UNIVERSITATEA „ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI

FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINISTRATIV
ŞI ŞTIINŢA
ADMINISTRAŢIEI
Asist. univ. drd. CĂTĂLIN BALAN

- SUPORT CURS -
Anul II
Semestrul II

2009
 CUPRINS

Partea II

Cap. V. Proprietatea publică ...................................................................................... 3

V.1. Noţiuni introductive ......................................................................................... 3

V.2. Domeniul public .............................................................................................. 4
V.3. Caracterele juridice ale bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice ......... 5
V.4. Subiectele dreptului de proprietate publică ..................................................... 6
V.5. Modalităţi de punere în valoare a bunurilor proprietate publică ..................... 7

Cap. VI. Actul administrativ ...................................................................................... 11

VI.1. Precizări prealabile ......................................................................................... 11

VI.2. Clasificarea actelor administrative ................................................................. 12
VI.3. Forţa juridică a actelor administrative ............................................................ 13
VI.4. Condiţii de valabilitate a actelor administrative ............................................. 13
VI.4.1. Condiţii de fond ..................................................................................... 13
VI.4.2. Condiţii de formă ................................................................................... 15
VI.4.3. Condiţii procedurale de emitere sau adoptare a actelor administrative . 15
VI.5. Suspendarea actelor administrative ................................................................ 19
VI.6. Revocarea actelor administrative ................................................................... 20
VI.7. Modificarea actelor administrative ................................................................. 21
VI.8. Sancţiuni care intervin în cazul încălcării condiţiilor de valabilitate ............. 22
VI.8.1. Nulitatea şi anulabilitatea ...................................................................... 22
VI.8.2. Inexistenţa actelor administrative .......................................................... 23

Cap. VII. Controlul legalităţii actelor administrative .............................................. 26

VII.1. Controlul administrativ ................................................................................. 26

VII.1.1. Precizări prealabile ............................................................................... 26
VII.1.2. Controlul intern .................................................................................... 27
VII.1.3. Controlul administrativ extern .............................................................. 28
VII.2. Contenciosul administrativ ........................................................................... 29
VII.2.1. Noţiuni introductive ............................................................................. 29
VII.2.2. Formele contenciosului administrativ .................................................. 30
VII.2.3. Părţile în contenciosul administrativ .................................................... 31
VII.2.4. Obiectul acţiunii în contencios administrativ ....................................... 32
VII.2.5. Condiţiile introducerii unei acţiuni în contencios administrativ .......... 33
VII.2.6. Excepţia de ilegalitate ........................................................................... 37
 VII.2.7. Competenţa instanţelor de contencios administrativ ............................ 37
VII.2.8. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ ....................... 38

Cap. VIII. Răspunderea administrativă ................................................................... 42

VIII.1. Răspunderea contravenţională ..................................................................... 42

VIII.1.1. Precizări prealabile .............................................................................. 42
VIII.1.2. Obiectul contravenţiei ......................................................................... 43
VIII.1.3. Subiectul contravenţiei ........................................................................ 44
VIII.1.4. Latura obiectivă ................................................................................... 44
VIII.1.5. Latura subiectivă ................................................................................. 45
VIII.1.6. Cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei ..................... 45
VIII.1.7. Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale .... 45
VIII.1.8. Comunicarea procesului-verbal de constatare .................................... 49
VIII.1.9. Sancţiunile contravenţionale .............................................................. 50
VIII.1.10. Executarea sancţiunilor contravenţionale ......................................... 52
VIII.1.11. Căile de atac în materie contravenţională ......................................... 52
VIII.2.Răspunderea administrativ patrimonială ...................................................... 53
Teste. Partea II................................................................................................................ 55
Bibliografie .................................................................................................................... 64
Legislaţie recomandată .................................................................................................. 64
Răspunsuri teste ............................................................................................................. 64
Resurse web ................................................................................................................... 64

2
 PARTEA A II - A

CAPITOLUL V

PROPRIETATEA PUBLICĂ

V.1. NOŢIUNI INTRODUCTIVE

Proprietatea reprezintă una din instituţiile fundamentale ale dreptului,

reprezentând în acelaşi timp unul din fundamentele construcţiei sociale.
Dacă la început proprietatea a apărut într-o formă primară, exprimată prin
ocuparea obiectelor din natură şi ocuparea solului, justificată prin munca de
punere în valoare a acestora. (J.J. Rousseau) în baza convenţiilor sociale
proprietatea devine un drept care, făcând corp comun cu titularul acestuia,
constituie unul din cele mai sacre drepturi ale omului. (cf. Declaraţiei Drepturilor
Omului şi Cetăţeanului din 1789).
Derivând din proprietatea privată proprietatea publică constituie, în mod
similar, unul din drepturile fundamentale ale persoanelor juridice de drept public,
prin care se realizează interesele mai largi ale societăţii în ansamblul ei. Deşi
Constituţia şi actele normative în vigoare nu oferă o definiţie a proprietăţii
publice, pornind de la definiţia dată de Codul civil proprietăţii private în art. 480
(,,dreptul ce are cineva de a se bucura şi de a dispune de un lucru în mod exclusiv
şi absolut însă în limitele prevăzute de lege”), precum şi de la textul Legii privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia,vom defini proprietatea publică
ca fiind un drept subiectiv care aparţine statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale asupra bunurilor care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau sau
de interes public.

V.2. DOMENIUL PUBLIC

Bunurile care fac obiectul proprietăţii publice alcătuiesc domeniul public. Ele
nu trebuie confundate cu bunurile res communes, adică cu bunurile care nu sunt
susceptibile de apropriere privată, şi nici cu bunurile proprietate comună.
Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul
dreptului de proprietate publică al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale,
care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public şi care care
sunt dobândite prin modurile prevăzute de lege. Între noţiunea de domeniu public
şi cea de proprietate publică nu se poate pune semnul egalităţii – noţiunea de
domeniu public se referă la bunurile care constituie obiectul dreptului de
proprietate publică în timp ce noţiunea de proprietate publică se referă la un drept
subiectiv. Pentru a se determina bunurile care, făcând parte din domeniul public
constituie sfera de aplicare a prevederilor specifice regimului juridic de drept
public, se folosesc o serie de criterii.
Primul criteriu se referă la declaraţia legii, respectiv la acele situaţii în care
prin voinţa legiuitorului anumite bunuri sunt enumerate cu titlu exemplificativ în
textul actelor normative ca făcând obiectul dreptului de proprietate publică.
Astfel, Constituţia României prevede în art. 135 al. 3 că ,,bogăţiile de interes
public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de
interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice
şi ale platoului continental precum şi alte bunuri stabilite de legea organică fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.
În acelaşi mod, se consacră expres în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, în anexe ce fac corp comun cu legea,
bunurile ce alcătuiesc domeniul public naţional – spaţiul aerian, infrastructura
căilor ferate, lucrările de artă, etc. – bunurile ce alcătuiesc domeniul public
judeţean – biblioteci, muzee, spitale judeţene etc. – precum şi bunurile ce
alcătuiesc domeniul public local – drumuri comunale, pieţe publice, locuinţe
sociale etc. De asemenea, Legea fondului funciar nr.18/1991 prevede în art. 34,
alin. 2 că fac parte din domeniul public terenurile proprietate de stat folosite de
unităţile de învăţământ cu profil agricol sau silvic, drumurile proprietate de stat
administrate de institutele şi staţiunile de cercetare ştiinţifică etc. Alte dispoziţii
exprese se regăsesc în Codul civil în art. 476, potrivit căruia fac parte din
domeniul public monumentele, terenurile pentru nevoile apărării, albiile râurilor,
apelor, dar şi în alte acte normative, cum ar fi Legea nr. 17/1990 privind regimul
juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al zonei contigue ale
României sau în Legea nr. 56/1992 privind frontiera de stat a României.
Un alt criteriu se referă la natura bunurilor. Potrivit acestui criteriu fac parte
din domeniul public acele bunuri care prin natura lor sunt de uz public sau de
interes public. Bunurile de uz public sunt acele bunuri care prin natura lor sunt
destinate a fi folosite de toţi membrii societăţii, cum ar fi pieţe publice, căi de
comunicaţie. Bunurile de interes public sunt acele bunuri care nu pot fi folosite de
orice persoană ci sunt destinate funcţionării serviciilor publice – instalaţii,
echipamente – ori acele bunuri care prin importanţa social-economică, prin
valoarea culturală sau istorică servesc interesele generale ale societăţii – ex.
muzeele, monumentele.
În funcţie de subiectele dreptului de proprietate domeniul public poate fi
naţional, judeţean sau local.

4
 Domeniul public naţional este alcătuit de bunurile prevăzute de art. 135, alin. 3
din Constituţie, din bunurile stabilite la punctul 1 din anexa la Legea nr. 213/1998
precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional declarate ca atare
prin lege.
Domeniul public judeţean este alcătuit din bunurile stabilite la punctul 2 din
anexa la Legea nr. 213/1998 şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean
dacă sunt declarate ca atare prin hotărâre a Consiliului judeţean, cu condiţia de a
nu fi fost declşarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
Domeniul public local este alcătuit din bunurile stabilite la punctul 3 din anexa
la Legea nr. 213/1998şi din alte bunuri de uz sau de interes public local dacă sunt
declarate ca atare prin hotărâre a Consiliului local, cu condiţia de a nu fi fost
declarate ca fiind de uz sau de interes public naţional sau judeţean.
Bunurile care alcătuiesc domeniul public se clasifică după cum urmează:
În funcţie de interesul pe care îl prezintă în:bunuri de interes public naţional – ex.
aeroporturi, clădirile Parlamentului şi Guvernului;bunuri de interes public judeţean –
ex. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea Consiliul Judeţean
etc.;bunuri de interes public local – ex. cimitirele orăşeneşti şi comunale etc.

V.3. CARACTERELE JURIDICE ALE BUNURILOR CARE FAC

OBIECTUL PROPRIETĂŢII PUBLICE

Pe lângă caracterele juridice ale dreptului de proprietate – absolut, exclusiv,

perpetuu- proprietatea publică prezintă o serie de caractere juridice proprii care
configurează un regim juridic special, consecinţă directă a funcţiei social-
economice a proprietăţii publice, respectiv satisfacerea în mod permanent şi
continuu a unor interese de ordin general.
Bunurile proprietate publică sunt inalienabile adică nu pot fi înstrăinate ci
numai date în administrare, date în folosinţă cu titlu gratuit, concesionate sau
închiriate în condiţiile legii. Această trăsătură a bunurilor proprietate publică este
subliniată atât de art. 135 din Constituţie, de art. 11, alin. 2 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia cât şi de art. 5,
alin. 2 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar.Regula inalienabilităţii are un
caracter absolut în privinţa actelor de înstrăinare care ar avea drept obiect bunuri
proprietate publică şi orice convenţie încheiată cu încălcarea acestei reguli este
lovită de nulitate absolută. Caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică
are drept consecinţă scoaterea acestor bunuri din circuitul civil. Efectele juridice
ale aplicării regulii inalienabilităţii sunt diferite de cele apărute în dreptul civil în
urma aplicării unor norme care au rolul de a restrânge dreptul de proprietate
privată în privinţa dispoziţiei pentru acele bunuri care au un regim juridic special
– metalele preţioase, armele şi muniţiile etc. În privinţa dezmembrămintelor
dreptului de proprietate regula inalienabilităţii are un caracter relativ. Astfel, chiar
5
dacă asupra bunurilor ce formează obiectul proprietăţii publice nu se pot constitui
dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, dispoziţiile Legii nr. 213/1998
stipulează servituţile asupra bunurilor din domeniulş public sunt valabile numai în
măsura în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau cu interesul public
căruia îi sunt destinate bunurile respective, iar servituţile valabil constituite
anterior intrării bunului în domeniul public se menţin cu condiţia compatibilităţii
lor cu uzul sau cu interesul public, în aceleaşi condiţii.
Bunurile proprietate publică sunt imprescriptibile adică nu pot fi dobândite de
alte persoane prin uzucapiune şi prin efectul posesiunii de bună credinţă asupra
bunurilor mobile.Caracterul imprescriptibil al bunurilor proprietate publică este o
consecinţă a regulii inalienabilităţii, fiind prevăzut expres în art. 11, alin.1, lit. c
din Legea nr. 213/1998, în art. 5, alin. 2 din Legea nr. 18/1991 şi în art. 122, alin.
2 din Legea nr. 215/2001 privind adiministraţia publică locală. Din punct de
vedere achizitiv imprescriptibilitatea face ca acţiunea în revendicare care are drept
obiect un bun proprietate publică să nu poată fi combătută prin invocarea
dobândirii proprietăţii asupra lui prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună
credinţă. Sub aspect extinctiv imprescriptibilitatea permite promovarea unei
acţiuni de revendicare oricând, atât în cazul bunurilor imobile cât şi al celor
mobile.
Bunurile proprietate publică sunt insesizabile adică nu pot face obiectul
executării silite şi nici nu se pot constitui garanţii reale asupra lor. Ele nu pot fi
urmărite de creditorii proprietarului sau creditorii celor cărora le-au fost date în
administrare, concesionate sau închiriate.Regula insesizabilităţii are drept
fundament prezumţia potrivit căreia statul este întotdeauna solvabil. Caracterul
insesizabil al bunurilor proprietate publică este prevăzut expres de art. 11, alin. 1,
lit. b din Legea nr. 213/1998, de art. 5, alin. 2 din Legea nr. 18/1991 şi de art. 122,
alin. 2 din Legea nr. 215/2001.
Aplicarea regulilor privind inalienabilitatea, imprescriptibilitatea şi
insesizabilitatea se face întotdeauna cumulativ şi fără excepţii pentru toate
bunurile proprietate publică, indiferent de titular, iar încălcarea lor are drept
consecinţă nulitatea absolută a acelor acte juridice care au drept obiect bunuri
proprietate publică.

V.4. SUBIECTELE DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Subiectele dreptului de proprietate publică sunt numai statul şi unităţile

administrativ-teritoriale, fiind excluse persoanele fizice şi celelalte persoane
juridice de drept public sau de drept privat.Enumerarea limitativă a titularilor
dreptului de proprietate publică apare atât în Constituţia României în art. 135,
alin. 2 cât şi în art. 1 al Legii nr. 213/1998 sau art. 4, alin. 2 al Legii nr. 18/1991.

6
 În calitate de persoană juridică statul deţine un patrimoniu care cuprinde pe
lângă bunurile mobile şi imobile din domeniul privat şi bunurile mobile şi imobile
care aparţin domeniului public naţional. Acestea sunt date Guvernului în
administrare, iar în litigiile privitoare la dreptul de proprietate asupra acestor
bunuri statul este reprezentat de Ministerul de Finanţe.
În mod similar bunurile aparţinând domeniului public judeţean sau local sunt
proprietatea unităţilor-administrativ teritoriale, judeţul, oraşul sau comuna.
Potrivit legii aceste bunuri se află în administrarea generală a consiliilor locale,
judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Acestea reprezintă
unităţile administrativ-teritoriale în litigiile referitoare la dreptul de proprietate
publică asupra bunurilor proprietate publică.
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale exercită atributele dreptului de
proprietate – usus, fructus şi abusus în condiţiile impuse prin lege care au în
vedere particularităţile impuse de natura sau destinaţia specifică a bunurilor care
fac obiectul acestui drept. Legea nr. 213/1998 stabileşte conţinutul dreptului de
proprietate publică în art. 2 – ,,Statul sau unităţile administrativ-teritoriale exercită
posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public,
în limitele şi în condiţiile legii.”Astfel, dreptul de uz este recunoscut titularilor în
funcţie de natura sau destinaţia bunurilor, posesia se exercită prin intermediul
presoanelor juridice care folosesc sau administrează bunurile proprietate publică
iar dretul de dispoziţie este supus unor condiţii specifice, potrivit cărora, deşi
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, ele pot fi demolate sau dezafectate
cu respectarea prevederilor legale.

