Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative

Facultatea de Administraţie Publică

Studii Universitare de Masterat IFR

-TEORIA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE-

Suport de curs:

Conf.univ. dr. Cezar Corneliu MANDA

Lect.univ.dr. Cristina Elena NICOLESCU

INTRODUCERE

ursul „Teoria Administrației Publice” se adresează cursanților -

C masteranzi ai Facultăţii de Administraţie Publică, SNSPA.

Conținutul prezentului curs se fundamentează pe cunoștințele acumulate
prin parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului administraţiei
publice, disciplina reprezentând o continuare firească a cercetării fenomenului
administrativ, abordate de materiile studiate in anii precedenţi.

Cursul Teoria Administraţiei Publice (TAP) are drept obiectiv general

perfecţionarea studenţilor-masteranzi în aria de studiu a teoriei administrației publice,
în domeniul interdisciplinar al ştiinţelor administrative, prin aprofundarea
cunoştinţelor şi dezvoltarea competenţelor profesionale şi de cercetare necesare şi
care să le asigure expertiza în cadrul acestui câmp disciplinar.
 În acest context, TAP, asigură masteranzilor formarea academică avansată și
specializată care le permite completarea și îmbunătățirea experienței proprii de lucru,
prin dezvoltarea de cunoștințe, deprinderi și atitudini necesare identificării
fundamentelor teoretice asupra Administrației Publice care s-au dezvoltat în cadrul
științei administrației și legătura acesteia cu dreptul administrativ.
Demersul îşi propune aşadar, însuşirea de către cursanţi, ca viitori funcţionari
publici, a modalităţilor şi formelor ştiinţifice concrete ce pot concura la
raţionalizarea, simplificarea, perfecţionarea şi eficientizarea organizării şi
funcţionării sistemului administrativ.
Cursul este structurat în două părţi esenţiale: una general –conceptuală ce
facilitează înţelegerea din punct de vedere teoretic a noţiunilor de bază, a planurilor
de analiză, ca de altfel şi a scopurilor cercetării, iar cealaltă, de ordin specific-
aplicativă, ce vizează prezentarea şi însuşirea acelor instrumente ştiinţifice concrete
apte dă permită cursanţilor să perceapă corect realitatea administrativă, în
complexitatea sa, oferindu-le posibilitatea de a găsi soluţiile efective menite să
asigure raţionalizarea, eficientizarea şi simplificarea organizării şi funcţionării
sistemului de administraţie publică.
Structura cursului are în vedere următoarele module distincte, după cum
urmează: Administrația publică: definiție, rol, funcții, caracteristici; Administraţia şi
mediul său; Structurile administraţiei publice; Resursele administraţiei publice;
Controlul administraţiei publice; Modele administrative; Reforma administraţiei
publice.
Planurile de cercetare integrate studiului sunt: Analiza și aprofundarea
conceptelor: stat, putere executivă, administraţie publică; Înțelegerea rolului
administraţiei publice, precum și a caracteristicilor şi funcţiilor sale; Studierea
relaţiilor dintre administraţie şi mediul politico-/juridic; Examinarea resurselor
utilizate de administraţia publică, din perspectiva obţinerii de rezultate maxime cu
mijloace reduse; Modalităţile de exercitare a controlului administrativ; Examinarea
principalelor tipuri de reformă a administraţiei; Studiul modelelor care au contribuit
la îmbunătățirea activității administrative.
Cursul Teoria Administraţiei Publice este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe
prezentarea noţiunilor şi conceptelor în cadrul întâlnirilor curente prevăzute în
calendarul activităţilor, iar pe de altă parte, studenţii iau parte la procesul de învăţare

2
activă, prin implicarea lor în alcătuirea unor eventuale proiecte de grup şi participarea
la discuţii pe tematica specifică cursului.
Temele cuprinse în acest suport de curs dispun de un set de întrebări de
autoevaluare.
În cadrul cursului Teoria Administraţiei Publice studenții au libertatea de a-și
gestiona singuri, fără constrângeri, modalitatea și timpul de parcurgere a cursului.
Pentru facilitarea accesului la informațiile prezentate în cadrul cursului, studenții
dispun de posibilitatea întâlnirii cu profesorul titular de curs în cadrul activităților
tutoriale și a celor online (prin intermediul platformei www.apcampus.ro).
În vederea aprofundării informațiilor relevante cursului Teoria Administrației
Publice studenții pot consulta la biblioteca SNSPA următoarele materiale:
1) Cezar Corneliu Manda, Teoria Administrației Publice, Ed. CH BECK,
București, 2013.
2) Cristina Elena Nicolescu, Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru
România, Ed. Economică, București, 2012.

Astfel, în modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele

necesare unei cunoaşteri a domeniului, menite să formeze, să completeze şi să
întregească pregătirea de specialitate a viitorilor specialişti în administraţia publică.
Pentru o reală cunoaştere se recomandă consultarea bibliografiei. Evaluarea se se
realizează sub forma unei verificări pe parcurs, cursantul trebuind să realizeze la
sfârșitul acestui curs un referat.
Exigenţele cursului sunt firesc corelate poziţiei SNSPA, respectiv celei ale
Facultăţii de Administraţie Publică în ceea ce priveşte combaterea şi sancţionarea
drastică a furtului ori a susţinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricăror
forme de fraudare.

3
MODULUL 1 : Administrația publică: definiție, rol, funcții, caracteristici.

Administraţia este personificarea statului în vederea reglementării propriilor

sale interese, putere totdeauna de veghe, ce suplineşte şi completează pe alţii şi le
generează acţiunea, conduce problemele generale şi intervine, ca for tutelar, în
gestiunea problemelor locale. 1
Administraţia, aşa după cum se ştie, reprezintă un vechi fapt social, fapt
rezultat din apariţia unui aparat specializat de încadrare a activităţilor sociale.2
Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esenţa, elementul principal al
cercetării administraţiei publice.
În acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca:

a) un fapt social - el nu se realizează decât în cadrul unei activităţi sociale, al

unei colectivităţi umane organizată (restrânse sau globale, locale sau naţionale);
b) o activitate subordonată – se subordonează unor valori superioare şi
exterioare administraţiei (valorilor politice, de pildă, fixate de puterea politică, ce sunt
nu numai superioare, ci şi exterioare autorităţii administrative);
c) situat între valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască şi executarea
materială a acestei valori (de exemplu, administraţia de stat supraordonându-se
faptelor materiale cu ajutorul cărora va realiza valorile politice faţă de care se
subordonează, se sprijină pe puterea de stat, putând să dea dispoziţii care pot fi
asigurate, în caz de nerespectare, prin forţa de constrângere a statului);
d) implică în mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul
oricărei activităţi administrative (de exemplu, în principal activitatea administrativă a
statului şi a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea
executării legii).

1
A se vedea Vivien, Etudes administratives, 1er edition, 1845, preface, citat de Roland Drago, Les
mission de l’administration, în „Traite de science administrative”, op. cit., p. 227.
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2001, pp. 168-195, p. 196, nota 1 de subsol, p. 230 şi p. 236;. A se vedea şi E. Durkheim,
Regulile metodei sociologice, Bucureşti, Ed. Cultura Naţională, 1924, pp. 41-45, p. 49, tradusă de C.
Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, Ştefan Costea în Introducere în sociologia contemporană, Ed.
Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1985, pp. 30-41.

4
 Rolul şi funcţiile administraţiei publice

Poziţia de intermediar pe care administraţia publică o ocupă între planul

conducerii politice şi planul concret unde se realizează valorile politice, ce-i conferă
calitatea unui veritabil mecanism intermediar de execuţie3, pune în lumină principala
sa misiune în cadrul statului.
Pornind de la sensul literar al cuvântului "rol", acesta printre multiplele accepţiuni
prezentate, semnifică sarcina sau misiunea care îi revine cuiva în cadrul unei acţiuni.
Totodată, raportul dintre funcţie şi rol şi este acelaşi ca de parte la întreg sau ca de la
mijloc la misiunea încredinţată, ceea ce ne determină ca înainte de relevarea finalităţii
administraţiei, să analizăm principalele sale funcţiuni.
În toate statele moderne, administraţia este destinată rezolvării treburilor publice,
este legată de sistemul statal, trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind investită
cu autoritate. Activitatea administraţiei se desfăşoară, prin prisma poziţiei ocupate în
sistemul statal, la un nivel inferior puterii politice, decidente, ale cărei decizii trebuie
primordial să le execute, eşalonat, până la nivelul de bază, cel la care regăsim
cetăţenii cu nevoile şi interesele lor, recunoscute de lege.
Administraţia publică îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de
executare, altele de elaborare; executarea implică organizarea executării legii, iar
elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a proiectelor de acte normative,
a proiectelor de acte normative, a proiectelor de legi, de hotărâri şi ordonanţe ale
Guvernului, a proiectelor de ordine şi instrucţiuni ale ministerelor, precum şi ale
proiectelor de acte ale autorităţilor administraţiei publice locale.4
Deşi uzual, administraţiei i se recunosc ca funcţiuni de bază: informarea,
previziunea, pregătirea şi execuţia5 , funcţia sa principală este aceea de organizare şi
de asigurare a execuţiei, folosind în acest scop, la nevoie, autoritatea sa şi mijloacele
de constrângere ce îi sunt recunoscute.

3
Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative - Note de curs, vol.I, Editura Sylvi,
Bucureşti, 1996, p.45.
4
A se vedea art. 74 din Constituţia României revizuită, Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică
legislativă, publicată în M.Of. nr. 139/2000, modificată prin Legea nr.189/2004, publicată în M.Of. nr.
463/2004 şi HG. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea
proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, publicată în M. Of. nr. 334/2001.
5
Charles Debbasch, Science Administrative. Administration Publique, Dalloz, 1971, p.10.

5
 Acestei funcţii primare, aşa cum se menţionează în literatura de specialitate 6, îi
sunt subordonate mai multe funcţiuni subsecvente, anume: funcţia de pregătire a
deciziilor politice şi chiar de colaborare la adoptarea lor; funcţia de organizare a
executării deciziilor politice; funcţia de executare directă, în concret a deciziilor
politice; funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, prin convingere, fie la
nevoie folosind forţa de constrângere; funcţia de purtător al cererii, dorinţelor şi
necesităţilor membrilor societăţii7 în faţa autorităţilor competente.
Aceste funcţiuni derivate, ce reprezintă în esenţa lor demultiplicări ale funcţiei
primare pe care administraţia publică o exercită, în virtutea calităţii sale de mecanism
intermediar de execuţie al puterii politice8, subliniază rolul administraţiei publice în
organizarea şi respectiv, reglementarea funcţionării ei.
Dintr-o asemenea perspectivă, administraţia publică, în condiţiile statului de drept,
are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectate în legi şi celelalte acte normative
ale autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale9.
Alături de principala funcţie, de natură executivă, administraţia publică exercită
şi funcţia de informare, care are drept scop informarea sistematică, ritmică şi
completă a puterii politice asupra stării sistemului în ansamblul său. Această funcţie
se constituie într-un instrument important de culegere, de prelucrare şi de difuzare a
informaţiilor de la nivelul societăţii. În acest sens, administraţia publică reţine
informaţiile rezultate din relaţiile cu administraţii privitoare la nevoile actuale sau la
cele viitoare ale acestora pentru a cunoaşte cât mai bine realităţile sociale. În acelaşi
timp, administraţia publică, conform dispoziţiilor art. 111 din Constituţia României,
are obligaţia să prezinte informaţiile cerute de Parlament, care, pe baza lor, ia decizii
şi optează pentru diferite soluţii sau proiecte legislative.10
De asemenea, informaţiile pe care le deţine administraţia publică sunt puse la
dispoziţia societăţii, potrivit prevederilor constituţionale ale art. 31, cunoscându-se
faptul că, în România, ca în orice ţară democratică, fiecare cetăţean are dreptul de

6
Ioan Alexandru, op.cit, p.45 şi urm.
7
În opinia lui Charles Debbasch, op.cit, p.10-11, această funcţie echivalează cu funcţia de informare
ce-i revine administraţiei, asimilată unei autentice surse de putere a administraţiei, ce rezidă în
colectarea informaţiilor asupra diferitelor aspecte ale vieţii cetăţenilor, extrem de importante pentru
funcţionarea sa, ca şi pentru relaţiile cu mediul său exterior, pe care se fundamentează procesul de
luare a deciziilor.
8
Ioan Alexandru, op.cit, p.45 şi urm.
9
Ioan Deleanu, Separaţia puterilor în stat, dogmă sau realitate, Revista Dreptul nr.2-3/1991.
10
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 368 şi
urm. A se vedea şi Ion Deleanu, op.cit. p. 27- 28.

