UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI FACULTATEA DE ECONOMIE I ADMINISTRAREA AFACERILOR

Specializarea Master: Administraie public

LUCRARE DE DISERTAIE

Coordonator tiinific,

Absolvent,

Iai 2012

UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI FACULTATEA DE ECONOMIE I ADMINISTRAREA AFACERILOR

Specializarea Master: Administraie public

METODE DE ORGANIZARE A ACTIVITILOR ADMINISTRATIVE NTR-O INSTITUIE PUBLIC Studiu de caz: Camera de Conturi Iai

Coordonator tiinific,
Conf. Univ. Dr. Constantin Iaco

Absolvent,
Oana-Alexandra Horga

Iai 2012

CUPRINS
1

INTRODUCERE................................................................................. CAP. 1 SARCINILE ADMINISTRAIEI PUBLICE. EVOLUII N TIINA ADMINISTRAIEI 1.1 1.2 1.3 CAP. 2 ORGANIZAREA ACTIVITILOR ADMINISTRATIVE NTR-O INSTITUIE PUBLIC ........................................................................................................................... 2.1 Abordarea formalist cu privire la organizarea instituiilor din administraia
public................................................... Administraia instituie public. Conceptul de sarcin administrativ i impactul su n administraia

public..................................

2.2 Principii i metode de organizare a activitilor administrative ntr-o instituie

public..............................

2.3 Factorii care influeneaz organizarea activitilor administrative ntr-o instituie

public................................................................

CAP 3. PARTEA PRACTIC ............................................................... 3.1 Scurt istoric i descrierea instituiei publice.............................................................. 3.2 Obiectul de activitate al instituiei publice...................................................................... 3.3Organizarea activitilor administrative n cadrul Camerei de Conturi a Judeului Iai
........................................................................................

3.4 Stabilirea metodelor de organizare a activitilor ............................................... CONCLUZII I PROPUNERI ....................................................................

BIBLIOGRAFIE ........................................................................................

INTRODUCERE

CAP. 1 SARCINILE ADMINISTRAIEI PUBLICE. EVOLUII N TIINA ADMINISTRAIEI

4

1.1 Administraia instituie public Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Nevoia de eficientizare a acestei activiti, face necesar studierea structurii administraiei i a relaiilor ce se stabilesc ntre componentele sale. Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere. Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul, ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai tarziu, n secolul XIX-lea, odat cu aparitia tiintei administrative i a dreptului administrativ. Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale depind de intensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor. Trecerea de la conceptul limitat de organizare, cosiderat ca mediu interior, nchis i omogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediului nconjurtor extern la derularea activitilor de administraie publica. n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric, sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea i i modeleaz structura, avnd misiunea social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de care persoanale particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor1. Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.

ONOFREI, M.- Administraie public- fundamente tiinifice i bune practici, Editura Universitii Alexandru Ioan-Cuza, Iai, 2007, p. 22-23.
1

1.2 Conceptul de sarcin administrativ i impactul su n administraia public Sistemul organizatoric al administraiei este determinat de nivelul divizrii sociale a activitii de specialitate, de sarcinile ce urmeaz a fi ndeplinite prin instituiile administrative i de complexitatea funciilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competena, funciuni necesit unele precizri succinte. Astfel, sarcinile administraiei sunt reprezentate prin toate activitile (ansamblul activitilor) pe care le indeplinete sau trebuie s le nfptuiasc aceasta. Atunci cnd se nfiineaz o instituie public, se are n vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinelor publice, de interes general, acesta fiind totodat, obiectivul principal al activitii administraiei. S-ar putea afirma c precizarea sarcinilor presupune cunoaterea metodelor de care dispune administraia, dar n realitate, resursele umane, materiale i financiare sunt divizate i organizate n funcie de sarcinile care urmeaz a fi ndeplinite, astfel nct finalitatea apare pe primul plan n tiina administraiei publice. n perioada actual, sarcinile administraiei instituiilor publice au sporit continuu, fapt care se explic prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporii considerabile dup cel de-al doilea rzboi mondial, prin preluarea de ctre stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau tiinifice, pe lng cele tradiionale, politico-administrative. Sarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe criterii i anume: Criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru ndeplinirea activitilor; Criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de specialitate, aceasta nsemnnd enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraiei publice. Cel mai raional criteriu este ns acela al finalitii, i anume al scopului tehnic i specific urmrit n ndeplinirea fiecrei activiti. Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale sarcinilor administraiei cum ar fi n opinia lui L.D. White2: 2

Sarcini (activiti) operaionale; Sarcini auxiliare;

WHITE, L.-D.- Introduction of the Study of Public Administration, Editia a IV-a, New York, 1995.

Sarcini de conducere.

