilor Externe acioneaz sub ndrumarea efului misiunii diplomatice, care este reprezentantul
unic al Romniei n statul n care este acreditat.3

Ministrul Afacerilor Externe


Ministrul Afacerilor Externe este eful diplomaiei statului respectiv.4 Aceast calitate i
confer att drepturi, dar i importante obligaii n coordonarea ntregii activiti desfurate de
misiunile diplomatice i consulare.5
ntreaga activitate a Ministerului Afacerilor Externe din Romnia este condus de ministrul
afacerilor externe, care totodat l reprezint n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu
persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie.6 De asemenea,
ministrul afacerilor externe rspunde de ntreaga activitate a ministerului n faa Guvernului,
precum i, n calitate de membru al Guvernului, n faa Parlamentului.
Ministrul afacerilor externe este ajutat n activitatea sa de: Secretarul de stat pentru afaceri
europene; Secretarul de stat pentru afaceri globalei relaii interinstituionale; Secretarul de stat
pentru afaceri politice;eful Departamentului pentru relaiile cu romnii de pretutindeni, cu
rang de secretar de stat; Subsecretarul de stat pentru organizarea Summit-ului NATO 2008; Agentul
guvernamental pentru Curtea European a Drepturilor Omului, cu rang de subsecretar de stat.
Secretarul general isecretarul general adjunct asigur stabilitatea funcionrii ministerului,
continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului.
Ministrul afacerilor externe este de drept Preedintele Institutului Diplomatic Romn7. El
LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei, publicat
n M.Of. nr. 441/23 iun. 2003
2
Art.12 din H.G. nr. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
3
Art.14 din H.G. nr. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
4
Mazilu, Dumitru, op.cit., p.238
5
Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Glea, Ion Drept diplomatic i consular, Sinteze pentru examen
Editura All Beck, Bucureti, 2002, p.1
6
Art.4 pct.1 din H.G. nr. nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12
februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
7 Institutul Diplomtic Romn, este organizat i funcioneaz ca instituie public cu personalitate juridic
aflat n subordinea Ministerului Afacerilor Externe. A fost nfiinat n 2005 prin comasarea prin fuziune
1

175

reprezint Institutul diplomatic Romn n raporturile cu terii i face parte din Consiliul
diplomatic, care este format din minitrii afacerilor externe ai Romniei dup anul 1989.1

Scurte concluzii
Ministerul Afacerilor Externe din Romnia reprezint instituia administraiei publice
centrale care asigur realizarea politicii externe a statului romn, inclusiv participarea la procesul
de integrare european i euroatlantic a Romniei, n conformitate cu reglementrile legale n
vigoare i cu Programul de guvernare.
Pentru realizarea obiectivelor sale, Ministerul Afacerilor Externe trebuie s dezvolte, ns,
relaii de cooperare cu celelalte instituii guvernamentale.
Activitatea Ministerului Afacerilor Externe din Romnia trebuie s asigure promovarea, n
plan internaional, a intereselor politice, economice i militare ale Romniei, s protejeze interesele
politice, sociale i economice ale cetenilor romni.

Bibliografie
1. Albu, Emanuel Administraia ministerial n Romnia Ed. All Beck, Bucureti, 2004
2. Burian, Alexandru Drept diplomatic i consular Ediia a II-a, revzut i adugit,
Chiinu, 2003
3. Feltham, R.G. Ghid de diplomaie Institutul European, 2005
4. Malia, Mircea Diplomaia Editura Didactic i pedagogic Bucureti, 1975, p.39
5. Mazilu, Dumitru Diplomaia. Drept diplomatic i consular Editura Lumina Lex, Bucureti,
2006
6. Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Glea, Ion Drept diplomatic i consular, Sinteze pentru
examen Editura All Beck, Bucureti, 2002
7. Negru, Vasilica Drept administrativ Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai,
2006
8. Preda, Mircea Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1999
9. Hotrrea Guvernului nr. 100/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
126 din 12 februarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
10. LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al
Romniei, publicat n M.Of. nr. 441/23 iun. 2003
11. H.G. nr.880/2005, privind organizarea i funcionarea Institutului Diplomtic Romn,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.748/17 august 2005
a Academiei Diplomatice i a Institutului de Studii Internaionale Nicolae Titulescu, care s-au desfiinat.
Institutul Diplomatic Romn are drept obiect de activitate: colaborarea la organizarea de catre Ministerul Afacerilor Externe a concursului pentru admiterea n Corpul diplomatic si consular al Romniei;
formarea profesionala pentru personalul Ministerului Afacerilor Externe; c) furnizarea de expertiza de
specialitate n domeniul relatiilor internationale - studii, analize, lucrari de specialitate - pentru Ministerul Afacerilor Externe sau, la cerere si cu aprobarea ministrului afacerilor externe, pentru alte institutii
publice sau private din Romnia ori din alte state cu care exista acorduri de parteneriat n acest sens sau
cu organizatii internationale; d) editarea, n colaborare cu Arhivele Diplomatice ale Ministerului Afacerilor Externe, a colectiilor de documente diplomatice si a memorialisticii diplomatice; e) organizarea si
functionarea Bibliotecii Ministerului Afacerilor Externe; f) alte activitati stabilite prin ordin al ministrului afacerilor externe. (art.2)
1
Art. 4 din H.G. nr.880/2005, privind organizarea i funcionarea Institutului Diplomtic Romn, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei nr.748/17 august 2005

176

CORPUL DIPLOMATIC I CONSULAR AL ROMNIEI


MAFTEI Jana, lector universitar, doctor
Universitatea Danubius din Galai, Romnia

RESUME
Conformment aux dispositions de lart. 2, 1er alina, loi numro 269/2003 au sujet du Statut du
Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie, la qualit de membre du Corps Diplomatique et
Consulaire de la Roumanie appartient au ministre des affaires trangres, aux secrtaires dtat et
aux secrtaires secondaires du Ministre dAffaires trangres, au secrtaire et au secrtaire secondaire gnraux du Ministre dAffaires trangres, au personnel diplomatique et consulaire qui excutent leur activits dans ladministration centrale du Ministre dAffaires trangres, dans les ambassades et les missions permanentes tout prs les organismes internationaux et les bureaux consulaires de la Roumanie, incluant ici les personnes venant du Dpartement de Commerce Extrieur et
dautres ministres et tablissements, tout le long de leur mission ltranger avec des rangs diplomatiques ou consulaires.
De linterprtation du deuxime alina du mme article, il rsulte que le ministre des affaires
trangres, les secrtaires et les secrtaires secondaires dtat, le secrtaire gnral et le secrtaire gnral dadjoint appartiennent au corps consulaire et diplomatique de la Roumanie, tous le long de
leurs fonctions particulires.
Les membres du corps diplomatique et consulaire de la Roumanie peuvent acqurir les rangs
suivants:
ambassadeur, ministre plnipotentiaire, ministre de conseiller, conseiller diplomatique, 1er secrtaire, 2me secrtaire, 3me secrtaire, attach diplomatique (rangs diplomatiques);
consul gnral, consul, vice-consul, agent consulaire (rangs consulaires).
Le 5me article dans le mme rglement normatif mentionne que les membres du Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie occupent, dans ladministration centrale du ministre des
affaires trangres, des fonctions diplomatiques et consulaires quivalentes leurs rangs diplomatiques et consulaires.
Dans le mme ordre des ides, art. 17, 1er alina, lettre a., tablit que la qualit du membre du
Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie peut tre acquise par la personne qui a le droit
doccuper une fonction publique, selon les rglements constitutionnels en vigueur.
Les dispositions de lart. 22 - 23 lient lobtention de la qualit du membre du Corps Diplomatique
et Consulaire de la Roumanie au serment de la foi ltat roumain. Le serment est obligatoire. Le
refus de faire le serment de la foi ltat roumain dtermine la perte de la qualit du membre du
Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie.
Nous devons galement tenir compte des dispositions dun autre rglement normatif - la loi numro 188/1999 - qui, en article 2, 1er alina, stipule que le fonctionnaire est la personne dsigne
pour une position publique et, en article 5, arrange le droit des fonctionnaires dans des services diplomatiques et consulaires davoir plusieurs statuts spciaux. Selon toutes ces dispositions, il rsulte
que les membres du Corps Diplomatique et Consulaire de la Roumanie possdent la qualit des
fonctionnaires, qui signifie que leurs activits sont conformes la loi le numro 188/1999.

177

1. Consideraii generale
n conformitate cu dispoziiile art.2 alin.1 din Legea nr.269/2003, privind Statutul Corpului
diplomatic i consular al Romniei,1 au calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al
Romniei ministrul afacerilor externe, secretarii de stat i subsecretarii de stat din Ministerul
Afacerilor Externe, secretarul general i secretarul general adjunct din Ministerul Afacerilor
Externe, personalul diplomatic i consular care i desfoar activitatea n administraia central
a Ministerului Afacerilor Externe, la ambasadele, misiunile permanente pe lng organizaiile
internaionale i oficiile consulare ale Romniei, inclusiv persoanele provenind de la Departamentul
de Comer Exterior i de la alte ministere i instituii, pe perioada trimiterii lor n misiune n
strintate cu grade diplomatice sau consulare.
Din interpretarea alin.2 al aceluiai articol rezult c ministrul afacerilor externe, secretarii de
stat, subsecretarii de stat, secretarul general i secretarul general adjunct fac parte de drept din
Corpul diplomatic i consular al Romniei, pe durata exercitrii funciilor corespunztoare.
Membrii Corpului diplomatic i consular al Romniei pot dobndi urmtoarele grade:
ambasador, ministru plenipoteniar, ministru-consilier, consilier diplomatic, secretar I,
secretar II, secretar III, ataat diplomatic (grade diplomatice);
consul general, consul, viceconsul, agent consular (grade consulare).
Articolul 5 din acelai act normativ precizeaz c Membrii Corpului diplomatic i consular al
Romniei ocup, n administraia central a Ministerului Afacerilor Externe i la misiunile
diplomatice i oficiile consulare, funcii diplomatice i consulare echivalente gradelor diplomatice
sau consulare pe care le dein.
Totodat, art.17 alin.(1) lit.a) stabilete n ce privete calitatea de membru al Corpului
diplomatic i consular al Romniei c aceasta poate fi dobndit de persoana care are dreptul s
ocupe o funcie public, conform prevederilor Constituiei i legilor n vigoare (s.n.).
Dispoziiile art. 22-23 condiioneaz dobndirea calitii de membru al Corpului diplomatic
i consular al Romniei de depunerea jurmntului de credin fa de statul romn. Depunerea
jurmntului este obligatorie. Refuzul de a depune jurmntul de credin fa de statul romn
determin pierderea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei.
Trebuie s avem n vedere i dispoziiile altui act normativ, Legea nr. 188/1999, care n art. 2
alin.(1) statueaz c este funcionar public persoana numit ntr-o funcie public, iar n art.5
stabilete dreptul de a avea statute speciale funcionarilor publici care i desfoar activitatea n
serviciile diplomatice i consulare. Potrivit tuturor acestor dispoziii, rezult c membrii Corpului
diplomatic i consular al Romniei au calitatea de funcionari publici, ceea ce implic faptul c
acestora urmeaz s li se aplice n mod corespunztor prevederile Legii nr.188/1999.2
2. Dobndirea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei
Importana pe care activitatea diplomatic i consular o are pentru dezvoltarea relaiilor inter
naionale este de netgduit. Ea influeneaz n egal msur att destinul unui stat, ct i evoluia
ntregii comuniti internaionale. Acestea constituie argumente solide pentru ca legiuitorul s acor
de o atenie deosebit reglementrii statutului agenilor diplomatici i consulari care conine exigene
sporite privind dobndirea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei,
rezultate tocmai din atribuiile i rspunderile ce revin personalului diplomatic i consular.
n expunerea de motive a Legii nr.269/2003 se precizeaz c prin rigoarea condiiilor de
admitere n Corpul diplomatic i consular al Romniei, pregtirea profesional i de limbi
LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei nr.441/23 iunie 2003
2
Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.365 din 29.05.2007
1

178

strine, specificul atribuiilor i rspunderile ce le revin, ca i prin condiiile dificile n care sunt
obligai s-i desfoare activitatea n ri de pe toate continentele (cu clim greu de suportat,
criminalitate crescut, rzboaie, boli epidemice etc.), membrii Corpului diplomatic i consular
al Romniei reprezint, fr ndoial, un mini-grup social care trebuie tratat cu atenie i salarizat
n mod corespunztor.
Art.17 enumer condiiile ce trebuie ndeplinite cumulativ pentru ca o persoan s
dobndeasc calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei:
a) are dreptul s ocupe o funcie public, conform prevederilor Constituiei i legilor n vigoare;
b) se bucur de toate drepturile politice i civile prevzute n Constituie i n legile n vigoare;
c) nu face parte din partide politice;
d) a urmat studii superioare de lung durat la o instituie de nvmnt superior din ar sau
din strintate, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, recunoscut de Ministerul
Educaiei i Cercetrii;
e) cunoate cel puin o limb strin;
f) are o stare de sntate corespunztoare, atestat pe baz de act medical de specialitate, emis
de centrul medical care deservete Ministerul Afacerilor Externe;
g) a absolvit Academia Diplomatic1 sau a promovat concursul de admitere n Corpul
diplomatic i consular al Romniei, organizat potrivit regulamentului de organizare i
desfurare a concursului de admitere n Ministerul Afacerilor Externe;
h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni.
Exigenele sporite impuse prin acest Statut unui segment profesional de elit impun nu numai
o nalt competen profesional, ci i o conduit moral i un ataament corespunztor fa de
valorile democratice2.
Subliniind necesitatea unui nalt grad de pregtire profesional a celor care ndeplinesc
atribuii diplomatice, Dumitru Mazilu amintea ntr-o lucrare c Se nelege, de pild, c un
Consul general - a crui pregtire nu are nimic comun cu problematica complex a contenciosului
consular existent n relaiile cu ara n care a fost numit - va fi pus n situaia s semneze acte
consulare care angajeaz ara, ale cror consecine nu este n msura s le neleag. Nemaivorbind
de numirea n fruntea unor echipe de negociatori a unor oameni al cror unic merit l reprezint
faptul c se afl n cercurile i graiile familiilor unor lideri politici ai momentului.3
Interpretarea condiiilor impuse de art.17 conduce la urmtoarele concluzii:
- n ce privete dreptul de a ocupa o funcie public, potrivit dispoziiilor Constituiei
Romniei, acesta este condiionat de cetenia romn i de domiciliul n ar4;
- condiia neapartenenei la partidele politice, condiie pe care o considerm esenial pentru
desfurarea activitii acestei categorii de funcionari, nu vizeaz persoanele care urmeaz a fi numite
n funciile de ministru, secretar de stat sau subsecretar de stat n Ministerul Afacerilor Externe5;
- absolvirea unei instituii de nvmnt superior de lung durat este condiia ce se justific
prin diversitatea i complexitatea funciilor diplomatice i consulare pe care le ndeplinete un
funcionar consular, dar i prin multilateralitatea cunotinelor pe care trebuie s le posede n
n anul 2005, prin H.G. nr.880 a fost nfiinat Institutul Diplomtic Romn, ca instituie public cu prsonalitate juridic aflat n subordinea Ministerului Afacerilor Externe, prin comasarea prin fuziune a
Academiei Diplomatice i a Institutului de Studii Internaionale Nicolae Titulescu, care s-au desfiinat.
2
Le, Ioan Consideraii asupra Statutului Corpului Diplomatic i consular al Romniei n Revista Curierul Judiciar, nr.2/2004,p. 6
3
Mazilu, Dumitru Diplomaia. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 2003, p.56
4
Art. 16.alin.3 din Constituia Romniei revizuit: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot
fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar.
5
Art.17 alin.(2) din Legea nr. 269/2003
1

179

diferite domenii, pe lng cunoaterea pn la detaliu a caracteristicilor statelor i popoarelor n


cadrul crora exercit aceste funcii; Institutul Diplomatic Romn are ca obiect de activitate
colaborarea la organizarea de ctre Ministerul Afacerilor Externe a concursului pentru admiterea
n Corpul Diplomatic i Consular al Romniei, formarea profesional pentru personalul
Ministerului Afacerilor Externe;1 n acest sens Institutul Diplomatic Romn organizeaz
urmatoarele cicluri de pregtire profesional: cursuri de lung durat, destinate persoanelor
admise la concursul de intrare n Ministerul Afacerilor Externe, cursuri de scurt durat, destinate
categoriilor de personal din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, potrivit solicitrilor venite
din partea acestui minister, cursuri de specialitate, destinate membrilor Corpului diplomatic si
consular al Romniei care urmeaz a fi trimii n misiune permanent n strintate i persoanelor
care urmeaz a fi trimise de statul romn n calitate de funcionari la organizaii interguvernamentale
i internationale i cursuri la distan, destinate membrilor Corpului diplomatic i consular al
Romniei, aflai n misiune permanent n strintate, precum i persoanelor trimise de statul
romn n calitate de funcionari la organizaii interguvernamentale i internaionale; de asemenea,
toate categoriile de personal din cadrul Ministerului Afacerilor Externe beneficiaz de cel puin
un ciclu de pregtire profesional de tipul celor menionate, o dat la 3 ani;2
- condiia impus la lit.h presupune existena unei condamnri dispuse printr-o hotrre
judectoreasc definitiv; dac o astfel de condamnare intervine pe parcursul exercitrii funciei
diplomatice sau consulare, aceasta atrage ncetarea calitii de membru al Corpului diplomatic i
consular al Romniei;
- fac excepie de la prevederile alin. (1) lit. g) persoanele provenind din alte ministere i
instituii centrale, trimise n misiune temporar n strintate cu funcii echivalente gradelor
diplomatice i consulare, precum i persoanele care urmeaz a fi numite n funciile de ministru,
secretar de stat sau subsecretar de stat n Ministerul Afacerilor Externe3.
- concursurile de admitere n Corpul diplomatic i consular al Romniei se organizeaz
pentru funciile diplomatice sau consulare vacante, pe baza regulamentului de organizare i
desfurare a concursului, aprobat prin ordin al ministrului afacerilor externe (art.18);
- pentru numirea n funcia de ambasador extraordinar i plenipoteniar, ministrul afacerilor
externe propune, de regul, diplomai de carier care, la ncheierea misiunii, nu depesc vrsta
legal de pensionare. n mod excepional pot fi propuse pentru numire n aceast funcie
personaliti ale vieii publice care ndeplinesc condiiile pentru admiterea n rndul membrilor
Corpului diplomatic i consular al Romniei (art.19).
3. ncetarea calitii de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei
Potrivit art. 51 alin.(1) din Legea nr.269/2003, calitatea de membru al Corpului diplomatic i
consular al Romniei nceteaz n urmtoarele cazuri:
a) cu acordul prilor;
b) demisie;
c) pierderea capacitii de munc, n condiiile legii;
d) incompatibilitate, n sensul dispoziiilor art. 49;
e) ncetarea ndeplinirii condiiilor prevzute la art. 17 alin. (1) lit. a) i b) ori nerespectarea
obligaiilor prevzute la art. 32 sau a interdiciilor prevzute la art. 50;
f) desfacerea disciplinar a contractului individual de munc ncheiat cu Ministerul Afacerilor
Externe;
g) reducerea numrului de funcii diplomatice ca urmare a reorganizrii;
Art.2 din H.G.880/2005
Art.6 i 7 din H.G.880/2005
3
Art. 17 alin.(2) i (3) din Legea nr. 269/2003
1
2

180

h) n cazul arestrii preventive pe o perioad mai mare de 60 de zile sau al condamnrii


definitive pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu calitatea sa.
Se observ c aceste cazuri sunt limitativ prevzute de lege, iar unele dintre ele sunt prevzute
i de Legea nr. 188/1999.
Considerm c n ce privete condiiile prevzute la lit. a), b) i c) acestea trebuie nelese
potrivit dispoziiilor din Codul muncii.
n ce privete condiia prevzut la lit. d), art. 49 precizeaz: calitatea de membru al Corpului
diplomatic i consular al Romniei este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu
excepia funciilor didactice din cadrul instituiilor de nvmnt universitar acreditat.
Dac incompatibilitatea este una singur, interdiciile, limitativ prevzute de art. 50, sunt n
numr de ase, membrilor Corpului Diplomatic i consular al Romniei fiindu-le interzis: s fac
parte din partide politice; s desfoare propagand prin orice alte mijloace sau alte activiti n
favoarea acestora ori a unui candidat independent pentru funcii publice; s solicite sau s accepte,
direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor, avantaje materiale sau de
alt natur care ar putea aduce atingere loialitii, responsabilitii i prestigiului lor; s efectueze, n
perioada ndeplinirii misiunii n strintate, direct, prin membrii de familie sau prin persoane
interpuse, activiti comerciale; s dein funcii n regiile autonome, societile comerciale ori n
alte uniti cu scop lucrativ; s declare sau s participe la greve, precum i la mitinguri, demonstraii,
procesiuni sau orice alte ntruniri cu caracter politic; aceste interdicii au caracter imperativ i
contribuie la garantarea calitii serviciilor diplomatice i consulare, la meninerea unei conduite
profesional i morale ireproabile n scopul nfptuirii politicii externe a Romniei loialitate,
demnitate i rspundere precum i la ndeplinirea celorlalte obligaii specifice prevzute de art. 32.
Calitatea de membru al Corpului diplomatic i consular al Romniei nceteaz i n cazurile
n care nu mai sunt ndeplinite condiiile prevzute de art.17 lit. a) i b), respectiv, persoana
respectiv nu mai este cetean romn, nu mai are domiciliul n Romnia ori nu se mai bucur de
toate drepturile politice i civile prevzute de Constituie i legile n vigoare.
n ce privete cazul de ncetare a calitii membru al Corpului diplomatic i consular prevzut
la lit. f), Legea nr.269/2003 nu face alte precizri; dac avem, ns, n vedere dispoziiile art. 3.
alin(1), potrivit crora Statutul Corpului diplomatic i consular al Romniei se completeaz cu
prevederile cuprinse n legislaia muncii i n Statutul funcionarilor publici, dac prin prezentul
statut nu se stabilete altfel i faptul c Legea nr. 188/1999 stabilete c svrirea unor abateri
disciplinare atrage ca sanciune destituirea din funcie a persoanei vinovate, putem concluziona
c n aceast situaie sunt incidente dispoziiile Codului muncii n materie disciplinar.
Considerm c reducerea numrului de funcii diplomatice ca urmare a reorganizrii este
cauz de ncetare a calitii de membru a Corpului diplomatic i consular a Romniei dac aceast
reorganizare are loc n structura Ministerului Afacerilor Externe, dac urmeaz s duc la
reducerea efectiv a funciilor diplomatice i dac este real. Dac, ulterior reducerii numrului
de funcii diplomatice i consulare, Guvernul hotrte o majorare a acestora, persoanele afectate
de msura reducerii numrului de funcii au prioritate la angajare, la cerere, cu acordarea gradului
diplomatic sau consular deinut anterior (art.51 alin.2).
Cazul de ncetare a calitii membru al Corpului diplomatic i consular prevzut la lit.h),
Legea nr.269/2003 are n vedere dou ipoteze:
- arestarea preventiv pe o perioad mai mare de 60 de zile;
- condamnarea definitiv pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu calitatea sa.
Interpretarea acestor dispoziii conduce la urmtoarele concluzii:
- prima ipotez are n vedere ca persoana respectiv s fi fost arestat preventiv, iar aceast
arestare s fi fost dispus pentru o perioad ce depete 60 de zile, neavnd relevan natura
infraciunii svrite, gradul de vinovie sau forma de participaie;
181