6
“a avea acces la orice informaţie de interes public”, are dreptul de a cunoaşte
modul de derulare a procesului de organizare a executării şi de executare în concret a
deciziilor autorităţilor publice.
De altfel, potrivit art. 78 şi 108, alin. (4) din Constituţia României, precum şi prin
alte acte normative, administraţiei publice îi incumbă sarcina atât la nivel naţional, cât
şi local, de a aduce la cunoştinţă publică toate actele emise sau adoptate de autorităţi
şi, în mod deosebit, pe cele normative, asigurându-se cunoaşterea lor de către cetăţeni,
ca şi de către cei care urmează să le aplice în mod concret.
Altă funcţie a administraţiei publice este cea de pregătire, de elaborare a deciziilor
politice, a proiectelor de acte normative şi a proiectelor de acte administrative, precum
şi colaborarea la adoptarea sau emiterea lor.
Pregătirea deciziilor, însă, nu constă numai într-o simplă formulare a propunerilor
de proiecte de acte normative, ci mai ales în posibilitatea de a “cere” puterii politice
să ţină seama de nevoile exprimate de administraţie. De aceea, şi tendinţa permanentă
a administraţiei publice este de a determina o decizie politică, prin procedeul de a se
oferi o singură variantă de soluţionare, prezentată drept optimă şi adoptată în forma
actului normativ sau al celui administrativ.
Această tendinţă a administraţiei publice este justificată în prezent prin gradul
înalt de tehnicitate ce se impune în documentarea şi elaborarea deciziilor, tehnicitate
care are drept susţinere mijloacele materiale, mai ales tehnica de calcul şi mijloacele
umane (a specialiştilor), ce se găsesc în administraţie.11
De menţionat că, în cadrul sistemului nostru constituţional, administraţia publică
îşi are bine precizat rolul său de organizator al procesului de realizare a valorilor
politice, exprimat prin lege, poziţie de pe care se pregăteşte decizia politică şi
colaborarea la elaborarea acesteia, ea nefiind însă abilitată, de regulă, să adopte
decizii cu caracter primar, ci secundum legem, numai pentru “organizarea executării
legii”. Astfel, potrivit art. 108, alin. (2) din Constituţie, Guvernul României, prin
actul său specific, hotărârea, “îşi exercită rolul constituţional prevăzut de art. 102,
alin. (1) privind conducerea generală a administraţiei publice”.12
Excepţia o constituie, desigur, instituţia delegării legislative, potrivit dispoziţiilor
art. 108 alin. (3) şi 115 din Constituţie, conform cărora “Guvernul este investit cu

11
Idem, p. 438.
12
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida,
Constituţia României - comentată şi adnotată, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992,
p.238.

7
exercitarea, în anumite condiţii, a unei funcţii legislative. Actul prin care Guvernul
îşi exercită această delegare este ordonanţa”.
Administraţia publică are, totodată şi funcţie de prevedere sau de prognozare a
opţiunilor pe termen scurt, mediu şi lung, la nivelul întregii societăţi, inclusiv la
nivelul colectivităţilor locale. În opinia unui autor, noţiunea de administrare este
inseparabilă de aceea de prevedere, întrucât a prevedea, spune acest autor, coincide cu
pregătirea viitorului, a programului de acţiune şi constituie îndatorirea primordială a
unui administrator.13
În acest context, administraţiei publice îi revine rolul de a prezenta Parlamentului,
ori autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, variantele posibile ale
acestor opţiuni pentru viitorul colectivităţii, deşi aceasta este tentată, în general, să
facă alegerea, ea supunând, de regulă, parlamentarilor sau consilierilor un singur
proiect din aceste variante.
Analiza funcţiilor administraţiei publice poate fi abordată, desigur, şi din multiple
alte unghiuri, succint sau mai amplu, ceea ce însă considerăm important să reţinem
aici este faptul caracteristic că administraţia publică îndeplineşte şi o funcţie politică,
legată de existenţa statului şi fără de care omul modern nici nu poate fi imaginat.14
Pe un plan mai îndepărtat, administraţia publică mai îndeplineşte şi alte funcţiuni
secundare, cu un vădit caracter politic, ce ţin de existenţa, organizarea şi funcţionarea
statului, precum: funcţia de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale
societăţii, menită a asigura continuitatea şi perenitatea societăţii şi funcţia de
organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se
produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii15.
Însă activitatea administraţiei, deşi subordonată deciziilor puterii politice, prezintă
un pregnant caracter de conducere, ceea ce determină ca în conţinutul procesului de
administrare, să se regăsească, în proporţii diferite, funcţie de nivelul ierarhic al
administraţiei respective, toate atributele conducerii, desprinse din doctrina
administrativă a lui Henri Fayol, exprimate concis în formula " Administrer c`est
prevoir, comander et controler". Altfel spus, administraţia publică în realizarea

13
Henri Fayol, Administration industrialle et generale. Prevoyance, organisation, commandement,
coordonation, controle în “Bulletin de Societe de l’industrie minerale”, 1916 şi “La doctrine
aministrative dans l’Etat”, conferinţă la al doilea Congres al Ştiinţelor Administrative, Bruxelles, 1923,
citate de Constantin G. Rarincescu în “Revista de drept public”, 1926, nr. 1 şi Mihai T. Oroveanu,
Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, Ed Enciclopedică Română, Bucureşti, 1975, p. 18.
14
Mihai T. Oroveanu , Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, op. cit, p. 22, 100 şi 108.
15
Ioan Alexandru, op.cit., p.46.

8
funcţiilor sale trebuie să prevadă şi să programeze, să organizeze procesul de
execuţie, să decidă şi să pregătească variantele de decizii pentru decidentul politic,
să coordoneze procesul de executare, după cum trebuie să şi controleze întreaga
activitate de punere în executare şi de realizare a valorilor politice.
Previziunea şi programarea, reprezintă atributul administraţiei ce derivă din
necesitatea de a depăşi cotidianul, acesteia revenindu-i un rol esenţial în procesul
planificării, dat fiind faptul că permanenţa unui corp social, presupune aplicarea
principiului continuităţii. Această funcţiune prospectivă a administraţiei, se
materializează cel puţin din punct de vedere teoretic, în pregătirea proiectelor, prin
anticiparea evoluţiilor sociale viitoare. Graţie mijloacelor materiale, tehnice şi umane
de care dispune, administraţia publică influenţează stabilirea prognozelor şi a
programelor, existând tendinţa de a prezenta opţiunea de viitor într-o variantă unică.
Organizarea, atât din punct de vedere cantitativ, cât şi calitativ, constituie una
dintre cele mai importante laturi prin care administraţia îşi realizează funcţiile în
sistemul social.
Din perspectiva faptului că limitele şi conţinutul activităţii administrative derivă
din atribuţiile autorităţilor publice, stabilite prin Constituţie şi legi, latura
organizatorică prezintă ponderea cea mai mare în raport de celelalte laturi sau atribute
ale procesului de conducere16.
Comanda se regăseşte în activitatea administraţiei mai întâi pe un plan al
colaborării la adoptarea deciziilor politice , prin pregătirea acestora, iar pe celălalt
plan, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi
a condiţiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.
Coordonarea ca atribut al conducerii în cadrul administraţiei publice se regăseşte
aproape la toate nivelurile structurilor administrative şi constă în armonizarea şi
sincronizarea acţiunilor desfăşurate în vederea organizării executării şi executării în
concret a deciziilor politice. Un atribut esenţial al eficientizării activităţii desfăşurate
de mai multe componente ale mecanismului administrativ, coordonarea asigură
integrarea dinamică a acţiunilor acestora, făcând posibilă derularea activităţii în mod
ritmic, proporţional şi eficient.
Controlul are de asemenea o pondere importantă în conţinutul procesului de
conducere a administraţiei publice, având menirea de a măsura rezultatele acţiunii

16
Idem, op.cit, p.48.

9
administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, operând
corecţiile necesare. El trebuie să determine o intensificare a realizării acţiunilor
administrative, în aşa fel încât să asigure îndeplinirea funcţiilor administraţiei
publice.
Subsumând aşadar, toate aceste funcţiuni ale administraţiei publice, putem spune
că rolul acesteia în sistemul social global, derivă prioritar din ceea ce-i stabileşte ca
finalitate a activităţii sale, instituţiile reprezentative ale puterii politice, anume
realizarea intereselor generale ale statului, respectiv ale dezmembrămintelor sale.
Prin urmare, administraţia publică în sensul său material şi instituţional, constă în
activitatea desfăşurată de către ansamblul organelor şi autorităţilor de la diferitele
eşaloane administrative de a da satisfacţie, în regim de putere publică, tuturor
categoriilor de nevoi şi interese ale colectivităţilor umane atât de la de nivelul statului,
cât şi al unităţilor administrativ-teritoriale, aşa cum sunt ele formulate prin lege şi
prin alte acte normative.

Caracteristicile administraţiei publice

Aşa cum arătam în cadrul examinării noţiunii de administraţie publică, aceasta are
anumite trăsături, concretizate în unele caracteristici, care îi dau o anumită
specificitate şi personalitate.
Astfel, se impune a se arăta mai întâi că administraţia publică este un corp
social17 sau un grup uman, constituită ca un corp intermediar18 între stat, autorităţile
publice şi cetăţeni, corp creat în vederea realizării acţiunii permanente a serviciilor
publice în care scop este investită cu anumite puteri de către stat şi subordonată
Guvernului.
Administraţia publică are obligaţia să respecte dispoziţiile Constituţiei şi
supremaţia acesteia,19 subordonându-se totodată legii care îi stabileşte obiectivele,
însă, având aprecierea oportunităţii acţiunilor sale.
Drept urmare, are autonomie organizatorică şi funcţională, iniţiativă şi
competenţă decizională limitată.
17
Bernard Gournay, Jean-François Kesler, Jeanne Siwek-Pouydesseau, Administration publique,
Thémis, P.U.F. 1967, p.35.
18
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p. 127, foloseşte sintagma
“un corp profesional”.
19
Dispoziţiile art. 1, alin (5) din Constituţia României revizuită, proclamă că “respectarea
Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”.

