Sunteți pe pagina 1din 148

Politici publice i administraie public

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice


Traducere: Ana Ctnea Andreea Vasile

EDITURA TREI

Editori MARIUS CHIVU SILVIU DRAGOMIR VASILE DEM. ZAMFIRESCU

Coperta: Cristian Claudiu Coban

Tehnoredactarea computerizat: Cristian Claudiu Coban

Lucrare aprut cu sprijinul Comisiei Europene Programul Tempus

Partea I O abordare a analizei politicilor

Editura Trei, 2000

ISBN 973-9419-56-9

1 Un cadru pentru analiz

1.1 Cadrul teoretic al crii Semnificaia sintagmei analiza politicilor este o problem care las loc multor controverse. Distincia dintre descriere (cum sunt elaborate politicile) i prescriere (cum ar trebui s fie elaborate politicile) este necesar, dar poate fi dus prea departe; noi considerm c nici una dintre opiuni nu trebuie exclus din procesul de pregtire, att academic ct i profesional, n domeniul analizei politicilor. Abordarea noastr este foarte apropiat de cea a lui Harold Lasswell (1970) n ce privete preocuparea acestuia pentru cunoaterea procesului de elaborare a politicilor att din interior ct i din exterior. Dac am fi nevoii s indicm totui o prioritate, ar trebui s spunem c, dup prerea noastr, caracteristica definitorie a analizei politicilor, ca i noutatea i valoarea acesteia, constau n natura sa prescriptiv. Ceea ce ne-a atras la analiza politicilor aa cum a atras muli ali cercettori din domeniul tiinelor sociale din Statele Unite i Marea Britanie n anii 1960 i 1970 a fost tocmai natura aplicat a acesteia, relevant din punct de vedere social, multi-disciplinar, integrativ i orientat ctre probleme. nclinaia ctre analiza prescriptiv ctre analiza care vizeaz mbuntirea procesului de elaborare a politicilor i a politicilor nsele influeneaz cu siguran abordarea pe care o adoptm n aceast carte. Cu toate acestea, aplecarea noastr asupra analizei prescriptive are n vedere facilitarea capacitii studenilor de a analiza prescrierile, mai degrab dect prezentarea unui singur mod valid de a elabora politici dup propriul proiect. Cadrul teoretic al acestei cri, care st la baza capitolelor din Partea a doua, poate fi descris ca un cadru mixt. ncercm n cele ce urmeaz s explicitm presupoziiile acestui cadru teoretic, ca i ceea ce acesta nu presupune.

1.1.1 UN CADRU TEORETIC PROPICE ATT PENTRU DESCRIERE CT I PENTRU PRESCRIERE Primul sens n care trebuie neles caracterul mixt al acestui cadru teoretic este c el poate reprezenta un cadru att pentru descriere ct i

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

pentru prescriere. Ca i majoritatea analitilor, considerm util ca procesul de elaborare a politicilor s fie analizat ca o sum de etape prin care poate trece o anumit chestiune. Prezentm mai jos o list a acestor etape, pe care le considerm necesare n scopul prezentrii tipurilor de analiz care se pot aplica unei chestiuni, admind c aceasta nu reprezint o list definitiv (i c, n anumite contexte, noi nii o vom modifica): (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) A decide s decizi (identificarea chestiunilor sau stabilirea agendei) A decide cum s decizi (sau filtrarea chestiunilor) Definirea chestiunii Prognoza Stabilirea de obiective i prioriti Analiza opiunilor Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor Evaluarea i revizuirea Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor

Trebuie specificat c aceast list nu nfieaz un proces aplicabil oricrei chestiuni; mai degrab ea constituie un cadru pentru organizarea nelegerii noastre asupra a ceea ce se ntmpl i a ceea ce nu se ntmpl (vezi capitolul 4). Procesul de elaborare a politicii, aplicabil unei chestiuni date, poate fi n practic unul trunchiat (e.g. opiunea aleas poate fi aceea de a nu se aciona n nici un fel). Liniile de demarcaie dintre diferitele activiti sunt artificiale i este puin probabil ca autorii politicilor s le parcurg n mod contient, sau n ordinea logic implicat de acestea. Ca s lum doar dou exemple, n primul rnd, stabilirea obiectivelor pe care programul i propune s le ating nu se realizeaz n unele cazuri dect n faza implementrii; n al doilea rnd, se constat adesea n faza evalurii c activitatea de definire a chestiunii vizate de program, cu necesitate iniial din punct de vedere logic, nu a fost desfurat ori, poate, consensul asupra naturii chestiunii a fost doar presupus i nu a existat niciodat cu adevrat. n ciuda acestor limitri, studenii, chiar i cei care sunt ei nii practicani, consider acest set de etape folositor, ca un mod de organizare a cunotinelor prealabile despre felul cum sunt elaborate politicile. n ce privete aspectele prescriptive ale modelului, acest cadru asigur un sprijin pentru nelegerea felului cum diferite tipuri de analiz pot fi utilizate n etape diferite ale procesului de nfptuire a politicilor. Trebuie specificat c modelul promovat aici nu este unul simplist: efectuarea analizei relevante pentru faza 1; finalizarea fazei 1; efectuarea analizei relevante pentru faza 2; finalizarea fazei 2; etc. Sunt dou motive importante pentru care o astfel de abordare ar fi neadecvat. (1) n primul rnd, cadrul subliniaz importana analizrii implicaiilor fiecrei etape

nainte de parcurgerea acesteia. Pressman i Wildavsky (1973) ne-au atras atenia asupra importanei lurii n considerare a eventualelor probleme de implementare a unei politici n faza proiectrii acesteia (vezi i Wolman, 1981). Hogwood i Peters (1983) subliniaz importana lurii n calcul a posibilitii unei viitoare nlocuiri sau ncheieri a politicii la momentul alegerii iniiale a acesteia. A amna analiza pn atunci cnd procesul ajunge la etapa n care aceasta este relevant ar fi n multe cazuri lipsit de folos, de vreme ce analiza, sau opiunile sugerate prin aceasta, pot fi excluse prin deciziile luate n fazele anterioare ale procesului. De exemplu, mbuntirile aduse implementrii pot implica schimbri ale politicii asupra creia s-a decis deja. Poate fi imposibil ca un program s fie evaluat dac n faza de proiectare a programului nu a fost prevzut evaluarea sa. Se poate de asemenea s fie dificil sau chiar imposibil ca un program s fie nlocuit sau s se decid renunarea la acesta, dac aceast posibilitate nu a fost luat n calcul la elaborarea iniial a politicii. (2) Al doilea motiv pentru care ar fi greit s considerm analiza o simpl alternare a etapelor este acela c procesul analizei este adesea iterativ: e.g. definirea preliminar a unei chestiuni este necesar pentru a efectua etapa iniial a identificrii chestiunii; definirea mai amnunit a chestiunii ulterior poate determina revenirea la identificarea chestiunii; identificarea chestiunii i definirea acesteia implic adesea prognozarea, etc. 1.1.2 ALEGEREA MODULUI ADECVAT DE ANALIZ Al doilea sens major n care trebuie neles caracterul mixt al cadrului este c acesta nu se conformeaz nici uneia dintre extremele oferite de modelul sinoptic raional-comprehensiv sau de cel al abordrii incrementale (a lui vznd i fcnd- vezi capitolul 4). Abordarea noastr nu este att o cale de mijloc, ct mai degrab o recunoatere a faptului c cel mai adecvat mod de analiz i de luare a deciziei va fi ntotdeauna ales n funcie de chestiune i de contextul chestiunii. Este astfel o abordare contingent, care recunoate pe de o parte limitarea resurselor ce nu permite analizarea n profunzime a tuturor chestiunilor i pe de alt parte existena factorilor politici care fac cteodat inutile ncercrile unei analize obiective. Cadrul nostru insist asupra lurii n considerare i alegerii explicite a modului sau modurilor adecvate de analiz nc din fazele iniiale ale procesului de elaborare a politicilor, preferabil pe baza unor criterii explicite. n cazul unora dintre chestiuni, va fi necesar o analiz detaliat i costisitoare, bazat pe o serie de tehnici cantitative sofisticate; n cazul altora, va fi nevoie de un singur politician care s ia o decizie imediat, pe baza unor resurse limitate.

10

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

11

Accentul n acest cadru se pune n special pe abordrile raionale, dei mai degrab pe raionalitatea din modelul prescriptiv al lui Simon dect pe modelul raional-comprehensiv elaborat de Lindblom (vezi capitolul 4). Acest accent se reflect de asemenea n abordarea contingent din acest cadru, la care ne-am referit deja. Dup Dror (1968), abordarea noastr este de asemenea una raional din punct de vedere economic, avnd n vedere c argumentm n favoarea derulrii analizei numai n msura probabilitii acesteia de a produce beneficii printr-o mai bun informare n procesul de luare a deciziilor cel puin comensurabile cu costurile analizei. Din nou dup Dror, noi acordm judecii calitative un rol important n cadrul analizei i putem merge mai departe argumentnd c nsi dezbaterea politic poate reprezenta o form adecvat de analiz. 1.1.3 TEHNICILE I PROCESUL Ajungem n final la sensul ultim n care se poate nelege caracterul mixt al cadrului: acesta are de a face att cu aplicarea tehnicilor ct i cu procesul politic. ntr-adevr, ceea ce trebuie s disting analiza politicilor de, s spunem, tiinele manageriale, este tocmai acest accent pus pe utilizarea analizei n contextul politic. Contextul politic si instituional ne ajut s stabilim dac anumite tehnici sau proceduri sunt viabile i dac acestea afecteaz cumva modul n care rezultatele analizei sunt asimilate de ctre decideni; accentuarea anumitor tehnici poate avea la rndul ei consecine (deseori implicite) asupra procesului politic (e.g. gradul de centralizare a sistemului politic). Utilizarea tehnicilor n analiza politicilor este rareori lipsit de ncrctur valoric. Multe dintre tehnici conin presupoziii inerente dar ne-explicite despre valori. n alte cazuri o anumit tehnic poate fi folosit n scopuri politice, pentru a ridica o problem sau pentru a proteja o organizaie mpotriva interferenelor externe, mai degrab dect n scopuri pur analitice. Unele procese sunt n mod inerent ncrcate valoric: definirea chestiunii, care, considerm noi, trebuie efectuat ntr-un stadiu iniial al analizei, este adesea o activitate preponderent politic, mai degrab dect tehnic, care modeleaz toate etapele ulterioare ale analizei. Rolul analizei politicilor, aa cum l vedem noi, nu este de a nlocui ci de a completa demersul politic. Dup cum afirma Wildavsky (1980):
Scopul analizei politicilor nu este s elimine sprijinul politic ci s ridice nivelul argumentaiei dintre prile reprezentnd interese rivale Rezultatul final, n cazurile fericite, ar trebui s fie calitatea sporit a dezbaterilor i, poate, o mai bun cunoatere a alternativelor puse n balan n contextul alegerii publice.

Cadrul nostru nu presupune (aa cum, n mod discutabil, alte modele de luare a deciziei o fac) c ar exista un singur actor interesat s comande o analiz sau s o foloseasc. Aceasta nseamn c modul adecvat de analiz poate varia de la un actor la altul i c eventualele critici aduse analizei tehnice pot constitui puncte ale dezbaterii politice. Accesul la analiza politicilor poate deveni el nsui o resurs politic cu o distribuie inegal. Cartea de fa poate asigura o instruire n astfel de contra-analize. Trebuie s fie clar c abordarea noastr nu asigur o integrare rapid i facil a analizei politicilor n cadrul ntregului complex, format adesea din problemele greu de soluionat ale unei societi industrializate dezvoltate, i nici nu reprezint o metod sigur pentru mariajul tehnicilor analitice cu procesele democratice i cele participative. El nu ofer calea cea mai bun de urmat pentru luarea deciziilor, i nici nu constituie un instrument de msur pentru coninutul deciziilor. Ceea ce sperm c ofer acest cadru este un context structurat pentru explorarea chestiunilor, care cere cititorilor s se confrunte cu nevoia ca, la fiecare etap, s ia o decizie explicit n privina felului cum trebuie analizat o chestiune. 1.2 Analiza n procesul de elaborare a politicilor Reinnd aceste consideraii, conturm mai jos, pe scurt, relevana analizei n fiecare dintre etapele enumerate n seciunea 1.1. Fiecare dintre capitolele din Partea a II-a va surprinde n detaliu cte una dintre aceste etape. 1.2..1 A DECIDE S DECIZI (IDENTIFICAREA CHESTIUNILOR SAU STABILIREA AGENDEI) Aceast etap implic identificarea i anticiparea problemelor sau oportunitilor care relev nevoia de a ntreprinde o aciune. Unul dintre aspectele cel mai puin cercetate ale procesului de luare a deciziilor din viaa real n Marea Britanie este cum anumite chestiuni ajung n agenda politic pentru a fi discutate i soluionate, n timp ce altele nu. Este cteodat dificil s credem c derulm aceast aciune de o importan crucial, numit cteodat identificarea problemelor (problem search) sau, cum preferm s o numim aici, identificarea chestiunilor (issue search) ntr-o manier ntreprinztoare sau fiind n posesia unui numr suficient de informaii. Unele probleme i oportuniti nu pot fi prevzute, altele ns pot fi identificate n stadii destul de incipiente, prin

12

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

13

metode mbuntite de scanare a orizontului unei agenii n vederea identificrii unor indicatori relevani. Demersurile n acest sens includ dezvoltarea unor indicatori sociali i a diferitelor tipuri de analize ale nevoilor, prognoze legate de cerere, prognoze tehnologice etc. 1.2.2 A DECIDE CUM S DECIZI (SAU FILTRAREA CHESTIUNILOR)

posibilele alternative de viitor, date fiind presupoziii diferite privind evoluia att a problemelor ct i a politicilor. Este important s fim contieni de avantajele i limitrile teoretice i practice ale gamei variate de tehnici, care se ntinde de la modelare pn la judeci subiective. 1.2.5 STABILIREA DE OBIECTIVE I PRIORITI Stabilirea explicit a obiectivelor este adesea evitat sau cel puin fcut ntr-un mod echivoc n procesul de elaborare a politicilor. O abordare mai analitic ar ncuraja ridicarea urmtoarelor ntrebri: ce ncercm s facem i cum vom ti cnd am fcut ceea ce doream? De vreme ce de obicei exist un decalaj ntre viitorul ateptat i cel dorit, este necesar s fie identificate principalele constrngeri i factori limitativi. Extrapolnd, n cazul organizaiilor sau programelor cu mai multe direcii, poate exista nevoia de a examina prioritatea relativ a diverselor obiective care concureaz pentru un fond limitat de resurse. 1.2.6 ANALIZA OPIUNILOR

Odat identificat o problem sau o oportunitate i odat contientizat necesitatea lurii unei decizii, se ridic ntrebarea cum trebuie luat acea decizie: chestiunea n cauz trebuie lsat s urmeze un proces politic i administrativ obinuit sau trebuie selectat pentru o analiz mai profund i mai obiectiv? Aceast etap este adesea neglijat n procesul curent de elaborare a politicilor, ns una dintre abordri, cunoscut sub numele de filtrare a chestiunilor impune asumarea unei alegeri n mod contient, pe baza unor criterii explicite, cu privire la care dintre chestiuni trebuie s fie tratate prin utilizarea capacitii analitice disponibile ntr-o organizaie. 1.2.3 DEFINIREA CHESTIUNII Dup identificarea unei probleme sau a unei chestiuni, este necesar n mod normal ca acestea s fie definite. Aceasta se poate face n termeni foarte subiectivi, de natur politic, sau prin elementele analizei obiective. Adesea ceea ce se definete drept o problem este de fapt o combinaie de probleme, i diferitele elemente trebuie s fie identificate i separate. Acolo unde este posibil, problemele (i oportunitile) pot fi msurate i identificate, iar adesea cuantificarea lor reprezint un avantaj. Totui, nu este suficient s se identifice doar existena unei probleme sau a unei oportuniti; trebuie de asemenea s ncercm s explicm cum au aprut acestea i ce combinaie de cauze i efecte pare s stea la baza lor. Se poate ca printre simptomuri s identificm un sindrom, dar n orice caz, trebuie s evitm confundarea simptomelor cu cauzele. Modalitatea de definire a chestiunii adoptate este crucial pentru derularea etapelor ulterioare ale procesului de elaborare a politicilor. Este adesea dificil ca definiia dat s nu fie ambigu, ns acest fapt nu minimizeaz rolul analizei. 1.2.4 PROGNOZA Este adesea posibil i necesar s prognozm modul n care va evolua o anumit situaie. Poate fi de asemenea util s facem speculaii privind

Exist n general mai multe trasee posibile prin care se poate atinge obiectivul (sau setul de obiective) unei politici date. Una dintre criticile aduse modalitii curente de elaborare a politicilor este c numai acele opiuni care au susintori nuntrul organizaiei vor fi luate n considerare; prin urmare, o analiz independent ar ajuta la identificarea unei arii mai largi. n evaluarea i compararea opiunilor, de asemenea, se poate pune accentul fie pe lobby fie pe tipul de analiz efectuat, de exemplu, prin studii privind raportul cost-eficien, analiza cost-beneficii, analiza deciziei, Analiza i Revizuirea Programelor (ARP) etc. 1.2.7 IMPLEMENTAREA, MONITORIZAREA I CONTROLUL POLITICILOR Atunci cnd din etapa anterioar rezult o opiune preferat, este de obicei necesar ca politica rezultat astfel s fie elaborat i comunicat, iar programele asimilate acesteia s fie realizate n detaliu. Implementarea trebuie vzut ca o parte a procesului de nfptuire a politicilor, de vreme ce interaciunea ntre elaborarea politicilor i implementarea acestora este adesea foarte complex. Pentru o implementare eficient a politicilor, este necesar ca problemele poteniale s fie luate n considerare nainte de implementarea propriu-zis i ca procedurile

14

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

15

adecvate s fie cuprinse n program. Odat ce o politic i programele componente acesteia sunt lansate, se fac de obicei ncercri de monitorizare a derulrii acestora i de verificare a concordanei performanelor obinute cu ateptrile exprimate anterior. n practic, monitorizarea poate fi foarte nestructurat i nespecific, sau poate dimpotriv s fie mult mai riguroas i analitic. Abordrile mai analitice implic compararea stadiului curent cu planurile i calendarele detaliate, elaborate n stadiile anterioare: i.e. specificarea detaliilor de implementare n elaborarea iniial a unui program este o condiie necesar pentru posibilitatea efecturii controlului. Atunci cnd analiza demonstreaz c programul nu se deruleaz potrivit planului, poate fi necesar ntreprinderea de aciuni de remediere ca de exemplu alocarea de resurse suplimentare acelor elemente deficitare ale programului. 1.2.8 EVALUARE I REVIZUIRE La anumite momente (predeterminate sau nu) se pot efectua revizuiri mai profunde ale unei politici. Acestea vor implica evaluarea succesului unei politici din perspectiva obinerii rezultatelor dorite (spre deosebire de asigurarea produselor dorite, care constituie esena implementrii, monitorizrii i controlului). Posibilitatea de a efectua o astfel de evaluare depinde desigur de identificarea iniial a rezultatelor dorite i, de asemenea de elaborarea programului n aa fel nct s permit folosirea uneia sau mai multor tehnici de evaluare; altfel va fi foarte dificil sau chiar imposibil s se determine dac o politic merge aa cum a fost prevzut iniial. Evaluarea trebuie de asemenea s ia n considerare posibilitatea existenei unor competitori pentru aceleai resurse n cadrul organizaiei i s analizeze dac politica n cauz merit nc s i pstreze prioritatea sau dimpotriv, trebuie retrogradat, ori dac este necesar ca aceasta s fie chiar ncheiat. 1.2.9 MENINEREA, SUCCESIUNEA I NCHEIEREA POLITICILOR Rezultatele procesului de evaluare i de revizuire nu se aplic de la sine. Este adesea dificil ca o politic s fie nlocuit sau ncheiat, chiar atunci cnd exist o decizie explicit n acest sens. ansele de succes n ce privete continuarea sau ncheierea unei politici cresc n msura n care n politica iniial s-a preconizat de la bun nceput posibilitatea nlocuirii sau ncheierii politicii la un anumit moment n viitor. Dei nu avem la dispoziie tehnici prea simple pentru rezolvarea acestor probleme, merit luate n considerare posibilitile i limitrile implicate de

Legile de apus1, design-ul organizaional (e.g. organizaii de tip matrice) precum i utilizarea unor uniti specializate n realocarea resurselor pentru alte obiective. 1.3.Relaia dintre etape Am prezentat la nceputul acestui capitol o viziune general asupra cadrului pentru c este util de tiut de la bun nceput modul n care fiecare dintre etapele analizei se raporteaz la celelalte. Dei, n scopul claritii expunerii, considerm util ca fiecare dintre etape s fie analizat la rndul ei, trebuie s reinem c aceste etape nu sunt n totalitate autonome: procesul de nfptuire a politicilor va naviga adesea printre etape (e.g. identificarea i definirea chestiunii), odat cu derularea analizei. Mai mult, anumite tehnici (e.g. indicatorii sociali) sunt relevante n mod potenial pentru mai multe dintre etapele procesului de nfptuire a politicilor. Astfel de interferene ntre etape vor fi semnalate n capitole separate. nainte de a ncerca s artm rolul analizei n fiecare dintre etapele procesului de nfptuire a politicilor, ar fi util s avem o idee clar cu privire la ceea ce se nelege prin termenii politici i analiza politicilor i de asemenea cu privire la motivul pentru care a existat o cretere a interesului pentru abordarea activitilor guvernamentale din perspectiva politicilor. Aceste teme vor fi tratate n capitolele 2 i 3. Capitolul 4, care va prezenta modele de elaborare a politicilor, este destinat s ajute cititorii s identifice presupoziiile modelelor implicite sau explicite utilizate de analitii sau practicanii din sfera politicilor publice.

Este vorba despre acele programe de agenii guvernamentale a cror revizuire periodic este stipulat de la bun nceput i condiioneat existena n timp a acestora. (N. t.)

Introducere n politicile publice

17

2 Analiza politicilor publice

tmn, i consemnnd frecvena cu care apare i varietatea contextelor n care este utilizat. Ulterior, studentului i se poate cere s restrng la cteva categorii toate modurile de utilizare gsite. Prezentm n cele ce urmeaz o astfel de posibil schem de categorii. 2.2.1 POLITICI CA ETICHETE ALE UNOR DOMENII DE ACTIVITATE Utilizarea cel mai frecvent ntlnit se regsete n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile economice, politicile sociale sau politica extern a unui guvern. nuntrul acestor clasificri generale pot exista referine mai specifice cu privire la politica guvernului privind industria naionalizat, s spunem, sau privind politica locuinelor ori politica vis-a-vis de Africa de Sud. Ceea ce este descris aici pare s reprezinte domeniile activitii i implicrii guvernamentale. Un concept mai abstract dar folositor este cel de arie a politicii. Acest concept poate fi folosit pentru a ilustra modul n care aria unei politici tinde s devin din ce n ce mai aglomerat n timp, prin multitudinea interveniilor guvernamentale i a interaciunilor din ce n ce mai complexe dintre acestea. Astfel, mare parte din dezvoltarea n timp a politicii de meninere a veniturilor a implicat acoperirea spaiului marginal al politicilor sociale, relativ neocupat. Pn n anii 80, guvernele s-au implicat n toate domeniile poteniale ale politicii de meninere a veniturilor. Se poate afirma c procesele viitoare de elaborare a politicilor n acest domeniu larg vor implica integrarea prevederilor existente i eliminarea anomaliilor create de efectele neprevzute ale interaciunilor dintre interveniile trecute (vezi capitolul 13; de asemenea vezi Heidenheimer, Heclo i Adams, 1975, 220). Putem compara diferitele arii ale politicilor din punctul de vedere al gradului de aglomerare a acestora: de ce, spre exemplu, domeniul recreerii i petrecerii timpului liber reprezint o arie quasi neocupat din punctul de vedere al implicrii autoritilor centrale? Poate continua aceast stare de fapt? Cu toate c utilizarea politicii ca etichet pentru un domeniu al activitii sau implicrii guvernamentale este foarte frecvent i aparent foarte justificat, aceasta nu poate reprezenta dect un punct de pornire. De exemplu, aceasta interpretare acoper activiti trecute, curente i poteniale nu face distincie ntre politica ca deziderat i politica ca nfptuire i nici nu distinge ntre politica ca aciune i politica ca inaciune. Pe un plan mai practic, va deveni n curnd evident c limbajul cotidian care vorbete de domenii sau arii sugereaz un tip de definire limitativ i de auto-suficien care se dovedesc ineficiente atunci cnd ncercm s trasm granie precise ntre, spre exemplu, politica economic, politica aprrii i cea extern.

2.1 Aduce analiza politicilor ceva nou? Analiza politicilor este att ceva vechi ct i ceva nou. Este veche deoarece se bazeaz pe discipline care au analizat muli ani activitile guvernului, i pe tehnici care au fost dezvoltate n sprijinul elaborrii politicilor n afara sferei guvernamentale. Este nou pentru c, indubitabil, n ultimii douzeci de ani, a existat un interes crescut pentru punerea accentului pe analiza politicilor (spre deosebire de plasarea accentului n zona disciplinar sau profesional). Acest interes mrit a fost nsoit att de afirmaii pretenioase potrivit crora tiina politicilor poate mbunti capacitatea lurii deciziilor i calitatea produselor guvernamentale, ct i de redefinirea mimetic a unor aciuni tradiionale ale guvernului i administraiei publice ca politici publice. Un studiu privind originile dezvoltrii acestui interes ne poate ajuta s nelegem statutul actual al analizei politicilor i perspectivele sale n viitor. Vom discuta dezvoltarea acestei orientri ctre politici n capitolul 3. Faptul c vorbim despre orientare sugereaz mai degrab o tendin dect o micare organizat, iar aceast abordare pare adecvat, de vreme ce majoritatea persoanelor care au ajuns s mbrieze analiza politicilor au pornit din puncte diferite i au fost determinate de motive diferite. Dac aceast diversitate a fost benefic pe de o parte, ea a produs pe de alt parte i multe confuzii, chiar n ce privete utilizarea termenilor de baz. Termenul de politici este ntr-adevr unul folosit foarte curent att n mediul academic ct i n rndul practicanilor, dar este utilizat ntr-o varietate de sensuri. Capitolul de fa va ncepe deci cu o discuie privind utilizarea acestui termen, urmnd ca n capitolul 3 s analizm originile orientrii ctre politici, statutul actual al analizei politicilor precum i perspectivele de dezvoltare a acesteia.

2.2 Diferitele ntrebuinri ale termenului politici Un exerciiu simplu i util pe care l poate face un student este s descopere varietatea modurilor n care este ntrebuinat cuvntul politici cutnd acest termen n paginile unui ziar de calitate, timp de o sp-

18

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice 2.2.3 POLITICILE CA PROPUNERI SPECIFICE

19

2.2.2 POLITICILE CA EXPRESIE A SCOPULUI GENERAL SAU A STRII DE FAPT DORITE Printre alte declaraii privind politicile conservatoare, Manifestul Conservator din 1983 conine i urmtorul pasaj privind inflaia:
In mandatul care urmeaz, vom ncerca s reducem i mai mult nivelul inflaiei. Scopul nostru ultim este de a avea o societate cu preuri stabile.

n cutarea diverselor utilizri ale termenului politici n paginile ziarelor, gsim foarte adesea descrierea unor aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide, Cabinetul nsui) ar dori s le vad realizate de ctre guvern. Iat un exemplu din Manifestul Conservator din 1983:
Vom da membrilor sindicali dreptul: de a organiza alegeri pentru structurile de conducere ale sindicatelor de a decide periodic dac sindicatele pe care le reprezint trebuie sau nu s dispun de fonduri din partea unor partide politice De asemenea vom elimina imunitatea juridic a sindicatelor privind organizarea grevelor fr aprobarea prealabil a celor implicai, printr-un vot corect i secret.

Aceasta este o modalitate destul de tipic pentru exprimarea unei politici, n sensul c arat scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale ntr-un anumit domeniu i, pe de alt parte, descrie starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Este desigur foarte uor ca astfel de declaraii s fie criticate la un nivel polemic. Chiar i la un nivel mai analitic, se poate spune c ele reprezint mai degrab retorica dect realitatea unei politici. Capitolul 9 se va ocupa de unele dintre problemele mai tehnice cu privire la identificarea obiectivelor i relaia acestora cu practica. Aceste probleme sunt adesea ignorate chiar i de comentatorii din mediul academic. De exemplu, una dintre lucrrile de baz privind economia politicilor sociale (Le Grand i Robinson, 1976) i ncepe fiecare capitol prin descrierea obiectivului societii. Astfel, obiectivul societii n ce privete abordarea problemei regionale este descris ca echilibru regional. Dincolo de ntrebarea dac societatea ca atare poate avea obiective i dac, n cazul n care este aa, acestea privesc abstracii de genul echilibrului, aceast perspectiv ignor pe de o parte identificarea instanei (dac exist) care a definit astfel obiectivele politicii i, pe de alt parte, utilitatea acelei abordri prin care analiza se deruleaz dup stabilirea obiectivelor, n cercetarea evoluiei politicilor. Pe de alt parte, aa cum vom vedea n seciunea 2.3, muli dintre autori insist asupra faptului c orice politic, pentru a i merita acest nume, trebuie s conin anumite elemente de orientare ctre scopuri (n acelai fel cu analitii organizaionali care includ n definiia organizaiilor formale existena unor scopuri sau obiective implicite). Exist riscul argumentrii circulare n cadrul acestei abordri, i ne vom ntoarce la discuia privind obiectivele n mai multe locuri din aceast carte (vezi n special capitolul 9). Pentru moment, am vrea doar s subliniem c intenia autorilor politicilor nu este ntotdeauna reflectat de coninutul politicilor. De asemenea, argumentarea raional n favoarea definirii clare a obiectivelor din cele mai timpurii etape ale procesului de elaborare a politicilor ne poate face s nu mai contientizm realitatea ntmpltoare a obiectivelor care sunt inventate retrospectiv ca mijloace de a raionaliza procesul anterior.

Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea scopurilor de care am vorbit la punctul 2.2.2 de mai sus.

2.2.4 POLITICILE CA DECIZII ALE GUVERNULUI Abordarea prin studii de caz, mbriat adesea n mediul tiinelor politice, tinde s pun accentul pe anumite decizii, n special cele rezultate din momentele de alegere din cazuri celebre (i prin urmare atipice?) cum ar fi criza Canalului de Suez. Analitii politicilor sunt la fel de susceptibili ca alii de a fi fascinai de astfel de decizii de importan crucial. Cu toate acestea ei ar trebui, poate, s lrgeasc procesul elaborrii politicilor, n primul rnd n sensul cutrii unui model mai general, aplicabil i unor decizii similare i, n al doilea rnd, n sensul lurii n considerare a unei perioade mai lungi de timp care s se extind cu siguran i dup momentul alegerii i s cuprind problemele legate de implementare i de rezultatele actuale. Probabilitatea ca o decizie guvernamental s fie adoptat ca legislaie sau cu alte cuvinte s primeasc autorizarea oficial difer n funcie de structura politic: guvernele formate din partide majoritare din Marea Britanie pot conta n mod normal pe o ratificare mai mult sau mai puin automat din partea Parlamentului, n timp ce preedintele Statelor Unite, oricare ar fi partidul din care provine sau oricare ar fi componena Congresului, trebuie s lupte pentru a mobiliza sprijinul n favoarea deciziilor sale.