- formularea celei de-a doua ipoteze, este mai exact n ce privete existena unei condamnri
definitive (aadar o condamnare dispus printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv), dar
nu precizeaz despre ce infraciuni ar conduce la incompatibilitatea cu calitatea de membru al
Corpului diplomatic i consular atunci cnd se refer la o infraciune de natur s l fac
incompatibil cu calitatea sa.
Dac s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva unui membru al Corpului diplomatic i
consular al Romniei pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu statutul su,
ministrul afacerilor externe va lua msura suspendrii raporturilor de munc (art.60).
4. Personalul misiunilor diplomatice
4.1. Categoriile de personal i corpul diplomatic
Potrivit art.1 lit.d din Convenia de la Viena din 1961 cu privire la relaiile diplomatice1, prin
expresia membrii misiunii diplomatice trebuie s nelegem membrii personalului misiunii
care au calitatea de diplomai. Acelai instrument juridic clasific membrii misiunii diplomatice
n trei categorii, respectiv, eful misiunii diplomatice, membrii personalului misiunii, om mde
serviciu particular. Membrii personalului misiunii diplomatice sunt, de asemenea, clasificai n
trei categorii: membrii personalului diplomatic, membrii personalului administrativ i tehnic,
membrii personalului de serviciu. Un statut special este acordat de statul acreditar categoriei
membrilor de familie a membrilor misiunii.
Noiunea de corp diplomatic este definit n literatura de specialitate ca o totalitate a efilor
misiunilor diplomatice acreditai pe lng guvernul statului de reedin.2
4.2. Procedura de acreditare a efului de misiune diplomatic
eful misiunii diplomatice este numit i trimis de ctre statul acreditant. Faptul c el i desfoar
activitatea pe teritoriul statului acreditar impune ndeplinirea unei condiii preliminare a numirii cererea n vederea obinerii consimmntului acestuia din urm. n dreptul internaional existena
celor dou declaraii de voin: numirea agentului diplomatic de ctre statul acreditant i acceptarea
acestei numiri de ctre statul acreditar poart denumirea de raport de misiune diplomatic.
n conformitate cu art.4 din Convenie, Statul acreditant trebuie s se asigure c persoana pe care
intenioneaz s o acrediteze ca ef al misiunii n statul acreditar a primit agrementul acestui stat.
Cererea de agrement este transmis statului acreditar prin intermediul: ultimului ef de
misiune de n momentul cnd prsete postul sau nsrcinatului cu afaceri ad-interim care-l
nlocuiete ori efului misiunii diplomatice al statului acreditar care sa gsete n ara sa.
Rspunsul la aceast cerere este comunicat statului acreditant de ctre ministerul de externe
al statului acreditar prin intermediul efului de misiune acreditat n statul respectiv sau de ctre
ministerul afacerilor externe al statului acreditar. eful misiunii diplomatice numit primete de la
eful statului acreditant o scrisoare oficial, numit scrisoare de acreditare, pe care o transmite
efului statului acreditar3. Odat cu ncheierea ceremoniei prezentrii scrisorilor de acreditare,
eful de misiune diplomatic dobndete n mod definitiv calitatea oficial de ef de misiune,
fiind nvestit cu exerciiul deplin al funciilor sale.4
Potrivit art. 19 din Statut, pentru numirea n funcia de ambasador extraordinar i
plenipoteniar, ministrul afacerilor externe propune, de regul, diplomai de carier care, la
ncheierea misiunii, nu depesc vrsta legal de pensionare. n mod excepional pot fi propuse
Ratificat de Romnia prin Decretul nr. 566/1968, publicat n B.Of. al R.S.R., Partea I
Burian, Alexandru - Drept diplomatic i consular - Ediia a II-a (revzut i adugit), Cuant,Chiinu,
2003, p.5
3
Burian, Alexandru, op.cit. p.65-66
4
Anghel, Ion M. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 1996, p.97
1
2

182

pentru numire n aceast funcie personaliti ale vieii publice care ndeplinesc condiiile pentru
admiterea n rndul membrilor Corpului diplomatic i consular al Romniei.
Ambasadorul extraordinar i plenipoteniar este reprezentantul unic al Romniei n ara n care
a fost acreditat i l reprezint pe Preedintele Romniei pe lng eful statului acreditar (art.20).
Art. 91 din Constituia Romniei, referitor la atribuiile Preedintelui n domeniul politicii
externe, precizeaz n alin. 2) i 3) c Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i
recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei, iar reprezentanii diplomatici ai altor state sunt
acreditai pe lng Preedintele Romniei.
Procedura rechemrii efului de misiune diplomatic este asemntoare aceleia de
acreditare.
5. Personalul oficiilor consulare
5.1. Categoriile de personal i efectivul postului consular
n funcie de natura sarcinilor lor, de gradul de participare la realizarea scopurilor activitii
consulare, membrii oficiului consular se mpart n mai multe categorii: personalul consular,
personalul tehnico-administrativ i personalul de serviciu1.
Practica statelor, codificat prin Convenia de la Viena din 19632, distinge n cadrul membrilor
postului consular ntre: funcionarii consulari - persoanele care ndeplinesc funciile consulare;
angajaii consulari - persoanele care ndeplinesc n cadrul consulatului funcii cu caracter tehnicoadministrativ; membrii personalului de serviciu - persoanele care ndeplinesc sarcini cu caracter
gospodresc (art.1, pct. g).
n ce privete expresia membrii personalului consular, Convenia stabilete c aceasta se refer
la funcionarii consulari, cu excepia efului postului consular, angajaii consulari i membrii
personalului de serviciu (art.1 pct. h).
eful de oficiu consular, persoana nsrcinat s acioneze n aceast calitate, desfoar o
activitate oficial i o activitate de reprezentare3. El are un anumit rang i face parte dintr-o clas
consular. Numirea efului de oficiu consular se face potrivit unei proceduri speciale, eliberndui-se o patent consular.
n privina funcionarilor consulari este de menionat c, la fel ca eful de oficiu consular, ei
sunt chemai s ndeplineasc funcii consulare (art.1 pct. d din Convenia din 1963), n sensul
restrns al cuvntului, adic s efectueze acte consulare; ei nu au responsabilitatea conducerii
oficiului consular.
Clasele efilor de post consular sunt stabilite de dispoziiile Conveniei de la Viena din 1963:
consuli generali, consuli, viceconsuli, ageni consulari (art. 9 pct. 1) i determin categoriile de
oficii consulare pe care le conduc:
consulul general, cel mai nalt funcionar al serviciului consular, exercit o supraveghere
general asupra tuturor funcionarilor consulari i conduce un consulat general sau mai multe
circumscripii consulare;
consulul conduce numai o circumscripie consular i este subordonat consulului general;
viceconsulul conduce un viceconsulat i este un funcionar consular subordonat consulului
general sau consulului;
agentul consular conduce o agenie consular i are atribuii mai restrnse fiind, de regul,
subordonat consulului4.
Bonciog, Aurel Drept consular Ed. Fundaiei Romniei de Mine, Bucureti, 1996, p.107
2 Decretul nr. 481/1971 pentru aderarea Republicii Socialiste Romnia la Convenia de la Viena cu privire
la relaiile consulare, Viena, 24 aprilie 1963, publicat n B.Of. nr. 10/28.01.1972
3
Burian, Alexandru Drept diplomatic i consular Ed. ARC, Chiinu, 2001, p.115-117
4
Mazilu, Dumitru, op.cit., p.294-295
1

183

Doctrina menioneaz i cancelarul - un secretar al consulului, care l asist n lucrrile curente1.


Totalitatea efilor instituiilor consulare dintr-o circumscripia consular se numete corpul
consular. Referitor la efii de post consular se pune i problema precderii, pe care Convenia de
la Viena din 1963 o rezolv n art. 16. Corpul consular este condus de un decan, care este superior
dup clas i primul dup data primirii exequaturului; el ndeplinete funcia de reprezentare a
corpului consular n probleme de ordin protocolar2.
Totalitatea membrilor oficiului consular, adic toate persoanele care desfoar activitatea la
consular - de conducere consular, tehnico-administrativ i de serviciu reprezint efectivul
oficiului consular3. Convenia de la Viena din 1963 statueaz cu privire la acesta c, n lipsa unui
acord explicit al statului asupra efectivului personalului postului consular, statul de reedin
poare cere ca acest efectiv s fie meninut n limitele considerate de el ca fiind rezonabile i
normale, avnd n vedere circumstanele i condiiile din circumscripia consular i nevoile
postului consular n cauz art.20.
Aadar, dreptul statului trimitor de ncadra oficiul consular cu un numr de persoane pe
care l consider necesar pentru a duce la ndeplinire atribuiile care i revin, fie ele consulare,
tehnico-administrative sau de ntreinere a localului ori alte servicii auxiliare, n funcie de
volumul de munc, nu trebuie exercitat n mod abuziv, ci potrivit unei desfurri normale a
activitii consulare4, corelativ existnd dreptul statului de reedin de a cere reducerea efectivului
oficiului consular.

Bibliografie
1. Anghel, Ion M. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 1996
2. Brbulescu, Petre; Cloc, Ionel et.ai. Dicionar diplomatic Ed. Politic, Bucureti, 1979
3. Bonciog, Aurel Drept consular Ed. Fundaiei Romniei de Mine, Bucureti, 1996
4. Burian, Alexandru - Drept diplomatic i consular - Ediia a II-a (revzut i adugit), Cuant,
Chiinu, 2003
5. Burian, Alexandru Drept diplomatic i consular Ed. ARC, Chiinu, 2001
6. Geamnu, Grigore Drept internaional public Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983
7. Le, Ioan Consideraii asupra Statutului Corpului Diplomatic i consular al Romniei n
Revista Curierul Judiciar, nr.2/2004
8. Mazilu, Dumitru Diplomaia. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 2003
9. Constituia Romniei revizuit
10. Convenia de la Viena din 1961, privnd relaiile diplomatice, ratificat de Romnia prin
Decretul nr. 566/1968, publicat n B.Of. al R.S.R., Partea I
11. Decretul nr. 481/1971 pentru aderarea Republicii Socialiste Romnia la Convenia de la
Viena cu privire la relaiile consulare, Viena, 24 aprilie 1963, publicat n B.Of. nr. 10/28.01.1972
12. LEGE nr.269 din 17 iunie 2003, privind Statutul Corpului diplomatic i consular al
Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.441/23 iunie 2003
13. Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat,
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.365 din 29.05.2007
14. H.G. nr.880/2005, privind organizarea i funcionarea Institutului Diplomtic Romn,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.748/17 august 2005


3

4

1
2

Geamnu, Grigore Drept internaional public Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p.54
Brbulescu, Petre; Cloc, Ionel et.ai. Dicionar diplomatic Ed. Politic, Bucureti, 1979, p.326
Anghel, Ion M. Drept diplomatic i consular Ed. Lumina lex, Bucureti, 1996, p.353
Idem, p.354

184

PARTEA II
MANAGEMENTULUI PUBLIC I SERVICIILE PUBLICE
N CONDIIILE AUTONOMIEI LOCALE

METODE I TEHNICI MODERNE UTILIZATE


N MANAGEMENTUL PUBLIC
MODIGA Georgeta, lector universitar, doctor.
Universitatea DANUBIUS, Galai, Romnia

ABSTRACT
The management is very sensible at changes that take place in society. They reflect the dynamism
recorded in the contemporary society and, in the same time, they adapt more and more to some characteristics determined by the system, tradition, national culture etc. Thus, although the management
as principles, concept, objective etc. is unique, as attaining mode in practice is different, from country
to country or even from organization to organization within the same country (subsystem).
Fundamental objective of public management is the growth of satisfying grade of public interest,
being determined by the general and specific needs. In order to achieve the fundamental objective,
public management, by exerting its functions by the public managers, ensures a realistic preview of
the entire system of objectives. By this, public management representatives creates a adequate structure of whole administrative system and to every public institution separately, in that the cohesion to
be given by the excellent coordination at system and component level and by the adequate motivation of human resources by the development grade of previewed objectives for public sector and to
every existent institutional entity and different local community.
Activity deployment in public institutions expects using of an assembly of methods and techniques, that permit achieving of determined objectives at all administration levels. In exerting process
of public management functions, civil servants with leading function and representatives elected or
named are confronted with a large variety of social general needs and/or specific that to be satisfied it
is necessary the use of some methods and techniques of general and specific public management.
Managementul este foarte sensibil la schimbrile care au loc n societate. Ele reflect
dinamismul nregistrat de societatea contemporan i, n acelai timp, se adapteaz tot mai mult
unor particulariti determinate de sistem, tradiie, cultur naional etc. Astfel, dei managementul
ca principii, concept, obiectiv etc. este unic, ca mod de realizare n practic se difereniaz, de la
ar la ar sau chiar de la organizaie la organizaie n cadrul aceleiai ri (subsistem).
Obiectivul fundamental al managementului public este creterea gradului de satisfacere a
interesului public, fiind determinat de nevoile generale i specifice. n vederea realizrii
obiectivului fundamental, managementul public, prin exercitarea funciilor sale de ctre managerii
185

publici, asigur o previzionare realist a ntregului sistem de obiective. n funcie de acesta,


reprezentanii managementului public creeaz o structur adecvat a sistemului administrativ n
ansamblu i a fiecrei instituii publice n parte, n care coeziunea s fie dat de coordonarea
excelent la nivel de sistem i componente i de motivarea adecvat a resurselor umane n funcie
de gradul de realizare a obiectivelor previzionate pentru sectorul public i pentru fiecare entitate
instituional existent i comunitate local distinct.
n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice sociale. Aceast
denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic
domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare etc. Dei este evident c obiectul unor
asemenea servicii are caracter social, totui trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii i
anume, modul de finanare i modul de funcionare.
Din punctul de vedere al administraiei publice locale trebuie precizat c exist servicii cu
caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane
(protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea
transportului), precum i servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul
stradal, deratizarea, ecarisajul etc.).
n sfrit, se mai pot clasifica aceste servicii publice i dup importana social n servicii
publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie de energie electric, termoficare) sau
servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare etc.).
Desfurarea activitii in instituiile publice presupune utilizarea unui ansamblu de metode
i tehnici, care s permit realizarea obiectivelor stabilite la toate nivelurile administraiei. n
procesul de exercitare a funciilor managementului public, funcionarii publici cu funcii de
conducere i reprezentanii alei sau numii se confrunt cu o larg varietate de nevoi sociale
generale i/sau specifice pentru satisfacerea crora este necesara folosirea unor metode i tehnici
de management public generale i specifice.
Noiunea de metod
Metoda administrativ reprezint o modalitate sau un ansamblu de modaliti care faciliteaz
realizarea unor obiective ale instituiilor din administraia public. De asemenea, metoda
administrativ reprezint un instrument utilizat de funcionarii publici, pentru a realiza sistemul
de obiective al instituiei in care i desfoar activitatea. n managementul public se aplic o
serie de metode i tehnici specifice alturi de cele care se regsesc i n alte domenii ale tiinei.
Metoda administrativ presupune un mod organizat de gndire i aciune n vederea obinerii
unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Tipologia metodelor utilizate n managementul public
n funcie de obiectivele urmrite, metodele aplicate in administraia de stat sunt grupate in 3
categorii n accepiunea lui Dumitru Brezoianu (vezi figura nr.22. Principalele metode utilizate n
managementul public):
Consultarea mai multor materiale de specialitate ne ndreptete s facem nc de la nceput
o precizare referitoare la aceste metode. Dei n cele mai multe lucrri de specialitate din domeniu
aceste metode sunt prezentate ca instrumente la ndemna celor care i desfoar activitatea n
sistemul administraiei publice, totui, dup prerea noastr, ele reprezint n mare parte cteva
modaliti practice, adesea activiti chiar determinate de anumite situaii aprute n realizarea
obiectivelor administrative.
Metodele de executare
n accepiunea noastr metodele din aceast categorie sunt de fapt diverse forme de exercitare
a funciei de motivare a managementului public, se face distincie ntre metodele aplicate n
sistemul administraiei publice din diferite tipuri de state.
186

n categoria metodelor de executare sunt cuprinse:


- Metoda constrngerii;
- Metoda convingerii;
- Metoda cointeresrii.
Metoda constrngerii
Se aplic n mod expres n statele totalitare, care au fost transformate n instrumente de
dominare de ctre o minoritate social privilegiat asupra majoritii societii, lipsit de drepturi
i asuprit. n statele nedemocratice, metoda constrngerii este principala metod de asigurare a
executrii deciziilor administrative, a actelor organelor statului, n general.
Metoda convingerii
n tarile democratice n care organele de stat apr i promoveaz interesele cetenilor i
acioneaz cu consecven pentru creterea bunstrii materiale i spirituale a membrilor
societii este folosit metoda convingerii. n statele n care se folosete cu precdere metoda
convingerii, deciziile administrative, actele organelor statului sunt respectate i executate de
bunvoie de ctre funcionarii publici si de membrii societii, contieni fiind c prin aceasta
acioneaz n propriul lor interes.
Consecina fireasc a unei astfel de situaii o constituie faptul c, n statele democratice,
principala i cea mai frecvent folosit metod de executare a actelor organelor de stat este metoda
convingerii.
Metoda cointeresrii
Statul poate s utilizeze i alte metode pentru a determina funcionarii publici i cetenii s-i
ndeplineasc obligaiile ce le revin, iar personalul implicat n sistemul administraiei s fie
eficace. Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru realizri deosebite n propria activitate.
Stimulentele folosite amplific gradul de cointeresare a funcionarilor publici, in special. Metoda
cointeresrii presupune elaborarea unor sisteme de indicatori pentru sensibilizarea angajailor
instituiilor publice fa de realizarea intereselor publice generale.
Metodele de organizare si funcionare
Din aceast categorie fac parte cinci metode cunoscute n literatura de specialitate ca
instrumente folosite in procesul de organizare a activitii desfurate n cadrul instituiilor
administraiei publice. Prin metodele de organizare si funcionare folosite n administraia de stat
prezentm in continuare:
- Metoda organizrii raionale a activitilor administrative;
- Metoda edinei;
- Metoda conducerii eficiente;
- Metoda valorificrii experienei n munc;
- Metoda structurrii corespunztoare a programului funcionarilor publici.
Considerm oportun o precizare referitoare la metodele din aceasta categorie. Cu excepia
metodei edinei, care, dup prerea noastr, constituie principala metod folosit n sistemul
administraiei publice de ctre funcionarii publici situai pe diferite niveluri ierarhice, toate
celelalte descriu de fapt cteva proceduri i activiti prin care obiectivele administraiei publice
pot fi realizate.
Metoda organizrii raionale a activitilor administrative
Aceasta metod descrie, de fapt, modul in care activitile administrative trebuie s se
desfoare pentru a servi realizrii obiectivelor managementului public. Metoda presupune
conceperea unui plan de activitate, care s fie orientat, pe de o parte, ctre realizarea obiectivelor
sociale i pe de alt parte, s detalieze, la nivelul instituiilor administrative, o serie de activiti
menite s susin ndeplinirea misiunii sociale a managementului public. Metoda organizrii
187

raionale a activitii administrative presupune conceperea unor planuri de activitate pe ansamblul


sistemului administrativ i a unor planuri de detaliu pentru fiecare instituie public.
Metoda edinei
ntruct cea mai mare parte a deciziilor administrative sunt adoptate n cadrul grupului,
respectiv prin consultarea managerilor publici in comisii i/sau plenuri, o deosebit importan
prezint metoda edinei.
n esen, utilizarea edinei n instituiile publice const n reunirea mai multor persoane din
sistemul administrativ, pentru un interval de timp, n vederea soluionrii, n comun, a unor
probleme cu caracter decizional, informaional, de analiz i cercetare.
edina constituie modalitatea principal de transmitere a informaiilor i de culegere a
feedback- ului de la un numr mare de componeni ai sistemului administraiei publice. Pot fi
identificate cteva precizri referitoare la numrul de edine i tipul acestora n administraia
publica.
Dup cum tim, parlamentul i guvernul i desfoar, n cea mai mare parte, activitatea n
cadrul unor edine, care sunt de informare, de analiz sau decizionale. n consecin, ori de cte
ori este necesar, Primul Ministru, Preedintele Camerei Deputailor i/sau Preedintele Senatului
reunesc minitrii, respectiv parlamentarii, pentru o edin n plen. De asemenea, sunt frecvente
situaiile n care activitatea Parlamentului se desfoar pe Comisii i n cadrul acestora se
organizeaz edine cu un numr restrns de parlamentari care fac parte din comisiile de resort.
Desigur, metoda edinei se folosete i la nivelul administraiei locale de ctre funcionarii
publici i reprezentani alei i numii n instituiile publice din administraia local.
Aceste edine au loc ori de cte ori funcionarii publici i reprezentanii alei sau numii cu
funcii de conducere consider necesar. n instituiile publice, utilizarea metodei edinei, are o
serie de particulariti, determinate de specificul domeniului.
Astfel, durata unei edine poate varia de la 15 minute la 2-4 ore, n funcie de tipul edinei
i/sau de nivelul administrativ pe care se utilizeaz. Numrul participanilor la edin variaz, de
asemenea, n funcie de nivelul pe care se utilizeaz metoda i de tipul deciziilor administrative
care urmeaz a fi adoptate. n utilizarea acestei metode se constat o serie de abateri de la regulile
generale i universale cu influene att asupra calitii deciziilor administrative, a funcionalitii
sistemului administrativ i a eficacitii managementului public.
Metoda conducerii eficiente
Metoda const intr-un ansamblu de modaliti orientate spre desfurarea unor activiti
eficiente de ctre managerii publici implicai n procesele de management i de execuie din
instituiile publice. Pentru aceasta, ei trebuie s posede cunotine in domeniul n care i
desfoar efectiv activitatea, n domeniul administrativ juridic, caliti morale, dar i caliti i
cunotine n domeniul economic, al managementului, sociologiei i psihologiei.
Pentru o conducere eficient este necesar o foarte buna cunoatere a realitii sociale, a
intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor din cadrul sistemului administrativ. De
asemenea, metoda conducerii eficiente presupune stabilirea unor raporturi de munc eficiente
ntre funcionarii publici cu funcii de conducere n sistem i ceilali colaboratori i subordonai.
Metoda valorificrii experienei de munc
O influen considerabil asupra calitii proceselor de management i de execuie din
sistemul administrativ i asupra rezultatelor activitii funcionarilor publici are experiena in
munc care provine din derularea ntr-un timp ndelungat a acelorai operaii sau a unora foarte
apropiate n ceea ce privete particularitile lor.
Experiena imprim funcionarului public o foarte bun abilitate, ceea ce conduce la realizarea
188