V.5. MODALITĂŢI DE PUNERE ÎN VALOARE A BUNURILOR

PROPRIETATE PUBLICĂ

Deşi bunurile proprietate publică sunt supuse unui regim juridic special ele pot
face obiectul unor acte juridice care au drept scop punerea lor în valoare, cum ar fi
închirierea, darea în administrare, darea în folosinţă cu titlu gratuit, concesiunea.
Darea în administrare se realizează printr-un un act administrativ unilateral,
respectiv o hotărâre a guvernului, a consiliului judeţean sau a consiliului local şi
se face către regiile autonome, prefecturi, autorităţi administrative centrale şi
locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local. Titularul
dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de
acesta, în conditiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de
administrare va putea fi revocat numai dacă titularul sau nu-şi exercită drepturile
şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere.
Darea în folosinţă cu titlu gratuit se realizează de asemenea prin hotărâre a
guvernului, a consiliului judeţean sau a consiliului local pentru un termen limitat

7
către persoaneer juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de
binefacere sau de utilitate publica, ori serviciilor publice.
Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unitaţilor
administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde
clauze de natura să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului
acestuia.
Concesiunea reprezintă acel contract de drept public princ care o persoană
numită concedent transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani,
unei alte persoane, numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe
răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activitaţi sau a
unui serviciu public, în schimbul unei redevenţe. Contractul de concesiune este un
contract solemn (se încheie în formă scrisă sub sancţiunea nulităţii absolute),
sinalagmatic, cu titlu oneros, constitutiv de drepturi reale, comutativ, cu executare
succesivă, intuituu personae. Pot avea calitatea de concedent ministerele sau alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile
proprietate publică sau privată a statului ori pentru activităţile şi serviciile publice
de interes naţional,consiliile judeţene, consiliile locale sau instituţiile publice de
interes local, pentru bunurile proprietate publica ori privată a judeţului, oraşului
sau comunei ori pentru activităţile şi serviciile publice de interes local. Poate avea
calitatea de concesionar orice persoană fizică sau persoană juridică de drept
privat, română ori straină, cu condiţia să deţină capacitatea cerută de lege pentru a
contracta în mod valabil. Obiectul contractului de concesiune constă în
transmiterea dreptului şi a obligaţiei de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau
a unui serviciu public. Obiectul material al contractului de concesiune este
reprezentat de bunurile, activităţile şi serviciile publice prevăzute la art. 2 al Legii
nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu excepţia acelora pentru care nu
există autoritate de reglementare. Bunurile care fac obiectul concesiunii se
clasifică după cum urmează:bunuri de retur care revin de plin drept, gratuit şi
libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt
bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii, precum şi cele care au
rezultat în urma investiţiilor impuse prin caietul de sarcini;bunuri de preluare care,
la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în
care acesta din urma îşi manifestă intenţia de a prelua bunurile respective în
schimbul plăţii unei compensaţii egale cu valoarea contabila actualizată. Sunt
bunuri de preluare bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de
către acesta pe durata concesiunii;bunuri proprii care, la expirarea contractului de
concesiune, rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile
care au aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata
concesiunii, cu excepţia celor menţionate mai sus

8
 Concesionarul dobândeşte dreptul de a exploata, în mod direct, pe riscul şi pe
răspunderea sa, bunurile, activitaţile şi serviciile publice ce fac obiectul
contractului de concesiune precum şi dreptul de a folosi şi de a culege fructele
bunurilor care fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului şi obiectivelor
stabilite de părţi prin contractul de concesiune.
Concedentul are dreptul să inspecteze bunurile concesionate, să verifice stadiul
de realizare a investiţiilor, precum şi modul în care este satisfăcut interesul public
prin realizarea activităţii sau serviciului public, verificând respectarea obligaţiilor
asumate de concesionar. Verificarea se va efectua numai cu notificarea prealabilă
a concesionarului şi în condiţiile legii. La încetarea contractului de concesiune
prin ajungere la termen concedentul are dreptul să îsi manifeste intenţia de a
dobandi bunurile de preluare şi de a solicita concesionarului încheierea
contractului de vânzare-cumparare cu privire la aceste bunuri. Concedentul are
dreptul să modifice în mod unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local.
Concesionarul este obligat sa asigure exploatarea eficace in regim de
continuitate si de permanenta a bunurilor, activitatilor sau serviciilor publice care
fac obiectul concesiunii, potrivit obiectivelor stabilite de catre concedent.
Concesionarul este obligat să exploateze în mod direct bunurile, activitaţile sau
serviciile publice care fac obiectul concesiunii fără a putea subconcensiona bunul
ce face obiectul concesiunii, să plateasca redevenţa, este obligat să respecte
condiţiile impuse de natura bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice
(protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiţii de siguranţă în
exploatare, protecţia mediului, protecţia muncii, condiţii privind folosirea şi
conservarea patrimoniului etc.), să restituie concedentului, în deplină proprietate,
bunurile de retur, în mod gratuit şi libere de orice sarcini, este obligat să încheie
cu concedentul un contract de vânzare-cumparare având ca obiect bunurile de
preluare, este obligat să depună, cu titlu de garanţie, o cotă-parte din suma
datorată concedentului cu titlu de redevenţă pentru primul an de activitate, este
obligat sa asigure la încetarea contactului continuitatea prestarii activităţii sau
serviciului public, în condiţiile stipulate în contract, până la preluarea acesteia de
catre concedent recum şi în cazul în care sesizează existenţa sau posibilitatea
existenţei unei cauze de natura să conducă la imposibilitatea realizării activităţii
sau serviciului public, să notifice de îndată acest fapt concedentului, în vederea
luării măsurilor ce se impun pentru asigurarea continuităţii activităţii sau
serviciului public.
Concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exerciţiul
drepturilor rezultate din contractul de concesiune, să nu modifice în mod
unilateral contractul de concesiune, în afară de cazurile prevăzute expres de Legea
nr. 219/1998 precum şi să notifice concesionarului apariţia oricăror împrejurări de
natură să aducă atingere drepturilor concesionarului.
9
DICŢIONAR:

1. bunuri de preluare – bunuri care, la expirarea contractului de concesiune, pot

reveni concedentului, în masura în care acesta îsi manifesta intentia de a prelua
bunurile respective în schimbul platii unei compensatii egale cu valoarea
contabila actualizata (v. concesiune);
2. bunuri de retur – bunuri care revin de plin drept, gratuit si libere de orice sarcini
concedentului, la expirarea contractului de concesiune (v. concesiune);
3. bunuri proprietate publică – bunuri asupra carora statul sau unitatile
administrativ-teritoriale exercita posesia, folosinta si dispozitia;
4. bunuri proprii – bunuri care, la expirarea contractului de concesiune, ramân în
proprietatea concesionarului (v. concesiune);
5. concedent – persoana juridica de drept public, competenta a transmite printr-un
contract de concesiune dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, activitati sau
serviciu public (v. concesiune);
6. concesionar – persoana fizica sau juridica, de drept privat, româna sau straina,
care primeste, în temeiul unui contract de concesiune, dreptul si obligatia de
exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public (v. concesiune);
7. concesiune – modalitate de punere în valoare a bunurilor proprietate publica; 2.
Contract prin care o persoana, numita concedent transmite pentru o perioada
determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care
actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui
bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public;
8. contract administrativ – conventie în care una din parti este întotdeauna o
persoana juridica de drept public;
9. dare in folosinta cu titlu gratuit – procedura prin care se acorda persoanelor
juridice fara scop lucrativ sau serviciilor publice dreptul de folosinta asupra unor
bunuri proprietate publica;
10. domeniul public – ansamblul bunurilor care fac obiectul proprietatii publice,
apartinând statului sau unitatilor administrativ-teritoriale;
11. domeniul privat – ansamblul bunurilor care fac obiectul proprietatii private,
apartinând statului sau unitatilor administrativ-teritoriale;
12. drept de administrare – drept conferit printr-o hotarâre de guvern, hotarâre a
consiliului judetean sau hotărâre a consiliului local, în temeiul careia se exercita
posesia, folosinta si dispozitia asupra unui bun proprietate publica;

10
 CAPITOLUL VI

ACTUL ADMINISTRATIV

VI.1. PRECIZĂRI PREALABILE

Actul administrativ constituie forma principală prin care se realizează

activitatea administraţiei publice şi constă într-o manifestare expresă de voinţă
prin care se creează, se modifică sau se sting raporturile juridice de drept
administrativ. Actul administrativ reprezintă unul din principalele izvoare ale
raporturilor juridice de drept administrativ. El este este un act juridic unilateral
care emană de la un organ al administraţiei publice, în temeiul puterii publice, pe
baza şi în vederea executării legii. Actele administrative sunt emise în principal,
de autorităţile şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică,
precum şi de instituţiile publice şi regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a
acestora prin care se asigură realizarea puterii executive şi înfăptuirea sarcinilor
care revin administraţiei publice.
Actul administrativ este obligatoriu atât faţă de persoanele fizice sau juridice
cărora li se adresează, cât şi faţă de organul care l-a emis, ţinut să-l respecte el
însuşi, pe tot parcursul valabilităţii lui. Această obligativitate a actului
administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza şi în executarea legii, şi din
această cauză se bucură de prezumţia de legalitate.
Din această trăsătură rezultă pe de o parte că actele organelor superioare ale
administraţiei publice sunt obligatorii pentru organele subordonate, iar pe de altă
parte organele superioare au dreptul de a modifica sau anula actele organelor
inferioare, fără a avea însă posibilitatea de a li se substitui, adică de a reglementa
ele însele raporturile juridice ce fac parte din sfera atribuţiilor exclusive ce revin
organelor subordonate.
Fiind emise pe baza şi in executarea legii rezultă, pe de altă parte, că actele
administrative nu pot conţine dispoziţii contrare legilor, iar printr-o lege se poate
modifica sau anula oricând un act administrativ.
În situaţia în care cel obligat la executare nu execută de buna voie actul
administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silită
a actului, fără a mai fi necesară emiterea de către un alt organ a unui act în baza
căruia să se treacă la executarea silită, aşa cum se întâmplă in cazul actelor civile,
a căror executare silită nu se poate face decât în baza unei hotărâri judecătoreşti.

11
 VI.2. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele administrative prezintă o mare varietate, ţinând seama de diversitatea

de situaţii şi relaţii sociale în care sunt angajate organele administraţiei publice.
După natura juridică actele administrative pot fi:acte administrative de
autoritate (sau acte administrative de putere publica); acestea se emit de un
serviciu public (de o autoritate publică – legislativă, executivă, judecătorească) în
mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii,
modificării sau stingerii unor raporturi juridice. Actele administrative de autoritate
sunt actele juridice adoptate sau emise de un serviciu public, în mod unilateral, în
baza şi în vederea executării legii, pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor
raporturi juridice. Actele administrative se autoritate se mai numesc şi acte
administrative de putere publică. Se mai numesc şi astfel pentru că ele emană de
la o autoritate publică – legislativă, executivă, sau judecătorească – executarea lor
este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage
sancţionarea celor în culpă. Actele administrative de autoritate (de putere publică)
se împart, la rândul lor, în acte administrative de autoritate cu caracter normativ
(acte normative) şi acte administrative de autoritate cu caracter individual (acte
individuale).acte administrative de gestiune; acestea se încheie de serviciile
publice administrative cu persoanele fizice şi juridice şi privesc buna gestioanare
a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale (judeţ,
municipiu, oraş, comuna), după caz. Aceste acte sunt deci acte bilaterale
cuprinzând două manifestări de voinţă (a serviciului public administrativ şi a unei
persoane fizice sau juridice). Actele administrative de gestiune sunt actele juridice
încheiate de serviciile publice administrative, pentru exploatarea şi dezvoltarea
proprietăţii statului, judeţului sau comunei, cu particularii (persoane fizice sau
juridice române sau străine, pentru că statul, judeţul şi comuna, având conducerea
propriilor patrimonii, fac, în această calitate, acte patrimoniale, bilaterale.
Caracterizând aceste două categorii de acte administrative, Prof. P. Negulescu
arată că, prin urmare, actele de putere publică, făcute de organele statului,
legislativul, executivul, sau organul judecătoresc, au formă de acte unilaterale, iar
actele făcute de administraţie, ca gestionar al patrimoniului statului, judeţului sau
comunei sunt acte patrimoniale, contractuale, de gestiune, care au formă
bilaterală, fiind necesare două manifestări de voinţă.acte administrative
jurisdicţionale; acestea se emit în mod unilateral, de organele de jurisdicţie
administrativă anume abilitate de lege şi soluţionează conflictele apărute între
servicii publice şi particulari.Actele administrative cu caracter jurisdicţional sunt
actele emise (pronunţate) de organele de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul
organelor administraţiei publice, competente, potrivit legii, să soluţioneze anumite
conflicte juridice apărute între organele administraţiei publice (serviciu publice) şi
particulari (persoane fizice sau juridice).
12
 Aceste acte juridice, după organul care le emite, sunt acte administrative, iar
după efectele pe care le produc, sunt acte de jurisdicţie.

VI.3. FORŢA JURIDICĂ A ACTELOR ADMINISTRATIVE

Fiind manifestări de voinţă juridică, făcute în scopul de a produce efecte

juridice, adică de a crea, modifica sau desfiinţa raporturi juridice, actele
administrative au o anumita forţa juridică, în sensul producerii acestor efecte.
Forţa juridică a acestor acte este diferită, în funcţie de locul ocupat de organul
administrativ emitent în sistemul autorităţilor statului. Astfel, actele tuturor
organelor administraţiei publice trebuie sa fie conforme cu actele adoptate de
către Parlament. În virtutea relaţiilor de subordonare în propriul sistem de organe,
actele organelor administraţiei publice au întotdeauna o forţa juridică inferioară
actelor adoptate de organele superioare în sistem, chiar dacă între organele
respective nu există raporturi de subordonare directă.
Actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate, adică sunt
considerate a fi conforme cu legea, în sensul ei larg, adică de act cu forţă juridică
superioară actului în cauză. De asemenea ele se bucură de prezumţia de
autenticitate, denumită uneori în literatura de specialitate prezumţia de
„veridicitate”, adică în conformitate cu adevărul. Potrivit acestei prezumţii, se
porneşte de la ideea că actele administrative redau exact relaţiile sociale pe care le
constată, adică prevederile lor sunt conforme cu realităţile sociale pe care le
reflectă. Prezumţia de autenticitate prezintă importanţă mai ales în cazul în care
apare un litigiu juridic în care este implicat un act administrativ. Ca oricare act
autentic, actele administrative scrise fac dovada deplină, ca mijloc de probă, în
faţa organelor jurisdicţionale, în ceea ce priveşte constatările pe care le cuprind,
cu condiţia ca ele să îndeplinească cerinţele legalităţii.

VI. 4. CONDIŢII DE VALABILITATE A ACTELOR

ADMINISTRATIVE

VI.4.1.Condiţii de fond
Pentru ca un act administrativ să fie valabil el trebuie să fie în primul rând
legal. Aceasta presupune următoarele condiţii: actele să fie emise de către
autorităţile sau persoanele competente din punct de vedere material şi teritorial şi
în limitele acestei competenţe; conţinutul actului administrativ să fie conform cu
conţinutul legii în baza căruia este emis actul;actele să corespundă scopului
urmărit de lege.Competenţa este de trei feluri: materială (ratione materiae),
teritorială (ratione loci) şi temporală (ratione temporis).
Competenţa materială desemnează sfera şi natura atribuţiilor unui organ al
administraţiei publice. Din acest punct de vedere, se distinge o competenţă
13
generală, în toate domeniile şi ramurile de activitate şi o competenţă specială, de
ramură sau de domeniu, care nu trebuie confundată cu competenţa special
determinată ce caracterizează toate organele administraţiei publice. Chiar
competenţa materială generală a unui organ administrativ este o competenţă
special determinată din punct de vedere al criteriului legalităţii. Faţă de
dispoziţiile constituţionale, la nivel central sunt organe de competenţă materială
generală – Preşedintele României şi Guvernul, iar la nivel local – prefectul,
consiliul judeţean, consiliul local şi primarul.Competenţa teritorială desemnează
limitele teritoriale ale acţiunii organelor administraţiei publice, adică limitele în
spaţiu, în care pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege. Această competenţă
este, la rândul ei, de două feluri: generală şi locală. Competenţa teritorială locală
se referă numai la anumite porţiuni de teritoriu stabilite, de regulă, în funcţie de
unităţile administrativ-teritoriale. Uneori, competenţa teritorială locală se
stabileşte şi în baza altor factori decât unităţile administrativ-teritoriale, exemplu:
locul săvârşirii unei fapte, în materie de contravenţii; unitatea teritorială în care se
află bunul impozat, în materie de impozite; factorul geografic, în cazul
administraţiei apelor sau al transporturilor etc.Competenţa temporală înseamnă
limitele în timp în care un organ administrativ îşi poate exercita atribuţiile, în
conformitate cu legea. De regulă, organele administraţiei publice au o competenţă
temporală nelimitată, întrucât normele juridice care le înfiinţează şi organizează
nu stabilesc un timp determinat de existenţă, ele fiind înfiinţate şi organizate pe
timp nedeterminat. Există totuşi situaţii în care unele organe administrative se
înfiinţează pe o perioadă de timp prestabilită sau în care normele juridice de
conferire a competenţei prevăd îndeplinirea unor atribuţii din cadrul acesteia
numai între-o perioadă limitată de timp. Aşa sunt organele administrative
eligibile: Preşedintele, Guvernul, Consiliul judeţean, Consiliul local, primarul,
care au un mandat de 4 ani, potrivit legislaţiei româneşti.
Nu este suficient ca actul administrativ să fie emis de organul competent si cu
respectarea formei cerută de lege, ci este necesar ca şi conţinutul său să fie în
conformitate cu prevederile legale. Această conformitate cu legea se analizează
în raport cu fiecare din elementele structurale ale normelor juridice cuprinse în
lege – ipoteză, dispoziţie, sancţiune. Cât priveşte conformitatea actelor
administrative cu scopul legii, ca o altă condiţie de legalitate a acestor acte,
menţionăm mai întâi că scopul legii reprezintă rezultatul pe care legiuitorul
doreşte să-l realizeze prin reglementarea respectivă. Actul administrativ derivând
din lege şi fiind emis tocmai în vederea executării legii nu poate avea un alt scop
o alta finalitate. Dacă nu răspunde acestei cerinţe, actul administrativ este
considerat ca fiind ilegal.

14
 VI.4.2. Condiţii de formă
O altă condiţie de legalitate a actului administrativ priveşte forma acestuia,
adică modalitatea în care se exprimă voinţa juridică cuprinsă în act. Din acest
punct de vedere precizăm că actul administrativ se redactează în limba română şi,
de regulă, în forma scrisă. Forma scrisă este necesară din mai multe considerente
şi anume:pentru a se cunoaşte conţinutul exact al actului;pentru a se putea executa
întocmai;pentru a putea dovedi, în caz de litigiu, existenţa şi efectele pe care
trebuie să le producă actul respectiv;pentru a se putea controla dacă s-au respectat
condiţiile de legalitate.
Condiţiile de formă ce trebuie îndeplinite de actele administrative pot fi
împărţite în două mari categorii:condiţii de formă exterioară a căror nerespectare
atrage anulabilitatea actului, (cum sunt: limba, existenţa antetului, a preambulului,
punerea sigiliului etc.);condiţii de ordin tehnic a căror nerespectare nu atrage
anulabilitatea actului.
Din prima categorie amintim: denumirea autorităţilor administraţiei publice
care l-a emis, data intrării sale în vigoare (când aceasta este ulterioară celei la care
a fost adusa la cunoştinţă), sigiliul (ştampila) emitentului, semnătura
conducătorului autorităţii emitente, numărul actului. Din cea de-a doua categorie
fac parte modalităţile referitoare la redactarea actului în termeni simpli şi precişi,
structurarea lui internă (capitole, secţiuni ,articole, alineate etc.).
În ceea ce priveşte forma lor, actele administrative pot fi scrise în situaţiile
cele mai frecvente; orale (verbale) şi implicite (tăcerea organului), adică
nerezolvarea în termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al
administraţiei publice.
Totodată forma scrisă asigură cele mai bune condiţii pentru exercitarea
controlului asupra legalităţii actelor administrative. Forma orală (verbală) a
actelor administrative este utilizată, de regulă, în caz de urgenţă când pentru
desfăşurarea anumitor acţiuni, în timpul oportun, nu mai este posibilă emiterea
unui act scris, întrucât prin acesta s-ar întârzia prea mult acţiunea respectivă, care
trebuie înfăptuită imediat. De obicei, actele administrative orale se prezintă sub
forma unei note telefonice sau a unei dispoziţii verbale pe care un funcţionar o
transmite unui alt funcţionar.