20

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

21

2.2.5 POLITICILE CA AUTORIZARE OFICIAL Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n ce privete un anumit subiect, referirea se face adesea la un anume decret parlamentar sau instrument statutar care ngduie sau solicit derularea unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd legislaia n domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat. Aceste lucruri pot fi foarte derutante, de vreme ce tot ce s-a petrecut n acea etap a fost semnarea unei foi de hrtie. Este foarte probabil ca, nainte de nceperea propriu-zis a activitilor prevzute n decretul respectiv, s fie necesar alocarea i cheltuirea unor fonduri precum i, probabil, angajarea de personal nou. Nu intenionm s sugerm prin aceasta c adoptarea legilor ar fi lipsit de importan; dimpotriv, aceasta este o etap legitimatoare foarte important n procesul de nfptuire a politicilor. Dar nu ne spune nimic despre ceea ce se ntmpl dup aceea. n anul 1974, de exemplu, a fost adoptat decretul privind controlul asupra polurii, ns intrarea sa n vigoare a coincis cu o reducere drastic a cheltuielilor, i prin urmare anumite seciuni importante din cadrul su nu au fost implementate nici pn astzi. 2.2.6 POLITICILE CA PROGRAME Mai puin familiar pentru studenii britanici dect pentru cei americani, care folosesc termenul n mod curent, este ideea de program o sfer de activitate guvernamental definit i relativ specific, care implic existena unui pachet anume coninnd legislaie, organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind mesele asigurate n coli, care implic legislaie specific, resurse variate, i fora de munc necesar pentru implementarea programului. Politica guvernamental privind locuinele (politica ca etichet) poate s constea, de pild, n mai multe programe, cum ar fi asigurarea de locuine subvenionate, un program de mbuntire a calitii locuinelor, un program de credite ipotecare etc. Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating nite scopuri mai generale (vezi capitolul 2.2.2 de mai sus). Acest lucru este probabil adevrat n multe cazuri, ns exist i cazuri n care programele n special cele mai slab definite i identific propriile obiective. Unele dintre proiectele privind dezvoltarea comunitar, din 1970, pot fi edificatoare n acest sens. 2.2.7 POLITICILE CA PRODUSE n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei. Ast-

fel de produse pot lua mai multe forme plata de beneficii, livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul. Este dificil de hotrt cteodat care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, exist o tendin de a considera ca produse ale politicilor menite s mbunteasc calitatea serviciilor medicale mai multe fonduri, un numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi. De fapt, acestea sunt condiii necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale: ele trebuie s fie privite ca factori importani pentru obinerea produsului dorit, i nu ca produsul nsui. Acestea ar putea fi probabil descrise ca produse intermediare mai degrab dect produsul final sau ultim. n practic, se poate ca produsele s nu se conformeze inteniilor declarate. De exemplu, ultimul guvern laburist a inclus n Legea Domeniului Public (Community Land Act) un program privind transferarea unor terenuri n proprietatea comunitilor. Totui, cu excepia rii Galilor, foarte puine terenuri au trecut n proprietatea public, n special pentru c autoritile locale nu au fost interesate n implementarea acestei legi. Acest fapt pune problema msurii n care este semnificativ s vorbim despre transferul terenurilor ctre proprietatea public ca despre o politic, cnd n fapt lucrul acesta nu s-a petrecut. 2.2.8 POLITICILE CA REZULTATE Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezultatelor acestora, adic a ceea ce este practic obinut. Distincia dintre produse (activitile guvernului la momentul livrrii) i rezultate (impactul acestor activiti) este adesea trecut cu vederea i, cteodat, este dificil de fcut n practic, dar este una foarte important. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al acelei politici pare s fie reflectat de ceea ce se obine efectiv n urma implementrii politicii. De exemplu, dac se constat c efectul politicilor etichetate drept politici regionale este s subvenioneze companiile aflate n declin, atunci este foarte justificat s descriem acele politici ca politici sociale, mai degrab dect politici economice sau de mobilizare a resurselor. Concentrarea asupra impactului politicilor ne ajut de asemenea s ne reamintim c livrarea unei politici i impactul acesteia pot fi rareori vzute ca nscriindu-se pe relaia liniar dintre un instrument sau o organizaie care interacioneaz cu mediul pentru a produce un impact clar. De cele mai multe ori sunt mai multe organizaii care activeaz n cadrul aceluiai domeniu al politicilor, producnd impact asupra acelorai inte,

22

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

23

i producnd astfel i efecte de interaciune. Rezultatul general va fi un complex al produselor tuturor acestor organizaii raportate la efectul pe care l produc asupra mediului i unele asupra altora. Acest complex ce determin impactul nu reprezint neaprat nsumarea scopurilor organizaiilor sau decidenilor n cauz. Unele aspecte ale impactului pot fi complet neintenionate. Un bun exemplu n acest sens este evoluia capcanei srciei1 n Marea Britanie, ca o consecin a dezvoltrii sistemului de impozitare individual pe de o parte i a unui mare numr de instrumente de politici menite s sprijine persoanele srace, pe de alt parte. 2.2.9 POLITICILE CA TEORIE SAU MODEL Toate politicile implic anumite presupoziii cu privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale. Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect. n forma sa cea mai simpl, o astfel de teorie ar fi Dac X, atunci Y. Un astfel de exemplu de politic privit ca o teorie, ale crei presupoziii sunt ntr-o anumit msur explicite, se poate regsi n Discursul Reginei din 15 mai 1979:
Prin reducerea greutii taxrii directe i prin restrngerea revendicrilor sectorului public din resursele naiunii, aceasta va ncepe s restaureze stimulentele, s ncurajeze eficiena i s creeze un climat n care comerul i industria s nfloreasc. n acest fel, se va asigura o baz sigur pentru investiii, productivitate i mrirea gradului de angajare a forei de munc pe tot teritoriul Marii Britanii.

este faptul c politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung de timp. Multe dintre cele nou moduri de ntrebuinare enumerate mai sus pot fi comparate cu nite fotografii statice exprimarea unui obiectiv, momentul lurii unei decizii, transformarea unui document ntr-un decret etc. Ceea ce ne trebuie, totui, este echivalentul unui film care s ne permit studiul desfurat n timp al procesului complex de elaborare a politicilor. n seciunea 2.4 de mai jos, i mai pe larg n Partea a II-a, vom ncerca s dezvoltm aceast abordare procesualist n studiul politicilor publice i n nelegerea contribuiilor pe care le poate aduce analiza politicilor. Mai nti, totui, va trebui s trecem de la comentarea modului n care este utilizat termenul de politici de ctre alii la sarcina mai dificil de a oferi o definiie proprie a politicilor publice. 2.3 Definirea politicilor publice

Aa cum exist multe utilizri cotidiene ale termenului, tot astfel exist i o varietate de definiii academice ale politicilor. Unele analize i critici ale acestor definiii au fost deja publicate (e.g. Heclo, 1972). n cele ce urmeaz vom ncerca s conturm propria noastr definiie, prin identificarea unor elemente i distincii pe care le considerm importante n procesul de caracterizare a politicilor publice. 2.3.1 DISTINCIA NECESAR DINTRE POLITIC I DECIZIE Dup cum remarcam n paragraful 2.2.4 de mai sus, distincia dintre politic i decizie este adesea trecut cu vederea n abordrile cotidiene. Viziunea noastr asupra acestei distincii este urmtoarea: (a) Politica este mai ntins dect decizia. O politic implic adesea o serie de decizii mai specifice, situate cteodat ntr-o succesiune raional (e.g. a decide c exist o problem; a decide s se fac ceva n privina ei; a decide care este cel mai bun mod de a face acest lucru; a decide s se legifereze, etc). Chiar i cnd aceast succesiune este mai neregulat, o politic este de regul generat de o serie de interaciuni ntre mai multe decizii, a cror legtur este mai mult sau mai puin contientizat. (b) Dac una dintre deciziile din cadrul succesiunii este privit ca fiind crucial adesea este vorba de momentul alegerii, cnd se selecteaz o anumit opiune din mai multe competitoare nelegerea politicii pe scar mai larg necesit studierea deciziilor anterioare i ulterioare aa numitului moment crucial. Spre exemplu, cum (i de

Dac privim o politic din perspectiva simplei relaii cauzale exprimat de teoria Dac X, atunci Y, putem observa c eecul unei politici poate proveni fie din nereuita guvernului de a asigura n totalitate X, fie pentru c X nu are consecinele ateptate potrivit teoriei. n practic, lanul cauzal implicat de o politic privit ca teorie este, de regul, mult mai complex. Vom reveni asupra acestei teme n capitolul 11. Una dintre sarcinile analistului politicilor este s separe teoriile care rezid n politici i s examineze consistena intern a modelului rezultat, odat cu validitatea aparent a presupoziiilor acestuia. 2.2.10 POLITICILE CA PROCESE Aspectul legat de politici pe care studentul care examineaz presa timp de o sptmn sau dou are cele mai puine anse s l identifice
1

Se refer la dificultatea de a iei din srcie din cauza dependenei de beneficiile sociale. (N. t.)

24

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn ctre cine) au fost definite opiunile n primul rnd? Cnd opiunea aleas a fost definit i pus n aplicare au existat cumva probleme neprevzute n etapa implementrii care s produc schimbri notabile? Conceptul de decizie este adesea asociat cu cel de decident. Acesta din urm poate reprezenta o persoan, un grup sau o organizaie anume. Din nou, studiul unei politici implic totui de cele mai multe ori identificarea unor interaciuni multiple ntre mai multe persoane, mai multe grupuri, mai multe organizaii. ntregul concept de decident poate fi controversat atunci cnd se pare c evenimentele i mediul nconjurtor au determinat o anumit direcie a politicilor n cadrul ageniilor guvernamentale.

Introducere n politicile publice

25

vechiului funcionar public ca fiind locotenentul politicilor i marealul de pe cmpul de lupt al tehnicilor (inclusiv tehnicile manageriale) aparinea unor vremuri mai simple, asta n cazul n care a putut fi vreodat valabil. 2.3.3 POLITICA IMPLIC ATT COMPORTAMENT CT I INTENII n analiza evoluiei oricrei politici publice, un pas iniial evident este acela de a ncerca s se defineasc ceea ce pare s fi constituit inteniile celui care a elaborat politica. Pe parcursul analizei, totui, este adesea dificil ca inteniile declarate iniial s fie n concordan cu comportamentul observat. Aceasta se ntmpl fie pentru c afirmaiile publice au constituit dintotdeauna un ghid inadecvat pentru motivaiile reale, fie pentru c inteniile iniiale, chiar fiind sincere, au fost n timp uitate sau degradate, fie pentru c evenimente ulterioare au condus la abateri nedeclarate (sau cteodat chiar necontientizate) de la comportamentul corespunztor. Oricare ar fi motivul, studiul politicilor nu poate ignora comportamentul celor care elaboreaz, implementeaz i reacioneaz la o politic. 2.3.4 POLITICA IMPLIC ATT ACIUNE CT I INACIUNE Comportamentul n cadrul politicilor include att eecul de a aciona ct i decizia deliberat de a nu aciona. Astfel de non-decizii includ situaiile n care o persoan sau un grup, n mod contient sau nu, creeaz sau ntresc barierele mpotriva dezbaterilor publice cu privire la conflictele din interiorul politicilor (Bachrach i Baratz, 1962). Vom vorbi despre importana stabilirii agendei n modelarea procesului de nfptuire a politicilor n capitolul 5. Dup cum sugereaz Heclo (1972), o politic poate consta i n ceea ce nu se face. El nu ofer un exemplu n acest sens, dar un astfel de exemplu l poate constitui folosirea de ctre autoriti a puterii lor pe termen lung n scopul determinrii firmelor de a nu i plasa activitatea s spunem n sud-estul Angliei i al persuadrii acestora de a se situa n Scoia sau n nord-estul Angliei. Cteodat aceste puteri statutare nu au fost deloc folosite sau au fost ntrebuinate ntr-o mic msur, iar acest tip de inaciune poate fi vzut ca un aspect al politicii privind localizarea zonelor industriale. Dac Parlamentul adopt o lege, dar asigur resurse insuficiente i, n general, nu se implic n implementarea sa, atunci putem spune c politica guvernului este s nu i implementeze propria lege. Politica ca inaciune este, totui, mult mai dificil de identificat i de

(c)

2.3.2 POLITICILE SUNT MAI GREU DE DISTINS DE ADMINISTRARE Dac unele distincii (cum ar fi cea dintre politic i decizie) sunt n mod obinuit trecute cu vederea, alte distincii sunt fcute, dar ntr-o manier, considerm noi, mai puin dect convingtoare. Un exemplu este distincia care se fcea cel puin pentru public de ctre funcionarii publici din sectorul administrativ este cea dintre politici i administrare i, mai recent, dintre ambele i management. Desmond Keeling (1972) a oferit un argument pertinent pentru teoria clasic a lui Whitehall conform creia funcionarii publici ar trebui doar s ofere consultan minitrilor n ce privete chestiunile cruciale ale unei politici, inclusiv n ce privete obiectivele i prioritile fundamentale, balana general ntre revendicrile existente i resurse i strategiile generale pentru obinerea scopurilor declarate ale guvernului. Odat ce politica este elaborat, administratorii urmeaz s aib o libertate considerabil n cadrul larg al politicii respective, n special n luarea acelor decizii importante, care creeaz un precedent, i care, la rndul lor, reprezint linii directoare sau reguli pentru reprezentanii de la nivelurile inferioare de management. Viziunea clasic este totui deschis controverselor, avnd n vedere c modelul de elaborare a politicilor de sus n jos, cu obiective declarate la nivelul cel mai de sus i cu implementarea care trece prin mai multe niveluri de luare a deciziilor din ce n ce mai de rutin i mai detaliate, tinde s fie mult mai puin ntlnit n practic dect afirm teoria. O aa numit politic este adesea rezultatul cumulativ al mai multor decizii operaionale sau rspunsuri la probleme percepute mai nti la nivelurile relativ joase ale unei organizaii. n special n domeniile tehnice, personalul destul de neexperimentat dar avnd aptitudini specializate poate influena n mod disproporionat elaborarea politicii. Celebra definiie a

26

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

27

analizat dect politica ca aciune. Ar fi oare prea cinic s sugerm c obligativitatea de a purta centurile de siguran ne va putea asigura foarte curnd un studiu de caz interesant privind echilibrul dintre aciune i inaciune? 2.3.5 POLITICILE AU REZULTATE CARE POT SA FI FOST PREVZUTE SAU NU Diferena dintre intenii, produse i rezultate a fost deja discutat n paragrafele 2.2.7 i 2.2.8 de mai sus, ns importana acestor concepte merit s fie subliniat din nou. Pentru a l cita nc o dat pe Heclo (1972): Termenul de politic trebuie s acopere att intenia ct i ceea ce se produce ca rezultat al acelei intenii; orice abordare care exclude rezultatele neintenionateeste una care se va dovedi curnd foarte srac. 2.3.6 POLITICA ESTE UN LAN DE ACIUNI ORIENTAT CTRE UN SCOP, DAR SCOPURILE POT FI DEFINITE I RETROSPECTIV Majoritatea autorilor din domeniul politicilor publice includ n definiiile lor necesitatea oricrei politici de a avea nite scopuri sau obiective implicite sau explicite. De exemplu, Anderson (1975, 3) ofer urmtoarea definiie a politicii: un lan de aciuni orientate ctre un scop, parcurs de un actor sau un grup de actori n tratarea unei probleme sau chestiuni de interes. n majoritatea cazurilor este ntr-adevr justificat s presupunem existena unui obiectiv iniial, chiar dac, aa cum am observat deja, obiectivul se poate schimba sau poate fi parial ignorat n timp. ntr-un anumit sens se poate spune lucru care poate fi chiar un truism c o politic lipsit n totalitate de scopuri este o contradicie n termeni. Cteodat totui scopurile sunt definite retrospectiv pentru a da un sens mai clar rolului strategic sau pentru a conferi un grad mai mare de predictibilitate n ce privete rezultatele dect se poate oferi n etapele mai timpurii ale procesului elaborrii politicii. Cu alte cuvinte, scopurile pot fi inventate ex post facto pentru a raionaliza aciunile trecute, mai degrab dect formulate ex ante pentru a oferi un ghid raional pentru aciunile viitoare. Politicienii, ntocmai ca generalii de armat, acioneaz cteodat din instinct sau din nevoia de a fi vzui n aciune: acesta nu trebuie neaprat s fie un lucru ru iar, n orice caz, argumentarea (i motivele) pot fi lsate pentru autobiografiile scrise la pensie.

2.3.7 POLITICA SE NATE DINTR-UN PROCES DESFURAT N TIMP Aceasta nu face dect s rezume o mare parte din ceea ce am argumentat mai sus i n seciunea 2.2. Vom ncerca n capitolele urmtoare s expunem percepia noastr fa de acest proces i fa de variatele sub-procese pe care le include. 2.3.8 POLITICA IMPLIC ORGANIZAIONALE RELAII INTRAI INTER-

Deciziile (vezi seciunea 2.3.1 de mai sus) pot fi luate de o anumit organizaie, sau chiar de actori individuali; politicile ns implic de regul interaciunea dintre mai muli actori sau organizaii i rezultatele provenite din complexa relaionare a acestora. Nu exist o distincie foarte precis ntre analiza politicilor i analiza organizaional (inclusiv inter-organizaional), iar cea din urm are multe observaii de oferit primeia. Mai mult, atunci cnd trecem de la descriere la prescriere, ne vom reaminti adesea de faptul c politicile concepute n mod abstract sau cele care presupun un singur actor pot eua n contextul organizaional i politic din lumea real i c tehnicile care sunt aplicabile unei organizaii pot s fie greu de transferat alteia. 2.3.9 POLITICILE PUBLICE DEIN UN ROL CHEIE N AGENIILE PUBLICE, DAR EL NU ESTE SINGURUL Distincia dintre sectorul public i cel privat a fost abordat foarte des n ultimii ani (vezi, spre exemplu, Barker, 1982, Dahl, 1970), n special n contextul proliferrii vizibile a ageniilor quasi-publice sau quasi-private (aa numitele quangos). Rezult de aici c a devenit i mai dificil s se poat face o distincie tranant ntre politicile publice i, s spunem, politicile sectorului privat. Foarte puine politici, cel puin n ce privete politicile interne (spre deosebire de politicile externe sau de aprare) implic doar participarea ageniilor guvernamentale, chiar i atunci cnd termenul guvernamental capt o definiie foarte larg. Cum recunoatem, atunci, o politic public? Aceasta trebuie s fie cel puin tratat de ctre ageniile publice, chiar dac aceasta nseamn doar autorizarea sau ratificarea. Este posibil ca o politic s nu fi fost dezvoltat n mod semnificativ de guvern dar ea trebuie s fi fost cel puin dezvoltat n interiorul cadrului guvernamental.

28

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

29

2.3.10 POLITICA ESTE DEFINIT SUBIECTIV ncrederea cu care vorbim adesea despre domeniile politicilor, procese, participani, scopuri i rezultate poate da impresia c acestea sunt fenomene auto-definitorii sau cognoscibile n mod obiectiv. De regul, bineneles, ele nu sunt astfel. Observatorul individual este cel care percepe graniele, procesele (incluznd att inaciunea ct i aciunea), influenele i relaiile dintre diferiii participani, realitatea ca opus scopurilor declarate i impactul (sau non-impactul) politicilor. Acesta nu le poate percepe dect n mod subiectiv, iar percepia sa poate diferi de cea a unui alt observator, la fel de detaat i de riguros, al acelorai evenimente. Pericolul poate fi mai mare n analiza politicilor dect n alte domenii ale tiinelor sociale pentru c, aa cum remarca i Allison (1971), cu toii tindem s privim politicile i procesul de elaborare a acestora prin propriile lentile conceptuale. Vom reveni asupra acestei teme n capitolul 4, despre Modele. 2.3.11 CTRE O DEFINIIE A POLITICILOR PUBLICE S ncercm s rezumm discuia din seciunea 2.3. Orice politic public este definit n mod subiectiv de un observator ca fiind ntr-un anume fel, i este perceput de regul ca incluznd o serie de reele de decizii inter-relaionate la care au contribuit mai multe mprejurri i influene personale, de grup sau organizaionale. Procesul de elaborare a politicilor include mai multe sub-procese i se poate ntinde pe o perioad considerabil de timp. Scopurile implicite ale unei politici sunt adesea uor identificabile n etapele timpurii ale procesului, dar ele se pot modifica n timp i chiar, n unele cazuri, pot fi definite doar retrospectiv. Rezultatele politicilor necesit studiul i, acolo unde este cazul, compararea cu inteniile celor care elaboreaz politici. O intenie accidental sau deliberat poate contribui la obinerea unui rezultat. Studiul politicilor necesit nelegerea comportamentului, n special a comportamentului care implic interaciunea inter sau intra organizaional. Pentru ca o politic s fie privit ca politic public, ea trebuie s fi fost ntr-o anumit msur generat sau cel puin tratat n interiorul cadrului procedural, de influen si organizaional guvernamental. 2.4 Analiza politicilor publice ca proces

cilor ca proces. Structura descris n capitolul I cuprindea urmtoarele etape: (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) A decide s decizi (identificarea chestiunii sau stabilirea agendei) A decide cum s decizi (sau filtrarea chestiunilor) Definirea chestiunii Prognoza Stabilirea de obiective i prioriti Analiza opiunilor Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor Evaluarea i revizuirea Meninerea, succesiunea sau ncheierea politicilor

Dei versiunile originare ale acestei structuri dateaz probabil cu aptesprezece ani n urm (Gunn, 1966), nu revendicm n mod special originalitatea acestui model. Majoritatea ncercrilor de a surprinde procesul de nfptuire a politicilor trebuie s includ cel puin o parte din aceste etape. Exemplul ilustrat n figura 2.1 este inspirat din Rose (1973). Folosirea unei astfel de structuri pentru definirea procesului are att avantaje ct i limitri. Surprindem n cele ce urmeaz unele dintre avantaje. n primul rnd, orice structur a procesului este dinamic. Am fcut deja analogia acestei abordri cu derularea unui film, mai degrab dect colecia de fotografii statice oferite de prea multe studii de caz ale varietii momentului alegerii. Pe lng micri nainte, se poate observa n multe dintre punctele acestui proces i posibilitatea feedback-ului, ca de pild atunci cnd experiena acumulat n etapele implementrii duce la redefinirea problemei sau atunci cnd monitorizarea programelor existente duce la modificarea obiectivelor declarate iniial.
Starea iniial a societii Introducerea unei condiii pe agenda politic Direcionarea cererilor ctre punctele relevante din structurile guvernamentale Evaluarea resurselor i constrngerilor Selectarea opiunii Legitimarea opiunii Implementarea, inclusiv generarea produselor Impactul i evaluarea acestuia Feedback (a)ctre aceia care iniiaz i ntrein procesul (b)efect asupra strii societii FIG. 2.1 Etape ale procesului de nfptuire a politicilor

nc din capitolul I precum i din primele trei seciuni ale acestui capitol a devenit evident accentul pe care l punem asupra studiului politi-

30

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn 2.5

Introducere n politicile publice Diferitele utilizri ale sintagmei analiza politicilor

31

n al doilea rnd, aa cum se ntmpl i cu modelele sistemelor politice, cu care acestea au o strns legtur, structurile proceselor se preteaz i la identificarea i studiul interaciunilor, nu numai a celor dintre diferitele etape ale procesului, ci i a celor dintre diferitele organizaii participante pe de o parte, i dintre organizaii i mediul mai larg, social i economic (vezi Easton, 1979), pe de alt parte. n al treilea rnd, flexibilitatea structurii procesului reprezint un avantaj, n sensul c ne permite s sistematizm cunoaterea existent fr s excludem posibilitatea integrrii unor observaii viitoare (privitor la etape, influene, interaciuni etc) n structur. Abordarea procesual nu este totui lipsit de limitri i pericole, dintre care prezentm mai jos cteva. n primul rnd, statutul oricrui model sau structuri trebuie s fie foarte clar. n capitolul 4 vom discuta despre distincia dintre tipul ideal, modelul descriptiv i cel prescriptiv. n al doilea rnd, exist pericolul ca aceast structur s degenereze ntr-un model rigid: respectiv, o anume conceptualizare specific a procesului politicii derivat din cercetri trecute ne poate duce la impunerea unor evenimente viitoare dintr-o schem explicativ care poate fi neadecvat sau poate induce in eroare. n al treilea rnd, exist riscul ca folosirea unui model care dispune de o definire foarte clar a succesiunii etapelor s duc la raionalizare, termen folosit aici n sensul de oferire a unei explicaii sau justificri raionale ale aciunilor trecute (The Penguin English Dictionary), chiar dac aciunile n cauz nu se preteaz unui astfel de tratament. A vedea procesul de nfptuire a politicilor ca pe o serie de etape poate duce la concluzia c fiecare dintre episoadele politicii este mai mult sau mai puin autonom i cuprinde un ciclu ordonat de evenimente iniiale, intermediare i finale. In practic, desigur, politicile sunt adesea o reea de interaciuni i ramificaii. De asemenea, o mare parte din actul guvernrii const n activiti relativ de rutin (de ntreinere), n care iniiativele de politici sunt puine la numr, iar atunci cnd exist, ele se fac ntr-un mod incremental sau nestructurat. Cu condiia de a reine aceste riscuri, experiena noastr ne spune totui c studenii pot utiliza structura procesului cel puin ca pe o poart de intrare n analiza politicilor. Pe de alt parte, cursanii care au deja o experien n domeniu par s considere modelul valoros att ca modalitate de articulare a ceea ce tiau deja despre elaborarea politicilor ct i ca un sprijin pentru a i forma o gndire mai clar cu privire la modul cum pot fi mbuntite procedurile administrative i de elaborare a politicilor utilizate de ei nii ct i de superiorii acestora (lsm deocamdat deoparte implicaiile pe care le poate avea o atare mbuntire).

Sintagme cum ar fi analiza politicilor, tiinele politicilor i studiul politicilor sunt utilizate n diferite moduri de ctre diferii autori, cteodat n mod interanjabil, alt dat cu scopul de a impune un anumit sens conferit unui anumit termen (vezi Gunn, 1976 i 1980; Gordon, Lewis i Young, 1977; Rhodes, 1979a, 23-8). Acest lucru se poate lesne demonstra prin simpla citare a diferitelor moduri n care diveri autori au utilizat sintagma analiza politicilor (vezi Gunn, 1980). Cu toate acestea, un mod mai fructuos de a proceda este s sugerm o posibil clasificare a abordrilor analizei politicilor publice. n practic, desigur, ntr-un studiu dat este foarte probabil s fie utilizate mai multe abordri diferite, poate chiar fr ca analistul s contientizeze c trece de la una la alta. 2.5.1 STUDII PRIVIND CONINUTUL POLITICILOR Acest tip de abordare a constituit caracteristica dominant a studiilor cu privire la politicile sociale i administraia din Marea Britanie. Accentul se pune pe originile, inteniile i modul de operare n cazul politicilor din domeniul locuirii, educaiei, sntii i serviciilor sociale (Gordon et al., 1977, 28). Astfel de studii pot contribui la informarea studenilor sau a autorilor politicilor, ns rolul lor este unul n principal descriptiv, cu toate c analiza, n unele cazuri, poate fi fcut la un nivel ridicat de abstractizare. 2.5.2 STUDII PRIVIND PROCESUL DE NFPTUIRE A POLITICILOR Preocuparea n acest caz se refer la felul cum sunt elaborate politicile n realitate, n sensul aciunilor ntreprinse de diveri actori n diverse etape. Acestea pot consta n studii de caz individuale sau n ncercri de a formula recomandri generalizabile, dar n mare msur descriptive, privind natura procesului de elaborare a politicilor publice. 2.5.3 STUDII PRIVIND PRODUSELE POLITICILOR Acestea ncearc de regul s stabileasc determinantele modelului de distribuie a cheltuielilor sau a altor indicatori ai produselor politicilor. Astfel de studii implic adesea analize statistice complexe care opereaz cu o serie de variabile legate de caracteristici economice, sociale

32

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

33

i politice ale autoritilor locale (n Marea Britanie, lucrarea de referin este cea a lui Boaden, 1971; pentru alte consideraii utile vezi de asemenea Newton i Sharpe, 1977). 2.5.4 STUDII DE EVALUARE Aceste studii urmresc s evalueze politicile din perspectiva gradului n care prin rezultatele acestora s-au atins obiectivele politicilor. Spre deosebire de Statele Unite, n Marea Britanie se desfoar un numr relativ mic de astfel de studii de evaluare. Studiile de evaluare pot avea un scop descriptiv, prin mbuntirea nelegerii noastre cu privire la factorii care contureaz o politic, ca i prin furnizarea de informaii care pot fi folosite n procese viitoare de elaborare a politicilor (vezi capitolul 12). 2.5.5 INFORMAII PENTRU PROCESUL DE ELABORARE A POLITICILOR Aici ne referim la colectarea i analiza datelor n scopul precis de a veni n favoarea unei decizii sau de a atrage atenia asupra implicaiilor politicilor alternative. Un astfel de demers se poate ntlni n cadrul universitilor, institutelor independente de politici, comisiilor sau comitetelor de control, sau (cazul cel mai frecvent este Marea Britanie) chiar n interiorul organizaiilor guvernamentale nsele. Astfel de studii difer de cele de coninut prin aceea c sunt proiectate n mod explicit cu scopul de a contribui la procesul de elaborare a politicilor. 2.5.6 SUSINEREA PROCESULUI Scopul analistului este n acest caz nu doar de a nelege procesul de elaborare a politicilor ci de a l modifica de cele mai multe ori n sensul de a l face cumva mai raional. Aceasta implic adesea acordarea unei valori mai mari unor abordri, proceduri i tehnici anume. Accentul se pune mai puin pe ceea ce ar trebuie s nsemne o anumit politic i mai mult pe felul cum trebuie elaborate politicile. 2.5.7 SUSINEREA POLITICILOR Aceasta implic utilizarea analizei n argumentarea n favoarea unei anumite politici. Merit aici fcut distincia dintre (a) analistul ca actor politic i (b) actorul politic ca analist. Ambele roluri sunt supuse controverselor. Thomas Dye (1972) adopt o poziie critic fa de analitii din sfera academic care se implic n procesul de nfptuire a politicilor

pn la a deveni avocaii politicilor, de vreme ce fac acest lucru pe seama standardelor academice ale obiectivitii i detarii. Atunci cnd, pe de alt parte, actori politici cum ar fi minitrii sau funcionarii publici superiori se consider analiti (sau convini consumatori de analiz), att calitatea analizei rezultate ct i motivaia care st la baza acestei analize sunt adesea puse sub semnul ntrebrii. Suspiciunea const n faptul c politicienii i consilierii acestora sunt interesai doar de acele rezultate ale analizelor care vin n sprijinul poziiei pe care doresc s o adopte sau care justific poziii deja adoptate. 2.5.8 ANALIZA ANALIZEI O adevrat industrie secundar s-a dezvoltat recent sub forma unor judeci critice privind presupoziiile, metodologia i validitatea analizei politicilor, n special n ce privete paragrafele 2.5.5-2.5.7 de mai sus (vezi de exemplu Tribe, 1972). Msura n care faptele pot fi desprite de valori n procesul analizei este un subiect care trebuie discutat pe larg (vezi 7.7). Se mai pune de asemenea i problema distinciei dintre analiza ca descriere i analiza ca prescriere. Chiar dac tipurile 1-7 de mai sus nu se ncadreaz ntr-un spectru ordonat, putem remarca c acestea variaz de la activiti n principal descriptive (2.5.1-2.5.4) la activiti prescriptive (2.5.5-2.5.7). Aceast distincie, precum i relaia dintre diferitele tipuri de analiz sunt ilustrate n Fig. 2.2 (cnf. Gordon et al., 1977).
INFOR- SUSINEREA SUSINEREA MAII PROCESULUI POLITICII PENTRU ELABORAREA POLITICILOR Analistul ca Actorul actor politic politic ca analist

STUDIUL CONINUTULUI POLITICILOR

STUDIUL PROCESULUI DE NFPTUIRE A POLITICILOR

EVALUARE STUDIUL PRODUSELOR POLITICILOR

STUDII ALE POLITICILOR (Cunoatere a politicilor i a procesului de nfptuire a politicilor - cunoatere extern)

ANALIZA POLITICILOR (Cunoatere n interiorul procesului de nfptuire a politicilor - cunoatere intern)

FIG. 2.2. Tipuri de elaborare a politicilor publice

34

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

35

2.5.9 ROLURILE DIFERITELOR TIPURI DE ANALIZ Opinia noastr este c fiecare dintre tipurile de analiz menionate mai sus are rolul su. Acceptm interpretarea lui Lasswell potrivit creia tiinele politicilor au de a face att cu o cunoatere a procesului de nfptuire a politicilor ct i cu o cunoatere n interiorul procesului de nfptuire a politicilor (Lasswell, 1970). Activitatea de pregtire n domeniul analizei politicilor, fie c se adreseaz studenilor fie practicanilor, trebuie s ncerce s dezvolte ambele tipuri de cunoatere. Argumentul n favoarea studiilor descriptive sau explicative const, pe lng interesul intrinsec al acestora, n faptul c ele l ajut pe analist s aprecieze complexitatea demersurilor prescriptive i constrngerile care se exercit asupra acestora. Trebuie mai nti s nelegi ceea ce vrei s schimbi. Analistul trebuie de asemenea s i dezvolte o capacitate critic n ce privete propriile presupoziii i metode, iar analiza analizelor (paragraful 2.5.8 de mai sus) reprezint, considerm noi, o parte important a pregtirii sale. O ultim observaie privind terminologia. Sintagma studii ale politicilor este de regul folosit pentru a indica un set de preocupri n mod fundamental descriptive sau explicative (vezi 2.5.1-2.5.4 de mai sus). Sintagma analiza politicilor este adesea dar nu ntotdeauna dedicat activitilor prescriptive (cunoaterea n interiorul procesului de nfptuire a politicilor, mai degrab dect cunoaterea procesului de nfptuire a politicilor vezi 2.5.4-2.5.7 de mai sus). Sintagma tiine ale politicilor este folosit de unii autori ca fiind sinonim cu analiza (prescriptiv) a politicilor i de alii ca acoperind att studiile asupra politicilor ct i analiza politicilor. Tindem s nclinm n favoarea utilizrii studiilor asupra politicilor pentru demersurile descriptive i a analizei politicilor pentru exerciii prescriptive, sub umbrela tiinelor politicilor ca acoperind ambele tipuri de demersuri. 2.6 Caracteristicile analizei politicilor

Unul dintre aspectele ntlnite la autorii de analize ale politicilor este plcerea acestora de a enumera caracteristicile analizei politicilor: vezi, de exemplu, Rhodes (1979a, 27), Dror (1968,241-4), i aproape toate articolele din ediia inaugural a tiinelor Politicilor (Primvar 1970). O list aproape standard ar include urmtoarele caracteristici ale analizei politicilor: Este mai degrab aplicat dect pur analiz. Studiile privind politicile, i mai ales analiza politicilor (aa cum este definit n paragraful 2.5 de mai sus) sunt mai degrab aplicate dect pure, mai degrab orien-

tate ctre probleme dect oarbe fa de acestea, n egal msur descriptive i prescriptive. Interdisciplinar ca i multi-disciplinar. Analiza politicilor nu este o disciplin, dar nici nu trebuie s reprezinte un ansamblu vag de discipline. Dac trebuie s lucreze cu probleme reale, multi-faetate (cum ar fi spre exemplu declinul urban), ea trebuie s dezvolte o abordare integrat sau interdisciplinar, care s combine ntr-un mod sinergetic elemente aparinnd mai multor discipline. Planificare sensibil din punct de vedere politic. Muli dintre analitii politicilor au argumentat n favoarea abordrilor mai raionale ale elaborrii de politici. Vom lsa pentru capitolele urmtoare discutarea implicaiilor pe care le au astfel de abordri. In general, exist o preocupare pentru dezvoltarea unor indicatori sofisticai pentru condiii i probleme sociale, a unor prognoze mai bune, ierarhii ale obiectivelor, definirea i evaluarea mai bun a opiunilor i aa mai departe. n aceast privin, exist o suprapunere evident ntre analiza politicilor i planificarea politicilor. Exist totui o contientizare binevenit a faptului c analitii trebuie s fie pregtii att n ce privete abilitile politice ct i tehnicile i abordrile planificrii. Un analist pregtit (fie el student sau practician) ar trebui s dea dovad de o contientizare i nelegere profund a naturii esenialmente politice a procesului de nfptuire a politicilor. Aceasta nu este doar o necesitate intelectual de vreme ce, n termeni practici, orice analist trebuie s neleag complexitatea i constrngerile sistemului politic, dac dorete ca recomandrile pe care le face s aib un impact. Orientat ctre clieni. Exist controverse n ceea ce privete msura n care analitii politicilor pot fi disponibili de a i oferi serviciile oricrui beneficiar care poate s i-i permit. Una dintre abordri este c analistul n special dac i desfoar activitatea n mediul academic ar trebui s se adreseze unei audiene mai extinse i s acioneze ca un agent al schimbrii sociale, dedicat mbuntirii societii. n ceea ce ne privete, considerm c analitii politicilor ca indivizi nu trebuie s simt o obligaie n a primi sarcini din partea ageniilor guvernamentale sau de alt factur; cu toate acestea este ceva neconvingtor n analiza politicilor care este realizat fr a avea un client, mcar potenial, n vedere. 2.7 Folosii cu grij

Ar trebui s fie clar dup acest capitol c, n ciuda accentului pus pe precizia unor tehnici de analiza politicilor, terminologia politicilor publice acoper o varietate larg de preocupri i activiti. Nu am ncercat prin acest capitol s impunem o anume semnificaie restrictiv a aces-

36

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

tor termeni, dei am propus propria noastr definiie a politicilor publice care, sperm, cuprinde toate caracteristicile politicilor publice. La fel, nu am ncercat s sugerm c numai anumite tipuri de analiz a politicilor sunt valide. Lecia de baz care ar trebui s fie reinut dup acest demers n zona terminologiei este c ntotdeauna trebuie s fie clar n care dintre multele sensuri ale cuvntului politici este folosit termenul i de asemenea c studentul sau practicantul trebuie s aib o viziune foarte clar asupra tipului de analiz pe care o ntreprinde.