10
 Administraţia publică este, de asemenea:
a) structurată vertical şi orizontal, adică este împărţită în departamente,
direcţii, servicii, oficii şi birouri, regii sau agenţii ori societăţi comerciale şi divizată în
plan orizontal în administraţia publică centrală de specialitate (ministerele şi celelalte
organe de specialitate, autorităţi administrative autonome) şi administraţia publică
locală (consiliile locale, primari, consiliile judeţene precum şi prefectul şi serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale);20
b) ierarhizată, ordonată şi controlată; este ierarhizată în sensul că fiind divizată
pe verticală şi pe nivele orizontale, organele situate la nivele superioare exercită
autoritatea asupra organelor situate la nivele inferioare. În cazul ierarhiei se exercită
puterile de control şi puterile disciplinare,21 ele acţionând, în mod special, asupra
funcţionarilor numiţi.
Cât priveşte autorităţile administraţiei publice locale alese, asupra lor, Guvernul
exercită, în condiţiile legii, o “tutelă administrativă”.22
Controlul care se exercită asupra administraţiei publice este variat, el este
exercitat atât de autoritatea legislativă, în temeiul prevederilor art. 111, alin. (1) din
Constituţie (un control atotcuprinzător administrativ şi politic), de autorităţile
judecătoreşti şi de organe cu activitate jurisdicţională (asupra actelor şi faptelor
administrative), cât şi de înseşi autorităţile administraţiei publice şi de structurile din
sistemul acestora;
c) formală, scrisă şi birocratică;23 acţionând conform procedurilor
administrative, pe baza documentelor şi faptelor, deciziile sale sunt consemnate în
scris, ele putând fi astfel invocate şi utilizate; acţionează întotdeauna din birouri, adică
din interiorul sediilor unde sunt instalate autorităţile şi serviciile cu personalul
respectiv;
d) continuă, permanentă şi tehnică;24 acţionează cu reprezentanţi aleşi ai
cetăţenilor sau numiţi de autoritatea ierarhică, cu personal auxiliar, temporari şi

20
A se vedea Secţiunea 1 a Capitolului V din cadrul Titlului III din Constituţia României revizuită,
intitulată Administraţia publică centrală de specialitate şi Secţiunea a 2-a, Administraţia publică
locală.
21
A se vedea Henry Puget, op.cit. p.50 (pct.64).
22
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida,
op.cit., p.270.
23
Ioan Alexandru, op. cit., p. 36 şi urm.; Henry Puget, op. cit., p. 50 şi urm.
24
Idem.

11
funcţionari publici permanenţi, constituiţi în corpuri. Atribuţiile şi sarcinile sale
impun competenţă şi specializare, personalul său fiind format din cele mai diverse
profesii (jurişti, economişti, ingineri, medici etc.) şi din personal administrativ;
e) remunerată, civilă, laică şi egalitară;25 personalul din administraţia publică este
salarizat din bugetul public (de stat sau cel local), funcţiile gratuite neexistând practic;
nevoile publice, altele decât cele militare, care sunt în atenţia unei administraţii
militare, sunt rezolvate prin administraţia civilă; personalul folosit în administraţia
publică este laic şi el nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase;
administraţia furnizează servicii, în mod egal, tuturor cetăţenilor români, fără a face
distincţii de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă
politică, avere sau origine socială;
În sfârşit, este supusă presiunilor politice, ca urmare a tentaţiei partidelor la putere
de a supune administraţia publică propriilor interese, ceea ce face ca politica să
penetreze în administraţie, în acest sens, funcţionarii publici sunt expuşi presiunilor
aleşilor sau sunt atraşi de preocupări electorale, fapt pentru care fie trec de la un partid
la altul ori joacă cartea partidului de la putere sau pe cea a celui care va accede la
putere.26

MODULUL 2 : Administraţia şi mediul său

Administraţia şi mediul politic:

În orice societate există mai mulţi factori care stabilesc obiectivele şi sarcinile,
organizarea internă şi competenţele administraţiei publice. Toţi aceşti factori depind,
însă, de puterea politică, de organizarea politică a statului şi de structura forţelor
politice, economice şi sociale, respectiv de partidele politice şi de grupurile de
presiune.27
Administraţia publică este, în opinia lui Charles Debbasch, prin însăşi natura sa,

25
Ibidem.
26
Caracteristică ce se datorează, în opinia noastră, faptului că până în prezent, potrivit Statutului
funcţionarilor publici, teza apolitismului funcţionarului public, nu este consacrată ca o exigenţă
generală corespunzătoare exercitării unei funcţiuni publice, opozabilă tuturor categoriilor de funcţionari
publici.
27
Claude Goyard, op. cit., p. 166 şi urm. A se vedea, pe larg, şi Maurice Duverger, Sociologie
politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966, p. 355 şi urm. şi p. 441 şi urm.; Ion Deleanu, Instituţii şi
proceduri constituţionale, op. cit., pp. 103-111 unde se distinge, printre alte forţe sociale, grupurile de
interese.

12
fără o filosofie proprie, care îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de
valori dominante, din puterea politică. Acest sistem este şi cel care fixează
administraţiei publice, în general, scopurile şi mijloacele pe care ea trebuie să le
utilizeze pentru a le atinge.De asemenea, administraţia publică nu are nici o finalitate
proprie întrucât ea acţionează în interesul general, interes care este definit, la rândul
său, de organele politice.28
Administraţia public nu poate fi, de principiu, decât subordonată puterii politice,
în acest fel exprimându-se, încă din 1845, şi Vivien, în lucrarea sa „Etudes
administratives” unde preciza că „puterea politică este capul, administraţia este
braţul”.29
Administraţia şi mediul juridic :

Ca fenomen social, administraţia publică corespunde, din punct de vedere politic,

organizării societăţii în forma statală, fapt ce face deosebit de dificilă separarea sa de
ideea de drept.30
Drept urmare, administraţia publică, de la formele incipiente până la formele
cele mai moderne, poate fi înţeleasă atât prin instituţiile sociale, cât şi prin
determinările impuse membrilor societăţii, cu alte cuvinte, realizată prin normele
care-i fixează structura şi mijloacele de acţiune, ea are ca sarcină esenţială
punerea în executare a normelor legislative, precum şi a celor pe care
administraţia însăşi le elaborează pentru organizarea executării acestora.
Ca atare, administraţia publică din societatea modernă, pe de o parte, constituie,
ea însăşi, un mediu juridic, ca expresie şi instrument al numeroaselor reguli de
drept,31 iar pe de altă parte, se găseşte inserată într-o reglementare juridică,
formulată de principiile puterii politice.32

28
Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 1, 49 şi urm.
29
Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structurea administratives, 5e
éditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999, p. 8.
30
A se vedea Jean-Marie Auby, Mediul juridic, în Traite de science administrative, op. cit., p. 175 şi
urm. În acelaşi sens, Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 35 şi urm.; Emil Bălan,
Instituţii de drept public, Ed. All Beck, Bucureşti,, 2003, p. 27.
31
Idem.
32
Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 62.

13
 MODULUL 3 : Structurile administraţiei publice

Termenul de structură, etimologic, provine din cuvântul latin struere, care

înseamnă, a construi, a clădi.33 El reprezintă o anumită modalitate de alcătuire, de
construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.34
Prin structură, în literatura franceză de specialitate, se înţelege „dispunerea
părţilor care formează un întreg (sau un tot)”,35 adică aranjare a elementelor ce
compun întregul sau a poziţiei lor faţă de ansamblu.
De asemenea, există opinia, în doctrina noastră, conform căreia prin structură se
poate înţelege „atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi relaţiile
ce se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv”.36
Într-o altă opinie, prin noţiunea de „structură” se înţelege „ordinea şi poziţia
elementelor care compun un organ al administraţiei”,37 sau „felul în care se
organizează realizarea administraţiei publice, ca activitate.”38
Se poate observa, din cele prezentate, că trei termeni – structură, forme şi
organizare, apar în mod frecvent ca fiind sinonimi sau echivalenţi.39
Pentru ştiinţa administraţiei, aşa cum menţionam, noţiunea de structură este cel
mai adesea echivalentă cu cea de organizare, desigur, în măsura în care prin
organizare se are în vedere constituirea (înfiinţarea) unui organ (autoritate) al
administraţiei publice din diferite elemente componente.
Ca atare, uneori aceste două noţiuni, structură şi organizare, vor fi folosite
împreună, pe când cea de structură organizatorică numai pentru a indica
organizarea internă a unei autorităţi (organ) a administraţiei publice.
Întregul ansamblu al autorităţilor administraţiei publice, cu multitudinea sa de
diviziuni şi subdiviziuni, administraţie publică centrală şi administraţie publică
teritorială de stat, administraţia locală, a colectivităţilor locale, administraţia generală
şi administraţia specializată, realizează, în final, o unitate a administraţiei publice
româneşti.

33
Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 59.
34
Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii, Realităţi, Perspective, op. cit., p. 236.
35
A se vedea A. Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962, p. 1031.
36
Ioan Alexandru, op. cit., p. 236.
37
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 116.
38
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureşti,
1993, p. 47.
39
Charles Eisenmann, op. cit., p. 262.

14
 Unitatea este asigurată, mai întâi, prin forma statului român, de stat „unitar şi
indivizibil”40 şi apoi de conducerea sa generală de către o singură autoritate centrală,
Guvernul României, conform art. 102 din Constituţia României.

A. Structura funcţională

Administraţia publică este definită, în mai toate statele lumii, ca o totalitate de

agenţi administrativi41 sau un corp profesional42 ori un ansamblu de structuri
sociale43 însărcinat cu o serie de sarcini şi atribuţii dintre cele mai diverse. Ansamblul
acestor sarcini, atribuţii şi activităţi nu se prezintă ca „un tot şi omogen”, ci
dimpotrivă, ca un „multiplu şi eterogen”.44
Drept urmare, în doctrina franceză problema „structurii funcţionale” s-a pus în
felul următor: la câte aparate, organe, corpuri administrative se va conferi acest
ansamblu de sarcini?
Din această perspectivă s-au distins două tipuri de soluţii: „o soluţie unitară” şi
alta, „pluralistă”.45
Soluţia unitară constă în atribuirea în totalitatea sarcinilor administrative „unui
corp de administraţie, unul şi unic”, fără a şine seama de diversitatea lor, de fapt.
Soluţiile pluraliste sunt cele ce împart şi distribuie aceste sarcini multiple între
„două sau mai multe corpuri sau aparate distincte”.46
Prima soluţie pune în evidenţă „un aparat administrativ de structură unitară”,
considerat astfel sub aspectul sarcinilor sau al funcţiilor. Ea instituie „un corp de
administraţie”, „unul şi unic” pentru realizarea sarcinilor administrative în totalitate,
organismul respectiv nefiind divizat pe baza distincţiei funcţiilor.47
A doua soluţie sugerează „mai multe aparate administrative”şi împarte
administraţia în mai multe „corpuri”, „însărcinate fiecare cu o parte determinată din

40
A se vedea art. 1 alin. 1 din Constituţia României, potrivit căruia, „România este stat naţional,
suveran şi independent, unitar şi indivizibil”.
41
Charles Eisenmann, op. cit., p. 268.
42
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p. 127; Ion Popescu
Slăniceanu s.a., Deontologia funcţionarului public, suport de curs, anul II masterat SNSPA, 2001-2002,
p. 6, foloseşte termenul de „clasă profesională de manageri publici” care organizează executarea şi
execută legile cât mai eficient.
43
A se vedea Claude Goyard, Mediul social, în „Traite de science administrative”, op. cit., p. 145.
44
Charles Eisenmann, op. cit., loc. cit.
45
Idem.
46
Ibidem.
47
Ibidem.

15
ansamblul sarcinilor administrative”, respectiv „o parte specializată”. În acest caz,
structura administraţiei este „pluralistă” din perspectiva sarcinilor sau a funcţiilor,
adică al determinării organelor lor.
Cu alte cuvinte, această structură organizează „aparate (corpuri) de specialitate
funcţionale”, ale căror sarcini administrative sunt definite material, prin obiectul sau
fondul acţiunii”.48
Rezultă că suntem în prezenţa unei probleme ce priveşte repartizarea sarcinilor
administrative care are două modalităţi de rezolvare: prima, prin „sistemul de unitate
funcţională” iar a doua, prin „sistemul de divizare funcţională” a administraţiei.