Misiunile operaionale reprezint categoria principal de sarcini a administraiei i se difereniaz prin coninut n: sarcini politice, educative, sociale i economice. Prin aceste sarcini administraia furnizeaz prestaii publicului, n mod direct, prin activitatea instituiilor specializate. Sarcinile auxiliare sunt menite s sprjine nfptuirea celor principale, sau funcionarii care le ndeplinesc nu vin n contact direct cu publicul i nu furnizeaz prestaii, dect diferitelor compatimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii judiciare, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt ndeplinite de ctre conductorii instituiilor publice aflai direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii administrative i elaborarea politicii acestor instituii.

1.3 Sistemul organizatoric al administraiei este determinat de nivelul divizrii sociale a activitii de specialitate, de sarcinile ce urmeaz a fi ndeplinite prin instituiile administrative i de complexitatea funciilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competena, funciuni necesit unele precizri succinte. Astfel, sarcinile administraiei sunt reprezentate prin toate activitile (ansamblul activitilor) pe care le indeplinete sau trebuie s le nfptuiasc aceasta. Atunci cnd se nfiineaz o instituie public, se are n vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinelor publice, de interes general, acesta fiind totodat, obiectivul principal al activitii administraiei. S-ar putea afirma c precizarea sarcinilor presupune cunoaterea metodelor de care dispune administraia, dar n realitate, resursele umane, materiale i financiare sunt divizate i organizate n funcie de sarcinile care urmeaz a fi ndeplinite, astfel nct finalitatea apare pe primul plan n tiina administraiei publice. n perioada actual, sarcinile administraiei instituiilor publice au sporit continuu, fapt care se explic prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporii considerabile dup cel de-al doilea rzboi mondial, prin preluarea de ctre stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau tiinifice, pe lng cele tradiionale, politico-administrative. Sarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe criterii i anume: Criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru ndeplinirea activitilor; Criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de specialitate, aceasta nsemnnd enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraiei publice. Cel mai raional criteriu este ns acela al finalitii, i anume al scopului tehnic i specific urmrit n ndeplinirea fiecrei activiti. Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale sarcinilor administraiei cum ar fi n opinia lui L.D. White3:
3

WHITE, L.-D.- Introduction of the Study of Public Administration, Editia a IV-a, New York, 1995.

Sarcini (activiti) operaionale; Sarcini auxiliare; Sarcini de conducere.

Misiunile operaionale reprezint categoria principal de sarcini a administraiei i se difereniaz prin coninut n: sarcini politice, educative, sociale i economice. Prin aceste sarcini administraia furnizeaz prestaii publicului, n mod direct, prin activitatea instituiilor specializate.

CAP 2. ORGANIZAREA ACTIVITILOR ADMINISTRATIVE NTR-O INSTITUIE PUBLIC

2.1 Abordarea formalist cu privire la organizarea instituiilor din administraia public n mod tradiional, studiul organizrii administraiei publice include o analiz complex a sistemului administraiei publice, analiz ce are ca punct de plecare principiile generale ale organizrii sistemului administraiei publice, criteriile de constituire i structura acestuia pentru ca, n final, s fie aprofundate componentele sistemului administraiei publice. Arhitectura sistemului administraiei publice dintr-un stat nu este doar rezultatul aplicrii criteriului funcional, n baza cruia, componentelor acestuia autoriti ale administraiei publice - li se stabilete o competen general sau special4. Pentru a guverna mai bine, orice stat i mparte teritoriul i populaia n uniti administrativ - teritoriale, n care creeaz i autoriti publice care s reprezinte fie statul, fie colectivitile locale i s rezolve interesele acestuia i ale locuitorilor5. Izvorat din raiuni de ordin practic ce in de necesitatea realizrii unitare a puterii de stat asupra ntregului teritoriu naional6, prin organizarea administrativ-teritorial, teritoriul naional este delimitat n uniti administrative - teritoriale. n interiorul unitilor administrative - teritoriale se organizeaz i funcioneaz autoriti componente ale sistemului administraiei publice, crora le este stabilit i delimitat pe aceast cale o competen teritorial. n cursurile de drept administrativ sau de tiina administraiei se analizeaz n mod tradiional, ntr-o diviziune separat, organizarea administraiei publice7. Atenia special acordat studiului organizrii administraiei publice este datorat complexitii sistemului administraiei publice, necesar a fi abordat att din perspectiva formal, a ansamblului de autoriti ce l formeaz, ct i din perspectiva material, avnd n vedere faptul c administraia public se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice. Fr organizare nu este de conceput desfurarea n condiii corespunztoare a relaiilor sociale n
MUNTEANU, C.-D. - Administraia public teritorial, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2010, p. 97. PREDA, M. - Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p. 338. 6 BLAN, E. - op. cit., p. 65. 7 IORGOVAN, A .- Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 247.
4 5