3 Orientarea ctre politici

3.1

Originile orientrii ctre politici

Este posibil ca noutatea interesului manifestat n ultima vreme pentru orientarea ctre politici s fie exagerat. n definitiv, teoreticienii tiinelor sociale au oferit timp de multe decenii resurse pentru elaborarea de politici publice, iar publicarea lucrrii tiine ale politicilor de Lerner i Lasswell (1951) a marcat o cretere a interesului pentru analiza axat pe politici. Cu toate acestea, abia n anii 60 s-a manifestat o cretere susinut a acestui interes n Statele Unite, ale crei ecouri s-au manifestat n Marea Britanie n anii 1960-1970, dei ntr-o msur mult mai mic. Originile acestui interes pentru orientarea ctre politici rezid att n partea reprezentnd cererea (perceperea inconsecvenelor n cadrul guvernului i n rndul rspunsurilor, prin politicile existente, la probleme cronice) ct i n sectorul ofertei (insatisfaciile i evoluiile din disciplinele academice). 3.1.1 CEREREA DE ANALIZ n ceea ce privete sectorul cererii, multe dintre problemele sociale au nceput s primeasc mai mult atenie n anii 60 n Statele Unite dect n perioada relativ satisfctoare a conducerii Eisenhower. Programele Noua Frontier i Marea Societate au reflectat o mai mare disponibilitate a guvernelor federale de a interveni, n special pentru a remedia problemele legate de srcie. Odat cu dezvoltarea acestor programe, totui, a devenit foarte clar c nu erau dect foarte puine rspunsuri simple sau de bun sim la problemele complexe i interactive ale societii urbane moderne. ntr-adevr, s-a dovedit c nsi diagnosticarea i definirea acestor probleme este dificil. Natura acestor probleme este una dinamic n orice caz: autorii politicilor trebuie s acioneze n condiiile unei schimbri perpetue accelerate, determinat, cel puin parial, de schimbarea tehnologiei i de alte mprejurri care scap controlului acestora. A existat o anumit viziune n Statele Unite potrivit creia tehnicile i personalul din managementul afacerilor (vezi McNamara) i resurse-

38

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

39

le provenite din analizele academice pot contribui la rezolvarea problemelor i la creterea eficienei guvernelor. Aceasta era nsoit i de disponibilitatea (ntr-un moment de cretere economic) de a aloca fonduri substaniale pentru programe noi i pentru activitile de cercetare i analiz legate de acestea. n anii 80 se manifest n Statele Unite scepticismul (nu doar n rndurile teoreticienilor tiinelor sociale) cu privire la msura n care tehnicile din domeniul afacerilor i resursele din partea tiinelor sociale pot asigura succesul programelor complexe de intervenie social. Absena creterii economice determin de asemenea i o reducere a fondurilor att pentru programe ct i pentru analiz. n Marea Britanie, redescoperirea srciei de la mijlocul anilor 60 i creterea gradului de contientizare n privina declinului urban i regional au reamintit faptul c legislaia de dup rzboi a Marii Britanii (legea asistenei sociale, mult mai dezvoltat dup cel de-al doilea rzboi mondial) nu a rezolvat problemele sociale i economice. La nceputul anilor 60 s-a observat creterea unui apetit pentru planificare, reflectat n raportul Plowden (1961), Cartea Alb din 1961 privind industriile naionalizate, politicile salariale, planificarea serviciilor de sntate, programe privind fora de munc angajat n anumite sectoare, i multe altele. Raportul Plowden n special a marcat nceputul interesului oficial pentru metode mai sistematice de ordonare a prioritilor i de raportare a cheltuielilor la resurse. Anii 60 au cunoscut de asemenea n Marea Britanie o disponibilitate mult mai mare de a pune sub semnul ntrebrii eficiena i eficacitatea instituiilor publice, ca de pild serviciile publice. Existau mult prea multe exemple de rspunsuri necorespunztoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, nedefinirea obiectivelor, numrul redus al opiunilor i insuficienta pregtire a acestora, slaba implementare, i insuficienta prevedere a activitilor de monitorizare i evaluare a politicilor. Fiecare poate invoca propriile exemple n acest sens, ns majoritatea listelor ar include cu siguran fiasco-ul Concorde, problemele ntlnite n construirea Tunelului pe sub Canalul Mnecii i n construcia de noi terminale pentru aeroporturile londoneze, previziunile incorecte n privina transportului rutier sau a capacitii numerice a nchisorilor, lipsa cronic de planificare a nvmntului superior, eecul de a rezolva problema deeurilor nucleare pn la transformarea acestei probleme ntr-o chestiune de polemic politic. Un astfel de istoric pare s fi fcut Marea Britanie pregtit pentru acele tipuri de analiz a politicilor cutat (dar nu ntotdeauna i utilizat) n Statele Unite. Dar, dac guvernele britanice (n special cele conservatoare) erau pregtite s ia n considerare aplicabilitatea tehnicilor din sectorul afacerilor, ele erau mult mai sceptice cu privire la valoarea potenial a analizei centrate pe politici, provenit din tiinele sociale

(cu excepia analizei economice). ntr-o msur mai mare dect n Statele Unite, unde a existat un amestec de factori reprezentnd i cererea i oferta, dezvoltarea tiinelor politicilor n Marea Britanie a fost determinat de ofert. (Pentru o discuie privind diferenele de atitudine ale guvernelor vis-a-vis de tiinele sociale n Marea Britanie i Statele Unite, vezi Sharpe, 1975.) 3.1.2 INSATISFACIILE FA DE TIINELE SOCIALE ntorcndu-ne, deci, spre sectorul ofertei, observm c a existat n ultimii douzeci i cinci de ani o insatisfacie spasmodic, n unele cercuri academice, fa de limitata contribuie practic pe care o puteau avea tiinele sociale la rezolvarea problemelor. Cercetarea i activitile de pregtire n domeniu au fost privite adesea ca supra-academice, introvertite, preocupate mai degrab de metodologie dect de substan i irelevante pentru adevratele probleme sociale. Avnd n vedere natura segmentat a tiinelor sociale, mare parte din aceste insatisfacii au aprut cu privire la unele discipline anume. tiinele politice. n special n Statele Unite, tiinele politice au fost percepute ca luptndu-se pentru atingerea unor niveluri din ce n ce mai ridicate (ca n teoria sistemelor), ndeprtndu-se astfel de problemele reale; sau ca fiind mult prea preocupate de statutul lor tiinific, astfel nct numai acele subiecte care puteau fi cuantificate au fost considerate potrivite pentru a face obiectul cercetrii (ducnd uneori la enunarea unor rspunsuri foarte sofisticate la ntrebri absolut neinteresante); sau ca implicndu-se n exerciii goale de coninut privind guvernarea comparativ; i aa mai departe. A existat o reacie n cadrul Asociaiei Americane de tiine Politice (AASP) n anii 60, cu privire la lipsa oricrei contribuii semnificative la (sau chiar lipsa interesului fa de) practica guvernamental i soluiile problemelor ca srcia, conflictele rasiale sau declinul urban. Cu alte cuvinte, tiinele politice erau nevztoare n ce privete problemele. De atunci, accentuarea politicilor publice n cadrul AASP a crescut considerabil (Hansen, 1983). n Marea Britanie tiinele politice au asimilat doar n mic msur revoluia comportamental, iar una dintre criticile mai curente care le-au fost aduse, privind de asemenea i domeniul administraiei publice, a vizat accentuarea excesiv instituional, care a dus adesea la recomandri privind schimbarea instituional, lipsite de cunoaterea proceselor mai profunde i a distribuiei puterii. Administraia public. n Marea Britanie n ultimii ani administraia public a avut de suferit de pe urma considerrii sale ca o ramur a tiinelor politice mai degrab dect un subiect multidisciplinar, aa cum

40

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

41

este ea tratat n universitile americane (adesea cu o nclinaie puternic ctre aspectele de management). n primii ani de dup rzboi, administraia public nu a fost luat n considerare, fiind privit ca o preocupare pentru regulamente i servicii publice, pentru structuri mai degrab dect pentru procese, pentru proceduri mai degrab dect comportamente, pentru decizii specifice (n puinele studii de caz existente) mai degrab dect pentru elaborare de politici. Mare parte din aceast caracterizare era desigur exagerat, dar coninea i un smbure de adevr. Pentru o critic mai echilibrat, vezi Stewart (1974). Economia. Ca i tiinele politice, economia a prut de multe ori prea preocupat de revendicarea statutului tiinific i de construirea de modele abstracte. De multe ori a fost ameninat de posibilitatea divizrii n mai multe sub-discipline iar, pn recent, ncercrile de a dezvolta abordri mai integrate i mai orientate ctre politici cum ar fi de pild economie i politici publice au fost privite fr prea mult consideraie n cadrul acestei profesii. Se consider adesea c economitii sunt de bun voie ignorani n ce privete celelalte discipline ale tiinelor sociale (cum ar fi tiinele politice), a cror cunoatere ar putea s-i pun n tem cu privire la complexitatea procesului de elaborare i implementare a politicilor din lumea real. Dup cum vom vedea (capitolul 13), prescripiile oferite de economiti nu fac de cele mai multe ori distincia ntre situaiile n care guvernele trebuie s porneasc o activitate ntr-un nou domeniu i cele n care ceea ce se dorete este nlocuirea unei politici deja existente. Studiile de management. Studiile de management au reprezentat adesea n Marea Britanie un sinonim pentru studiul afacerilor, iar unele coli de specialitate s-au grbit s presupun c oferta lor este aplicabil i sectorului public. Contextul politic a fost adesea ignorat i, dei a existat o preocupare pentru rezolvarea problemelor, nu s-a acordat o atenie suficient aspectelor legate de apariia problemelor i de tratarea acestora n cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraiei publice centrale i locale. Muli dintre lectorii din domeniul afacerilor au criticat ei nii tendina de folosi tehnicile n detrimentul nelegerii proceselor i comportamentelor mai profunde. n special la niveluri superioare de experien, managerul are nevoie de studii integrative; unele dintre acestea se lanseaz n prezent sub eticheta de politici de afaceri. Considerm c, n contextul britanic, acestea se vor suprapune considerabil peste studiile politicilor publice. Caracterizarea disciplinelor de mai sus nu se dorete a fi una comprehensiv sau echilibrat; ns, oricine a participat n ultimii zecedouzeci de ani la conferine cu teme desprinse din variatele domenii ale tiinelor sociale a asistat probabil la acelai tip de criticism. O manifestare mai puin evident, dar probabil mult mai semnificativ, a fost

nelinitea exprimat n anumite cercuri cu privire la sanctitatea acestor discipline ca atare. Multe discipline anume sunt doar accidente istorice, ns ele se perpetueaz, n mare parte i din pricina dorinei persoanelor din mediul academic de a preda studenilor ceea ce li s-a predat lor la un moment dat. Pericolul este c muli dintre economiti sau specialiti n tiine politice ajung s i vorbeasc doar unul altuia i studenilor lor captivi, i par s nu aib prea mult de spus practicanilor din domeniul afacerilor i administraiei publice. Uneori problemele identificate n cadrul mediului academic nu au prea mult de a face cu problemele identificate de practicani i viceversa. O parte din istoria modern a studiilor politicilor a reprezentat-o ncercarea de a dezvolta abordri att mai aplicate ct i mai inter-disciplinare n ce privete cercetarea, pregtirea academic i cea profesional, dei mai exist nc un mare grad de fragmentare n cadrul studiilor politicilor (vezi Hogwood, 1984). 3.2 Statutul actual al analizei politicilor

Diferena dintre statutul analizei politicilor din Statele Unite i din Marea Britanie d natere unor reflecii interesante att n ce privete contrastul dintre structurile politice (vezi Jordan, 1981) ct i n ce privete statutul mai general al tiinelor sociale n cele dou ri (vezi Sharpe, 1975). Analistul politicilor din Marea Britanie poate privi cu invidie deschiderile pentru analiza politicilor determinate de divizarea multipl a federalismului. Att autoritile centrale i locale ct i Guvernul Federal din Washington asigur oportuniti pentru analitii politicilor, fie full-time fie pe baza de contracte temporare, n vederea elaborrii de cercetri pe domenii specifice. La Washington analitii se deplaseaz ntre departamentele si ageniile federale, institutele de cercetare i comisiile, birourile i reprezentanii individuali ai Congresului. Organizaia Studiilor Politicilor public directoare care conin liste ale persoanelor interesate de analiza politicilor, ale centrelor de cercetare n domeniul politicilor i ale universitilor care ofer programe de pregtire n domeniul analizei politicilor. Totui, corolarul acestor oportuniti multiple pentru asimilarea analizei este c exist o ans mai redus ca un analist care lucreaz pentru un anumit sponsor s i vad rezultatele analizei ncorporate ntr-o decizie oficial dect n cazul n care analiza ar fi acceptat de un departament guvernamental din Marea Britanie. Oportunitile poteniale pentru analiz nu asigur totui cu necesitate faptul c tehnicile analitice vor fi acceptate, dup cum o arat soarta tuturor ncercrilor de a introduce n cadrul Guvernului Federal tehnicile Sistemelor de Planificare, Programare i Bugetare (SPPB), Mana-

42

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

43

gement prin Obiective (MO), sau Bugetare cu Baza Zero (BBZ) (vezi Wildavsky, 1975, 1980; Rose, 1976b). Dei mare parte din analiza politicilor din Statele Unite ncearc s abordeze probleme dificile n profunzime, a existat o tendin a analizei de a se limita la tratarea problemelor specifice, pre-definite, aproape tehnice (vezi Rhodes, 1979a). Dac specialitii tiinelor sociale din Marea Britanie privesc cteodat analiza politicilor din Statele Unite dintr-o perspectiv foarte favorabil exagernd impactul iniial i ignornd att deziluziile subsecvente ct i slaba calitate a volumului mare de lucrri nu exist totui nici o ndoial c anvergura industriei analizei politicilor i oportunitile pentru asimilarea produselor rezultate din ea sunt mult mai extinse n Statele Unite dect n Marea Britanie. ntr-un studiu privind lucrarea lui Aaron Wildavsky The Art and Craft of Policy Analysis (1980), Rudolf Klein (1980) i amintete de participarea la un seminar organizat n urm cu apte-opt ani de ctre Ambasada Statelor Unite la Londra, pentru a prezenta o serie de analiti de marc ai politicilor din America unui grup de funcionari publici i reprezentani ai mediului academic din Marea Britanie. Cei care au participat la seminarul menionat i pot da probabil dreptate lui Klein cnd afirm c a existat un anumit grad de scepticism ct i o doz mare de interes n rndul publicului. Pentru a cita din reprezentarea sa asupra reaciilor britanice:
De ce s nfiinm departamente universitare speciale care s practice i s predea analiza politicilor cum a fcut Wildavsky la Berkeley cnd noi, n Marea Britanie, o practicm deja, fr s punem etichete atrgtoare i la mod unor activiti tradiionale? De ce s inventm o nou disciplin cnd funcionarii publici i reprezentanii mediului academic sunt deja implicai n activitatea de analiz a problemelor sociale i de alt natur, i ofer de soluii la aceste probleme pentru autorii politicilor?

i continu apoi argumentaia:


Aceast reacie de respingere s-a dovedit profetic. n final, analiza politicilor ca o disciplin distinct care s implice printre alii i economiti i specialiti n tiine politice nu a fost acceptat n Marea Britanie. Analiza politicilor nu se pred n universitile britanice, sau cel puin nu sub acest nume; analitii politicilor nu sunt o categorie recunoscut n cadrul funcionarilor publici, ca n Statele Unite ale Americii. Pierderea, cred, este a Marii Britanii.

Unele aspecte din argumentarea acuzatoare a lui Klein par exagerate. De exemplu, unele universiti britanice ofer acum cursuri n domeniul politicilor publice. Propunerile de programe universitare n domeniul studiilor politicilor apar ntr-un numr din ce n ce mai mare din

partea colegiilor i facultilor tehnice. Colegiul pentru Funcionari Publici a introdus componente privind politicile n multe dintre programele sale de pregtire i a organizat la Sunningdale cursuri scurte pe probleme de analiz a politicilor pentru funcionarii publici. Anumite departamente guvernamentale i exprim de asemenea interesul pentru introducerea unor componente privind politicile n programele lor de pregtire. n cadrul autoritilor locale i n interiorul sistemului naional de sntate analiza politicilor a atras de asemenea un anumit grad de interes i sprijin, cel puin n forma programelor de pregtire i consultanei, ceea ce arat c, ntr-adevr, autoritile locale i cele din domeniul sntii sunt mai deschise dect autoritile centrale n privina lurii n considerare a valorii poteniale a analizei politicilor. Cu toate aceste rezerve, este totui dificil s respingem argumentul lui Rudolf Klein c n Marea Britanie analiza politicilor nu este luat n serios ca o activitate n sine. Unul dintre simptome ar fi acela c foarte puini, sau nici unii dintre absolvenii programelor de politici publice din Marea Britanie nu vor s se numeasc analiti ai politicilor, nici chiar dac ar fi urmat aceeai program cu cea utilizat la Berkeley. Un altul este c oricum nu le-ar folosi, de vreme ce (dup cum afirm Klein) categoria funcionarilor publici nu recunoate vreun astfel de grup profesional, iar singura recrutare de analiti ai politicilor, ca atare, se face de un numr redus de autoriti locale i din domeniul sntii. Natura relativ nchis a procesului decizional din Marea Britanie, cuprinznd departamentele de la Whitehall i grupurile de interes care negociaz i fac schimb de informaii, fr prea multe interferene din exterior, inclusiv Parlamentul, reduce potenialele puncte de intrare pentru analiza politicilor. n plus, foarte puini dintre minitrii sau membrii parlamentului din Marea Britanie vd tiinele sociale ca avnd o contribuie valoroas n procesul de nfptuire a politicilor, iar aceia care recunosc acest fapt tind s se considere propriii specialiti n tiine sociale (Sharpe, 1975, 25). i n cazul funcionarilor publici britanici se distinge, dup Sharpe, un sentiment mult mai puternic al auto-suficienei dect la omologii lor americani, sprijinit fr ndoial i de absena controalelor, cum ar fi necesitatea explicrii i justificrii politicilor n faa unor comisii puternice ale legislativului. Cnd examinm soarta planificrii politicilor i a altor tehnici axate pe politici din cadrul guvernului Britanic, observm de asemenea eecul unor astfel de tehnici de a fi acceptate ntr-o manier sistematic la Whitehall. Analiza i Revizuirea Programelor (ARP) a fost n mod oficial abandonat n 1979, dup ce timp de muli ani se diminua treptat (vezi Gray i Jenkins, 1983). Grupurile de planificare a politicilor din cadrul departamentelor guvernamentale nu au reuit s aib un aport analitic sistematic la procesul decizional (vezi Macdonald i Fry, 1980; Prince, 1983).

44

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

45

Astfel de elemente de planificare a politicilor, aa cum au fost i cele coninute n abordarea PESC la procesul decizional privind cheltuielile publice, s-au degradat ntr-un climat de cretere a inflaiei i lips a creterii economice. The Central Policy Review Staff (CPRS), dup ce a jucat diferite roluri n diferitele stadii ale existenei sale, a fost abolit de Dna Thatcher n 1983, ca dovad a preocuprii mai mari a guvernului fa de reducerea costurilor dect fa de o surs, cteodat provocatoare, de produse provenite din analiza politicilor (vezi Plowden, 1981). Tabloul este mai puin sumbru la nivelul autoritilor locale, n ciuda eecului planificrii corporatiste de a se ridica la nivelul preteniilor exagerate ce i se atribuiau. De exemplu, n cteva dintre structurile mai mari ale administraiei publice locale, planificatorii politicilor i-au gsit un loc i o baz de lucru n Biroul Executiv (mpreun cu finanele, cercetarea i alte funcii obinuite) sau printr-o alt form de asociere strns cu directorii de departamente. Confruntat cu influena i autonomia departamentelor specializate din cadrul unei autoriti locale, orice director trebuie s-i dezvolte propriile resurse organizaionale, iar o unitate sau un departament de planificare a politicilor din diverse domenii poate constitui o astfel de resurs. 3.3 Dumanul dinuntru?: anticipri pentru analiza politicilor

Aceti factori, care au contribuit la conturarea procesului de dezvoltare a analizei politicilor, trebuie s fie luai n considerare atunci cnd se face evaluarea posibilitilor viitoare ale orientrii ctre politici. Poate c primul lucru care trebuie subliniat este c factorii care au fost importani pentru trezirea interesului iniial fa de orientarea ctre politici sunt valizi ca ntotdeauna. Att societatea american ct i cea britanic se confrunt cu o larg varietate de probleme, i se afirm din ce n ce mai mult c multe dintre aceste probleme provin din inadvertene ce au caracterizat activiti anterioare ale guvernului. Renunarea la premiza creterii economice a eliminat o posibil rezolvare uoar a problemelor sociale, artnd necesitatea unei analize mai profunde, pe baza creia s se ajung la o utilizare mai eficient a numrului limitat de resurse (dei aceasta l oblig de asemenea pe analist s justifice resursele consumate de analiz). Structura politic a guvernului britanic va continua s fac intrarea abordrilor analitice la Whitehall un proces ncet i parial, cu retrageri frecvente. Pe termen mediu, este probabil ca abordrile bazate pe analiza politicilor s i gseasc locul mai repede n autoritile locale, autoritile din domeniul sntii i alte autoriti, precum i n cadrul contra-analizei oferite de organizaii care nu sunt integrate n tota-

litate n comunitile politicilor din Whitehall formate din funcionarii publici i grupurile de interese (dei astfel de organizaii externe vor dispune foarte rar de resursele necesare pentru a utiliza tehnici analitice mai costisitoare). Dac analizele politicilor din exteriorul Whitehall-ului se dovedesc a fi eficiente (n special dac sunt folosite ca muniie pentru focurile ndreptate mpotriva departamentelor din Whitehall), atunci poate interesul Whitehall -ului fa de analiza politicilor va fi trezit. Oricum, eecul relativ al analizei politicilor de a intra n Whitehall este de asemenea o reflecie a dispreului cultural cu care este privit: analiza politicilor nu se bucur de credibilitate n interiorul guvernului britanic. Orice revendicare privind contribuia unic i potenial valoroas la procesul de elaborare a politicilor este privit cu mai mult scepticism n Marea Britanie dect, se pare, n Statele Unite. Rezistena britanic la analiza politicilor pare adesea s reflecte un refuz mai profund de a i accepta legitimitatea. Acest gen de scepticism este desigur alimentat i de preteniile exagerate care se revendic n favoarea analizei politicilor, mai ales capacitatea presupus a acestora de a oferi soluii raionale, tiinifice, valide i nencrcate valoric. Aceast abordare de genul viaa, universul i totul n ce privete vnzarea politicilor nu face dect s trezeasc scepticismul i s declaneze o reacie de reinere din partea consumatorilor i s par a fi o vntoare de slujbe pentru analitii politicilor. Adevraii prieteni ai analizei politicilor ar face mai bine s recunoasc c este o cale lung de la ceea ce Meltsner (1976) numea un fundament adecvat pentru cunoatere i paradigmele teoretice aferente i c, n absena unui interes public cognoscibil n mod obiectiv, nici analitii nu sunt imuni fa de integrarea propriilor preri subiective n definirea problemelor, identificarea obiectivelor i evaluarea programelor. Un alt motiv i mai serios de ameninare la adresa orientrii ctre politici l constituie probabil i faptul c acest subiect este unul la mod n ultima vreme. Cursuri tradiionale privind instituiile guvernamentale i administraia public din Marea Britanie au fost n unele cazuri prezentate ca fiind cursuri noi despre procesul decizional i implementare, fr s i piard ns nimic din orizontul disciplinar limitat pe care l aveau iniial. Dup cum remarca i Rhodes (1979a, 23), problema cu produsele etichetate ca noi este c, dincolo de ambalaj, produsul este foarte similar cu cele de dinaintea lui. Opinia pe care i noi o susinem cu trie este c activitile de formare n domeniul politicilor publice i cursurile de analiza politicilor pot s aib o contribuie foarte valoroas att la programele academice ct i la cele de pregtire profesional, dar c aceast munc nu trebuie fcut dect dac este bine gndit i realizat cu seriozitate, i c o cretere excesiv a numrului cursurilor pur

46

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

i simplu redenumite va duce la degradarea statutului analizei politicilor. Reacia la dificultile subliniate n acest capitol nu ar trebuie s fie una de disperare ci una a unui scepticism sntos, contient n acelai timp i de limitrile analizei politicilor dar i de posibilitile pe care le ofer aceasta. Trebuie s acordm atenie selectrii chestiunilor pentru analiz i de asemenea contribuiilor semnificativ diferite pe care analiza poate spera s le aduc n diferite domenii ale politicilor. De exemplu, analiza poate avea puin de spus n contextul dezbaterii politicilor dintr-un domeniu cu un mare grad de valorizare cum ar fi de pild legea privind avorturile, dar probabil c ar putea crete nivelul dezbaterilor privind sistemele alternative de armament, s spunem, sau n ce privete ctigul obinut din investiiile n securitatea drumurilor. n capitolul 6 vom prezenta conceptul de filtrare a chestiunilor, prin care autorii politicilor (sau studenii n cadrul exerciiilor) filtreaz chestiunile care par (1) s necesite i (2) s se preteze la analiz. Dac analitii politicilor vor s ctige recunoatere i s exercite influen n procesul de nfptuire a politicilor, trebuie n primul rnd s i exercite o parte din capacitile de raionare i de discernmnt asupra selectrii chestiunilor care vor fi analizate. Atunci cnd domeniile i chestiunile sunt bine alese, se poate demonstra c analistul (sau funcionarul de carier pregtit ca analist) are o contribuie modest dar veritabil de adus la procesul de nfptuire a politicilor.

4 Modele de elaborare a politicilor

4.1

Tipuri de modele i utilizarea lor

Cu toii suntem nite constructori de modele, n sensul c simim nevoia s vedem un fel de paradigm la baza lumii ce ne nconjoar i s interpretm evenimentele din perspectiva respectivei paradigme. Crem mai degrab realitatea dect s o observm. Dup cum sugereaz i Graham Allison (1971), ducem cu noi seturi de presupoziii interrelaionate sau cadre fundamentale de referin, prin prisma crora ne ntrebm i rspundem la ntrebri de genul: Ce s-a ntmplat? De ce s-a ntmplat? Ce se va ntmpla de acum ncolo? Astfel de modele descriptive, explicative i predictive sunt, dup formularea lui Allison, lentilele conceptuale prin care privim i ncercm s interpretm lumea. n aceast privin, oamenii mai pragmatici cum ar fi politicienii sau administratorii sunt tot la fel de mult prizonieri ai teoriei ca i orice specialist n tiine sociale din mediul academic. Remarca lui Keynes privind economia ar putea fi generalizat la toate aspectele politicilor publice:
Persoanele pragmatice, care se cred scutite de orice influene intelectuale, sunt de regul sclavii vreunui economist defunct. (1936, ch.24)

Totui, specialitii n tiine sociale din mediul academic ar trebui s fie mai contieni i, s sperm, mai capabili de a face astfel de distincii dificile dar eseniale ca cea dintre, s spunem, modelele descriptive i prescriptive. Cea mai simpl definiie a modelului este: o reprezentare a altceva, construit cu un scop precis (Bullock i Stallybrass, 1977). Scopul poate fi pur i simplu acela de a avea o imagine vizual care s ne aminteasc de ceva: de exemplu, un fost pilot poate pstra pe biroul su un model de avion. Un model mai elaborat ar putea fi folosit pentru a simula performanele unui avion n diferite condiii, ntr-un tunel de vnt. Un astfel de model poate folosi la formularea ipotezelor i la experimentare. Modelele nu trebuie s fie neaprat de natur fizic, iar proiectanii moderni de avioane lucreaz n special cu modele matematice n care variabilele i relaiile dintre ele sunt reprezentate n termeni abstraci sau simbolici. Scopurile construciei de astfel de modele abstracte rmn n sfera reprezentrii, simulrii, explicrii, prediciei, experimentrii i testrii ipotezelor.

48

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

49

Aceste modele esenialmente descriptive pot deriva din fenomene sociale complexe, ca i din obiecte materiale. Astfel, un model pentru funcionarea economiei va cuta s reprezinte interaciunile dintre variabile cum ar fi investiiile, consumul, angajarea forei de munc i evoluia preurilor. Cu ct sunt mai complexe fenomenele care trebuie reprezentate, cu att va fi mai mare tendina de selectivitate, de simplificare i generalizare n elaborarea modelelor. Cu condiia ca simplificarea s nu produc distorsiuni prea mari, astfel de modele pot fi de folos n descriere, explicare i nelegere. Limbajul colocvial ne poate oferi de asemenea cteva exemple de utilizare a termenului de model, cum ar fi de pild referirea la brbatul model sau satul model. Sensul n care este folosit termenul n acest context este de ceea ce este dezirabil sau se ncearc a fi imitat. Astfel de modele sunt normative, sau prescriptive, mai degrab dect descriptive. Ele ridic ntrebri cu privire la cum ar trebui s fie i nu cum este. n fine, mai exist i o alt utilizare a termenului de model, mult mai puin comprehensibil, care implic explorarea conceptelor. Acestea includ dezvoltarea unor tipuri ideale sau constructe mentale care lucreaz cu entiti ce nu exist nicieri n viaa real, dar care ne ajut s nelegem i s explicm fenomene reale i s formulm sau s rafinm afirmaii privind ceea ce este dorit. Exemplele din tiinele naturale includ aici motorul fr frecare sau vidul perfect. n tiinele sociale exist astfel de exemple bine cunoscute cum ar fi autoritate carismatic (Weber, n Shils i Finch, 1949), competiia perfect n economie i raionalitatea pur n luarea deciziilor (Simon, 1947). Unul dintre modurile clasice de a i familiariza pe studeni cu analiza politicilor este compararea abordrii raionale a lui Herbert Simon cu abordarea incremental a lui Charles Lindblom. Totui, limitarea la simpla comparaie ascunde varietatea funciilor atribuite modelelor de ctre aceti autori. Prin urmare noi analizm modelele acestora (i altele) n sensul definirii lor ca ideale sau nu, ca descriptive sau prescriptive. Clasificarea nsi este una de tip ideal, i nu este ntotdeauna fidel prezentrii modelelor fcute de autorii nii, ns este fcut cu scopul de a ne ajuta s nelegem ce funcii pot ndeplini modelele. 4.2 Modele de tip ideal pentru elaborarea raional a politicilor

(Chambers Twentieth Century Dictionary). Folosirea acestui termen n tiinele sociale nu implic astfel de conotaii normative. Un tip ideal reprezint mai degrab explorarea unei idei dect afirmarea a ceea ce ar fi ideal n sensul obinuit. Cteva exemple pot fi utile n acest sens. n economie, se face referire la conceptul de competiie perfect i la modalitatea n care preurile ar trebui s fie determinate ntr-o pia totalmente deschis, liber i competitiv. Tipul ideal de competiie perfect nu este menionat ca o reprezentare realist a modului n care preurile sunt determinate n lumea real; i nici nu este avansat neaprat ca ceva ce este dezirabil sau o condiie care se dorete s fie atins. Analistul este preocupat de competiia perfect ca de o idee mai degrab dect ca de un ideal. Unul dintre motivele care stau la baza construirii unui astfel de model este acela de a mbunti nelegerea noastr asupra lumii reale, care poate fi descris ca o deviere de la tipul ideal astfel nct profesorul de economie poate descrie funcionarea economiei reale n termenii unei competiii imperfecte, oligopol, monopol etc. Tipurile ideale pot avea de asemenea i o utilitate prescriptiv, n sensul c, n urma descrierii lumii reale, ne putem ntreba ct de satisfctor arat ea i dac este cazul ca, mcar n ce privete anumite aspecte, s ncercm o apropiere a acesteia de tipul ideal. Merit s repetm, totui, c un tip ideal nu este acelai lucru cu un model prescriptiv. Unii economiti ar dori poate s se ndrepte ctre piaa perfect competitiv dar alii nu, prefernd n schimb anumite forme de economie reglementat sau planificat. n contextul analizei politicilor, ideea cel mai frecvent discutat este cea a raionalitii. n construirea unui model de elaborare raional a politicilor se pune ntrebarea: Cum ar fi elaborate politicile dac cei care le elaboreaz ar fi capabili de raionalitate complet i ar exercita o astfel de raionalitate?. La acest moment lum n considerare cele dou abordri majore: (1) considerarea valorilor simultan cu considerarea opiunilor; (2) stabilirea iniial a obiectivelor i luarea n considerare a acelor opiuni care s duc la realizarea obiectivelor. 4.2.2 LUAREA N CONSIDERARE A VALORILOR I OPIUNILOR SIMULTAN Abordarea n care, n locul stabilirii iniiale a unor obiective, se raporteaz consecinele tuturor opiunilor la toate valorile este una comun multor teorii (inclusiv funcia utilitii i bunstrii sociale din teoriile economice) i asigur de asemenea i fundamentul pentru analiza cost-beneficiu (ACB), despre care vom vorbi n capitolul 10. n cadrul

4.2.1 STATUTUL MODELELOR DE TIP IDEAL ntr-un anumit sens, termenul de tip ideal este nefericit din cauza sensului pe care l are n limbajul curent de cel mai bun cu putin