VI.4.3. Condiţii procedurale de emitere sau adoptare

a actelor administrative
Condiţiile procedurale ce determină valabilitatea actelor administrative sunt
manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice proprii.
În funcţie de momentul emiterii actului administrativ, ele se pot împărţi în:
anterioare, concomitente sau posterioare.
Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o activitate
premergătoare, complexă în special când actul administrativ ce urmează a fi emis
15
va avea caracter normativ sau când priveşte modificări substanţiale ale ordinii
juridice sau a situaţiei juridice a unei persoane. Condiţiile procedurale anterioare
sunt: avizarea, obţinerea acordului cerut de lege altui organ, întocmirea unor
rapoarte, propuneri ori alte documente, împlinirea formelor specifice procedurii
jurisdicţionale.
Avizele sunt păreri pe care organul care vrea să emită un act le cere altui
organ, compartiment sau altor persoane. Avizele se împart în trei categorii:
facultative, consultative şi conforme (obligatorii). Avizele sunt prevăzute în
diferite acte normative. Avizele sunt de cele mai multe ori opinii ale unor
specialişti care tind să lămurească dacă proiectul de act administrativ corespunde
din punct de vedere legal, tehnic, al oportunităţii astfel încât autoritatea
competentă să ia o anumită decizie, care de multe ori nu are o pregătire în
specialitatea domeniului în care se emite actul administrativ, este vorba de o
autoritate uninominală (prefect, primar) să poată opta pentru o decizie corectă,
legală, operaţională. Nu de puţine ori în ultimii ai am asistat la luarea unor decizii
pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri asupra actelor iniţiale,
cu prejudicierea unor interese publice sau private, demonstrându-se
neprofesionalismul celor care decid. În doctrina română şi străină s-a conturat
următoarea clasificare a avizelor:avize facultative;avize consultative;avize
conforme.
Avizele facultative se caracterizează prin aceea că organul emitent al actului
are latitudinea de a le cere sau nu iar, dacă le-a cerut, nu este obligat să ţină seama
de opiniile pe care le conţin, având deci o libertate, o autonomie sporită în
emiterea actului. Avizele consultative se caracterizează prin faptul că ele trebuie
cerute, în caz contrar actul este ilegal. Organul emitent este, deci, obligat să le
ceară dar el nu este obligat să respecte conţinutul lor, deci are latitudinea,
libertatea de apreciere, de a se supune conţinutului avizului sau nu. Avizele
conforme se caracterizează prin aceea că ele trebuie cerute de organul care vrea să
emită un act administrativ, iar opiniile pe care le conţin sunt obligatorii. Această
categorie de avize, obligă organul competent atât să le ceară cât şi să li se
conformeze. Dacă avizul este negativ, organul competent să emită actul
administrativ de autoritate poate reveni, mai documentat, cu o nouă cerere de
aviz, ori este pus în situaţia de a nu emite actul preconizat.
Acordul exprimă consimţământul unui subiect de drept dat pentru emiterea
unui act administrativ. El presupune existenţa unui act administrativ al altui organ
decât cel care dă acordul, fie că el urmează să fie emis, fie că el este deja emis.
Dacă legea cere pur şi simplu „acordul” unui organ al administraţiei de stat,
autoritatea competentă să emită actul are libertatea de a cere consimţământul
celuilalt organ, fie înainte, fie concomitent, fie posterior emiterii actului.
Acordurile reprezintă puncte de vedere comune, consimţământul dat de un organ

16
al administraţiei publice competent, unui alt organ al administraţiei publice care
are competenţa emiterii unui act administrativ de autoritate.
Acordul poate preexista sau urmează a fi emis. Când legea cere acordul unui
organ al administraţiei publice, autoritatea administrativă care urmează a emite
actul poate uneori să aprecieze momentul când va solicita acordul, în principiu,
acordul este obligatoriu, este o condiţie de conformare. Dacă acordul s-a cerut,
autoritatea administrativă solicitantă poate reveni asupra hotărârii sale de a emite
actul preconizat pentru care s-a obţinut acordul. Deci emiterea acordului solicitat
nu obligă autoritatea în cauză să emită actul, aceasta putând a se abţine.
Autorizarea, aprobarea, sunt operaţiuni cu caracter juridic şi/sau tehnic ce
implică participarea într-o măsură mai mare sau mai restrânsă a altor organe sau
structuri interne administrative la emiterea actelor administrative.
Propunerile, rapoartele, referatele şi alte acte de iniţiere a emiterii actelor
administrative, în principiu, iniţiativa emiterii unui act administrativ poate
aparţine organului emitent, organului superior sau oricărui alt subiect de drept. Cu
toate acestea, în unele situaţii, legea precizează cine poate avea iniţiativa emiterii
unui act administrativ. Alte forme procedurale prealabile sunt cerute de specificul
activităţii jurisdicţionale. Aceste forme condiţionează legalitatea actelor
administrative jurisdicţionale şi, în principiu, sunt activităţi de anchetă şi
cercetare, care urmăresc stabilirea exactă a stării de fapt, în funcţie de care se
emite actul jurisdicţional.
Condiţiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ. Organul
emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea,
în special privitor la organele administrative colegiale, trebuie îndeplinite mai
multe condiţii concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea cerută
pentru adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia,
etc.O primă condiţie concomitentă este cea referitoare la cvorum. Cvorumul
desemnează majoritatea membrilor prezenţi, cerută pentru ca organele colegiale
să poată lucra valabil. Această majoritate este, de regulă, absolută ceea ce
înseamnă că pentru a se putea desfăşura valabil şedinţa organului colegial trebuie
să fie prezentă cei puţin jumătate plus unu din numărul membrilor ce compun
organul colegial, sau membrii în funcţie. Cvorumul este obligatoriu în primul rând
pentru ca organul să funcţioneze legal. Trebuie precizat că cvorumul reprezintă
numărul minim de membri ce trebuie să fie prezenţi pentru ca organul colegial să
poată funcţiona legal, să poată adopta acte administrative pe când majoritatea, în
oricare din variantele enunţate mai sus reprezintă numărul de membri prezenţi
care votează pentru adoptarea actului. Legea poate prevedea şi variantele ca
"abţinerile" să poată fi calificate „voturi pentru”.
O altă condiţie concomitentă este aceea a majorităţii cerute de lege pentru
adoptarea actului. Această condiţie nu este identică cu cea de mai înainte pentru
că ea are în vedere adoptarea actului şi nu numai întrunirea valabilă a organului-
17
colegial. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului poate fi o majoritate
simplă, absolută sau calificată. Majoritatea simplă se realizează atunci când,
pentru adoptarea unei măsuri, votează mai mulţi decât împotriva ei. Nu are, deci,
importanţă câţi membri sunt împotrivă si câţi se abţin. Majoritatea absolută
presupune votul a jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului în
favoarea măsurii propuse. Majoritatea calificată este o majoritate mai mare decât
cea de jumătate plus unu din numărul membrilor, de regulă, de două treimi.
În sfârşit, uneori legea prevede că actul administrativ trebuie să fie motivat.
Aşa este cazul actelor administrative jurisdicţionale care conţin hotărârile date în
soluţionarea unor litigii.
Condiţii procedurale posterioare emiterii actului administrativ. Actul
administrativ fie că are caracter normativ sau individual produce efecte juridice
creând situaţii juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi şi obligaţii terţilor. De
aceea, conţinutul actului administrativ trebuie cunoscut în general, ceea ce
presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ în
funcţie de caracterul său individual sau normativ, pentru ca toţi cei interesaţi să
poată cunoaşte noua reglementare. De asemenea, pentru unele acte administrative
se cere aprobarea sau confirmarea din partea altor autorităţi administrative
ierarhic superioare.
Aprobările sunt manifestări de voinţă ale organului superior prin care acesta se
declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, fără această
manifestare de voinţă posterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice.
Fără această aprobare posterioară actul administrativ nu este valabil. Aprobarea
poate avea în vedere actele emise de un organ al administraţiei publice pe baza
unei delegări de competenţă. De dorit este ca actele administrative a căror
existenţă sau efecte ţin de astfel de aprobări, să fie cât mai reduse ca număr, dând
posibilitate autorităţilor şi instituţiilor administrative să se manifeste plenar,
nestingherit, asumându-şi răspunderea actelor proprii şi fără a prejudicia
interesele generale care ar avea de suferit prin trecerea timpului.
Confirmarea este o altă formă procedurală posterioară emiterii actului
administrativ, în dreptul administrativ confirmarea are trei accepţiuni. Într-o
primă accepţiune, noţiunea de confirmare este folosită pentru a comunica unei
persoane interesate că organul emitent al unui act înţelege să-şi menţină punctul
de vedere exprimat anterior. Într-un al doilea sens, confirmarea poate acoperi un
viciu al actului emis anterior. Într-o a treia accepţiune, noţiunea confirmării are şi
semnificaţia unei forme procedurale atunci când fără ea actul administrativ nu
poate fi pus în execuţie. Confirmările de acest gen se cer, de regulă, atunci când se
elaborează acte atributive de statul personal.
Publicarea actelor normative şi comunicarea actelor individuale sunt alte
forme procedurale posterioare emiterii actelor administrative. Ele sunt procedee

18
de aducere la cunoştinţa tuturor, respectiv a celor interesaţi, a conţinutului actului
juridic.
Potrivit prevederilor Constituţiei, nepublicarea hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului în Monitorul Oficial atrage inexistenţa lor.
Comunicarea actelor administrative este modalitatea prin care organul
administrativ emitent aduce la cunoştinţa celui sau celor interesaţi un act
administrativ prin înmânare directă, comunicare prin serviciul poştal, afişare la
sediul autorităţii emitente sau prin alte mijloace. Astfel, hotărârile cu caracter
individual ale consiliilor locale devin obligatorii de la data comunicării.

VI.5. SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele administrative produc efecte începând cu data emiterii sau adoptării

pentru autorităţile administrative sau data comunicării sau publicării pentru
particulari. Aceasta reprezintă o consecinţă a prezumţiilor de legalitate şi
veridicitate a actelor administrative. De la această regulă există şi o excepţie
reprezentată de suspendarea actelor administrative.
Prin suspendarea actelor administrative înţelegem întreruperea temporară a
efectelor juridice ale acestor acte.
Suspendarea actelor administrative apare necesară ca o garanţie a respectării
legii în emiterea şi executarea acestor acte.
Suspendarea actelor administrative poate fi urmarea prevederilor legii. Însă,
legea poate să prevadă suspendarea efectelor actului administrativ până când este
rezolvată o chestiune litigioasă în legătură cu acest act. Suspendarea actelor
administrative, poate să fie pronunţată şi de instanţele judecătoreşti, atunci când
legea le conferă această competenţă.
Suspendarea actelor administrative, poate să fie hotărâtă şi de organele
administraţiei publice ierarhic superioare celor care a emis actul. Suspendarea, în
acest caz, este pronunţată ca urmare a efectelor ierarhiei care se stabileşte, între
organul care a emis actul şi cel care are controlul activităţii acestuia potrivit
poziţiei sale ierarhice.
Controlul vizează tocmai asigurarea conformităţii actelor administrative cu
prevederile legii. Ca atare, atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea
actului administrativ emis de organul inferior, superiorul ierarhic poate hotărî
suspendarea acestui act.
Suspendarea actelor administrative poate fi pronunţată şi de alte organe ale
administraţiei publice, care nu se situează în ierarhie cu organul care a emis actul,
în acest caz, însă, suspendarea este admisă numai dacă legea conferă competenţa
suspendării.
Prin suspendare se înţelege situaţia în care un act administrativ, fără a fi
desfiinţat, nu se mai aplică în mod temporar si provizoriu.
19
 Suspendarea actelor administrative poate interveni: de drept; în baza unui
ordin al organului ierarhic superior; în baza hotărârii de retractare vremelnică a
organului emitent; în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei ordonanţe a
Ministerului Public.

VI.6. REVOCAREA ACTULUI ADMINISTRATIV

Prin noţiunea de „revocare” se înţelege acţiunea prin care organul

administraţiei de stat care a emis un act de drept administrativ sau organul ierarhic
superior acestuia desfiinţează acest act.
Precizând că revocarea se face fie de organul care a emis actul, fie de organul
ierarhic superior acestuia, am subliniat implicit că desfiinţarea efectelor unui act
de drept administrativ de către un alt organ al administraţiei de stat decât organul
emitent, pe calea unei proceduri asemănătoare cu cea judecătoreasca, nu se
încadrează în noţiunea de revocare, într-adevăr, existenţa unei proceduri
asemănătoare cu cea judecătorească presupune întotdeauna intervenţia unui organ
care nu a participat în nici un fel la elaborarea actului respectiv. Ori, organul care
a emis actul şi organul căruia acesta îi este subordonat direct, nu întrunesc această
condiţie.
Revocarea actelor de drept administrativ poate să se înfăţişeze în două forme
distincte, după cum actul prin care este înfăptuită este emis de un organ sau de
altul.Într-o primă formă, desfiinţarea actului administrativ anterior este făcută de
însuşi organul care a elaborat actul. Această formă se numeşte şi retractare. În
legislaţia noastră, regula că organele administraţiei de stat emitente au dreptul de
a-şi retracta propriile acte nu este oglindită într-un text expres de lege. Ea poate fi
însă dedusă dintr-un număr de dispoziţii legale. În a doua formă a revocării,
desfiinţarea este făcută de organul administrativ superior. Acest drept al organului
administrativ ierarhic superior este consacrat în numeroase articole ale
Constituţiei noastre şi ale legilor în vigoare.
Regula dreptului nostru este că actele de drept administrativ sunt revocabile.
Consacrând această regulă, legislaţia noastră nu face nici o distincţie între actele
individuale de drept administrativ şi cele generale. Prin urmare, în sensul
dispoziţiilor legislative în vigoare, actele de drept administrativ sunt în principiu
revocabile, indiferent dacă sunt normative sau nu. Dar recunoaşterea dreptului
administraţiei de stat de a-şi revoca în mod unilateral actele se impune nu numai
în temeiul acestor texte, cât şi ca o consecinţă a conţinutului specific al activităţii
pe care o desfăşoară organele ei. Revocarea actelor administrative de către
organul care le-a elaborat sau de către organul superior poate să aibă loc, în
primul rând, atunci când se constată că sunt ilegale.
Ori de câte ori legea recunoaşte organelor administraţiei de stat o apreciere în
alegerea soluţiei concrete, organele administraţiei de stat emitente şi organele
20
administrative ierarhic superioare vor fi chemate să verifice nu numai dacă actul
este legal, ci, concomitent cu aceasta, şi dacă el corespunde nevoilor societăţii
noastre în momentul dat, putând să-1 revoce atunci când este neoportun. Astfel,
problema oportunităţii actelor de drept administrativ nu se pune decât în cadrul
verificării legalităţii lor. În activitatea diferitelor organe, oportunitatea presupune
în mod obligatoriu respectarea legii, care constituie întruchiparea oportunităţii. De
aceea, verificarea oportunităţii în activitatea unui organ sau a unei instituţii de stat
implică în mod necesar verificarea legalităţii acţiunilor acestora.
Revocarea intervine, deci, pentru toate condiţiile de ilegalitate, dar mai ales
pentru condiţiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocării pot fi anterioare,
concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ, în primele două
ipoteze revocarea va produce efecte cu caracter retroactiv, ex tunc, cu precizările
făcute mai sus la anulare. Nu trebuie uitat că revocarea, în ultimă instanţă, nu este
altceva decât o modalitate a anulării. În ultimul caz, efectele revocării vor fi ex
nunc.
De la principiul revocabilităţii sunt admise mai multe excepţii, efect firesc al
dispoziţiilor exprese ale legii ori al naturii drepturilor şi obligaţiilor, care s-au
născut în urma actului administrativ. Toate aceste excepţii privesc numai actele
administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt
întotdeauna şi oricând revocabile.
Astfel pot fi identificate următoarele categorii de excepţii:actele administrative
declarate irevocabile de o dispoziţie expresă a legii;actele administrative cu
caracter jurisdicţional;actele administrative de aplicare a sancţiunilor
corespunzătoare formelor răspunderii din dreptul administrativ;actele
administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;actele
administrative care au dat naştere la contracte civile (în sensul larg al
termenului);actele administrative care sunt emise ca urmare a existenţei unor
contracte civile;actele administrative ce au fost executate material.
Când este prevăzută expres de lege, sau are la bază o dispoziţie a organului
ierarhic superior , revocarea capătă caracter obligatoriu. În alte cazuri ea poate fi
facultativă.

VI.7. MODIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Modificarea actelor administrative poate fi făcută, în principal de organul care

le-a adoptat sau emis, dar şi de alte organe de stat, cum ar fi autoritate
administrativă ierarhic superioară ori instanţa judecătorească competentă potrivit
legii.Modificarea actului administrativ priveşte unul sau mai multe elemente ale
acestuia. Această operaţiune poate fi făcută de autoritatea care a emis actul, de
autoritatea ierarhic superioară celei care a emis actul sau când legea prevede, de
instanţa de judecată competentă. Modificarea actului administrativ are efecte
21
numai în viitor, în cazul actelor administrative normative, modificarea are loc
printr-un act de acelaşi grad şi cu respectarea aceleiaşi tehnici legislative.
Modificarea actelor administrative cu caracter normativ se realizează printr-un act
de acelaşi nivel şi cu respectarea aceleiaşi metodologii de tehnică legislativă.
Modificarea actului produce efecte numai pentru viitor, efectele produse până la
data modificării fiind bine produse.