10

societatea contemporan. Valoarea organizrii se apreciaz dup rezultatele acesteia, prin prisma eficienei activitii administraiei, a randamentului realizat, n raport cu metodele utilizate pentru obinerea rezultatului. Sistemul administraiei publice, arat profesorul Al. Negoi8, se construiete pentru realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii, care se refer la ntreaga populaie a rii i se aplic pe ntreg teritoriul statului i n unitile administrative - teritoriale ale acestuia. n acest sens, sistemul administraiei publice se va construi pentru a realiza activiti care intereseaz ntreaga populaie, municipiul i judeul, pentru realizarea unor activiti care privesc colectivitile sociale constituite n respectivele uniti teritorial administrative. Administraia public, ca subsistem al sistemului social global, pentru a servi societatea, trebuie bine organizat i condus n mod corespunzator. Ideea de organizare este prezent la orice nivel al vieii sociale. Organizarea este condiia hotrtoare pentru obinerea unor rezultate maxime cu minimum de efort material i uman. S-a apreciat c rezultatele cele mai bune le obin cei care reuesc s-i organizeze mai judicious mijloacele de care dispun, n scopul de a reduce timpul de lucru, efortul fizic, intelectual i de a desfura procesul muncii n condiii optime9. Termenul a organiza provine din limba francez (organizer) i nseamn a ntreprinde metodic msurile necesare pentru a asigura o desfurare ct mai eficient a unei aciuni. Originea acestui termen se afl n limba latin, n cuvntul organum, care desemneaz o unitate morfologic din corpul unei fiine vii, ce indeplinete una sau mai multe funciuni10. Organizarea administraiei publice este activitatea desfurat pe baze tiinifice de stabilire a structurii i funcionrii acesteia, n scopul ndeplinirii n condiii optime a sarcinilor ce-i revin de satisfacere tot mai deplin a cerinelor sociale. n funcie de obiectul organizrii se disting: 1. Organizarea structurii; aceasta privete modul de dispoziie a elementelor componente ale unui sistem, ca entitate unitar, cu alte cuvinte, modul n care se constituie administraia public ca ansamblu unitar de organe; 2. Organizarea activitii, prin stabilirea competenelor, a relaiilor dintre persoane, compartimente i organe, dintre administraie i persoane din afara acesteia, n

NEGOI, AL. - Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993, p. 37. CAUDE, R.- Organiser et s`organizer, Paris, 1964, p. 3-4. 10 OROVEANU, M.- Organizare i metode n administraia public de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, p. 10.
8 9

11

scopul realizrii unor aciuni raionale i eficiente, pentru slujirea optim a societii. Aadar, organizarea administraiei publice are menirea de a mobiliza i utiliza resursele disponibile, umane, materiale i financiare, necesare i, totodat, suficiente cantitativ i calitativ, pentru realizarea de ctre administraie a sarcinilor ce-i revin, n condiii de maxim eficien. Ideea de organizare a fost n repetate rnduri subliniat n literatura de specialitate, artndu-se c administraia public este o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor i a celorlalte acte ale organului statului11. n unele situaii, sarcinile de organizare ale administraiei depsesc sfera acesteia cum ar fi de exemplu Ministerul Justiiei, organ central al administraiei publice, care ndeplineste importante sarcini cu caracter organizatoric privind instantele de judecat, care formeaz o alt categorie de organe de stat12. Ideea de organizare este fundamental i indispensabil n administraia public iar organele administraiei publice, ca i celelalte organe de stat, nu sunt altceva decat forme organizatorice prin care se nfaptuiete activitatea statal. Insui statul este o form de organizare social a unei colectiviti umane. Organizarea trebuie s aib un caracter realist i un temeinic fundament tiintific, care se obine, n primul rnd, printr-o ampl, profund i atent documentare social, tehnic, etc. Organizarea tiinific reprezint un considerabil progres pentru administraie, ea punnd la baza oricrei activiti o idee realist, raional, urmrindu-se ca orice aciune s fie util i eficient, n realizarea unei necesiti sociale. Amploarea i complexitatea organizrii sunt dependente de nivelul la care se realizeaz aceasta. Cu ct organul administraiei publice cuprinde un personal mai numeros, iar competena sa este mai larg, cu att i organizarea este mai complex. n ideea sporirii randamentului, adic a ob inerii de rezultate maxime cu eforturi minime, cu alte cuvinte, fcndu-se cheltuieli ct mai mici, organizarea se efectueaz i n vederea raionalizrii aparatului administrativ, a simplificrii acestuia. Evident, aceast operaie trebuie realizat n mod judicious, pe baza unor criterii tiintific alese, spre a se evita orice fel de exagerri, care pot avea consecine negative pentru administraia public. Prin raionalizare se urmrete crearea unui aparat administrativ dimensionat n stricta concordan cu nevoile sociale pe care trebuie s le satisfac. Administraia public reprezint un subsistem al sistemului social global, al societii, iar la
IONESCU R.- Drept adminsitrativ, E.D.P., Bucureti, 1970, p. 16. NEGOI, AL. - Judicioasa stabilire i buna realizare a sarcinilor administraiei de stat n contextul tiinei Administrative, R.R.D., Nr. 7/1971. p. 31.
11 12