rapid si eficient a sarcinilor. Efectuarea permanent a acelorai operaii poate avea ins i efecte
negative n momentul n care intervine rutina, comoditatea, lucrrile fiind executate n mod
mecanic fr nici un fel de efort intelectual.
Rutina poate atrage pasivitatea, elimina nu numai dorina mbuntirii muncii, introducerii
de modaliti noi, superioare de ndeplinire a sarcinilor, ci genereaz chiar o atitudine refractar
fa de inovaii, tendina de limita orice fel de schimbare n activitatea desfurat. Prin folosirea
metodei valorificrii experienei in munc, personalul din sistemul administraiei publice este
ncurajat s-i valorifice potenialul profesional dobndit n timp, dar i capacitatea creativ
pentru gsirea unor soluii eficiente la ineditele probleme sociale care apar in diferite perioade.
Metoda structurrii corespunztoare a programului funcionarilor publici
Aceast metod constituie o important modalitate de sporire a eficacitii muncii tuturor
funcionarilor publici. n structura programului de activitate al funcionarilor publici cu funcii
de conducere apar o serie de particulariti, date de specificul activitii de administraie,
comparativ cu alte activiti. Aceast metod a aprut ca urmare a multiplelor situaii de prelungire
exagerat a duratei zilei de munc, n special a funcionarilor publici cu funcii de conducere i
de utilizarea necorespunzatoare a timpului de ctre funcionarii publici implicai att n procesele
de management, ct si de execuie.
Principalele cerine care s permit desfurarea corespunztoare a programului
funcionarilor publici sunt:
- Confort;
- Climat organizaional deschis, stimulativ;
- Dotare tehnic adecvat etc.
Este cunoscut faptul ca orice activitate desfurat fr ntrerupere un interval mai mare de
timp, n condiii de concentrare nervoas, are drept consecin o puternic stare de oboseal, ceea
ce conduce n mod direct la scderea capacitii de munc, deci a eficacitii funcionarului public.
Programarea corespunztoare a timpului de lucru al funcionarilor publici presupune i
stabilirea unui raport optim ntre consumul efectiv de energie i perioada de odihn necesar.
Pentru a se putea prentmpina apariia oboselii exagerate i premature a personalului din
administraie este necesar, n primul rnd, s fie cunoscute cauzele care o provoac, pentru c, n
funcie de ele, s se adopte msurile corespunztoare de eliminare sau, dac nu este posibil, cel
puin pentru diminuarea intensitii acestora.
Utilizarea metodei structurrii programului de lucru al funcionarilor publici implic i
cunoaterea influenei factorilor de solicitare fizic i nervoas ai mediului ambiant care au un
impact direct asupra calitii i productivitii muncii angajailor din sistemul administrativ. ntre
factorii de solicitare fizic amintim factorii de microclimat, temperatura, umiditatea, circulaia
aerului, radiaiile, iluminatul i nu n ultimul rnd, zgomotul. Crearea unei ambiane plcute necesit
mbinarea influenei acestor factori mai ales ntre culoare i lumin, n sensul utilizrii unor
combinaii de culori care, dincolo de gust, trebuie s satisfac i alte cerine, s se coreleze cu gradul
de iluminare a ncperii etc. Acestora li se adaug unii factori psihosociali, cu influen hotrtoare
asupra stilului de management, a calitii procesului de conducere din administraia public.
Dei n sistemul administrativ din Romnia asemenea factori sunt puin luai n considerare
n aciunile de raionalizare a activitii funcionarilor publici cu funcii de conducere, totui ele
prezint utilitate practic deoarece influeneaz n mod considerabil eficacitatea
managementului.
Metodele de cercetare
Aa cum am precizat la nceputul acestui capitol, n cadrul tipologiei metodelor utilizate n
sistemul administraiei de stat am prezentat o a treia categorie, cea a metodelor de cercetare. Dei
189

n literatura romna de specialitate, Alexandru Negoi menioneaz doua metode, respectiv:


metoda analitic i metoda critic. n opinia noastr, cele dou aa-zis metode reprezint dou
etape ale procesului complex de cercetare, care se deruleaz n sistemul administraiei publice. n
consecin, n opinia noastr, din a treia categorie face parte metoda analizei diagnostic. Aceasta
presupune parcurgerea mai multor etape, dup cum urmeaz:
1. Documentarea sau investigarea domeniului care urmeaz a fi abordat;
2. Identificarea simptoamelor pozitive i negative;
3. Analiza cauzala detaliata a disfuncionalitailor i aspectelor pozitive;
4. Formularea propunerilor de perfecionare.
mbuntirea, perfecionarea continu a organizrii i funcionrii sistemului administrativ
impune o continu observare i investigare a proceselor de management i de execuie.
Schimbrile rapide din cadrul societii contemporane impun ca fiecare instituie din sistemul
administraiei publice s se adapteze noilor condiii pentru a servi n mod corespunztor cerinelor
prezente i de viitor ale societarii.
Simularea permite experimentarea unor idei, noi sisteme, metode, tehnici si proceduri noi,
pentru a se identifica impactul social i gradul n care noul contribuie mai rapid i mai eficient la
realizarea obiectivelor managementului public, respectiv la satisfacerea nevoilor sociale generale
i specifice ale cetenilor.
Diagrama cauza-efect faciliteaz extinderea procesului de analiz a mediului intern al admini
straiei i fiecrei instituii publice dar i a celui extern, internaional care influeneaz semnificativ
coninutul proceselor de management i de execuie din sectorul public n perioade diferite.
Metodele administrative prezentate constituie cteva dintre cele mai potrivite mijloace care
stau la dispoziia funcionarilor publici cu funcii de conducere, i nu numai, pentru a-i
mbunti propria activitate i pentru a participa eficient la satisfacerea interesului public al
cetenilor unei ari.
Fiecare dintre aceste servicii publice necesit un plus de atenie din partea managerilor publici
pentru dezvoltarea i meninerea unei relaii bune ntre furnizor i client, n special atunci acesta din
urm este i coproductor, respectiv, participant activ n procesul de realizare a serviciului public.
Managerii publici sunt din ce n ce mult interesai de cunoaterea rezultatelor cercetrilor de
pia, care le ofer informaii utile, necesare fundamentrii strategiilor pentru servicii. Raportul
din anul 2000 al Asociaiei Firmelor de Marketing din Marea Britanie conine date n legtur cu
nivelul fondurilor alocate pentru furnizarea de servicii publice de ctre diferite organizaii publice.
Astfel, n anul 1999, organizaiile publice din Marea Britanie au alocat aproximativ 30 milioane
pentru mbuntirea calitii i eficienei serviciilor publice, cu 12% mai mult dect n 1998, iar
pentru instituiile administrative prestatoare de servicii publice au fost alocate aproximativ 20
milioane , cu 19% mai mult dect anul anterior.
Managerii publici dezvolt o strategie de marketing care prin coninut trebuie s ofere
rspunsul la mai multe ntrebri despre pia i componentele acesteia. Aa a aprut n timp ideea
divizrii, respectiv specializrii organizaiilor publice pentru satisfacerea nevoilor specifice ale
unui grup, subgrup i/sau segment de pia.
Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii:
amplasarea geografic;
caracteristicile demografice;
psihografie, respectiv stilul de via care grupeaz clienii n funcie de numrul i
intensitatea variabilelor sociale, culturale, dar i a celor comportamentale.
Ct de util este diferenierea n serviciile publice? Un rspuns la aceast ntrebare ar putea fi
determinat de creterea gradului de cunoatere i nelegere a nevoilor clienilor. Spitalele, de
exemplu, pe baza unui sistem informaional conectat la o reea naional cu uniti operaionale
190

amplasate n toate zonele geografice, pot beneficia de analiza nregistrrilor unui pacient, de
informaii despre problemele de sntate ale acestuia i tratamentul administrat.
Managerii din ageniile publice de adopie urmresc s identifice cel mai potrivit cmin pentru
copii, s ia legtura cu cei care doresc s adopte un copil, iar ulterior s verifice dac prinii adoptivi
acord tratamentul necesar copilului adoptat. Prin urmare, diversitatea nevoilor de servicii
identificate pe pia determin semnificativ coninutul strategiilor organizaiilor de servicii.
Spre deosebire de organizaiile private, care ofer servicii destinate cu precdere doar unor
segmente de pia identificate, instituiile publice au misiunea de a acoperi o zon mai mare sau
chiar ntregul teritoriu naional, deoarece, prin obiectul lor de activitate i statutul special satisfac
interesul public general i sunt, n unele situaii, singurele organizaii competente pentru
furnizarea unor servicii publice unice.
Serviciile publice au cteva caracteristici distincte care influeneaz considerabil procesul de
realizare i furnizare dar i calitatea lor:
sunt nepalpabile;
nu pot fi stocate, testate sau msurate uor cu ajutorul unor tehnici standard;
producerea i consumul serviciilor nu sunt separate n timp, pentru c serviciile sunt
consumate pe msur ce sunt produse;
presupun, de cele mai multe ori, transformarea clientului n coproductor, respectiv atragerea
acestuia n procesul de realizare i/sau distribuire a serviciului;
implic dezvoltarea unui sistem de relaii ntre client i furnizor cunoscute ca relaii de marketing.
De cele mai multe ori, managerii publici care tiu s stabileasc i s dezvolte relaiile de
marketing pot oferi soluii viabile pentru rezolvarea unor probleme complexe aprute n relaiile
cu clienii i pot redefini semnificativ comportamentul organizaional n funcie de variabilele
identificate pe pia ntr-o perioad determinat.
Alte caracteristici ale serviciilor publice sunt enumerate n continuare:
Serviciul public poate avea soluii imediate pentru cetean, aa cum este cazul asigurrilor
sociale.
Serviciul public nu implic totdeauna relaii de schimb, respectiv banii clientului contra
serviciului productorului.
Serviciul poate fi realizat i furnizat parial sau integral prin susinerea sa din fonduri
publice mai degrab dect din plata direct de ctre beneficiar. Membrii societii prin
sistemul de taxe i impozite acord sprijin financiar organizaiilor de servicii, dar ei pot s nu
apeleze la aceste servicii. n momentul n care o fac, nu sunt obligai la o plat direct, deoarece
costul este acoperit din fondul constituit. Este cazul serviciilor publice de sntate.
Atragerea unor clieni cu grade diferite de informare n legtur cu serviciul public oferit
de instituiile publice.
n mod normal, orice instituie public ar trebui s fie preocupat de atragerea, prin
campanii de promovare, a clienilor nehotri.
Lipsa alternativelor pentru unele categorii de servicii publice, n special pentru cele
administrative.
O analiz atent a acestei componente implic identificarea a trei elemente:
1. resursele umane din cadrul organizaiei prestatoare de servicii publice;
2. clientul;
3. tehnologia i echipamentele folosite n procesul de planificare, realizare i furnizare a
serviciului public.
Preocuparea primordial a administraiei publice trebuie s o constituie gestiunea intern a
serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele eseniale pentru buna funcionare
a acestora, ntre care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite
191

serviciilor publice locale s-i cunoasc propriile costuri de funcionare? Cum s stabilim
previziunile bugetare n cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum s specializm
serviciile unei administraii locale: prin produse, prin funcii, prin meserii? Cum s adaptm
funciile manageriale constrngerilor sectorului public?
Administrarea unei instituii publice implic, nainte de toate, optimizarea mijloacelor
financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-i atinge scopurile fixate.
Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraiilor? n ce condiii? Cum au
fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivitilor teritoriale sau n administraia de stat?
Exercitarea funciilor managementului n organizaiile de servicii implic un nalt nivel de
competen profesional i managerial.
Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou. El nu mbrac forma
aplicrii n sectorul public al managementului general, ci, mai degrab, se prezint ca un rezultat
al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Din acest punct de vedere, managementul
serviciilor publice privete gestionarea att a sectorului public, ct i pe cea a sectorului privat,
deoarece serviciile publice sunt furnizate de organizaii aparinnd ambelor sectoare. Instrumentele
de gestiune a serviciilor publice se clasific n trei categorii interdependente: instrumente de
finalizare, instrumente de control i instrumente de antrenare.
Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer soluii globale ansamblului
problemelor ntlnite ntr-o instituie public local. Astfel de probleme pot fi depite i
soluionate prin asigurarea unui echilibru ntre cele trei categorii de instrumente. n ciuda
similitudinilor dintre termenii i denumirile ntlnite n managementul privat, instrumentele de
gestiune trebuie adaptate constrngerilor i specificaiilor administraiilor. Este, de asemenea,
necesar ca pe parcursul unei analize s se pun problema integrrii fiecrui instrument n sistemul
de gestiune al organizaiei: nu putem pretinde c facem contabilitate analitic atunci cnd
practicm o simpl contabilitate a angajamentelor, c facem control de gestiune atunci cnd ne
mulumim cu schimbarea vechilor structuri cu altele sau s pretindem c facem marketing
atunci cnd punem la dispoziia utilizatorilor o serie de sugestii.
Instrumentele moderne de gestiune a administraiei asigur, alturi de rolul lor strict
instrumental, o funcie emblematic ce pune n valoare la un nivel nalt competenele manageriale
ale decidenilor publici. n continuare, sunt prezentate cteva dintre instrumentele cel mai
frecvent utilizate n cadrul serviciilor publice n organizaii de servicii din rile dezvoltate.

Bibliografie
1. Management Public - Armenia Androniceanu, Ed. Economica, Bucuresti, 1999.
2. Lawton A.- Publishing Sector Management, Theory Critique and Practice, St. Martin Press,
3. New York, 1994
4. Malcomson P.- The Canadian Regim, Broadview Press, Montreal, 1996.
5. Martinez M.- The Management of Change, ICSA Publishing, London, 1990.
6. Maurice D.- Readings in Public Administration, Chapman & Hall, London, 1986.
7. Mosher F.- American Public Administration: Past, Present and Future, Alabama University
8. Press, 1984.
9. Nicolescu O. s.a.- Management, Economica, Bucuresti, 1997.
10. Oliver D.- Public Administration: Concepts, Readings, Printice Hall, Chicago, 1982.
11. Owen Hughes- Public Mangement & Administration, St. Martin Press, New York, 1994.
12. Painter I.- Management in The Public Sector, Chapman & Hall, Maxwell, 1989.
13. Pal L.- How Ottawa Spends 1998-1999, Oxford University Press, Ottawa, 1998.
14. Pollit, Ch.- Management Techniques for The Public Sector: Pulpit and practice International
15. Journal Press, Montreal, 1995.
192

ASPECTE DOCTRINARE PRIVIND DEFINIREA


PARTENERIATULUI PUBLIC-PRIVAT
Belecciu tefan, confreniar universitar, doctor,
Olaru Aurelian, doctorand.
Academia tefan cel Mare a M.A.I. al R.M.

ABSTRACT
The concept of private public parteneriat its perceived in a different ways in the literature of
specialty in function of the expectation that you are seen.
For the first time this idea of private public parteneriat, was used in Great Britain and United
States of America. But we dont find a legal definition of one country, the doctrine being the one that
is trying on interpretation of this concept, knowing the variety forms of collaboration between the
public authorities and the privy sector, without formulating a standard definition private public
parteneriat.
Este unanim recunoscut faptul c, n mai toate domeniile, autoritatea traverseaz o perioad
de criz care afecteaz fundamentele sale i, bineneles, formele sale de exprimare.1 Valorile
tradiionale, cadrele obinuite de gndire i de aciune sunt ameninate n profunzimea lor de
extraordinara rapiditate a evoluiei socio-economice i de presiunea exercitat de numeroasele
nevoi materiale i spirituale imediate.
Dup cum menioneaz profesorul Ioan Alexandru, a devenit o caracteristic a democraiei
contemporane ca, sub diverse forme i n cele mai diferite domenii, din ce n ce mai mult, cetenii
particulari, administraii, consumatorii, funcionarii - cu alte cuvinte, o mulime de persoane
fizice i juridice s se afle asociai direct cu activitatea statului, ceea ce impune ca un asemenea
fenomen, de o asemenea amploare, s fie analizat i neles.2
n aceast ordine de idei, ntr-un studiu consacrat raportului drept public - drept privat se
apreciaz c vechile rigori liberale, potrivit crora statul trebuie s respecte ntru totul principiul
non-interveniei n treburile private i s se aeze deasupra grupurilor sociale, cunosc nuane noi.
Astfel, se pune problema unui rol nou al statului i, n mod corespunztor, rediscutarea
dimensiunilor publicului i privatului.3
n numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin
prestarea direct a unor servicii publice sau executarea de lucrri publice foarte importante sau
deficitare ori din contr, intervine pentru a stimula i sprijini sectorul privat.
Cu ajutorul unei mai bune nelegeri a interdependenei dintre autoriti, locuitori i sectorul
privat pe pieele urbane i a beneficiilor pe care fiecare grup i aduce economiilor locale,
practicienii i cercettorii au cutat noi instrumente care s permit valorificarea punctelor tari
ale partenerilor i a contribuiilor acestora.
Dat fiind importana deosebit pentru colectivitate a realizrii unor investiii cu ajutorul
mijloacelor materiale i financiare particulare, a implicrii investitorului i modalitatea creatoare
Ioan Alexandru, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001, pag. 11.
Ioan Alexandru, Consideraii teoretice privind parteneriatul public-privat, Revista de drept public nr.
1/2004, Editura All Beck, Bucureti, pag. 28.
3
N. Popa, Drept public - drept privat, Revista de drept public nr. 1-2/1997, Editura All Beck, Bucureti,
pag. 2.
1
2

193

de implicare a acestuia, este necesar introducerea managementului privat n serviciile publice


prin promovarea parteneriatului public-privat.
Conceptul de parteneriat public-privat este perceput n mod diferit in literatura de specialitate
n funcie de perspectiva din care este privit.
Pentru prima data, aceast noiune de parteneriat public-privat a fost utilizat n Marea
Britanic i Statele Unite ale Americii, extinzndu-se apoi i la nivelul altor state pe msura ce
exemplele din primele dou state i-au dovedit rezultatele practice.
Astfel, parteneriatul a fost definit ca relaie de cooperare ntre persoane i organizaii din
sectorul public i din cel privat, n scopul unui beneficiu comun1 sau ca mobilizarea unei coaliii
de interese ale reprezentanilor mai multor sectoare, n scopul de a elabora i urmri o strategie
comun de regenerare a unei zone definite2, sau ca un cadru ce integreaz interese complementare
i eforturi comune ale sectorului public i sectorului privat cu scopul de a aborda probleme ce
afecteaz comunitile [] Mecanismul PPP combin puterea public, pe de o parte, i resursele
private pe de cealalt, avnd ca rezultat acceptarea n comun a riscurilor3.
Aceste definiii stabilesc, ntr-o oarecare msur, motivele pentru care partenerii, venind din
sectorul public sau din cel privat, instituie o astfel de relaie. Accentul cade pe beneficiul comun,
bazat pe presupunerea c complementaritatea sectoarelor, faptul c efortul fiecruia poate
mbunti performana celorlali astfel nct ntregul devine, cu adevrat, mai mult dect suma
prilor luate separat4.
McQuaid susine c parteneriatele sunt astfel alctuite nct reflect prioritile i condiiile
stabilite de potenialii parteneri. De regul acestea sunt:
A. interese comune,
B. complementaritatea rolurilor,
C. mprirea pierderilor i beneficiilor,
D. mprirea riscurilor,
E. finanarea comun.
Forma pe care o dobndete parteneriatul depinde n mare msur de scopurile i obiectivele
prilor implicate, pe baza criteriilor menionate anterior. Parteneriatele pot varia de la a fi un
efort coordonat al prilor implicate n absena unei relaii contractuale formale, pn la nfiinarea
de ctre cele dou pri a unei companii comune, cu riscuri i beneficii mprite. Exist multe
variante ale modelului de parteneriat ales n funcie de situaia specific.
Prin urmare, n perspectiva american parteneriatul public-privat reprezint o nelegere
ntre sectorul public i cel privat n urma creia sunt realizate activiti de interes public, care
erau furnizate pn n acel moment, de ctre administraia public. Caracteristicile principale ale
unui astfel de parteneriat sunt date de partajarea investiiei, a riscurilor, responsabilitilor i
beneficiilor ntre cei doi parteneri.
Acest termen nu este definit legal nici la nivelul Uniunii Europene, n general, termenul de
parteneriat public-privat desemneaz cooperarea, n diferite forme, dintre autoritile
publice i mediul de afaceri, n scopul asigurrii finanrii, construciei, renovrii,
managementului sau ntreinerii unei infrastructuri, sau furnizrii unui serviciu.
1 McQuaid R., Partnerships and Urban Economic development at the Eve of the XXIst Century, paper
presented at the conference, Cities, Entreprises and Society at the Eve of the XXIst Century, Lille, 1994,
p. 3; citat de Carley Pennink, op. cit., pag. 84.
2 Bailey N., Towards a research Agenda for public Private Partnerships in the 1990s in Local Economy.
Longman, Norwich, 1994, p. 293; citat de Carley Pennink, op. cit., pag. 84.
3 Kloppenborg P., The Quest for Utilization Value; Economy and Good Ordering of Interests. Amsterdam:
Progressio Foundation, 1991, p. 164-5; citat de Carley Pennink, op. cit., pag. 84.
4 Idem.