VI.8. SANCŢIUNILE CE INTERVIN ÎN CAZUL ÎNCĂLCĂRII

CONDIŢIILOR DE VALABILITATE

VI.8.1. Nulitatea şi anulabilitatea

Actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieşirii lor din
vigoare prin modalităţile legale consacrate; de regulă printr-un act de abrogare, de
retractare, revocare, anulare prin dispariţia obiectului de reglementare, prin
hotărâre judecătorească etc.
Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului în cauză de orice
efecte juridice produse de acesta şi încetarea pentru viitor a oricăror efecte.
Anularea are efecte ex tunc şi ex nunc. Anularea este strâns legată de
nerespectarea legalităţii la data emiterii unui act administrativ şi are caracterul
unei sancţiuni. Anularea presupune fie intervenţia organului emitent, fie a
organului ierarhic superior sau a unei autorităţi jurisdicţionale. Anularea
reprezintă astfel o manifestare de voinţă ulterioară emiterii actului despre a cărui
anulare se discută. Ca atare, anularea, manifestare de voinţă vine să desfiinţeze o
altă manifestare de voinţă anterioară.
Anularea reprezintă din punct de vedere juridic o formă de încetare a efectelor
juridice a actelor administrative, nu şi faptelor materiale pentru că bunul
transformat printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus în starea iniţială
printr-un act de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic.
Regula nulităţii actelor administrative o reprezintă – viciile de legalitate care pot
consta în nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului
administrativ, a unui termen, a oportunităţii, oricum a unei cerinţe prevăzute de
acte normative în vigoare. Nulitatea poate fi şi consecinţa încălcării interesului
public sau bunelor moravuri ori chiar a interesului particular, în funcţie de
gravitatea viciilor de legalitate.
În funcţie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative nulitatea
acestora este de două feluri, anume nulitatea absolută şi nulitatea relativă.
Nulitatea absolută urmăreşte protejarea unor interese generale ale societăţii, de
aceea ea poate fi invocată de oricine. De exemplu, o persoană a fost numită într-o
funcţie fără desfăşurarea concursului, deşi legea prevedea că ocuparea acelei
funcţii nu se poate face decât prin concurs. În acest caz, actul de numire este nul
absolut. Nulitatea relativă are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea
22
ea poate fi invocată numai de către cei interesaţi. De exemplu, dacă desfăşurarea
concursului pentru ocuparea unui post în aparatul administrativ s-a făcut fără
respectarea anumitor reguli procedurale, în favoarea concurenţilor, cum ar fi
anunţarea probelor de concurs într-un termen precis, dacă nici unul dintre
concurenţi nu se plânge, concursul este considerat că s-ar fi desfăşurat în mod
legal.
Anularea unui act administrativ nu se poate efectua decât printr-un alt act
având o forţă juridică superioară forţei juridice a actului supus anulării sau având
cel puţin aceeaşi forţă juridică cu aceea a actului anulat şi cu respectarea aceleiaşi
proceduri folosite la emiterea actului anulat. Anularea poate fi decisă de către
organul emitent, de organul ierarhic superior al administraţiei publice, de alte
organe de stat. Organul emitent, având aptitudine de a emite un act administrativ,
trebuie să aibă şi dreptul de a reveni asupra lui, atunci când consideră necesar
aceasta. Organul administraţiei publice ierarhic superior celui emitent are drept de
anulare a actelor acestuia în virtutea poziţiei lui superioare.
Instanţele judecătoreşti, precum şi alte organe de stat au drept de anulare a
actelor administrative, de asemenea, numai în cazurile prevăzute în mod expres de
lege.
Când anularea este înfăptuită de organul emitent, ea poartă denumirea de
retractare. Anularea decisă de organul ierarhic superior poartă denumirea de
revocare. Uneori în loc de anulare se poate spune că actul administrativ a fost
retras.
Un act administrativ nu poate fi anulat decât pentru acuze anterioare sau
concomitente emiterii lui. Anularea are un caracter retroactiv, astfel încât ea
desfiinţează efectele juridice ale actului şi se consideră că el nu a existat.
Actele administrative nu pot fi anulate decât pentru cauze anterioare sau
concomitente lui. Cum se arată în literatura de specialitate, nu este de conceput ca
un act administrativ să fie legal în momentul emiterii lui şi să devină ilegal
ulterior. Tocmai de aceea anularea are ca regulă efect retroactiv. De aici rezultă că
actele de anulare sting efectele anulate, considerându-se ca acestea din urmă nici
nu au existat.

VI.8.2. Inexistenţa actelor administrative

În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de
legalitate, încălcarea legii este atât de evidentă încât oricine o poate, sesiza.
Neoperând această prezumţie, înseamnă că nimeni nu poate fi obligat să se
supună dispoziţiilor cuprinse într-un astfel de act, mai mult, punerea în executare
a actului inexistent de către organele administraţiei publice apare ca o cale de fapt
(şi nu de drept), care atrage răspunderea administraţiei publice, respectiv a
funcţionarilor ei pentru daunele cauzate.

23
 În literatura de specialitate se vorbeşte şi de inexistenţa actelor administrative,
atunci când acestea sunt lipsite de elementele lor esenţiale, sau are ca obiect o
problemă ce nu intră în competenţa organului care a emis actul. În unele cazuri
însăşi legea prevede în mod expres că neîndeplinirea unei anumite cerinţe
conduce la considerarea actului ca inexistent. De pildă, potrivit Constituţiei,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului se publică în Monitorul Oficial, iar
nepublicarea lor atrage inexistenţa acestora.

JURISPRUDENŢĂ

1. Autorizatia de demolare valorificata in cadrul unui proces civil solutionat a

intrat astfel in circuitul civil, fapt pentru care nu mai putea fi revocata de catre
autoritatea administrativa emitenta.
Prin actiune, M.A., M.D. si M.M. au solicitat in contradictoriu cu Primaria
Municipiului Sibiu, anularea deciziei nr. 85 din 29 martie 1991, prin care aceasta
le-a anulat autorizatia de demolare a gardului despartitor, emisa la data de 28
ianuarie 1990.
In motivarea actiunii, reclamantele au aratat ca nu a existat nici un motiv
pentru ca Primaria Municipiului Sibiu sa-si retraga autorizatia de demolare a
gardului despartitor facut de vecinii lor.
Tribunalul Judetean Sibiu, prin sentinta civila nr. 7 din 9 mai 1991, a admis
actiunea si a dispus anularea deciziei nr. 85 din 29 martie 1991 emisa de Primaria
Municipiului Sibiu.
Pentru a pronunta aceasta hotarire, instanta de fond a retinut ca in speta
reclamantele au fost lezate in dreptul lor recunoscut de lege, pentru anularea
autorizatiei de demolare nr. 1 din 28 ianuarie 1990.
In contra acestei hotariri, Primaria Municipiului Sibiu, a declarat recurs,
sustinind ca este nelegala si netemeinica, deoarece prin sentinta civila nr. 1307 din
12 aprilie 1990, ramasa definitiva prin respingerea recursului reclamantelor,
vecinii acestora au obtinut separarea prin executarea unor lucrari de bransament a
apei si a canalizarii, astfel ca mentinerea gardului despartitor se impunea, avind in
vedere si dispozitiile Legii fondului funciar.
Recursul declarat de Primaria Municipiului Sibiu este neintemeiat potrivit
considerentelor aratate.
Din analiza actelor si lucrarilor dosarului rezulta ca Primaria Municipiului
Sibiu a emis autorizatia nr. 1 din 28 ianuarie 1990, prin care a dispus demolarea
gardului despartitor intre proprietatile existente pe strada Gheorghe Sincai nr. 20
si 22.
Aceasta autorizatie a fost valorificata prin sentinta civila nr. 4696 din 14
decembrie 1990 pronuntata de Judecatoria Sibiu, astfel ca respectiva autorizatie a

24
intrat in circuitul civil, fapt pentru care nu mai putea fi revocata de catre organul
administrativ emitent.
De altfel, sustinerea Primariei Municipiului Sibiu in sensul ca mentinerea
gardului este necesara si pentru faptul ca printr-o hotarire judecatoreasca
definitiva s-a obtinut separarea bransamentelor de apa si canalizare, nu are
relevanta cu privire la anularea autorizatiei de demolare a gardului, faptul neavind
legatura nici cu dispozitiile legii fondului funciar.
Asa fiind, recursul declarat de Primaria Municipiului Sibiu este nefondat si
urmeaza a se respinge ca atare.
DECIZIE nr. 77 din 8 august 1991 CURTEA SUPREMA DE JUSTITIE
SECTIA CONTENCIOS ADMINISTRATIV

DICŢIONAR:

1. act administrativ – manifestare unilaterala de vointa făcuta cu scopul de a

produce consecinte juridice, adica de a da nastere, a modifica sau a stinge
un raport juridic de drept administrativ;
2. act administrativ-jurisdicţional – actul juridic emis de o autoritate
administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după
o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la
apărare

25
 CAPITOLUL VII

CONTROLUL LEGALITĂŢII ACTELOR

ADMINISTRATIVE

VII.1. CONTROLUL ADMINISTRATIV

VII.1.1. Precizări prealabile

Forma principală de activitate a autorităţilor administraţiei îl constituie actul
administrativ, precum şi faptele şi operaţiunile tehnico-administrative, toate
acestea având ca scop aplicarea corectă a legii.
Garanţia juridică a acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în
care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control care se
exercită fie din proprie iniţiativă, fie la solicitarea (sesizarea) celor interesaţi, de
către însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte
puteri ale statului – legislativă sau judecătorească. În cazurile în care controlul
legalităţii se exercită la cerere, suntem în prezenţa unui recurs administrativ, iar
dacă acest control se exercită din oficiu suntem în prezenţa controlului
administrativ. La rândul său recursul administrativ este de două feluri, după cum
este adresat organului emitent sau organului ierarhic superior al acestuia. În
primul caz, vom fi în prezenţa recursului graţios, în timp ce în al doilea caz , vom
fi în prezenţa unui recurs ierarhic.
În afară de recursul administrativ, legalitatea actelor administrative de
autoritate mai este asigurată şi prin recursul contencios, care se exercită, la cerere,
de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ sau de cele de drept
comun, potrivit legii.
Activitatea pe care o desfăşoară autorităţile administraţiei publice este deosebit
de complexă, atât la nivel central, cât şi la nivel local. Putem spune că ea cuprinde
toate sectoarele şi domeniile vieţii economico-sociale. Din această cauză se
folosesc variate forme de control, care pot fi clasificate în funcţie de diverse
criterii, astfel:după natura juridică a autorităţii care îl exercită: control exercitat de
autoritatea legislativă şi de structuri (organe) care ţin de aceasta; control exercitat
de autorităţile judecătoreşti şi de organe cu activitate jurisdicţională; control
exercitat de autorităţile administraţiei publice şi de structurile din sistemul
acestora;după poziţia organului de control faţă de organul controlat distingem
între: control administrativ intern, care se exercită de funcţionarii publici cu
funcţii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau
de anumite compartimente ale acestui organ şi controlul administrativ extern,
26
exercitat de organe din afara organului administraţiei publice controlat. Acest din
urmă control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autorităţii legislative, fie
ale celei executive, fie ale autorităţii judecătoreşti;după regimul juridic al
controlului, acesta poate fi: control jurisdicţional, exercitat de instanţele
judecătoreşti şi de organe administrative jurisdicţionale şi control nejurisdicţional,
exercitat de celelalte organe de control;după sfera de cuprindere, controlul poate
fi: specializat sau tematic, ceea ce înseamnă că este efectuat pe o anumită temă,
problemă sau compartiment de activitate şi control complex sau general, care
priveşte mai multe sectoare de activitate ori toate atribuţiile organului controlat.
Controlul mai poate privi şi numai legalitatea actelor şi acţiunilor materiale ale
celui controlat ori şi oportunitatea acestora.
În raport de momentul în care se efectuează acţiunea de control, aceasta poate
interveni: înainte ca activitatea supusă controlului să înceapă să se desfăşoare şi în
acest caz ne aflăm în prezenţa unui control prealabil sau anterior; pe parcursul
desfăşurării activităţii şi vorbim despre un control concomitent sau operativ sau
după desfăşurarea activităţii – control posterior.

VII.1.2. Controlul intern

Controlul administrativ intern este controlul cu cea mai largă sferă de
cuprindere şi cu un pronunţat rol autoreglator în cadrul sistemului. Controlul
intern se realizează operativ şi direct la faţa locului, fără sustragerea celor
controlaţi din activitate. Se realizează cu funcţionari din interiorul organului şi
poate avea un caracter general sau specializat. Obiectul controlului poate cuprinde
toate elementele activităţii organelor administraţiei publice. De asemenea, acest
tip de control poate avea două forme: control intern general şi control intern de
specialitate. Controlul intern general este consecinţa subordonării ierarhice
existentă în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice. Structurile
organizatorice ale fiecărui organ sunt într-un sistem de relaţii de subordonare
unele faţă de altele, din treaptă în treaptă, până la organul de conducere din vârful
ierarhiei.
Controlul priveşte atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor şi faptelor celor
controlaţi şi are un caracter permanent fiind o atribuţie de serviciu a
conducătorului. Controlul ierarhic poate fi declanşat din oficiu sau la cererea ori
sesizarea cuiva.
Declanşarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau
reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios şi se poate referi la orice reper din
baza de referinţă a controlului, deci atât la legalitatea, cât şi la oportunitatea
activităţii organului respectiv.
În cea mai mare parte, controlul intern se realizează din oficiu ca parte a
activităţii de conducere în cadrul administraţiei publice şi are ca scop descoperirea
unor erori sau abuzuri şi constatarea calităţii activităţii desfăşurate de subordonaţi.
27
Conducătorii pot lua măsuri imediate de înlăturare a deficienţelor prin anularea
sau suspendarea actelor funcţionarilor subordonaţi, fie prin dispoziţii obligatorii
pe care le dau la faţa locului, fie prin efectuarea cestor acte de către conducătorul
însuşi. Conducătorii mai pot lua şi alte măsuri de aplicare a unor sancţiuni, de
sesizare a organelor de urmărire penală etc.
Eficienţa controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în structura
organizatorică a unităţii (organului) şi de gradul de cointeresare personală. Astfel,
cel care efectuează controlul nu trebuie să poarte răspunderea pentru starea de fapt
existentă, pentru că nu va fi suficient de exigent.
Controlul intern administrativ specializat este executat de persoane sau
compartimente faţă de care cel controlat nu se va afla în raport de subordonare
ierarhică. Aşa este controlul preventiv şi controlul financiar intern, care se execută
de serviciile financiar contabile asupra actelor şi faptelor funcţionarilor şi care
privesc mijloace materiale sau băneşti ale organului sau unităţii.

VII.1.3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern este, de asemenea, exercitat de organele
administraţiei publice ierarhice superioare asupra întregii activităţi (control extern
general) sau un control restrâns privind anumite probleme. Organele de control au
dreptul să modifice, să suspende sau să anuleze actele neconforme cu legea emise
de organul controlat, dar nu au dreptul să aplice sancţiuni disciplinare, ele fiind
luate dor de conducătorul unităţii. Dacă faptele prezintă pericol social îmbrăcând
un caracter penal, controlorul are obligaţia să sesizeze organele de urmărire
penală.
Controlul ierarhic se execută din oficiu sau poate fi declanşat la cererea unei
persoane fizice sau juridice, caz în care îmbracă forma recursului ierarhic şi
constituie o condiţiei prealabilă pentru introducerea recursului în contencios
administrativ, deci pentru declanşarea controlului judecătoresc.
Subiectele active ale controlului administrativ ierarhic sunt: Guvernul,
ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, judeţene
şi consiliile locale. Acest control poate fi exercitat de către organe care nu sunt
ierarhic superioare celui controlat. Astfel, este considerat un control extern şi cel
executat de către autoritatea legislativă şi de structuri care ţin de acestea, precum
şi de organe cu activitate jurisdicţională, dar şi controlul exercitat de autorităţi ale
administraţiei publice autonome sau care nu sunt în raporturi de subordine
ierarhică cu cel controlat. Şi acest control poate fi general sau specializat. Orice
act de conducere presupune şi dreptul de control asupra celor conduşi. Astfel,
Guvernul în baza dispoziţiilor art. 102, alin 1 din Constituţie „exercită
conducerea generală a administraţiei publice” prin urmare Guvernul are drepturi
de control general asupra structurilor organizatorice ale administraţiei publice atât
la nivel central cât şi la nivel local – ministere şi alte organe centrale de
28
specialitate ale administraţiei publice, consiliilor judeţene şi locale. Ca autoritate
de vârf şi de conducere generală a administraţiei publice, guvernul încredinţează
(deleagă) activitatea de control unor structuri organizatorice interne (din cadrul
aparatului guvernamental) sau externe (aflate în subordinea sa directă) care să
exercite fie un control administrativ general, fie unul specializat asupra celorlalte
autorităţi ale administraţiei publice. Vorbind despre controlul general avem în
vedere rolul Departamentului de Control al Guvernului, Departamentul pentru
Administraţia Publică Locală, prefectului.
Controlul administrativ specializat este un control extern dar realizat de organe
sau structuri organizatorice anume înfiinţate, la nivel central, local precum şi în
diverse domenii de activitate: financiar, sanitar, protecţia muncii, prevenirea şi
stingerea incendiilor, comerţ etc. Aceste organe funcţionează în subordinea
directă a Guvernului (exemplu: Oficiu Pentru protecţia Consumatorului) sau în
cadrul ori subordinea ministerelor, ele nu au dreptul de a aplica sancţiuni
disciplinare pentru abaterile sau neregulile constatate în activitatea funcţionarilor
publici, ci numai sancţiuni administrative sau contravenţionale potrivit actelor
normative în cauza şi competenţelor lor. Dintre organele care exercită un control
administrativ specializat fie activitatea principală, fie pe lângă alte atribuţii,
amintim: Inspecţia de Stat în construcţii, urbanism şi amenajarea teritoriului, din
structura Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajarea Teritoriului (Hotărârea
Guvernului nr. 456 din 29 iulie 1994); Garda financiară şi Inspecţia Generală
pentru activitatea internă, precum şi Direcţia Generală a Vămilor, din structura
Ministerului de Finanţe (Hotărârea Guvernului nr. 449 din 29 iulie 1994);
Inspecţia de Stat a apelor, pădurilor şi respectiv, pentru protecţia mediului şi
pentru protecţia nucleară (H.G. nr. 457 din 29 iulie 1994).

VII.2. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

VII.2.1. Noţiuni introductive

Administraţia statului, în indeplinirea sarcinilor sale de a asigura aplicarea
legilor, de a adopta acte normative în scopul executării legilor, de a asigura
funcţionarea serviciilor publice, de a lua măsuri pentru executarea contractelor
administrative, de a ocroti drepturile persoanelor şi de a satisface cerinţele
acestora sau de a menţine ordinea publică, poate leza drepturile sau interesele
uneia sau mai multor persoane.
Contenciosul administrativ este o instituţie juridică de apărare a drepturilor
omului împotriva eventualelor abuzuri ale organelor administraţiei publice şi a
funcţionarilor ce işi desfăşoară activitatea in cadrul acestor organe, cu ajutorul
căreia orice persoana care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de
lege, printr-un act administrativ al unui organ al administraţiei publice, să poată
cere anularea sau modificarea respectivului act şi repararea pagubei cauzate. In
29
acest sens art. 52 din Constituţie prevede în alin.1 că: „persoana vătămata într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea in termenul legal al unei cereri, este
indreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau interesului legitim,
anularea actului şi repararea pagubei.”
În sens juridic, cuvântul contencios are două accepţiuni, prima de activitate
menită să soluţioneze un conflict de interese, un conflict juridic şi a doua de organ
competent să soluţioneze asemenea conflicte juridice. La rândul lor organele de
contencios se impart şi ele in două categorii, organe de contencios judiciar,
competente să soluţioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege şi
organe de contencios administrativ, competente să soluţioneze, potrivit legii,
conflictele juridice in care cel puţin una din părţi este un serviciu public
administrativ.
În prezent noţiunea de contencios administrativ este privită atât in sens restrâns
cât şi intr-un sens larg. Astfel, in sens restrâns contenciosul administrativ evocă:
„totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ”, iar in
sens larg potrivit aceluiaşi autor prin contencios administrativ inţelegem:
„totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti in care una din parţi
este un organ al administraţiei publice, respectiv un funcţionar public sau o
structură autorizată să presteze un serviciu public, născut din adoptarea sau
emiterea unui act administrativ ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la
un drept recunoscut de lege”.