B. Structura teritorială

Alături de structura funcţională a administraţiei publice există şi o a doua

dimensiune a structurii acestora denumită de doctrina tradiţională „structură
teritorială”.49
Cunoaşterea aprofundată a acestei noţiuni impune cu necesitate anumite clarificări
cu privire la structura sau la organizarea teritorială a administraţiei publice.
Astfel, mai întâi va trebui să determinăm obiectul acţiunii organelor şi
funcţionarilor administrativi şi, respectiv, locul acţiunii acestora sau al exercitării
competenţelor lor.
În acest sens, după cum bine se cunoaşte, acţiunea administraţiei publice constă în
realizarea de acte juridice şi de fapte materiale50 sau, într-o altă opinie, în
„realizarea unor activităţi de organizare a executării şi de executare a legii 51 pe întreg
teritoriul statului, dar şi în „circumscripţiile teritoriale”52 sau în „eşaloane
teritoriale”.53
În acest context, în primul rând, structura teritorială este văzută ca acţiunea
administraţiei publice realizată într-o succesiune de „subdiviziuni” sau de „unităţi
parţiale” din ce în ce mai restrânse.

48
Idem.
49
A se vedea Charles Eisenmann, op. cit., p. 269.
50
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 258-261, 273, Corneliu Manda, Drept administrativ, vol. I, op.
cit., p. 240 şi urm.
51
Alexandru Negoiţă, Drept administratit şi ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 47.
52
Charles Eisenmann, op. cit., p. 278.
53
André de Laubadére, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1963, p. 65.

16
 Unitatea sau comunitatea unui organ suprem administrativ devine, în acest caz,
suficientă pentru garantarea unităţii organice a tuturor acestor „părţi”, adică
garantează faptul că ele constituie ansamblul unui corp administrativ unic. Altfel
spus, „părţile interne nu exclud unitatea ansamblului”.54
Administraţia publică, în concepţia lui Charles Eisenmann, reprezintă un corp
complex compus dintr-un număr de părţi individualizate care constituie structura
administraţiei.
Această structură, spune Eisenmann, nu este „un dat natural”, ci reprezintă un
„fapt uman”, este o creaţie a gândirii şi a voinţei umane, stabilită pe calea
reglementării juridice, deci este opera dreptului.55
Părţile sau diviziunile corpului administrativ sunt, prin însăşi componenţa lor,
„unităţi colective”, ele grupând o pluralitate, mai mare sau mai mică, de cetăţeni.
Aceştia constituie elementul primar, „celule administrative” sau „materialul de bază”
ce caracterizează orice construcţie administrativă grupate şi organizate în „unităţile
parţiale”.56
În al doilea rând, noţiunea de structură teritorială a administraţiei publice poate
fi privită şi prin prisma competenţei „circumscripţiale” asociată cu o „distribuţie
geografică” a organelor administraţiei publice (centrale şi locale)57 sau
„implantarea” acestora la nivel central sau teritorial.58

Principiile fundamentale ale organizării administrativ-teritoriale

Administraţia publică, atât teoretic cât şi practic, nu va putea să-şi realizeze

sarcinile care îi sunt stabilite de la nivelul unor organe administrative amplasate
numai în capitala unui stat ci, în mod raţional, structurile acestora vor trebui dispuse şi
la nivelul întregului său teritoriu.
Centralizarea şi descentralizarea reprezintă cele două tipuri de soluţii ale
problemei organizării administrative59 de la nivelul oricărui stat, deci, implicit şi al
României.

54
Charles Eisenmann, op. cit., p. 266.
55
Idem.
56
Ibidem.
57
Ibidem, p. 278 şi urm.; Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 59.
58
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 127.
59
A se vedea Charles Debbasch, Science administrative, cinquième édition, Dalloz, Paris, 1989, p. 22
şi urm.; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris, p. 299 şi urm.; Alexandru

17
 Există, desigur, trăsături şi aspecte specifice diferenţiate în funcţie de structura sa,
dacă este un stat federal sau unitar; de forma de guvernământ, monarhie sau republică;
de regimul politic, dacă este totalitar sau democratic.
Iniţial, centralizarea şi descentralizarea exprimau tendinţele politicii
administrative, legate de evoluţia istorică, de regimul constituţional, de cerinţele
practicii. Ulterior, centralizarea şi descentralizarea au luat forme prin care se
concretizează.

Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul

naţional la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o structură
administrativă ierarhizată şi unificată. Prin descentralizare se renunţă la această
unitate, rezervându-se, în special colectivităţilor locale sarcina de a-şi rezolva
problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice.

Trăsăturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existenţa unui
singur rând de autorităţi publice centrale, o singură autoritate legislativă, un singur
guvern, un singur for judecătoresc suprem, dar şi autorităţi publice organizate în unităţile
administrativ-teritoriale care să fie subordonate uniform faţă de cele centrale.60
Autorităţile publice locale se pot însă afla şi în alte raporturi faţă de autorităţile
centrale, raporturi care se caracterizează printr-un grad diferit de dependenţă faţă de
centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de
deconcentrare, cât şi cel de descentralizare administrativă; acestea se pot constitui
concomitent şi în principii care stau la baza organizării administraţiei publice.

În acest context, regimul administrativ61 care oglindeşte modul cum sunt

reglementate raporturile dintre autoritatea centrală (executivă) şi cea locală
(administraţia publică locală), în general, oscilează între principiile de autoritate şi
libertate.62

Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 48 şi urm.

60
A se vedea Ioan Muraru, op. cit., p. 137.
61
Maurice Hauriou, Droit administratif, Precis elmentaire, 4e edition, Recueil Sirey, 1938, p. 3 şi urm.,
are în vedere regimul administrativ din perspectiva controlului puterii executive asupra administraţiei
public sau a asumării funcţiei administrative de către puterea executivă.
62
A se vedea Jean H. Vermeulen, Evoluţia descentralizării administrative în România, Institutul de
Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 3.

18
 Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendinţe care se manifestă
în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa de unitate63 şi tendinţa de
diversitate.64
Cu alte cuvinte, este vorba de tendinţa centralizatoare şi tendinţa
descentralizatoare; organizarea administrativă, nu exprimă niciodată numai
centralizare sau numai descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între una şi alta,
diferenţa dintre o ţară sau alta constând în partea recunoscută descentralizării, ceea ce
determină originalitatea administraţiei din fiecare ţară.65
În toate cazurile, însă, raporturile dintre autorităţile centrale şi cele teritoriale se
caracterizează prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, respectiv, fie prin
centralizare (concentrare), fie prin deconcentrare sau descentralizare adminis-
trativă, principii care domină organizarea administraţiei publice.66
Potrivit principiilor care guvernează statul unitar, soluţionarea problemelor
administraţiei de stat, pe întreg teritoriul, este dependentă de existenţa unei
administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în toate unităţile
administrativ-teritoriale. Gradul de dependenţă a administraţiei locale de
administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de
cele descentralizate.67
Pe aceste coordonate se cristalizează, de altfel, şi cele două mari sisteme care pot
sta la baza unor asemenea raporturi: centralizarea şi descentralizarea adminis-
trativă, care sunt studiate științific din perspectiva evidenţierii soluţiilor optime in
organizarea şi funcţionarea sisetmului administrativ, ca premise ale obţinerii unei
autentice eficientizări a actului adminstrativ.

63
Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirmă că tendinţa de
unitate este o tendinţă naţională, determinată de necesitatea de a trăi în colectiv, care, sub aspect
administrativ, se exprimă prin voinţa unităţii de conducere şi a uniformizării măsurilor edictate la
ansamblul teritoriului.
64
Idem, aceasta corespunde diversităţii grupurilor sociale, diversitate comandată de consideraţii de
ordin geografic şi istoric, iar respectarea acestei diversităţi, sub aspect administrativ, implică adoptarea
de măsuri particulare pentru fiecare grup social.
65
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, curs universitar, Ed. Nemira, Bucureşti,
1996, vol. II, p. 528.
66
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 16.
67
Idem, p. 17.

19
MODULUL 4: Resursele administraţiei publice

Administraţia publică, ca şi cea privată, de altfel, poate să desfăşoare o activitate

normală, „raţională şi eficientă”, numai dacă întruneşte şi utilizează concomitent trei
elemente68 (resurse): umane (personalul), materiale şi financiare.

Resursele umane
Orice domeniu de activitate al vieţii politice, economice, sociale, ca şi al celui
administrativ din oricare ţară, cum este şi firesc, este compus din oameni organizaţi în
colectivităţi, mai mari sau mai mici, în funcţie de importanţa activităţii respective.

Din această perspectivă, în literatura de specialitate, străină şi românească, se

subliniază că „administraţia publică nu este altceva decât o colectivitate umană
care organizează acţiuni în favoarea altor oameni”.69 Acest fapt explică şi
„creşterea importanţei elementului uman” care, pentru a putea aplica legile trebuie
să fie compusă din oameni „competenţi, activi şi devotaţi binelui comun”,70 adică
cauzei publice şi interesului general.

Altfel spus, se impune să constatăm că „eficacitatea administraţiei publice

depinde de calitatea umană şi capacitatea tehnică a oamenilor” ce acţionează în
cadrul administraţiei publice, „aceasta valorând exact cât oamenii care o
compun”.71
În acest context este evident că însăşi realizarea deciziilor politice, ca şi obţinerea
unor rezultate cât mai bune în domeniul economic şi social „devin dependente, într-o
mare măsură, de calitatea administraţiei”.72
Aceasta, însă, nu se va putea obţine decât numai ca urmare a unei bune formări şi
apoi a unei continue perfecţionări a pregătirii profesionale a întregului personalul din
administraţia publică.

68
Ioan Alexandru, op. cit., p. 476; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 259.
69
A se vedea Pierre Esconbe, Les hommes dans l’administration în „Traite de science administrative”,
op. cit., p. 323. În acelaşi sens, Alexandru Negoiţă, drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, op. cit.,
p. 76.
70
Idem.
71
Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 71.
72
Ioan Alexandru, Administraţia publică, op. cit., p. 426.

20
 Tocmai din aceste considerente printre obiectivele, stabilite de guvernanţi în
ultimi ani, în domeniul reformei administraţiei publice, funcţia publică se regăseşte
abordată în mod distinct în cadrul măsurilor privind întărirea capacităţii instituţionale.
Dincolo de condiţiile exterioare pe care trebuie să le îndeplinească o persoană
fizică pentru a deveni funcţionar public, conform Statutului funcţionarului public,
există o multitudine de factori care influenţează activitatea funcţionarului,
desfăşurată ulterior numirii sale.
Astfel, comportamentul şi atitudinile funcţionarului public sunt, de multe ori,
cauzate şi de influenţa grupului din care face parte fie în interiorul autorităţii sau
instituţiei, fie în exteriorul acestora ori aparţine unor organizaţii.73
De pildă, formal, un funcţionar public poate aparţin atât unui alt grup legal
constituit: structura compartimentală, birou, servicii, direcţii sau departamentele, cât
şi neformală, din cadrul grupurilor din interiorul autorităţii, sau instituţiei formate în
jurul unui coleg sau în afara acestora ori poate face parte din alte grupuri formate din
personalul altor autorităţi sau instituţii decât cea în care îşi desfăşoară activitatea.