12

rndul ei, administraia public constituie ea insi un sistem cu o structur precis determinat. Administraia public, ca sistem, se prezint ca un ansamblu de elemente componente, legate ntre ele, de organe, care i ele reprezint sisteme de dimensiuni mai reduse, alctuite din compartimente. Structura administraiei publice constituie alctuirea intern a acesteia, ansamblul conexiunilor dintre elementele sale, ordinea i poziia elementelor care compun sistemul ca ntreg. Aadar, prin structura administraiei publice se nelege modul n care este organizat aceasta, mprirea aparatului administrativ n organism distinct, corelate ntre ele, legate prin raporturi de subordonare i colaborare, n scopul ndeplinirii n condiii optime a sarcinilor i obiectivelor administraiei. Totodat, fiecare organ are propria sa structur, concretizat n existena unui numar de compartimente, fiecare desfurnd o parte din activitatea acelui organ. Structura difer de la un organ al administraiei publice la altul, ea fiind determinat de obiectivele, de sarcinile pe care le are de ndeplinit fiecare dintre ele. De asemenea, structura administraiei publice prezint diferenieri, nu numai de la un stat la altul, dar i n cadrul aceluiai stat, de la o dezvoltare la alta. n afar de anumite particulariti naionale, istorice, tradiionale, etc., care exercit o anumit influen asupra structurii administraiei publice, factorul determinant al acestei structurri l constituie sarcinile pe care administraia le are de nfptuit. n acest sens, trebuie inut cont de factorul politic, deoarece organele legislative, partidele de guvernmnt sunt acelea care stabilesc sarcinile administraiei, dar nu n mod arbitrar, ci n raport cu interesele economice, politice, sociale pe care le urmresc i pe care administraia urmeaz s le realizeze13. O bun structurare a administraiei publice trebuie s asigure att evitarea supradimensionrii aparatului administrativ, situaie care genereaz activiti paralele, rezolvri greoaie i cheltuieli bugetare suplimentare i inutile, nejustificate, ct i subdimensionarea aparatului, care provoac o supraaglomerare de sarcini i atribuii, acelai organ fiind nevoit s ndeplineasc un numr exagerat de mare de activiti, ceea ce poate avea ca rezultat o rezolvare superficial a problemelor cu care se confrunt acesta sau chiar imposibilitatea de rezolvare a unora dintre ele. Obiectivul fundamental este de a realiza o structur optim pentru administraia public, o judicioas repartizare a sarcinilor i atribuiilor ntre organe, compartimente i

BREZOIANU D., OPRICAN M.- Administraia public n Romnia, Editura C.H Beck, Bucureti, 2008, p. 25.
13

13

persoane. n acest scop, pe baza observaiilor fcute, se poate propune crearea unor organe, socotite n acel moment indispensabile pentru satisfacerea unor cerine sociale, sau desfiinarea altora, devenite inutile, sau modificarea acestora. Este necesar ca optimizarea structurii s se efectueze cu realitile sociale, pentru satisfacerea ct mai deplin i n cele mai bune condiii a cerinelor sociale, ceea ce constituie unul dintre obiectivele principale ale administraiei publice.

2.2 Principii i metode de organizare a activitilor administrative ntr-o instituie public Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou, care se prezint ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Managementul public se situeaz la intersecia unor concepii i tradiii eterogene, identificate att n tiina organizrii-managementul, ct i din tiinele politice i administrative. n acest sens sunt puse la dispoziia managerilor publici numeroase instrumente moderne de gestiune, cu o aplicare n perspectiva strategic la nivelul tuturor organizaiilor publice. Managerii publici au la dispoziie att demersuri interne ct i externe prin care i pot manifesta actele de conducere. Metodele utilizate n acest scop se clasific n trei categorii aflate n interdependen: de finalizare, de control i de antrenare. Trebuie specificat c un singur grup de metode nu permite identificarea de soluii globale pentru pachetul de probleme conturate la un moment dat ntr-o instituie/organizaie public local. De aceea managerilor le revine misiunea de a asigura un echilibru ntre cele trei categorii de metode i tehnici de conducere. n mod real, aceste metode i tehnici manageriale sunt n mod permanent orientate i adaptate constrngerilor i aspectelor particulare din administraia public14. Acestea asigur, att rolul de instrumentalitate ct i pe cel de valorizare a competenelor managerilor publici. a) Metodele de finalizare n conformitate cu concepia sistemic a organizaiilor, sistemul de finalizare vizeaz n principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelurile i pe ansamblul funciilor componente. Obiectivele unei instituii publice trebuie s constituie un ansamblu piramidal i coerent. Baza piramidei este format din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact
14

BEDRULE-GRIGORU, M.-V. - Managementul serviciilor publice, Editura Tehnopress, Iai, 2008, p. 88.