194

Prin urmare, parteneriatul reprezint un instrument de colaborare ce se concretizeaz ntr-un


proiect de mbuntire a serviciilor publice. Parteneriatul nu trebuie analizat i definit exclusiv
dup natura activitii desfurate, caracterul ei (profitabil, neprofitabil), ori n funcie de
contractul prin care se realizeaz, ntruct parteneriatul se situeaz pe un palier politic, i
nicidecum juridic sau strict financiar.1
n Frana, parteneriatul public-privat se manifest prin colaborarea ntre autoriti i sectorul
privat n privina concesiunii bunurilor publice, i mai ales a serviciilor publice, nc de la nceputul
secolului trecut concesiunea fiind din ce n ce mai utilizat n situaiile n care autoritile
administrative i propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fr a fi nevoite s investeasc
sume importante din bugetul propriu. Meninerea echilibrului ntre interesul general i dorina
particularului de a obine profit este unul din principiile fundamentale ale contractului de
concesiune, iar aplicarea lui n practic a avut drept principal consecin necesitatea unui control
permanent din partea Statului, n calitate de concedent.
Astfel, n doctrina francez, se pune un mare accent pe contractul propriu-zis, din acest punct de
vedere prezentnd o mai mare rigiditate spre deosebire de sistemul anglo-saxon, care identifica parte
neriatul public-privat cu o multitudine de forme de colaborare ntre sectorul public i cel privat.
Totui, este greu de prezentat o definiie general acceptat a parteneriatului public-privat.
Nici n Romnia nu gsim o definiie legal a conceptului de parteneriat public-privat.
Parteneriatul Public-Privat (PPP) se constituie ca o modalitate viabil de introducere a
managementului privat n serviciile publice, pe calea unei legturi contractuale de lung durat,
ntre un operator privat i o autoritate public. Parteneriatul Public-Privat asigur, n mod
fundamental realizarea, n totalitate sau parial a serviciului public proiectat, fcnd apel la knowhow-ul i resursele sectorului privat.2
Agenii privai sunt tot mai mult chemai s realizeze sarcini comune, mai ales n domeniul
serviciilor publice. Astfel, se vorbete de noiunea de parteneriat, care fr a avea un coninut
juridic precis, evoc o relaie de colaborare ntre un organism privat i public n vederea realizrii
unor sarcini comune.3
Legislaia statului vecin, Romnia, se apropie mai mult de teoria contractualist n nelegerea
parteneriatului public-privat, abordare majoritar dup cum se poate observa i n textul unor
legi strine, documente, ghiduri ori rapoarte.
Prin urmare, parteneriatul public-privat reprezint un instrument de colaborare ce se
concretizeaz ntr-un proiect de mbuntire a serviciilor publice, activitile desfurate sub
aceast titulatur putnd avea ca scop obinerea unui profit, ca n orice afacere sau dimpotriv, putnd
s fie vorba despre activiti care nu urmresc obinerea unui profit.4
n legislaia Republicii Moldova nu gsim o definiie propriu-zis a parteneriatului publicprivat, ns gsim reglementate forme juridice de colaborare ntre autoritile publice i sectorul
privat, constnd n proiectare, finanare, construcie, exploatare, ntreinere i transfer al oricrui
bun public (adic al infrastructurii fizice, care faciliteaz furnizarea unui serviciu public).
n Republica Moldova parteneriatul public-privat exprim o modalitate de cooperare
ntre o autoritate a administraiei publice i sectorul privat, respectiv organizaii neguvernamentale,
Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Editura AII Beck, Studii Juridice, Bucureti,
2003, pag. 7.
2
Parteneriatul public-privat: soluie pentru un mai bun management al comunitilor locale din Romnia.
Ghid practic pentru consiliile judeene (citat n continuare Ghid pentru parteneriatul public-privat),
coordonat de Anca Ghinea, elaborat de Institutul pentru Politici Publice, Bucureti, aprilie 2004, p. 7.
3
Ana Vasile, op. cit., pag. 7.
4
Dana Apostol Tofan, Unele consideraii privind legislaia n domeniul parteneriatului public-privat,
Revista de drept public nr. 2/2004, pag.94.
1

195

asociaii ale oamenilor de afaceri, ori companii, avnd ca obiect punerea n valoare a bunurilor
domeniului public, prestarea de servicii sau executarea de lucrri.
innd cont de diversitatea formelor de colaborare ntre autoritile publice i sectorul
privat, nu trebuie formulat o definiie standard a parteneriatului public-privat.
Fr ndoial, exist percepii diferite cu privire la parteneriatul public-privat, dup natura
experienelor care exist n diferite ri, n special n Europa, aa cum exist sisteme diferite de
organizare administrativ i a serviciilor publice (descentralizat - centralizat deconcentrat), precum i o diversitate de culturi politice, comunitare i religioase.1
Se constat, de altfel, c n rile europene nu exist i nici nu se poate impune un sistem
standard de parteneriat, chiar dac acesta se modeleaz n ultimii ani tot mai mult sub influena
anglo-saxon n funcie de dou obiective majore:
a) ocuparea forei de munc;
b) dezvoltarea local n scopul asigurrii coeziunii economice i sociale.2
Din acest motiv, definirea conceptului de parteneriat public-privat poate fi pornit fie de la
o abordare centralist, fie descentralizat sau mixt, innd cont att de modelul de
organizare a administraiei publice (centralizat - descentralizat), ct i de natura unui program
sau proiect ce urmeaz a fi realizat (caracter intersectorial, aplicare la nivel local, aceasta
constituind regula sau cu impact naional - cazuri rare).
ntruct domeniile de cooperare sunt diverse, conceptul de parteneriat public-privat nu
trebuie asimilat cu forma juridic de realizare a unei afaceri (activiti cu scop lucrativ), cum sunt
societile comerciale sau asocierile n participaiune. Acestea din urm sunt forme concrete
de realizare a parteneriatului. Pe de alt parte, activitile ce se pot desfura sub titulatura de
parteneriat public-privat pot avea ca scop obinerea unui profit, cum este orice afacere, dar pot
avea n vedere i activiti care nu urmresc obinerea unui profit. Exemple n acest sens sunt
serviciile sociale sau activiti precum ntreinerea parcurilor.
Parteneriatul public-privat este considerat un aranjament juridic prin care resursele, riscurile i
recompensele aferente att autoritii publice, ct i companiei private se combin pentru a asigura
o eficien mai ridicat, un mai bun acces la capital i o conformare mai riguroas la
reglementrile legale privitor la mediu i locurile de munc. Interesul public este asigurat prin
introducerea n cadrul contractului a unor prevederi referitoare la existena unei monitorizri
permanente asupra modului de derulare a proiectului. n acest mod toate prile implicate
sunt recompensate: entitatea public, compania privat i publicul n general. Viabilitatea economic
a unui proiect este apreciat de partenerul privat prin capacitatea sa de a genera resurse capabile s
asigure finanarea i remunerarea convenabil a capitalului investit i a riscurilor la care se expun.
Acestea privesc impactul economic, ns partenerul public este obligat s introduc n
ecuaie i noiunea de utilitate social, ceea ce d specificitate parteneriatului public - privat.
n concluzie, datorit anumitor limitri ale resurselor materiale, financiare, umane ce exist
la nivelul autoritilor publice impun cooperarea sub diferite aspecte cu investitorii din sectorul
privat, n vederea realizrii unor scopuri comune, profitabile prilor contractante. Prin urmare,
parteneriatul public-privat reprezint o modalitate eficient prin care autoritile publice locale
sau centrale pot implementa cu succes anumite proiecte care se impun a fi ntreprinse n baza
legii, beneficiile fiind, la modul general, ale ntregii societi.

Chid pentru parteneriat public.privat, pag. 15.


Idem.

1
2

196

PRINCIPIILE DE ORGANIZARE I FUNCIONARE


A SERVICIILOR PUBLICE
TINCU Violeta, magistru n administraia public,
lector universitar,
Academia de Administrare Public pe lng
Preedintele Republicii Moldova

ABSTRACT
It is impossible to imagine life in the society without the issuing of official acts, without gas and
water services, without transportation, without the appointment of a guardianship, or without the
social aid. Considering the fact these services are nothing but activities of general interest, they can
only be provided by the public administration, which very goal is the fulfillment of those interests. As
well known, public administration has two basic missions the execution of laws and the proving of
public services.
Moreover, the activity of establishing these services cannot be a disorganized and chaotic one.
Both local and central government have to obey some rules and procedures when making a decision
regarding the public services. However, there is no need to re-invent the wheel before making that
decision. Both the science and the practice have already developed some basic rules, which help improve the activity of public services. These rules have been called principles of organization and
functioning of the public services.
Although there are many opinions on the number and the content of these principles, most of the
authors consider the following ones.
The principle of effectiveness is founded on the idea that all the services most function with tangible results and preferable with low costs, given the fact that the resources that are used to maintain
these services are public ones.
The principle of equity means basically the fact that there must be no discrimination when providing any services to the users. It is absolutely unconceivable for some users to receive more gas,
water or power than other ones.
The principle of decentralization stipulates the necessity for the services to be provided at the
level where all the needs of the community are best known the local level, that is.
The principle of permanence is based on the idea that there must be no interruption when satisfying the society needs through the providing of the public services, because these interruptions may
endanger the very life and the health (both physical and psychological) of the community.
The principle of adaptation to the social need stipulates the necessity for the municipal services
to progress and to develop, in order to ensure a more thorough satisfaction of the society needs.
Finally, the principle of quantification means all the municipal services must submit to various
evaluations, in order to verify how well do they satisfy the society needs, or the needs of the local
community.
Key words. Public administration, local government, services, municipal services, basic principles, effectiveness, equity, decentralization, permanence, adaptation to the social need, quantification, transparency.

197

Cuvntul principiu provine de la latinescul principium i nseamn nceput, obrie, element


fundamental.1 Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n condiiile
legii, n orice domeniu de activitate, cu condiia de a respecta unele principii derivate din nsui
sistemul democratic al autoguvernrii locale.2
1. Principiul eficienei. Acest principiu a evoluat mult n decursul istoriei. Astfel, iniial s-a con
siderat c organizaiile care presteaz servicii publice realizeaz activiti non-profit. n acest con
text, organizaiile publice erau apreciate ca fiind eficiente n msura n care asigurau servirea publi
cului, spre deosebire de organizaiile private, care i probau eficiena prin mrimea profitului.3
n prezent, acest principiu este impus de faptul c toate cheltuielile necesare se suport din
bugetul local, adic din taxele i impozitele cetenilor. Ca atare, administraia are obligaia de a
gsi cel mai bun raport ntre costuri i cantitatea/calitatea serviciilor prestate ntru satisfacerea ct
mai complet a nevoilor cetenilor.4 Acest principiu trebuie avut n vedere ori de cte ori se
stabilesc capitolele de cheltuieli bugetare necesare funcionrii serviciilor publice.
Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea ct mai complet a nevoilor ceteanului,
astfel c, practic, cheltuielile prevzute n bugetul local snt aproape ntotdeauna depite. Este
ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar dac administraia va face datorii, ntruct
scopul de a fi al administraiei este tocmai asigurarea tuturor condiiilor pentru desfurarea
normal a vieii publice.
2. Principiul echitii prestrilor de servicii se impune n virtutea faptului c toi cetenii se
bucur de aceleai drepturi i, ca atare, trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile
publice. E de neconceput o administraie public prin care unele categorii de ceteni s primeasc
mai mult ap, sau mai mult cldur, sau gaze, n detrimentul altora. Desigur c n practic apar
asemenea discrepane, dar acestea provin din reelele tehnice sau organizatorice, nu din principiile
administraiei.5
Principiul echitii trebuie s acioneze i n ceea ce i privete pe furnizori i beneficiari n
sensul c tuturor li se aplic aceleai reguli. n sfrit, pentru aplicarea deplin a principiului
echitii administraia trebuie s recurg sistematic la concuren i s asigure transparena
pentru furnizorii acestor servicii publice.
Potrivit autorului Iordan Nicola, acest principiu trebuie s fie perceput din dou puncte de
vedere:
a) n primul rnd, atunci cnd majoritatea acestor servicii sunt prestate de ctre organizaiile
publice, de regul, n mod gratuit, fr plat;
b) n al doilea rnd, atunci cnd serviciile publice se presteaz mod oneros, beneficiarii lor
pltesc aceleai tarife, fr nici un fel de discriminare.6
Din prima categorie fac parte serviciile publice din nvmntul de stat, cultur, sntate,
art, asisten social etc., oferite n mod nemijlocit utilizatorilor, precum i o gam de prestaii
de ordin general, dintre care amintim: ordinea public, aprarea naional, protecia mediului
etc. Aceste servicii sunt furnizate consumatorilor n mod gratuit, finanarea lor fiind asigurat de
la bugetul de stat sau de la bugetele locale i avnd o destinaie colectiv, iar ca obiectiv principal,
satisfacerea nevoilor generale ale membrilor societii.
Negru Boris, Teoria general a statului i dreptului, Editura Academiei de Administrare Public,
Chiinu, 1998, p. 126
2
epordei Aurelia, Metode administrative moderne/Managementul serviciilor publice, Editura Academiei
de Administrare Public, Chiinu, 2002, p. 37
3
Nicola Iordan, Managementul serviciilor publice locale, Editura AllBeck, Bucureti, 2003, p. 96
4
Colectiv de autori, Ghidul alesului local, Editura Academiei de Administrare Public, Chiinu, 2007, p. 123
5
Parlagi Anton, Iftimoaie Cristian, Serviciile publice locale, Editura Economica, Bucureti, 2001, p. 18
6
Nicola Iordan, op. cit, p. 98
1

198

Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor publice, relevm c, pentru serviciile
publice prestate n mod oneros, consumatorii pltesc aceleai tarife (ex. gospodria comunal,
eliberarea paapoartelor, buletinelor de identitate etc.), indiferent de situaia material, calitatea
serviciilor etc., spre deosebire de serviciile comerciale, prestate n cadrul concurenial, situaie n
care clienii pot s aleag ntre servicii de calitate diferit (ex. serviciile hoteliere., de alimentaie
public, transporturi, comer etc.), n funcie de posibilitile lor financiare.
3. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Principiul descentralizrii, prevzut att de
Constituie, cit i de Legea privind administraia public local se manifest, practic, prin
deplasarea serviciilor publice de la centru ctre comunitile locale.
Acest lucru este numit descentralizare tehnic n literatura de specialitate. Descentralizarea
tehnic se realizeaz prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i
acestuia personalitate juridic. n general, descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea
unor instituii publice sau a unor instituii de utilitate public, nzestrate cu personalitate juridic,
bazate pe proprietatea privat, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.
Descentralizarea serviciilor publice presupune, deci, acordarea personalitii juridice, scoaterea
acestora de sub controlul ierarhic si plasarea lor sub regulile tutelei administrative.1 n msura n
care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale administraiei publice centrale,
nu ne aflm n prezena descentralizrii acestor servicii, ci a desconcentrrii acestora.2
Totui, dei Constituia prevede principiul descentralizrii serviciilor publice3, Legea
descentralizrii administrative nu identific esena i coninutul acestora, fcnd n acest sens o
singur referire: Guvernul, ministerele i alte autoriti administrative centrale stabilesc standarde
de cost i de calitate pentru prestarea serviciilor publice descentralizate.4
Plecnd de la scopul organizrii serviciilor publice i anume satisfacerea unor interese generale
ale comunitii, rezult c descentralizarea va trebui s in cont, n primul rnd, de acest scop i,
n ultimul rnd, de organizarea administrativ-teritorial. Ideea contrar este falimentar pentru
c sacrific interesele cetenilor de dragul autonomiei locale.
n strns legtur cu acest principiu este i principiul subsidiaritii, statuat n art. 4 al Cartei
Europene privind exerciiul autonom al puterii locale,5 care subliniaz necesitatea atribuirii
oricrei obligaii publice celui mai sczut nivel de autoritate posibil, situat cel mai apropiat de
cetean, care are capacitatea s si-o asume n mod efectiv i eficient.
Aplicarea acestui principiu trebuie s in cont de elementele particulare ale fiecrei
administraii locale, cum sunt: dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitat de
finanare, riscurile legate de mediu etc. Deci, descentralizarea serviciilor publice trebuie s in
cont att de gradul de specializare al acestora, ct i de necesitatea continuitilor. Astfel, orict ar
dori s descentralizeze un serviciu public administraia local nu va putea realiza, practic, acest
deziderat n lipsa specialitilor necesari serviciului respectiv (este de neconceput ca o comun
s-i nfiineze post de radio fr radiofoniti, spital fr medici, coal fr profesori etc.)6
4. Principiul continuitii. Prevede c exist unele servicii publice care prin natura interesului
public asigurat nu pot fi ntrerupte fr a pune n pericol nsi viaa public (asigurarea cu ap,
Popa Victor, Munteanu Igor, Mocanu Victor, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier,
Chiinu, 1998, p. 141
2
Deliu Tudor, Administraia public local, Editura Academiei de Administrare Public, Chiinu, 1998, p. 51
3
Art. 109 al Constituiei Republicii Moldova, MOLDPRES, 2006
4
Art. 10 al. (2) al Legii Republicii Moldova privind descentralizarea administrativ, nr. 435 din 28.12.2006,
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 029 din 02.03.2007
5
Art. 4 al Cartei Europene Exerciiul Autonom al Puterii Locale, semnat la Strasbourg la 15 octombrie
1985, ratificat prin Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr.1253-XIII din 16.07.1997, publicat
n ediia oficial Tratate internaionale, 1999, volumul 1
6
epordei Aurelia, op. cit., p. 58
1

199

cldur, energie electric). Aceste servicii vitale pentru orice comunitate uman impun prestarea
lor n regim de continuitate, adic n permanen.
n acest sens se pronun i autorul Iordan Nicola, care menioneaz: ntruct serviciul public
prin definiie are menirea de a rspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea interesului
general nu poate fi discontinu, ntreruperea putnd cauza grave tulburri n viaa statal sau a
colectivitilor locale, el se fundamenteaz pe principiul continuitii. Aadar, serviciile publice
de interes naional sau local, nu se nfiineaz pentru a rspunde unor nevoi trectoare ale
cetenilor, ci dimpotriv, n scopul de a rspunde unor nevoi cu caracter permanent. nfiinnd
un serviciu public, autoritile publice recunosc existena unei anumite nevoi sociale i accept s
asigure pe viitor satisfacerea ei, pe considerentul c aceasta prezint un caracter imperios necesar
n plan naional sau local, dup caz. n consecin, este de neconceput ca serviciul public s
funcioneze cu ntrerupere, trebuind s funcioneze n mod continuu.1
Regula continuitii serviciului public determin responsabilitatea administraiei fa de
modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloace de
intervenie, de a face stocuri de materii prime i energie, de a pregti forme alternative de
satisfacere a nevoilor comunitii n cazuri excepionale.
5. Principiul adaptrii serviciului public la nevoia social. Plecnd de la premisa c nevoia
social crete n permanen cantitativ i calitativ, ajungem la concluzia c orice serviciu public
trebuie s se adapteze acestor cerine. Adaptarea serviciului public la nevoile beneficiarilor se
stabilete prin nsui Statutul de organizare i funcionare al prestatorului de servicii: regie
autonom, societate comercial, instituie public fr personalitate juridic etc. Specific pentru
nfiinarea oricrui serviciu public este faptul c statutul su este fixat de o autoritate a administraiei
publice, c dezvoltarea sau restrngerea serviciului public se hotrte de ctre administraie, ca
i transferul sau chiar ncetarea lui. Ca atare, putem spune c serviciile publice create de
administraie rmn sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare.
O problem deosebit se pune n legtur cu acele persoane juridice care nu se afl sub
autoritatea administraiei locale, dar care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii. n
acest caz, indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (concesiune, locaie, nchiriere),
eseniale snt condiiile contractuale. n acest caz, administraia este cea care trebuie s prevad
prin contract condiii obligatorii pentru prestator, precum i posibilitatea adaptabilitii serviciului
la nevoia social. n cazul acestor contracte administrative ne gsim n situaia special a regulilor
de drept public, ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat
gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorului de servicii nu ncalc,
aadar, principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului
public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public.
n strns legtur cu acest principiu este i necesitatea modernizrii serviciilor publice.
Astfel, potrivit autoarei Alina Profiroiu, Necesitatea modernizrii serviciilor publice provine din
faptul, c, la ora actual, acestea sunt supuse din ce n ce mai mult concurentei, iar unele din
rezultatele lor sunt criticabile.2
6. Principiul cuantificrii serviciului public. Necesitatea cuantificrii serviciului public este
determinat sub dublu aspect:
a) n primul rnd, cuantificarea permite aprecierea corect a modului n care serviciul public
satisface necesitile beneficiarilor. Prin cuantificare se face evaluarea rapid a activitii
serviciului;
b) n al doilea rnd, prin cuantificare se asigur principiul echitii sociale i transparena
Nicola Iordan, op.cit, p. 94
Profiroiu Alina, Pilotajul serviciilor publice, Editura Economica, Bucureti, 2001, p. 23

1
2

200

fa de ceteni i organizaiile neguvernamentale, care pot astfel controla modul n care se


desfoar activitatea serviciile publice.1
O viziune nou asupra problemei principiilor de organizare i funcionare o expune autoarei
Alina Profiroiu, inspirndu-se din Carta francez a serviciilor publice. Potrivit acestei autoare,
principiile respective pot fi grupate n dou categorii:
A. Principiile fundamentale ale serviciilor publice, care includ:
Principul egalitii, care instituie obligativitatea de a nu se face nici o diferen ntre utilizatori
n ceea ce privete accesul la serviciile publice, ct i n ceea ce privete serviciul oferit n sine.
ns, aceast egalitate a drepturilor nu trebuie sa nsemne uniformitatea prestaiei. Principiul
de egalitate a accesului i tratamentului nu interzice diferenierea modului de furnizare a ser
viciului public cu scopul de a lupta contra inegalitilor economice i sociale. Prestaiile pot fi
difereniate n timp i spaiu i trebuie s fie n funcie de diversitatea situaiilor utilizatorilor.
Principiul neutralitii, care garanteaz liberul acces al tuturor fr discriminare la serviciile
publice.
Principiul continuitii, care prevede impunerea permanenei serviciilor eseniale pentru viaa
social.
B. Principiile de aciune a serviciilor publice, care includ:
Principiul transparenei i responsabilitii, care prevede c toi utilizatorii dispun de dreptul de
informare asupra aciunii serviciilor publice i acestea au obligaia de a informa utilizatorii
ntr-o manier sistematic. Transparena trebuie conceput ca o condiie a dialogului i
concertrii, dar i ca un instrument de control al aciunii serviciilor publice de ctre
utilizatori.
Principiul simplificrii i accesibilitii, care prevede existena unor proceduri i texte de lege
clare i uor de neles. Efortul de simplificare i transparen administrativ reprezint un
levier esenial al relaiei serviciilor publice cu utilizatorii. Serviciile publice trebuie, de
asemenea, s fie accesibile n ceea ce privete implantarea lor geografic, n special n zonele
rurale i n cartierele cu probleme. n sfrit, fiecare serviciu public ar trebui, n mod progresiv,
s ncerce s-i fac cunoscute, n mod clar, obiectivele sale i s-i creeze indicatori care
msoar calitatea i satisfacerea nevoilor utilizatorilor.
Principiul participrii i adaptrii, potrivit cruia cei ce lucreaz n cadrul serviciului public,
precum i utilizatorii trebuie s gseasc ci pentru a coopera mai activ pentru mbuntirea
acestuia.
Principiul ncrederii i fiabilitii
Utilizatorul are dreptul la aprare juridic i la fiabilitate n relaiile sale cu administraia i
serviciile publice. Aceasta nseamn c statul trebuie stabileasc clar modalitile i condiiile de
funcionare a serviciilor publice, regulile trebuie s fie stabile; n caz de schimbri, noile reguli
trebuie s fie aplicate urmnd modaliti ce permit utilizatorului s li se adapteze n cele mai bune
condiii.2
n fine, considerm necesar de a atrage atenie i standardelor europene n domeniul
principiilor de organizare i funcionare a serviciilor publice, care sunt prevzute n Principiile
Directoare ale serviciilor publice locale n Europa, i care includ patru categorii a principiilor de
organizare3:
Parlagi Anton, Managementul administraiei publice locale Servicii publice, Editura Economic,
Bucureti, 1999, p. 19
2
Profiroiu Alina, op. cit., p. 20
3
Principiile Directoare ale serviciilor publice locale n Europa, prevzute n Recomandarea R(97) 7,
adoptat de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei, la 1 aprilie 1997
1

201

Serviciile publice locale i interesul public. Aceast recomandare prevede c serviciile publice
locale reprezint unele din cele mai concrete moduri de expresie a autonomiei colectivitilor
locale i unul din mijloacele puternice ale autoritilor publice pentru a satisface interesul
general.
Mai mult libertate utilizatorilor. Aceast recomandare poate fi interpretat n sensul, c
autoritile publice trebuie s organizeze astfel serviciile publice, nct s permit utilizatorilor
de a alege ntre variantele de servicii publice, sau ntre varietatea serviciilor publice, sau chiar
ntre furnizorii serviciilor publice.
Mai mult respect pentru utilizatori. Presupune stabilirea unor reguli clare, utilizarea limbajului
inteligibil pentru utilizatori. Relaiile ntre ceteni i angajaii serviciilor trebuie constituite
astfel, nct s minimizeze inconvenienele i costurile suportate de utilizatori. Personalul
trebuie instruit n sensul cunoaterii drepturilor utilizatorilor.
Servicii publice moderne i gestionate eficient. Autoritile publice trebuie s ncurajeze
participarea utilizatorilor sau a reprezentanilor lor la gestionarea serviciilor publice, precum
i activitile de voluntariat n domeniu. Serviciile publice trebuie evaluate periodic.
n concluzie, activitatea de organizare i funcionare a serviciilor publice nu poate fi una
dezorganizat sau haotic. Astfel, la nfiinarea unui nou serviciu public, autoritile publice
locale trebuie s in cont de lege, de procedur, dar i de anumite principii care au fost adoptate
de specialitii n domeniu, sau care sunt prevzute de standardele internaionale. n special, sunt
demne de menionat principiile continuitii, adaptabilitii, descentralizrii, eficienei i
echitii.