MODULUL 5 : Controlul administraţiei publice

Dincolo de aspectele de natură formal-organizatorică şi de localizarea ei ca

structură intermediară între puterea politică şi societatea civilă pe care o deserveşte,
administraţia publică, ca activitate indispensabilă în procesul realizării valorilor
politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea
necesităţilor societăţii, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor
valori.74
Ca atare, prin însăşi natura sa, administraţia publică necesită supunere faţă de
multiple forme de control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice.75
Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administraţiei publice, potrivit
comandamentelor politice, presupune desfăşurarea unui amplu proces administrativ,
în deplină concordanţă cu cerinţele şi trebuinţele societăţii în cadrul căreia este
organizată, îmbrăcând ca principale activităţi, organizarea executării şi executarea în

73
A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 156; Mihaela Vlăsceanu, Psihologia organizaţiilor şi
conducerii, Ed. PAIDEIA, Bucureşti, 1993, p. 21 şi urm.
74
Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 668; Alexandru Negoiţă,
Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. Atheneum, Bucureşti, 1991, p. 203.
75
Idem.

21
concret a legii. În acest context, pentru a asigura conformitatea activităţii organelor
administraţiei publice cu exigenţele stabilite de forurile politice, este nevoie de
instituirea unui vast şi complex control asupra acestei activităţi.76
În acelaşi sens, garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul
asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, de
către înseşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale
statului, legislativă sau judecătorească.77
Administraţia publică, exprimată în literatura noastră juridică, este acea activitate
care constă în principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea
nemijlocită a prevederilor Constituţiei, a tuturor actelor normative şi a celorlalte acte
juridice emise de autorităţile administraţiei publice,78 fapt ce relevă necesitatea
controlului asupra administraţiei publice.
Totodată, doctrina românească actuală, plecând de la premisa că realizarea
competenţei unui organ al administraţiei publice presupune, ca esenţă,
transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse
servicii publice este posibilă numai în limitele îngăduite de lege,79 subliniază
imperativul funcţionării administraţiei publice în spiritul exigenţelor principiului
legalităţii.80 Asigurarea respectării legii, ca formă juridică ce îmbracă valorile politice,
reclamă existenţa unor factori cu caracter autoreglator, atât la nivelul structurii
administrative interne, cât şi a celei externe.81
Aşadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraţiei
publice rezidă, în principal, din însăşi raţiunea organizării şi funcţionării acesteia în
cadrul statului, şi anume din misiunea de realizare în concret a valorilor politice
exprimate în lege. Însăşi subordonarea administraţiei publice faţă de puterea
politică care îi prescrie conduita şi îi stabileşte scopurile, furnizându-i şi
mijloacele adecvate, determină intervenţia unor forme de control asupra
structurii generale a administraţiei publice. El derivă şi din localizarea şi rolul

76
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 203; Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p.
96 şi urm.
77
Mircea Preda, Drept administrativ, Partea generală, ediţie revăzută şi actualizată, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2000, p. 225 şi urm.
78
Ioan Alexandru, Administraţia publică, teorie, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 67.
79
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IIIª, Ed. All Beck, Curs universitar,
2001, op. cit., p. 446.
80
Idem.
81
Ibidem.

22
acesteia în cadrul statului, respectiv din poziţia sa intermediară între autorităţile
puterii legislative, ale celei executive şi populaţie, ale cărei nevoi trebuie să le
satisfacă, mijlocind interese generale, particulare şi locale, prin intermediul serviciilor
publice şi al altor mijloace şi tehnici pe care le au la dispoziţie.82
Din această perspectivă, având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe
care o desfăşoară autorităţile administraţiei publice, atât la nivel central cât şi local,
care cuprinde, practic, toate elementele şi sectoarele vieţii economico-sociale,83
formele de control folosite sunt foarte diverse.

După natura juridică a autorităţii care exercită controlul administraţiei publice,

se distinge:
-controlul exercitat de autoritatea legislativă;
-controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de organele cu activitate
jurisdicţională;
-controlul exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice, precum şi
de către structurile din sistemul acestora.

Sintetizând aceste forme de control, reieşite din clasificarea de mai sus, putem
afirma ca în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
(legislativă, executivă şi judecătorească) exercită, în mod corespunzător, prin
mijloace specifice, potrivi particularităţilor funcţiilor statului, controlul asupra
administraţiei publice.
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judecătoresc, precum şi alte
forme de control exercitate de către societatea civilă, controlul înfăptuit de către
administraţia publică asupra ei însăşi desemnează un tip aparte al controlului,
purtând denumirea de control administrativ.84
Controlul administrativ, constituie forma cea mai complexă a controlului
asupra activităţii organelor administraţiei publice,85 desemnând totodată,
componenta esenţială a activităţii de conducere generală a administraţiei publice
de către Guvern.

82
Ioan Vida, op. cit., p. 14.
83
Mircea Preda, op. cit., p. 228.
84
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 36.
85
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 204.

23
 Controlul administrativ reprezintă, în esenţă, mijlocul prin care se asigură
funcţionarea adecvată a „maşinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către
organele administrative, a sarcinilor ce le revin. În raport de poziţia organului de
control faţă de organul controlat, distingem între controlul administrativ intern şi
controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern se exercită de către funcţionarii publici cu funcţii
de conducere, din interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe când
controlul administrativ extern se exercită de către organe din afara organului
administraţiei publice controlat şi care nu se situează, neapărat, în acelaşi sistem.86

Controlul administrativ extern se clasifică în:

-control ierarhic;
-control de supraveghere generală a administraţiei publice (de către Guvern);
-control de tutelă administrativă;
-control specializat exercitat de organele administrative cu atribuţii speciale de
control.87

Controlul intern trebuie privit, de asemenea, şi din punctul de vedere al

autocontrolului, care se realizează atunci când fiecare funcţionar public, serviciul ori
biroul îşi controlează propria activitate. Conducătorii tuturor departamentelor,
serviciilor, birourilor, oficiilor, în general a compartimentelor de specialitate,
exercită, în mod permanent, controlul executării deciziilor administrative de la
nivelul lor de competenţă.
Un alt criteriu de clasificare îl reprezintă efectele pe care le determină controlul,
deosebind astfel, între controlul care atrage după sine sancţionarea organelor
administrative şi a funcţionarilor acestora, însoţite de anularea actelor, şi controlul ale
cărui efecte se limitează exclusiv la atenţionări şi sancţiuni disciplinare,
contravenţionale sau patrimoniale.88
Dincolo de varietatea formelor de control administrativ amintite, rolul acestora
este de a asigura o deplină conformitate a activităţii organelor şi autorităţilor
administrative cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate în legi, a căror executare

86
Mircea Preda, op. cit., p. 231.
87
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 36.
88
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 446.

24
se realizează în cadrul administraţiei publice.
Ca atare, definim noţiunea controlului administrativ ca fiind acea activitate ce se
desfăşoară regulat, în cadrul structurii generale a administraţiei publice, ca o
componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie
asigurarea conformităţii conduitei administrative cu comandamentele statale,
prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop şi acţiune în administraţia publică.

a) Obiectul şi conţinutul controlului administrativ.

Indiferent de forma controlului şi autorul acestuia, se pot distinge trei elemente ale
controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referinţă a controlului şi
operaţiunile de control propriu-zis.89
Obiectul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor,
totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi
procedeele folosite de organele administraţiei publice.90
Cât priveşte baza de referinţă, aceasta include toate acele elemente care trebuie
urmărite în cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele
administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse,
procedeele întrebuinţate în acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt
supuse activităţile administraţiei publice şi care trebuie respectat. Baza de referinţă poate
să mai includă şi alte aspecte referitoare la eficienţă, oportunitate, funcţionalitate sau
rentabilitate.91
Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de
către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului
controlat cu elementele cuprinse în baza de referinţă. Dacă ne-am imagina un sistem
de administraţie publică ideală, în cadrul acestuia, acţiunea controlului administrativ
ar da satisfacţie, rezumându-se la a constata doar că totul decurge normal, însă, în
planul realităţii, este imposibil să admitem absenţa unei supervizări a activităţii
administrative, întrucât diferenţele dintre măsurile luate şi sistemul de referinţă sunt
pronunţate.92
Operaţiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe după cum elementele

89
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 205.
90
Idem.
91
Mircea Preda, op. cit., p. 227.
92
Denis Levy, op. cit., p. 694.

25
din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de
tehnicitate din partea autorului controlului.
Controlul de legalitate a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate
complexă, deoarece ea presupune cunoaşterea temeinică a reglementărilor legale
privitoare la activitatea controlată, dar şi a particularităţilor activităţii organului
controlat.
De o complexitate mai mare este apreciată activitatea de control a oportunităţii
actelor administrative, întrucât aprecierea organului de control trebuie să aibă în
vedere mai multe elemente93 (eficienţă, rentabilitate, oportunitate, funcţionalitate
etc.). Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o
asemenea activitate presupune întotdeauna existenţa a două subiecte: subiectul activ
(cel care controlează) şi subiectul pasiv (cel controlat).
Acţiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general în cadrul
controlului, verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii
activităţi desfăşurate de către cel controlat,94 prin procedee şi metode specifice,
utilizând mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind conţinutul
controlului administrativ.
În contextul acestei noţiuni se include de regulă, conduita subiecţilor participanţi
la activitatea de control, cu drepturile şi obligaţiile corelative, finalizarea controlului
administrativ, precum şi măsurile ce se dispun în consecinţă.
b) Autorităţile administrative care realizează controlul în administraţia
publică.
O problemă relevantă în cadrul activităţii de control administrativ o constituie
identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autorităţilor administrative cărora le
revin misiuni de verificare asupra administraţiei publice din interiorul acesteia. Rolul
acestor structuri administrative, pe linia controlului, constă în confruntarea realizărilor
autorităţilor administrative cu ceea ce acestea ar trebui să realizeze, verificându-se
dacă structura şi activitatea administraţiei este conformă cu normele juridice şi
misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale persoanelor.95

93
Idem, p. 696.
94
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 447.
95
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină „Dimtrie Cantermir”,
Bucureşti, 1994, p. 129.

26
 Mai mult, activitatea de control desfăşurată de către autorităţile
administrative abilitate are menirea de autoreglare a acţiunilor realizate de
organele competente ale sistemului, cât şi structurile interioare ale acestor
organe.96

Delimitarea sferei autorităţilor administrative cărora le revin atribuţii de control

administrativ, într-o primă fază, respectiv identificarea precisă a acestor autorităţi,
într-o fază următoare, considerăm că au la bază principiile fundamentale ale
organizării şi funcţionării administraţiei publice şi pe cale de consecinţă raporturile
juridice izvorâte.
Putem, astfel, constata că activitatea de autoreglare se realizează prin controlul intern
exercitat în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice, prin controlul ierarhic exercitat
de autorităţile administrative ierarhic superioare diferitelor organe ale administraţiei publice,
prin controlul de tutelă administrativă exercitat de diferite organe autonome care
funcţionează în cadrul structurii administraţiei publice şi prin controlul jurisdicţiilor
administrative.97
Controlul intern este realizat ca o componentă a activităţii de conducere a
organelor administraţiei publice de către organele colegiale sau unipersonale care au
competenţa conducerii în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice.98 El constă în
verificarea subdiviziunilor administrative şi a funcţionarilor unei instituţii
administrative de către funcţionarii superiori sau cu drept special de control în cadrul
aceleiaşi instituţii administrative şi luarea măsurilor juridice necesare pentru
înlăturarea deficienţelor şi prevenirea lor.99
Cu alte cuvinte, controlul intern este o formă a controlului administrativ, cu
caracter permanent, pe care o regăsim, în mod obligatoriu, la nivelul fiecărei
structuri, organ sau autoritate administrativă, ca parte componentă a activităţii
de conducere a acestora.

96
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 209.
97
Idem.
98
Ibidem.
99
Ibidem.