50

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

51

teoriilor privind procesul decizional cel mai cunoscut autor care mbrieaz aceast abordare n dezvoltarea unui model de tip ideal este Herbert Simon (1957a; de asemenea 1957b, 1960, 1983, March i Simon, 1958). Conform lucrrilor lui Simon, principalele activiti care compun procesul de elaborare raional a politicilor sunt n mare urmtoarele: (1) Colectarea inteligenei. Termenul de inteligen este folosit aici n sensul de inteligen militar, referindu-se la colectarea de informaii nainte de trecerea la aciune. ntr-o lume complet raional, orice agenie care se ocup de elaborarea politicilor i-ar scruta n mod continuu i sistematic orizontul, cutnd s identifice toate problemele i oportunitile prezente i poteniale, relevante pentru misiunea sau interesele sale. (2) Identificarea tuturor opiunilor. n general, atunci cnd se remarc o problem sau o oportunitate, sunt posibile mai multe reacii politice (sau alternative comportamentale). O persoan complet raional care elaboreaz politici ar identifica toate aceste opiuni i le-ar analiza n detaliu. (3) Estimarea consecinelor opiunilor. n analizarea fiecrei opiuni de politici, ar fi necesar s se tie ce anume s-ar ntmpla dac aceasta ar fi adoptat. Aceast cunoatere perfect este imposibil de atins n viaa real, dar ar fi esenial pentru a completa cerina de raionalitate (n termenii lui Simon, raionalitate obiectiv, n care gndirea nu este raional numai n intenie, ci se dovedete a fi corect i n fapt, spre deosebire de raionalitatea subiectiv, unde gndirea este raional doar n intenie, dar se dovedete, la o analiz ulterioar evenimentelor, a fi fost greit). Astfel, un autor complet raional al politicilor ar identifica toate costurile i beneficiile (consecinele) tuturor opiunilor sale de politici. (4) Raportarea consecinelor la valori. Din etapele anterioare de colectare a datelor despre probleme, opiuni i consecine, autorul raional al politicilor ar avea acum o mare cantitate de informaii i o mare cantitate de fapte. Dar faptele nsele sunt nerelevante dac nu sunt puse n legtur cu un set de criterii sau un fel de procedur de ordonare a preferinelor. Astfel, pentru Simon, raionalitatea const n selectarea unor alternative comportamentale preferate, prin intermediul unui sistem de valori cu ajutorul cruia s poat fi evaluate consecinele comportamentului ales. Poate c un exemplu ar fi de folos la acest moment. S lum ca exemplu decizia cu care oricare dintre studeni se va confrunta foarte curnd, n cazul n care nu a fcut-o deja, i anume alegerea unei cariere. Ce ar implica luarea acestei decizii ntr-un mod complet raional? n primul rnd, studentul ar trebui s ia n considerare toate opiunile de carier care i sunt deschise. Apoi ar trebui s examineze n detaliu toate aspectele pro i contra pentru fiecare dintre posibilitile unei cariere, inclusiv con-

sideraii (consecinele) cum ar fi sigurana locului de munc, veniturile oferite de cariera respectiv, statutul social, oportunitile de cltorie, durata concediilor i aa mai departe. Dar toate aceste date ar fi nefolositoare dac studentul nu ar ti cum s valorizeze sigurana locului de munc comparativ cu un venit mai mare sau, din nou, cu statutul social sau oportunitile de cltorie. Astfel, ar trebui s se gndeasc foarte bine la aceste aspecte prin prisma sistemului propriu de valori. Date fiind att un set comprehensiv de informaii ct i un set complet elaborat de criterii sau valori care s poat ordona preferinele, o alegere raional privind viitoarea carier ar fi posibil. (5) Alegerea opiunii preferate. Doar n condiiile unei nelegeri depline i ale unei informri complete privind toate problemele i oportunitile, toate posibilele rspunsuri n planul politicilor, toate consecinele fiecrei opiuni de politici n parte i criteriile care s fie aplicate n evaluarea consecinelor i astfel s determine opiunile de politici atunci i numai atunci este posibil ca autorul politicilor s ajung la o politic completamente raional. Simon recurge la modalitatea raportrii consecinelor opiunilor la valori pentru c nu gsete folositoare schema numit de el mijloacescopuri. Stabilirea iniial a obiectivelor poate mpiedica desfurarea aciunilor prevzute, iar concentrarea iniial asupra obiectivelor poate distrage atenia de la situaia actual n care se gsete decidentul. 4.2.3 STABILIREA INIIAL A OBIECTIVELOR Cellalt tip ideal de luare a deciziilor n mod raional accentueaz importana stabilirii obiectivelor naintea cutrii opiunilor prin care acestea ar putea fi atinse. Aceast abordare este frecvent ntlnit n lucrrile cu caracter managerial privind luarea deciziilor i de asemenea tinde s fie prezent n toate lucrrile cu caracter prescriptiv care vizeaz reforma administrativ n sectorul public. Aceasta este abordarea utilizat de Lindblom (1959) n ncercarea sa de elaborare a unui model de tip ideal pentru luarea raional a deciziilor. n viziunea lui Lindblom, persoana raional care ar elabora politicile: (1) ar defini i ar ierarhiza valorile sale cluzitoare (2) ar exprima obiectivele care s fie compatibile cu aceste valori (3) ar identifica toate opiunile relevante sau modalitile de realizare a obiectivelor (4) ar calcula toate consecinele acestor opiuni i le-ar compara (5) ar alege opiunea sau combinaia de opiuni care s maximizeze valorile definite anterior ca fiind cele mai importante

52

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

53

Pe lng accentuarea importanei obiectivelor n acest model raional-comprehensiv, Lindblom plaseaz de asemenea i elementele procesului de elaborare raional a politicilor ntr-o ordine diferit fa de cea a lui Simon. Muli dintre practicieni gsesc versiunea lui Lindblom de raionalitate mai uor de neles i mai apropiat de simul comun dect cea a lui Simon. Oamenii de afaceri, de exemplu, pot pretinde c vd n modelul sinoptic lindblomian o versiune destul de abstract a ceea ce ar trebui s implice planificarea n sectorul privat. Astfel, un plan de afaceri sau un plan corporatist ar trebui s nceap prin identificarea acelor valori pe care firma le consider de o importan major: probabil maximizarea profitului, dei o greutate o poate avea i responsabilitatea social sau, s spunem, asigurarea pentru acionari a unor investiii sigure bazate pe diversitatea produselor i a pieelor de desfacere. Odat clarificate i ierarhizate aceste valori, planificatorii ar trebui s treac la specificarea obiectivelor relevante (rata profitului care trebuie obinut n raport cu resursele utilizate, gradul de diversificare, nivelul desfacerii pe pia etc). Exist n general mai multe ci care pot fi urmate pentru atingerea acestor obiective: nu doar o serie de strategii alternative de producie/pia ci i multe combinaii ntre astfel de strategii. n teoria planificrii, toate aceste opiuni ar trebui s fie identificate, iar consecinele lor calculate i puse n legtur cu valorile definite anterior ca fiind cele mai importante. Aceasta ar fi, la urma urmelor, o ntreprindere profitabil. Surprinztor, Lindblom construiete raionalitatea comprehensiv nu ca pe un model descriptiv sau prescriptiv, ci mai degrab ca pe un om de paie care s fie dobort! 4.2.4 CRITICA MODELELOR DE RAIONALITATE Cea mai evident critic adus modelelor raionale de elaborare a politicilor este c acestea sunt nerealiste i impracticabile. ntr-un anumit sens, aceast critic este nedreapt sau chiar irelevant de vreme ce un tip ideal nu trebuie nici s reprezinte realitatea nici s constituie un plan de aciune. Dar chiar i n termenii non-realitii sale, unii nu pot accepta presupoziia cunoaterii perfecte ca parte integrant a unui model de raionalitate. Ei ar argumenta c este de ajuns ca decidentul s fie raional n intenii i s urmeze procese raionale: lui nu trebuie s i se pretind de asemenea i garania pentru un rezultat raional. O alt versiune a aceluiai gen de critic ar ataca modelele de raionalitate pentru insuficienta dinamic a acestora. Decidentul, cu alte cuvinte, ar putea eventual dobndi o cunoatere perfect a situaiei prezente (statice), dar nu trebuie s se presupun c ar putea avea o cunoatere similar a unei situaii viitoare esenialmente incognoscibile, n care un mare numr de

factori externi impredictibili pot mpiedica apariia consecinelor unei strategii. Cea mai mare dificultate teoretic legat de modelele de raionalitate rezid, totui, n problema rolului jucat de valori. Este acesta n mod cert elementul arbitrar din orice decizie? Am vzut c procesul alegerii raionale a unei cariere de ctre studeni, de exemplu, presupunea specificarea i ierarhizarea de ctre acesta a valorilor, cum ar fi veniturile obinute versus sigurana locului de munc i aa mai departe. Cum ar putea s fie fcute astfel de judeci valorice altfel dect pe o baz subiectiv, personal sau intuitiv? Modelele raionale au n vedere anumite proceduri de dezvoltare a unei argumentaii sau de luare a unei decizii. Modelul nu garanteaz cu nimic dezirabilitatea valorilor incluse n acesta sau chiar validitatea presupoziiilor factuale fcute (vezi Simon, 1983, 16). Nici un model prescriptiv derivat din modelul de raionalitate de tip ideal nu poate constitui un substitut total pentru mecanismele politice care s determine valorile i prioritile, de vreme ce modelul nsui nu le poate determina, ci doar solicita s fie alimentate din afar. Consideraia c raionalitatea i politicul sunt intrinsec incompatibile se bazeaz pe o nenelegere fundamental a rolului valorilor n modelele raionale. De vreme ce modelul presupune un anumit moment n care o persoan sau organizaie cu rol de autoritate impune un set explicit de valori, exist, prin urmare, o tendin a modelelor prescriptive provenite din modelul de raionalitate de tip ideal de a avea conotaii centraliste, tehnocrate. Dificultile nu se ncheie aici, din pcate, ridicndu-se ntrebarea: valorile crei instane trebuie s prevaleze? Simon ia n considerare aceast problem i face distincia dintre raionalitatea personal i raionalitatea organizaional, nelsnd loc de ndoial n privina faptului c abordarea sa vizeaz ceea ce este raional pentru organizaie, i nu ceea ce un singur individ din organizaie ar putea considera ca fiind interesul su propriu. Evident, nu e nici o problem atunci cnd decizia nu afecteaz dect individul, cum ar fi n cazul alegerii unei cariere. Dar s ne nchipuim c vedem studentul dup douzeci de ani, exercitndu-i cariera aleas. S spunem c este acum directorul unei companii britanice productoare de maini. El particip n aceast calitate la negocierile privind o eventual fuziune cu un competitor japonez, o fuziune care ar fi benefic pentru firma britanic, dar poate reprezenta o ameninare pentru statutul i viitorul su personal. Aici avem de a face cu dou tipuri de raionalitate aflate n competiie interesul personal al directorului i interesul organizaional mai larg, al firmei i acionarilor acesteia. Problema se poate complica i mai mult pentru c, s presupunem, guvernul britanic poate avea rezerve n privina fuziunii cu firma japonez i

54

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

55

poate solicita firmei britanice s ia n considerare interesul naional. Ce interese ar trebui s favorizeze n acest caz directorul n procesul de elaborare a politicii companiei n privina fuziunii: ale naiunii, ale acionarilor firmei sau ale sale personale? Sectorul public este n mod special vulnerabil la astfel de ntrebri privind nivelul adecvat la care trebuie analizate chestiunile care pot face obiectul politicilor. Un exemplu relevant este cel al reducerii cheltuielilor (vezi Glennerster, 1981). Necesitatea i iminena reducerii cheltuielilor pot fi privite din punctul de vedere limitat al interesului personal pe care l are un anumit funcionar din cadrul unei autoriti locale. Sau pot fi vzute, mai larg, din perspectiva interesului echipei sau departamentului din care acesta face parte. Perspectiva se poate lrgi, lund n considerare problema reducerii cheltuielilor din punctul de vedere al departamentului ca ntreg. La un nivel de gndire mai corporatist, ar trebui s analizeze balana cheltuielilor din cadrul autoritii locale ca ntreg. Un efort mai mare ar putea permite chiar s fie invocate criterii naionale pentru a evalua nivelul cheltuielilor autoritii locale respective. O politic cu adevrat raional ar trebui s se bazeze pe scara de valori i interese cu relevana cea mai extins. Astfel s-ar evita riscul elaborrii politicilor ntr-un mod sub-optimal, provenit din confundarea unui sub-sistem, (cum ar fi un departament dintr-o autoritate local) cu un sistem mai larg (autoritatea local nsi). Aici se ridic totui ntrebarea modului n care valorile pot fi stabilite i articulate pe aceast scar cu relevan larg. 4.3 Modele descriptive de elaborare a politicilor Natura i scopul modelelor descriptive par s fie, la prima vedere, att mai evidente ct i mai clare dect cele ale unui tip ideal. n timp ce ultimul este un construct mental sau un exerciiu esenialmente artificial de gndire, dezvoltarea unui model descriptiv este o activitate uman foarte fireasc, avnd n vedere nevoia noastr de a gsi un fel de paradigm sau model n lumea nconjurtoare. Totui, din pcate nu vedem cu toii aceeai realitate, mai ales atunci cnd este vorba despre descrierea i explicarea unui proces att de complex ca cel al elaborrii de politici publice. n studiul su privind Criza Rachetelor Cubaneze, Allison (1971) arat cum perspective descriptive sau lentile conceptuale diferite pot duce la interpretri diferite ale evenimentelor. Dac ne referim la modele descriptive cu un mare grad de generalitate, att Simon ct i Lindblom, elabornd modele destul de asemntoare privind elaborarea raional a politicilor, descriu realitatea ca deviere de la raionalitatea perfect.

Simon pare s considere c autorii politicilor ncearc s fie raionali dar nu reuesc din cauza obstacolelor sau limitelor capacitii lor individuale i colective de a avea un comportament logic, economic sau maximizator. Omul administrativ din viaa real (spre deosebire de omul economic din lucrrile vechi) opteaz n schimb pentru un comportament satisfient, adic, pentru un nivel de performan care s fie acceptabil sau s corespund unor ateptri rezonabile. (Cuvntul satisfient a fost creat pentru a exprima ntr-un singur termen att comportamentul satisfctor ct i cel suficient). Modelul descriptiv al lui Simon poate fi identificat n expunerea sa cu privire la limitarea raionalitii (Simon, 1957a), unde explic acea combinaie de deficiene psihologice i organizaionale care limiteaz capacitatea elaborrii de politici ntr-un mod totalmente raional i duce la satisfien. Lindblom i construiete argumentaia, cel puin parial, n acelai mod n care o face i Simon, prin identificarea unor limite impuse raionalitii n procesul de elaborare a politicilor din viaa real. El insist pe de o parte asupra faptului c analiza este costisitoare, i pe de alt parte este foarte ferm n privina contextului politic n cadrul cruia se elaboreaz politicile i n privina limitrilor impuse de situaia dat n care se elaboreaz politicile. Dac punem laolalt contribuiile lui Simon i Lindblom, putem identifica cel puin cinci categorii importante n care se pot nscrie limitrile raionalitii din comportamentul real al decidenilor. (1) Limitri de ordin psihologic. Unele dintre limitele evidente ale raionalitii rezid n capacitatea de cunoatere i calcul a autorului politicilor. Cu alte cuvinte, ne lipsesc cunoaterea, aptitudinile i concordana cu valorile de care am avea nevoie pentru a dobndi o raionalitate total. Pentru a ne ntoarce la un exemplu de mai devreme, s vedem de ce studentul nostru nu va putea s fac o alegere complet raional n ce privete cariera viitoare. Pentru c: (a) nu dispune de o cunoatere total privind ntreaga arie de posibilitate a opiunilor asupra unei cariere; (b) nu dispune de aptitudinile necesare pentru a calcula toate consecinele (venituri, sigurana locului de munc etc) opiunilor pe care le poate identifica; (c) nu dispune de acel grad de cunoatere de sine, claritate sau conformitate n ce privete valorile, care s-i permit s utilizeze informaia pe care ar fi capabil s o dobndeasc. (2) Limitri provenite din multiplicitatea valorilor. Problema valorilor devine i mai stringent atunci cnd se trece de la raionalitatea individual la cea colectiv (vezi Simon, 1983, 84). Arrow (1954) a demonstrat n cadrul teoremei imposibilitii c, date fiind nite presupoziii destul de plauzibile cu privire la condiiile pe care ar trebui s le satisfac funcia de bunstare social n aa fel nct indivizilor s li se permit cntrirea valorilor n moduri diferite atunci nu poate s

56

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

57

existe o astfel de funcie agregat. Cu alte cuvinte, nu exist un mod absolut raional de a soluiona un conflict de interese. (3) Limitri organizaionale. Chiar dac un individ i-ar putea depi limitrile n procesul de elaborare a politicilor, tot ar avea de ntmpinat obstacole mari provenite din faptul c trebuie s lucreze ca parte dintr-o organizaie (companie privat, departament guvernamental, autoritate local etc.). n numele eficienei, de exemplu, organizaiile moderne au tendina de a promova ntr-o mare msur diviziunea muncii sau specializarea funciilor. Dar acest fapt reprezint un obstacol pentru ceea ce s-ar putea numi abordarea problemei ca ntreg, de vreme ce aspecte diferite ale aceleiai probleme sunt tratate de sub-uniti din cadrul organizaiei, iar coordonarea demersurilor acestora pentru soluionarea problemei este adesea imperfect. Problema persoanelor fr locuine (n special cele n vrst) este un bun exemplu. Un alt impediment organizaional n calea raionalitii este natura departamentalist a viziunii. Adic, n loc s privim perspectiva ntregii organizaii, vedem adesea problemele prin lentilele mai nguste ale unor departamente. Eecul n acest sens provine din refuzul de a privi dincolo de sub-sistem, pentru a vedea care sunt cerinele sistemului. n final, organizaiile tind s aib deficiene majore n ce privete prelucrarea informaiei. Majoritatea studiilor privind sistemele informaionale de management (SIM) indic faptul c fluxul informaiilor dintr-o organizaie nu are legtur cu necesitile informaionale ale organizaiei respective. Organizaiile au tendina de a ne asalta cu informaii de care nu avem nevoie, dar nu ne pun la dispoziie informaia necesar n procesul de elaborare a politicilor, ori informaia este dat ntr-o form ce nu poate fi utilizat sau vine prea trziu ca s mai fie de folos (vezi capitolul 5). (4) Limitri legate de costuri. Acestea se mai pot numi i limitri ale raionalitii din perspectiva resurselor. Cu alte cuvinte, raionalitatea implic costuri financiare, de timp i de energie. Trebuie s fim convini c beneficiile rezultate dintr-o abordare mai raional a unei probleme contrabalanseaz costurile abordrii raionale: dac nu, ar nsemna s avem un comportament destul de iraional. (5). Limitri contextuale. O a cincea categorie de limitri ale raionalitii este cea contextual. Autorul politicilor nu ia decizii ntr-un vid i nici nu pornete de la zero. Suntem cu toii influenai de trecut (e.g. de precedente), de interese majore din prezent, i de presupoziiile i ateptrile oamenilor privind viitorul. Un bun exemplu este procesul de bugetare. O abordare raional ar solicita ca n fiecare an s se fac o nou bugetare pentru toate cheltuielile viitoare. Este vorba, bineneles, de teoria a ceea ce se numete bugetarea cu baza zero (vezi 10.6.6). n practic ns, constrngerile impuse de precedente, politic i ateptri creeaz o atare situaie n care cea mai important determinant a buge-

tului din anul urmtor poate fi cine, ce i cum a primit din bugetul anului precedent. Lindblom merge mult mai departe, depind faza identificrii limitelor impuse raionalitii, i se delecteaz n a demonstra cum raionalitatea este pus la rang nalt n procesul elaborrii politicilor din viaa real. Dac enumerm aspectele principale ale modelului descriptiv pe care l-a dezvoltat Lindblom n lucrrile sale din anii 60, vom vedea c ceea ce rezult este mai degrab o teorie pozitiv dect o exprimare a regretului c un proces complet raional de elaborare a politicilor este imposibil (Lindblom, 1959, 1965, 1968; Hirschman i Lindblom, 1962; Braybrooke i Lindblom, 1963). Principalele caracteristici ale procesului de elaborare a politicilor n viaa real, dup cum consider Lindblom, au toate o logic intern. Acestea cuprind i urmtoarele: (1) Autorii politicilor evit adesea luarea n considerare sau declararea obiectivelor. Aceasta poate indica o contientizare a faptului c astfel ar precipita mai degrab conflictele dect acordurile. Ei ar oferi n acest fel i standardele pe baza crora s le fie evaluat performana. (2) Atunci cnd este clar c politicile existente sunt ineficiente, aciunile de remediere care sunt ntreprinse de reprezentanii legislativului i executivului tind s fie incrementale: adic, acetia vor face modificri relativ mici la politicile existente n locul unor schimbri radicale. Procednd n felul acesta, ei pornesc cu grij i n mod experimental de la o baz cunoscut, n loc s fac un pas mare nspre un viitor necunoscut. (3) Autorii politicilor consider c puine dintre probleme (sau chiar nici unele) pot fi rezolvate odat pentru totdeauna. Elaborarea politicilor este un proces repetitiv (ne ntoarcem tot timpul la probleme, odat cu corectarea greelilor i dezvoltarea unor noi direcii de aciune). (4) Puine dintre politici sunt elaborate de un singur individ sau de o singur agenie; acestea rezult din interaciunile dintre factorii de influen a politicilor care funcioneaz ntr-o reea de putere (policentrism) (5) Chiar dac toi actorii au interese proprii, acetia nu sunt nite partizani incontieni ci sunt capabili s se adapteze unul la altul, prin nelegeri, negocieri i compromisuri (adaptarea reciproc a partizanilor) (6) n majoritatea democraiilor liberale pluraliste este valorizat cutarea consensului, ceea ce face ca rezultatul s nu fie neaprat cea mai bun politic ci o politic de compromis asupra creia majoritatea grupurilor pot cdea de acord.

58

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

59

Modelele descriptive ale lui Simon i Lindblom se situeaz la un nivel ridicat de generalitate, dei se poate spune c modelul lui Lindblom reflect anumite caracteristici particulare ale sistemului politic american. Fiecare ar are propriul stil de abordare a politicilor cu caracteristici particulare (Richardson, 1982). De exemplu, Richardson i Jordan (1979) caracterizeaz sistemul britanic ca pe unul n care parlamentul joac, n mod direct, un rol mic n procesul de nfptuire a politicilor, iar elaborarea i implementarea politicilor sunt determinate de consultrile cu comuniti de politici destul de nchise, din cadrul departamentelor guvernamentale sau grupurilor de interese. Este n mod cert foarte important s nelegem procesul de nfptuire a politicilor (i domeniile de politici din cadrul acestuia) dintr-o ar anume dac vrem s putem evalua probabilitatea ca anumite recomandri n vederea schimbrii (fie privind procedurile fie coninutul politicilor) s fie acceptate. Totui, dup cum arat i dezbaterile privind existena sau inexistena n Marea Britanie a unei abordri corporatiste a procesului de elaborare a politicilor (vezi Jordan, 1981), se poate s nu existe un acord total ntre specialitii din cadrul tiinelor politice cu privire la caracterizarea procesului de nfptuire a politicilor n practic. 4.4 Modele prescriptive de elaborare a politicilor 4.4.1 CTRE O MAI MARE RAIONALITATE? Lucrrile lui Simon din anii 1940 i 1950 au demonstrat msura n care omul administrativ simea lipsa sau insuficiena comportamentului raional n elaborarea politicilor. Dar oare poate i trebuie omul administrativ s devin mai raional? Rspunsul lui Simon la ambele ntrebri este afirmativ. Pentru modelul su prescriptiv va trebui s ne aplecm mai nti asupra lucrrii din anul 1960, The New Science of Management Decision (care a fost publicat de atunci n multe ediii revizuite, cu cel puin o schimbare de titlu). Simon face distincia dintre procesul decizional programat i cel ne-programat. Deciziile sunt programate n msura n care sunt repetitive i de rutin (i) n msura n care exist o procedur clar pentru a le gestiona. Deciziile sunt ne-programate n msura n care sunt noi (i) nestructurate: este posibil ca problema s nu fi aprut n trecut, sau natura sa s fie echivoc sau complex, ori este posibil ca aceasta s fie att de important nct s merite un tratament adaptat special. n cazul elaborrii politicilor n manier ne-programat, sistemul nu dispune de proceduri speciale sau de capacitatea de a face fa situaiei, n schimb el trebuie s profite de abilitile existente n vederea realizrii

unui demers inteligent, adaptativ i orientat ctre probleme. Simon arat totui c dobndirea i pstrarea unor astfel de abiliti multi-orientate este costisitoare, i prin urmare, ori de cte ori este posibil acest lucru, trebuie utilizate proceduri i criterii programate i specifice pentru procesul decizional. Astfel, Simon analizeaz mai nti avantajele deciziilor programate. El gsete capacitatea de a aborda n acest fel procesul decizional n analiza sistemelor i tehnicile matematice cum ar fi programarea liniar i dinamic, teoria jocurilor, modele de probabilitate etc. Astfel de tehnici au fost fcute operaionale n multe cazuri, prin progresele majore din tehnologia informatic, permind ntr-o mai mare msur analiza elaborat, evaluarea alternativelor, simularea i modelarea. Rmn totui multe probleme administrative care nu se preteaz la programare. Dar Simon afirm c avem suficiente cunotine privind rezolvarea euristic a problemelor adic, definirea i soluionarea problemelor n absena metodelor tiinifice, obiective sau cantitative. Acest gen de soluionare a problemelor ncepe prin activitatea de identificare, apoi continu prin abstracie, analogie i prin ncercri nesigure de a diviza problemele n sub-probleme i de a le trata pe baza precedentelor, observaiei i aa mai departe. Un astfel de proces decizional este esenialmente un proces de nvare, ns, chiar i aa, exist un loc pentru analiz, inclusiv analiz asistat de computer. Simon se ntoarce apoi asupra unor implicaii structurale sau organizaionale ale noii tiine a deciziei manageriale. El descrie organizaiile ca pe nite torturi cu trei etaje: (1) nivelul de jos procesele muncii de baz (producie, distribuie etc.); (2) nivelul de mijloc procese decizionale programate care guverneaz operaiunile zilnice; (3) procese decizionale ne-programate, necesare pentru proiectarea i reproiectarea ntregului sistem, pentru stabilirea obiectivelor de baz ale acestuia i monitorizarea performanelor. Dac numrul deciziilor care pot fi programate ar crete, atunci managerii de la nivelul superior ar putea s trateze mai n profunzime problemele rmase, impredictibile i mai greu de tratat. Ce putem spune despre problema fundamental a organizaiilor privind centralizarea vs descentralizare? Simon afirm c aceast chestiune nu reflect o competiie de principii n interiorul organizaiei nivelurile inferioare contra celor superioare ci mai degrab este o problem de determinare a nivelului optimal pentru derularea diferitelor tipuri de activiti. ns el pare s afirme c metodele managementului modern necesit, dar i faciliteaz, derularea operaiunilor la niveluri mai ridicate i mai extinse. n lucrarea sa din 1960, Simon ar prea prin urmare s ne ndrepte n direcia unei forme de guvernare centralizate, tehnocratice i planificate.

60

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

61

Totui, n cartea sa din 1983, Reason in Human Affairs, Simon trateaz explicit (printre alte subiecte) rolul raionalitii n procesul de elaborare a politicilor publice, iar accentul este pus oarecum diferit fa de abordarea din The New Science of Management Decision. El pune nc accentul pe modul n care tehnicile bazate pe informatic pot contribui la procesul decizional. Totui, Simon mai subliniaz i limitrile expertizei i nevoia de a ne consolida nelegerea asupra instituiilor politice, fundamentndu-i argumentaia prin propria sa experien practic n domeniul politicilor publice i administraiei. Astfel vedem c Simon argumenteaz n favoarea abordrii polemice a anumitor subiecte (cum ar fi acuzaiile privind ameninarea la adresa sntii publice pe care o reprezint centralele nucleare) atunci cnd experii au tendina s strng rndurile i s resping nevoia unei cercetri impariale. De asemenea pledeaz pentru o nelegere mai simpatetic a rolului politicului i proceselor politice:
Trebuie s recunoatem c anumite feluri de fenomene politice ncercarea de a influena legislaia sau implementarea legilor, promovarea unor interese anume sunt eseniale pentru funcionarea instituiilor politice ntr-o societate unde exist, n fapt, o mare diversitate de interese. (Simon, 1983, 100)

El deplnge declinul partidelor politice i ascensiunea votantului individual din Statele Unite, afirmnd c acest fapt a dus la scderea nivelului raionalitii civice. Din pcate, Simon nu dezvolt mai mult acest concept al raionalitii civice, dar n mod cert el a parcurs un drum lung de la raionalitatea individualist a modelului de tip ideal. Raionalitatea n treburile publice este vzut ca avnd un rol important, dar ntr-o mare msur specific.
Raiunea, luat ca atare, este instrumental. Ea nu ne poate selecta scopurile ultime i nici nu poate media pentru noi conflictele privind scopurile ce ar trebui alese trebuie s ne ocupm ntr-un alt fel de aceste probleme. Tot ceea ce poate face raiunea este s ne ajute s atingem ntr-un mod mai eficient acele scopuri asupra crora am czut de acord. Dar, cel puin n aceast privin, lucrurile s-au mbuntit. (Simon, 1983, 106).

i tiina deciziei manageriale dect cu Lindblom i tiina lui vznd i fcnd. n modelul su raional din punct de vedere economic, Dror pune accentul pe costurile analizei. El afirm c diferitele etape ale procesului complet raional de elaborare a politicilor trebuie s fie puse n practic numai n msura n care costurile investiiilor n demersul de a face procesul de elaborare a politicilor mai raional sunt mai mici dect beneficiile aduse de produsele politicii (n sensul mbuntirii marginale a calitii politicii). El este, n mod neateptat, foarte dispus s includ, att n modelul su descriptiv ct i n cel prescriptiv, contribuiile unor procese extra-raionale (intuitive, judicative). n fine, el este mai specific dect ceilali teoreticieni despre care am vorbit n acest capitol cu privire la necesitatea unui meta-proces de elaborare a politicilor sau a procesului a decide cum s decizi. Dror se vede astfel ntr-o poziie unic, n care se evit extremele, att cea a incrementalismului ct i cea a raionalismului. Cu toate c exist anumite motive pentru a susine o astfel de afirmaie, considerm c Dror se apleac totui mult ctre captul Simonian al spectrului. Mare parte din analiza sa poate fi privit n sensul mbuntirii premizelor factuale i valorice ale autorului politicilor ca modalitate de ndeprtare a granielor care limiteaz raionalitatea. Scopul su declarat poate fi i cel al lui Simon, respectiv: Avem nevoie de un model care s se potriveasc realitii i care s fie n acelai timp ndreptat ctre mbuntirea acesteia. 4.4.2 NC PE DRUM, VZND I FCND Dac modelul normativ al lui Simon poate fi caracterizat, poate totui prea superficial, ca o ncercare de a se apropia, cel puin n unele aspecte, de modelul propriu al raionalitii (sau de tip ideal), care este poziia lui Lindblom? Pe baza lucrrilor timpurii ale acestuia (Lindblom, 1959, 1965; Hirschman i Lindblom, 1962, Braybrooke i Lindblom, 1963), se spune adesea c modelul descriptiv al lui Lindblom (al lui vznd i fcnd) reprezint n acelai timp i un model prescriptiv: ceea ce este reprezint de asemenea i ceea ce trebuie s fie, iar incrementalismul i adaptarea reciproc a partizanilor nu sunt dezaprobate ci mai degrab aprate de Lindblom ca fiind singurele modaliti n care politicile pot i trebuie s fie elaborate ntr-o societate pluralist, democratic i liberal. Eseul lui Lindblom din 1959, tiina lui vznd i fcnd care pn n 1979 fusese publicat n patruzeci de analogii a devenit inta unor critici numeroase n anii 1960 i 1970. Dror, de exemplu (1964), recunoscnd pe de o parte fora scrierilor lui Lindblom ca demers descrip-

Simon este probabil cel mai proeminent nume asociat cu promovarea unei abordri mai raionale a procesului de elaborare a politicilor, ns exist i ali autori care au ncercat s aduc contribuii deosebite. De exemplu, Dror (1968, 1971) se disociaz ntr-o anumit msur de Simon, afirmnd c a ncerca s ndrepi administratorii ctre un model de nerealizat, cel al raionalitii totale, este contraproductiv. Oricum, este clar c abordarea lui Dror are mult mai multe n comun cu Simon

62

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

63

tiv, vede n elementul prescriptiv al acestora o reacie exagerat i periculoas la modelul raional-comprehensiv. Dror i concentreaz atacul n primul rnd asupra incrementalismului. El distinge cel puin trei mprejurri n care incrementalismul nu e adecvat, i anume: (1) Politicile actuale pot fi ntr-un mod att de evident nesatisfctoare, nct ar fi lipsit de sens chiar s intervenim n ce le privete; (2) Problemele care necesit un rspuns guvernamental se pot schimba att de repede i de fundamental nct politicile bazate pe experienele trecute nu pot constitui un ghid pentru aciunile viitoare; (3) Mijloacele disponibile pentru soluionarea problemelor se pot dezvolta, crend astfel noi oportuniti majore, dar acestea sunt ignorate, probabil, de incrementaliti. (de exemplu, schimbri n ce privete influena politic, capacitatea economic, tehnologia etc. In privina tehnologiei militare () schimbarea incremental va duce la recomandarea de a ne pregti foarte bine pentru rzboiul trecut). Dror i ndreapt apoi atacul mpotriva celui de-al doilea elementcheie din gndirea lui Lindblom, i anume consensul. Sunt anumite mprejurri n care acordul ca criteriu al unei bune politici este acceptabil, mai ales atunci cnd, pe fondul unei relative stabiliti, exist acorduri, bazate pe leciile unui trecut relevant. Dar n contextul unor schimbri rapide, astfel de lecii nu pot fi relevante. Din aceast cauz i din altele se poate ajunge la un consens neltor. Dror este de asemenea prea puin entuziasmat de contribuia pe care o poate avea democraia participativ la soluiile unor probleme foarte complexe i tehnice. Lindblom nsui a fost adesea caracterizat ca fiind un aprtor arhiconservator al status quo-ului, un campion al sistemelor de pia i un dedicat oponent al planificrii. Spre sfritul anilor 70, totui, Lindblom rspunde criticilor i prezint o viziune destul de diferit asupra poziiei adoptate (Lindblom, 1979; vezi de asemenea Lindblom, 1977; Lindblom i Cohen, 1979). Dac Lindblom adopt aceeai critic dur n 1979 cum o fcuse i n 1959 n privina preteniilor planificrii totale, el dezvolt totui anumite distincii care pot fi interpretate fie drept clarificri ale poziiei sale din 1959 (cum tindem i noi s credem), fie ca afirmare a unei poziii destul de diferite. Mai nti, el face distincia dintre politica incremental i analiza incremental. Politica incremental este un model politic caracterizat de schimbri politice cu pai mici. n scrierile sale mai timpurii, Linblom pare mai mult dect mulumit de acest tip de politic. n lucrarea din 1979, Lindblom face o distincie semnificativ ntre teoria i practica politicii incrementale. Teoria este nc susinut, ns Lindblom recunoate

c n practic politica incremental a fost vzut de muli americani ca fiind ineficient n tratarea unor probleme mari cum ar fi degenerarea mediului, insuficiena energiei, inflaia i omajul. Acesta afirm foarte clar c mprtete o atare ngrijorare. Totui, el consider c problema nu rezid n politica incremental nsi, ci mai degrab n trsturile structurale particulare ale sistemului politic american. El atac numrul puterilor cu drept de veto din constituie, legislativ, judiciar i mediul de afaceri. Aceste obstacole n calea schimbrii dei, subliniaz el, doar n calea schimbrii incrementale l determin pe Lindblom s reconsidere de asemenea i practica adaptrii reciproce a partizanilor n Statele Unite. El recunoate c unele interese sunt nereprezentate, sau doar slab reprezentate, c exist tendine disturbatoare ctre corporatism, c discutarea marilor probleme este adesea reprimat de o omogenitate de opinii puternic ndoctrinat i c exist multe chestiuni n privina crora, dei nici unul dintre participani nu poate iniia de unul singur vreo schimbare, majoritatea sau chiar toi i pot exprima dreptul de veto. Lindblom nu este, prin urmare, un conservator, aa cum a fost etichetat, ns nici nu renun la sistemul su, chiar n condiiile criticii la adresa politicii incrementale; el continu s resping ideea c un sistem centralizat, planificat poate oferi o alternativ fezabil sau acceptabil. Rspunsul su vine n sensul mbuntirilor care trebuie aduse politicii incrementale, inclusiv folosirea mai competent a analizei incrementale. ntorcndu-ne, deci, de la politica incremental la analiza incremental, Lindblom insist asupra faptului c o analiz incomplet este i ea o form de analiz i, ca atare, reprezint un suplinitor util al partizanatelor i politicii. El distinge trei tipuri de analiz. Primele dou sunt cunoscute din scrierile sale timpurii. Analiza incremental simpl este analiza care se limiteaz la luarea n considerare a unor politici alternative care nu sunt dect n mod incremental diferite de status quo Incrementalismul divizat accentueaz trsturile analitice ale incrementalismului, aa cum este descris n seciunea 4.3, anume: analiza limitat la cteva alternative cunoscute; analiza obiectivelor politicilor mpreun cu aspecte empirice ale problemei; analiza orientat mai degrab ctre remedierea rului dect ctre urmrirea unor scopuri pozitive; o alternare de ncercri, erori i ncercri revizuite; analiza unora dintre consecinele importante ale acelor alternative luate n considerare; i activitate analitic fragmentat ntre mai muli participani la procesul de elaborare a politicilor. Cel de-al treilea tip de analiz incremental este mai puin familiar; el l numete analiz strategic, sau Analiz care se limiteaz la un set de stratageme alese cu mare atenie, pentru simplificarea pro-