VII.2.2. Formele contenciosului administrativ

Instanţa de contencios administrativ poate fi competentă să anuleze sau să
modifice un act administrativ de autoritate adoptat sau emis de un serviciu public
administrativ, să oblige autoritatea administrativă să rezolve o cerere referitoare la
un drept recunoscut de lege şi să oblige serviciul public administrativ la repararea
pagubelor cauzate, fie prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ de
autoritate, fie prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut
de lege.
Din acest punct de vedere, deosebim două categorii de contencios
administrativ:contencios administrativ de anulare;contencios administrativ de
plină jurisdicţie.
În contenciosul administrativ de anulare, instanţa poate să anuleze sau să
modifice un act administrativ ilegal, ori să oblige autoritatea administrativă să
rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Dacă actul administrativ ilegal a produs daune, acestea pot fi cerute la o
instanţă de drept comun, şi uneori cu altă procedură, instanţa judecând, in fond,
atât din punct de vedere al dreptului, cât şi al faptelor.

30
 Această categorie de contencios administrativ a fost reglementată in ţara
noastră prin Legea pentru infiinţarea Consiliului de Stat, care prevedea in art. 33
că „in materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoane
juridice, hotărârea Consiliului de Stat, nu inchide drumul jurisdicţiunii
tribunalelor ordinare, decât in cazurile care anume se vor determina prin lege, sau
in cazul când părţile vor da inscrisă mulţumire de hotărârea Consiliului”. Şi Legea
pentru reorganizarea Inaltei Curţi de Casaţie si Justiţie din 1 iulie 1905 reglementa
tot un contencios de anulare.
În contenciosul administrativ de plină jurisdicţie competenţa instanţei de
contencios administrativ este mai extinsă, ea având dreptul să anuleze sau să
modifice actul administrativ atacat, să oblige autoritatea administrativă să rezolve
cererea unui reclamant referitoare la un drept al său recunoscut de lege şi să
acorde daunele cauzate de auţoritatea administrativă reclamantului prin actul
administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege. Cererea pentru despăgubiri se poate
formula fie in cadrul acţiunii iniţiale, fie separat, după cum, la data introducerii
acţiunii reclamantului ii era cunoscută paguba sau intinderea ei.

VII.2.3. Părţile în contenciosul administrativ

Legea nr. 554/2004 in alin. 1 al art. 1 prevede ca „orice persoana care se
considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o
autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termen
legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ
competente”. Întrucât actul administrativ este obligatoriu şi executoriu, orice
persoane, in calitatea lor de administraţi şi subiecte ale raportului juridic de
putere, beneficază, in condiţiile prevăzute de lege, de dreptul de a acţiona in
contenciosul administrativ, iar exceptarea de la procedura instituită prin Legea nr.
554/2004 trebuie să fie cât mai restrânsă.
Potrivit prevederilor cuprinse in alin. 3 al art. 1 „Avocatul Poporului, ca
urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, in baza unei sesizari a
unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza
instanta competenta de contencios administrativ”, iar cele cuprinse in alin. 4 al
aceluiasi articol prevăd că „Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii
atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor,
libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de
putere, sesizeaza instanta de contencios administrativ”.
În acelasi sens sunt si prevederile alin. 6 care dau dreptul „autoritatii publice
emitente a unui act administrativ nelegal sa solicite instantei constatarea nulitatii

31
acestuia, in situatia in care nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circiuitul
civil si a produs efecte juridice”.
Legea nr. 554/2004 conţine cu o reglementare care afirmă înca odata rolul
deosebit de important al Ministerului Public în apărarea drepturilor, libertaţilor, şi
intereselor legitime ale persoanelor precum şi a intereselor publice. În acest sens
sunt alin. 4 si 5 ale art. 1 care prevăd că „Ministerul Public, atunci când, în urma
exercitarii atribţtiilor prevazute de legea sa organică, apreciază că încălcările
drepturilor, libertaţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează
existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice
emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contencios administrativ”, si că
atunci „când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat în
emiterea unui act administrativ normativ, se vatăma un interes public sesizează
instanţa de contencios administrativ”.
Mai mult, spre deosebire de reglementarea anterioara, Legea nr. 554/2004 in
alin. 9 al art. 1 prevede ca „participarea în instanţă a reprezentantului Ministerului
Public este obligatorie”.
O alta noutate adusa de Legea nr. 554/2004, în ceea ce privşste calitatea de
reclamant, este aceea a prevederii exprese în alin. 2 al art. 1 că poate avea această
calitate şi „persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.
Calitatea de parat in litigiile de contencios administrativ este precizată tot de
art.1 alin.1 al Legii nr. 554/2004, care se referă la persoana vatamată „de catre o
autoritate publică”.
Aceasta prevedere este în concordanţă cu art. 52, alin.1 din Constituţie, care se
refera la persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim „de o
autoritate publica”, textul avand un continut mai larg, nefiind limitat doar la
autoritati administrative, asa cum prevedea Legea nr.29/1990.
Va avea deci calitatea de pârat în litigiile de contencios administrativ „orice
autoritate publica emitentă a unui act administrativ, prin care o persoană a fost
vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, sau care nu a soluţionat în
termenul legal o cerere a acesteia”. Astfel, potrivit prevederilor art. 2, alin. 1, lit. b
poate avea calitatea de pârat în litigiile de contencios administrativ „orice organ
de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţioneaza, în regim de putere
publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor
publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit
legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public”.

VII.2.4. Obiectul acţiunii în contencios administrativ

Obiectul acestor acţiuni îl poate constitui anularea unui act administrativ sau
obligarea unei autorităţi publice care refuză să rezolve o cerere referitoare la un
32
drept sau la un interes legitim, precum şi repararea pagubei ce i-a fost cauzaăa
prin actul administrativ ilegal, refuzul nejustificat sau prin faptul de a nu rezolva o
cerere în termen legal. În ceea ce priveşte interesul legitim, Legea prevede ca
acesta poate fi atât privat cât şi public.

VII.2.5. Condiţiile introducerii unei acţiuni în contencios administrativ

Potrivit reglementării din Legea nr. 29/1990, se considerau supuse controlului
contenciosului administrativ numai actele administrative de autoritate. Deşi art. 1
nu preciza, analizând exceptiile mentionate în art. 2 al legii, potrivit căruia nu
puteau fi atacate în contencios administrativ actele de gestiune şi actele
administrative cu caracter jurisdicţional prevazute în art.3, s-a ajuns la concluzia
ca un act administrativ pentru a putea fi atacat in contencios administrativ trebuie
sa fie un act administrativ de autoritate. Dar, potrivit aceluiasi art. 2 al legii erau
exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ şi actele
administrativ care sunt supuse, potrivit unei legi speciale (in raport cu Legea nr.
29/1990), unei alte proceduri judiciare.
Legea nr. 554/2004 a venit cu modificarea aşteptată şi în această problema,
lărgind sfera actelor care pot fi atacate în contencios administrativ, prin aceea ca
nu a mai exceptat de la controlul instanţelor de contencios administrativ actele de
gestiune si actele administrativ-jurisdicţionale. Deci în conditiile actualei legi
pentru a putea forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, este necesar ca
actul atăcat să fie:act administrativ;să nu se prevadă prin lege organica, o altă
procedură judiciară pentru modificarea sau desfiinţarea lor.
Spre deosebire de reglementarea anterioara, Legea nr. 554/2004 conţine în art.
2, alin. 1, lit. c, chiar şi o definiţie a actului administrativ, acesta fiind „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în
vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul
prezentei legi, şi contractele incheiate de autoritatile publice care au ca
obiect:punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;executarea lucrarilor de
interes public;prestarea serviciilor publice;achizitii publice.”
Trebuie să se faca deosebirea între un act administrativ şi alte acte juridice
emise de o autoritate publica (ex.: adrese, circulare).
Încă din perioada interbelica s-a reţinut că actul administrativ, pentru a fi supus
cenzurii instantelor judecatoresti, trebuie sa constea „dintr-o declaraţiune de
voinţă formal exprimată a autorităţii publice, lucrând în calitate de organ al
administraţiei şi care să constituie o deciziune unilaterală de promptă execuţiune
din partea administraţiunii; cu alte vorbe sa fie producatoare de efecte juridice, de
a crea, modifica sau suprima o situatie juridica subiectiva sau obiectiva”.
A doua condiţie necesară pentru introducerea unei acţiuni în contencios
administrativ este ca actul să emane de la o autoritate administrativă.
33
 Legea nr. 554/2004 prevede în alin. 1 al art. 1 că se poate adresa instanţei de
contencios administrativ „orice persoană care se consideră vatamată într-un drept
al său sau într-un interes legitim, de catre o autoritate publica”. Potrivit art. 2, alin.
1, lit. b, prin autoritate publica se înţelege „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care actionează, în regim de putere publica, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut
statutul de utilitate publica sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.”
Pentru a putea folosi acţiunea în contencios administrativ reclamantul trebuie
să fie beneficiarul unui drept subiectiv, ori să aibă un interes legitim pe care
autoritatea publică pârată are obligaţia să-l respecte. Acest drept sau interes
legitim trebuie să fie vătămat de un act administrativ emis de autoritatea publică.
Aceasta vătămare a unui drept constituie o condiţie prealabilă necesară pentru ca
o persoana să poată acţiona în justiţie, conform procedurii instituite prin Legea
contenciosului administrativ.
De fapt, suntem în prezenta unei condiţii de natura imperativă cerută de art. 1
din Legea nr. 554/2004, care prevede că „orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei
cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente...”.
Aceasta prevedere a Legii nr. 554/2004 este identica cu cea a art. 52 din
Constituţie care consacră de asemenea posibilitatea de a se adresa instanţei de
contencios administrativ „persoana care se consideră vătămată într-un drept al său
sau într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri”. În legatura cu notiunea de
drept subiectiv in literatura juridica au aparut mai multe definiţii.
Prin noţiunea de drept subiectiv „se întelege acea putere de a pretinde cuiva un
lucru oarecare, o acţiune sau abstenţiune, putere recunoscuta şi garantată de
ordinea juridica, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie”.
O condiţie esenţială, cu caracter negativ, de admisibilitate a actiunii în justiţie
împotriva actelor administrative ilegale constă în faptul ca actul contestat pe
această cale să nu fie exceptat de la controlul judecatoresc. Dispozitiile Legii nr.
554/2004 sunt în concordanţă cu prevederile constituţionale, în alin. 1 al art. 5
prevăzând că „nu pot fi atacate în contencios administrativ:actele administrative
ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;actele de
comandament cu caracter militar.”
Legea nr. 554/2004 pastrează însă în alin. 2 al art. 5 o dispoziţie care se
regăsea şi în reglementarea anterioara, statuând că „nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ actele administrative pentru desfiinţarea sau
modificarea cărora se prevede, prin lege organica, o altă procedura judiciară.”

34
Diferenţa între cele doua reglementari constă în faptul că, potrivit actualei
reglementări, procedura judiciară trebuie să fie stabilită de o lege organică.
Înca de apariţia contenciosului administrativ în dreptul romanesc, legiuitorul a
înteles să scoată de sub controlul instanţelor de contencios administrativ, anumite
acte administrative emise de organele administraţiei de stat dacă, prin natura
relaţiilor sociale pe care le reglementează, vizează situaţii deosebite.
Astfel, actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul” nu pot fi atacate în contencios administrativ.
Redactarea textului este diferită faţă de reglementarea anterioara care stabilea
că „actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele Romaniei şi
Guvern nu pot fi atacate in justiţie”. Nu vor fi exceptate de la controlul în
contencios administrativ doar actele administrative care intervin în raporturile
dintre Parlament şi Guvern sau Preşedintele Romaniei, ci şi a celorlalte autoritati
publice, prin autorităţi publice întelegandu-se „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care actionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut
statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
O altă excepţie vizează actele de comandament cu caracter militar. Potrivit lit.
b a alin. 1 din art. 5 al Legii nr. 554/2004 nu pot fi atacate în contencios
administrativ actele de comandament cu caracter militar. Spre deosebire de
reglementarea anterioara, noua lege oferă însă şi o definiţie a actului de
comandament cu caracter militar, acesta constând în „actul administrativ referitor
la probleme strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice
organizarii militare, precum şi dreptul comandanţilor de a da ordine
subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau
razboi, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”, definitie care este menita
să lamurească o parte din diferendele aparute sub imperiul Legii nr. 29/1990.
De asemenea potrivit alin. 2 al art. 5 din Legea privind contenciosul
administrativ nu pot fi atăcate în contencios administrativ „actele pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organica, o altă
procedură judiciară”.
Art. 5 din aceeaşi lege prevede că „actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de razboi, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele
care privesc apararea şi securitatea natională ori cele emise pentru restabilirea
ordinii publice, precum şi pentru înlaturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere”.
Restrângerea controlului pe care îl poate efectua instanţa de contencios
administrativ asupra acestor masuri îşi găseşte explicaţia în gradul de pericol
ridicat pe care îl prezintă aceste stari şi care impune luarea unor masuri operative,
urgente, pentru stoparea şi înlăturarea lor. Dacă aceste masuri urgente ar fi supuse
35
controlului general al instanţelor de contencios administrativ, întârzierea punerii
lor în aplicare ar putea aduce grave pagube materiale, precum şi periclitarea vieţii
şi sănătăţii cetăţenilor.
Ultima condiţie pentru introducerea unei acţiuni în contencios administrativ
constă în exercitarea recursului graţios, respectiv sesizarea autorităţii emitente
într-un termen prevăzut de lege.Îndeplinirea unei proceduri administrative
prealabile, concretizată fie intr-un recurs graţios, fie intr-un recurs ierarhic, a fost
prevazută în ţara noastră ca una din condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în
justiţie, atât prin Legea contenciosului administrativ din 1925, şi Legea nr. 1/1967
cât şi prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990. Această procedură
prealabila este prevazută şi de noua Lege a contenciosului administrativ nr.
554/2004. Astfel, art. 7, alin. 1 prevede că „înainte de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un
drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral,
trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data
comunicarii actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia.”
Pentru a se putea declanşa acţiunea în contencios, reclamantul trebuie să facă
dovada că a îndeplinit cerinţa legii şi a respectat procedura prealabilă, adică s-a
adresat mai intâi administraţiei, autoritaţii emitente şi abia după refuzul acesteia
se poate adresa instanţei de judecată.
Art. 7 al Legii nr. 554/2004 instituie, la fel ca şi art. 5 al Legii nr. 29/1990,
două tipuri de recurs administrativ, numai ca între cele două reglementari există
mai multe diferente majore. Prima constă în aceea ca în timp ce Legea nr. 29/1990
instituia prin alin. 1 al art. 5 un recurs graţios obligatoriu şi prin alin. 3 al aceluiaşi
articol un recurs ierarhic facultativ, adresat autorităţii ierarhic superioare
organului emitent, din prevederile Legii nr. 554/2004 la o prima vedere se pare ca
petiţionarul ar avea un drept de opţiune între cele doua recursuri, art. 7, alin. 1 al
acestei din urma legi prevăzând că „plângerea se poate adresa în egala masură
organului ierarhic superior, dacă acesta există”.
Acest drept de opţiune constă în posibilitatea petitionarului de a alege între
autoritatea emitenta şi autoritatea ierarhic superioară, el fiind totuşi obligat să
exercite recursul administrativ. Recursul graţios devine însă obligatoriu în cazul
în care nu există organ superior.
O alta diferenţă este aceea că Legea nr. 554/2004 prevede situaţii în care nu
este obligatorie procedura prealabilă, deşi acţiunea priveşte un act administrativ.
În acest sens art. 7, alin. 5 prevede că „în cazul acţiunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici
sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 4, alin. 2 (invocarea ilegalitatii pe
calea exceptiei de nelegalitate), nu este obligatorie procedura prealabila”.

36
 VII.2.6. Excepţia de ilegalitate
Controlul legalităţii actelor administrative poate fi efectuat şi prin invovarea
excepţiei de ilegalitate în cadrul unui proces care nu are un obiect specific
contenciosului administrativ.
Controlul actelor administrative sub aspectul legalităţii pe calea excepţiei de
ilegalitate are anumite trăsături specifice, ce-l deosebesc de controlul instanţelor
judecătoreşti pe calea acţiunii directe. Astfel, controlul instanţelor judecătoreşti,
pe calea excepţiei de ilegalitate:nu presupune anularea actului administrativ, ci
numai stabilirea ilegalităţii şi înlăturarea lui din cauză;este mai larg, extinzându-se
şi asupra actelor administrative normative, precum şi asupra operaţiunilor
administrative.
Exceptia de ilegalitate, cum se susţine constant în literatura de specialitate, este
o apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui act administrativ
ilegal ce are incidenţă cu cauza (speţa) respectivă. Tocmai de aceea, excepţia de
ilegalitate poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti
(atât în cauzele civile, cât şi în cauzele penale) şi de orice parte din proces,
precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească. În cazul excepţiei de ilegalitate
nu se întâlnesc, aşadar, termene de prescripţie ori de decădere.
De asemenea, în literatura de specialitate s-a conturat teza după care
soluţionarea excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ sau a unei operaţiuni
administrative nu este nevoie să fie prevăzută în mod expres de un text de
lege.Instanţa în faţa căreia este ridicată excepţia va suspenda cauza şi va sesiza
instanţa de contencios administrativ competentă. În urma soluţionării favorabile a
excepţiei de către aceasta prima instanţă va înlătura actul administrativ din cauză.
Consecinţele juridice ale admiterii excepţiei de ilegalitate sunt
următoarele:efectul sentinţei se produce numai între părtile litigante;soluţia
instanţei este reţinută în considerentele sentinţei şi drept urmare nu poate fi
atacată decât odată cu fondul;în dispozitivul sentinţei nu se specifică nimic în
legătură cu modul de soluţionare a excepţiei de ilegalitate, deoarece obiectul
acţiunii introductive este altul.
Excepţia de ilegalitate a actului administrativ ca incident procedural poate fi
ridicată atât in faţa instanţelor de drept comun cât şi a instanţelor de contencios
administrativ. În acest ultim caz, ridicarea excepţiei este legată de invocarea
legalităţii unui alt act decât cel a cărui anulare s-a cerut, de care depinde
soluţionarea litigiului.