27
 Organizarea administrativă fiind fundamentată pe ierarhie,100 generând astfel
raporturi de subordonare între funcţionarii administrativi, controlul administrativ
intern cuprinde, în mod obişnuit, verificarea eficienţei, legalităţii, legitimităţii şi
verificarea oportunităţii de către funcţionarii ierarhic superiori.

În cadrul controlului administrativ extern distingem următoarele forme de

control: controlul ierarhic, controlul de supraveghere generală a Guvernului,
respectiv control de tutelă administrativă şi controlul specializat.

Controlul ierarhic se exercită de regulă din oficiu, dar şi la cererea celor

interesaţi, de către organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontală,
fie pe linie verticală, în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică între organele
administraţiei publice.
O asemenea formă a controlului administrativ extern cuprinde întreaga
activitate a organelor subordonate, atât actele juridice, cât şi faptele materiale,
fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de
oportunitate.101
Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da îndrumării inferiorului,
dreptul de a aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul
pentru superior de a substitui acţiunea sa acţiunii inferiorului.102

Aşadar, ori de câte ori ne aflăm în prezenţa unui raport juridic de subordonare
ierarhică între organele şi autorităţile administrative, potrivit legii, controlul
administrativ ierarhic se exercită în baza acestui raport juridic.

100
Paul Negulescu, op. cit., p. 394 şi urm. Cuvântul ierarhie semnifică puterea de comandă sacră şi
provine etimologic din limba greacă (ieros - sacru, sfânt şi arhi - comandă, domnie); a fost consacrat
mai întâi în organizarea bisericească şi militară şi, în cele din urmă, în organizarea administrativă.
Ierarhia este un procedeu de activitate colectivă, de sinergie, în care conducerea este asigurată şefului
ierarhic, toţi membrii ierarhici fiind executanţi. Raporturile de subordonare fac să se nască o putere
ierarhică în virtutea căreia superiorul are autoritatea de a comanda inferiorului, de a-i dirija activitatea,
de a-i controla actele, de a exercita puterea disciplinară asupra agenţilor din ierarhie (de exemplu, şef al
unei ierarhii poate fi considerat ministrul pentru funcţionarii din ministerul respectiv, prefectul, pentru
funcţionarii din prefectură, preşedintele consiliului judeţean pentru funcţionarii din aparatul Consiliului
Judeţean şi primarul pentru funcţionarii din aparatul consiliului local respectiv).
101
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 446.
102
Paul Negulescu, op. cit., p. 396, 406 şi urm.

28
 Controlul de supraveghere generală a administraţiei publice, incumbă
Guvernului, ca autoritate publică executivă, în virtutea prerogativei constituţionale de
„exercitare a conducerii generale a administraţiei publice” (art. 102 alin. 1 din
Constituţia României).
Dreptul de control al Guvernului decurge în mod firesc din natura funcţiunii
executive pe care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării executării şi
realizării în concret şi în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele
pârghii şi instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncţionalităţile din
planul amintit, să dispună şi să aplice corecţiile necesare.
Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de către autoritatea
publică executivă sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite în cadrul
aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.
Cum Guvernul, ca autoritate de vârf şi de conducere generală a administraţiei
publice, se întruneşte şi îşi desfăşoară activitatea în şedinţe, deci periodic, este firesc
ca această atribuţie să fie încredinţată unor structuri organizatorice interne (aflate
în subordinea sa directă) care să exercite fie un control administrativ general, fie
unul specializat asupra celorlalte autorităţi ale administraţiei publice.103
Astfel, cu privire la controlul general, avem în vedere rolul şi atribuţiile Autorităţii
Naţionale de Control,104 ale Ministerului Administraţiei Publice şi Internelor, precum
şi ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti.
Controlul specializat se exercită în numele Guvernului, de către organele
specializate organizate în subordinea directă a acestuia, atât de la nivel central cât şi
teritorial, în cele mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar,
protecţia muncii, comerţ etc. Între organele care exercită un control administrativ
specializat într-un anumit domeniu, care sunt organizate şi funcţionează în structura
unor ministere sau altor organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat,
menţionăm Inspecţiile de stat, Garda financiară, Direcţia generală a vămilor,
Poliţia Sanitar-Veterinară etc.
Şi în cadrul celorlalte ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei
de stat sunt organizate, de regulă, structuri specializate (direcţii generale, direcţii sau
alte compartimente) care exercită controlul administrativ în domeniul respectiv.

103
Denis Levy, op. cit., p. 698 şi urm.
104
Înfiinţată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 64/2003. Publicată în Monitorul Oficial nr.
484/2003; A se vedea şi Hotărârea Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea şi funcţionarea
Autorităţii Naţionale de Control, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 496/ 9.07.2003.

29
Un asemenea control administrativ specializat se realizează şi de către anumite
compartimente constituite în cadrul serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi
celorlalte organe centrale ale administraţiei publice organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale.
Pe lângă controlul exercitat de către inspecţiile de stat, controlul administrativ
specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative
cu caracter jurisdicţional, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac, în
condiţiile legii, dar şi forma controlului exercitat de organe special constituite pentru
control (de exemplu, Curtea de Conturi) în aceste cazuri impunându-se o abordare
pluridisciplinară prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de
norme, specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar,
dreptul mediului etc.).105
Controlul de tutelă administrativă sau controlul administrativ106 este
instituţionalizat în măsura în care diferite părţi componente ale structurii sistemice a
administraţiei publice107 sunt organizate şi funcţionează în mod autonom.
Astfel, tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de organizare şi
funcţionare a administraţiei publice locale pe baza principiului descentralizării
administrative.
Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecinţă
independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul în care sunt
organizate... autorităţile publice centrale îşi rezervă dreptul de a supraveghea
activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de
control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, în prezent denumit control
de legalitate.108

Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al

supravegherii autorităţii publice executive asupra întregii structuri a administraţiei
publice, deci inclusiv asupra administraţiei publice locale.

105
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 447.
106
Paul Negulescu, op. cit., p. 399.
107
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti, 1999, p. 27.
108
Ioan Vida, op. cit., p. 20.

30
 Mult mai pregnant, în acest caz, este rolul prefectului ca autoritate de tutelă
administrativă, care îndeplineşte, în numele Guvernului pe care îl reprezintă la nivel
teritorial, toate drepturile şi obligaţiile specifice, în condiţiile legii.
În acest sens, menţionăm dispoziţiile art. 123 alin. 5 din Constituţia României
potrivit căruia „prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ
un act al consiliului judeţean, al celui local sau la primarului în cazul în care
consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”
Aşadar, prefectul ca instituţie a administraţiei teritoriale a statului este principala
autoritate care exercită tutela administrativă (control de legalitate) în numele
Guvernului, în anumite situaţii prevăzute de lege controlul prefectului trebuind corelat
cu rolul şi competenţele atât ale unor structuri guvernamentale (Autorităţii Naţionale
de Control) şi Ministerul Internelor şi Reformei Administrative cât şi ale altor organe
şi autorităţi ale administraţiei publice.
Cu excepţia instituţiei prefectului al cărei rol este dominant în contextul
supravegherii activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, mai cu seamă pe
linia respectării legii, Guvernul îşi exercită prerogativele relativ la tutela
administrativă prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar şi
prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competenţe
în domeniu.
c) Modalităţile, formele, finalizarea şi efectele controlului administrativ.
Orice element al activităţii administrative poate face obiectul unei aprecieri a
controlului. Se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcţionarilor, şi
un control sintetic, referitor la organizarea şi funcţionarea diferitelor compartimente
administrative.
Astfel, controlul poate viza probleme privind resursele umane, materiale şi
financiare ale administraţiei, dar şi actele şi operaţiunile administrative în cadrul:
 controlului de materialitate;
 controlului de regularitate;
 controlului de rentabilitate;
 controlului de eficienţă;
 controlului de oportunitate.109

109
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 135 şi urm.

31
 Indiferent de natura şi forma controlului administrativ exercitat, acesta se
finalizează prin întocmirea unor rapoarte sau note de control, în cadrul cărora
sunt înserate constatările organului de control, stabilindu-se conformitatea obiectului
controlului administrativ cu baza de referinţă, concluzionându-se, totodată, asupra
justeţii sau incorectitudini organizării şi funcţionării administraţiei respective.

MODULUL 6 : Modele administrative

Treptat s-a constatat o multiplicare a domeniilor de intervenţie statală, însoţită de

o creştere a autonomiei funcţionale a organelor administrative, rezultată la rândul
ei de o încercare a statului de a flexibiliza, de a acorda o anume supleţe activităţii
administrative.
Lărgirea ariei de intervenţie a statului în societate, a determinat extinderea
semnificativă a ariei de cercetare a specialiştilor în domeniu, cu privire la
interacţiunea dintre administraţie publică şi mediul său.
Un interes deosebit a prezentat locul pe care îl ocupă administraţia publică în
cadrul marilor ideologii politice, întrucât ideile şi valorile promovate de acestea
influenţează atât structurile administrative, cât şi tipurile de intervenţii publice.
Administraţia Publică se înscrie ca obiect de studiu, cel puţin parţial, în aria de
cercetare a numeroase discipline ştiinţifice precum ştiinţa administraţiei, ştiinţa
politică, dreptul administrativ, ştiinţa managementului, economia, sociologia şi
altele, analizele dezvoltate contribuind la conturarea unor modele ale administraţiei
publice, ce încercau să justifice prin prisma disciplinei pe care o reprezentau,
proiectarea anumitor imagini ale administraţiei.
Cu toate că aceste modele nu reprezintă o transpunere perfectă a realităţii
administrative, ele conferă o imagine de ansamblu a diferitelor ipostaze ale
administraţiei: administraţie economică fondată în mod special pe programe decât pe
reguli, factor definitoriu în stabilirea nivelurilor de dezvoltare prin rolul şi locul pe
care ea şi-l asumă în economia de piaţă, instituţie socială care reproduce modelul de
organizare al ordinii sociale din care face parte etc.110
Rolul acestor modele este de a furniza elemente esenţiale, modelele anterioare
precum: modelul clasic, cu accent pe control şi proiectare organizaţională; modelul

110
Alexandru, I., op.cit., 2008, pp.169-174.

32
neo-birocratic, construit pe baza procesului raţional de adoptare a deciziilor;
modelul instituţional din anii ’50 şi ’60, adânc înrădăcinat în domeniul ştiinţelor
comportamentale şi modelul Alegerii Publice, cu dependenţa acestuia asupra
economiei publice, constituind un adevărat suport al practicii curente a administraţiei
publice111.
În continuare ne propunem să prezentăm trei modelele clasice influenţate de
ideologiile politice ale vremii ce au contribuit la dezvoltarea analizelor asupra
administraţiei publice: modelul liberal, modelul autoritar, modelul weberian.

I Modele clasice: liberal, weberian, neo-liberal

A. Modelul liberal

Prezentat iniţial sub diverse denumiri, precum abordare juridico-politică, curent

structural-instituţional sau modelul iacobin, modelul liberal nu reliefa încă de la
începutul primelor sale schiţări, imaginea liberală a administraţiei, punând foarte
mult accent pe gradul scăzut de interacţiune dintre aceasta şi mediul ei (social, politic,
juridic, economic etc.), pe rigurozitatea regulilor sale specifice de funcţionare, din
acest motiv nerecunoscându-i-se administraţiei dreptul de a opera schimbări în
corpul social, un drept ce deriva din însăşi legitimitatea sa112.
Doctrina liberală încercând, fără succes însă, să delimiteze limitele dintre sfera
statului şi aceea a societăţilor libere sau indivizilor113, pentru a le proteja acestora
autonomia în raport cu statul, a căutat să determine ce funcţiuni trebuie să desfăşoare
administraţia publică, în calitate sa de instrument al puterii politice şi nivel
intermediar între aceasta şi societate.
S-a încercat identificarea pe plan socio-economic şi politic, dar şi în cadrul
interiorul administraţiei însăşi, a mecanismelor din interiorul fiecărui plan, de
asigurare a unei libertăţi prin ordine, protectoare a cetăţenilor în faţa abuzurilor de
putere.