64

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

65

blemelor complexe, adic o scurttur a analizei tiinifice comprehensive convenionale. Astfel de stratageme includ ncercri i eecuri alternate, () limitarea analizei la doar cteva alternative, rutinizarea deciziilor i concentrarea procesului decizional pe situaii de criz. Mai mult, acest tip de analiz poate fi suplimentat prin reflecia, adesea foarte speculativ i cteodat utopic, asupra posibilelor direcii i caracteristici, dintr-un viitor apropiat i ndeprtat. Cu alte cuvinte, Lindblom pare pregtit s gseasc un loc pentru teorie i pentru analiz inovatoare a politicilor? n mod sigur aceast analiz strategic din anul 1979, mpreun cu anumite observaii teoretice care ne elibereaz att de metodele de analiz sinoptice ct i de cele incrementale contribuie toate la o form de raionalitate modificat fa de ncercrile mai timpurii ale lui Lindblom de a plasa raionalitatea pe o poziie nalt. Ceea ce n 1979 este numit o analiz incomplet (i.e. teoria lui vznd i fcnd din anul 1959 n cea mai pur form) nu mai este recomandat. n schimb, Lindblom ne spune c putem aspira la naintarea pe spectru nspre analiza sinoptic, ns nu vom avea niciodat parte de o astfel de completitudine. Poziia lui Lindblom din 1979 este nc diferit ca grad de noua tiin a deciziei manageriale a lui Herbert Simon, avnd n vedere c cel din urm aspir n mod cert la o naintare mult mai avansat nspre raionalitatea complet, dar mai sunt oare poziiile din anii 80 ale lui Lindblom i Simon nc la fel de diferite cum preau s fie n anii 60? Un alt autor al crui nume este legat de abordarea pluralist sau incremental a procesului de elaborare a politicilor, Aaron Wildavsky, sublinia de curnd faptul c analiza are un rol de jucat, chiar dac acesta este doar unul de contribuie n politic. n lucrrile sale timpurii (Wildavsky, 1962), acesta lua aprarea sistemului politic american, pe care l caracteriza n termenii unei coaliii politice i ai liberei negocieri. Viziunea sa care privete procesul politic ca pe un proces asemntor mecanismelor pieei libere este reflectat de apologia pe care o face demersurilor eroice de calcul raional realizate prin interaciunile intereselor din cadrul sistemului politic american. Reputaia lui Wildavsky se bazeaz n mare msur pe ridiculizarea ncercrilor de a obine raionalitate n cadrul guvernrii, n special prin introducerea tehnicilor de bugetare cum ar fi PPBS (vezi Wildavsky, 1969; 1971; 1973; 1975; Heclo i Wildavsky, 1974). Cel mai bun ghid pentru poziia lui Wildavsky de la sfritul anilor 70 este The Art and Craft of Policy Analysis (1980). Aceast carte extrem de lung nu se preteaz la o sumarizare succint, ns se poate spune c las impresia c, precum Lindblom, Wildavsky este n final dispus s accepte rolul pozitiv, chiar dac n mod necesar limitat, al analizei i planificrii n procesul de nfptuire a politicilor. El ne spune c la nceputul

elaborrii crii necesitatea de corelare a gndirii cu aciunea a fost prioritar. El insist asupra tensiunii dintre interaciunile sociale (piee i politic) i refleciile intelectuale (planificarea) i afirm c planificarea pur sau politica pur nu sunt modaliti satisfctoare de a face alegeri colective. Rolul analizei politicilor este s echilibreze balana dintre refleciile intelectuale i interaciunile sociale, s fie complementar dar niciodat suplinitoare procesului politic. Analiza politicilor trebuie s vizeze mbuntirea capacitii de discernmnt a cetenilor cu privire la politici, asupra crora ei cetenii trebuie s i exercite preferinele. 4.4.3 O CALE DE MIJLOC? Am artat clar n ultimele dou sub-capitole c dac lum n considerare lucrrile mai trzii ale lui Simon i Lindblom, nu realizm dect o interpretare distorsionat dac o caracterizm pe una ca raionalist, tehnocratic i centralist i pe cealalt ca politic bazat pe principiile pieei libere, incremental. Totui, nu se poate nega c profesorii gsesc util s foloseasc lucrarea din 1959 a lui Lindblom n opoziie cu lucrarea lui Simon din 1960, avnd n vedere c acestea par s reprezinte capetele opuse ale spectrului. Ali autori pot fi poziionai n alte puncte de-a lungul spectrului. Unul dintre aceti autori, Etzioni (1967), i propune destul de explicit s exploreze i s revendice terenul de mijloc dintre Simon i Lindblom i anume, Scanarea mixt: o a treia abordare la procesul decizional. Termenul de scanare mixt provine din analogia cu aparatele de luat vederi utilizate n activiti cum ar fi prognoza vremii. Dac ar fi necesare informaii complete despre caracteristicile i tendinele vremii, atunci aparatele ar trebui s aib capacitatea de a scana ntregul tablou al evoluiei probabile a vremii i de asemenea capacitatea de a observa n cele mai mici detalii caracteristicile fiecreia dintre prile componente ale tabloului. Aceasta este foarte greu de realizat i atunci ceea ce se face este o scanare mixt, adic sunt folosite anumite aparate de luat vederi, cu lentile mari, pentru a acoperi suprafee mari i pentru a oferi o imagine aproximativ a tendinelor semnificative ale vremii, i alte aparate care sunt axate pe zone anume, mai mici, unde probabilitatea unor schimbri este foarte mare i prin urmare este necesar o observaie detaliat a evoluiei vremii. Traducnd n termenii procesului de elaborare a politicilor, raionalismul ar cuta informaii comprehensive despre ntregul tablou al vremii, ncrcnd observatorii cu date foarte costisitoare i n mare msur neutilizabile. Incrementalismul s-ar concentra doar pe acele zone n care s-au

66

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

67

manifestat n trecut aspecte problematice i probabil pe anumite zone adiacente. Acesta ar ignora astfel informaiile despre vreme din alte zone. Strategia scanrii mixte combin examinarea detaliat a anumitor sectoare cu vizualizarea mai superficial a ntregului tablou al evoluiei vremii. Aceast operaiune fezabil i benefic din punct de vedere economic este considerat adecvat pentru majoritatea scopurilor. Este de asemenea flexibil, de vreme ce compoziia amestecului scanrii detaliate cu cea de perspectiv poate varia n funcie de schimbarea circumstanelor (e.g. n sezonul uraganelor va fi de preferat ca ponderea scanrii comprehensive s fie extins, avnd n vedere consecinele pe care le poate avea nedetectarea semnelor timpurii de formare neateptat a uraganelor). Abordarea scanrii mixte subliniaz de asemenea necesitatea de a diferenia deciziile fundamentale de cele incrementale. Deciziile fundamentale trebuie luate numai prin explorarea ct mai multor opiuni posibile din cele care sunt la dispoziia decidentului, omind deliberat examinarea detaliilor, astfel nct s fie posibil conturarea unei imagini generale. nainte i dup un astfel de proces decizional referitor la decizii fundamentale (realizat ntr-un mod relativ raional sau sinoptic), va fi loc destul pentru procese decizionale incrementale n contextul stabilit prin deciziile fundamentale. Exist cteva dificulti n ce privete aplicarea modelului lui Etzioni la problematicile practice ale decidenilor (n afara faptului c metafora sa cu privire la sateliii pentru prognoza vremii este inadecvat ca descriere a modalitii n care funcioneaz aceti satelii i a locului pe care l ocup n procesul general de prognozare a vremii). n primul rnd, nu este clar dac analogia dintre sateliii utilizai pentru prognoza vremii i problemele sociale este valid. Suprafaa pmntului are anumite proporii geometrice fixe, care pot fi scanate conform unor modele simple, iar fenomenele asupra crora este necesar concentrarea ateniei sunt destul de bine cunoscute. Nu este la fel de clar care este structura lumii sociale sau care sunt acele fenomene asupra crora trebuie s ne concentrm atenia. n lucrarea sa Social Problems (1976), Etzioni ia n discuie aplicarea modelului su la modernizarea urban i evaluarea impactului. Ceea ce are de spus n legtur cu aceste probleme este foarte coerent (dei neglijeaz dezavantajele evalurii impactului) i de asemenea are dreptate s sesizeze inadecvarea abordrilor complet sinoptice sau complet incrementale; totui, analiza nu deriv direct din metafora iniial a scanrii mixte. Dup cum arat i numele, modelul scanrii-mixte are o relevan potenial deosebit n procesul decizional ce vizeaz alocarea resurselor analitice. Totui Etzioni, dei ne ofer criterii care s indice acele manifestri ale vremii care necesit o analiz detaliat, nu prezint nici un set de criterii pentru determinarea tipului adecvat de analiz pentru

diversele chestiuni din domeniul politicilor (vezi capitolul 5 privind Identificarea chestiunilor i capitolul 6 privind Filtrarea chestiunilor din aceast carte). 4.5 O abordare contingent la analiza politicilor Cadrul teoretic utilizat n aceast carte, constnd n analiza diferitelor etape ale procesului de nfptuire a politicilor, nu se conformeaz nici uneia dintre extremele stereotipe ale analizei comprehensiv raionale sau incrementale. O astfel de polarizare este n final, dup prerea noastr, steril i impune alegerea restrictiv ori/ori. Pe de alt parte, nici nu ncercm pur i simplu s gsim o cale de mijloc. Etapa crucial din cadrul nostru este cea de-a doua, i anume a decide cum s decizi sau filtrarea chestiunii (vezi capitolul 6). Cu alte cuvinte, ceea ce sugerm aici este c chestiuni diferite necesit abordri diferite cu privire la procesul de elaborare a politicilor. Unele dintre chestiuni vor necesita ntotdeauna o abordare pronunat politic, pluralist, bazat pe negociere, incremental. Altele ns dei ntr-un numr mult mai mic vor necesita i se vor preta unei abordri mult mai planificate sau analitice. Acestea sunt acele chestiuni care, fiind identificate n a doua etap, a filtrrii chestiunilor, urmeaz s fac obiectul tuturor etapelor ulterioare, innd cont de succesiunea logic a acestora (i, bineneles, innd cont de posibilitile de feedback i de interaciune). n fiecare dintre etape s spunem, cea a prognozei, sau a analizei opiunilor trebuie s se utilizeze ct mai exhaustiv orice sprijin managerial sau de planificare disponibil. n conformitate cu Dror (1968), abordarea noastr este una raional din punct de vedere economic, de vreme ce acceptm ca analiza s fie desfurat numai n msura n care este probabil ca ea s aduc beneficii comparabile cu costul acesteia. Astfel noi promovm o abordare contingent (adaptarea metodelor utilizate n procesul de elaborare a politicilor la circumstane i la chestiunile n cauz). Nu exist o cale perfect de urmat n procesul decizional, aa cum nu exist vreo prescripie universal pentru organizarea perfect. Printre abilitile necesare se numr un grad nalt de receptivitate i capacitate de distincie politic precum i posesia unor abiliti tehnice pentru planificare i analiz. 4.6 Modele n politicile publice i analiza politicilor Orice analist al politicilor trebuie s fie contient de existena i importana modelelor att n viaa de zi cu zi ct i n literatura de speciali-

68

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

69

tate din domeniul politicilor publice. Analistul trebuie s fie de asemenea foarte explicit i auto-critic n ce privete modelele pe care el nsui le utilizeaz. Dup cum meniona Allison (1971), faptul c utilizarea de contexte alternative de referin () duce la diversitatea explicaiilor ar trebui s ncurajeze auto-contientizarea analistului cu privire la propriile contexte folosite. Cadrul politicilor pe care l va adopta n definirea unei probleme va influena n mod sigur i soluiile la acea problem. De asemenea, i n ce privete prognoza, el va construi o teorie sau un model privind felul n care mai multe variabile vor interaciona pentru a determina n viitor o anumit stare de fapt. n trecerea de la elaborarea politicilor la implementarea acestora, el va dezvolta o teorie a cauzei i efectului, pe structura dac x, atunci y. Construirea de modele are pericolele i capcanele ei pentru cel neavizat. Analistul, ca orice specialist al tiinelor sociale, ar trebui s neleag distincia dintre modelele de tip ideal i cele descriptive i prescriptive i, chiar i n mijlocul unei dispute aprinse, s evite tentaia de a aluneca de la unul la altul. n elaborarea oricrui model, el trebuie s fie contient c are loc un proces de abstracie, selecie i simplificare. Un pericol evident este cel al simplificrii exagerate sau al distorsionrii. De asemenea, relaxarea presupoziiilor simplificrii n vederea construirii de modele mai realiste poate face ca modelul elaborat s devin prea complex pentru a fi neles sau prea incoerent pentru a fi folosit. O specializare anume ( cum ar fi economia sau psihologia) va conferi o anume nclinaie modului de gndire a analistului: de aici necesitatea unei abordri inter-disciplinare (vezi seciunea 3.1.2). Mai presus de toate, bineneles, analistul trebuie s fie contient de propriile sale nclinaii politice i ideologice i de prejudecile, presupoziiile i dorinele care vor influena viziunea acestuia despre felul cum sunt lucrurile i cum ar putea s fie. Un instrument corectiv folositor este acela de a reconsidera din cnd n cnd o anumit problem (sau soluie) dintr-o perspectiv diametral opus celei utilizate pn atunci de analist. n ncercarea de a nelege procesul realizrii politicilor din lumea real, analistul trebuie s ncerce s identifice modelele sau seturile de presupoziii care influeneaz diferii actori de pe scena politicilor. Este posibil ca astfel de presupoziii s fie, n ochii analistului, incoerente sau s dea dovad de o inconsisten intern, ns acestea vor fi n aceeai msur modele de politici care pot influena aciunea practic. Fie c opereaz n zona academic sau pe scena actorilor politicilor, analistul are de jucat un rol foarte important ca exponent, identificator i interpret al modelelor relevante de politici. Atunci cnd diferii participani la o dezbatere teoretic sau politic au diferite cadre de referin care sunt implicite sau ambigue, atunci vor exista probleme particulare de interpretare (cnf. Rose, 1976c). Chiar dac se folosesc aceleai

cuvinte, adesea se vorbesc limbi diferite. Rolul analistului ca interpret poate fi extins asupra identificrii acelor valori i percepii care sunt mprtite de mai multe modele diferite, care sunt incompatibile, sau a acelora care, chiar dac nu sunt mprtite n totalitate, nu sunt totui reciproc contradictorii. Atunci cnd un analist lucreaz pentru un anumit beneficiar, el va avea adesea sarcina dificil de a clarifica i chiar pune sub semnul ntrebrii presupoziiile i modelele implicite care rezid n viziunea pe care o are beneficiarul su fa de probleme i rspunsuri acceptabile. De vreme ce elaborarea i implementarea unei anumite politici implic adesea interaciunea (conflict, competiie, adaptare, colaborare etc.) cu alte agenii, analistul i poate de asemenea ajuta beneficiarul prin clarificri similare cu privire la interesele, valorile, percepiile i presupoziiile celorlalte agenii. Dac dorete ca propunerile sale cu privire la politici s fie asimilate, fie n general fie de ctre un anumit beneficiar, analistul trebuie s acorde o mare atenie limbajului i punctelor de referin pe care le ntrebuineaz. A crede c doar o analiz suficient de riguroas va conduce analistul ctre un nedisputabil rspuns perfect pe care beneficiarul l va recunoate i adopta imediat nseamn a da dovad de naivitate n ce privete statutul consultanei n domeniul politicilor i activitatea de consultan n problematica politicilor. Atunci cnd percepiile, presupoziiile i valorile implicite ale analistului i beneficiarului nu sunt n concordan sau, mai ru, nu au legtur unele cu altele, atunci este foarte probabil ca influena exercitat s fie minim. Abordarea din aceast carte contientizeaz, sperm, destul de bine majoritatea problemelor i capcanelor indicate mai sus. Ea accentueaz natura politic a procesului de nfptuire a politicilor, subiectivitatea unei mari pri a analizei, precum i necesitatea ca analistul s fie preocupat i de asimilarea i nu doar producerea de recomandri n aria politicilor.

Partea a II-a Analiza n procesul de nfptuire a politicilor

5 Identificarea chestiunilor

5.1 Importana procesului de identificare a chestiunilor Contribuia potenial a analizei n etapele finale ale procesului de nfptuire a politicilor depinde de cum i cnd au fost iniial identificate anumite probleme sau oportuniti care s constituie subiecte poteniale de politici publice. Alegerea unor tehnici costisitoare de analiz a politicilor pentru evaluarea opiunilor poate fi inutil dac eecul de a identifica o problem potenial ntr-o etap suficient de timpurie determin eliminarea multor opiuni din cauza presiunii timpului sau adoptarea acestora doar n condiiile unor costuri mult mai mari. Toate organizaiile din sectorul public utilizeaz actualmente att metode formale ct i informale de identificare a posibilelor probleme, oportuniti sau ameninri referitoare la organizaie. ntrebarea care se pune este dac aceste canale existente, multe dintre ele politice, sunt pe deplin adecvate pentru stabilirea unei agende cu chestiuni care pot face obiectul politicilor publice sau dac utilizarea unor abordri mai active a procesului de identificare a chestiunilor ar putea mbunti capacitatea general de prelucrare a acestora n instituiile publice. 5.2. Stabilirea agendei n practic Cum i de ce ajung anumite chestiuni pe agendele de politici, pentru a fi luate n discuie i poate recomandate pentru aciune, n timp ce altele nu ajung sau, dac ajung, primesc o atenie superficial sau ntrziat? Exist, desigur, diferite tipuri i niveluri de agende (vezi Cobb i Elder, 1972, despre agendele sistemice i instituionale), iar chestiunile care sunt incluse n acestea pot s fie categorisite n diverse moduri, cum ar fi chestiuni care se repet anual (ca de pild chestiuni legate de bugete), chestiuni care nu sunt att de regulate dar se repet ciclic, cum ar fi solicitarea unor politici ale veniturilor, i chestiuni aparent noi care la rndul lor, fie se transform n chestiuni repetitive ori dispar n tcere. n msura n care este posibil s generalizm, totui, pare mult mai probabil ca o chestiune n special o chestiune nou s ajung pe agend dac sunt ndeplinite una sau mai multe dintre urmtoarele

74

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

75

condiii. n primul rnd, chestiunea a atins proporii de criz i nu mai poate fi ignorat (vezi Kimber et. al., 1974, despre originile Decretului privind depozitarea deeurilor toxice, 1972), sau este perceput ca determinnd n mod probabil o criz ulterioar (de exemplu, reziduurile nucleare, n anii 1980). n al doilea rnd, chestiunea a ajuns la un anumit grad de particularizare (Solesbury, 1976): de exemplu, ploaia acid a fost folosit n ultima vreme pentru a exemplifica i dramatiza problema mai larg a polurii atmosferice din cauza dioxidului de sulf i a altor emisii industriale. n al treilea rnd, chestiunea are o ncrctur emoional sau e privit dintr-o perspectiv uman, atrgnd atenia mass media (cum ar fi tragedia copiilor thalidomii1, problem care a adus n prim plan preocuparea pentru efectele secundare ale medicamentelor moderne i pentru condiia persoanelor cu handicap sever). n al patrulea rnd, este de ateptat ca chestiunea s aib un impact larg: majoritatea chestiunilor legate de bunstarea material a cetenilor (cum ar fi cererile de cretere a taxelor i impozitelor locale) intr n aceast categorie, ca i spaimele din domeniul medical, de exemplu posibilele legturi dintre pilulele contraceptive i anumite tipuri de cancer la femei. n al cincilea rnd, chestiunea ridic ntrebri privind puterea i legitimitatea n societate, cum ar fi cazul disputelor recente privind principiul magazinelor nchise sau utilizarea pichetelor secundare de ctre sindicate. n al aselea rnd, chestiunea este la mod ntr-un fel sau altul, greu de explicat dar uor de recunoscut: de exemplu, problemele oraului nevzut sau preocuparea privind tlhria sau alte forme de infraciuni ale strzii. Astfel de condiii favorabile nu garanteaz totui interesul politic i accesul pe agenda politicilor publice. Pentru o nelegere mai deplin a ntrebrii de ce chestiunile dobndesc sau nu importan politic trebuie s studiem mai n amnunt activitile i influenele exercitate asupra instanelor care stabilesc agenda , cum ar fi grupuri organizate de interes, grupuri protestatare, lideri de partid i persoane cu influen n sfera politic, oficialiti de rang nalt i consultani, opinia public informat i paznicii mass media cum ar fi redactorii efi ai ziarelor sau productorii emisiunilor de televiziune. Din fericire, a existat n ultima vreme un interes crescut printre specialitii tiinelor politice (de exemplu, Anderson, 1975; Richardson i Jordan, 1979) n ce privete politica stabilirii agendei. Unele domenii ale politicilor, cum ar fi ecologia i problemele mediului, au fost foarte bine acoperite (Brookes et.al., 1976; Downes, 1972; Kimber et.al.,1974; Sandbach, 1980; Solesbury, 1976; Stringer i Richardson, 1980), ns stabilirea agendei n alte domenii, n
1 Thalidomid-ul este un medicament sintetic care era folosit ca sedativ i care a

special cele mai nchise, cum ar fi politicile aprrii i politica tiinelor, necesit cercetri i dezbateri mai amnunite. 5.3 Argumentarea n favoarea (i mpotriva) unei abordri mai active a identificrii chestiunilor

5.3.1 NEVOIA DE ANTICIPARE A PROBLEMELOR I OPORTUNITILOR Autoritile devin adesea contiente de anumite probleme sau de implicaiile acestora prea trziu pentru a aciona ntr-un mod optim asupra lor. Cel mai potrivit moment pentru a ncepe rezolvarea (sau prevenirea) unei probleme este nainte ca o criz s determine includerea urgent a unei chestiuni pe agenda politic. n general, organizarea unei structuri care s lucreze la o anumit problem necesit o perioad considerabil de timp. n al treilea rnd, dac este necesar ca o decizie s fie luat foarte repede, odat aprut situaia de criz, aceasta se poate baza pe informaii neadecvate sau neltoare. ntr-un astfel de caz, nu este timp suficient pentru definirea a ceea ce constituie adevrata problem i nici pentru explorarea implicaiilor pe care le pot avea opiuni alternative. Multe dintre tehnicile disponibile pentru analiza politicilor pot fi utilizate doar dac exist suficient timp pentru analiz; de aici rezult c anticiparea situaiilor n care va fi nevoie de luarea unei decizii este o condiie necesar pentru o analiz eficient a politicilor n etapele ulterioare. Exist, bineneles, probleme tehnice i teoretice deosebite n conceperea metodelor care s asigure avertizarea timpurie. Totui, factorii politici sunt cei care pot constitui explicaia pentru rolul relativ pasiv al autoritilor n identificarea problemelor. Autoritile sunt tentate s se concentreze pe probleme curente, care necesit aciunea imediat, i nu pe probleme ipotetice, n cazul crora efectele politice nefavorabile atrase de lipsa de aciune nu se vor resimi dect n viitor, cnd probabil vor afecta un alt partid politic. n Marea Britanie, din cauza remanierilor guvernamentale frecvente care duc la schimbarea persoanelor din funcii ministeriale, minitrii se confrunt i ei cu aceeai tentaie de a se concentra asupra chestiunilor cu impact imediat, de vreme ce ei tiu c probabil nu vor mai ocupa acea poziie mult timp i prin urmare nu ei vor fi trai la rspundere pentru consecinele politicilor pe care le promoveaz (Headey, 1974, 99). n mod similar, este foarte probabil ca i funcionarii publici s se fi schimbat pn n momentul materializrii unei crize ipotetice. Pe de alt parte, recompensele politicienilor i

fost retras de pe pia atunci cnd s-a descoperit c are efecte negative asupra fetusului. (N. t.)

76

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

77

funcionarilor publici pentru faptul de a fi prevzut o anumit criz sunt neglijabile, i este foarte probabil s fie primite de alte persoane dect cele ntr-adevr responsabile pentru aciunile anticipative. Astfel, poate exista o inadverten ntre ceea ce este raional, n sensul derulrii analizei i programelor pentru anumite probleme n momentele optime i ceea ce este raional din perspectiva recompenselor n cariera autorilor politicilor. De aceea un proces mai activ de identificare a chestiunilor ar permite nu numai introducerea unor tehnici noi, dar i modificarea structurii recompenselor politice, astfel nct activitatea de prevedere s fie de asemenea recompensat (i poate lipsa ei penalizat). 5.3.2 NECESITATEA DE A IDENTIFICA PROBLEMELE ATUNCI CND ELE SUNT DOAR NITE SEMNALE SLABE Tipul de informaie necesar pentru procesul de identificare a chestiunilor poate diferi de cel care este necesar pentru planificarea strategic sau prognoz, unde se presupune un aport masiv de informaie (vezi Ansoff, 1975, 22). Dac vrem s fim capabili de a anticipa i probleme poteniale, i nu doar de a identifica problemele deja existente, este necesar s putem rspunde unor semnale slabe, n special atunci cnd acestea pot fi discontinue fa de modelele existente. Exist un paradox, i anume c o abordare comprehensiv a planificrii este mai uor de realizat (i se poate argumenta, este posibil doar atunci) cnd este cel mai puin necesar, adic atunci cnd exist o mare cantitate de informaii i un grad mare de continuitate i siguran. Pe de alt parte, abordrile incrementale sunt n mod special inadecvate pentru a lucra cu discontinuiti, n special cu cele care necesit un proces decizional lung. Scopul ncercrii de a identifica ameninri sau oportuniti poteniale, care au un grad ridicat de incertitudine sau a cror probabilitate de apariie este mic, este ca acestea s poat fi luate n considerare n planificarea organizaional sau n elaborarea politicilor, astfel nct capacitatea de a trata astfel de probleme s fie creat, sau cel puin s nu fie exclus. n plus, se poate hotr s se constituie o echip de criz sau contingen, pentru a elabora i coordona planuri de contingen n cazul n care criza ar apare. Astfel de pregtiri pot fi sensibile din punct de vedere politic (aa cum se poate vedea din rezistena unor autoriti locale i din domeniul sntii de a face numiri n posturi responsabile cu pregtirea aprrii civile pentru un rzboi nuclear). Identificarea unei probleme poteniale pe baza unor informaii limitate nu exclude o analiz complet n stadii ulterioare n care informaii

mai multe (sau mai sigure) devin disponibile, dar la acea etap poate fi prea trziu pentru demararea unor pregtiri contingente eficiente. 5.3.3 NEVOIA DE A SOLUIONA PROBLEMA ACCESULUI INEGAL LA AGENDA POLITICILOR Am artat deja natura politic a oricrei recomandri pentru o identificare mai activ a problemelor, ns argumentul care are cel mai explicit caracter politic este acela c accesul la agenda politicilor este n mod obinuit inegal i c, prin urmare, exist o variaie n ce privete msura n care problemele care afecteaz anumite grupuri ajung pe agenda politicilor. Analitii politicilor ar trebui deci, se poate spune, s i asume rolul de garani pentru ca problemele tuturor grupurilor din societate s primeasc egal atenie. Aceast chestiune reprezint un teren minat n mediul academic, att n termenii modelelor descriptive ct i ai celor prescriptive. n ce privete modelele descriptive, exist o controvers ndelungat referitoare la distribuia puterii n societile vestice, att cu privire la modul n care chestiunile ajung pe agenda politicilor ct i la msura n care rezultatul final este astfel afectat (vezi Castles, Murray i Potter, 1971partea a treia; Jenkins, 1978, 105-16; Lukes, 1974; Polsby, 1980). Autorii pluraliti tind s pun accentul pe distribuia disipat a puterii ntre o varietate de grupuri, adesea competitoare, i pe existena unei multitudini de canale pentru promovarea revendicrilor, n timp ce autorii de clas sau elit subliniaz concentrarea puterii ntr-un anumit grup de elit sau o anumit clas economic, prin deinerea unor funcii, putere politic sau prin modul n care este structurat statul pentru a favoriza interesele clasei dominante. Cu toate acestea, toi aceti autori, poate doar cu excepia celor mai naivi dintre pluraliti, accept faptul c posibilitatea cetenilor de a introduce anumite chestiuni pe agenda decidenilor nu este distribuit n mod egal. Un concept foarte relevant n acest sens, care s-a dezvoltat n literatura de specialitate, este cel al non-deciziei, respectiv, pstrarea n afara agendei a anumitor chestiuni, fie prin aciune fie prin inaciune, n favoarea celor care dein puterea politic (vezi de exemplu Lukes, 1974); autorii pluraliti, cum ar fi Polsby (1980), au ncercat s i exprime ndoiala fa de validitatea rezultatelor celor care pretind s dein evidene empirice ale non-deciziei. Dac ne ntoarcem la aspectele normative ale modelelor, putem observa problemele ideologice cu care se confrunt un analist raional al politicilor n ncercarea sa de a mbunti diverse etape ale

78

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice 5.3.5 PROBLEMA SUPRA-NCRCRII POLITICE

79

procesului de nfptuire a politicilor. Dac exist o tendin, n cadrul comunitilor politicilor relativ nchise, din interiorul departamentelor guvernamentale din Marea Britanie i n cadrul grupurilor de interese asociate de a pune n discuie numai acele chestiuni care reflect valori reciproc mprtite, cum poate un analist al politicilor, n special dac este angajat de un astfel de departament, s se asigure c celelalte chestiuni sunt de asemenea luate n discuie; pe de alt parte, este acesta un rol potrivit pentru el sau mai degrab pentru un politician? Modelele marxiste ar indica faptul c singura modalitate de a soluiona problema accesului inegal i de a soluiona probleme ntr-adevr relevante ale societii este de a rsturna sistemul capitalist. Autorii pluraliti recunosc existena inegalitilor n ce privete accesul la agenda politicilor, ns afirm c aceasta este inevitabil n orice sistem politic i c societile pluraliste reprezint cea mai bun formul, chiar dac nesatisfctoare din acest punct de vedere. Astfel, ntrebarea dac ncercarea de integrare a chestiunilor crora nu li se acord atenie pe agenda politicilor trebuie sau nu s intre n atribuiile analistului ne poate duce la argumente n favoarea schimbrii instituiilor politice sau a schimbrii distribuiei puterii politice i a naturii sistemului politic. De exemplu, Stringer i Richardson (1980, 36-7) pledeaz pentru o guvernare mai deschis n Marea Britanie, n sensul acordrii unei atenii sporite de ctre autoriti identificrii i definirii problemelor care fac obiectul unor evaluri critice din afara aparatului guvernamental. 5.3.4 PROBLEMA SUPRA-NCRCRII ANALITICE Un proces mai activ de identificare a chestiunilor ar implica mrirea numrului de probleme care ar primi o atenie serioas din partea autoritilor. Chiar i presupunnd o cretere substanial a capacitii analitice a guvernului, nu ar fi posibil ca toate chestiunile existente deja s fie tratate prin tehnici analitice costisitoare, ca s nu mai vorbim de chestiunile noi, aprute prin cutarea deliberat a problemelor, care ar necesita la rndul lor analiz. Oricum, argumentm aici n favoarea stabilirii explicite a prioritilor n decizia cu privire la care dintre chestiuni s fie obiectul analizei de tipul planificrii i care s fie tratate pe traseul convenional. Astfel de prioriti nu trebuie definite dinainte, prin neluarea n considerare a anumitor chestiuni. Vom prezenta procedurile pentru stabilirea prioritilor pentru alocarea resurselor analitice, n capitolul 6, privind filtrarea chestiunilor.