VII.2.7. Competenţa instanţelor de contencios administrativ

Judecarea acţiunilor formulate în baza art. 1 din Legea contenciosului
administrativ este de competenţa tribunalului sau a curţii de apel în a cărui rază
teritorială îşi are domiciliul ori sediul reclamantul potrivit competenţei materiale
prevăzute de art. 2 şi 3 din Codul de procedură civilă. Sunt de competenţa
37
tribunalelor, procesele şi cererile în materie de contencios administrativ privind
actele autorităţilor administrative de până la nivel judeţean inclusiv şi litigiile care
au un obiect evaluabil în bani de până la cinci miliarde de lei. Curţile de apel
judecă, în primă instanţă, procesele şi cererile în materie de contencios
administrativ, privind actele autorităţilor şi instituţiilor centrale, litigiile care au un
obiect evaluabil în bani de peste la cinci miliarde de lei şi recursurile îndreptate
împotriva hotărârilor pronunţate de tribunale.Înalta Curte de Casaţia şi Justiţie
judecă recursurile îndreptate împotriva hotărârilor Curţilor de Apel şi conflictele
de competenţă.
Din punct de vedere al competenţei teritoriale judecarea acţiunilor este de
competenţa Tribunalului sau a Curţii de Apel în a căror rază teritorială îşi are
domiciliul reclamantul.Această regulă este o derogare de la principiul de drept
comun, unde competenţa aparţine instanţelor de la domiciliul sau sediul pârâtului.
Raţiunea acestei derogări este izvorâtă din voinţa legiuitorului de a favoriza
reclamantul – persoana vătămată în drepturile sale de o autoritate administrativă –
uşurându-i posibilitatea de a se adresa justiţiei mai repede şi cu cât mai puţine
cheltuieli.

VII.2.8. Procedura în faţa instanţelor de contencios administrativ

Procedura în faţa instanţei începe cu introducerea acţiunii în contencios
administrativ. Astfel, dacă petiţionarul nu este mulţumit de modul cum a fost
rezolvată cererea sa de către organul administraţiei publice, după consumarea
procedurii administrative prealabile, se poate adresa instanţei judecătoreşti,
respectiv tribunalului administrativ-fiscal, ori, după caz, Curţii de Apel de la
domiciliul reclamantului sau de la domiciliul paratului.
Dacă potrivit art. 5, alin. 2 din Legea nr. 29/1990, „în cazul in care cel care se
consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate
sesiza instanţa in termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei”, stabilind un
termen unic, Legea nr. 554/2004 aduce şi aici modificari. Astfel, art. 11 prevede,
în primul rând, un termen mai mare, de 6 luni, care incepe sa curga diferit, dupa
cum este vorba de un act administrativ, un refuz nejustificat sau de faptul de a nu
rezolva o cerere in termenul legal.
„Cererile prin care se cere anularea unui act administrativindividual sau
recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in
termen de 6 luni de la:
a) data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau, dupa caz, data
comunicarii refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii;
b) data expirarii termenului legalde solutionare a cererii, fara a depasi
termenul prevazut la alin. 2 (nu mai tarziu de 1 an de la data emiterii);
c) data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in
cazul contractelor administrative”.
38
 Iar „in cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data
când s-a cunoscut existenta actului nelegal” fara a depăşi însă termenul de 1 an de
la emiterea actului prevăzut de alin. 2.
De asemenea, Legea nr. 554/2004 prevede expres în alin. 2 al aceluiaşi articol
posibilitatea introducerii actiunii şi peste termenul prevazut la alin. 1 dar nu mai
târziu de 1 an de la emiterea actului.
Mai mult potrivit alin. 4 „ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se
considera a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter
normativ care se considera a fi nelegale pot fi atăcate oricând.
Potrivit prevederilor art. 12, „reclamantul va anexa la acţiune copia actului
administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii administrative
prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care
reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia
cererii, certificată prin numarul şi data înregistrarii la autoritatea publica, precum
şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile”. În afară de
acestea reclamantul va mai depune şi dovada daunelor materiale cauzate prin
actul emis sau prin refuzul rezolvării cererii.
Potrivit art. 20, alin. 1 termenul de recurs împotriva hotărârilor pronunţate în
prima instanţă este de „15 zile de la pronunţare ori de la comunicare”.
Noua lege aduce însă o modificare esenţiala pentru protejarea drepturilor şi
intereselor legitime ale persoanei vătămate, statuând în art. 21, alin. 1 că
„recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care îşi
poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita preşedintelui instanţei
competente să soluţioneze recursul şi stabilirea termenului de judecată a
recursului chiar înainte de primirea dosarului”. În acest sens alineatele următoare
prevăd că „cererea de fixare a unui termen de urgenţă, însoţita de dovada
înregistrarii recursului la instanţa de fond, se soluţioneaza în termen de 24 de ore
de la prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs”, iar „soluţia de
admitere a cererii se comunică de îndata instanţei de fond, care are obligaţia
redactării hotărârii atacate, a comunicarii acesteia părţilor, precum şi a expedierii
dosarului, într-un termen de 5 zile”. „Motivarea recursului se poate face, sub
sancţiunea nulităţii pentru tardivitate, în termen de 2 zile de la comunicare”. În
cazul situaţiilor deosebite „procedura de citare a părţilor şi de comunicare a
motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin
agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor”.
Reglementarea citată, însă nu se aplică în cazul în care sunt atacate în
contencios administrativ, pentru exces de putere, „actele administrative emise
pentru aplicarea regimului stării de razboi, al stării de asediu sau al celei de
urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru

39
restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor
calamităţilor naturale, epidemiilor ăi epizootiilor”.
Cererea de recurs, după cum prevede art. 302 din Codul de Procedură Civilă,
se depune de către partea interesată, la instanţa a cărei hotărâre se atacă, sub
pedeapsa nulităţii, care o înaintează, împreună cu dosarul cauzei, instanţei de
recurs competente.

40
DICŢIONAR:

1. act de comandament cu caracter militar – actul administrativ referitor la

problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice
organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine
subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau
război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;
2. contencios administrativ – 1. activitatea de solutionare de catre instantele
judecatoresti competente a litigiilor nascute din încalcarea sau nerecunoasterea
de catre o autoritate administrativa a unui drept recunoscut de lege sau a unui
interes legitim; 2. totalitatea instantelor judecătoreşti însărcinate cu
soluţionarea litigiilor apărute între administraţie şi cei administraţi;
3. contencios administrativ de anulare – categorie a contenciosului administrativ
în care instanta de contencios administrativ este competenta sa anuleze ori sa
modifice un act administrativ de autoritate emis sau adoptat cu nerespectarea
legii (v. Contencios administrativ);
4. contencios administrativ de plină jurisdicţie – categorie a contenciosului
administrativ în care instanta de contencios administrativ este competenta sa
anuleze ori sa modifice actul administrativ de autoritate atacat si sa acorde
daune pentru prejudiciul cauzat prin act;
5. controlul legalitatii – procedura în cadrul carei este verificata îndeplinirea
conditiilor de fond si de forma de care depinde adoptarea legala a unui act
administrativ;
6. drept vătămat – orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege,
căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;
7. instanţa de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă – Secţia
de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele
administrativ-fiscale;
8. interes public – interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale
ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei
autorităţilor publice;
9. interes legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
10. interes legitim public – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori,
după caz, în considerarea apărării unui interes public;
11. nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri – faptul de a nu răspunde
solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege
nu se prevede alt termen;
12. plângere prealabilă – plângerea prin care se solicită autorităţii publice emitente
sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu
caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia;

41
 CAPITOLUL VIII

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

VIII.1. RĂSPUNDEREA CONTRAVENŢIONALĂ

VIII.1.1. Precizări prealabile

Răspunderea juridică poate fi definită ca fiind un ansamblu de drepturi şi
obligaţii aflate în raport de conexiune şi care se nasc ca urmare a săvârşirii unei
fapte ilicite. Răspunderea juridică, mai precis stabilirea răspunderii juridice a unei
persoane fizice sau juridice presupune întotdeauna intervenţia unui organ de stat
învestit cu atribuţii specifice constând în individualizarea persoanei ce a comis
fapte ilicite şi a gradului de vinovăţie a acestuia, precum şi aplicarea unei
sancţiuni.
În practică nu se operează cu noţiunea generală a răspunderii juridice, ci cu
anumite forme ale acesteia: civilă, penală, administrativă. Aceste forme ale
răspunderii juridice se disting între ele în funcţie de criteriul naturii juridice a
normei încălcate, fiecare dintre acestea comportând particularităţi. Aşa de pildă
încălcarea unei norme de drept penal, va atrage răspunderea penală şi aplicarea
unei pedepse autorului faptei, iar încălcarea unei norme de drept administrativ va
determina răspunderea administrativă şi aplicarea unei astfel de sancţiuni.
Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice, specifică
dreptului administrativ, care se declanşează, în principal, în situaţia încălcării unei
norme de drept administrativ.
În dreptul administrativ există două forme de răspundere caracterizate printr-o
sancţiune represivă: răspunderea administrativă (propriu-zisă) şi răspunderea
contravenţională; şi o formă de răspundere caracterizată printr-o sancţiune
reparatorie – răspunderea organelor administraţiei publice pentru pagubele
pricinuite prin actele lor ilegale, sau mai direct, răspunderea administrativ –
patrimonială (materială).
Într-un sens larg, răspunderea contraventională este o formă a răspunderii
administrative, contravenţia fiind la ora actuală, o formă de manifestare a ilicitului
administrativ, forma cea mai gravă a acestuia, iar regimul său juridic este, în mod
preponderent un regim al dreptului administrativ.
Într-o altă ordine de idei, răspunderea pentru contravenţii este individuală şi
personală. Din aceste caracterizări rezultă în mod logic faptul că, în principiu,
persoana care este subiect activ al contravenţiei răspunde în nume propriu. Numai
în mod excepţional, când răspunderea contravenţională în nume propriu nu ar
42
putea fi angajată potrivit legii, ar trebui evocată problema răspunderii altei
persoane fizice sau juridice, în condiţii asemănătoare cu cele prevăzute de legea
civilă în legătură cu răspunderea pentru fapta altuia.
Ordonanţa Guvernului României nr. 2/2001, la rândul său, conţine următoarea
definiţie a contravenţiei în art. 1: „constituie contravenţie fapta săvârşită cu
vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, prin hotărâre a Guvernului ori
prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului general
al Municipiului Bucureşti.”
Reglementarea legală a contravenţiilor în noul context legislativ este stabilită
în art. 2 în competenţa autorităţii legislative – Parlamentul, a Guvernului cât şi a
autorităţilor administraţiei publice locale – consiliile locale şi judeţene, respectiv,
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, cu respectarea unui „criteriu”
teritorial şi al unuia material privind sferele sau domeniile de activitate vizate. De
menţionat este şi faptul că O.G. nr. 2/2001 prevede în mod expres, stabilirea şi
sancţionarea contravenţiilor în toate domeniile de activitate, numai prin legi sau
prin hotărâri ale Guvernului (art. 2, alin. 2), pe când, prin hotărâri ale autorităţilor
administraţiei publice locale sau judeţene vor fi stabilite şi sancţionate
contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestea au atribuţii prin lege,
în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi
sau prin hotărâri ale Guvernului (art. 2, alin. 2).
Această dispoziţie stabileşte, practic, o lărgire importantă a competenţei
materiale normative a autorităţii administraţiei publice locale, faţă de Legea nr.
32/1968, restrânsă numai la domeniul edilitar – gospodăresc.
Nu au dreptul de a emite reglementări contravenţionale autorităţile
administrative autonome, ministerele, celelalte organe centrale de specialitate,
serviciile descentralizate (desconcentrate) ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrative teritoriale, inclusiv prefectul.
Actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţia intră în
vigoare la data publicării, dar se pun în aplicare la 30 zile de la publicare, iar în
cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare se face şi cu
respectarea condiţiilor prevăzute de art. 50 alin. 2 din Legea nr. 215/2001. În
cazuri urgente, se poate prevedea un termen mai scurt de punere în aplicare, dar
nu mai mic de 10 zile.

VIII.1.2. Obiectul contravenţiei

Contravenţia, ca şi infracţiunea, are ca element constituitiv, un obiect,
constituit din valorile, relaţiile sociale, bunurile sau interesele legitime, apărate
prin normele de drept administrativ cărora li se aduce atingere sau sunt puse în
pericol de fapta săvârşită.

43
 Obiectul contravenţiei se deosebeşte de cel al infracţiunii prin aceea că
valorile, relaţiile sociale, bunurile sau interesele legitime, apărate prin normele de
drept administrativ au o importanţă socială mai redusă, ele fiind legate de
activitatea organelor ce realizează administraţia publică în anumite domenii de
activitate sau privesc unele raporturi sociale de o rezonanţă mai redusă, pe când
obiectul infracţiunii vizează valorile fundamentale ale statului. Spre exemplu,
infracţiunea constând în deţinerea ilegală de arme de foc are ca obiect relaţiile
sociale sau apără viaţa şi integritatea persoanelor, ordinea şi liniştea publică, deci
valori fundamentale ale societăţii, pe când contravenţia constând în neprezentarea
permisului de armă de vânătoare pentru ai se aplica viza anuală de către poliţie,
are ca obiect relaţiile sociale privind evidenţa armelor.

VIII.1.3. Subiectul contravenţiei

Subiect, al răspunderii juridice este acea persoană fizică sau juridică –
împotriva căreia se exercită constrângerea prin aplicarea sancţiunilor juridice.
Subiect pasiv al contravenţiei este atât persoana fizică cât şi cea juridică (art. 3,
alin. 2 şi art. 6, alin. 1 din O.G. nr. 2/2001).
În premieră în dreptul românesc a fost instituită răspunderea contravenţională
a persoanelor juridice prin O.G. nr. 2/2001. Legea nr. 32/1968 nu cunoştea un
astfel de subiect al răspunderii juridice, nici chiar cu titlu de excepţie. Dimpotrivă
art. 5 din legea abrogată, consacră ferm principiul răspunderii exclusive a
persoanei fizice. Prin abrogare, textul prevedea doar că sancţiunile pot fi aplicate
şi persoanei juridice, dacă aceasta se stabilea prin lege sau decret. Pentru a
elimina orice confuzie şi pentru a sublinia că răspunderea aparţinea numai
persoanelor fizice, textul prevedea că amenda aplicată persoanelor juridice va fi
imputată de aceasta persoanelor fizice vinovate.
Potrivit ordonanţei, persoana juridică răspunde contravenţional. Această
răspundere este directă şi în nume propriu. Prima consecinţă ar fi că persoana
juridică trebuie să dispună, în bugetul propriu, la capitolul cheltuieli, de sumele
necesare pentru plata amenzilor contravenţionale pe care ar fi, eventual obligată
să le achite. Noua reglementare nu face nici o referire la faptul că persoana
juridică recuperează în vreun anume mod, suma plătită cu titlu de amendă
contravenţională, încât trebuie trasă concluzia că relaţia subsecventă între
persoana juridică sancţionată şi persoana fizică eventual „vinovată” rămâne
exterioară raportului juridic de drept contravenţional.

VII.1.4. Latura obiectivă

Sub aspectul laturii obiective, ilicitul administrativ poate consta într-o acţiune
(organizarea jocurilor de noroc fără autorizarea legală), într-o inacţiune (neluarea
măsurilor corespunzătoare pentru respectarea normelor de protecţie a mediului)

44
sau din fapte comisiv – omisive (emiterea incompletă a certificatelor de calitate a
produselor).

VIII.1.5. Latura subiectivă

Latura subiectivă a contravenţiei constă în vinovăţia făptuitorului, adică în
atitudinea sa faţă de faptă şi de rezultatele acesteia. Fapta prevăzută ca fiind
contravenţie se sancţionează chiar dacă este săvârşită fără intenţie, afară de cazul
când prin actul normativ se dispun altfel. Motivul şi scopul constituie în mod
excepţional componente ale laturii subiective în materia contravenţiilor.

VIII.1.6. Cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei

Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei sunt acele
împrejurări, stări ori situaţii, a căror existenţă în timpul săvârşirii faptei, fac ca
realizarea eficientă a vreuneia din trăsăturile esenţiale să devină imposibilă.
Sediul acestor cauze de exonerare îl reprezintă art. 11, alin. 1 şi 2 din O.G. nr.
2/2001.Caracterul contravenţional al faptei, potrivit acestui articol, este înlăturat
în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale,
cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt
precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită.De asemenea, nu
răspunde contravenţional minorul care nu a împlinit 14 ani (art. 11, alin. 2).
Toate aceste cauze înlătură şi caracterul penal al unei fapte, şi ele se studiază
în detaliu la dreptul penal. Nu este mai puţin adevărat însă că aceste împrejurări
au relevanţă şi pe planul dreptului administrativ, în mod special în materia
abaterilor contravenţionale şi răspunderii contravenţionale, care se situează la
graniţa cu ilicitul penal.

VIII.1.7. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor

contravenţionale
Constatarea contravenţiei este prima acţiune care declanşează răspunderea
contravenţională. Constatarea se face în scris, printr-un proces-verbal, care se
încheie de persoane anume prevăzute în actul normativ ce stabileşte şi
sancţionează contravenţia denumită generic agenţi constatatori.
Agentul constatator reprezintă organul sau persoana desemnată prin actul
normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei cu competenţa de a constata
săvârşirea unei contravenţii într-un anumit domeniu de activitate.
Potrivit art. 15, alin. 2 al O.G. nr. 2/2001 pot fi agenţi constatatori: primarii;
ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi;persoanele
împuternicite în acest scop de miniştri şi alţi conducători ai autorităţilor
administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene,
primari;alte persoane prevăzute în legi speciale.