14

pentru a putea influena activitatea tuturor operatorilor. La un nivel intermediar se regsesc axele strategice care sunt, n general, formate ntr-o manier calitativ i urmresc exprimarea opiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizaiei. n acest context teoretic regsim nivelul obiectivelor ca fiind cel mai nalt i, n acelai timp, cel a crui expresie pstreaz caracterul cel mai general. Finalitile reprezint reflectarea sistemului de valori al unei organizaii; n cadrul lor se formuleaz reguli specifice momentului prezent i relaii cu mediul ambient. Astfel, sistemul de finalizare poate fi definit ca15 un ansamblu de procese de orientare a activitilor care le determin natura, localizarea, nivelul, distribuia temporar, componentele operatorii principale referitoare la principiile aciunii colective definite sau doar practicate de ctre decideni. Pentru instituiile publice, exist numeroase obstacole care se opun existenei unui sistem de finalizare la fel de convergent ca cel definit anterior, dar cu toate acestea s-au putut identifica anumite experiene disparate n aceast direcie, prezentate n cele ce urmeaz: Metodele care susin demersul de finalizare a unui process managerial, considerate cele mai utilizate sunt: strategia- neleas ca metodologie a utilizrii resurselor necesare pentru asigurarea funcionrii instituiei, managementul prin obiective (participativ), bugetul baza zero,

toate fiind metode orientate mai mult spre determinarea obiectivelor de gestiune. Analiza i planificarea strategic vizeaz activiti larg utilizate la nivelul firmelor. Echipa managerial este atent s monitorizeze n permanen misiunea sa de conducere strategic a organizaiei. n administraia public romneasc, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului astfel c strategia unei organizaii publice locale depinde n formularea sa n linii mari, de autoritatea central. Fenomenul dublu de descentralizare i desconcentrare a activitilor publice a deschis ns noi orizonturi, lrgind marjele de manevr a majoritii serviciilor locale. Numeroase instituii publice elaboreaz, mai mult sau mai puin o strategie, uneori chiar fr s o tie, adic fr ca acest lucru s genereze o reflectare organizat i formalizat ca n cadrul ntreprinderilor private. Organizaiile publice se afl ntr-o poziie dificil, ele trebuind s fie agile n gestionarea direciei lor curente i a stategiilor viitoare. n cazul unor instituii publice mari, marcate de procese politice greoaie,
15

TABATONI P., JAMINOU P.- Les Systemes de gestion- Politiques et structures, PUF, 1971.

15

ncete i rezistente la schimbare este dificil s se identifice participarea la crearea noilor avantaje. Managemetul prin obiective are n vedere, n principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizaii operaionale. Procesul de management prin obiective cuprinde trei etape importante: a) stabilirea obiectivelor i a aciunilor necesare pentru ndeplinirea lor; b) implementarea aciunilor prevzute i autocontrolul realizrii obiectivelor; c) examinarea periodic de ctre superiori a performanelor individuale i evaluarea subordonailor. Experimentarea conducerii prin obiective n mediul public a fost mai nti realizat de administraia public american n timpul mandatului preedintelui Richard M. Nixon (19691974). Astfel, ea a fost introdus mai nti n trei ministere importante i apoi generalizat la nivelul ministerelor federale, din SUA n anul 1973, sub denumirea de management prin obiective. Un astfel de management de gestiune poate prea imposibil de pus n aplicare n raport cu viaa organizaiilor locale, mai ales c n practic au aparut unele disfuncionaliti: arbitrarul in sitemul de evaluare, mai ales n domeniul serviciilor, dificulti n msurarea performanelor, alegerea soluiilor pe termen scurt, etc. Aplicarea intergral a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat n absena explicrii obiectivelor globale la nivelul organizaiilor publice. Aceast aciune ar fi incompatibil cu raionalitatea politic, n principal datorit faptului c oamenii politici se rezum s emit orientri generale mai pu in susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale aciunii publice. n esen, managementul prin obiective, este o metod de convertire a obiectivelor generale ale organizaiei n obiective specific pentru subunitile organizaiei i indivizii care o compun, prin negociere ntre manageri i subordonai, i de evaluare a indivizilor in funcie de performanele lor efective i obiectivele astfel stavilite. Avantajele obinute n urma aplicrii acestei metode sunt: creterea realismului obiectivelor organizaiei i a componenelor sale, amplificarea nivelului de motivare a angajailor, dezvoltarea unui comportament participativ i responsabil al personalului, corelarea mai strans a recompenselor (inclusiv salariale) cu perfonrmanele individuale, mbunatirea folosirii timpului de munc al managerilor ca urmare a diminurii activitilor de supraveghere i control16.
16

Idem 11, p. 95.