Se poate afirma c analitii politicilor nu trebuie s se angajeze n identificarea unor noi probleme care s fie luate n considerare de ctre autoriti, de vreme ce acest lucru ar duce la creterea cererilor adresate sistemului politic, fr o cretere simultan a resurselor care s satisfac acele cereri, a sprijinului pentru sistemul politic sau a capacitii sistemului politic de a soluiona chestiunile. De vreme ce multe dintre noile probleme pot fi foarte dificil de soluionat (iar acesta poate fi unul dintre motivele pentru care aceste chestiuni nu se aflau deja pe agenda politic), efectul faptului de a crea noi cereri fr asigurarea n acelai timp a resurselor pentru soluiile corespunztoare poate fi crearea unor eforturi suplimentare pentru sistemul politic. Exist i anumite contra-argumente la aceste obiecii, i anume c o mai bun recunoatere a problemelor i oportunitilor care exist ntr-o societate ar crete nivelul general al sprijinului fa de sistemul politic respectiv i ar mbunti capacitatea sistemului politic de a face fa problemelor. Dac mbuntirea activitii de identificare a chestiunilor ar face parte dintr-un cadru mai larg de mbuntire a procesului decizional, atunci din ce n ce mai puine resurse ar fi irosite pentru decizii eronate (unele dintre acestea derivnd chiar din insuficienta avertizare asupra unor probleme). Oricum, trebuie s recunoatem c aceast idee trebuie nc s fie acceptat de ctre decideni, care trebuie s se confrunte cu un numr mai mare de informaii i probleme. Reacia acestora poate fi: mulumesc, am deja destule probleme. Promotorii ideii de identificare a chestiunilor trebuie s i conving pe decideni c exist beneficii politice sau de alt natur, att pentru ei nii ct i pentru societate n ansamblu. 5.4 Caracteristici distinctive ale demersului de identificare a chestiunilor n sectorul public

Trebuie s fim ntotdeauna precaui n ce privete transpunerea ca atare a recomandrilor din literatura de specialitate a managementului n sectorul analizei politicilor, pentru c att natura problemelor ct i mediul nconjurtor i structura organizaional sunt foarte diferite; se poate chiar afirma c toate acestea sunt de regul mult mai complexe i ambigue n sectorul public. Totui, anumite observaii din lucrrile de management sunt n mod potenial relevante (vezi de exemplu Aguilar, 1967). Una dintre temele literaturii de management privete activitatea de scanare, adic nevoia de a scana o ntreag arie de contexte diferite n identificarea problemelor i opor-

80

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

81

tunitilor. De exemplu, Hellriegel i Slocum (1974) atrag atenia asupra unor moduri diferite de scanare, de la cele puternic structurate pn la cele aproape nestructurate: (1) Observaia nedirecionat. Aceasta reprezint expunerea la informaie fr vreun scop precis iniial. Astfel, firmele in ochii deschii la informaii privind evoluii politice, economice i sociale, dar fr s tie ce sper s deduc din astfel de informaii. (2) Observaia condiionat. Aceasta implic un anumit grad de contientizare a scopului, n sensul alegerii surselor de informaii de ctre care organizaie i al identificrii scopurilor n care poate fi aplicat informaia respectiv. Un manager care cltorete n strintate poate observa anumite tipuri de oportuniti sau metode de livrare care sunt n mod potenial aplicabile organizaiei pe care o conduce. (3) Cutare informal. Aici organizaia este ntr-o postur mai puin pasiv sau reactiv. Managerii de filiale sau reprezentanii regionali pot fi solicitai s caute anumite tipuri de informaii, pentru anumite scopuri. De exemplu, inspectorii pentru colectarea taxelor i impozitelor locale pot fi solicitai s caute semne ale creterii economiei subterane. (4) Cutare formal. Acesta implic un tip de scanare deliberat: scopul este dobndirea unor anumite informaii pentru scopuri precise. Acesta poate include analiz de pia i prognoze; sondaje i prognoze privind nivelul dezvoltrii tehnologice; analize politice etc. Uneori n cadrul unei firme se nfiineaz uniti speciale pentru astfel de scopuri. Mai adesea, aceasta este o problem de politic a informaiilor dobndite n diverse departamente ale unei firme: cercetare i dezvoltare, marketing, financiar etc. Cea din urm categorie, cutarea formal, are reputaia de a fi mai sofisticat i mai raional dect celelalte moduri de scanare. Totui, este mai probabil ca celelalte modaliti s duc la identificarea problemelor i oportunitilor care nu au fost anticipate anterior, sau care nu ar fi semnalate prin simpla cercetare a datelor de rutin. Problema este ca aceste informaii s fie transmise ctre acele departamente din organizaie n cadrul crora vor fi utilizate. n mod asemntor, exist problema coordonrii informaiilor provenite dintr-o varietate de surse, att personale ct i impersonale, i avnd grade diferite de certitudine. Problema provine din faptul c fluxul informaiilor nu corespunde neaprat ierarhiilor formale din interiorul unei organizaii sau dintre acestea. Fluxul oficial de informaii va tinde s fie impersonal: publicaii comerciale, expoziii comerciale, conferine

tehnice, rapoarte periodice, ntlniri organizate etc. Totui, informaiile personale sunt adesea de o importan potenial mult mai mare: contacte de afaceri, clieni, sfatul bancherilor, noi angajai transferai la firm, chiar i (sau n special) brfa. Astfel de informaii personale, adesea orale, pot s nu ajung n seciunile relevante ale organizaiei (mai ales dac exist nencredere n interiorul organizaiei) sau pot fi trecute cu vederea, datorit informaiilor formale, scrise, care sunt considerate mai puternice. Orice organizaie va cuta, sau pur i simplu va primi, diferite tipuri de informaii. n cazul unei firme, acestea ar include informaii de pia, informaii tehnice, informaii privind chestiuni mai generale, cum ar fi condiiile economice, politicile guvernamentale, tendinele sociale, informaii privind fuziuni sau achiziii poteniale, informaii privind furnizori i resurse. n cazul majoritii organizaiilor din sectorul public, informaiile privind beneficiarii serviciilor sau grupul int ar fi cele mai importante pentru identificarea viitoarelor probleme i oportuniti. n ciuda anumitor similariti dintre procesul scanrii pentru sectorul privat i procesul de identificare a chestiunilor pentru politicile publice, exist diferene foarte importante, dintre care unele reflect natura mai slab definit a preocuprilor din aria politicilor publice, iar altele provin din autoritatea special a guvernului de a colecta datele pe care le solicit. Se poate spune c este mai uor pentru sectorul privat s deruleze procesul de scanare, pentru c n acest caz exist un consens mai mare n privina identificrii datelor pentru care se deruleaz scanarea, a msurrii acestora i a interpretrii rezultatelor din perspectiva implicaiilor pe care le pot avea asupra firmei. n cazul autoritilor publice, se poate distinge ntre date economice i date sociale, cele sociale fiind mai fragmentate din cauza lipsei unei teorii sociale centrale (Moser, 1980, 9). Totui, chiar i n cazul datelor macroeconomice este mai puin certitudine n ce privete implicaiile asupra politicilor, chiar i n cadrul marginilor de nesiguran cunoscute. Aria potenial de date pe care guvernul o are de scanat este mult mai extins dect cea de interes pentru firme, dei unele firme au devenit n ultima vreme mai sensibile la implicaiile mai largi, sociale i politice, ale activitilor lor. Guvernele au anumite avantaje n ce privete diversele surse de informaii la care pot s apeleze. Putem distinge ntre statistici accidentale, ca produse secundare aprute n cursul derulrii unor anumite procese administrative, i statistici de cercetare, n care principalul scop al efecturii statisticilor este producerea de informaii (Thomas, 1980). Avnd n vedere aria foarte larg a activitilor guvernamentale, numrul statisticilor n acest sector este foarte mare, ca i aria domeniilor acoperite (de la statisticile privind numrul infraciunilor pn la numrul autove-

82

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

83

hiculelor nmatriculate i volumul importurilor supuse controlului vamal i accizelor). n plus, exist o serie de statistici care, se poate spune, reprezint produse principale, nu doar secundare sau accidentale, ale activitii guvernamentale: de exemplu, statisticile privind numrul persoanelor cu drept de vot, care poate fi obinut din listele electorale, i cele referitoare la evidena populaiei, rezultate din procesul de nregistrare a naterilor, deceselor i cstoriilor. n timp ce multe dintre statisticile secundare sunt o baz potenial valoroas pentru activitatea de scanare, trebuie acordat o atenie deosebit ca cifrele s nu reflecte pur i simplu procedurile administrative n locul fenomenelor la care se refer acestea. De exemplu, cifrele nregistrate privind numrul infraciunilor sau numrul omerilor nu sunt o msur exact a infracionalitii sau omajului, iar schimbrile din statistici pot s nu reflecte schimbrile corespunztoare din fenomenul vizat (i viceversa) sau pot fi chiar contrare n ce privete efectele msurrii: o campanie puternic anti-infracional efectuat de poliie poate duce la creterea numrului arestrilor, dar, datorit acestui succes, cetenii pot ncepe s semnaleze infraciuni pe care nainte nu le-ar fi anunat. Guvernele au de asemenea avantaje speciale atunci cnd ncearc s colecteze informaiile de care au nevoie. n primul rnd, dimensiunea acestor organizaii permite prin resursele disponibile derularea unor sondaje sau cercetri de o anumit natur, care pentru o organizaie mic nu s-ar justifica. n al doilea rnd, guvernele au puterea de a determina oamenii s asigure informaiile, ca n cazul statisticilor pentru sectorul privat, prin colectarea de informaii din partea firmelor, sau al recensmintelor efectuate o dat la zece ani, coninnd date personale despre indivizi. Totui, majoritatea datelor colectate de ctre guvern provin din rspunsurile voluntare la sondaje, cum ar fi The General Household Survey. Guvernele par, n principiu, s aib mai puine probleme n transferarea informaiilor ntre diferite organizaii din sectorul public dect n cazul transferului de informaii ntre diferite firme, care se pot afla n competiie. Totui, aceast uurin a transferului nu este ntotdeauna vizibil n practic. Autoritile centrale sunt profund ignorante n privina modelelor de livrare a unor politici la nivel local, n privina multor indicatori. Chiar i n interiorul autoritii centrale exist probleme cu transferul datelor. Aa cum se ntmpl foarte des n analiza politicilor, probleme avnd aparent un caracter tehnic se dovedesc a avea multe conotaii politice. Guvernele au de asemenea o mare varietate de surse neoficiale de informare, cum ar fi anchetele publice, comisiile specializate1 (dei o
1 Este vorba despre comisii formate din membri ai Parlamentului, nfiinate pen-

mare parte din informaiile pe care le colecteaz acestea vin dinspre guvern), comitete consultative, reprezentani ai grupurilor de interese, informaii din partea parlamentarilor, precum i mecanisme interne generatoare de informaii cum ar fi rapoarte din partea reprezentanilor din teritoriu, rapoarte ale ambasadelor, activiti de spionaj i contrainformaii etc. Defectele acestor canale de informare ca mecanisme pentru stabilirea agendei au fost deja expuse n seciunea 5.2. 5.5 Nevoile de informare i identificarea chestiunilor

5.5.1 SCHIMBRI N SECTORUL BENEFICIARILOR Pentru multe dintre organizaiile din sectorul public, cea mai mare surs potenial de schimbare provine din partea clienilor sau beneficiarilor acestora. Pentru anumite programe, cum ar fi pensiile standard, doar numrul este cel care conteaz; pentru altele, cum ar fi cele privind beneficiile suplimentare sau cele legate de asistena social, natura situaiilor conteaz de asemenea. La nivelul de rutin, informaiile privind astfel de probleme sunt necesare pentru activitatea de bugetare, ns schimbrile survenite n rndul beneficiarilor de servicii pot avea de asemenea implicaii asupra modului de funcionare a organizaiilor, n privina livrrii serviciilor respective, i pot atrage atenia asupra nevoilor care nu ar fi acoperite doar prin simpla extindere (sau restrngere) a dimensiunilor organizaiei n cauz. n activitatea de identificare a chestiunilor este foarte important anticiparea discontinuitilor cum ar fi accelerarea unei anumite tendine sau schimbarea direciei n care evolueaz tendina respectiv. Poate fi necesar ca analiza s se deruleze la nivele dezagregate pentru a semnala schimbrile tendinelor. De exemplu, pentru serviciile sociale i de sntate nu este suficient s se ia n considerare numai numrul total al persoanelor de peste aizeci sau aizeci i cinci de ani; sunt necesare i estimri ale schimbrii proporiei persoanelor de peste aptezeci i cinci de ani, de vreme ce acestea necesit o atenie mai mare dect persoanele n vrst mai tinere (vezi de asemenea i 5.6.3) 5.5.2 PROBLEME NOI n plus fa de identificarea tendinelor problematice din rndul beneficiarilor existeni, este important s existe capacitatea de a depista i probleme noi care pot s apar. Aceste probleme pot fi unele n totalitate noi, sau pot fi fenomene existente care fie au trecut sau pot trece

tru investigarea i raportarea unei anumite probleme de interes)

84

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

85

de un anumit prag care le face s fie destul de importante pentru a necesita o atenie special din partea autoritilor, fie au atins un anumit nivel care determin oportunitatea de a concepe un aparat special care s se ocupe de ele. Exemple de astfel de probleme noi, poteniale sau actuale, sunt: forme noi de poluare provenite din procese industriale noi, creterea numrului de familii/gospodrii de diferite feluri care necesit sprijin social, drogarea prin inhalarea de substane toxice, bolile bunstrii sau problemele legate de ocuparea timpului liber. Multe dintre problemele noi sunt ele nsele cauzate de soluiile la probleme anterioare, cum ar fi de pild costurile ridicate (att financiare ct i de timp) ale persoanelor crora li s-au asigurat locuine sociale n zonele periferice. Identificarea unei noi probleme, oportuniti sau nevoi nu implic neaprat necesitatea aciunii imediate sau aciunii pur i simplu din partea autoritilor, ci mai degrab necesitatea definirii i analizei implicaiilor asupra politicilor. Existena parcurilor speciale pentru skateboard, foarte puin folosite, rspndite n toat ara, constituie un bun avertisment mpotriva adoptrii unor soluii imediate, costisitoare, la unele probleme aprute n mod neateptat, care pot sau nu s se perpetueze ulterior. Problemele noi sunt acelea care, de regul, nu pot fi detectate de ctre departamentele operaionale existente n cadrul organizaiei, pentru c acestea nu colecteaz date despre ele i, concentrndu-i atenia asupra problemelor pre-definite cu care lucreaz, nu realizeaz semnificaia potenial a informaiilor pe care le dobndesc ntmpltor. 5.5.3 SOLUII NOI Aa cum pot s apar probleme noi, tot la fel se pot nate i soluii noi, fie ca modaliti mai bune de a livra politicile existente fie (din pcate, n cazul unor coincidene rare) ca soluii care apar n acelai timp cu o anumit problem nou. Soluiile noi pot reflecta la fel de bine schimbarea percepiilor, ca i apariia unor noi tehnologii. De exemplu, creterea recent a accentului pus pe conceptul de comunitate ca opus sprijinului instituionalizat reflect schimbarea concepiilor politice i intelectuale, n timp ce multe dintre soluiile noi din domeniul medical deriv din evoluia tehnologiei (i pot la rndul lor cauza probleme, att n ce privete propriile costuri, ct i relativ la nevoile crescute de ngrijire post-tratament). Microtehnologia este un sector care probabil va asigura o arie bogat de soluii noi la problemele legate de implementarea politicilor, ns nu

toate dintre acestea sunt dezirabile sau eficiente din punctul de vedere al costurilor. Computerizarea va permite introducerea unor taxe i impozite locale pe venituri i a unor pachete personalizate de beneficii care s fie disponibile dintr-un singur loc, n locul aglomerrii actuale impenetrabile de organizaii i reguli care interacioneaz. Dezvoltrile legate de microtehnologie din domeniul comunicaiilor pot facilita contactul permanent cu persoanele n vrst sau cele handicapate, permind astfel introducerea unor tipuri noi de sprijin non-instituional, n timp ce multe aparate noi (i probabil costisitoare) care s vin n sprijinul celor handicapai sunt probabil deja n lucru. n unele cazuri, o soluie mai bun sau mai puin costisitoare care apare poate s nu fie neaprat una totalmente nou, ci una care se nate dintr-o schimbare n amestecul cost-eficien. De exemplu, n organizaiile n care o mare parte a costurilor provine din salarii, costul relativ ridicat al forei de munc poate duce la scderea costului metodelor de livrare. Soluiile noi nu sunt neaprat neutre n ceea ce privete organizarea birocratic. O nou metod de livrare a serviciilor poate s constituie o ameninare la locurile de munc sau valorile profesionale actuale privind metodele adecvate de livrare a serviciilor. Exist pericolul ca doar soluiile care nu prezint nici un fel de ameninare s fie incluse pe agend de ctre responsabilii cu livrarea serviciilor i ca alte soluii care ar merita s fie luate n considerare s nu fie puse n discuie dect n cazul n care ajung prin alte canale de informare. 5.6 Metode pentru o identificare mai activ a chestiunilor

5.6.1 SURSE INFORMALE DE IDENTIFICARE A CHESTIUNILOR Aa cum arat i autorii care au dezvoltat problema scanrii, att n sectorul privat ct i n sectorul public, volumul cel mai mare de informaie potenial util care ajunge ntr-o organizaie vine prin metode informale (vezi Hellriegel i Slocum, 1974; Bardach, 1978). Sursele neoficiale de informare privind ameninrile i oportunitile cu care se confrunt o organizaie vor continua s reprezinte cele mai importante surse, indiferent de noile tehnici introduse. Unele dintre metodele prezentate n cadrul acestei seciuni nu sunt att mijloace de identificare a informaiilor noi, ct mai degrab mecanisme pentru a face explicite implicaiile informaiilor care sunt deja la dispoziie. Creterea gradului de utilizare a informaiilor provenite din surse neoficiale presupune: (1) recunoaterea activitii de identificare a chestiunilor ca o activitate valoroas pentru meninerea organizaiei (chiar pen-

86

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

87

tru supravieuirea acesteia); (2) motivarea la nivel individual pentru ca problemele s fie sesizate chiar dac (sau n special atunci cnd) reprezint ameninri la ordinea existent ntr-o organizaie. Introducerea unora dintre procedurile mai formale subliniate mai jos poate semnifica ea nsi o schimbare de atitudine, dar chiar i tehnicile mai formale se pot evapora dac nivelul superior de management nu este interesat de consumarea informaiei pe care o genereaz aceste tehnici n cadrul procesului decizional. 5.6.2 SURSE ADMINISTRATIVE Sursele administrative vor continua de asemenea s fie una dintre sursele politice majore pentru informaiile obinute n procesul de identificare a chestiunilor , ns exist pericolul ca, drept rezultat al ineriei (sau al lipsei unei gndiri coerente privind relevana asupra politicilor la momentul proiectrii sistemului administrativ de colectare a datelor), surse neadecvate de informare s genereze semnale neltoare (vezi 5.4 de mai sus). n acest sens, este recomandabil ca sursele administrative de informare s fie supuse unui proces de revizuire cel puin o data la cinci ani, cutndu-se rspunsul la dou ntrebri: (1) Sursele administrative folosite actualmente prezint o imagine adecvat i exact a naturii problemei cu care se va confrunta organizaia? (2) Exist surse de date, folosite n prezent doar pentru scopurile administrative, care pot fi de asemenea utilizate i n procesul de identificare a chestiunilor? Dac rspunsul la prima ntrebare indic deficiene n statisticile actuale, pot fi luate n considerare mai multe variante. Tipul de informaie colectat sau chiar modul n care aceasta este livrat pot fi modificate pentru a genera informaii mai semnificative. Dac o astfel de aciune s-ar dovedi neadecvat sau nu ar reui s rezolve problema, atunci ar putea fi luat n considerare derularea de sondaje pe eantioane reprezentative pentru a colecta informaia necesar. Este foarte clar c orice propunere de nlocuire a sistemului existent de obinere a datelor pe cale administrativ trebuie s fac mult mai mult dect s atrag atenia asupra superioritii tehnice a sistemului nlocuitor. Schimbarea trebuie adus ntr-un mod care s fie ct mai puin amenintor fa de persoanele din cadrul organizaiei. 5.6.3 ANALIZA DEMOGRAFIC Analiza tendinelor viitoare n ce privete structura populaiei poate sublinia o varietate de implicaii asupra politicilor publice, n special,

dar nu numai, asupra serviciilor sociale (vezi CPRS, 1977). Printre aceste tendine se numr fluctuaii ale numrului copiilor colarizai, persoanelor care i caut o slujb ntr-un anumit an (care are de asemenea implicaii asupra numrului de noi angajai poteniali n sectorul public), volumul populaiei cu un venit salarial (i prin urmare pltitoare de taxe), dimensiunea diferitelor categorii de gospodrii cum ar fi familiile mono-parentale sau persoanele n vrst, care pot impune revendicri substaniale asupra sistemului de asisten social sau serviciilor de sntate public. O analiz detaliat poate afecta planificarea i bugetarea politicilor n etapele ulterioare, ns la acest moment ne preocup numai funcia de avertizare pe care o pot avea analizele demografice. Analizele demografice nu pot constitui un panaceu n sensul asigurrii unor prognoze sigure n privina tuturor aspectelor viitoare privind vrsta, caracteristicile gospodriilor sau distribuia geografic a populaiei. Dac este posibil realizarea de prognoze privind numrul mediu de persoane de o anumit vrst, lund n considerare persoanele deja nscute (i pentru care se pot face estimri i privind rata mortalitii), este mult mai dificil realizarea de prognoze privind variabile care depind de comportamentul uman, cum ar fi rata natalitii (putem estima numrul femeilor aflate la vrste fertile, dar nu i numrul copiilor pe care acestea se vor decide s i nasc) sau ntemeierea familiilor. Soarta prognozelor din trecut privind rata natalitii arat pericolul simplei extrapolri a tendinelor actuale (vezi CPRS, 1977). Astfel putem anticipa evoluia numrului persoanelor n vrst, dar ne confruntm cu un mare grad de nesiguran n ce privete numrul copiilor care vor fi nscrii la coala primar n urmtorii cinci-zece ani. Totui, de vreme ce nesigurana nsi este o problem a politicilor, este util s efectum analize demografice care s identifice domenii de nesiguran, ale cror implicaii pot fi luate n considerare n stadii ulterioare ale procesului de nfptuire a politicilor. n calitatea sa de a ndeplini o funcie de avertizare, este important ca analiza demografic s fie efectuat la niveluri adecvate de dezagregare. Este recomandabil ca o separare iniial s fie fcut pe categorii de vrst care sunt relevante din punctul de vedere al revendicrilor sau eligibilitii pentru anumite servicii (e.g.: vrst colar, persoane angajate, pensionari etc.), dar poate fi important ca procesul dezagregrii s continue: nu este relevant numai numrul persoanelor de vrst colar, ci i raportul dintre cele din coala primar i cea secundar, precum i identificarea anumitor modificri pe parcursul trecerii prin sistemul colar; de asemenea un numr stabil al persoanelor cu vrste cuprinse ntre aizeci i aizeci i cinci de ani poate ascunde o proporie crescut a persoanelor de peste aptezeci i cinci de ani, care necesit o atenie

88

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

89

sporit. Dezagregarea pe zone (care depinde i de presupoziiile privind migraia) este foarte important pentru autoritile locale, care ncearc s anticipeze schimbrile ce ar putea afecta procesul de livrare a serviciilor n viitor. Multe dintre organizaii vor fi interesate doar de tipuri specifice de analiz demografic, cum ar fi numrul persoanelor cu vrste cuprinse ntre aizeci i aizeci i cinci de ani sau rata ntemeierii familiilor. Pentru autoritile locale, al cror interes se concentreaz n mai multe direcii, ntreaga varietate de prognoze demografice este potenial relevant. 5.6.4 INDICATORI SOCIALI I DATE SOCIALE O varietate de alte mijloace de informare social sunt potenial relevante pentru elaborarea politicilor, att cele care reprezint atribute directe ale indivizilor, cum ar fi starea sntii acestora, ct i cele legate de condiiile de via, cum ar fi posesia unei locuine sau a unei maini. La sfritul anilor 60 a existat sperana ca datele sociale relevante din punctul de vedere al politicilor s fie dezvoltate pn la nivelul la care nu doar s identifice problemele care trebuie rezolvate, ci s asigure de asemenea i msura succesului programelor guvernamentale i s poat fi eventual agregate ntr-un raport social. Acest raport ar fi urmat s fie corespondentul rapoartelor economice naionale care, se afirma, nu reprezint dect un tablou parial al situaiei naionale. Dar, avnd n vedere c evoluiile economice sunt msurabile, spre deosebire de mbuntirile sociale, accentul a fost pus n mod excesiv pe obiectivele economice (vezi Carley, 1980, cap. 11). Aspiraiile acestei micri pentru indicatorii sociali nu au fost atinse, i nici nu este foarte probabil ca ele s se materializeze. Aceasta reflect problemele privind valorile (dispute privind implicaiile normative ale schimbrilor indicatorilor), problemele asupra cunoaterii noastre despre procesele sociale (care este necesar dac vrem s fim capabili de a evalua impactul programelor guvernamentale asupra acestor indicatori) i de asemenea problemele mai tehnice privind msurarea (selectarea indicatorilor care sunt att valizi, i.e. msurri semnificative ale problemei n cauz, ct i de ncredere, i.e. vor reflecta n mod corespunztor schimbrile n interiorul problemei). Trebuie remarcat c n momentul de fa exist un scepticism crescut fa de toate aceste chestiuni privind indicatorii economici, pe care micarea pentru promovarea indicatorilor sociali a ncercat s i rivalizeze. Colectarea i prezentarea datelor sociale a avansat destul de mult, n special n Marea Britanie, iar n viitor exist posibiliti de mbuntire

att n ce privete colectarea acestor date ct i asimilarea lor n procesul de elaborare a politicilor. Acest fapt este valabil n special pentru rolul lor n avertizarea instanelor responsabile de elaborarea politicilor n ce privete problemele care pot necesita investigaii suplimentare, chiar dac nu i pentru utilizarea lor n form brut n planificarea i evaluarea politicilor. Putem spune n aceast privin c aceasta este o arie a analizei politicilor n care Marea Britanie a avut rolul de lider, n special n ce privete prezentarea datelor sociale (vezi mai ales publicaia anual Tendine Sociale). Mare parte din datele colectate de autoritile centrale se afl la un nivel prea nalt de agregare geografic pentru a fi utilizate de autoritile locale sau de alte organisme publice care acioneaz la nivel local. Indicatorii naionali i locali pot totui s joace un rol util n avertizarea autoritilor locale cu privire la anumite chestiuni ale cror implicaii posibile la nivel local ar trebui s le cerceteze. Recensmintele efectuate o data la zece ani reprezint o statistic universal, divizat n arii geografice, incluznd pe lng datele demografice i anumite date sociale (e.g. privind condiiile de locuire). Totui, perioada de timp dintre aceste recensminte este mare iar datele nu sunt disponibile dect dup un anumit timp. Datele provenite din surse administrative (vezi 5.6.2) pot s asigure anumii indicatori privind tendinele (e.g. condiiile de locuire, din perspectiva aplicaiilor de planificare i a evidenelor locuinelor sociale), ns pentru autoriti de dimensiuni mari poate fi util s efectueze sondaje regulate pe eantioane reprezentative pentru gospodriile din zona lor de responsabilitate, pentru a avea date actuale. Exist un anumit grad de circularitate n argumentul conform cruia datele sociale pot fi folosite n procesul de identificare a chestiunilor: disponibilitatea acestor date indic deja faptul c relevana pentru politici a colectrii lor a fost acceptat. Totui, implicaiile acestor date rmn a fi identificate datele nsele nu vor aprinde o lumin de avertizare, dei acesta ar fi unul dintre scopurile unui set de indicatori sociali foarte dezvoltat. Exist pericolul ca, chiar i n avnd la dispoziie un set de indicatori sociali foarte dezvoltat (sau poate n special din aceast cauz) acetia s nu poat s surprind exact acele probleme noi i neprevzute, a cror identificare este scopul central al procesului activ de identificare a chestiunilor. Indicatorii sociali pot fi suplimentai prin alte metode, att formale ct i informale. Sondajele efectuate la anumite momente, fr un caracter periodic, care colecteaz anumite date sociale, pot s atrag atenia asupra unor probleme care nu au fost identificate anterior, ns semnalarea nevoii de a reconsidera politicile publice este mai probabil s fie generat dac exist n timp o schimbare n tendina (sau direcia preconizat) datelor colectate ntr-un mod regulat i consistent. Este posi-

90

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

91

bil ca o mare parte din aceste date s nu cunoasc niciodat vreo deviere neateptat, ele fiind prin urmare considerate nefolositoare ca posibili indicatori n procesul de identificare a chestiunilor, iar colectarea i centralizarea acestora privit ca o extravagan nenecesar. Alte date din cele colectate de autoriti pot prea s nu aib relevan actual n sfera politicilor. Totui, anumii indicatori pot fi adormii, adic pot s nu arate vreo deviere neateptat o perioad lung de timp, pentru ca apoi s asigure o avertizare direct sau indirect cu privire la o problem potenial cu relevan asupra politicilor. Abandonarea sau ignorarea colectrii datelor la intervale regulate de timp poate s distrug valoarea deinerii de date pe termen lung, care s plaseze situaii actuale n perspectiv. 5.6.5 TEHNICI JUDICATIVE Exist o serie de tehnici judicative de prognozare (i.e. acele tehnici care depind mai mult de judeci intuitive dect de analize cantitative) care, aa cum se va arta n capitolul 8, au o valoare ndoielnic ca predicii ale viitorului. Totui, ca suplimentare a altor metode utilizate n identificarea chestiunilor, unele dintre aceste tehnici pot s contribuie la contientizarea anumitor ameninri sau oportuniti, dei cu siguran nu pot garanta prevederea acestor probleme. Utilizarea unor astfel de tehnici poate s asigure o cale formal pentru articularea acelor observaii obinute prin scanarea informal. Tehnica Delphi presupune obinerea unor prognoze utile prin judecile intuitive ale persoanelor cunosctoare ale domeniului de interes. Ea se bazeaz pe presupoziia c astfel de judeci sunt obinute cel mai bine n mod individual, de la membrii unui grup, avnd n vedere c ntr-o edin de grup opiniile unor membri mai extrovertii sau avnd o poziie ierarhic mai nalt tind s fie mai influente dect ale celorlali. Procedurile pentru desfurarea unui exerciiu Delphi sunt descrise n seciunea 8.5.1. Dincolo de acurateea sa predictiv ndoielnic, tehnica Delphi prezint o serie de caracteristici care i limiteaz utilitatea ca tehnic potenial pentru identificarea chestiunilor. n primul rnd, aria de probleme sau oportuniti care poate fi identificat este predeterminat prin alegerea experilor n anumite domenii i prin problemele expuse n chestionarul iniial. n al doilea rnd, procedurile generatoare de consens utilizate implic faptul c ameninri improbabile, dar importante, pot fi omogenizate nainte de prezentarea final. Metoda brainstorming-ului se bazeaz pe presupoziii opuse celor ale tehnicii Delphi: anume c exist o anumit sinergie n interiorul unui grup de oameni care stau mpreun i enumer la repezeal toate

posibilele evoluii ulterioare, chiar dac cu un grad ridicat de improbabilitate. Cu alte cuvinte, c ideile exprimate de unul dintre participani pot trezi alte idei la ceilali participani, care altfel nu ar fi aprut. Exerciiul poate continua prin atribuirea de ctre participani a unor grade de probabilitate evenimentelor ipotetice enumerate i prin indicarea acelora care sunt mai importante, conform greutii sau ierarhiei, asupra crora s-a czut de acord, fie prin consens, fie prin calcularea mediei (vezi seciunea 8.5.2). Chiar dac astfel de exerciii au un grad mai mare sau mai mic de probabilitate n ce privete predicia corect a viitorului, ele sunt valoroase pentru c i determin pe participani s fie mai orientai ctre viitor i s fie mai contieni de valorile i perspectivele colegilor lor. Exerciiile de brainstorming pot duce la identificarea unor posibile ameninri sau oportuniti care altfel pot fi trecute cu vederea. 5.6.6 SCANAREA LITERATURII DE SPECIALITATE Problema principal n procesul de identificare activ a chestiunilor nu este, de cele mai multe ori, crearea de noi informaii, ci descoperirea surselor existente de informare i a modalitilor de extragere din acestea a informaiilor relevante. Puine sunt influenele asupra unei organizaii care s nu fi fost prevzute sau discutate ntr-un ziar sau alt instrument mass-media, care cteodat nici nu au, aparent, vreo legtur direct cu preocuprile organizaiei respective. Televiziunea tinde s aib un impact mare n acest sens ns, dup cum afirm i Weiner (1976), informaiile diseminate de ctre televiziuni reflect mai degrab tendinele dect s le prevad. n mod corespunztor, o scanare sistematic a publicaiilor este probabil util pentru identificarea timpurie a unor idei i tehnologii noi, precum i a unor schimbri n tendine (vezi Weiner, 1976). O organizaie guvernamental de dimensiuni mari poate fi capabil s deruleze un proces propriu de scanare a literaturii de specialitate, dar n cazul n care exist astfel de organizaii care au propriile lor filiale teritoriale (cum ar fi autoritile locale), poate fi util ca aceste filiale s deruleze operaiunea de scanare, cu condiia ca aceast activitate s fie suplimentat de scanarea publicaiilor locale. n selectarea publicaiilor care urmeaz s fie monitorizate, este foarte important ca aria de interes pe care o acoper s fie suficient de extins, pentru a putea fi surprinse i influenele indirecte. Persoanele care efectueaz monitorizarea vor realiza sumare ale articolelor care ndeplinesc dou condiii: (1) articolul trateaz o idee sau un eveniment care indic o tendin nedetectat anterior sau o anumit dis-

92

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

93

continuitate; (2) concluziile care rezult din articolul respectiv determin implicaii pe termen mediu sau lung asupra domeniilor politicilor care au legtur cu activitatea organizaiei sau implicaii asupra funcionrii organizaiei ca parte a sectorului public (vezi Weiner, 1976). Periodic, o comisie de analiz a acestor lucrri se poate reuni pentru a pune n discuie implicaiile fiecruia dintre rezumatele realizate n perioada de timp anterioar. Comisia ar concentra concluziile ntlnirii ntr-un raport care s pun accentul pe acele informaii care se adaug sau completeaz nelegerea despre un anumit fenomen, mai degrab dect s atrag atenia asupra unor aspecte care s-au luat n discuie anterior. O funcie foarte important a unei astfel de comisii ar fi s determine implicaiile ce rezult din idei sau fapte aparent fr legtur, preluate dintr-o varietate de surse de informare. Aceast comisie (sau o alta) ar putea apoi s ia decizii, poate nu cu aceeai frecven, asupra temelor pe care le dorete dezvoltate mai departe n rapoarte complete care s analizeze tendinele. Astfel de rapoarte, n plus fa de dezvoltarea unor anumite teme, ar lua n discuie implicaiile ce rezult pentru angajai, modalitile de implementare a politicilor publice, noi probleme legate de politici, care necesit atenie, precum i posibile alocri de resurse. Cu un efort financiar relativ modest, aceast form de scanare a literaturii de specialitate poate avea o contribuie util n activitatea de identificare a chestiunilor. Ca i n cazul tuturor tipurilor de analiz a politicilor, unul dintre factorii cheie l reprezint certitudinea asimilrii efective a analizei de ctre instanele care influeneaz decizia. n acest caz, de pild, comisia care elaboreaz rapoartele privind analiza tendinelor ar trebui s aib n componena sa nali funcionari din cadrul organizaiei sau autoritilor afiliate. 5.6.7 EVALUAREA POLITICILOR EXISTENTE n capitolul 12 vom discuta despre contribuia pe care o poate avea evaluarea politicilor la determinarea msurii n care obiectivele acestora au fost realizate. Aici scopul nostru este de a atrage atenia asupra contribuiei importante pe care o poate avea evaluarea, prin aportul pe care l aduce noilor procese decizionale. Evalurile folositoare nu sunt acelea care marcheaz sfritul analizei n procesul de nfptuire a politicilor, ci acelea care ofer informaii valoroase privind programe prost concepute sau schimbarea contextului. Din perspectiva etapei de identificare a chestiunilor, este important ca astfel de informaii s fie prelucrate nu doar din punctul de vedere al programului care a fost evaluat, ci n sensul implicaiilor mai largi pentru proiectarea politicilor sau pen-

tru situaiile de apariie brusc a unor probleme ori de modificri survenite n interiorul acestora, probleme care sunt obiectul mai multor organizaii sau pe care sunt axate mai multe programe. 5.7 Organizarea instituional n vederea derulrii unui proces activ de identificare a chestiunilor