202

MOTIVAIA PARTENERIATULUI PUBLIC-PRIVAT


DE LA ORIGINI I PN N PREZENT
BELECCIU Liliana, lector universitar, doctor,
USM, Chiinu

ABSTRACT
Public Private Partenership comes from the financial necessity of the public authorities which
has in administration proprietary public goods accounted to the communities interests or to look for
and to use public services which must be performs at a high level. In that way the end of the XIX
century and the beginning of the XX century was inconceivable without a co-operation between
public sector and private agencies. This activity has materialized in the great equipment in the
countries like France and Romanian inter- war.
The system of Public Private Partenership at the local level, following the model that its find in
the present, its looming at the beginning of 80 of XX century in United States of America under the
form of cooperation between the local authorities and privy sector for the application of some projects
as a rehabilitation of industrial zones found in decline. In Europe, Public Private Partenership, such
as we understand today, it takes place in 1992 in Great Britain followed by France through private
Finance Initiative, motivated on exigency of realization of some complex and immediate projects for
the administration that cant employ by it self, then extending at the level of other states, on the
measure that the examples of the first states proved their practice results.
Hereby, Public Private Partenership is motivated of the efficiency brought to the public sector by
the bringing of innovation, financial engineering and the ability of gesturing from the privy sector.
Sistemele de parteneriat au o ndelungat tradiie n Frana, prin colaborarea ntre autoriti
i sectorul privat n privina concesiunii serviciilor publice, nc de la nceputul secolului trecut
concesiunea fiind din ce n ce mai utilizat n situaiile n care autoritile administrative i
propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fr a fi nevoite s investeasc sume importante
din bugetul propriu.
Meninerea echilibrului ntre interesul general i dorina particularului de a obine profit este
unul din principiile fundamentale ale contractului de concesiune, iar aplicarea lui n practic a
avut drept principal consecin necesitatea unui control permanent din partea Statului, n
calitate de concedent.
Concesiunea a aprut din lipsa posibilitilor autoritilor publice de a face s funcioneze
mari servicii publice sau s realizeze lucrri de importan naional. Atunci, s-a nscut ideea ca
unele servicii publice (n principiu cele comerciale i industriale) s fie gestionate de un particular,
acesta remunerndu-se prin taxele colectate de la beneficiarii serviciului. Cu timpul ns, serviciile
publice administrative au nceput s fie gestionate de particulari, ceea ce a fcut posibil apariia
concesiunii serviciilor publice administrative.
Prin urmare, n Frana, concesiunea avea ca obiect prestarea de servicii publice. ns, nu se
poate afirma c bunurile domeniului public sau lucrrile publice nu pot face obiectul contractului
de concesiune. Argumentul n susinerea acestei afirmaii, precum i distincia ntre concesiunile
care au ca obiect executarea unei lucrri publice i concesiunile care au ca obiect un serviciu
public este formulat tot de doctrina francez. Astfel, Jean Rivero menioneaz c n ceea ce
privete concesiunea unei lucrri publice, dimpotriv, diferena se reduce la o modalitate simpl:
203

este vorba tot de o concesiune a unui serviciu public, prin care, ns, concesionarul nu se angajeaz
doar s fac s funcioneze acest serviciu, ci se angajeaz s construiasc, el nsui, pe cheltuiala
sa, lucrrile necesare funcionrii.
Gestiunea serviciului va trebui s-i permit, n acest caz, s suporte investiia i s-i amortizeze
cheltuielile aferente lucrrilor, care la sfritul concesiunii vor reveni gratuit concedentului. Acesta
este motivul pentru care concesionarea serviciilor publice se face pe o perioad foarte lung.
Cile ferate, liniile de tramvai au fost realizate n acest mod. Ea se utilizeaz n prezent pentru
construcia i exploatarea de autostrzi i de parcri subterane.1
Astfel, perioada statului liberal de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul celui de al XX-lea
din Frana a fost de neconceput fr o conlucrare ntre sectorul public i agenii privai, activitate
care s-a materializat n marile echipamente de infrastructur ale Franei din acea perioad i pn
la ora actual(cile ferate, drumurile, electricitatea, aprovizionarea cu gaze i ap, etc.).
Prin urmare, parteneriatul public-privat i are originea n necesitile imperioase de ordin
financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, pentru a
le valorifica n interesul comunitilor sau aveau n gestiune servicii publice, care trebuiau prestate
la un nivel nalt.
n Romnia interbelic, aplicarea parteneriatului public-privat n prestarea serviciilor publice
cu caracter economic, era motivat, dup cum susinea profesorul Erast Diti Tarangul, din punct
de vedere economic, deoarece aceste servicii sunt ru conduse de organele unitilor
administrative.
Este constatarea unanim admis de economiti c statul este un ru antreprenor. Statul nu
conduce serviciile publice cu caracter economic dup principiile de organizare i exploatare
aplicat n ntreprinderile particulare, care se strduiesc s realizeze un maximum de randament
cu un minim de efort. Sistemele de acionare i exploatare ntrebuinate de administraia public
sunt antiindustriale i anticomerciale.
n primul rnd, organelor administrative le lipsete interesul personal pentru o bun
funcionare a serviciilor publice i pentru adaptarea lor la nevoile i gusturile publicului.
Funcionarii publici care-i primesc regulat salariile, indiferent dac serviciul public este bine
organizat sau nu, dac funcioneaz n condiii bune sau nu i dac aduce venituri mai mari sau
mai mici, nu-i vor da toat silina i nu vor depune tot interesul pentru ca serviciul public s
funcioneze n cele mai bune condiii, s atrag publicul i s-i mreasc veniturile. Particularul
ns are un interes personal la buna funcionare a ntreprinderii. El o va organiza astfel nct s
dea maximul de randament cu minim de efort, o va adapta gustului i nevoilor publicului ca s
atrag un numr ct mai mare de persoane i va depune toate eforturile ca s mreasc pe ct
posibil veniturile ntreprinderii.2
n acest sens, dreptul administrativ n colaborare cu tiina administraiei au cutat forme de
organizare i exploatare a serviciilor publice economice, care s corespund caracterului industrial
i comercial al acestora, acestea fiind regia public comercial3, concesiunea4 i regia mixt sau
ntreprinderea mixt5.
Jean Rivero, Droit administratif. 9-ieme edition. Paris: Dalloz, 1980, pag. 459-460.
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Cernui: Tipografia Glasul Bucovinei, 1944,
pag. 267-268.
3
Regia public comercial este organizarea unui serviciu public ntr-un stabiliment public care este condus i
funcioneaz dup principiile de organizare din ntreprinderile particulare(E. D. Tarangul, op. cit., pag. 268).
4
n caz de concesiune serviciul public este ncredinat unui particular, care-l organizeaz i-l conduce pe riscul
i socoteala sa, remunerndu-se din taxele ncasate de la particulari.(E. D. Tarangul, op. cit., pag. 268).
5
ntreprinderea mixt este o organizaie autonom la care particip statul i capitalulprivat, formnd o
societate pe aciuni sau o cooperativ.(E. D. Tarangul, op. cit., pag. 268).
1
2

204

Regsim, de altfel, i n Romnia forma clasic a parteneriatului public-privat concesiunea,


care poate avea ca obiect gestiunea unui serviciu public sau poate s fie mbinat i cu executarea
unei lucrri publice, cum ar fi: concesiunea telefoanelor, concesiunea construirii i exploatrii
liniei ferate Ploieti-Trgovite, Ploieti-Vlenii de munte.
ns, satisfacerea interesului general este asigurat nu doar de persoanele juridice de drept privat
cu scop lucrativ nfiinate pentru satisfacerea intereselor patrimoniale private, ci i de anumite
instituii, create din iniiativ privat, cu fonduri private i fr scop lucrativ, cum ar fi asociaiile(as
ociaiunea1) i fundaiile(fondaiunea2). Acestea fiind denumite stabilimente de utilitate public.
Stabilimentele de utilitate public sunt persoane morale private, avnd o activitate conform
cu dreptul privat, avnd libertatea de a aciona sau nu, neavnd nici privilegiile nici obligaiunile
serviciilor publice, funcionarii lor nu sunt funcionari publici, iar legea persoanelor juridice din
6 februarie 1924 le numete persoane juridice de drept privat. Doctrina i jurisprudena francez
i romn le consider n general, ca persoane morale de drept privat.3 Pot fi citate ca stabilimente
de utilitate public: Ateneul, Fondaiunea universitar Carol I, Fondaiunea ferdinand I, Institutul
de tiine administrative al romniei (legea din 28 martie 1928), Institutul social romn, Societatea
de Geografie, Societatea de patronaj a liberailor din penitenciare, Materna, Societatea principele
Mircea, Eforia spitalelor civile, Eforia spitalelor brncoveneti, spitalul Xenocrat, Fondaiunea
universitar Vasiliu Bolnavu, Eforia Kreulescu, Azilul Zoe Sltineanu,etc.4
Dac obiectul concesiunii l formeaz serviciile publice comerciale i industriale, atunci acti
vitatea de baz a stabilimentelor de utilitate public o formeaz serviciile publice administrative.
n 1924, G. G. Mrzescu n ncheierea pledoariei la expunerea de motive la legea Asociaiunilor
i Fondaiunilor, afirma c Nici statul, nici judeele, nici comunele n-au posibilitatea s le
satisfac(interesele generale n.a.) pe toate, n msura necesar astfel, c tot ce este necesar i nu
poate intra n preocuprile imediate ale autoritilor publice, rmne prin fora lucrurilor pe
seama inteligenei, contiinei, muncii, devotamentului i generozitii particularilor5.
Peste tot n Europa asociaiile i fundaiile au fost de-a lungul istoriei cele care au luptat i lupt
pentru solidaritate i pentru demnitatea fiinei umane. Astzi n Europa, cetenii se asociaz liber
pentru a gsi soluii la problemele societii, pentru a progresa spre un ideal comun. Cetenii au
nevoie s-i exprime noile liberti asociindu-se, aprndu-i mpreun valorile fundamentale, acestea
fiind pentru ei o modalitate de afirmare a demnitii, de a-i asuma responsabiliti i a lua iniiative.
n Statele Unite ale Americii ntlnim, de asemenea, forme de parteneriat public-privat n con
strucia cilor ferate n a doua jumtate a secolului XIX (TransContinental Railroad, anul 1860).6
Sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, dup modelul pe care l ntlnim n prezent,
se contureaz la nceputul anilor 80 ai secolului XX n Statele Unite ale Americii, sub forma
Potrivit art. 31 din Legea persoanelor juridice, Aociaiuni i Fundaiuni, nr. 21 din 6 februarie 1924:
Asociaiunea este conveniunea prin care mai multe personae pun n comun, n mod permanent,
contribuiunea lor material, cunotinele i activitatea lor pentru realizarea unui scop, care nu urmrete
foloase pecuniare sau patrimoniale. Scopul asociaiunei poate fi pur ideal, corespunznd intereselor
generale ale colectivitei, sau numai a unei categorii sociale, din care asociaii fac parte, sau n fine s
corespund intereselor personale nepatrimoniale ale asociailor
2
Legea persoanelor juridice din 6 februarie 1924, prin art. 66 definete fondaiunea actul prin care o
persoan fizic sau juridic constituie un patrimoniu distinct i autonom de patrimonial su propriu
i-l destin, n genere, n mod permanent realizrii unui scop ideal de interes obtesc.
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Bucureti: Institut de arte grafice E. Marvan, 1934, pag. 181.
4
Paul Negulescu, op. cit., pag. 180.
5
Lorita Constantinescu, ONG-urile ntre recunoatere i acceptare, n interesul copilului nr. 4/1997,
pag. 5; citat de Ana Vasile, op. cit., pag. 6.
6
Parteneriatul public-privat: soluie pentru un mai bun management al comunitilor locale din Romnia.
Ghid practic pentru consiliile judeene (citat n continuare Ghid pentru parteneriatul public-privat),
coordonat de Anca Ghinea, elaborat de Institutul pentru Politici Publice, Bucureti, aprilie 2004, p. 13.
1

205

cooperrii ntre autoritile locale i sectorul privat pentru implementarea unor proiecte ca
reabilitare a zonelor industriale aflate n declin.1
Concomitent, apar acte publice, legi pentru a da un suport iniiativelor locale. Un exemplu n
acest sens este legea public din Statele Unite ale Americii Job Training Partnership Act, care a
intrat n vigoare la l octombrie 1983.
Aceast lege reglementeaz colaborarea ntre autoriti i sectorul de afaceri pentru furnizarea
de servicii de formare profesional n folosul adulilor i tinerilor dezavantajai economic,
muncitorilor omeri, precum i altor persoane care ntmpin dificulti la angajare.
n Europa, parteneriatul public-privat, aa cum l nelegem azi, a luat natere n 1992 n Marea
Britanie, prin Private Finance Initiative, avnd probabil una dintre cele mai sofisticate structuri
pentru ncurajarea parteneriatului public-privat, precum i o politic la nivel naional. Se
dovedete eficient n proiecte complexe(investiii de anvergur, tehnologie nalt) sau urgente,
pentru care Administraia nu se poate angaja de una singur. Contractele de parteneriat au adus
un plus de eficacitate sectorului public prin aportul de inovaie, inginerie financiar i capacitate
de gestiune din sectorul privat.2
n Anglia, dup 1997, acest mod de gestiune s-a dezvoltat mai ales n domeniul spitalicesc, iar
astzi peste 15% din investiiile publice britanice sunt realizate prin aceste contracte de tip Private
Finance Iniiative, care s-au dovedit avantajoase pentru administraie.3
n Frana, forme de parteneriat ntre autoritile locale i comunitate, n nelesul pe care l
acceptm astzi, apar ncepnd cu anii 80 pentru prevenirea i combaterea delincvenei, precum
i pentru asigurarea coeziunii sociale. ns, prin Ordonana nr. 554 din 17 iunie 2004, Guvernul
francez a instituit un nou tip de contract, similar celui englez Private Finance Iniiative aprut
dup anul 1992, i anume contractul de parteneriat. Conform prevederilor din Ordonan,
parteneriatul public-privat se realizeaz n baza unui contract administrativ prin care o persoan
public poate ncredina unui partener privat o misiune global privind: finanarea unor investiii cu
caracter nematerial, lucrri sau echipamente necesare serviciului public; construirea unor lucrri sau
echipamente; ntreinerea, meninerea lor n stare de funcionare, exploatarea sau gestiunea lor sau,
dup caz, alte prestaii care concur la ndeplinirea serviciului public de ctre autoritatea public.
Prin urmare, parteneriatul public-privat n Frana reprezint o nou form de contract public
fondat pe tehnici de finanare specifice sectorului privat i pe o mprire optimizat a riscurilor.
Aceast nou generaie de contracte este strns legat de noul management public, care promoveaz
gestionarea prin performan4.
n Romnia post-decembrist, primele structuri de parteneriat public-privat s-au format adhoc la nivel naional, nc de la jumtatea anilor 90, cu prilejul elaborrii unor strategii sectoriale
ori naionale, precum i ca structuri instituionalizate, cum sunt Comisia Tripartit i Consiliul
Economic i Social.5
De asemenea, se ntlnesc forme de parteneriat public-privat ntre stat i parteneri locali
pentru lucrri n infrastructur, cum este cazul proiectului Vivendi (privatizarea distribuiei de
ap pentru municipiul Bucureti).
Local partnership for better governance (Parteneriatul local pentru o mai bun guvernare), OECD, Paris,
2001, pag. 15; citat de Dana Apostol Tofan, Unele consideraii privind legislaia n domeniul
parteneriatului public-privat, Revista de drept public nr. 2/2004, pag. 93.
2
Mariana Stancu-ipic, Eficacitatea economico-social a parteneriatului public-privat, n Revista de
Drept Public nr.1/2007, Editura C:H:Beck, Bucureti, pag. 123.
3
Rodica Narcisa Petrescu, Impactul adoptrii ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 asupra con
tractului de parteneriat public-privat, n Revista de Drept Public nr.1/2007, Editura C:H:Beck, Bucureti, pag. 100.
4
Frdric Marty, Sylvie Trosa, Arnaud Voisin, Les partenariats public-priv, La dcouverte, Paris, 2006;
citat de Mariana Stancu-ipic, op. cit., pag. 123.
5
Ghid pentru parteneriatul public-privat, pag. 7.
1

206

n ultimi doi ani, autoritile administraiei publice locale din Romnia au nceput s ncheie
parteneriate cu sectorul privat i societatea civil n vederea realizrii unor investiii n
infrastructur i pentru operarea unor servicii publice de interes local, orientare ce ine
preponderent de avantajele pe care, de regul, le presupune un astfel de parteneriat, i anume: de
mprire a costurilor realizrii unei investiii, a riscurilor asociate exploatrii acesteia i parial
de lipsa resurselor din administraia public local destinate investiiilor1.
Dar, particularii se pot implica n realizarea sarcinilor administraiei publice nu numai prin
constituirea unor stabilimente de utilitate public, ci i prin punerea la dispoziia administraiei a
unor mijloace materiale i bneti, sub form de donaii i sponsorizri, participnd mpreun cu
autoritile publice la finanarea unor aciuni de interes public. ns, dezvoltarea acestui fenomen
trebuie ncurajat prin politicile fiscale promovate de ctre state, care recunosc n anumite limite,
drept cheltuieli sociale astfel de viramente, deducndu-le din baza impozabil.2
i totui, practica contemporan ilustreaz dezvoltarea participrilor financiare private la realizarea
sarcinilor administraiei publice, majoritatea rilor europene avnd reglementri privind acordarea
de avantaje fiscale persoanelor fizice i juridice care practic mecenatul, donaia sau sponsorizarea.
Parteneriatul public-privat n Republica Moldova este practicat foarte puin la momentul
actual, fiind reglementate i ntlnindu-se achiziiile publice i concesiunea, ca forme juridice de
realizare a parteneriatului.
Concesiunea are o aplicabilitate n gestiunea serviciilor publice de gospodrie comunal, i anume
serviciul de alimentare cu ap potabil, serviciul de canalizare i epurare a apelor uzate, precum i
serviciul de salubrizare este gestionat n anumite localiti din ar prin contractul de concesiune.3
n situaia actual, cnd datorit problemelor financiare autoritile publice locale sunt n
imposibilitate de a nfiina i gestiona serviciile publice, este recomandabil a se aplica parteneriatul
public-privat, care este practicat cu succes n toate rile dezvoltate.
Aplicarea parteneriatului public-privat n scopul asigurrii populaiei cu servicii publice de
interes vital depinde, n mare msur, de nivelul i calitatea reglementrilor juridice din acest
domeniu. n Republica Moldova legislaia n acest domeniu las de dorit, motiv pentru care
implementarea parteneriatelor public-private sunt abandonate nc nainte de a fi ncepute.
n ceea ce privete parteneriatul dintre administraia public i organizaiile neguvernamentale4
este slab dezvoltat n Republica Moldova. Constrngerile constau n: incompetena i experiena
profesional insuficient n domeniul parteneriatului; gradul redus de reprezentativitate al
organizaiilor non-guvernamentale i al asociaiilor profesionale sau tehnice, n societatea civil;
ncrederea reciproc fragil; sprijinul comunitilor din care fac parte reprezentanii organizaiilor
non-guvernamentale este aleator; cadru instituional puin flexibil, incapabil s stimuleze
comunicarea i implementarea deciziilor la nivelele de competen optime; lipsa unor mecanisme
adecvate (instituionalizate) pentru parteneriatul public-privat.5
Prin urmare, parteneriatul public-privat ne ateapt s-i venim n ntmpinare, astfel nct s
dezvoltm o infrastructur care s ne apropie i mai mult de integrarea n Uniunea European,
integrarea din punct de vedere al serviciilor publice, extrem de important fiind att infrastructura,
ct i modalitile de realizare.
Idem.
Emil Blan, Participri financiare private la realizarea sarcinilor administraiei publice, n Caietul tiinific
al ISAR nr.1, Sibiu, 1999, pag. 76.
3
Maria Orlov, tefan Belecciu, Drept administrativ. Chiinu: Editura Elena V. I., 2005, pag. 207.
4
Potrivit art. 71 din carta ONU, prin organizaie neguvernamental se nelege o grupare de personae
private care urmresc, peste frontiere, satisfacerea intereselor sau idealurilor commune i susceptibile de
a fi consultate de ONU i de instituiile specializate(R. Guillien i J. Vincent, lexique de termes juridiques,
8 edition, Dalloz, Paris, 1990, pag. 353-354).
5
Rodica Melinte, Parteneriatul public privat, Caietul tiinific al ISAM nr. 1/2006, Chiinu, 2006, pag. 502.
1
2