45
 Din punct de vedere al statutului profesional, agentul constatator, fie că are
această calitate în mod exclusiv, fie că o deţine în mod special alăturată alteia, el
exercită în această funcţie o parte a autorităţii publice, în numele căreia îşi
desfăşoară activitatea.
Din interpretarea dispoziţiilor art. 15 din O.G. nr. 2/2001 se desprinde regula
constatării personale a contravenţiei de către agentul constatator. Această
modalitate constă în examinarea prin propriile simţuri – propriis sensibus – de
către agentul constatator a actelor, faptelor, împrejurărilor care conferă relevanţă
contravenţională sancţionatorie unei fapte ilicite şi pe care le materializează în
actul constatator.
Constatarea personală de către agentul constatator semnifică aprecierea
nemijlocită de către acesta a acţiunilor sau inacţiunilor ilicite, a gradului de
pericol social al acestuia, a cicumstanţelor în care s-a săvârşit contravenţia, a
celorlalte împrejurări care ţin de fapta sau persoana contravenientului pentru a se
putea stabili fapta săvârşită şi a-i aplica regimul juridic corespunzător.
Derogarea de la principiul general – constatarea propriis sensibus – a
contravenţiei este reglementată de art. 30 din O.G. nr. 2/2001, text potrivit căruia
agentul constatator va verifica şi stabili dacă fapta constituie o contravenţie pe
baza materialelor care i-au fost înaintate de organul de urmărire penală sau de
către instanţa de judecată.
Activitatea de constatare a contravenţiei aparţinând agentului constatator se
realizează şi se materializează, în final, prin încheierea unui proces-verbal pe baza
constatărilor şi a probelor administrate de el. Din dispoziţiile ordonanţei rezultă că
procesul verbal de constatare a contravenţiei se încheie formă scrisă. Forma scrisă
a procesului verbal de constatare a contravenţiei este obligatorie pentru a se
verifica legalitatea încheierii lui, temeiul obiectiv al răspunderii contravenţionale,
condiţiile în care este antrenată răspunderea contravenţională şi punerea în
executare a sancţiunilor contravenţionale.
Actul de constatare a contravenţiei, încheiat de agentul constatator la locul
faptei, este un act oficial, autentic şi cu forţă probantă.
Procesul verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde potrivit art. 16,
alin. 1 din ordonanţă, în mod obligatoriu, următoarele menţiuni: data (anul,
luna, ziua) şi locul unde este încheiat (aceste menţiuni sunt necesare pentru
verificare constatării contravenţiei în termenul de prescripţie, verificarea
modului de constatare a contravenţiei, verificarea competenţei teritoriale a
agentului constatator); numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face
parte agentul constatator (menţiunile sunt necesare verificării calităţii agentului
constatator de a constata contravenţia mai ales în situaţia când plângerea se face
în baza delegării de competenţă, determinării locului în vederea depunerii
plângerii); date personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric

46
personal, ocupaţia şi locul de muncă al contravenientului (menţiunile sunt
indispensabile identificării contravenientului pentru că numai acesta poate fi
sancţionat pentru fapta săvârşită – sancţiunea contravenţională nu se poate
executa în lipsa acestor elemente); descrierea faptei contravenţionale cu
indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită precum şi arătarea tuturor
împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite (menţiunile sunt necesare pentru stabilirea
termenului răspunderii contravenţionale şi a limitelor în care aceasta este
antrenată); indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia (menţiunea facilitează controlul judiciar); posibilitatea achitării în
termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul
normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a
căii de atac şi organul la care se depune plângerea. Dacă contravenientul este
minor, procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor
sau ale reprezentanţilor ori ocrotitorilor legali ai acestora (art. 16, alin. 5 din O.G.
nr. 2/2001).
În situaţia în care contravenientul este o persoană juridică, în procesul-verbal
se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în
registrul comerţului şi codul fiscal al acestuia precum şi datele de identificare a
persoanei care o reprezintă (art. 16, alin. 6).
În cazul contravenienţilor cetăţeni străini sau a cetăţenilor cu domiciliul în
străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse următoarele date: numele,
prenumele, seria şi numărul paşaportului, statul emitent şi data eliberării
documentului precum şi seria tichetului de înscriere a contravenţiilor (eliberat la
intrarea în România de organele de poliţie de frontieră – art. 16, alin. 3). La
ieşirea din ţară organele de poliţie de frontieră de la punctele de control pentru
trecerea frontierei de stat vor solicita acestor persoane tichetul de înscriere a
contravenţiilor şi, după caz, dovada plăţii amenzii contravenţiilor.
La cererea contravenientului, agentul constatator are obligaţia de a consemna
în procesul-verbal obiecţiunile sale cu privire la conţinutul acestuia precum şi
mijloacele de probă de care contravenientul înţelege să se servească în cauză.
Obiecţiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica „alte menţiuni”
sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal (art. 16, alin. 7, teza a II-a din O.G. nr.
2/2001).
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei mai cuprinde şi următoarele
menţiuni: descrierea lucrurilor supuse confiscării şi măsurile luate de agentul
constatator în vederea conservării sau valorificării acestora; specificarea numelui,
prenumelui, adresei ori a denumirii şi sediului persoanei juridice, în ipoteza în
care bunurile supuse confiscării aparţin altei persoane; semnătura agentului
constatator şi a contravenientului;determinarea pagubei produse prin contravenţie.

47
 Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de cel care l-a încheiat şi de
contravenient. În cazul în care contravenientul nu este de faţă, refuză sau nu poate
să semneze, agentul constatator va face menţiunea despre aceste împrejurări care
trebuie să fie adeverite de cel puţin un martor. Procesul-verbal în acest caz va
cuprinde numele, prenumele şi domiciliul martorului, numărul şi data actului său
de identitate cu menţiunea organului ce l-a emis precum şi semnătura martorului.
În lipsă de martori, agentul constatator va arăta în procesul-verbal din ce cauză a
fost încheiat astfel. Legea interzice însă, ca martor să fie un alt agent constatator.
După întocmirea procesului verbal nu se admit corecturi, ştersături sau
modificări. Dacă în timpul completării sale, agentul constatator face unele greşeli,
înscrisul va fi anulat, întocmindu-se un alt proces-verbal. De asemenea dacă sunt
necesare unele adăugiri, acestea se vor consemna pe o pagină anexă care va fi
semnată de agentul constatator. Vor mai fi anexate orice alte documente în
legătură cu constatarea contravenţiei.
În cazul în care contravenientul este cetăţean străin sau apatrid care nu
cunoaşte limba română, organul constatator este obligat să asigure un interpret
prin intermediul căruia va fi audiat făptuitorul şi va realiza întreaga procedură de
încheiere a procesului-verbal de constatare a contravenţiei comise.
Procesul verbal se întocmeşte de regulă în două exemplare, din care originalul
rămâne la agentul constatator şi copia se înmânează contravenientului; se pot
întocmi mai multe exemplare în cazul în care sunt mai multe părţi interesate
(respectiv partea vătămată, proprietarul de drept al bunurilor confiscate altul decât
contravenientul).
Pentru ca procesul-verbal de constatare a contravenţiei să fie valabil,
legiuitorul cere să fie respectate anumite condiţii; nerespectarea uneia dintre
acestea duce la nulitatea absolută sau relativă a actului respectiv.
Nulitatea constituie sancţiunea care loveşte, în general, actele de procedură
încheiate fără respectarea unor condiţii de fond şi de formă prevăzute de lege.
Astfel, art. 17 din O.G. nr. 2/2001 prevede 4 cazuri de nulitate absolută a
procesului verbal de constatare a contravenţiei. Aceste cazuri se referă la omiterea
consemnării menţiunilor privind: numele şi fapta contravenientului; fapta
săvârşită; data comiterii contravenţiei; semnătura agentului constatator.
Nulitatea procesului verbal poate fi constatată şi din oficiu, în condiţiile
prevăzute de legislaţia civilă, nefiind necesară plângerea din partea
contravenientului.
Regula generală prevăzută în art. 21, alin. 2 din O.G. nr.2/2001este că agentul
constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea în cazul în
care prin actul de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu se prevede altfel.
Acesta va aplica sancţiunea în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie
să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinând seama de
împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi de mijloacele de săvârşire
48
a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă precum şi de circumstanţele
personale ale contravenientului şi de celelalte menţiuni înscrise în procesul verbal.
Persoana care este împuternicită să aplice şi sancţiunea va dispune şi
confiscarea bunurilor distincte folosite sau rezultate din contravenţii. În toate
aceste situaţii, agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile
confiscate, luând măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege. În
cazul în care bunurile nu se găsesc, contravenientul va fi obligat la plata
contravalorii lor în lei. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este
proprietarul bunurilor confiscate, făcând investigaţiile necesare şi, dacă acestea
aparţin unei alte persoane decât contravenientul, să menţioneze în procesul-
verbal, dacă este posibil, datele de identificare ale proprietarului sau vor fi
precizate motivele pentru care nu a fost posibilă identificarea.
Dacă actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede
dreptul pentru agentul constatator de a aplica şi sancţiunea, atunci procesul-verbal
de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice
sancţiunea. În această situaţie sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe
procesul-verbal. De exemplu, în cazul unor contravenţii la normele privind
transporturile pe calea ferată, sancţiunea se află în competenţa altor persoane
decât cele care au realizat constatarea. (art. 4 şi 5 din Hotărârea Guvernului nr.
203/1994 republicată în 1997).

VIII.1.8. Comunicarea procesului/verbal de constatare

Pentru a putea produce efecte juridice procesul verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei trebuie comunicat. Legea cadru în materie de
contravenţii a reglementat în afara obligativităţii comunicării şi sfera persoanelor
cărora urmează a li se face comunicarea, precum şi procedura de comunicare.
Astfel, potrivit prevederilor art. 25 şi 26 din O.G. nr. 2/2001 obligaţia de
comunicare a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei
precum şi a înştiinţării de plată a amenzii aplicate şi a despăgubirii stabilite revine
agentului constatator sau agentului abilitat de lege să aplice sancţiunea şi să
stabilească despăgubirea pentru ipoteza în care agentul constatator nu este
împuternicit el însuşi să aplice sancţiunea şi să stabilească despăgubirea.
Potrivit art. 25, alin. 1 „procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va
comunica, în copie, contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi
proprietarului bunului confiscate” iar conform alin. 2 al aceluiaşi articol
„comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea în termen de cel
mult o lună de la data aplicării acesteia”.
Termenul de comunicare este deci, de o lună şi începe să curgă de la data
aplicării sancţiunii.

49
 VIII.1.9. Sancţiunile contravenţionale
Sancţiunile contravenţionale sunt reglementate atât de legea cadru cât şi de
legi speciale contravenţionale. Un fel de paradox al legislaţiei noastre a fost faptul
că cea mai severă sancţiune contravenţională, închisoarea contravenţională, nu era
nici măcar menţionată de legea cadru, situaţie care sub aspectul ştiinţei şi tehnicii
dreptului, nu putea fi acceptată. Prin urmare, datorită acestui motiv, sancţiunea
închisorii contravenţionale a fost introdusă în actuala lege cadru a contravenţiilor
şi anume O.G. nr. 2/2001.
Dar, odată cu revizuirea Constituţiei, art. 23 al acesteia s-a modificat şi a fost
completat prin introducerea alin. 9¹ care are următorul cuprins: „sancţiunea
privativă de libertate nu poate fi decât de natură penală”. Putem trage de aici
concluzia că numai în urma săvârşirii unei fapte prevăzută de legea penală ca
fiind infracţiune se va putea aplica sancţiunea privării de libertate (a închisorii) şi,
prin urmare, săvârşirea unei contravenţii nu mai poate fi sancţionată şi privativ de
libertate prin închisoare; de asemenea, neachitarea amenzii contravenţionale, în
termenul prevăzut de lege, nu se va mai putea transforma în închisoarea
contravenţională.
Sunt reglementate patru sancţiuni contravenţionale principale, prevăzute de
art. 5, alin. 2: avertismentul; amenda contravenţională; obligarea contra-
venientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.
O.G. nr.2/2001 prevede următoarele sancţiuni contravenţionale complemen-
tare, în art. 5, alin. 3:confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenţii;suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, a acordului sau
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;închiderea unităţii;blocarea contului
bancar;suspendarea activităţii agentului economic;retragerea licenţei sau avizului
pentru anumite operaţiuni sau pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau
definitiv;desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
De asemenea, se menţionează că, prin legi speciale se pot stabili şi alte
sancţiuni principale sau complementare.
Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al
faptei, iar pentru una şi aceeaşi contravenţie se pot aplica numai o sancţiune
contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare.
Avertismentul reprezintă prima treaptă de sancţionare pe scara sancţiunilor
Contravenţionale iar în baza art. 7 din O.G. nr. 2/2001 constă în „atenţionarea
verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite,
însoţite de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale”.
Avertismentul se aplică în anumite condiţii, şi anume:fapta săvârşită să fie de
mică importanţă;se apreciază că acela care a săvârşit-o nu o va mai repeta, chiar
fără aplicarea amenzii.
Aceste două condiţii trebuie întrunite cumulativ, cuprinzând un element
obiectiv – abaterea săvârşită şi unul subiectiv – aprecierea organului constatator,
50
la acestea mai putem adăuga şi criteriul caracterului primar al faptei, căci
repetarea ei exclude aplicarea avertismentului. Săvârşirea primară a unei fapte
ilicite mai grave sau aprecierea că în viitor va mai fi repetată, pot determina
aplicarea altei sancţiuni decât cea a avertismentului, de exemplu, aplicarea
amenzii.
Prin natura sa intrinsecă, avertismentul este o sancţiune morală; el se
deosebeşte de amendă care este o sancţiune pecuniară. Practic, această sancţiune
constă în dojenirea, dezaprobarea făptuitorului pentru ceea ce a săvârşit, arătarea
pericolului social al faptei comise, al urmărilor provocate, sfătuirea
contravenientului să se îndrepte, să aibă o conduită normală. Avertismentul mai
constă în atragerea atenţiei acestuia că dacă în viitor va mai săvârşi o altă
contravenţie i se va aplica o sancţiune mai aspră. Aşadar, pe lângă elementul de
mustrare, el cuprinde şi pe acela de atenţionare cu privire la conduita ce trebuie
avută anterior.
În ceea ce priveşte forma în care se aplică această sancţiune, ea poate fi scrisă
sau orală (art. 7, alin. 1). În cazul în care contravenientul nu este prezent ori
sancţiunea nu se aplică de agentul constatator, avertismentul se execută prin
comunicarea procesului verbal de constatare a contravenţiei cu rezoluţia
corespunzătoare iar dacă sancţiunea a fost aplicată de organul care a soluţionat
plângerea, executarea se face prin încunoştiinţare scrisă. S-a instituit şi o formă
specială de avertisment, anume, avertismentul publicat.
Cât priveşte amenda contravenţională, este de reţinut, în primul rând,
caracterul administrativ al acesteia, menţionat în mod expresiv de art. 8 alin. 1 din
legea cadru, care preia soluţia din art. 7, alin. 2 din Legea 32/1968. Cum au
remarcat şi alţi autori, se exprimă aici intenţia legiuitorului nostru de a exclude
orice dubiu cu privire la natura juridică a amenzii contravenţionale, „confirmând,
o dată mai mult, că abaterea pe care o sancţionează are şi ea un caracter
administrativ.”
Amenda este o sancţiune pecuniară principală. Ca mijloc de constrângere
constă în micşorarea silită a patrimoniului celui sancţionat, acesta fiind obligat să
plătească statului suma de bani fixată drept sancţiune. Sarcina individualizării
amenzii revine organului competent să aplice sancţiunea, care va aprecia de la caz
la caz, în limitele prevăzute de actul normativ, în funcţie de împrejurările în care
fapta a fost săvârşită, urmările ei, persoana contravenientului etc. Individualizarea
sancţiunii, fiind o obligaţie legală pentru agentul constatator, ea este cenzurabilă
de organele care soluţionează plângerea împotriva măsurii aplicate.
În cuprinsul O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor pentru
sancţiunile contravenţionale principale este prevăzută şi sancţionarea obligării
contravenientului la prestarea unor activităţi în folosul comunităţii, precizându-se
că această sancţiune poate fi stabilită numai prin lege, pe o durată ce nu poate
depăşi 6 luni, respectiv, 300 de ori şi întotdeauna, alternativ cu amenda. Această
51
sancţiune este reglementată şi prin O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al
sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii
contravenţionale.
Confiscarea, ca sancţiune contravenţională complementară, este prevăzută în
art. 5, alin. 3, lit. a din O.G. nr. 2/2001. Fiind o sancţiune complementară, ea
poate însoţi una din celelalte sancţiuni principale. Cu toate acestea, confiscarea se
aplică numai atunci când este expres prevăzută în actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei.
Măsura confiscării nu poate fi dispusă decât asupra bunurilor enumerate
generic şi limitativ de dispoziţiile art. 5, alin. 3, lit. a.
Agentul constatator, cu prilejul constatării contravenţiei, dacă apreciază că
bunurile se încadrează în categoria celor prevăzute în art. citat, odată cu aplicarea
sancţiunii va dispune şi confiscarea. Aprecierea organului constatator se poartă
asupra încadrării sau neâncadrării bunului în vreuna din categoriile de bunuri
supuse confiscării: odată încadrată în una din aceste categorii, confiscare devine
obligatorie.
Bunurile supuse confiscării sunt acele bunuri destinate, folosite sau rezultate
din contravenţie. Bunurile confiscate trec în proprietatea statului. Cu toate
acestea, legea cadru reţine că, în caz de anulare sau de constatare a nulităţii
procesului verbal, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror circulaţie este
întârziată prin lege, se restituie de îndată, celui în drept, iar dacă acestea au fost
valorificate, instanţa va dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se
stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor.

VIII.1.10. Executarea sancţiunilor contravenţionale

În cazul anumitor sancţiuni contravenţionale, executarea acestora începe chiar
în momentul constatării faptei contravenţionale, care se consideră executat din
momentul comunicării sale oral sau în scris contravenientului prezent la
constatarea contravenţiei.
În alte situaţii însă, punerea în executare a actelor de constatare a contravenţiei
nu poate interveni decât după ce instanţa s-a pronunţat asupra codurilor de atac
introduse de cei în drept împotriva acestor acte, hotărârea fiind definitivă şi
executivă. Desigur, nu se mai pune problema existenţei unei asemenea hotărâri,
dacă cei sancţionaţi nu s-au plâns împotriva actelor de constatare a contravenţiei
şi de aplicare a sancţiunii în termenul de 15 zile prevăzut de lege pentru
executarea căii de atac a plângerii.