Pe lng un anumit numr de persoane care i pot concentra atenia, ca activitate permanent, asupra cutrii chestiunilor, nu este de dorit ca funcia de identificare a chestiunilor s fie separat, fiind atribuit unui anumit grup desemnat n acest sens, de vreme ce scopul su este s determine o schimbare a tuturor, n special a nivelelor superioare de management, n sensul unei orientri mai pronunate ctre viitor i al unei disponibiliti de a recunoate c o abordare mai explicit a ameninrilor i oportunitilor le poate facilita sarcinile viitoare (sau cel puin le poate aduce vetile proaste mai devreme). Oricum, cea mai mare parte a activitii de identificare a chestiunilor va continua s se desfoare n anumite departamente operative. Poate fi de dorit ca efilor de departamente s li se solicite derularea unei activiti eficiente de identificare a chestiunilor n cadrul departamentului, accentund faptul c aceast sarcin se afl, n planul managementului, pe acelai nivel cu supervizarea implementrii programelor actuale. Probabil c nu e de dorit ca departamentele s fie solicitate s i nfiineze ele nsele uniti separate de identificare a chestiunilor, lsnd la latitudinea acestora s determine necesitatea nfiinrii unei astfel de uniti. Exist, totui, o serie de dezavantaje n a lsa ntreaga responsabilitate pe seama departamentelor: (1) nu exist metode adecvate care s asigure faptul c departamentele efectueaz ntr-adevr o scanare sistematic, ele putnd s ignore aceast activitate din cauza aparentei sale lipse de urgen; (2) exist pericolul ca, din inerie, s fie folosite n continuare anumite statistici neadecvate pentru msurarea unei probleme, n special cnd rezultatele unor astfel de statistici sunt favorabile departamentului; (3) chestiunile care au implicaii mai largi, pentru mai multe departamente sau la nivelul ntregii organizaii, pot risca s fie neglijate, sau acele implicaii mai extinse pot s nu fie sesizate. Toi aceti factori duc la concluzia c este dezirabil ca ntr-o organizaie cu mai multe departamente s existe anumite mecanisme formale de identificare a chestiunilor, care s ndeplineasc trei funcii majore: (1) o funcie de auditare, prin care s efectueze evaluri periodice ale procedurilor folosite n cadrul departamentelor pentru activitatea de identificare a chestiunilor i s se recomande eventuale schimbri; (2) o funcie de centralizare i diseminare a informaiilor, prin care pe de o

94

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

95

parte s fie transferate ideile privind procedurile de identificare a chestiunilor folosite cu succes n alte departamente i pe de alt parte s fie gestionate chestiunile care au fost iniial identificate n anumite departamente i mai apoi transferate ctre altele, avnd n vedere implicaiile mai extinse ale acestora; (3) o capacitate proprie de identificare a chestiunilor, care s permit identificarea de chestiuni relevante la nivelul ntregii organizaii. Nu este neaprat necesar ca astfel de funcii centrale s fie atribuite organizaiilor existente de planificare centralizat sau instituiilor de statistic. ntr-adevr, avnd n vedere c multe dintre probleme pot fi identificate n anumite moduri care nu coincid cu procedurile standard de planificare sau de elaborare a statisticilor, ar avea sens s fie nfiinat un mecanism separat, care s confere o viziune de ansamblu asupra procesului de identificare a chestiunilor. Un astfel de mecanism nu ar trebui s aib o activitate full-time, ci ar putea fi funcional prin ntlniri regulate ale unei comisii compuse din reprezentani ai departamentelor i ai oricrei organizaii existente de planificare centralizat sau instituii de statistic, i prin activitatea de sprijin a unui numr redus de persoane angajate. Think tank-ul deja defunct al guvernului britanic, Central Policy Review Staff (CPRS) a reprezentat exemplul major al unei organizaii centrale de politici cu rolul de identificare a chestiunilor; revendicndu-i importana rolului jucat n avertizarea minitrilor cu privire la implicaiile analizelor demografice asupra politicilor sociale i la implicaiile determinate de existena microprocesoarelor. Organizarea instituional adecvat poate varia n funcie de instituia public n cauz; pentru o autoritate local caracterizat de o abordare corporatist, i n condiiile existenei unei capaciti de analiz a politicilor la nivel central, poate fi mai potrivit ca o astfel de entitate s i asume responsabilitatea pentru aspectele centrale ale activitii de identificare a chestiunilor. nfiinarea unei entiti de planificare, totui, nu va asigura de la sine o astfel de capacitate de analiz a politicilor sau o abordare corporatist puternic. O serie de autori, dintre care doi avnd experien de lucru n interiorul autoritilor centrale, au ajuns n mod independent la concluzia c ar fi de dorit ca, n afara structurilor guvernamentale, s existe un forum care s poat examina procesul de colectare i de utilizare a datelor statistice de ctre guvern. Moser (1980, 25-6) observa c Marea Britanie era una dintre puinele ri dezvoltate care nu dispunea de un consiliu naional de statistic, i propunea nfiinarea unui astfel de consiliu, care s fie n direct legtur cu comitetele consultative existente. Consiliul ar fi avut rolul de a oferi consultan privind chestiunile identificate de statisticile publice precum i de a ierarhiza prioritile pentru activitatea statistic, n special avnd n vedere utilizatori externi; de a funciona ca un forum pentru dezbateri n privina chestiunilor cu importan sta-

tistic; i de a reprezenta un punct de legtur ntre statisticieni, utilizatori i mediul academic. Moser a remarcat c aceast idee nu a strnit niciodat prea mult entuziasm n Whitehall. n mod asemntor, Rees (1981, 13-14) argumenteaz n favoarea unui fel de instituie sau comisie autonom, n care guvernul s fie de asemenea reprezentat, care s fie responsabil pentru revizuirea bazei de date statistice relevante pentru politicile sociale. Stringer i Richardson (1980, 38) atrag atenia asupra modelului suedez, sugernd nfiinarea unei agenii independente, care s beneficieze de sprijinul comisiilor de studii, care s ridice standardul elaborrii politicilor, n special n ce privete etapele de identificare i definire a chestiunilor. Un rol suplimentar pentru un astfel de consiliu ar fi s ia n considerare implicaiile etice ale colectrii i utilizrii unora dintre tipurile de date. Ca i n cazul tuturor soluiilor instituionale propuse, i aceasta ar fi ineficient dac nu ar fi nsoit de o schimbare de atitudine n interiorul Whitehall. Luarea n considerare a nfiinrii unui organism de revizuire n afara structurilor guvernamentale duce la ntrebarea mai general asupra gradului de deschidere autoritilor n privina procesului de identificare a chestiunilor. Consensul general din Marea Britanie, care include att opiniile comentatorilor din mediul academic ct i cele ale fotilor angajai n structurile guvernamentale este n favoarea maximizrii deschiderii n ambele sensuri i n favoarea publicrii statisticilor guvernamentale (vezi Moser, 1980; Stringer i Richardson, 1980, Rees, 1981). n ncercarea de a remedia deficienele din metodele curente de contientizare a problemelor, organizaiile guvernamentale trebuie s evite presupoziia c activitatea de identificare a chestiunilor trebuie tratat ca o problem ce ine de tehnicile interne. Informaiile provenite din afara organizaiei continu s reprezinte sursa major, iar calitatea acestor informaii i opinii poate fi mbuntit dac guvernul este pregtit s dezvolte dialogul, prin diseminarea informaiei pe care a colectat-o. O astfel de strategie ar face desigur organizaia mai vulnerabil la critici bazate pe propriile date, dar volumul problemelor pe care trebuie s le acopere politicile publice nu va scdea doar pentru c informaia n ce le privete este neadecvat, ascuns sau oferit prea trziu pentru a mai fi de folos.

96

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

97

6 Filtrarea chestiunilor
6.1 Rolul fundamental al filtrrii chestiunilor

Am vzut n capitolul 4 c exist perspective radical diferite n ce privete cea mai bun abordare a procesului de elaborare a politicilor. La una dintre extreme se afl ncercrile de a aproxima un tip ideal de elaborare a politicilor n mod raional sau sinoptic, care accentueaz necesitatea ca chestiunile s fie obiectul unei analize comprehensive din perspectiva valorilor, obiectivelor, opiunilor i consecinelor. La cealalt extrem se afl teoria lui vznd i fcnd, care subliniaz caracterul dezirabil i inevitabil al pluralismului, adaptrii reciproce, cutrii consensului i incrementalismului. Confruntarea acestor extreme implic, aa cum am artat n capitolul 4, o dihotomie prea simplist. Nu exist o cale ideal de urmat n luarea deciziilor pentru toate chestiunile. Pentru anumite situaii i probleme, abordarea raionalist poate fi necesar i dezirabil; la fel, pentru alte mprejurri i chestiuni abordarea lui vznd i fcnd poate fi cea adecvat (sau pur i simplu inevitabil). Exist de asemenea i o zon foarte extins a cazurilor de mijloc, n care este foarte greu de clarificat care dintre stilurile de elaborare a politicilor (sau ce fel de amestec de stiluri) este cel mai adecvat. Atunci trebuie s decidem cum s decidem. Acest proces de decizie asupra felului n care s decidem este ceea ce Dror (1968) descrie ca un proces de meta-elaborare a politicilor. Simon dorete de asemenea s mpart deciziile n dou categorii, cele programabile i cele non-programabile, atribuind stiluri diferite de procese decizionale adecvate fiecreia dintre aceste categorii (Simon, 1960). Lindblom (1965) se refer la aceast problem ca fiind alegerea metodelor de elaborare a politicilor, n lucrarea sa The Intelugence of Democracy; n lucrarea sa mai trzie, privind teoria lui vznd i fcnd (Lindblom, 1979), el arat c unele chestiuni sunt adecvate pentru o analiz strategic n timp ce altele pot fi tratate printr-o analiz incremental simpl sau divizat. Etzioni (1967) introduce o a treia abordare a procesului decizional prin scanarea mixt, prin care anumite domenii cu probleme speciale sunt supuse unei scanri mai detaliate. Totui, nici unul dintre aceti autori nu ofer criterii specifice, relevante, prin care se poate determina care dintre tipurile de analiz sunt adecvate pentru diferite chestiuni. Autorul care a progresat cel mai mult n aceast direcie este Colin Wiseman (1978), n lucrarea sa privind selectarea chestiunilor majore pentru planificare.

Ceea ce dorim s aducem n discuie n acest capitol este problema alegerii unui mod adecvat de analiz, ca problem practic cu care se confrunt decidenii, i nu ca problem abstract pentru teoreticienii din mediul academic. Clasificarea chestiunilor (sau filtrarea chestiunilor) reprezint un proces cu care se confrunt autoritile n fiecare zi, la toate nivelurile, ncepnd cu Primul Ministru, care decide de pild (nainte de 1983) s transfere o problem ctre CPRS, pn la funcionarul public care mparte informaia primit n categorii mentale cum ar fi ateapt informaii suplimentare sau transmite ct mai repede posibil. Totui, aa cum teoreticienii nu au reuit s propun nite criterii pentru procesul de meta-elaborare a politicilor, aa i politicienii i reprezentanii administraiei publice decid cum s decid ntr-un mod puternic intuitiv i ad-hoc. Concluziile prezentate de Wiseman (1978) Serviciilor de Sntate Scoiene pot fi generalizate n cazul multora dintre procesele decizionale din Marea Britanie: n cea mai mare parte a lor, deciziile privind care dintre chestiuni trebuie s fie obiectul unor studii de planificare detaliate i care nu, s-au bazat n principal pe criterii politice, adesea fr s beneficieze de avantajele unei analize sistematice a situaiei contextuale. Ceea ce recomandm noi este o abordare mai sistematic sau, cel puin, mai contientizat a acestui aspect deosebit de important, dar adesea nerecunoscut ca atare, propriu proceselor administrative i de elaborare a politicilor. Din propria noastr experien n ce privete filtrarea chestiunilor, considerm c cel mai potrivit mod de a i face pe studeni contieni de importana acestui proces i de semnificaia diferitelor criterii este ca ei s determine o list iniial de criterii, printr-un exerciiu n care li se d rolul de membri ai unui organism public care ncearc s realizeze un sistem de planificare. n seciunea 6.2 vor fi descrise diferite contexte organizaionale alternative pentru derularea unor astfel de exerciii. Atunci cnd se efectueaz astfel de simulri, este bine ca ele s fie derulate nainte ca studenii s fi citit concluziile acestui capitol. Lista de criterii pe care o vor elabora poate fi comparat cu cea pe care o oferim n seciunea 6.3 (nu garantm c lista noastr este mai bun!). Acest exerciiu poate fi ncheiat prin aplicarea uneia sau mai multor proceduri enumerate n seciunea 6.4 asupra chestiunilor utilizate n cadrul exerciiului, pentru a vedea cum pot fi clasificate acestea. 6.2 Filtrarea chestiunilor la diferite niveluri organizaionale

Filtrarea chestiunilor nu este o activitate care s fie relevant doar pentru un anumit nivel al unei organizaii, i n mod sigur nu este ceva de competena unei entiti centrale unice. Chiar i la nivelul funcionaru-

98

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

99

lui public, exist anumite probleme n ce privete selectarea, din informaiile primite, a acelora care vor fi supuse unei evaluri i deliberri mai amnunite, a celor care vor fi transmise mai departe cu sugestii minime de mbuntire i, mai mult, a celor care vor fi plasate n categoria (mental, cel puin) ignor-le i sper c vor dispare. La extrema cealalt, comisia guvernamental pentru inovaie n politici i administraie (MISC 14), prezidat de Cancelarul de Exchequer, a solicitat CPRS, think tank-ul guvernului, s studieze relaia dintre salariul real i omaj, activitile cu monopol sindical, activitile de pregtire i experiena strin (The Economist, 6 februarie 1982). n fiecare dintre cazuri vedem procese de filtrare a chestiunilor. n acest capitol ne propunem s vedem dac criteriile implicite i poate inconsistente utilizate actualmente n majoritatea deciziilor privind felul cum trebuie tratate chestiunile pot fi fcute explicite i sistematizate. La nivelul individului care primete informaiile, exist pericolul de care autorii sunt foarte contieni, datorit propriilor pcate ale omisiunii ca ceea ce este important s fie omis din cauza a ceea ce este urgent. Chestiunile care necesit o decizie urgent vor fi cu siguran tratate cu prioritate, n timp ce alte chestiuni, probabil mai complicate, care ar putea trece n acest timp printr-un proces de analiz, stau pur i simplu la coad pn cnd, la rndul lor, ajung s necesite decizii urgente pentru aciune nainte de a putea fi analizate cu grij. Atunci cnd studenii unui curs de analiza politicilor sunt de asemenea i practicani cu experien n administraia public, se poate iniia o discuie interesant pe baza experienei persoanelor respective, analiznd coninutul informaiilor primite n ultima zi sau sptmn. Aceast persoan poate spune cum i de ce fiecare chestiune a fost clasificat n vederea tratrii ei ulterioare, sub una dintre categoriile: (a) m voi ocupa personal de aceast chestiune azi/sptmna aceasta; (b) necesit o analiz mai amnunit din partea mea; (c) o transmit mai departe superiorului datorit implicaiilor mai extinse; (d) sugerez tratarea ei de ctre entitatea de planificare sau de ctre consultani externi, datorit complexitii chestiunilor implicate. Grupul poate lua apoi n discuie dac categoriile n care a fost mprit informaia, implicit sau efectiv, sunt cele potrivite, sau dac trebuie conceput un traseu mai bun al acesteia. De aici se ajunge n mod firesc la discutarea criteriilor i procedurilor care au stat la baza mpririi informaiei. Ar fi folositoare o list de criterii ca cea prezentat n seciunea 6.3, n vederea standardizrii filtrrii, sau aceasta nu ar aduga nimic la ceea ce s-a realizat deja? La un alt nivel, unele chestiuni care sunt importante datorit semnificaiei lor politice, rangului lor, complexitii sau dificultii lor pot fi transferate ctre nivelele superioare de management sau politicienilor, poate ca rezultat al filtrrii chestiunilor la nivele mai joase ale

organizaiei. Trebuie prin urmare luat o decizie privind felul cum o organizaie ar trebuie s trateze astfel de chestiuni. Acolo unde este disponibil o entitate pentru planificare sau analiz, care dintre chestiuni ar trebui s-i fie ncredinate? Care sunt acele chestiuni care necesit o expertiz specializat i care trebuie, prin urmare, s fie ncredinate unui grup profesional anume din interiorul organizaiei? Care dintre chestiuni trebuie lsate pe seama nivelurilor specializate de management sau pe seama celor care sunt n direct legtur cu grupurile de consumatori sau beneficiari? Cnd este necesar nfiinarea unei comisii inter-departamentale sau a unei echipe speciale de proiect ori solicitarea expertizei unor consultani externi? Astfel de decizii trebuie luate, i acest lucru nu este uor, nu n ultimul rnd pentru c ele au, pe lng dimensiunea teoretic, i una politic. De exemplu, se poate ca ntre grupurile profesionale sau ntre diferitele niveluri de management (inclusiv cele de planificare) s existe competiie; de asemenea este posibil ca personalul s opun rezisten fa de utilizarea de consultan extern. Se poate spune c ntrebrile de genul cine trebuie s se ocupe de care chestiune i cum? sunt inseparabile de nivelurile superioare de management, iar administratorii superiori ar trebuie prin urmare s ia deciziile sau s fac recomandrile necesare, iar pentru aceasta trebuie s foloseasc proceduri i criterii mbuntite. 6.3 Criterii de filtrare a chestiunilor

n aceast seciune vom prezenta propria noastr list de criterii care trebuie luate n considerare n procesul de identificare a acelor chestiuni care necesit analiz formal i respectiv a celor care pot fi tratate prin metode mai convenionale. Recunoatem faptul c se poate s existe suprapuneri ntre multe dintre aceste criterii i c este posibil s existe i alte liste diferite (vezi de exemplu Wiseman, 1978). Pot aprea controverse i n ce privete ceea ce indic anumii factori: de exemplu, faptul c o chestiune este pronunat politic nseamn c ea trebuie sau nu s fie obiectul unei analize formale (vezi 6.3.1.2)? Dac unele dintre criterii pot fi evaluate pe baza unor consideraii mai mult sau mai puin obiective (de exemplu, numrul persoanelor afectate), altele vor necesita evaluri mult mai subiective. Mai mult, semnificaia relativ a unor criterii este de asemenea subiectiv i poate varia n timp sau ntre diferite organizaii. Din aceste motive, i din altele, o list de genul celei pe care o propunem nu poate reprezenta dect un punct de plecare; procedurile variate pentru examinarea criteriilor vor fi examinate n seciunea 6.4.

100

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

101

6.3.1 CONTEXTUL CHESTIUNII 6.3.1.1 Este timp pentru analiz? Una dintre ntrebrile iniiale evidente (dei adesea ignorat de cei care consider c este ntotdeauna necesar o analiz sistematic) este dac exist sau nu suficient timp pentru efectuarea unei analize. Constrngerile politice sau de alt natur pot duce la necesitatea lurii unei decizii ntr-un viitor foarte apropiat (de exemplu, atunci cnd un ministru i-a luat angajamentul de a face o declaraie pn la o dat anume). Dac este necesar mai degrab o decizie dect o concluzie foarte documentat, este foarte probabil ca interesul pentru analiz s fie foarte redus. Lipsa timpului nu nseamn totui c nici un fel de analiz nu i are rostul. Aportul analitic poate lua forma unui exerciiu rapid i murdar. n acest caz, ea ar trebui s limiteze deciziile la acelea care trebuie luate ntr-un timp foarte scurt i s impun suficient flexibilitate pentru a putea permite modificrile ulterioare (Wiseman, 1978, 78). n mod clar, acest lucru este cel mai uor de realizat cnd valoarea resurselor consumate este minim (conform 6.3.4.2). n orice caz, timpul reprezint foarte rar o constrngere absolut (de exemplu, minitrii pot fi adesea convini s fac o declaraie acoperitoare), iar dac o anumit chestiune obine un punctaj foarte mare n privina altor criterii, indicnd nevoia de analiz, orice constrngere de timp trebuie reevaluat. De asemenea, termenul n care trebuie s fie luat o decizie n privina unei chestiuni este doar unul dintre aspectele relevante pentru problema existenei timpului necesar pentru analiz; cellalt aspect l reprezint durata probabil a analizei propuse, care va reflecta la rndul ei complexitatea i gradul de semnificaie a chestiunii (vezi 6.3.2.3 ii 6.3.3.1). Acolo unde este necesar, se poate ca momentul nceperii unei analize s fie devansat (i.e. I se poate acorda prioritate n cadrul listei de probleme care ateapt s fie analizate), iar timpul minim implicat poate fi redus prin concentrarea resurselor analitice asupra acelei probleme. 6.3.1.2 n ce msur chestiunea are conotaii politice? Politicul nu se refer aici numai la chestiunile legate de partidele politice; dei acestea sunt n mod evident foarte importante. Exist multe alte niveluri ale politicului: politicul interdepartamental i intradepartamental, politicul interprofesional i interregional i multe altele. Ceea ce se ntmpl de obicei este c dezacordurile privind anumite chestiuni ajung pe aceleai linii de fisur care tind s despart partidele, departamentele sau profesiunile. Aceasta nseamn c acele chestiuni implicate vor deveni mult mai uor politizate. Corespun-

ztor, ele vor deveni potenial mai semnificative pentru organizaie, care poate sugera necesitatea analizei n cazul lor. Totui, nsui faptul c o chestiune este sensibil poate fi folosit n vederea excluderii acelei chestiuni de la procesul analizei, n special atunci cnd liderii organizaiei se tem c o analiz deschis, corect i, se presupune, obiectiv, i poate expune criticilor sau poate exacerba relaiile dintre grupurile rivale. Acest gen de sensibilitate politic a fost motivul care a stat la baza respingerii de ctre departamentele Whitehall-ului a unor subiecte cum ar fi potenialii candidai pentru ARP (analiza i revizuirea programelor) la nceputul anilor 70 (Gray i Jenkins, 1983). Astfel, criteriul politic este unul cu dou fee. O chestiune politic poate prea s necesite analiz, n special cnd vizeaz ntrebri fundamentale privind scopurile i prioritile unei organizaii; ns un grad ridicat de sensibilitate politic va nsemna c acea chestiune nu se preteaz la analiz. 6.3.1.3 Au fost adoptate deja puncte de vedere asupra chestiunii? Atunci cnd o chestiune este politic, n unul din sensurile menionate mai sus, este foarte probabil ca reprezentanii partidelor politice sau figurile puternice din cadrul sistemului birocratic s aib idei preconcepute i s adopte anumite puncte de vedere, ferme, din care este foarte improbabil s fie clintii de vreun fel de analiz. ntr-adevr, nsi sugestia de a derula o analiz poate ntmpina o atitudine nefavorabil. Astfel, n cabinetul dnei Thatcher, un analist care ar fi propus un studiu al alternativelor la monetarism ar fi dat dovad de mare curaj. De asemenea, nici guvernele laburiste recente nu ar fi ntmpinat prea bine propunerea unei evaluri critice a educaiei comprehensive. 6.3.1.4 Ct de central este locul pe care l ocup o chestiune n cadrul preocuprilor unei organizaii? Un criteriu final, legat de contextul n care apare o chestiune (i de asemenea legat de repercusiuni, vezi 6.3.3) este msura n care aceasta este perceput ca ocupnd un loc central. Acest test este dificil de definit dar uor de recunoscut n practic. Se consider despre unele chestiuni c sunt relevante pentru valorile sau scopurile fundamentale ale unei organizaii, c aduc laolalt multe elemente ale unei politici, c au implicaii pe termen lung ori ramificaii extinse, sau c reprezint precedente sau linii directoare pentru decizii ulterioare. Din aceste motive i multe altele, chestiunile sunt privite ca fiind centrale, i nu periferice. Cu condiia ca ele s nu fie prea sensibile din punct de vedere politic, acestea sunt considerate cu preponderen potrivite pentru analiz.

102

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

103

6.3.2 CARACTERISTICILE INTERNE ALE CHESTIUNILOR 6.3.2.1 Exist o varietate de alegeri? Este important de stabilit care este aria opiunilor disponibile pentru rezolvarea chestiunii n cauz. Chestiunile cele mai dificile din cadrul politicilor sunt acelea care necesit realizarea unei alegeri, n special cnd alegerile respective implic un numr mare de factori diveri. Acolo unde nu exist posibilitatea unei alegeri reale, ori cnd toate opiunile par s duc la rezultate foarte asemntoare, sau linia politicii este n mare msur indicat de factori politici sau circumstaniali (e.g. constrngerile financiare), atunci nu se poate argumenta n favoarea realizrii unei analize profunde. Dimpotriv, atunci cnd exist alegeri reale n ce privete o politic, recomandarea analizei este foarte ntemeiat. 6.3.2.2 Ct de mare este consensul n privina unei chestiuni i soluiei acesteia? Cu privire la criteriul alegerii, se pune ntrebarea ct de mare este consensul att n ce privete natura chestiunii ct i cea mai bun politic pentru rezolvarea acesteia. Dac exist un consens potenial, atunci contribuia analitilor nu este foarte mare, cu excepia cazurilor n care consider benefic s acioneze ca avocai ai diavolului (de pild atunci cnd se consider c anumite opiuni sunt neglijate sau c acel consens se bazeaz pe o nelepciune convenional nedisputabil). n cazurile n care exist o diversitate de alegeri, precum i multe dezacorduri n privina acestora, rolul analizei pare a fi foarte important. 6.3.2.3 Ct de complex este chestiunea? Este foarte probabil ca o analiz sistematic s aib o contribuie foarte mare n cazurile n care exist dezacorduri privind determinarea extinderii unei chestiuni sau n care exist mai multe consideraii i criterii care sunt puse n balan n alegerea unei chestiuni. Chestiunile care implic un mare numr de factori diferii trezesc n mod deosebit interesul analistului. 6.3.2.4 Care este gradul de nesiguran n privina unei chestiuni i a posibilelor rezultate? Complexitatea unei chestiuni i interesul pe care l trezete n rndul analitilor va crete dac exist un grad de nesiguran cu privire la natura unei chestiuni, factorii concureni, rezultatele ateptate i fezabilitatea diverselor soluii. Decizia privind alegerea soluiilor alternative implic adesea alegerea ntre ctiguri mici, dar sigure, i ctiguri mult mai mari, dar foarte nesigure. Analiza trebuie s

aib o mare contribuie n cazul chestiunilor care implic identificarea i luarea n considerare a probabilitilor. Este foarte probabil ca o chestiune s fie deosebit de interesant pentru un analist dac rezultatul ei ateptat este att potenial semnificativ (vezi 6.3.1.4 i 6.3.3) ct i cu un grad mare de incertitudine. 6.3.2.5 Ct de ncrcat valoric este chestiunea? Pot exista suprapuneri ntre aceast ntrebare i problema conotaiilor politice (6.3.1.2), ns ideea general este c este foarte probabil ca aportul analizei s fie mai evident i mai acceptat n cazul chestiunilor care se preteaz la rezultate factuale, la cuantificare, la compararea comensurabilelor i la o analiz relativ obiectiv. Exist alte chestiuni cu ncrctur valoric sau care pot fi privite doar n termeni subiectivi. Problematica avorturilor este probabil un exemplu relevant n privina chestiunilor n cazul crora temeiurile disputelor sunt situate n judeci de valoare puternice i foarte diferite, legate de convingeri etice sau religioase. Pedeapsa capital este un alt exemplu de chestiune cu ncrctur valoric. Nu afirmm c analiza nu poate avea nici o contribuie n cazul acestor chestiuni, ns contribuia se va limita la, s spunem, evaluarea validitii faptelor prezentate de grupurile aflate n disput sau la clarificarea diferenelor dintre valorile care stau la baza dezbaterilor. Date fiind resursele limitate disponibile pentru analiz, poate prea nelept ca acelor chestiuni cu puternic ncrctur valoric s li se acorde o prioritate sczut. 6.3.3 REPERCUSIUNILE CHESTIUNILOR 6.3.3.1 Care este aria consecinelor implicate? Rezolvarea unei anumite chestiuni poate implica aducerea organizaiei (poate chiar a Statului) ntr-o zon de activitate complet nou, sau poate implica ncetarea activitilor curente ori nlocuirea unui ntreg program, mai degrab dect schimbarea incremental a acestuia. Un exemplu poate fi dilema din domeniul folosirii energiei nucleare n scopuri utilitare, privind opiunea pentru continuarea cercetrilor pentru dezvoltarea unei noi tehnologii n domeniul fisiunii vis--vis de opiunea pentru explorarea tehnologiilor din domeniul fuziunii (tehnologia controlat a bombei cu hidrogen). Cum ar spune americanii, cea din urm ar reprezenta un joc nou, cu implicaii nu numai tehnologice i industriale ci i sociale, politice i militare. O astfel de chestiune din aria politicilor ar necesita sigur un aport mai mare de analiz dect alte chestiuni cu consecine mai puin extinse.

104

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

105

6.3.3.2 Ci oameni vor fi afectai? Diferite chestiuni au impact asupra unor arii diferite ale electoratului sau grupurilor afectate. Unele chestiuni implic un numr foarte mare de persoane. De exemplu, legislaia privind obligativitatea de a purta centura de siguran afecteaz toi conductorii auto i toi pasagerii care merg pe locul din fa al mainii. O argumentaie politic simpl indic faptul c chestiunile care afecteaz grupuri mari de oameni par s justifice alocarea de resurse analitice mari. 6.3.3.3 Ct de semnificative sunt grupurile afectate? O gndire politic mai avansat ne va arta c nu numai numrul grupurilor afectate este determinant pentru signifiana acestora. n cazul serviciilor de sntate, de exemplu, un grup de clieni restrns poate fi semnificativ din punct de vedere politic dac membrii si sunt bine organizai i reprezentai (cum ar fi de pild oferii mainilor pentru invalizi) sau foarte puternic mediatizat i cu o mare susinere public (ca de pild copiii thalidomii). Astfel de grupuri pot fi capabile s i asigure att atenia analitilor ct i pe cea a politicienilor. Dimpotriv, grupuri mult mai mari dar mai puin organizate, cum ar fi cel al persoanelor care sufer de boli bronhice, pot primi o atenie mult mai sczut. 6.3.3.4 Ct de tare este afectat grupul respectiv? Dup cum sugereaz Wiseman (1978, 78), un grup mic de beneficiari crora li se pot acorda condiiile pentru salvarea vieii lor poate prin urmare s fie la fel de important ca un grup mare n care condiiile de boal pot fi doar reduse ca grad de severitate i nu eradicate. O chestiune care are consecine importante pentru un grup semnificativ se va bucura probabil de o prioritate ridicat att pe agenda politicienilor ct i pe cea a analitilor. 6.3.3.5 Este posibil ca chestiunea s se ramifice i s afecteze astfel alte chestiuni? Multe dintre chestiuni sunt relativ izolate, astfel nct este foarte puin probabil ca deciziile n ce le privete s aib vreun impact asupra altor chestiuni, politici sau agenii. Nevoia de analiz n cazul lor pare s fie, n mod corespunztor, destul de limitat. Totui, anumite chestiuni au tendina de a se ramifica, de a avea efecte indirecte sau secundare i de a avea consecine extinse att pentru organizaia n care se dezvolt ct i pentru alte agenii. Acestea se pot califica pentru analiz pe baza centralitii (6.3.1.4) i complexitii (6.3.2.3) lor; analitii ns au o contribuie mult mai direct de adus n cazul acestor chestiuni, n sensul detectrii i evalurii ramificaiilor i repercusiunilor acestora la nivelul ntregului sistem. Acest tip de activitate analitic poate fi n spe-

cial adecvat pentru o entitate central cum ar fi un grup de planificare din cadrul unei autoriti locale sau fostul Central Policy Review Staff din cadrul cabinetului. Influena lucrrilor CPRS asupra tendinelor din cadrul populaiei i implicaiilor acestora pentru serviciile publice reprezint un exemplu bun pentru acest tip de analiz (CPRS, 1977). 6.3.3.6 Intervenia asupra unei chestiuni va restrnge flexibilitatea de aciune viitoar a ageniei? Fostul Secretar pe probleme de Aprare al Statelor Unite, McNamara i prevenea ntotdeauna colegii mpotriva adoptrii unor opiuni de politici care s mpiedice alte opiuni. Funcionarii publici britanici sunt nvai s disting acele decizii care pot fi clasificate ca precedente sau reguli decizionale (Keeling, 1972) i pot angaja ntr-un anume fel departamentul din care fac parte. Orice economist tie c adevratul cost al proiectului A nu este pur i simplu reprezentat de cheltuiala bneasc (sau costul contabil), ci i de nealocarea fondurilor pentru proiectele B sau C, care implic pierderea unor oportuniti de a produce, n mod potenial, venituri mai mari (costuri de oportunitate). Acestea sunt toate exemple ale aceleiai observaii, anume c unele chestiuni (sau anumite modaliti de a trata chestiunile respective) sunt importante pentru c au ca efect restrngerea alternativelor disponibile pentru o agenie i limitarea libertii viitoare de aciune a ageniei respective. Att aceste chestiuni ct i soluiile lor necesit i se preteaz la analiz. Dup cum arat i Wiseman (1978, 77): Deoarece n mod normal exist un mare grad de nesiguran privind situaiile viitoare, este de preferat ca, pe ct posibil, deciziile privind viitorul s fie luate ct mai trziu n viitor. Atunci cnd este necesar luarea unor angajamente, nivelul de flexibilitate a aciunii care trebuie permis n viitor este foarte important pentru posibilitatea adaptrii la schimbarea inevitabil a circumstanelor. Dac sunt alese anumite opiuni care implic angajarea unor resurse semnificative n viitor, ntr-un mod ireversibil, atunci este necesar ca, nainte de a lua n considerare problema implementrii acestora, s se realizeze studii detaliate i foarte atente n ce le privete. 6.3.4 COSTURILE DE ACIUNE I ANALIZ 6.3.4.1 Ct de mari sunt costurile de aciune pentru o anumit chestiune? Aproape orice chestiune din domeniul politicilor are o dimensiune a costurilor. Chestiunile care implic costuri majore (nu numai n termeni financiari ci i n ce privete resursele materiale, funciare, fora de munc etc.) par s fie n mod evident cele care merit un grad ridicat de prio-