16

Metoda bugetului baza zero, se refer la ierarhizarea obiectivelor operaionale ale unui serviciu, condiie prealabil pentru realizarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi descompus in trei faze: mparirea activitii fiecarui responsabil n misiuni obligatorii i misiuni suplimentare; prezentarea modalitailor de realizare pentru fiecare misiune stabilit; justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor i avantajelor acstora. Aceast metod conduce la ierarhizare prin evidenierea gradului de important a misiunilor propuse, n scopul repartizrii resurselor limitate ale organizaiei; n acest context, metoda este la indemna managerilor asigurnd finalitatea procesului de proiectare a bugetului unui an sau a unui grup de activiti. Bugetul cu baza zero este o procedur bugetar prin care managerii acioneaza prin conceperea volumului de cheltuieli dintr-o perioad viitoare, pornind de la zero i alocnd rnd pe rnd resurse, ncepand cu activitile cele mai importante i utile, i finaliznd cu cele mai puin importante, dar considerate utile i suplimentare. Dei a fost conceput i pus n aplicare de ctre compania American Texas Intruments (1969), metoda Bugetului Baza Zero a fost ulterior aplicat i n alte intreprinderi i introdus i n Ministerul Agriculturii din administraia federal american n perioada preedintelui Jimmy Carter (1977-1981). Utilizarea altor metode de finalizare n cadrul instituiilor publice are nca, un character limitat, n contextul definirii unor misiuni de catre factorii politici. b) Metode manageriale de control n instituiile publice Experiena administraiilor publice a evideniat trei instrumente moderne de control: sistemele de contabilitate analitic, tablourile de bord i auditul. Sistemele de contabilitate analitic au fost elaborate n cadrul mediului industrial la sfritul secolului trecut, cunoscnd dezvoltri ulterioare i chiar metode alternative care urmreau eliminare lacunelor metodelor clasice, conturate de Frederick Taylor. n acest domeniu apar permanent noi factori de pregres, sunt implementate noi sistemede baz pe software-uri informatice integrate, etc. Un astfel de sistem s-a realizat odat cu finalizarea proiectului de transformare a procedurilor contabile ale Comisiei Europene (2005), care devine astfel prima instituie european

17

pregatit s acioneze n conformitate cu standardele internaionale de contabilitate pentru sectorul public (IPSAS)17. Prin acest proiect a fost creat sistemul contabil al Comisiei Europene care va oferi nivelul de transparent bugetar i contabil necesar pentru a face fa standardelor contabile moderne, de tipul IPSAS, utiliznd funcionalitile de contabilitate de angajament i gestiune a fondurilor oferite de Soluia SAP for Public Sector. Trecerea la noile standarde de contabilitate va simplifica procesele, va crete nivelul de productivitate i va diminua costurile operaionale. Standardele internaionale de contabilitate public (IPSAS), sunt cerine impuse pentru rapoartele financiare ntocmite de guverne i alte organizaii din sectorul public care doresc s imbunteasc administrarea i contabilitatea financiar a sectorului public. Contabilitatea de angajament este o metod contabil n care tranzaciile sunt nregistrate atunci cnd ele sunt realizate, i nu doar cnd echivalentul bnesc al tranzaciei este nregistrat sau pltit. n consecin, tranzaciile i operaiunile contabile sunt nregistrate n contabilitate i apar n rapoartele financiare aferente anului n care acestea sunt realizate. Metodele moderne de contabilitate analitic au n vedere noiunea de cost completcare presupune separarea sarcinilor pe cele dou categorii de costuri greu disociabile n practic: fixe si variabile. Tabloul de bord poate fi definit ca ansamblul indicatorilor (fizici i financiari) care evideniaz performanele organizaiei i mediul n care aceasta se nscrie. n managementul organizaiei publice, tabloul de bord, reprezint un instrument de sintez care permite managerului s urmareasc ntr-un timp scurt desfurarea activitilor eseniale pe care le conduce, s adopte decizii prompte, s vizualizeze i s aplanifice evenimentele n perspective cu un grad sporit de exactitate. Tabloul de bord, conceput, de exemplu, la nivelul unei prefecturi este o agend de lucru sistematizat n care informaiile principale obinute la un moment dat sunt grupate mpreun, au un grad sporit de prelucrare i permit parcurgerea lor rapid. Pentru a fi un instrument eficace n munca managerial (indiferent de forma de prezentare i concepere), tabloul de bord trebuie s ofere o imagine ct mai cuprinzatoare a problematicii din localitatea/judeul respectiv, s conin informaii prelucrate la un nivel superior, completate la zi i sintetizate pentru a simplifica munca managerului prin forma sa de prezentare. Analiznd zilnic tabloul de bord, managerii pot nregistra msurarea abaterilor ca diferen ntre previziuni i realizri efetive precum i evaluarea performanelor.
17

Idem 8, p. 96

18

Evidenierea abaterilor are ca scop final corectarea aciunilor care le genereaz i perfeionarea permanent a organizaiei. Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: studio, diagnostic i chiar anchet, iar numarul domeniilor n care se aplic este aproape nelimitat. Aceast metod de control poate fi definit ca examinarea profesional a unei informaii n vederea exprimrii unei opinii responsabile i independente asupra acesteia n raport cu un criteriu calitativ, opinie care determin creterea utilitii informaiei. Dovezile de audit reprezint informaii relevante pentru criteriile de audit stabilite i care sunt verificabile. Metodele de obinere a dovezilor de audit sunt: Interviuri cu persoanele implicate n domeniul audiat; Examinarea documentelor referitoare la calitatea proceselor sau a produselor; Observarea direct a activitilor.