207

SERVICIILE PUBLICE LOCALE N REPUBLICA MOLDOVA:


PROBLEME I STRATEGII DE DEZVOLTARE
CIUMAC Eugenia, doctorand,
UTM, Chiinu

LOCAL PUBLIC SERVICES IN THE REPUBLIC OF MOLDOVA:


PROBLEMS AND STRATEGIES OF DEVELOPMENT
RESUME
In the perspective of integration into European Union, the Republic of Moldova is at the decisive
moment for future sector of local public services and, namely at those one, when it is necessary to
adopt some certain national strategies, that may allow acceleration of the development of this domain in correspondence with needs of local communities and provisions of European Directives,
having as final scope the supply/provision of public utilities of local interest in optimal conditions
and at accessible prices/tariffs.
Primary objective of this strategy is to formulate policies, to establish objects, to identify solutions
and directions of activity is such a degree as to ensure acceleration of development and efficiency of
services of public utilities and, at the same time, development, revival and modernization of correspondent infrastructures as to provide every citizen with free and non-discriminatory access to the
services of public utilities.
In the context of present publication, under term local public services, we understand the complex of activities of general public utility and interest, which are carried out at the level of communities, cities, municipalities and districts under a control, with coordination and within responsibility
of authorities of local public administration with the purpose of satisfaction of requirements of local
communities.
In order to be efficient, services of public utilities shall be arranged and administered with observance of following principles: a) local autonomy; b) decentralization of public services; c) subsidization and proportionality; d) responsibility and legality; e) intercommunity relations; f) durable development and correlation of requirements with resources; g) protection and safety of natural and
created environment; h) assurance of population hygiene and health; i) efficient administration of
public or private property of administrative and territorial units; j) participation and consulting of
citizens; k) free access to information concerning public services.
Management of public services utilities being the method of arrangement, operation and administering of public services utilities in order to supply/provide them in conditions set by authorities of
local public administration can be organized and realized in following ways:
a) direct management;
b) delegated management.
In the Republic of Moldova, access of population to public utilities is yet very limited being at a
level, which is much lower then one in European Union. Besides, the sector of services of public
utilities of local interest encounters with numerous and difficult problems.
Deficiencies in rendering/providing local public services affect financial results of their operators.
In this work, the result of comparative financial analysis is presented for economic agents from the
Republic of Moldova in dependence of the type of property and distinguishing the municipal enterprises. Conclusion is that municipal enterprises rendering/providing local public services utilities are
208

operating at a loss. Furthermore, the phenomena of operation at a loss in the case of municipal enterprises enhances from year to year.
On the basis of studies of international experience and, especially, of the one from EU countries,
the work proposes strategic directions, which shall be followed by policies of development of local
public services and the reform of this sector of activity in the Republic of Moldova.
Sectorul serviciilor publice locale din Republica Moldova a suferit n ultimii 15 ani transformri
importante, att din punct de vedere organizatoric ct i tehnic. Aceste transformri au fost, ns,
rezultatul unor aciuni i iniiative conjuncturale i nu al unor aciuni planificate, bazate pe o
strategie sectorial coerent. n consecin, comparativ cu necesitile i ateptrile populaiei
impactul avut a fost limitat i nesatisfctor.
Considernd dimensiunea social important i rolul decisiv n meninerea i consolidarea
coeziunii sociale, asigurarea dezvoltrii durabile a localitilor, mbuntirea condiiilor de via
i de munc la nivelul comunitilor locale i evitarea excluziunii sociale, n prezent, domeniul
serviciilor publice locale, a devenit una din preocuprile majore ale autoritilor administraiei
publice, att la nivel central ct i la nivel local.
n perspectiva integrrii n Uniunea European, Republica Moldova se afl ntr-un moment
decisiv pentru viitorul sectorului serviciilor publice locale i anume - acela al necesitii adoptrii
unei strategii naionale care, avnd ca finalitate furnizarea/prestarea utilitilor publice de interes
local n condiii optime i la preuri/tarife accesibile, s permit accelerarea dezvoltrii acestui
domeniu n corespundere cu nevoile colectivitilor locale i cu prevederile directivelor europene.
Obiectivul primar al acestei strategii trebuie s fie formularea politicilor, stabilirea obiectivelor,
identificarea soluiilor i a direciilor de aciune n msur s asigure accelerarea dezvoltrii i
eficientizarea serviciilor comunitare de utiliti publice i, totodat, dezvoltarea, revitalizarea i
modernizarea infrastructurii aferente, astfel nct fiecrui cetean sa-i fie asigurat accesul liber i
nediscriminatoriu la serviciile comunitare de utiliti publice.
Din perspectiva integrrii Republicii Moldova n Uniunea European, cadrul de reglementare
a sectorului serviciilor publice locale trebuie reconsiderat i aliniat la conceptele i principiile
europene privind serviciile de utilitate i interes public definite n Cartea Alb a Serviciilor Publice
de Interes General, document aflat n dezbaterea membrilor Uniunii Europene.
Prin noiunea de servicii publice locale vom nelege, n contextul prezentei publicaii,
ansamblul activitilor de utilitate i interes public general, desfurate la nivelul comunelor,
oraelor, municipiilor sau raioanelor sub conducerea, coordonarea i responsabilitatea autoritilor
administraiei publice locale, n scopul satisfacerii cerinelor comunitilor locale. De regul,
serviciile publice locale asigur urmtoarele utiliti: a) alimentarea cu ap; b) canalizarea i
epurarea apelor uzate; c) colectarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale; d) producia,
transportul, distribuia i furnizarea de energie termica n sistem centralizat; e) salubrizarea
localitilor; f) iluminatul public; g) administrarea domeniului public i privat al unitilor
administrativ-teritoriale; h) transportul public local, etc.
Dei fac parte din sfera serviciilor publice de interes general, serviciile publice locale au
urmtoarele particulariti:
i) au caracter economico-social;
ii) rspund unor cerine i necesitai de interes i utilitate public;
iii) au caracter tehnico-edilitar;
iv) au caracter permanent i regim de funcionare continuu;
v) regimul de funcionare poate avea caracteristici de monopol;
vi) presupun existena unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
vii) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, oreneti, municipale sau raionale;
209

viii) sunt nfiinate, organizate i coordonate de autoritile administraiei publice locale;


ix) sunt organizate pe principii economice i de eficiena;
x) pot fi furnizate/prestate de ctre operatori care sunt organizai i funcioneaz fie n
baza reglementrilor de drept public, fie n baza reglementrilor de drept privat;
xi) sunt furnizate/prestate pe baza principiului beneficiarul pltete;
xii) recuperarea costurilor de exploatare ori de investiii se face prin preuri, tarife sau
taxe speciale.
Pentru a fi eficiente, serviciile de utiliti publice trebuie s fie organizate i administrate cu
respectarea principiilor: a) autonomiei locale; b) descentralizrii serviciilor publice; c)
subsidiaritii i proporionalitii; d) responsabilitii i legalitii; e) asocierii intercomunitare;
f) dezvoltrii durabile i corelrii cerinelor cu resursele; g) proteciei i conservrii mediului
natural i construit; h) asigurrii igienei i sntii populaiei; i) administrrii eficiente a bunurilor
din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale; j) participrii i
consultrii cetenilor; k) liberului acces la informaiile privind serviciile publice.
Pe de alt parte, serviciile de utiliti publice trebuie sa ndeplineasc urmtoarele cerine eseniale:
a) universalitate; b) continuitate din punct de vedere calitativ i cantitativ, n condiii contractuale; c)
adaptabilitate la cerinele utilizatorilor i gestiune pe termen lung; d) accesibilitate egal i nedis
criminatorie la serviciul public, n condiii contractuale; e) transparena i protecia utilizatorilor.
Organizarea, exploatarea i gestionarea serviciilor de utiliti publice trebuie s asigure:
satisfacerea cerinelor cantitative i calitative ale utilizatorilor, corespunztor prevederilor
contractuale;
sntatea populaiei i calitatea vieii;
protecia economic, juridic i social a utilizatorilor;
funcionarea optima, n condiii de siguran a persoanelor i a serviciului, de rentabilitate
i eficien economic a construciilor, instalaiilor, echipamentelor i dotrilor, corespunztor
parametrilor tehnologici proiectai i n conformitate cu caietele de sarcini, cu instruciunile
de exploatare i cu regulamentele serviciilor;
introducerea unor metode moderne de management;
introducerea unor metode moderne de elaborare i implementare a strategiilor,
politicilor, programelor i/sau proiectelor din sfera serviciilor de utiliti publice;
protejarea domeniului public i privat i a mediului, n conformitate cu reglementrile
specifice n vigoare;
informarea i consultarea comunitilor locale beneficiare ale acestor servicii;
respectarea principiilor economiei de pia, asigurarea unui mediu concurenial,
restrngerea i reglementarea ariilor de monopol.
Gestiunea serviciilor de utiliti publice, prin care nelegem modalitatea de organizare, func
ionare i administrare a serviciilor de utiliti publice n scopul furnizrii/prestrii acestora n
condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale, poate fi organizat i realizat n
urmtoarele modaliti:
a) gestiunea direct;
b) gestiunea delegat.
Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale
sau asociaiile de dezvoltare comunitar i asum, n calitate de operator, toate sarcinile i
responsabilitile ce le revin, potrivit legii, cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti
publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente.
Gestiunea direct se realizeaz prin structuri proprii ale autoritilor administraiei publice
locale sau ale asociaiilor de dezvoltare comunitar, nfiinate prin hotrri ale consiliilor locale
sau ale asociaiilor de dezvoltare comunitara, dup caz, care pot fi:
210

a) compartimente de specialitate, fr personalitate juridic, organizate n cadrul aparatului


propriu al consiliului local al unitii administrativ-teritoriale;
b) servicii publice sau direcii de specialitate, fr personalitate juridic, organizate n cadrul
aparatului propriu al consiliului local al unitii administrative-teritoriale, avnd autonomie
financiar i funcional;
c) servicii publice sau direcii de specialitate, cu personalitate juridic, organizate n subordinea
consiliului local al unitii administrativ-teritoriale sau a asociaiei de dezvoltare comunitara,
avnd patrimoniu propriu, gestiune economic proprie i autonomie financiar i funcional.
Operatorii organizai ca servicii publice de specialitate cu personalitate juridic sunt subor
donai autoritilor administraiei publice locale, posed un patrimoniu propriu, funcioneaz pe
baza de gestiune economic i se bucura de autonomie funcional i financiar; aceti operatori
ntocmesc, n condiiile legii, buget de venituri i cheltuieli i situaii financiare anuale.
Operatorii care i desfoar activitatea n regim de gestiune directa furnizeaz/presteaz un
serviciu de utiliti publice prin exploatarea i administrarea infrastructurii aferente acestuia, pe
baza hotrrii de dare n administrare a serviciului, adoptat de consiliile locale sau de asociaia
de dezvoltare comunitara, dup caz, precum i pe baza licenei eliberate de autoritatea de
reglementare competent.
Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale
sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai multor operatori toate
sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, precum i
administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente acestora, pe baz de contract.
ncheierea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de utiliti publice se aprob prin
hotrri de atribuire a contractelor de delegare a gestiunii adoptate de consiliile locale sau de
asociaiile de dezvoltare comunitar.
Gestiunea delegat se realizeaz prin intermediul unor operatori de servicii de utiliti publice,
care pot fi:
a) societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice, nfiinate de
autoritile administraiei publice locale sau de asociaiile de dezvoltare comunitar, cu capital
social al unitilor administrativ-teritoriale;
b) societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice rezultate ca urmare
a reorganizrii administrative a regiilor autonome de interes local ori a serviciilor publice de spe
cialitate subordonate autoritilor administraiei publice locale, al cror capital social este deinut, n
totalitate sau n parte, n calitate de proprietar/coproprietar, de unitile administrativ-teritoriale;
c) societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice cu capital social
privat sau mixt.
Aceti operatori i desfoar activitatea n regim de gestiune delegat furnizeaz/presteaz
un serviciu de utiliti publice prin exploatarea i administrarea infrastructurii aferente acestuia,
n baza contractului de delegare a gestiunii serviciului, aprobat de consiliile locale sau de asociaiile
de dezvoltare comunitara i n baza licenei eliberate de autoritatea de reglementare competent.
Contractul de delegare a gestiunii poate fi:
a) contract de concesiune;
b) contract de parteneriat public-privat.
Furnizarea/prestarea unui serviciu de utiliti publice se realizeaz n una dintre urmtoarele
modaliti:
a) n baza unui contract de furnizare sau de prestri de servicii ncheiat ntre operator i
utilizatorul direct;
b) prin achitarea unui tarif sau a costului unui bilet;
211

c) prin achitarea unei taxe speciale, n situaia n care ncheierea contractului de furnizare sau
de prestare a serviciului ntre operator i utilizatorul indirect nu este posibil din punct de vedere
tehnic i comercial sau n situaia n care, n hotrrea de delegare a gestiunii, este prevzut
aceast modalitate, precum i cuantumul contravalorii serviciului public furnizat/prestat.
Finanarea furnizrii/prestrii serviciilor de utiliti publice trebuie examinat separat pentru
cazul finanrii cheltuielilor curente i a celor de capital.
Astfel, finanarea cheltuielilor curente pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti
publice, precum i pentru ntreinerea, exploatarea i funcionarea sistemelor aferente se realizeaz
pe criterii economice i comerciale; mijloacele materiale i financiare necesare desfurrii
activitilor specifice fiecrui serviciu se asigura prin bugetele de venituri i cheltuieli ale
operatorilor. Veniturile operatorilor se constituie prin ncasarea de la utilizatori, sub forma de
preuri sau tarife, a sumelor reprezentnd contravaloarea serviciilor furnizate/prestate i, dup
caz, din alocaii de la bugetele locale, cu respectarea urmtoarelor principii:
a) asigurarea autonomiei financiare a operatorului;
b) asigurarea rentabilitii i eficientei economice;
c) asigurarea egalitii de tratament a serviciilor de utiliti publice n raport cu alte servicii
publice de interes general;
d) recuperarea n totalitate de ctre operatori a costurilor furnizarii/prestrii serviciilor.
Preurile i tarifele aferente serviciilor de utiliti publice se fundamenteaz, cu respectarea
metodologiei de calcul stabilite de autoritile de reglementare competente, pe baza cheltuielilor
de producie i exploatare, a cheltuielilor de ntreinere i reparaii, a amortismentelor aferente
capitalului imobilizat n active corporale i necorporale, a costurilor pentru protecia mediului, a
costurilor financiare asociate creditelor contractate, a costurilor derivnd din contractul de
delegare a gestiunii, i includ o cot pentru crearea surselor de dezvoltare i modernizare a
sistemelor de utiliti publice, precum i o cot de profit. Stabilirea, ajustarea i modificarea
preurilor i tarifelor serviciilor de utiliti publice se fac cu respectarea metodologiilor de calcul
elaborate de autoritile de reglementare competente.
Preurile i tarifele pentru plata serviciilor de utiliti publice se propun de operatori i se
stabilesc, se ajusteaz sau se modifica prin hotrri ale consiliilor locale sau, dup caz, ale
asociaiilor de dezvoltare comunitara, cu respectarea metodologiilor elaborate de autoritatea de
reglementare competent.
Finanarea i realizarea investiiilor aferente sistemelor de utiliti publice se fac cu respectarea
legislaiei n vigoare privind iniierea, fundamentarea, promovarea i aprobarea investiiilor
publice, n temeiul urmtoarelor principii:
a) promovarea rentabilitii i eficientei economice;
b) pstrarea veniturilor realizate din aceste activiti la nivelul comunitilor locale i utilizarea
lor pentru dezvoltarea serviciilor i a infrastructurii aferente;
c) consolidarea autonomiei fiscale a unitilor administrative-teritoriale pentru crearea
mijloacelor financiare necesare n vederea funcionrii serviciilor;
d) consolidarea autonomiei locale privind contractarea i garantarea unor mprumuturi interne
sau externe necesare pentru finanarea infrastructurii aferente serviciilor, n condiiile legii;
e) respectarea legislaiei n vigoare privind achiziiile publice;
f) respectarea dispoziiilor legale referitoare la calitatea i disciplina n construcii, urbanism,
amenajarea teritoriului i protecia mediului.
Finanarea cheltuielilor de capital pentru realizarea obiectivelor de investiii publice ale unitilor
administrative-teritoriale, aferente sistemelor de utiliti publice, se asigur din urmtoarele surse:
a) fonduri proprii ale operatorilor i/sau fonduri de la bugetul local, n conformitate cu obligaiile
asumate prin actele juridice pe baza crora este organizat i se desfoar gestiunea serviciilor;
212

b) credite bancare, ce pot fi garantate de ctre autoritile administraiei publice locale, de


Guvern sau de alte entiti specializate n acordarea de garanii bancare;
c) fonduri nerambursabile obinute prin aranjamente bilaterale sau multilaterale;
d) fonduri speciale constituite pe baza unor taxe speciale, instituite la nivelul autoritilor
administraiei publice locale, potrivit legii;
e) fonduri transferate de la bugetul de stat, ca participare la cofinanarea unor programe de
investiii realizate cu finanare extern, precum i din bugetele unor ordonatori principali de
credite ai bugetului de stat;
f) participarea capitalului privat n cadrul unor contracte de parteneriat public-privat de tipul
construiete-opereaz-transfer i variante ale acestuia, n condiiile legii;
g) fonduri puse la dispoziie de utilizatori;
h) alte surse, constituite potrivit legii.
Bunurile realizate n cadrul programelor de investiii ale unitilor administrativ-teritoriale
aparin domeniului public al unitilor administrativ-teritoriale, dac sunt finanate din fonduri
publice, sau revin n proprietatea publica a acestora, ca bunuri de retur, dac au fost realizate cu
finanare privat n cadrul unor programe de investiii asumate de operator prin contractul de
delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia.
n Republica Moldova, accesul populaiei la utilitile publice este nc foarte limitat, situnduse cu mult sub nivelul din Uniunea European. n plus, sectorul serviciilor de utiliti publice de
inters local se confrunt cu numeroase i dificile probleme. n calitate de argumente, prezentm
n tabelul 1 sintetiza problemelor majore i msurile care, n opinia noastr, fiind implementate
ar putea contribui la dezvoltarea calitii serviciului de alimentare cu ap, canalizare i epurare a
apelor uzate i a serviciului de salubrizare a localitilor.
Probleme existente n prestarea / furnizarea
unor servicii publice locale i soluiile posibile
Denumirea
serviciliul
public local
Serviciul de
alimentare
cu ap,
canalizare i
epurare a
apelor uzate

Probleme existente n prestarea/furnizarea


serviciului respectiv n Republica Moldova
Tehnologia de tratare i epurare a apei
depit;
Instalaii i echipamente uzate fizic i
moral care nu sunt adecvate pentru tratarea
apei din actualele surse de ap disponibile
sau pentru epurarea apelor uzate;
Starea nesatisfctoare a reelelor de dis
tribuie i a sistemelor de canalizare (reele
vechi pe care se produc avarii frecvente, se
nregistreaz pierderi importante de ap i
care faciliteaz contaminarea apei potabile).
Finanarea insuficient comparativ cu
necesarul mare de investiii identificat
n consecin, este imposibil asigurarea
consumatorilor cu ap potabil de calitate
timp de 24 ore/zi. Totodat, cantiti mari
de ap uzat neepurat sunt descrcate n
mediul acvatic sau n pnza fratic.

Tabelul 1.

Soluii posibile
- implementarea unui sistem de
monitorizare a calitii apei potabile
pentru ntreaga ar;
- implementarea mbuntirilor
tehnologice la staiile de tratare a
apei;
- reabilitarea reelelor de transport
i distribuie a apei potabile;
- nlocuirea instalaiilor interioare
la
nivelul
utilizatorilor
i
generalizarea contorizrii;
- construirea i reabilitarea siste
melor de colectare, canalizare, epu
rare i evacuare (reelele de cana
lizare, colectoare, staii de epurare a
apelor uzate, staii de pompare,
etc.)
213

Serviciul de - nivel redus al colectrii deeurilor;


salubrizare a - n prezent, la nivel local, deeurile
localitilor municipale nu sunt colectate selectiv n
scopul valorificrii materialelor reciclabile,
dect ntr-o msur foarte mic;
- lipsa incineratoarelor pentru deeurile
municipale;
- starea nesatisfctoare a depozitelor de
deeuri, lipsa de conformitate a depozitelor
cu normele europene, etc.

Stabilirea gradual la nivel naional


a unui sistem de management al
deeurilor municipale care s
presupun:
- colectarea / colectarea selectiv;
- transportul i transferul deeurilor;
- recuperarea i reciclarea anumi
tor fraciuni din deeurile munici
pale cu accent pe ambalajele de
plastic;
- recuperarea energiei;
- tratarea deeurilor i neutralizarea
acestora;
- depozitarea (eliminarea final)
n depozite controlate, conforme cu
legislaia de mediu n vigoare.

Deficienele n prestarea / furnizarea serviciilor publice locale afecteaz rezultatele financiare


ale operatorilor acestora. Astfel, tabelul 2 prezint rezultatul analizei financiare comparate a
agenilor economici din Republica Moldova dup forma de proprietate cu evidenierea
ntreprinderilor municipale. Din tabel urmeaz c ntreprinderile municipale prestatoare/
furnizoare de servicii locale de utilitate public genereaz pierderi. n plus, fenomenul de generare
a pierderilor n cazul ntreprinderilor municipale ia amploare din an n an.
Tabelul 2.
Rentabilitatea financiar (profitul pn la impozitare / capitalul permanent), %
Agenii economici dup forma de proprietate / numrul
de ntreprinderi care au prezentat rapoarte financiare
2001
2002
2003
2004
n 2001-2004
4.07
Total pe forme de proprietate (22956 / 24685 / 25667/28119) -1.9
0.27
3.62
6.19

Proprietatea privat, total (20220/21915/22817/24979),


inclusiv:

-0.61

Proprietatea privat (814/928/1214/1419)

-11.55 -6.14

14.83

20.14

Proprietatea public (810/780/766/855), inclusiv:

-0.94

1.42

2.64

2.05

ntreprinderi de stat (616 / 552 / 530/522)

-0.95

2.76

5.23

4.68

ntreprinderi municipale (194 / 225 / 236/333)

-0.93

-0.36

-1.05

-1.86

2.88

6.08

_________

inclusiv: proprietatea privat; proprietatea colectiv, inclusiv colhoznic; proprietatea organizaiilor


obteti; proprietatea organizaiilor religioase.