111
Denhardt, R.B., Denhardt, J.V., The New Public Service: Serving, not Steering Armonk, Ed. M.E.
Sharpe, New York, 2003, citat în Bourgon, Responsive, responsible and respected government:
towards a New Public Administration theory, International Review of Administrative Sciences, 2007,
IIAS, SAGE Publications (Los Angeles, London, New Delhi and Singapore), Vol 73(1):7–26, p.7.
112
Alexandru, I., op.cit., 2008, p.175.
113
Burdeau, G., Le libéralisme, Seuil, Collections Points, 1979, p.48 citat în Alexandru, I., op.cit.,
2008, p.176.

33
 Promovând dihotomia stat/societate, liberalismul o transpune şi în planul
indivizilor, prin evidenţierea distincţiei cetăţean/persoană privată, agent economic,
cetăţeanul deţinând doar competenţe politice.
Cu toate acestea, administraţiei îi sunt recunoscute anumite funcţiuni economice
ce nu derivă însă din competenţele decidenţilor politici, societatea apărând ca o „piaţă
a unor indivizi liberi şi egali”114, care au capacitatea de a-şi asigura nevoile şi de a-şi
satisface interesele prin mijloace proprii, statul având rolul de a asigura în acest sens
cadrul general instituţional şi mecanismele de constrângere a cetăţenilor în caz de
nerespectare a legilor.
Administraţia, în exercitarea acestor funcţiuni economice, dispune doar de
mijloace de coerciţie în numele puterii publice, neavând în exercitarea funcţiunilor
sale economice, posibilitatea preluării iniţiativei directe în societate, pentru
soluţionarea marilor probleme sociale, a îmbunătăţirii calităţii vieţii cetăţenilor sau
pentru îmbunătăţirea performanţelor sale. Dimensiunea predominantă a
liberalismului fiind cea politică, ponderea acesteia s-a reflectat şi în cazul modelului
liberal de administraţie.
Modelul liberal de administraţie conturat de literatura juridico-
administrativă a secolului al XIX-lea, pune accent pe principiul centralizării, fără de
care acţiunea administrativă nu şi-ar putea pune în valoare caracteristici obligatorii
precum, promptitudinea, siguranţa, ordinea, regularitatea, ci ar permite anarhia115.
Prin urmare, modelul liberal relevă imaginea unei administraţii a cărei
legitimitate derivă din puterea clasei politice alese, o administraţie centralizată, dar
nu excesiv, fără posibilitatea unei intervenţii directe în mediul social, în special în
plan economic, decât în calitate de mijloc de coerciţie.

B. Modelul weberian

Dacă în cazul modelului liberal de administraţie, analizele asupra originii statului,

urmăreau descrierea funcţiunilor acestuia, în modelul weberian, plecându-se de la
premisa că statul poate fi tradus printr-un raport de dominaţie a omului de către om,
accentul preocupărilor se deplasează spre identificarea justificărilor şi mijloacelor

114
Sanabria López, J.S., Antología de teoría de la administración pública, Universidad Nacional
Autónoma de México, Mexic, D.F., 1998, p.30.
115
Alexandru, I., op.cit., 2008, p.180.

34
acestei dominaţii şi care derivă din existenţa unor persoane dispuse să se supună
ordinelor primite pe care le recunoaşte şi le acceptă116.
Administraţia prezentată de acest model, produs al gândirii sociologului german
Max Weber, îşi desfăşoară activitatea într-un stat în care se prefigurează pe fondul
destrămării raportului politică - administraţie, posibilitatea uzurpării funcţiilor politice
de către administratori117.
În plan teoretic, modelul birocratic al administraţiei relevă ipostaza neutră,
deţinătoare de expertiză a birocraţiei ce transpune în procesul intervenţiilor publice
(politici publice) caracteristicile reclamate de satisfacerea interesului general:
stabilitate, adaptabilitate, eliminarea problemelor colective.
Întrebându-se asupra sursei autorităţii, Weber constată că autoritatea pentru a fi
acceptată, trebuie să fie legitimă, condiţie ce uneori nu trebuie să fie îndeplinită de
putere pentru a fi exercitată.
Distingând trei tipuri de autorităţi, tradiţională (întâietatea cutumelor în vigoare
şi a legitimităţii conducătorilor), carismatică (încredinţarea puterii unui individ ce se
distinge prin exemplul personal) şi legal-raţională (validitatea legalităţii statutului
stabilit şi legitimitatea şefilor desemnaţi în conformitate cu legea), Weber introduce
termenul de birocratic ca fiind aproape echivalent cu termenul legal-raţional118.
Administraţia birocratică, dezvoltată pe o structură ierarhică, piramidală şi
procese previzibile, clare, birocraţia fiind asimilată unei maşini cu mult mai eficace
decât celelalte forme de autoritate în atingerea rezultatelor119.

C. Modelul neo-liberal

Începând cu secolul al XIX-lea, în interiorul administraţiei concepută de liberali şi

care se dovedise inflexibilă la transformările mediului ei, intervin mutaţii sub
influenţa apariţiei unor noi idei de gestiune împrumutate din Noul Management
Public, teorie generală privind guvernarea, ce evidenţia limitele administraţiei
publice120, în calitatea ei de instrument aflat în slujba guvernului.

116
Alexandru, I., op.cit., 2008, pp.182.
117
Falcão Martins, H., op.cit., p.8.
118
Mercier, J., op.cit., p.58.
119
Ibidem.
120
Matei, L., op.cit., p.127.

35
 O nouă viziune asupra conceptelor „public” şi „privat”, ce a determinat apariţia
unor intervenţii din partea statului în viaţa socială, în spaţii pe care economiştii
politici le-ar fi considerat private, dar şi formularea teoriilor ce contraziceau ideea
conform căreia piaţa era capabilă să realizeze convergenţa intereselor „publice” şi
„private” sau care, dacă era lăsată liberă poate stimula apariţia unei ordini
spontane121, a impus conturarea unui nou model de administraţie publică, modelul
neoliberal.
În concepţia neoliberalilor, incapacitatea administraţiei de a se redresa în faţa
schimbărilor survenite în mediul său, se datora caracteristicilor moştenite şi anume
centralizarea, birocratizarea, ierarhizarea, sectorializarea122.
Neoliberalii au pus accent pe cunoaştere (inteligenţă organizată), singura
capabilă în furnizarea de mijloace care să echilibreze şi să promoveze sfera şi
interesele publice şi private, anunţând astfel sfârşitul principiului liberal laissez-faire
şi debutul abordării politicilor publice 123.
Disfuncţionalităţi precum centralizarea sarcinilor de gestiune cotidiană de către
eşalonul superior şi nerealismul deciziilor luate la acest nivel124, trebuiau contracarate
printr-un proces de luare a deciziilor bazat pe informaţie şi erudiţie, administraţia
publică fiind considerată un mediu mai raţional de stimulare a interesului public125.
Rolul aparatului administrativ a fost remodelat, devenind puternic
intervenţionist în plan socio-economic, orientat preponderent spre satisfacerea
nevoilor ce nu pot fi soluţionate în mod direct de către cetăţeni şi fundamentat pe un
set de noi cunoştinţe şi experienţe.
Introducând noi principii de organizare şi funcţionare a structurilor administrative,
analiza neoliberală surprinde printr-o nouă interpretare acordată procesului de
conducere, mai cu seamă asupra etapelor acestuia, metodelor utilizate, dar şi a noii
politici a resurselor umane adoptate.
O mai bună coordonare a acestor structuri impune pe de-o parte, substituirea
structurii ierarhizate printr-o structură configurată în funcţie de obiectivele proprii,

121
Parsons, W., op.cit., p.39.
122
Alexandru, I., op.cit., 2008, p.207
123
Parsons, W., op.cit., p.39.
124
Alexandru, I., op.cit., 2008, p.208.
125
Parsons, W., op.cit., p.40.

36
ce permite o evaluare a eficienţei şi eficacităţii acesteia, iar pe de altă parte, un
neamestec în gestiunea proprie a acestor structuri126.

II Schimbare de perspectivă în studiul modelelor de administraţie publică

a. Modelul democratic

Fiecărei etape de dezvoltare a statului îi corespunde o administraţie publică ce

cunoaşte şi experimentează importante schimbări ce afectează de o manieră radicală
poziţia Statului în societate127.
Dacă studiem funcţiile pe care teoria clasică a statului le atribuie administraţiei,
observăm că de-a lungul a multe secole, Administraţia Publică s-a concentrat în jurul
a trei funcţii de bază pentru existenţa unui stat128:
 reglementarea relaţiilor dintre societate şi mediul ei;
 reglementarea relaţiilor dintre membrii sistemului;
 menţinerea capacităţii de acţiune a sistemului instituţional pe baza garantării
resurselor necesare [...] pentru supravieţuirea acestuia.
Mecanismul de autoreglementare a economiei din modelul liberal a cunoscut o
adevărată criză prin democratizarea instituţiilor reprezentative şi datorită necesităţii
ca egalitatea în faţa legii să cunoască o deplină eficienţă în plan social şi economic129.
Începând cu secolul XX şi în special după cel de-al Doilea Război Mondial,
administraţia publică şi-a asumat noi responsabilităţi ce depăşesc în mod evident
funcţiunile de suveranitate şi de promovare a activităţii private, susţinute de modelul
liberal, impunând o prezenţă tot mai pregnantă a sectorului public în noi domenii
de activitate: dezvoltare economică susţinută, ordonarea teritoriului, transporturi,
educaţie şi cultură, sănătate etc.130
Noile misiuni s-au reflectat într-o creştere considerabilă a personalului din
administraţia publică, justificată nu doar prin multiplicarea sarcinilor puterilor

126
Alexandru, I., op.cit., 2008, p.210.
127
Ballart, X., Ramió, C., op.cit., p.75.
128
Mayntz, R., Sociología de la Administración pública, Ed. Alianza, Madrid, 1985, p.55, citat în
Ballart, X., Ramió, C., op.cit., p.74.
129
Subirats, J., op.cit., p.19.
130
Ballart, X., Ramió, C., op.cit., pp.74-75.