VIII.1.11. Căile de atac în materie contravenţională

Capitolul IV intitulat “Căile de atac” (art. 31–36) din Ordonanţa Guvernului
nr. 2 (2001 – dreptul comun în materie contravenţională) – reglementează

52
procedura plângerii formulate împotriva procesului-verbal de constatare şi de
aplicare a contravenţiei.
În acest sens art. 31, alin. 1 precede plângerea ca fiind calea de atac specifică
în această materie, întrucât, în sens strict nu se poate vorbi de judecată în primă
instanţă, ca exercitarea căii de atac să poată fi denumită recurs sau apel.
Plângerea este definită drept cale evolutivă de atac, adică cale prin care se
atacă la judecătorie o hotărâre dată de un organ obştesc sau administrativ cu
caracter jurisdicţional, fie un act administrativ în cazuri specificate de legea
specială.
Termenul în care trebuie depusă plângerea este de 15 zile. Acest termen este
limitat, întrucât depăşirea celor 15 zile în exercitarea căii de atac calculată de la
data înmânării sau comunicării fără ca plângerea să fie tardivă şi ineficientă.
În baza O.G. nr. 2/2001, plângerea însoţită de copia procesului-verbal de
constatare a contravenţiei, se depune la organul din care face parte agentul
constatator, acesta fiind obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o
dovadă în acest sens.
Împreună cu dosarul cauzei, plângerea se trimite, de îndată judecătoriei în a
cărui circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, care la termenul fixat pentru
rezolvare, care nu va depăşi 30 de zile, va dispune citarea:contravenientului sau,
după caz, a persoanei care a făcut plângerea;a organului care a aplicat
sancţiunea;a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere;a oricăror alte
persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;societatea de
asigurări menţionată în procesul-verbal, în cazul unui accident de circulaţie (art.
33).Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu
recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este
obligatorie, ea putând fi menţinută şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă
executarea hotărârii. Instanţa competentă a judeca recursul nu poate fi alta decât
tot secţia de contencios administrativ a tribunalului de care aparţine judecătoria
care a judecat în primă instanţă. Poate declara recurs oricare dintre părţi :
contravenientul, partea vătămată, organul care a aplicat sancţiunea, persoana
căruia îi aparţin bunurile confiscate.

VIII.2. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV PATRIMONIALĂ

Răspunderea administrativ-patrimonială este acea formă a răspunderii

administrative care implică răspunderea statului şi organelor administrative
publice pentru daune. Temeiul juridic al acestei răspunderi se regăseşte în
dispoziţiile constituţionale, respectiv art. 1, alin. 3, art. 16, art. 20, art. 21, art. 41,
art. 48, art. 49, art. 72 lit. i, j, art. 107, alin. 2, art. 116, art. 120 alin. 4, art. 121
alin. 2, art. 122, alin. 4, art. 123, art. 125, art. 144, lit. c, din coroborarea cărora se
deduce că cetăţeanul român are un drept fundamental, dreptul la reparaţii pentru
53
pagubele cauzate prin acte administrative ale autorităţilor publice ori prin tăcerea
sau întârzierea autorităţilor publice faţă de cererea sa. Reglementarea modului de
satisfacere a dreptului la reparaţii este prevăzută în legea contenciosului
administrativ (Legea nr.29/1990), care conţine soluţii derogatorii de la dreptul
comun. Cu alte cuvinte, răspunderea administrativ-patrimonială poate fi
concepută ca o răspundere a statului sau a autorităţilor publice pentru limitele
serviciului public.
Răspunderea administrativ-patrimonială a statului. Pentru antrenare ei trebuie
îndeplinite următoarele condiţii:existenţa unei hotărâri judecătoreşti penale de
condamnare definitivă;existenţa unei hotărâri judecătoreşti, dată în urma
exercitării căilor de atac extraordinare prin care se constată eroare judiciară,
condamnarea pe nedrept;formularea de către cel condamnat pe nedrept a
pretenţiilor pentru repararea daunelor materiale şi morale.
Răspunderea administrativ-patrimonială a administraţiei publice. Pentru
antrenare ei trebuie îndeplinite următoarele condiţii:existenţa unui prejudiciu
material al unei persoane fizice sau juridice;existenţa unui serviciu public care,
prin natura sa, conţine riscul producerii anumitor pagube pentru cetăţeni;existenţa
unei legături cauzale între riscul serviciului public şi paguba produsă.
În doctrină se apreciază că aceste două forme de răspundere administrativ-
patrimonială există independent de culpă, răspunderea respectivă fiind o
răspundere obiectivă. Aşadar, răspunderea administrativă îmbracă trei forme,
fiecare având un conţinut propriu, o construcţie sistemică, regim juridic aparte,
toate de natură a înfăţişa răspunderea administrativă ca o macroinstituţie a
dreptului administrativ.
Şi existenţa sancţiunilor administrativ-patrimoniale este controversată, pentru
că răspunderea administrativ-patrimonială este înţeleasă ca o formă a răspunderii
civile, şi nu ca o formă a răspunderii administrative. Există însă şi opinii potrivit
cărora răspunderea organelor administraţiei publice este o răspundere
administrativă. Autorii care susţin această teză arată că o astfel de răspundere
atrage după sine aplicarea sancţiunii constând în obligarea la repararea daunelor
provocate ca urmare a săvârşirii de acte sau fapte ilicite. În categoria sancţiunilor
administrativ-patrimoniale mai sunt cuprinse şi următoarele două sancţiuni:
anularea ori constatarea ilegalităţii actului administrativ; obligarea la admiterea
sau refacerea actului administrativ.

DICŢIONAR:
1. contraventie – fapta savârsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca
atare prin lege, prin hotarâre a Guvernului ori prin hotarâre a
consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti

54
 Teste

Question no. 1

Actele administrative care nu sunt publicate sau comunicate celor interesati sunt:
A nule

B inexistente

C anulabile

Question no. 2

Recursul contencios semnifica:

sesizarea adresata organului emitent cu privire la ilegalitatea unui act
A
administartiv
B sesizarea adresata instantei de judecata

C sesizarea adresata unui organ cu atributii de control

D sesizarea adresata organului ierarhic superior organului emitent

Question no. 3

Dreptul de proprietate publica înceteaza prin:

A trecerea unui bun din domeniul privat în domeniul public
prin concesiune, închiriere, darea în administrare, darea în folosinta cu titlu
B
gratuit
nu înceteaza întrucît proprietatea publica este ca si proprietatea privata
C
perpetua
se face prin hotarâre de guvern, hotarâre a consiliului judetean,
C hotarâre a consiliului local, hotarâre a Consiliului General al
Question no. 4 Municipiului Bucuresti
Închirierea bunurilor
proprietate publica:
se aproba prin hotarâre de guvern, hotarâre a consiliului
A judetean, hotarâre a consiliului local, hotarâre a Consiliului
General al Municipiului Bucuresti
se face prin lege sau actele autoritatilor administratiei publice
B
centrale
55
 Question no. 5

Concesionarul este obligat:

sa preia, la incetarea contractului, bunurile de preluare in mod gratuit si libere de
A
orice sarcini
B sa verifice bunurile concesionate, stadiul de realizare a investitiilor si modul in
care este satisfacut interesul public prin realizarea activitatii sau serviciului
public
C sa depuna garantia prevazuta in contract

D sa plateasca redeventa

Question no. 6

Lipsa acordului prealabil atrage:

A anulabilitatea

B inexistenta

C nulitatea

Question no. 7

In lipsa intrunirii cvorumului hotararile adoptate de o autoritate administrativa sunt:

A inexistente

B anulabile

C nule

Question no. 8

In lipsa intrunirii majoritatii hotararile adoptate de o autoritate administrativa sunt:

A nule

B inexistente

C anulabile

Question no. 9

Bunurile de preluare sunt bunurile:

care au apartinut concedentului si au fost utilizate in derularea
A
contractului
care au apartinut concesionarului si au fost utilizate in derularea
B
contractului
C bunuri proprii ale concedentului

56
 Question no. 10

Contractul de concesiune inceteaza in situatia in care:

A este declarat nul printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila

B licitatia prin care a fost desemnat concesionarul a fost anulata

Question no. 11

Despagubirile pentru daunele provocate de catre un act administrativ ilegal pot fi

solicitate:
A printr-o actiune separata la instantele de drept comun
in cadrul unei actiuni in contencios administrativ care are ca obiect
B
controlul legalitatii unui act administrativ
C printr-o actiune separata la instantele de contencios administrativ

D printr-o cerere adresata organelor ierarhic superioare organului emitent

E printr-o cerere adresata organelor emitente

Question no. 12

Lipsa avizului conform atrage sanctiunea:

A inexistenta

B nulitatea

C anulabilitatea

Question no. 13

Concesionarul nu este obligat sa plateasca despagubiri in urmatoarele situatii:

in cazul disparitiei dintr-o cauza de forta majora a bunurilor
A
concesionate
in cazul rezilierii contractului de catre concedent sau instanta
B
de judecata
in cazul denuntarii unilaterale a contractului de catre
C
concedent

Question no. 14

Actele administreative pot fi suspendate de catre:

A autoritatea administrativa emitenta

B instantele de judecata
C autoritatile administrative ierarhic superioare

57
 Question no. 15

Actele administrative pot fi modificate de catre:

A autoritatile administrative cu atributii de control

B autoritatile admnistrative emitente

C instantele de judecata

Question no. 16

Pot avea calitatea de concedent:

A prefectii

B primarii

C guvernul

D primul ministru

Question no. 17

Concedentul are posibilitatea de a :

A culege fructele bunurilor concesionate

B exploata bunurile concesionate

C subconcesiona

D inchiria

Question no. 18

Concesionarul are dreptul de a efectua si alte investitii

decat cele la care s-a obligat prin contractul de concesiune:
A cu acordul concedentului
in mod liber fara a fi necesar acordul
B
sau notificarea concedentului
C numai dupa notificarea concedentului

Question no. 19

Bunurile proprietate publica pot fi date în administrare de

catre:
A Consiliile locale

B Primul Ministru

58
C Ministerul finantelor

D Primari

E Guvern

F Consiliile judetene

Question no. 20

Un contract incheiat intre o persoana juridica de drept public si o persoana

fizica poate fi un contract de drept public?
A Da

B Nu

Question no. 21

In lipsa intrunirii majoritatii hotararile adoptate de o autoritate administrativa

sunt:
A nule

B anulabile

C inexistente

Question no. 22

Obiectul contractului de concesiune il constituie:

A transmiterea dreptului de a culege fructele bunurilor concesionate

B transmiterea dreptului de a exploata bunurile concesionate

C transmiterea dreptului de dispozitie cu privire la bunurile concesionate

Question no. 23

Contractul de concesiune este un contract:

A translativ de drepturi reale

B intuituu personae

C aleatoriu

Question no. 24

Contractul de concesiune poate fi prelungit:

A prin acordul partilor prin act autentic
B prin acordul partilor prin act solemn

59
C prin acordul partilor fara alte formalitati

D in situatii exceptionale in mod unilateral de catre concedent

Question no. 25

Darea în administrare se realizeaza

prin:
A dispozitie a primarului

B ordin al prefectului

C hotarâre de Guvern

D hotarâre a consiliului local

E ordonanta de guvern

F dispozitie a primului-ministru

Question no. 26

Caietul de sarcini intocmit in vederea realizarii unnei licitatii pentru concesionarea

unor bunuri publice poate contine:
A clauze referitoare la incetarea contractului de concesiune

B redeventa minima si modul de calcul a acesteia

regimul bunurilor utilizate de concesionar in derularea
C
contractului
D valoarea investitiilor ce trebuie realizate

Question no. 27

Lipsa avizului consultativ atrage:

A nulitatea

B inexistenta

C anulabilitatea

Question no. 28

Recursul gratios constituie o conditie a introducerii unei actiuni la instantele de

contencios administrativ?
A Da

B Nu
Question no. 29

60
 Trecerea unui bun din domeniul public la statului în domeniul privat al acestuia:
se aproba prin hotarâre de guvern, hotarâre a consiliului judetean,
A hotarâre a consiliului local, hotarâre a Consiliului General al Municipiului
Bucuresti
B se realizeaza prin licitatie
se realizeaza prin hotarâre de guvern, hotarâre a consiliului judetean,
C hotarâre a consiliului local, hotarâre a Consiliului General al Municipiului
Bucuresti

Question no. 30

Concedentul isi poate manifesta intentia de dobandire a bunurilor de preluare:

A intr-un termen convenit de comun acord cu concesionarul

B pana la data expirarii contractului

C in momentul expirarii contractului

Question no. 31

Contractul de concesiune este un contract:

A bilateral

B cu titlu oneros

C autentic

Question no. 32

Concesionarul poate fi obligat sa plateasca despagubiri in urmatoarele situatii:

A rezilierea contractului din culpa sa

B nerespectarea obligatiilor contractuale

C in cazul imposibilitatii obiective de a exploata bunurile concesionate

D cand modifica unilateral contractul

Question no. 33

Bunurile de retur sunt bunurile:

care au apartinut concesionarului si au fost utilizate in derularea
A
contractului
B bunuri proprii ale concedentului
care au apartinut concedentului si au fost utilizate in derularea
C
contractului
61
 Question no. 34

Nu pot face parte din comisia de evaluare constituita potrivit Legii nr.219/1998:
persoanele care sunt sot/sotie, rude sau afini pana la gradul patru inclusiv
A
cu persoanele fizice participante la licitatie
persoanele care sunt sot/sotie, rude sau afini pana la gradul patru inclusiv
B
cu administratorii sau cenzorii persoanelor juridice participante la licitatie
persoanele care sunt sot/sotie, rude sau afini pana la gradul patru inclusiv
C
cu conducatorul autoritatii administrative ce are calitatea de concedent
persoanele care sunt sot/sotie, rude sau afini pana la gradul patru inclusiv
D
cu conducatorul autoritatii administrative care organizeaza licitatia

BIBLIOGRAFIE RECOMANDATĂ

1. Drăganu Tudor – “Actele de drept administrativ”, Editura “Ştiinţifica”,

Bucureşti, 1959.
2. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura “Nemira”,
Bucureşti, 2000 – vol. I şi 1996 – vol. II
62
 3. Iovănas Ilie, Drept administrativ, Editura “Servo-Sat”, vol. I, Arad, 1997
4. Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român, Partea generală,
Ediţia a III-a, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2002

LEGISLAŢIE RECOMANDATĂ

PARTEA II
1. LEGE nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publica si
regimul juridic al acesteia
2. LEGE nr. 219 din 25 noiembrie 1998 privind regimul concesiunilor
3. Lege nr. 554 din 02/12/2004 privind contenciosul administrativ
4. ORDONANTA nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al
contraventiilor

RĂSPUNSURI TESTE

TESTE PARTEA A II A
1. b; 2. b; 3. c; 4. a; 5. c d; 6. c; 7. c; 8. a; 9. b; 10. a; 11. a b c; 12. b; 13. a; 14. c;
15. b c; 16. –; 17. a b; 18. a; 19. a e f; 20. a; 21. a; 22. b; 23. b; 24. b; 25. c; 26. a b
d; 27. c; 28. a; 29. c; 30. a b; 31. b; 32. a b; 33. c; 34. a b;

RESURSE WEB

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/cadreprincipal.htm-Consiuliul Europei - lista

tratatelor, conventiilor, acordurilor
http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/default.asp?Language=en&Advanced=1-Curtea
Europeana a Drepturilor Omului
http://legal.dntis.ro/codcivil/index-civ.html-Codul Civil
http://legal.dntis.ro/codpenal/index-pen.html-Codul Penal
http://legal.dntis.ro/cpcivil/index-cpc.html-Codul de Procedura Civila
http://legal.dntis.ro/cppenal/index-cpp.html-Codul de Procedura Penala
http://legifrance.gouv.fr/-Baza de date cu legislatie din Franta
http://www.anfp-map.ro/-Ministerul Administratiei Publice - Agentia Nationala a
Functionarilor Publici
http://www.avp.ro/-Avocatul Poporului
63
http://www.ccr.ro/-Curtea Constitutionala
http://www.cdep.ro/- Camera Deputatilor
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame-Repertoriul legislativ - baza de date
legislativa de la Camera Deputatilor
http://www.clr.ro/-Consiliul Legislativ
http://www.coe.int/T/E/CLRAE/-Congresul Puterilor Locale si Regionale din
Europa (CPLRE) din cadrul Consiliul Europei
http://www.control.ro/-Autoritatea Nationala de Control
http://www.cor.eu.int/-Comitetul regiunilor europene
http://www.guv.ro/-Guvernul României
http://www.ina.gov.ro/-Institutul National de Administratie
http://www.indaco.ro/LegeStart-/ Lege - baza de date legislativa a firmei Indaco
System
http://www.journal-officiel.gouv.fr/- Journal Officiel - baza de date legislativa si
motor de cautare care contine legislatie franceza
http://www.juriscope.org/publications/- Baza de date juridica în limba franceza:
legislatie, dezbateri parlamentare, coduri, jurisprudenta, doctrina, texte europene,
reviste, articole, etc.
http://www.just.ro/-Ministerul Justitiei
http://www.law.nyu.edu/library/foreign_intl/dictionaries.html-Motor de cautare -
dictionare juridice
http://www.mapgov.ro/-Ministerul Administratiei si Internelor –
http://www.mapgov.ro/cjcl.htm-Consilii Judetene si Consilii Locale
http://www.mapgov.ro/P%20R%20E%20F%20E%20C%20TI.htm-Prefecti si
adresele lor web
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html-International Constitutional Law -
baza de date cu legislatie constitutionala internationala
http://www.pcsj.ro/-Ministerul Public - Parchetul de pe lânga Înalta Curte de
Casatie si Justitie a României
http://www.presidency.ro/-Administratia Prezidentiala
http://www.scj.ro/- Inalta Curte de Justitie si Casatie
http://www.scj.ro/constitutii/ROMANIAconstitutie1993.htm-Constitutia din 1991
http://www.senat.ro/-Senatul României
http://www.xrefer.com/books/oupdlaw/about.jsp-Oxford Law Dictionary

64