Studierea experienei internaionale, i n special a celei din rile UE, ne permite s considerm
c politicile privind dezvoltarea serviciilor publice locale i reforma acestui sector de activitate n
Republica Moldova trebuie s urmreasc urmtoarele direcii:
- organizarea serviciilor publice locale n conformitate cu cerinele populaiei;
- introducerea standardelor de calitate (a indicatorilor de performan) care s permit
monitorizarea i evaluarea serviciilor publice locale;
214

- armonizarea legislaiei cu privire la sistemul de subvenii pentru sectorul serviciilor publice


locale cu legislaia UE n domeniu i la perfecionarea sistemului de tarifare;
- liberalizarea pieei serviciilor publice locale i excluderea din legislaie a tuturor obstacolelor
instituionale care mpiedic investiiile private n infrastructura aferent utilitilor publice;
- promovarea relaiilor contractuale echilibrate, orientate spre performan, bazate pe
noiunea gestiunii delegate;
- elaborarea sistemului de evaluare i monitorizare a respectrii contractelor de delegare a
gestiunii serviciilor publice locale;
- simplificarea procedurilor de eliberare a acordurilor, licenelor i autorizailor;
- elaborarea metodologiilor de monitorizare i evaluare a performanelor serviciilor publice
locale;
- declanarea i extinderea procesului de descentralizare n conformitate cu principiul
subsidiaritii, limitnd aria de intervenie a Guvernului la nivel local numai pentru cazurile n
care anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale i de ctre
autoritile publice locale;
- redimensionarea rolului consiliilor raionale privitor la furnizarea i prestarea serviciilor
publice locale;
- direcionarea activitii consiliilor raionale pe realizarea investiiilor n infrastructura
tehnico-edilitar de interes raional;
- extinderea gestiunii delegate a serviciilor publice locale bazat pe contracte de concesiune
i contracte de parteneriat public-privat, promovarea privatizrii privatizrii operatorilor
furnizori/prestatori ai serviciilor publice locale i atragerea investiiilor private n dezvoltarea i
modernizarea sistemelor locale de utiliti publice;
- introducerea la nivel municipal i raional a funciei de manager / director general al
serviciilor publice locale care s preia activitatea primarilor/viceprimarilor sau preedinilor/
vicepreedinilor de consilii raionale legat de conducerea, coordonarea, monitorizarea i
controlul serviciilor publice de interes local i raional;
- elaborarea metodologiei decizionale privind proiectarea, fundamentarea, aprobarea i
finanarea investiiilor publice de interes local;
- ntocmirea i aplicarea Cartei serviciilor publice locale n care s se publice standardele de
calitate pentru fiecare tip de serviciu, metodologiile de evaluare i monitorizare corespunztoare
i regulamentele de liceniere;
- eliminarea neregularitilor care afecteaz concurena pe piaa serviciilor de utiliti publice
i reducerea prin reglementri corespunztoare a influenei caracterului de monopol al acestor
servicii;
- introducerea i aplicarea principiului poluatorul pltete n domeniul serviciilor publice
locale i internalizarea costurilor de mediu;
- introducerea la nivelul operatorilor serviciilor publice locale a sistemului de management
de mediu ISO 14.001;
- promovarea privatizrii operatorilor productori i distribuitori de energie termic i a
implicrii sectorului privat n finanarea, realizarea i exploatarea de noi capaciti i producia
energiei termice, bazate pe congenerare i pe resurse naturale nepoluante i regenerabile (energie
geotermic, energie solar, gaz de fermentaie, biomas), etc.
Considerm c dezvoltarea unei administraii locale descentralizate capabile s furnizeze
servicii publice de calitate i eficiente trebuie obligatoriu s urmreasc promovarea, iniierea i
ducerea la bun sfrit a unei transformri fundamentale n furnizarea serviciilor publice, n
conformitate cu obiectivele UE pentru dezvoltare socio-economic local, o dezvoltare regional
echilibrat i mbuntirea condiiilor generale de via pentru ceteni.
215

Procesul de descentralizare i deconcentrare trebuie susinut printr-un proces politic i


legislativ profesionist, participativ i consultativ, care s implice toi actorii, Guvernul (n special,
Ministerul administraiei publice locale i Ministerul finanelor) i societatea civil, structurile
asociative ale autoritilor administraiei publice locale, i care s in cont de experiena
internaional relevant. Trebuie s se considere o reconfigurare fundamental a sistemului de
furnizare a serviciilor publice care s includ o mai mare autonomie financiar i legturi mai
strnse ntre sectorul public i privat n furnizarea serviciilor, pentru a asigura un nivel mai nalt
de eficien i de responsabilitate fa de cetean. Acest lucru va implica implementarea unui
cadru instituional legal, agreat politic i coerent, printr-un program solid de cretere a capacitii
locale pentru exercitarea noilor competene.

216

SISTEME DE MANAGEMENT AL CALITII N SECTORUL PUBLIC


FORIS Diana, doctorand,
Ministerul pentru I. M. M.- uri, Comer,
Turism i Profesii Liberale, Romna

REZUMAT
Lucrarea prezint sisteme de management al calitii aplicabile sectorului public i guvernrii.
Managementul calitii totale aplicat sectorului public foreaz managementul s gndeasc din
punctul de vedere al definirii calitii, prin prisma ceteanului, a mbuntirii proceselor, a
planificrii strategice pe termen lung.
Aplicarea standardelor ISO 9000 n instituiile publice se afl la baza celor opt principii de
management al calitii pentru cerinele unei bune guvernri, i anume: Orientarea ctre populaie;
Leadership; Implicarea indivizilor; Abordarea procesual; Abordarea sistemic a managementului;
mbuntirea continu; Abordare concret n luarea deciziilor; Relaii reciproc avantajoase cu
furnizorii. Aceste standarde reprezint un set de reguli de bun practic.
n concluzie, orientarea sectorului public spre calitate, este strict legat de cerinele actuale i
viitoare de realizare a unui ideal buna guvernare, orientat spre cetean.

ABSTRACT
The paper presents quality management systems applicable on the public system and government.
Total Quality Management on the public sector forces the management to think from the point
of view of quality terms, for the citizen, for the processes improvement, strategic plans on long term.
The ISO 9000 standards application on the public institution has to respect the eight principles
of the quality management for good governance: population orientation, leadership, individuals
implication, processes approach, systemically approach of the management, continuous improvement, right approach of the decision making system, win-win approach of the suppliers relationship.
That standards represents rules of good practice.
In conclusion, the quality orientation of the public sector is conected to the ideas of the good
governance, citizen oriented.
Managementul calitii totale (TQM) este un set de principii i o serie de tehnici calitative
destinate s mbunteasc n mod continuu i, dac este necesar, s transforme procese din
interiorul organizaie, de la vrf pn la baz, astfel nct clienii s fie mulumii n totalitate de
produsele organizaiei, de performana ei, de procedurile i de angajaii ei.1
Aplicat n sectorul public, Managementul calitii totale poate fi un management foarte
eficient n reconcentrarea misiunii guvernelor de servitori ai cetenilor, concentrndu-se astfel
resursele administraiei publice n procesele guvernamentale care pot fi mrite astfel nct s
ofere servicii de nalt calitate, ncurajnd descentralizarea autoritii birocratice, accentund
prevenirea problemelor i ajutnd administratorii publici s realizeze faptul c majoritatea acestor
probleme sunt rezultatul unor sisteme defectuoase (c ele nu rezult din oameni defectuoi),
nelegere care poate avea efecte pozitive i asupra managementului resurselor umane aferente
sectorului public.
Henry, N., (2005), Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier, Chiinu, pag. 492

217

Studiile efectuate asupra utilizrii Managementul calitii totale n sectorul public, n opinia
profesorului Nicolas Henry, concluzioneaz faptul c, punctele forte ale TQM rezid mai mult pe
filozofia managementului calitii sociale i mai puin n comandamentele i n tehnicile sale.
TQM foreaz managementul s gndeasc din punctul de vedere al definirii calitii, prin prisma
consumatorului, a mbuntirii proceselor (i, dac este necesar, a nlturrii proceselor slabe n
favoarea crerii unor abordri cu totul noi), a mririi posibilitilor angajailor, a planificrii
strategice pe termen lung i a unei nemulumiri continue cu privire la starea de lucruri.
Standardele ISO 9000 9001 9004 - Sisteme de Management al Calitii - sunt aplicabile
tuturor organizaiilor (indiferent de mrimea lor) i tuturor genurilor de activiti.
Vom prezenta posibila aplicare a standardelor ISO 9000 n instituiile publice, pentru a fi
introduse i aplicate n guvernarea public, recomandat de Comitetul pentru Comer, Industrie
i Dezvoltarea Afacerilor din cadrul Comisiei Economice pentru Europa n anul 2005 material
care ofer soluii practice pentru o strategie n vederea mbuntirii guvernrii publice, n
ncercarea de realizare a unei bune guvernri.
Localizarea standardelor: standardele ISO 9000 i gsesc aplicabilitatea n toate organizaiile
care produc bunuri i/sau ofer servicii. Guvernarea public se bazeaz pe organizaii, care n
majoritatea cazurilor ofer servicii publicului (populaiei, individului), dar adesea produc i
bunuri.
Termenul guvernare nseamn procesul de luare de decizii si procesul prin care deciziile sunt
(sau nu) implementate. Termenul de guvernare poate fi utilizat n mai multe contexte cum ar fi:
guvernare corporativ, guvernare internaional, guvernare naional i guvernare local.
Prezentarea Standardelor ISO 9000-9001-9004:
4. ISO 9000 conine elemente fundamentale i de vocabular
5. ISO 9001 definete cerinele (acesta este Standardul ISO prin care se stabilete Certificatul
de Conformitate i i se elibereaz acest Certificat.)
6. ISO 9004 ofer liniile directoare pentru mbuntirea performanelor
Conform standardului ISO 9001 lanul de livrare este ilustrat dup cum urmeaz:
Furnizor__________organizaie___________client
n guvernare, acesta are urmtoarea coresponden:
Populaie_____________________guvernare____________________populaie
(efectueaz i autorizeaz)

(guverneaz)

(beneficiaz de o bun guvernare)

Autorizaie_________guvernare________populaie
(Autorizaia este procesul alegerilor democratice i libere, prin care Populaia i alege liderii
pentru a guverna n cicluri de 4-5-6 ani)
Aceste standarde nu conin idei noi sau radicale. Ele au fost adunate din experiena practic.
Aceste standarde nu spun cum trebuie satisfcute cerinele ci ce ar trebui fcut, n termeni foarte
generali. Ele ofer o foarte bun baz pentru mbuntirea satisfaciei clienilor (a populaiei),
odat cu reducerea costurilor.
Conceptul de management al calitii este aplicat n principal prin asigurarea calitii: cel mai bun
nivel de calitate este atins prin testarea sa ntr-un produs. Prevenirea problemelor de calitate este calea
cea mai eficace de a gestiona calitatea. Planificarea adecvat i organizarea factorilor i circumstanele
de producie pentru a depi i pentru a evita problemele de calitate (aciuni de prevenire).
Pe scurt: introducerea unui sistem valoros de management al calitii ajut la asigurarea ordinii
n instituiile publice, care pot astfel preveni probleme sau n unele cazuri pot corecta probleme,
nainte ca acestea s produc daune.
Din moment ce guvernarea este un tip de serviciu (pentru populaie), Standardele
Internaionale 9000-9001-9004 au fost testate la diferite niveluri n guvernare. Succesul depinde
de o adaptare corect a standardelor.
218

Noile Standarde Internaionale 9000-9001-9004 sunt bazate pe opt principii de management al


calitii:
Principiul 1 - Orientarea ctre client, n care organizaiile depind de clienii lor i, prin urmare,
ar trebui s neleag nevoile prezente sau viitoare ale clienilor, ar trebui s satisfac cerinele
clienilor i s se lupte pentru a depi ateptrile clienilor;
Principiul 2 Leadership, n baza cruia liderii stabilesc scopul comun i direcia organizaiei
lor, acetia ar trebui s creeze i s menin mediul intern n care personalul s devin pe deplin
implicat n atingerea obiectivelor organizaiei;
Principiul 3: Implicarea personalului, care statueaz faptul c personalul de la toate nivelurile
constituie esena unei organizaii, iar implicarea sa deplin permite ca abilitile sale s fie folosite
n beneficiul organizaiei.
Principiul 4: Abordare procesual, reflect faptul c rezultatul dorit este atins mai eficient cnd
activitile i resursele corespunztoare sunt gestionate ca i pri ale unui proces.
Principiul 5: Abordarea sistemic a managementului, abordeaz identificarea, nelegerea i
gestionarea proceselor intercorelate, deoarece un sistem contribuie la eficiena i eficacitatea
organizaiei pentru atingerea obiectivelor sale.
Principiul 6: mbuntire continu, care de bazeaz pe faptul c mbuntirea continu a
performanei generale ale organizaiei ar trebui s fie un obiectiv permanent al organizaiei.
Principiul 7: Abordare concret n luarea deciziilor, stabilete c deciziile eficace sunt bazate pe
analiza datelor i informaiilor.
Principiul 8: Relaii reciproc avantajoase cu furnizorii, apreciaz c organizaia i furnizorii
acesteia sunt interdependeni, iar o relaie reciproc avantajoas mrete capacitatea acestora de a
crea valoare.
Aplicarea principiilor de management al calitii sunt aceleai pentru cerinele unei bune
guvernri: Vom prezenta, de asemenea, beneficiile rezultate din utilizarea lor i din aciunile pe
care liderii-managerii le ntreprind n aplicarea principiilor pentru mbuntirea performanelor
lor de guvernare.
Principiul 1: Orientarea ctre populaie
Guvernrile depind de Populaiile lor i, prin urmare, ar trebui s neleag nevoile prezente
sau viitoare ale acestora, ar trebui s satisfac cerinele Populaiilor i s se lupte pentru a depi
ateptrile acestora.
Beneficii cheie:
2. Eficacitate mai mare n utilizarea resurselor guvernrii pentru a accentua satisfacia
Populaiei.
3. Fidelitatea Populaiei, care duce la autorizarea n continuare a guvernrii (la urmtoarele
alegeri).
Aplicarea principiului de orientare ctre Populaie conduce la:

Cercetarea i nelegerea nevoilor i ateptrilor Populaiei (cercetarea opiniei publice).

Asigurarea faptului c obiectivele guvernrii sunt legate de nevoile i ateptrile
Populaiei.

Comunicarea nevoilor i ateptrilor Populaiei n timpul guvernrii.

Msurarea satisfaciei Populaiei i acionarea asupra rezultatelor.

Gestionarea sistematic a relaiilor dintre Populaii.

Asigurarea unei abordri echilibrate ntre satisfacerea Populaiilor i a altor pri
interesate (cum sunt guvernri vecine, guvernri mai nalte, finanatori, comuniti locale i
societatea ca ntreg).

219

Principiul 2: Leadership
Liderii stabilesc scopul comun i direcia de guvernare. Ei ar trebui s creeze i s menin
mediul intern n care indivizii s devin pe deplin implicai n atingerea obiectivelor guvernrii.
Beneficii cheie:

Indivizii vor nelege i vor fi motivai pentru a atinge scopurile i obiectivele
guvernrii.

Activitile sunt evaluate, aliniate i implementate ntr-un mod uniform.

Comunicarea greit ntre nivelurile unei guvernri va fi minimizat.
Aplicarea principiului de leadership conduce la:

Luarea n consideraie a nevoilor tuturor prilor interesate incluznd Populaiile,
proprietarii, angajaii, finanatorii, comunitile locale i societatea ca ntreg.

Stabilirea unei viziuni clare a viitorului guvernrii.

Stabilirea de scopuri i inte ambiioase.

Crearea i distribuirea valorilor, modele de corectitudine i rol etic la toate nivelurile
guvernrii.

Insuflarea ncrederii i eliminarea fricii.

Punerea la dispoziia indivizilor a resurselor necesare, pregtire i libertatea de a aciona
cu responsabilitate.

Impulsionarea, ncurajarea i recunoaterea contribuiei indivizilor.
Principiul 3: Implicarea indivizilor
Indivizii de la toate nivelurile sunt esena unei guvernri iar implicarea lor deplin permite ca
abilitile lor s fie folosite n beneficiul guvernrii.
Beneficii cheie:
5. Indivizi motivai, dedicai i implicai n guvernare (i populaia).
6. Inovaie i creativitate pentru atingerea obiectivelor guvernrii.
7. Responsabilitatea indivizilor pentru propria performan.
8. Indivizi nerbdtori s participe i s contribuie la mbuntirea continu.
Aplicarea principiului de implicare a indivizilor conduce la:

Indivizii neleg importana contribuiei i a rolului lor n guvernare;

Indivizii identific constrngerile performanelor lor;

Indivizii accept asumarea problemelor i responsabilitatea pentru rezolvarea acestora;

Indivizii evalueaz performana lor n relaie cu obiectivele i scopurile personale;

Indivizii cut oportuniti pentru lrgirea competenelor, cunotinelor i experienei lor;

Indivizii mprtesc cunotinele i experiena de bun voie (transparen la toate
nivelurile);

Indivizii abordeaz deschis diferite chestiuni i probleme (piatr de hotar a
democraiei).
Principiul 4: Abordare procesual
Rezultatul dorit este atins mai eficient cnd activitile i resursele corespunztoare sunt
gestionate ca i pri ale unui proces.
Beneficii cheie:
Costuri mai mici i cicluri de timp mai scurte printr-o utilizare eficient a resurselor.
Rezultate predictibile, consistente i mbuntite.
Orientarea cu primordialitate ctre oportuniti de mbuntire.
Aplicarea principiului de abordare procesual conduce la:
Definirea sistematic a activitilor necesare pentru a obine rezultatul dorit;
Stabilirea clar a responsabilitilor pentru gestionarea activitilor cheie;
220

Analizarea i msurarea capacitii activitilor cheie;


Identificarea interfeelor activitilor cheie n cadrul i ntre diferitele funcii ale
organizaiei;
Orientarea ctre factori cum sunt resursele, metodele i materialele care vor mbunti
activitile cheie ale organizaiei;
Evaluarea riscurilor, consecinelor i a impacturilor activitilor asupra populaiilor,
mandatarilor i asupra altor pri interesate.
Principiul 5: Abordarea sistemic a managementului
Identificarea, nelegerea i gestionarea proceselor intercorelate, deoarece un sistem contribuie
la eficiena i eficacitatea guvernrii pentru atingerea obiectivelor sale.
Beneficii cheie:
5. Integrarea i alinierea proceselor prin care se vor atinge cel mai bine rezultatele dorite;
6. Abilitatea de concentrare a efortului asupra proceselor cheie;
7. Insuflarea ncrederii prilor interesate privind consistena, eficiena i eficacitatea
organizaiei.
Aplicarea principiului de abordare sistemic a managementului conduce la:
Structurarea unui sistem pentru atingerea obiectivelor guvernrii n modul cel mai
eficient i eficace (economisirea banilor contribuabililor).
nelegerea interdependenelor dintre procesele sistemului.
Abordri structurate care armonizeaz i integreaz procesele.
Oferirea unei mai bune nelegeri a rolurilor i responsabilitilor necesare pentru
atingerea obiectivelor comune i astfel, reducerea barierelor cross-functionale.
nelegerea capacitilor organizaionale i stabilirea constrngerilor de resurse naintea
ntreprinderii de aciuni.
Urmrirea i definirea modului n care activiti specifice din cadrul unui sistem ar
trebui s funcioneze.
mbuntirea continu a sistemului prin msurare i evaluare.
Principiul 6: mbuntire continu
mbuntirea continu a performanei generale a guvernrii ar trebui s fie un obiectiv
permanent al guvernrilor.
Beneficii cheie:
Performan prin capaciti organizaionale mbuntite;
Alinierea activitilor de mbuntire la toate nivelurile pentru orientarea strategic a
guvernrii;
Flexibilitate de a reaciona rapid la oportuniti (ca i n cazul catastrofelor).
Aplicarea principiului de mbuntire continu conduce la:
Utilizarea unei abordri consistente la nivelul ntregii guvernri pentru mbuntirea
continu a performanei guvernrii;
Punerea la dispoziia indivizilor a unor programe de pregtire n metodele i
instrumentele de mbuntire continu;
Transformarea mbuntirii produselor, a proceselor i a sistemelor ntr-un obiectiv
pentru fiecare individ din organizaie;
Stabilirea de linii directoare i msuri de trasare a mbuntirii continue;
Recunoaterea i asumarea mbuntirilor.
Principiul 7: Abordare concret n luarea deciziilor
Deciziile eficace sunt bazate pe analiza datelor i informaiilor.
221

Beneficii cheie:
Decizii informate;
Abilitate crescut de a demonstra eficacitatea deciziilor trecute prin relatare la
nregistrrile concrete;
Abilitate crescut de a revizui, de a antrena i de a schimba opinii i decizii.
Aplicarea principiului de mbuntire continu conduce la:
10. Asigurarea faptului c datele i informaiile sunt suficient de reale i veridice;
11. Asigurarea accesibilitii datelor celor care au nevoie de ele;
12. Analizarea datelor i informaiilor folosind metode valide;
13. Luarea de decizii i ntreprinderea de aciuni bazate pe analize concrete, contrabalansate
cu experien i intuiie.
Principiul 8: Relaii reciproc avantajoase cu furnizorii
O guvernare i mandatarii acesteia sunt interdependente, iar o relaie reciproc avantajoas
mrete capacitatea acestora de a crea valoare.
Beneficii cheie:
e. Abilitate crescut de a crea valoare pentru ambele pri (guvernare i populaie);
f. Flexibilitate i vitez a rspunderilor cumulate pentru schimbarea cererii sau nevoilor i
ateptrilor populaiei.
g. Optimizarea costurilor i resurselor.
Aplicarea principiului de relaii reciproc avantajoase cu mandatarii conduce la:
c. Stabilirea relaiilor care contrabalanseaz ctigurile pe termen scurt cu consideraii pe
termen lung.
d. Aducerea la comun a expertizei i resurselor cu partenerii;
e. Identificarea i selectarea furnizorilor cheie;
f. Comunicare deschis i clar;
g. mprtirea informaiilor i a planurilor de viitor;
h. Stabilirea unei dezvoltri comune i activiti de mbuntire;
i. Insuflarea, ncurajarea i recunoaterea mbuntirilor i realizrilor de ctre
mandatari.
Standardele Internaionale ISO 9000-9001-9004 sunt n fapt o compilaie a practicilor de cea
mai bun calitate (bune practici) aprobate la nivel mondial. Acestea stabilesc regulile de baz
pentru sistemele de management al calitii de la concept la implementare oricare ar fi
produsul sau serviciul. Aceste standarde sunt relevante i n ceea ce privete guvernarea public.
Aceste standarde reprezint un set de reguli de bun practic.
Standardele Internaionale ISO 9000-9001-9004 descriu procedura pentru a asigura faptul c
o anumit organizaie (productor, furnizor de servicii, guvernare) are capacitatea (resursele
fiind incluse) de a urma aceste standarde i de a furniza produse sau servicii de bun calitate.
Standardele Internaionale ISO 9000-9001-9004 enumer regulile de baz care guverneaz
sistemele de management al calitii. Maniera n care aceste sisteme de management al calitii
sunt implementate trebuie, totui, s fie adaptate la activitatea n sine. Regulile generale trebuie s
fie adaptate la fiecare situaie. Acest fapt este evident i pentru buna guvernare. Fiecare guvernare
ar trebui s-i noteze sarcinile, ar trebui s contureze organigrama propriu zis cu sfera de
autoriti (cine ce face), mandatari i responsabiliti, scopul activitii, scopul autoritii. Referitor
la identificarea elementelor - intrri i ieiri n cazul guvernrilor, intrrile pot fi promisiunile
fcute publicului, taxele colectate (sau alocaii de la guvernri la nivel mai nalt), cerine din
partea publicului etc. n timp de ieirile ar putea fi serviciu (i produsele, dac sunt relevante)
furnizat.
222

n concluzie, toate Guvernele (Naionale sau Locale), Instituiile Publice (de orice fel), care
s-au confruntat cu critici (corecte sau incorecte), ar putea iniia o revizuire a Sistemului de
Management i ar putea ctiga beneficii dac urmeaz cerinele ISO 9001, strategie care ar putea
avea un real succes n cadrul sectorului public.
n concluzie, orientarea sectorului public spre calitate, este strict legat de cerinele actuale i
viitoare de realizare a unui ideal buna guvernare, orientat spre cetean.