37
publice, ci şi datorită trecerii de la executarea de sarcini administrative la executarea
de funcţii de planificare şi gestiune a serviciilor furnizate de administraţie131.
Aceste noi responsabilităţi corespund de fapt mutaţiilor, diversităţii relaţiilor în
care se demultiplică administraţia, ce au intervenit în modele tradiţionale (weberian,
liberal, neo-liberal)132.
Modelul prefigurat de aceste mutaţii denumit modelul occidental sau democratic,
reprezintă locul geometric al disputei dintre necesităţile ierarhiei şi cele ale libertăţii,
un model ce oscilează între chintesenţa weberiană - ierarhia, subordonarea şi cea
liberală - in confuzia instanţelor, salvgardarea libertăţii133.
Modelul democratic, în care „administraţia publică este procedeul utilizat pentru
reconcilierea dintre birocraţie şi democraţie”134, include administraţia publică în
rândul actorilor participanţi la un proces ale cărui limite sunt conturate prin „meta-
regulile” stabilite democratic, ca de exemplu constituţiile, cu rol în stabilirea legilor
legitime şi a limitelor de legiferare, în ultimă instanţă democraţia constând în a lua
decizii şi în a crea drept public, birocraţia democratică relevând un comportament ce
se supune cel puţin cerinţelor minime cerute de contextul politic democratic135.

b. Modelul european

Noile modificări în contextul social-politic şi economic european, se reflectă

implicit şi asupra sistemelor administraţiilor publice naţionale, sisteme deschise spre
interacţiunea cu celelalte subsisteme ale societăţii noastre.
Constituirea Uniunii Europene, cu profund impact social, a trezit interesul
identificării cel puţin ipotetice, a unui model european ideal de administraţie
publică, care să corespundă în mare măsură criteriilor impuse de noua identitate
administrativă europeană, cu o capacitate crescută, dar mai cu seamă să explice ce fel
de administraţie publică se adresează spaţiului european136.
Această entitate suprastatală, Uniunea Europeană, căreia statele membre i-au
transferat o parte din suveranitatea lor, în vederea exercitării în comun a acestor

131
Ibidem, p.42.
132
Alexandru, I., Politică, administraţie, justiţie, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.85.
133
Alexandru, I., op.cit., 2004, p.89.
134
Henry, N., op.cit., p.21.
135
Peters, B.G., op.cit., 2006, p.31.
136
Alexandru, I., Cărăuşan, M., Gorjan, I., Ivanoff, I.V., Manda, C.C., Nicu, A.L., Rădulescu, C.,
Săraru, C.S., Dreptul administrativ în Uniunea Europeană: drept administrativ comparat, drept
administrativ al Uniunii europene, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.282.

38
atribute suverane137, a impus ca între activităţile administraţiilor naţionale ale acestor
state să existe o anumită convergenţă, desfăşurată în ceea ce se numeşte spaţiul
administrativ european138, concept înţeles ca o „metaforă având implicaţii practice
pentru statele membre”139.
Apariţia discrepanţelor majore între nivelurile de dezvoltare economico-socială a
ţărilor din răsărit faţă de cele din vest, în sensul rămânerii în urmă a celor din est,
inclusiv a administraţiei publice140, a generat necesitatea recunoaşterii, în contextul
integrării europene, a unui număr lărgit de principii ale administraţiei publice comune
Europei Occidentale, această recunoaştere fiind de altfel şi o modalitate de asigurare a
convergenţei administraţiilor naţionale.
Definitoriu în materia normelor administraţiei publice, este setul de principii de
drept administrativ definite de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, ce urmăresc
reglementarea gestiunii administraţiei publice şi a relaţiilor dintre administraţie şi
cetăţeni141 şi care într-un efort de sistematizare au fost grupate astfel142: 1) încredere
şi previzibilitate (certitudine legală) ; 2) deschidere şi transparenţă; 3) responsabilitate
şi 4) eficienţă şi eficacitate.
Integrarea europeană, se sprijină în fapt pe o sumă de caracteristici comune
diferitelor administraţii naţionale, elementul său central fiind asigurarea unei
„veritabile convergenţe practice, tehnice şi estetice a diferitelor culturi
administrative”143.
Afirmaţi şi în aşa-numitele criterii de la Copenhaga, de aderare la Uniunea
Europeană, stipulate în Concluziile Consiliului European reunit în capitala daneză144,
principalii factori de „asemănare [ce asigură o] aderenţă a administraţiilor publice, par
a se contura în două planuri: politic şi istoric”145.

137
A se vedea în acest sens, dispoziţiile constituţionale ale art. 148, alin (1) potrivit cărora „aderarea
României la tratatele constitutive ale UE, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile
comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor ărevăzute în
aceste tratate [...]”.
138
OECD, Préparation des administrations publiques a l’espace administratif européen, SIGMA
Papers, nr. 23, Paris, 1998, p.129.
139
OECD, Principes Européens d’administration publique, SIGMA Papers, nr. 27, Paris, 1998, p.5.
140
Alexandru, I., Despre drept şi ştiinţa administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p.121.
141
Ziller, J., Administrations comparées: les systèmes politico-administratifs de l’Europe des Douze,
Montchrestien, Paris, 1993 citat în SIGMA Papers, nr. 27, op.cit., p.8.
142
OECD, op.cit., SIGMA Papers, nr. 27, p.9.
143
OECD, op.cit., SIGMA Papers, nr. 23, p.5.
144
Concluziile Consiliului European desfăşurat la Copenhaga în perioada 21-22 iunie 1993, SN
180/1/93 REV 1.
145
Alexandru, I., op.cit., 2007, p.868.

39
 Convergenţa administraţiilor europene către un posibil model european a avut în
vedere trei planuri ce asigură fiabilitatea acestui model: al structurilor, mecanismelor
de acţiune şi al sistemelor de control146.
În ceea ce priveşte asemănarea structurilor administraţiei publice, elementul
central comun îl constituie descentralizarea administraţiei şi afirmarea autonomiei
locale, pe fondul unei multiplicări a structurilor de decizie şi a apariţiei autorităţilor
administrative autonome147.
Prin urmare, se detaşează un interes crescut în ceea ce priveşte omogenizarea
diferitele sisteme administrative naţionale europene, în sensul creşterii gradului de
convergenţă administrativă europeană.
Chiar dacă nu s-a ajuns la un consens în ceea ce priveşte un model european de
administraţie, gradul de compatibilitate dintre sistemele administrative al diferitelor
ţări se poate determina prin stabilirea în ce măsură sunt acceptate principiile
administrative de către ţările membre UE şi integrate în comportamentul cotidian al
administraţiilor naţionale148.

MODULUL 7 : Reforma administraţiei publice

Reforma administrativă, după cum se apreciază în doctrină,149 ocupă, în mod

constant, un loc important atât în programele guvernamentale, cât mai ales, în
solicitările cvasiunanime ale cetăţenilor.
Din această cauză tema a devenit un lait motiv şi chiar un mit, în acest sens stau
mărturie discursurile unor oameni politici care, astfel, induc iluzia că reforma
administrativă curăţeşte definitiv administraţia publică de toate viciile. Constanţa
temei, însă, înlătură această iluzie. Aceasta, întrucât, reforma administraţiei publice
poate să îmbunătăţească funcţionarea „maşinii administrative,” dar perfecţionarea
sa nu va permite niciodată să atingă perfecţiunea.150
În esenţă, ea caută să adapteze administraţia publică cu sarcinile care îi sunt
stabilite prin lege şi, în acest sens, efortul de adaptare trebuie să fie constant.151

146
Ibidem.
147
OECD, op.cit., SIGMA Papers, nr. 23, p.134.
148
Ibidem, pp.19-20.
149
Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 462.
150
Idem.
151
Ibidem.

40
 În acest sens, „constatarea unor decalaje constante între administraţie şi
societate, naşte ceea ce se numeşte de obicei criza administraţiei,” redusă, „într-o
primă viziune la inadecvarea aparatului administrativ la mediul său social” după
care „apare criza de legitimitate, de identitate, de eficacitate.”152
Reforma administraţiei semnifică, în acelaşi timp, o conectare a organizării şi
acţiunii administrative la realizările ştiinţifico-tehnice specifice etapei respective ori
la realităţile şi perspectivele efectelor integrării europene şi euroatlantice şi, nu în
ultimul rând, aducerea administraţiei publice cât mai aproape de cetăţean şi de
nevoile acestuia.
De altfel, se cunoaşte că administraţia publică este organizată tocmai pentru a
asigura desfăşurarea, în bune condiţii, atât a activităţii statului sau a colectivităţilor
locale, cât şi a societăţii, fapt pentru care aceasta nu are şi nu va putea avea o
structură imuabilă, întrucât, viaţa socială însăşi evoluează permanent. Ca urmare,
administraţia publică este obligată să răspundă cu promptitudine cerinţelor sociale
care sunt într-o continuă evoluţie şi în consecinţă ea va trebui să-şi schimbe, la rândul
său, structura corespunzător cu acestea.153
Numai datorită schimbărilor administraţia publică îşi poate păstra caracterul
raţional şi eficient, adaptându-se mediului social respectiv; stabilitatea relativă a
administraţiei implică însă, reorganizări şi reforme continue care trebuie să
înlocuiască anumite elemente perimate şi să asigure vitalitatea sa.154
În acest context, ne raliem definiţiei reformei administraţiei publice dată de
doctrină, potrivit căreia, aceasta reprezintă ansamblul de schimbări survenite în
structura şi activitatea administraţiei publice, pe baza modificărilor dispoziţiilor
legale care le fundamentează.155
Rezultă din cele arătate, că dinamica socială şi economică, dar, mai ales cea
politică, determină dinamica administraţiei, care constă în evoluţia acesteia în
concordanţă cu evoluţia societăţii, resimţită în practică printr-o permanentă
îmbunătăţire a structurii şi activităţii acesteia. Altfel spus, dinamica administraţiei
publice se exprimă în dinamica reformei.
Realizarea oportună a unei reforme a administraţiei publice justificată,
152
Ioan Alexandru, Criza administraţiei, teorii şi realităţi, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 89 şi urm.;
M.T. Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei, 1994, op. cit., p. 395; Charles Debbasch, op. cit.,
p. 462.
153
M.T. Oroveanu, op. cit., p. 393 şi urm.
154
Idem.
155
Idem, p 395.

41
fundamentată de cerinţele sociale şi de studiile ştiinţifice este benefică atât pentru
interesul general, cât şi pentru cel local; orice întârziere a acesteia poate produce
imense prejudicii materiale şi morale societăţii.
Indiferent, însă, de tendinţele contradictorii sau de alte obstacole subiective cu
privire la efectuarea reformei, aceasta trebuie să fie realizată ori de câte ori
cerinţele sociale o justifică drept oportună, pe baza studiului ştiinţific al
realităţilor politice şi social-economice.Procesul de reformă, de asemenea, trebuie să
ţină seama de rezistenţa administraţiei publice la orice schimbare, tendinţă
firească, întrucât, prin structura sa aceasta tinde să păstreze ordinea existentă.
Administraţia publică, însă, nu poate şi nu trebuie să devină un obstacol în
calea evoluţiei transformărilor politico-sociale şi economice dintr-o ţară sau alta.
Pentru a se evita asemenea situaţii doctrina propune trei tipuri de soluţii,156 pe care
le regăsim cel mai adesea folosite în practică.Acestea sunt: a) instituţionalizarea
reformei; b) transformarea imediată (brutală) a administraţiei publice şi c)
folosirea metodei experimentale.

156
Charles Debbasch, op. cit., p. 460 şi urm.

42
ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE:

 Cum definiți faptul administrativ și care sunt principalele sale

caracteristici?
 Care sunt caracteristicile administrației publice?
 Analizaţi comparativ regimurile administrative ce stau la baza organizării
teritoriale ale administraţiei publice, relevându-le punctele forte, şi
respectiv pe cele slabe, din perspectiva eficacităţii administraţiei?
 Explicaţi influenţele exercitate asupra funcţionarilor publici de execuţie, de
elementele directe şi indirecte ce antrenează derularea parcursului
profesional (cariera) al acestor funcţionari ?
 În contextul controlului deciziei administrative, precizati care sunt
exigenţele presupuse de încheierea şi conţinutul procesului -verbal?
 Care sunt tipurile de autorități identificate de sociologul german Weber?
 Care sunt principalii factori de asemănare, ce asigură o aderenţă a
administraţiilor publice ale statelor membre UE?
 Apreciaţi că reforma administraţiei publice din România a reuşit? În caz
contrar, arătaţi care sunt deficienţele procesului şi care sunt aspectele ce se
impun a fi remediate la nivelul administraţiei publice din România?

Bibliografie obligatorie:
 Cezar Corneliu Manda, Teoria Administrației Publice, Ed. CH BECK,
București, 2013.
 Cristina Elena Nicolescu, Analiza sistemică a politicilor publice. Idei pentru
România, Ed. Economică, București, 2012.

43