Se pare c, n ansamblul lor, caracteristicile instituiilor publice nu au permis dezvoltarea deplin a instrumentelor moderne de control, criticile aduse acestora avnd dubl natur: aplicarea lor din raiuni pur tehnice i numeroasele dificulti generate de apartenena la un sector specific - sectorul public - i de natura activitilor vizate - serviciile. O parte a activitilor instituiilor publice se bazeaz astzi pe reglementrile formulate prin auditul public intern, pe baza normelor specificate in Legea 672/2002. c) Metode manageriale de antrenare n organizaiile publice Metodele de antrenare au cunoscut n anii 80` o aprofundare deosebit n cadrul serviciilor publice. Prin intermediul lor, serviciile ntr ntr-o nou generaie de management. De-a lungul timpului, att n administraiile statului, ct i n colectivitile teritoariale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Unii autori consider proiectele de serviciu ca versiune public a proiectelor de ntreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment, etc.), care se prezint sub forma unei carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite entitilor economice s se raporteze la vederi identice. n funcie de finalitile lor, pot fi evideniate trei mari categorii de proiecte de serviciu: 1. Proiecte a cror finalitate este aceea de a aciona asupra mobilizrii resurselor umane n vederea implicrii fiecrui individ n realizarea obiectivelor comune; 2. Proiecte care favorizeaz reorganizarea unei direcii de aciune impunnd ca referin comun noile circuite de decizie i producie;

19

3. Proiecte de serviciu ce urmresc adaptarea misiunilor unei organizaii la noile condiii de mediu ambient printr-o mai bun comunicare cu exteriorul. Indiferent de soluia utilizat, n miezul proiectelor de serviciu este regsit un demers participativ care permite implicarea agenilor i a ierarhiei lor, ceea ce include aceste componente n categoria metodelor de antrenare. Metodele de antrenare nu aduc singure soluii problemelor de performan cu care se confrunt n prezent serviciile, ci trebuie s se aplice cu o finalitate precis i metode riguroase de control, pentru a permite organizaiilor si poat cunoate propriile evoluii.

2.3 Factorii care influeneaz organizarea activitilor administrative ntr-o instituie public instituiile i autoritile

Din

perspectiva

managementului

public,

publice

administrative se constituie ca un subsistem al sistemului social global i funcioneaz pentru a contribui la satisfacerea intereselor publice generale i specifice. Sistemul organizatoric, ca i component a sistemului de management, poate fi abordat de la general la particular, respectiv de la nivel macro, caz n care se delimiteaz un sistem organizatoric al sectorului public, la nivel micro, respectiv al unei instituii sau autoriti publice distincte18. Sistemul organizatoric al unei instituii i/sau autoriti publice reunete ansamblul elementelor cu caracter organizatoric prin intermediul crora acestea i realizeaz obiectul de activitate i misiunea social-economic contribuind, n egal msur, la creterea gradului de satisfacere a intereselor publice ale altor instituii sau autoriti publice i ale cetenilor.

18

ANDRONICEANU, A. - Noul Management public, Editura Universitara, Bucuresti, 2005, p. 93.

20

Organizarea ntr-o instituie public const ntr-un ansamblu de procese de munc prin care se delimiteaz componentele sistemului organizatoric, se precizeaz atribuiile acestora, sarcinile, competenele i responsabilitile funcionarilor publici aflai n relaii organizatorice cu celelalte componente din interiorul i din afara instituiei/autoritii publice n procesul de realizare a intereselor publice generale i specifice. Din aceast definiie rezult dou perspective de abordare a noiunii de organizare ntr-o instituie public, i anume: 1. Organizarea ca ansamblu de procese de munc fizic i intelectual, clar delimitate i/sau combinate prin care se realizeaz obiectul de activitate, misiune social-economic i crete gradul de satisfacere a intereselor publice; 2. Organizarea ca ansamblu de funcionari publici, de subdiviziuni organizatorice i de relaii ntre acetia, determinate i delimitate astfel nct s asigure premisele organizatorice adevate realizrii misiunii social-economice a instituiei publice i implicit creterea gradului de satisfacere a intereselor publice. Un alt aspect important pe care trebuie s-l avem n vedere cnd abordm un astfel de subiect este influena major pe care o are n ara noastr cadrul legislativ, n special asupra coninutului celei de-a doua perspective. Abordarea organizrii procesuale n instituiile publice este absolut necesar dac se ia n considerare complexitatea proceselor de munc fizic i intelectual implicate n realizarea i furnizarea diferitelor categorii de servicii publice. Prin intermediul organizrii procesuale se poate stabili o delimitare clar a domeniilor de activitate dintr-o instituie public i modul de integrare a acestora in procesele de realizare a obiectului de activitate i a obiectivelor managementului public. Organizarea reprezint un mijloc de realizare a obiectivelor unei instituii publice i nu un scop n sine, aa cum este perceput de multe ori n sectorul public din Romnia. Realizarea fiecrui obiectiv al sistemului de obiective al unei instituii publice implic un ansamblu de activiti necesare. Acestea sunt omogene, complementare, specifice i au o finalitate clar stabilit prin obiective. Principalele domenii de activitate care se identific ntr-o instituie public sunt: 1. Cercetare-dezvoltare; 2. Comercial; 3. Realizarea i furnizarea serviciilor publice; 4. Resurse umane; 5. Financiar-contabil.
21