Bibliografie
1. Henry Nicolas - Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier, Chiinu, 2005
2. Osborne, D., Gaebler, T., (1992) Reinventening Gouvernment, Addison Weslei,
3. Pollit C., Bouckaert, G.- Reforma managementului public, Editura Epigraf, Chiinu, 2004
4. United Nations, Economic Comimission for Europe, Comittte for Trade, Industry and
Enterprise Development - Use of ISO 9000 in Gouvernance, TRADE/WP.6/2005/9

223

UNELE ASPECTE PRIVIND SERVICIUL PUBLIC


DE SNTATE N ROMNIA
STANCU-IPICA Mariana, lector universitar, doctor,
Universitatea Spiru Haret, Bucureti

QUELQUES ASPECTS SUR LE SERVICE PUBLIC


DE SANT EN ROUMANIE
Mme si plusieurs services publics qui sont en expansion se sont retrouvs dehors le champ
dapplication du droit administratif, car il ne tient pas ncessairement au droit administratif, et que
lemploi des procdures spcifiques au droit priv soit significative dans les services traditionnelles, la
doctrine considre que la notion de service public et de pouvoir public sont le noyau du droit
administratif. Il reste en actualit le phnomne dinterpntration entre le droit public et le droit
priv, car il y a des sujets de droit dont la structure appartient au droit priv, mais la mission confie
appartient au domaine du droit public.
Nous nous proposons par cet tude danalyser quelques aspects du service public de sant en
Roumanie par rapport ce que le gouvernement roumain sest propos pour objectifs: la ralisation
effective dun accs gal aux soins mdicaux lmentaires, la monte de la qualit de vie par le biais
de la qualit et de la sret du service mdical, le rapprochement du niveaux des indicateurs de sant
et de dmographie des pays dvelopps concomitant la baisse de la pathologie spcifique aux pays
sous dvelopps. Lanalyse lgislative de ces objectifs peut se faire aussi par rapport aux responsabilits
gouvernementales en ce qui concerne la stratgie nationale de sant publique.
La rforme dans le domaine de la sant sest produite par lengagement de la responsabilit du
gouvernement. Aussi la Loi 95/2006 est elle lacte qui concrtise la politique lgislative dans le domaine
sanitaire. A lgard de cette loi, la Cour Constitutionnelle a apprcie quelle ne se caractrise pas par un
style juridique spcifique, lapidaire, sobre, clair et prcis, quelle contient des rglementations parallles,
quil ny est pas une systmatisation des ides qui puisse conduire lharmonie intrieure de lacte normative
et que les notions juridiques employes sont inadquates et confuses, ce qui peut natre des problmes et
difficults dans sa application. La Cour sest limit constater ces dficiences, car, conformment larticle
2 3 de la Loi 47/1992, La Cour Constitutionnelle se prononce seulement sur la constitutionalit des
actes dont elle a t saisie, sans pouvoir pour autant les modifier ou complter.
Puisque lorganisme spcial et spcialis en juridiction constitutionnelle a statu que la loi est
constitutionnelle, il faut aussi que la doctrine de spcialit se prononce sur les notions juridiques
inadquates et confuses, sur les normes juridiques rdiges dune manire illogique et incohrente, de
mme que sur laccomplissement des obligations requises par larticle 34 de la Constitution par le
biais des normes ministrielles ou gouvernementales, le rle dtenu par le gouvernement dans la
politique interne.
Si en France le lgislateur na pas prcis la nature juridique des organismes quil a cre, le Conseil
dEtat tant celui qui doit se prononcer sur les personnes de droit public responsables dune mission
de service public, dans le systme de droit roumain, le lgislateur a t tranchant, en qualifiant
expressment les structures professionnelles comme des structures publics. Une analyse de
linterpntration entre le droit public et le droit priv simpose, le droit priv gouvernant la structure
de lordre et le droit public laccomplissement de la mission de lordre.
Lanalyse de lacte normative de reforme dans le domaine de la sant publique a relevance non
seulement du point de vue de laccomplissement de ce que le gouvernement sest propos louverture
224

des fournisseurs des services mdicaux vers la comptition, la neutralit de ltat par rapport ceux
ci, assurer lgalit des chances des citoyens, garantir laccs gal aux soins mdicales primordiales
comme droit fondamental, indiffremment du revenu.
Limportance de cette analyse rside dans le fait que la loi peut natre des problmes et difficults
dans la mise en application, comme dailleurs la Cour Constitutionnelle lavait statu, mais aussi
parce quelle peut soulever des questions sur sa constitutionalit, sur la cration dorganismes
publiques, des rglementations subsquentes. LAgence Nationale pour les Programmes de Sant
Publique est constitue comme Direction, mais elle collabore avec le Ministre du Travail, de la
Solidarit Sociale et de la Famille et avec dautres institutions et organisations gouvernementales. La
ralisation de la politique interne et externe du pays est une prrogative du gouvernement, mais la
ralisation des programmes nationaux de sant appartient lAgence Nationale pour les Programmes
de Sant et cest la Commission Interdpartementale pour lassistance mdicale communautaire
(subordonn au Premier Ministre) qui coordonne les programmes nationaux dassistance mdicale.
La Maison Nationale dAssurances Mdicales est une institution publique indpendante. Les services
administratives autonomes ne peuvent pas, conformment la Constitution, tre subordonns
administrativement mais la loi prvoit un contrle limit sur le systme dassurances sociales de
sant, un contrle qui porte sur les politiques de sant approuves par le gouvernement.
Chiar dac multe dintre serviciile publice aflate n expansiune au ieit din sfera de aciune a
dreptului administrativ, serviciul public neapelnd neaprat la dreptul administrativ, chiar dac
n cadrul serviciilor tradiionale, folosirea procedeelor specifice dreptului privat este semnificativ,
doctrina1 consider c noiunea de serviciu public i de putere public sunt nucleul dreptului
administrativ.
Ne propunem prin acest studiu s analizm unele aspecte privind serviciul public de sntate
n Romnia prin raportare la ceea ce Guvernul Romniei i-a propus ca obiective: realizarea
efectiv a accesului egal al cetenilor la ngrijirile sanitare de baz, creterea calitii vieii prin
mbuntirea calitii i siguranei actului medical, apropierea de indicatorii de sntate i
demografici ai rilor civilizate, n acelai timp cu scderea patologiei specifice rilor subdezvoltate.
Analiza acestor obiective transpuse n planul legii se poate face i prin raportare la responsabilitile
ce i revin guvernului, n planul strategiei din domeniul sntii.
Reforma n domeniul sntii s-a realizat prin angajarea rspunderii Guvernului2, astfel c
Legea nr. 95/2006 este actul normativ ce a concretizat politica legislativ n domeniul sanitar.
Referitor la aceast lege, Curtea Constituional a reinut c nu se caracterizeaz printr-un stil
juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, c ea conine reglementri paralele,
neexistnd o sistematizare a ideilor care s conduc la armonia interioar a actului normativ, i c
n cuprinsul su sunt utilizate concepte i noiuni juridice inadecvate i confuze, ceea ce poate
genera probleme i greuti n aplicarea dispoziiilor legii. Curtea s-a limitat la constatarea acestor
deficiene de redactare, deoarece, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea
Constituional se pronun numai asupra constituionalitii actelor cu privire la care a fost
sesizat, fr a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului.
Cu privire la conceptele juridice inadecvate i confuze, normele juridice redactate n mod
C. Denizeau, Lide de puissance publique l preuve de L Union europenne, LGDJ, 2004, Prface C.
Goyard, p. 677.
2
Curtea Constituional a stabilit c instituirea i a altor modaliti de legiferare, i anume angajarea
rspunderii Guvernului i delegarea legislativ, nu aduce atingere monopolului legislativ al Parlamentului,
atta timp ct aceste modaliti sunt utilizate n condiiile prevzute de Constituie. A se vedea Decizia
Curii Constituionale nr. 298 din 29 martie 2006 referitoare la sesizarea de neconstituionalitate a Legii
privind reforma n domeniul sntii.
1

225

ilogic i incoerent, aducerea la ndeplinire a cerinelor art. 34 din Constituie prin norme de
sorginte ministerial sau guvernamental, respectarea rolului pe care l are Guvernul de a asigura
politica intern a rii, punerea la dispoziia organizaiilor profesionale a procedeelor de drept
public, analiza fenomenului de ntreptrundere dintre dreptul privat i dreptul public, dreptul
privat guvernnd structura ordinului, n timp ce dreptul public guverneaz exercitarea misiunii
ordinului, precum i calificarea expres a organismelor profesionale ca fiind organisme publice,
considerm c rmne s se pronune doctrina de specialitate.
Analiza actului normativ ce prevede reforma n domeniul sntii nu are relevan doar din
perspectiva aducerii la ndeplinire a ceea ce i-a propus guvernul deschiderea ctre competiie
a furnizorilor de servicii medicale precum i dintre casele de asigurri, neutralitatea statului fa
de toi furnizorii de ngrijiri de sntate, asigurarea egalitii de anse a cetenilor, garantnd
accesul nediscriminatoriu la ngrijiri medicale de baz, indiferent de veniturile realizate, ca drept
fundamental al acestora. Analiza legii privind reforma n domeniul sntii prezint importan
pentru c poate ridica probleme i greuti n aplicare, cum de altfel a statuat i Curtea
Constituional, dar ridic semne de ntrebare i cu privire la respectarea dispoziiilor
constituionale, nfiinarea de autoriti, reglementri subsecvente.
Unul din obiectivele programului de guvernare din 2004 a fost creterea calitii ngrijirilor
medicale, prin ncurajarea de ctre Guvernul Romniei a competiiei dintre furnizorii de servicii
medicale precum i dintre casele de asigurri. Dincolo de variaia terminologic care nu
ntotdeauna corespunde adevrului tiinific (creterea calitii ngrijirilor medicale, furnizori de
ngrijiri de sntate, furnizori de servicii medicale, creterea calitii actului medical), variaie care
se regsete nu numai n programul de guvernare, dar i n actul normativ ce concretizeaz
politica n domeniul sntii, n actele normative prin care Guvernul ncearc s-i pun n
aplicare dezideratele politice, se contrazice. Guvernul nu trebuie s ncurajeze competiia ntre
furnizorii de servicii medicale, ci s statueze competiia, libera concuren, ca principii aplicabile
serviciului public de sntate i s stabileasc mecanisme pentru ca acest principiu s fie respectat
n practic. Astfel c, n plan legislativ apare O.U.G. nr. 110/20051 privind vnzarea spaiilor
proprietate privat a statului sau a unitilor administrativ - teritoriale, cu destinaia de cabinete
medicale, precum i a spaiilor n care se desfoar activiti conexe actului medical, aprobat cu
modificri prin Legea nr. 236/20062.
O.U.G. nr. 110/2005 stabilete cadrul juridic pentru vnzarea spaiilor proprietate privat a
statului sau a unitilor administrativ - teritoriale care au destinaia de cabinete medicale, precum
i a spaiilor n care se desfoar activiti conexe actului medical, a spaiilor organizate ca centre
de diagnostic i tratament sau centre medicale cu personalitate juridic, ctre medicii, medicii
dentiti, dentitii, biologii, biochimitii, fizicienii, tehnicienii dentari celelalte persoane fizice cu
drept de liber practic, precum i ctre persoanele juridice instituiile de nvmnt superior
medical, care, deinnd n mod legal spaiul, au ca obiect unic de activitate furnizarea serviciilor
medicale sau desfoar activiti de nvmnt superior medical. Ordonana n sine a ridicat
semne de ntrebare cu privire la constituionalitatea sau neconstituionalitatea dispoziiilor, sens
n care s-a pronunat Curtea Constituional3, dar apare clar conturat ideea, c doar la nivel
declarativ, Guvernul dorete libera concuren a furnizorilor de servicii medicale, pentru c n
concret, corobornd dispoziiile legale cu relevan n acest domeniu, concurena ntre furnizorii
de servicii medicale apare greu de pus n practic.
Spaiul cu destinaia de cabinet medical, cumprat de medicul titular al cabinetului la un pre
M.Of. nr. 654 din 22 iulie 2005.
M.Of. nr. 515 din 14 iunie 2006.
3
Decizia Curii Constituionale nr. 871 din 9 octombrie 2007.
1
2

226

fixat de Guvern, reprezint deja un privilegiu pe care actualul guvern inteniona s-l acorde
furnizorului de servicii medicale care se afl n relaie contractual cu casa de asigurri. Apare
compromis ideea de competiie ntre furnizorii de servicii medicale, cnd Guvernul, nclcnd
dispoziiile Constituiei, creeaz privilegii. n vederea constituirii unui cabinet medical pentru ca
ulterior cabinetul s dobndeasc statut de furnizor de servicii medicale, exercitarea dreptului de
proprietate asupra spaiului cu destinaia cabinet medical, reprezint un mare avantaj, n condiiile
economiei de pia, aa cum este economia Romniei.
Printr-un act normativ care ncalc art. 34 din Constituia Romniei privind dreptul la
ocrotirea sntii, a dispoziiilor constituionale cuprinse n art. 136 alin 2 i 4 privind garantarea
i ocrotirea proprietii publice, respectiv inalienabilitatea bunurilor proprietate public, un act
care reglementeaz un transfer silit de proprietate, care nu respect prevederile referitoare la
expropriere, consacrate de art. 44 alin. 1 i 3 din Constituie, Guvernul favorizeaz furnizorii de
servicii medicale care deja se afl n relaii contractuale cu casele de asigurri, ngreunnd jocul
concurenei loiale i accesul pe piaa serviciilor medicale a furnizorilor de servicii medicale
indiferent de regimul juridic al acestora.
Aa cum a stabilit i Curtea Constituional, prin aceast Ordonan se instituie obligaia
autoritilor locale de a ntocmi o list complet a spaiilor cu destinaia menionat i obligaia
acestora de a scoate la vnzare toate bunurile n cauz. Prin nlturarea posibilitii autoritilor
locale de a dispune n mod liber de bunurile aflate n proprietatea privat a unitilor administrativ
- teritoriale, n sensul de a opta sau nu pentru vnzarea acestora, se ncalc n mod vdit dreptul
unitilor administrativ teritoriale de exercitare a prerogativei dispoziiei, ca atribut ce ine de
esena dreptului de proprietate. Curtea a constatat c actul normativ criticat aduce atingere
dispoziiilor constituionale cuprinse n art. 44 alin. 1 teza nti privind garantarea dreptului de
proprietate privat.
Curtea constat totodat c Ordonana de urgen a Guvernului nr. 110/2005, n ansamblul
su, reglementeaz un transfer silit de proprietate, care nu respect prevederile referitoare la
expropriere consacrate de art. 44 alin. (1) i (3) din Constituie i de art. 1din primul Protocol la
Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. n acest sens, Curtea
European a Drepturilor Omului a statuat n jurisprudena sa c o privare de proprietate trebuie
s fie prevzut de lege, s urmreasc o cauz de utilitate public, s fie conform normelor de
drept intern i s respecte un raport de proporionalitate ntre mijloacele folosite i scopul vizat.
Cu privire la indemnizarea titularului dreptului de proprietate pentru privarea de dreptul su,
Curtea European a Drepturilor Omului a reinut c, n absena unei compensaii reparatorii, art.
1 din Protocolul nr. 1 n-ar asigura dect o protecie iluzorie i ineficace a dreptului de proprietate,
n total contradicie cu dispoziiile Conveniei (Cauza James i alii mpotriva Marii Britanii,
1986). Privarea de proprietate impune, aadar, statului obligaia de a-l despgubi pe proprietar,
pentru c, fr plata unei sume rezonabile, raportat la valoarea bunului, msura constituie o atin
gere excesiv a dreptului la respectarea bunurilor sale. Imposibilitatea de a obine fie i o desp
gubire parial, dar adecvat n cadrul privrii de proprietate, constituie o rupere a echilibrului
ntre necesitatea proteciei dreptului de proprietate i exigenele de ordin general. n prezenta
cauz, analiznd dispoziiile art. 8 i ale art. 14 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
110/2005, care stabilesc preul maximal de vnzare a spaiului medical n mod difereniat, pe cate
gorii de localiti, iar n privina terenului aferent, un pre fix de 1 euro/m2 (n limita a 250 m2
Curtea constat c preurile astfel determinate nu in seama de valoarea pe pia a bunului. Dis
proporia vdit ntre cele dou valori conduce la calificarea preului ca fiind neserios, astfel nct
exigenele impuse de normele constituionale i internaionale menionate nu sunt ndeplinite.
Curtea mai constat c actul normativ criticat ncalc i dispoziiile art. 34 din Constituie
privind dreptul la ocrotirea sntii. Garantnd acest drept complex, textul constituional
227

menionat stabilete obligaia statului de luare a msurilor pentru asigurarea igienei i a sntii
publice, ceea ce implic i crearea condiiilor care s asigure prestarea de servicii medicale,
inclusiv sub aspectul asigurrii bazei materiale necesare. Or, n msura n care se reglementeaz
vnzarea spaiilor care au destinaia de cabinete medicale, precum i a spaiilor n care se
desfoar activiti conexe actului medical, cu riscul schimbrii pe viitor a destinaiei acestora,
statul nu va mai dispune de baza material care s asigure ndeplinirea obligaiei constituionale
menionate i, ca urmare, nu va mai putea garanta dreptul cetenilor la ocrotirea sntii.
Avnd n vedere c dispoziiile art. 1, 4, 5, 8 i 14 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
110/2005, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 236/2006, mai sus examinate,
constituie nsi substana reglementrii criticate, Curtea a constatat c actul normativ, n
ansamblul su, este neconstituional, i s-a impus, prin urmare, admiterea excepiei de
neconstituionalitate astfel cum a fost formulat.
Potrivit art. 245 din Legea nr. 95/2006 - Furnizorii de servicii medicale, de dispozitive
medicale i de medicamente, care sunt n relaii contractuale cu casele de asigurri, sunt:
a) unitile sanitare publice sau private, organizate conform prevederilor legale n vigoare,
autorizate i evaluate n condiiile legii;
b) farmaciile, distribuitorii i productorii de medicamente i materiale sanitare;
c) alte persoane fizice i juridice care furnizeaz servicii medicale, medicamente i dispozitive
medicale.
Potrivit art. 238 asigurarea calitii serviciilor din pachetul de baz pentru asigurai revine
CNAS prin respectarea, printre alte msuri i a celei privind acceptarea ncheierii de contracte
numai cu furnizori autorizai i evaluai conform legii;
Apare clar c dezideratul guvernului de a ncuraja competiia dintre furnizorii de servicii
medicale nu este susinut i de actele normative n vigoare, de vreme ce, chiar Guvernul stabilete,
cu riscul nclcrii normelor constituionale, ca anumii furnizori de servicii medicale s devin
titulari ai dreptului de proprietate asupra spaiilor proprietate privat a statului sau a unitilor
administrativ - teritoriale, cu destinaia de cabinete medicale, precum i a spaiilor n care se
desfoar activiti conexe actului medical. Este clar c nu se stabilesc reguli egale pentru libera
concuren n domeniul sanitar, statul nerespectnd neutralitatea fa de toi furnizorii de servicii
medicale, din moment ce Guvernul nu respect dreptul de proprietate al unitilor administrativ
teritoriale, nu respect principiul autonomiei locale, instituind dreptul prefecilor de a veghea
ca hotrrile consiliilor judeene i consiliilor locale s cuprind toate spaiile medicale care cad
sub incidena ordonanei de urgen.
Art. 208 din Legea nr. 95/2006 prevede la alin (7) c Ministerul Sntii Publice, ca autoritate
naional n domeniul sntii, exercit controlul asupra sistemului de asigurri sociale de
sntate, din punct de vedere al aplicrii politicilor de sntate aprobate de Guvernul Romniei.
Art. 209 alin (3): Gestionarea fondului se face, n condiiile legii, prin Casa Naional de
Asigurri de Sntate, denumit n Continuare CNAS, i, respectiv, prin casele de asigurri sociale
de sntate judeene i a municipiului Bucureti, denumite n continuare case de asigurri.
Gestionarea fondului se realizeaz i prin Casa Asigurrilor de Sntate a Aprrii, Ordinii
Publice, Siguranei Naionale i Autoritii Judectoreti i Casa Asigurrilor de Sntate a
Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului pn la reorganizarea acestora.
Din modul de reglementare a controlului exercitat asupra sistemului de asigurri de sntate,
din succesiunea normelor juridice cu inciden n sistemul asigurrilor de sntate, reiese c
niciodat legiuitorul nu a avut n vedere ca instituia care administreaz i gestioneaz sistemul
de asigurri sociale de sntate s fie ntr-adevr autonom. Acest aspect rezult i din interpretarea
sistematic a Statului Casei Naionale de Asigurri de Sntate1.
M.Of. nr. 680 din 8 august 2006, aprobat prin H.G. nr. 972 din 26 iulie 2007.

228

Art. 1 alin (1): Casa Naional de Asigurri de Sntate, denumit n continuare CNAS, este
instituie public autonom, de interes naional, cu personalitate juridic, care administreaz i
gestioneaz sistemu