Domeniul cercetare-dezvoltare reunete ansamblul activitilor care se desfaoar n cadrul instituiei publice prin care noile abordri, modele, metode, tehnici i proceduri moderne de management public sunt identificate i integrate n procesele de realizare i furnizare de servicii publice, prin care se urmrete creterea gradului de satisfacere a interesului public. Domeniul cercetrii are implicaii majore asupra tuturor activitilor desfaurate n instituia public. Principalele activiti specifice acestui domeniu sunt19: Descoperirea de noi modaliti de organizare, de realizare i furnizare de servicii, de comunicare, de gestionare a resurselor, de control i evaluare care s contribuie la realizarea obiectivelor instituiei publice; Adaptarea i extern; Investiii constnd n transformarea reurselor financiare i de munc n fonduri fixe pentru crearea condiiilor corespunztoare de realizare i furnizare de servicii publice, prin care crete capacitatea administrativ a instituiei publice pentru amplificarea gradului de satisfacere a interesului public; Organizarea procesului de realizare i furnizare de servicii publice constnd n noi modaliti, metode i tehnici de realizare i furnizare de servicii publice, astfel c acestea s fie la nivelul asteptrilor stake-holderilor instituiei publice. Dei impactul acestui domeniu este unul major asupra celorlalte domenii de activitate din instituia public, din pcate n majoritatea instituiilor publice din Romnia, domeniul cercetare-dezvoltare este destul de slab reprezentat. Domeniul comercial reunete totalitatea activitilor prin care instituia public stabilete legturile sale cu piaa serviciilor, cu comunitatea local i cu celelalte instituii din sistemul din care face parte, obine resursele informaionale, materiale, umane i financiare necesare orientrii coninutului procesului de realizare i furnizare de servicii publice, n vederea realizrii obiectivului fundamental al instituiei publice i a misiunii socio-economice a acesteia. Acest domeniu este unul din cele mai importante domenii, pentru c, prin activitile specifice implicate practic se asigur o compatibilitate ntre ceea ce piaa coninutului metodelor, tehnicilor, procedurilor, stilului de management, comportamentului organizaional la contextul organizaional intern

19

Idem 10 , p. 96-97

22

i sistemul de nevoi sociale arat c este necesar i coninutul proceselor prin care practic cererea indentificat este onorat. Domeniul de realizare i furnizare de servicii publice const n ansamblul de activiti de baz, auxiliare i de deservire prin care se realizeaz obiectivele instituiilor publice. Principalele activiti integrate n acest domeniu sunt: realizarea de servicii publice i furnizarea acestora, constnd ntr-o succesiune de activiti prin care se concretizeaz obiectul de activitate al instituiei publice i se realizeaz obiectivul fundamental creterea gradului de satisfacere a interesului public. Domeniul mai cuprinde i activitile prin care se asigur condiiile necesare realizrii i furnizrii de servicii publice, respectiv: Dotarea cu echipamente i alte mijloace de munc; Achiziia de programe informative; ntreinerea i nnoirea permanent a soft-ului i a celorlalte mijloace moderne de munc integrate n realizarea i furnizarea de servicii publice. Domeniul resurse-umane cuprinde ansamblul activitilor desfurate n cadrul instituiei publice prin care se asigur resursele umane necesare din punct de vedere cantitativ, ca numr i calitativ, ca pregtire, pentru realizarea obiectivelor unei instituii publice. Principalele activiti cuprinse n aceste domeniu sunt: Stabilirea necesarului de resurse umane n instituia public; Recrutarea funcionarilor publici; Selecia funcionarilor publici; Numirea funcionarilor publici; Formarea iniial i formarea continu; Evaluarea funcionarilor publici; Motivarea; Salarizarea funcionarilor publici; Elaborarea contractelor de munc, unde este cazul; Evidena resurselor umane; Urmrirea carierei funcionarului public; Stabilirea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i urmrirea respectrii acestora. Domeniul financiar-contabil reunete un ansamblu de activiti prin care se obin

i gestioneaz mijloacele financiare necesare instituiei publice, precum i nregistrarea i

23

evidena valoric a fenomenelor economice din cadrul instituiei publice. Principalele activiti integrate n acest domeniu sunt: activitatea financiara, care se refer la obinerea i folosirea raioanal a resurselor financiare necesare instituiei publice i economice din cadrul instituiei publice. activitatea contabil, care vizeaz nregistrarea i evidena n expresie valoric a fenomenelor

24