106

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

107

ritate n ce privete alocarea resurselor analitice. Oricum, acestea sunt alte aspecte ale problematicii costurilor. De pild, conducerea unei agenii poate decide ca orice opiune care implic o cheltuial mai mare de 100,000 lire sterline s treac obligatoriu printr-un proces de analiz. Totui, 100,000 de lire sterline reprezint o sum semnificativ pentru o agenie mic, dar una destul de nesemnificativ pentru o agenie mai mare. Astfel, dac e s se stabileasc o regul bazat pe experien n privina costurilor, atunci ar fi mai realist s spunem c o opiune trebuie supus analizei dac angajeaz, s spunem, 2% sau mai mult din bugetul de cheltuieli prevzut. Cu alte cuvinte, costul relativ este mai relevant dect costul absolut n determinarea pragurilor pentru analiz. 6.3.4.2. Creterea costurilor este treptat sau se produce un salt semnificativ? Argumentul n favoarea incrementalismului (vezi capitolul 4) este c o agenie se poate deplasa din prezentul cunoscut ntr-un viitor necunoscut printr-o serie de pai mruni, bazai pe ncercare, greeal i nvare experimental, fr a necesita analize costisitoare. De exemplu, ar fi posibil s fie introdus un sistem de management al traficului la scar redus, n Bradford, pentru ca mai apoi s fie extins i asupra altor orae sau chiar la nivel naional, fr s fie implicat vreun fel de analiz premergtoare. Comparnd acest caz cu cel discutat mai devreme, al alegerii opiunii fuziunii n privina politicilor nucleare civile. Un reactor de fuziune nu poate fi dezvoltat incremental (sau nu se poate renuna la el n mod des-cremental): att metaforic ct i literalmente, are o dimensiune critic, sub care nu se va ntmpla nimic, iar angajarea minim de resurse implicate n adoptarea unei astfel de politici este enorm i ireductibil (Schulman, 1980). Multe programe care se bazeaz pe tehnologii avansate (Concorde, deplasarea n spaiu etc.) au taxe de intrare extrem de ridicate, iar bugetul ageniei finanatoare se va ridica foarte repede la un anumit nivel, i nu va crete gradat n timp. Acest tip de cheltuial era numit nainte cheltuial mare, pltit o dat, dar a dobndit de curnd eticheta mai impresionant de salt n cheltuieli. Atunci cnd abordarea unei anumite chestiuni angajeaz o agenie la un volum mare de cheltuieli, i mai ales cnd aceste cheltuieli sunt n mod probabil ireversibile (e.g. Concorde), este evident necesitatea derulrii unui proces minuios de colectare a datelor, prognoz, cercetare i analiz premergtoare. 6.3.4.3 Care este perioada de timp pe care vor fi angajate resursele? J.K.Galbraith (1969) afirm c unul dintre imperativele planificrii n industria modern provine din faptul c perioada medie de amortizare a unei investiii este n cretere (adic perioada dintre luarea deciziei

de a face investiia i momentul n care investiia aduce venituri). Atunci cnd este probabil ca un volum mare de resurse (vezi 6.3.4.2) s fie angajate pentru perioade mari de timp, este necesar ca naintea angajrii acestor resurse s aib loc o planificare, att n sectorul public ct i n cel privat. Printre alte aspecte, costurile de oportunitate (6.3.3.6) ale unor astfel de decizii vor fi mari. Consideraiile privind timpul se adaug de asemenea la complexitatea (6.3.2.3) unei decizii, de vreme ce o lir sterlin cheltuit (sau primit) astzi are o valoare diferit de o lir sterlin care urmeaz s fie cheltuit (sau primit) peste civa ani. Metodele moderne de evaluare a unei investiii includ prevederi privind ncorporarea efectelor inflaiei n timp (metode de indexare aplicabile ealonrii n timp a bugetului); dei calculele sunt destul de simple, unele dintre presupoziiile implicate sunt controversate, iar evaluarea unui astfel de proiect trebuie s fie fcut de analiti profesioniti. 6.3.4.4 Care va fi costul analizei? n mod surprinztor, avnd n vedere accentul care se pune pe folosirea raional a resurselor, mare parte din literatura de specialitate din domeniul analizei politicilor ignor costul analizei nsi. Resursele financiare i umane disponibile pentru analiz sunt de obicei foarte limitate. Resursele angajate pentru o analiz pot fi refuzate alteia, potenial valoroas, prin urmare i aici exist consideraii legate de costurile de oportunitate. Dac n alte privine lucrurile sunt egale, analizele care ar bloca multe resurse trebuie tratate cu mare grij. 6.3.4.5 Analiza efectuat va fi eficient? Lucrurile nu sunt egale nici n alte privine, totui, iar costul oricrei analize trebuie pus n balan cu beneficiile anticipate, adic politici mai bune, n special atunci cnd chestiunile implicate sunt centrale, complexe, cu posibilitate de ramificare, i semnificative din punctul de vedere al variatelor dimensiuni identificate mai devreme. 6.4 Proceduri pentru filtrarea chestiunilor Am identificat cteva criterii care pot fi folosite n luarea deciziilor cu privire la care dintre chestiuni necesit i se preteaz la analiz. Este foarte posibil ca, n contextul organizrii administrative din viaa real, criteriile de mai sus s fie utilizate doar ocazional i ad hoc, ca o list mental care s vin n sprijinul deciziei despre felul cum trebuie tratat o anumit chestiune, sau, i mai adesea, de a cui competen ine. (n grupurile de lucru cu reprezentani superiori din cadrul administraiei

108

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn


2.2 2.3 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4 4.1 4.2 4.3 4.4

Introducere n politicile publice


Absena consensului? Complexitate? Nesiguran? Nu este prea ncrcat valoric? REPERCUSIUNILE CHESTIUNII Consecine semnificative? Multe persoane afectate? Grup semnificativ? Afectat n mod semnificativ? Tendin de ramificare? Limiteaz opiuni viitoare? COSTURILE ACIUNII I ANALIZEI Aciunea costisitoare? Implic un salt n costuri? Angajeaz resursele? Analiza este necostisitoare? Analiza ar fi eficient? TOTAL NET X 16-4=+12 X X 13-7=+6 X X X X X X X X X X X X X X

109

publice, n exerciiile din domeniul filtrrii chestiunilor, am observat tendina acestora de a ntreba: Trebuie s lum n considerare aceast chestiune? Ar putea fi naintat ctre altcineva?). Totui, procesul de filtrare a chestiunilor necesit o abordare mai sistematic, n special n cadrul ageniilor n care mai multe chestiuni din aria politicilor i disput atenia i, prin urmare, sunt competitoare pentru selecie i alegere n vederea analizei. Aceast abordare mai sistematic necesit nu numai criterii, ci i proceduri pentru aplicarea acestor criterii n mod consistent i comprehensiv pentru un mare numr de chestiuni. Bineneles, nu exist un singur mod corect de a derula filtrarea chestiunilor, iar nivelul la care se trateaz chestiunile trebuie luat n considerare. Funcionarul public care este n cutarea unui mod de a i mbunti capacitatea de evaluare a coninutului informaiilor pe care le primete spre rezolvare va dori s aib o procedur care s se realizeze n cteva minute, pe o foaie de hrtie. La captul opus, un tabel pe baza cruia se va determina modalitatea de alocare a unui buget de zeci de mii de lire sterline pentru analiz poate lua mai mult timp pentru a fi elaborat i utilizeaz un set de proceduri mai detaliat, sistematic i formalizat pentru selectarea i ierarhizarea chestiunilor n vederea analizei. Vom analiza n cele ce urmeaz diferitele abordri procedurale. 6.4.1 MATRICELE DE PRIORITATE La un nivel foarte simplu, se poate construi o matrice, ca n tabelul 6.1, n care criteriile (sau categoriile de criterii) sunt listate pe vertical iar chestiunile luate n considerare pe orizontal. TABELUL 6.1 O matrice de prioritate simpl pentru filtrarea chestiunilor
CRITERIUL A 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 CONTEXTUL CHESTIUNII Este timp pentru analiz? Nu este prea politizat? Nu exist puncte de vedere? Deine centralitate? CARACTERISTICILE CHESTIUNII Varietate de alegeri? X X X X X X CHESTIUNEA B C

4.5

9-11=-2

n fiecare dintre csue se plaseaz o bif sau un x, n funcie de indicarea de ctre criteriul respectiv a necesitii de analiz a chestiunii respective. Dup completarea tabelului, bifele i x-urile sunt adunate, iar chestiunile care au un surplus net de bife pot fi considerate demne de o analiz detaliat. Dac timpul i resursele nu permit acelai grad de analiz pentru toate chestiunile care se calific pentru ea, atunci cele care au surplusul cel mai mare pot fi tratate cu prioritate. n mod clar, procedura nfiat n tabelul 6.1 este destul de necizelat. Pentru fiecare criteriu, chestiunea se evalueaz ntr-o manier tranant da/nu, cu toate c chestiunile pot varia n mod considerabil n privina gradului lor de complexitate, dimensiunii cheltuielilor minime, sensibilitii politice etc. Astfel, fiecrei chestiuni poate s i se acorde pentru fiecare criteriu o not de la 1 la 10, ca n tabelul 6.2. Totalul pe coloan va reprezenta un scor numeric artnd gradul de pretare la analiz, iar chestiunile care vor avea scorul cel mai mare vor fi supuse unei analize mai detaliate.

110

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

111

TABELUL 6.2. O matrice de prioritate cu note pentru fiecare criteriu i fiecare chestiune
CRITERIUL A 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 CONTEXTUL CHESTIUNII Este timp pentru analiz? Nu este prea politizat? Nu exist puncte de vedere? Deine centralitate? CARACTERISTICILE CHESTIUNII Varietate de alegeri? Absena consensului? Complexitate? Nesiguran? Nu este prea ncrcat valoric? REPERCUSIUNILE CHESTIUNII Consecine semnificative? Multe persoane afectate? Grup semnificativ? Afectat n mod semnificativ? Tendin de ramificare? Limiteaz opiuni viitoare? COSTURILE ACIUNII I ANALIZEI Aciunea costisitoare? Implic un salt n costuri? Angajeaz resursele? Analiza este necostisitoare? Analiza ar fi eficient? TOTAL NET 6 6 7 2 8 127 9 9 8 2 7 120 4 3 6 8 4 94 7 5 7 8 6 3 8 6 4 7 6 2 6 4 6 3 4 6 8 7 9 8 6 2 3 6 7 6 7 7 3 3 2 7 6 7 4 3 8 8 9 6 4 3 6 CHESTIUNEA B C

aa stau lucrurile, iar cei care sunt responsabili de filtrarea chestiunilor vor dori s atribuie semnificaii particulare anumitor criterii. Astfel, putem concepe un sistem n care criteriilor s li se acorde o semnificaie astfel nct s reflecte diferenele dintre gradul lor de importan. n tabelul 6.3, fiecare criteriu este notat cu o not de la 1 la 10; aceast not se nmulete cu nota acordat unei chestiuni, dnd un total pe fiecare celul. Desigur, orice astfel de ierarhizare este subiectiv i trebuie determinat de membrii ageniei implicate. TABELUL 6.3. O matrice de prioritate cu scorurile chestiunilor i criteriile ponderate
CRITERIUL (cu gradul de ponderare ntre paranteze) A 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 CONTEXTUL CHESTIUNII Este timp pentru analiz? (9) Nu este prea politizat? (8) Nu exist puncte de vedere? (6) Deine centralitate? (7) CARACTERISTICILE CHESTIUNII Varietate de alegeri? (5) Absena consensului? (5) Complexitate? (6) Nesiguran? (7) Nu este prea ncrcat valoric? (9) REPERCUSIUNILE CHESTIUNII Consecine semnificative? (8) Multe persoane afectate? (6) Grup semnificativ? (6) Afectat n mod semnificativ? (7) Tendin de ramificare? (4) 8x7=56 6x5=30 6x7=42 7x8=56 4x6=24 8x8=64 6x6=36 6x4=24 7x7=49 4x6=24 8x6=48 6x4=24 6x6=36 7x3=21 4x4=16 5x8=40 5x7=35 6x9=54 7x8=56 9x6=54 5x2=10 5x3=15 6x6=36 7x7=49 9x6=54 5x7=35 5x6=30 6x3=18 7x3=21 9x2=18 9x7=63 8x6=48 6x7=42 7x4=28 9x3=27 8x8=64 6x8=48 7x9=63 9x6=54 8x4=32 6x3=18 7x6=42 CHESTIUNEA (cu scorurile din tabelul 6.2) B C

O slbiciune mai semnificativ a metodelor 1 i 2 este aceea c ele trateaz criteriile ca i cnd ar avea o semnificaie egal. n realitate, nu

112
3.6 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn


Limiteaz opiuni viitoare? (7) COSTURILE ACIUNII I ANALIZEI Aciunea costisitoare? (4) Implic un salt n costuri? (9) Angajeaz resursele? (6) Analiza este necostisitoare? (6) Analiza ar fi eficient? (9) SCOR TOTAL 4x6=24 9x6=54 6x7=42 6x2=12 9x8=72 853 4x9=36 9x9=81 6x8=48 6x2=12 9x7=63 817 4x4=16 9x3=27 6x6=36 6x8=48 9x4=36 618 7x3=21 7x2=14 7x6=42

Introducere n politicile publice

113

pune n primul rnd este E destul timp pentru analiz?. Dac rspunsul este nu, atunci nu mai trebuie fcut nici o ncercare de a filtra aceast chestiune pentru analiz. Urmtoarea ntrebare ar fi Are chestiunea o ncrctur valoric att de mare nct s se auto-exclud din perspectiva analizei?. Aici rspunsul corect adic cel care permite supravieuirea pe mai departe a chestiunii este Nu. Pot exista cinci-ase astfel de pori pe care o chestiune s le treac cu succes. Acestea nu vor include ntotdeauna aceleai ntrebri n aceeai ordine: de exemplu, atunci cnd att resursele pentru analiza chestiunii ct i pentru aciune sunt foarte limitate, porile cruciale pot fi legate de costul analizei, de posibilitatea ca aciunea n privina chestiunii respective s determine un salt n cheltuieli, de nsemntatea consecinelor i, s spunem, de centralitatea sa n preocuprile ageniei.

Abordarea matriceal are att puncte tari ct i slbiciuni. Unul dintre avantaje este c aceasta ofer nu numai o evaluare general privind oportunitatea ca o anumit chestiune s merite s fie analizat, dar permite i ierarhizarea chestiunilor din punctul de vedere al gradului n care se preteaz la analiz, ducnd astfel la o utilizare ct mai eficient a unui numr limitat de resurse analitice. Printre slbiciuni se numr aparena neltoare de obiectivitate i precizie pe care o sugereaz cuantificarea unor indicatori care sunt esenialmente subiectivi. De asemenea se poate considera c unele dintre cele douzeci de criterii enumerate n seciunea 6.3 sunt mult mai importante dect celelalte, astfel nct nu pot sta mpreun pe o scar ierarhic cu zece uniti. 6.4.2 FOLOSIREA ARBORILOR DECIZIONALI CA FILTRE O abordare diferit la filtrarea chestiunilor este sugerat chiar de comentariul conclusiv de mai sus. Dac unele dintre criterii sunt foarte diferite de altele ca ordin de semnificaie, atunci probabil c putem economisi mult timp prin utilizarea acestora ca teste preliminare pe care orice chestiune trebuie s le treac nainte s fie supus unui proces de filtrare mai detaliat. Astfel de criterii cruciale se transform prin urmare n pori prin care o chestiune trebuie s treac cu succes dac este s fie de interes pentru analiti. Formatul procedural pe care l sugereaz aceast abordare este mai puin cel al matricei i mai degrab acela al arborelui decizional. Un fragment semnificativ dintr-un arbore decizional este prezentat n Figura 6.1. Am presupus c chestiunea luat n discuie necesit o decizie pn la un anumit termen absolut (dei ne-am exprimat dezacordul fa de astfel de presupoziii la 6.3.1.1): astfel, ntrebarea care se

FIG. 6.1 Fragment dintr-un arbore decizional utilizat pentru filtrarea chestiunilor

114

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

115

Abordarea arborelui decizional are, de asemenea, punctele tari i slbiciunile sale. Una dintre slbiciunile evidente este c un arbore decizional cu ramuri de genul Da/Nu este similar ca abordare tranant cu modelul bifelor i x-urilor din matricea prezentat n tabelul 6.1. n principiu, pot fi construii arbori decizionali cu trei sau mai multe rspunsuri posibile la fiecare nod decizional, ns acetia ar deveni foarte repede mult prea greu de folosit. O alt slbiciune legat de acest fapt este supra-simplificarea posibilelor rezultate, de vreme ce alegerea este limitat la dou variante: nainteaz n procesul filtrrii (atunci cnd o chestiune a trecut cu succes de una dintre porile cruciale) sau nu se preteaz unei analize detaliate. n realitate, aa cum am artat n seciunea 6.1, alegerea este foarte rar att de simplist, ntruct exist un numr mult mai mare de rezultate i destinaii posibile (e.g. analiza va fi derulat n totalitate de ctre o entitate central de planificare; chestiunea va fi naintat unei echipe de proiect, pentru analiz mai detaliat; problema va fi supus din nou ateniei ageniei care a sesizat-o, cu recomandarea lurii n considerare a anumitor aspecte etc.). Principalul avantaj al abordrii arborelui decizional este, dup cum am observat deja, c nu ia n considerare toate cele douzeci de criterii ca avnd acelai ordin de nsemntate i economisete mult timp prin alegerea a cinci-ase ntrebri cruciale. 6.4.3 O PROCEDUR COMBINAT I FLEXIBIL Este destul de evident deja c abordarea matriceal i cea a arborelui decizional nu sunt alternative ci mai degrab sunt abordri complementare. Ceea ce recomandm aici prin urmare este o procedur care combin ambele abordri, aa cum se arat n Figura 6.2. Aceast abordare ncorporeaz de asemenea posibilitatea feedback-ului precum i alte elemente care fac procedura mai flexibil i mai dinamic. Principalele componente ale procedurii ilustrate n Figura 6.2 sunt urmtoarele: Exist un filtru iniial, necizelat, sub forma unui arbore decizional, care reduce astfel numrul chestiunilor care urmeaz s fie obiectul procedurilor de filtrare mai comprehensive, detaliate i discriminatoare, oferite de matricea cu multe criterii i tehnici de ponderare, notare i ierarhizare. n aceast etap iniial, cteva dintre categoriile ce includ cele douzeci de criterii sunt transformate n teste generale sau pori. Testarea mai detaliat, conform fiecrui criteriu, poate fi lsat pentru etapa matriceal, dac chestiunea reuete s treac cu succes prin etapa arborelui decizional.

Organizaia trebuie s decid care sunt acele criterii cruciale care trebuie s fie incluse n arborele decizional. Am folosit pentru ilustrare criterii legate de timp, sensibilitate politic i costul analizei n raport cu succesul ateptat al acesteia. Nici constrngerile legate de timp, nici sensibilitatea politic nu trebuie privite ca excluznd n mod invariabil posibilitatea de analiz, iar modelul include prevederi pentru posibile ndoieli ulterioare sau testarea suplimentar a presupoziiilor. n evaluarea, chiar dac subiectiv, a msurii n care succesul ateptat al analizei justific costurile acesteia, criteriile relevante vor include probabil centralitatea (1.4), aria alegerilor i absena consensului (2.1, 2.2), complexitatea i nesigurana (2.3, 2.4) i toate criteriile legate de repercusiuni (3.1-3.6). Dac o chestiune trece cu succes de porile arborelui decizional iniial, este apoi supus tratamentului matriceal complet, pentru a confirma dac necesit i se preteaz la analiz i, dac este aa, pentru a se decide prioritatea pe care o deine n procesul analizei reflectat, de exemplu, de locul pe care l are pe lista de ateptare pentru analiz i de resursele analitice care i se aloc. O alt decizie procedural important privete alegerea unui organism adecvat care s deruleze analiza (e.g. consultani externi, propria unitate de planificare i analiz a politicilor a ageniei, o echip de proiect constituit ad hoc, trimiterea napoi la departamentul implicat, cu recomandarea reconsiderrii anumitor aspecte etc.) n final, trebuie s accentum importana monitorizrii periodice i a evalurii, ca n toate celelalte aspecte ale procesului decizional. Deciziile privind oportunitatea ca o chestiune s fie supus sau nu analizei, privind prioritatea i resursele care trebuie s i se atribuie, precum i alegerea unui organism adecvat care s deruleze analiza, toate acestea trebuie reconsiderate din cnd n cnd, cu observaii relevante privind stadiul analizei nsi, sau privind orice fel de modificri n contextul mai larg, care fac chestiunea mai semnificativ sau accentueaz necesitatea adoptrii urgente a unei soluii n privina acesteia.

Managementul la nivel nalt i/sau unitatea pentru filtrarea chestiunilor primesc chestiunea i pun n funciune un arbore decizional preliminar, bazat pe combinaii ale criteriilor cheie Da Este suficient timp (1.1) pentru analiz? Nu Da O cercetare rapid a celorlalte criterii indic cumva c este necesar solicitarea excepional a unei perioade mai mari de timp pentru analiz? Da Nu Va fi naintat pentru a urma un proces decizional normal, departamental

7 A defini o chestiune

7. 1

Ce nseamn a defini o chestiune

Este chestiunea att de sensibil din pdv politic (1.2, 1.3), nchis (1.3, 2.1, 2.2) sau ncrcat valoric (2.5) astfel nct asimilarea analizei ar fi dificil i/sau improbabil? Da Chiar n aceste condiii, merit s continum analiza n ciuda posibilitii unui pre politic pentru acest lucru? Da Nu

Costul analizei (4.4) pare justificat n raport cu beneficiile ateptate (4.5, dar i e.g. 1.4, 2.1, 2.2, 3.1-3.6, 4.1-4.3) ? Da Nu Se completeaz n matrice (vezi Tabel 6.3) pentru o evaluare detaliat a justificrii pentru analiz

Da Conform scorurilor din matrice, chestiunea justific necesitatea analizei? Da Nu Scorurile i ierarhiile stabilite de matrice sunt folosite pentru a determina prioritatea pentru analiz (i.e. locul pe lista de ateptare pentru analiz, nivelul autorizat de cheltuieli pentru analiz etc.)

Alocarea chestiunii organismului corespunztor pentru derularea analizei (i.e. consultant extern, unitatea de planificare central etc.)

Managementul de nivel superior i/sau unitatea de filtrare evalueaz periodic stadiul analizei, schimbrile posibile n evoluia chestiunii i prioritatea acesteia, i adecvarea organismului care deruleaz analiza; de asemenea se ntreprind aciuni de remediere acolo unde este necesar.

ncheierea analizei i integrarea ei n procesul politic

Procesul de elaborare a politicilor, aa cum am artat n capitolele anterioare, are ca punct de plecare contientizarea unei probleme, n particular a unei probleme creia politicile existente nu au reuit s-i ofere o soluie nici chiar la un nivel satisfctor. De asemenea poate fi vorba despre o problem nou aprut, care nu face nc n mod explicit obiectul anumitor politici, dar care a nceput s se impun ateniei. Termenul de problem reprezint o prescurtare util ; dar o dat cu adoptarea termenului de chestiune beneficiem de o accepiune mai cuprinztoare, creia i se cicumscriu nu doar aspectele legate de probleme (sau ameninri) dar i cele privindoportunitile pentru aciunea afirmativ i, ntradevr, tendinele care, dei sunt percepute ca putnd avea o anumit relvan pentru organizaie, la o cercetare mai amnunit, s-ar putea dovedi a fi fie probleme fie oportuniti. Astfel, a defini o chestiune presupune acele procesele prin care o anumit chestiune (problem, oportunitate sau tendin), recunoscut ca atare i inclus n agenda politicilor publice, este perceput de diferitele pri interesate, iar ulterior analizat, articulat i posibil cuantificat, pentru ca n ultim instan dei nu n toate cazurile s primeasc o definiie oficial sau acceptat provizoriu i n care sunt precizate cauzele probabile, precum i componentele i consecinele acesteia. Anumite fraze din cadrul definiiei de mai sus merit o atenie mai mare. n primul rnd, ne preocup procesele la plural. Astfel, a defeni o chestiune presupune acele activiti precum (a) a deveni contient de un anumit stimul de gndire sau aciune, (b) a interpreta acel stimul i, (c), a asocia acel stimul cu sistemul nostru de credine sau cunotine deja dobndite i. e. cu o hart cognitiv. De asemenea, procesul sau procesele de definire a unei chestiuni se ntreptrund cu altele, pe care le vom discuta n seciunile urmtoare (7. 2). n al doilea rnd, definiia de mai sus se refer la o chestiune ca fiind perceput ca atare. Percepia poate fi cel mai bine neleas drept procesul prin care indivizi sau grupuri ataeaz anumite sensuri i semnificaii evenimentelor sau altor forme de stimuli externi. Este vorba de un proces cu precdere subiectiv i care presupune faptul c indivizii, diferitele grupuri sau pri interesate ar percepe aceiai stimuli n mod

118

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

119

distinct prin lentile conceptuale diferite, cum ar afirma Alison (19710). Vom discuta acest aspect mai amnunit n cele ce urmeaz, sub titlul de cadru de analiz (7. 5. 5). Aspectul principal este acela c puine probleme, dac exist totui vreunele, sunt capabile de o definiie n totalitate verificabil sau lipsit de controverse; problemele acestea nu se afl undeva, acolo, ateptnd s fie descoperite i descrise; ntr-adevr,modul n care ajungem s cunoatem aceste probleme poat s nu fie deloc unul obiectiv. Fiecare dintre noi i creeaz propria realitate, iar adevrul acestei afirmaii transpare din modul n care identificm problemele sau chestiunile i cel n care le interpretm i le asociem cu harta noastr mental, ce d seama de situaii mai generale. n al treilea rnd, dei unele persoane sau agenii au un drept legal sau de alt natur de a prezenta versiunea lor asupra unei probleme ca fiind i cea oficial, nu rezult n mod necesar c aceast versiune va fi acceptat de ctre celelalte persoane sau agenii. n cel mai bun caz, se poate ajunge doar la o definiie n mod provizoriu mprtit, n scopul promovrii unor iniiative legislative sau a unor aciuni administrative, n timp ce temeiul general rmne n continuare necontestat. Ar trebui ca partidul aflat la putere s fie schimbat, sau ar trebui ca un grup dominant s i succead altuia, pentru ca ulterior problema s poat fi redefinit. Ca un caz extrem, o schimbare de guvern ar putea avea drept consecin apariia acelei categorii de persoane ce triesc pe seama ajutoarelor de protecie social, n timp ce problema real a proteciei sociale este reformulat ca reprezentnd icebergul ascuns al beneficiilor pe care cei cu nevoi nu le revendic. Cu alte cuvinte, avem de-a face cu un proces care se desfoar n timp, fapt sugerat i de definiia de mai sus, perioad de-a lungul creia chestiunea va fi supus n mod repetat analizei i unei articulrii mai complexe. n al patrulea rnd, definiia noastr menioneaz posibilitatea, fr ns a insista asupra acestui fapt, a cuantificrii chestiunilor. Noi considrm posibilitatea msurrii unei anumite probleme, oportuniti tendine msura ca fiind de o importan secundar n raport cu ncercrile ce trebuie s fie fcute pentru a le nelege i pentru a le explica, n termenii a ceea ce noi am numit cauze probabile, componente i consecine. Ulterior, n acest capitol, vom dezvolta aceast afirmaie cu privire la componentele unei chestiuni, n cadrul seciunii dezagregare (7. 5. 7). n ultim instan, definiia noastr se sprijin pe supoziia potrivit creia att stabilirea agendei ct i definirea unei chestiuni reprezint procese politice, n sensul c acestea sunt influenate de distribuia puterii n cadrul sau n relaiile dintre organizaii, sau, mai general, n cadrul societii. Astfel, anumite grupuri sau agenii sunt incapabile s obin acces la oricare dintre aceste procese, alii au acces dar nu au un impact prea mare, n timp ce puini sunt capabili s exercite o influen

considerabil att n vederea includerii n agend a unei anumite chestiuni ct i asupra modului n care urmeaz s fie definit. Poziia acestor grupuri influente sau agenii va fi ntrit cu precdere de msura n care sunt percepute ca avnd deopotriv legitimitate i putere n raport cu o anumit chestiune, astfel nct, cel puin pentru un timp, versiunea lor asupra chestiunii va fi vzut ca fiind cea oficial. 7. 2 De ce definirea chestiuni reprezint un lucru important i dificil totodat

Vom argumenta att faptul c definirea chestiunii are o importan n sine, ct i faptul c reprezint un demers ce trebuie vzut n relaie cu alte activiti legate de elaborarea politicilor; pentru nceput aceste relaii i interaciuni vor reprezenta subiectul nostru de discuie. Identificarea chestiunilor (fixarea agendei) ar fi coninut n mod inevitabil o definiie prealabil (vezi capitolul 5) altfel cum ar ti membrii unei organizaii c sunt pui n faa unei probleme (sau unei oportuniti, sau tendine) care merit atenia lor? Cu toate acestea, intervine adesea n cadrul proceselor prin care o chestiune este recunoscut, un element de intuiiei, chiar un anumit instinct politic, fiind astfel necesar desfurarea explicit i deliberat a unor procese de cercetare mai sistematice i ulterior de definire a naturii chestiunii respective. Dac deja au fost ntreprinse demersurile defiltrare a chestiunilor, atunci, desigur, problema sau chestiunea ar fi fost deja caracterizate ntr-un anumit fel, ca de exmplu: ncrcat valoric, sau complex, sau susceptibil de a afecta un grup influent de persoane etc. (vezi capitolul 6). Totui, filtrele pe care le folosim n mod obinuit tind s fie cinsit de brute i aproape nu mai trebuie menionat faptul c dac o chestiune pare susceptibil unei abordri analitice sau uneia privitoare la demersurile de planificare acest fapt nu constituie o definiie adecvat a chestiunii n sine. De vreme ce suntem interesai de modul n care o problem, oportunitate sau tendin se va dezvolta n viitor, definirea chestiunii va coincide n parte cu demersurile de prognozare, n timp ce definirea inadecvat a problemei poate avea consecine asupra acelor aspecte ale prognozelor (vezi capitolul 8) legate de modelare i modul de raionare. Felul n care problema este definit va influena de asemenea procesele ulterioare de nfptuire a politicilor, precum stabilirea obiectivelor, identificarea opiunilor relevante i evaluarea lor, indicarea standardelor ce definesc succesul, n baza crora va avea loc monitorizarea i evaluarea politicilor. Un exemplu pentru discuiile de seminarii ar putea fi modul n care autoritile centrale i locale definesc declinul centrelor

120

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

121

oraelor i felul n care aceast definiie a afectat, i care la rndul su a fost afectat de, alte aspecte ale procesului de elaborare a politicilor privitoare la aceast problem (vezi, e. g. McKay i Cox, 1978). Revenind la aspectul n sine al definirii chestiunii, acordul existent ntre analiti privete pe de o parte faptul c acesta reprezint un aspect crucial al procesului de elaborare a politicilor iar pe de alt parte, c reprezint cel mai adesea un stadiu al procesului n cauz n cadrul cruia deciziile luate se vor dovedi ulterior a fi unele lipsite de nelepciune (lipsite de acea nelegere retrospectiv). Steiss i Daneke (1980, 124) au redat succint unele dintre pericole:
O definiie plauzibil dar incomplet a problemei se poate dovedi a fi mai periculoas dect una greit. Dac problema nu poate fi identificat ca atare (nu poate formulat adecvat) nseamn c analiza nu s-a fcut suficient de aprofundat. Chiar i o soluie strlucit pentru ceea ce aparent reprezint o problem se va dovedi inaplicabil ntruct reprezint rezolvarea unei probleme care n fapt nu exist.

fost deja discutat i asupra acestui aspect se va mai reveni pe parcursul crii, dar nu va mai exista un alt context care s atrag exclusiv atenia asupra acestui subiect. 7. 3 Valorile din cadrul procesului de elaborare a politicilor i definirea chestiunii

Una dintre cele mai apreciate contribuii engleze la analiza politicilor o reprezint discuia lui Sir Goeffrey Vickers cu privire la funcia aprecierii n elaborarea politicilor, pe care el o descrie astfel:
O apreciere implic formularea de judeci factuale despre starea sistemului, att n ceea ce privete relaiile sale interne ct i cele externe. Le voi numi pe acestea judeci asupra realitii... De asemenea implic formularea de judeci asupra semnificaiei pe care faptele o au pentru cel ce face aprecierea sau pentru organismul pentru care este fcut aprecierea. Pe aceste judeci le voi numi judeci de valoare. Judecile asupra realitii i judecile de valoare sunt pri constitutive, inseparabile ale aprecierii... ntruct faptele au relevan doar n relaie cu o anumit judecat de valoare iar judecile de valoare sunt operaionale n relaie cu o anumit configuraie a faptului. Judecile de valoare dau neles judecilor realitii, aa cum direcia ce se vrea urmat d neles busolei. Informaia este un concept incomplet, ntruct nu ne spune nimic despre modul n care este organizat receptorul, care, n sine, asigur coninutul informativ al comunicrii. [Vickers, 1965, 40].

Wolman (1981, 436) prezint o critic a definiiei problemelor reale ale vieii dup cum urmeaz:
Prea adesea retorica se substituie unei conceptualizri adecvate, avnd ca rezultat formulri vagi i lipsa unei direcii, fapt ce strbate ntregul proces de formulare i punere n aplicare. Rezultatul final este perceput ca reprezentnd eecul unui program n rezolvarea unei probleme dei nimeni nu tie sigur care ar fi acea problem... Agendele politiciloer reflect nu att un proces raional de evaluare a nevoilor, valorilor i obiectivelor ct mobilizarea cererilor politice. Astfel problemele figureaz adesea n agenda procesului decizional fr s fi fost conceptualizate adecvat sau analizate n ntregime.

Wolman argumenteaz faptul c o problem necorespunztoare i prin umare i programe de conceptualizare necorespunztoare este mult mai predispus s apar n cazul chestiunilor rezultate din crize sau presiuni politice intense i care necesit un rspuns nentrziat. Chiar i atunci cnd este timp la dispoziie, definirea unei chestiuni este un exemplu de suficien politic i administrativ, n sensul c o formulare plauzibil sau convenabil a chestiunii este adoptat prea repede, n lipsa unei documentri adecvate, a analizrii datelor sau a testrii dovezilor i ipotezelor. Un motiv pentru care definirea unei chestiuni reprezint deopotriv un lucru important i dificil vizeaz faptul c aceasta repezint un aspect al procesului de elaborare a politicilor care este cel puin la fel de mult influenat de judecile de valoare precum este de examinarea atent a faptelor. Relevana valorilor pentru procesul de elaborare a politicilor a

Prin aceste comentarii deopotriv elegante i ezoterice, Vickers descrie ceea ce noi am numit identificarea i definirea chestiunii, precum i unele aspecte ale formulrii obiectivelor. Accentul pe care el l pune pe importana percepiei i pe rolul pe care valorile l au n cadrul procesului de percepie este de asemenea unul pe care l aprobm. Vickers ofer multe exemplificri ale valorilor dar nu definete conceptul n ntregime. Pentru scopul nostru, vom defini valorile ca fiind: acele credine, prescripii morale, standarde i norme specifice ce afecteaz procesele de elaborare a politicilor la toate nivelele (individual, de grup, organizaional i societal), acionnd ca un ghid i ca o constrngere asupra comportamentului i aciunilor celor ce iau parte la elaborarea politicilor, influennd percepiile lor att asupra strilor finale dezirabile (valori ultime) ct i asupra mijloacelor stabilite (valori instrumentale) pentru atingerea acelor stri finale.

122

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn Un sistem de valori implic: un pattern sau o structur interdepndent de valori, prezent la oricare dintre nivele (individual, de grup, organizaional sau societal), cu valori aranjate la modul ideal n ordinea ierarhic a semnificaiei lor sau, la modul mult mai realist, cu unele dintre valori apreciate ca fiind mai importante ca altele; un asemnea sistem, fiind relativ stabil sau supus unor transformri graduale, i avnd capacitatea de a influena att comportamentul general legat de elaborarea politicilor ct i alegerile i deciziile specifice. n cele din urm, o judecat de valoare apare: atunci cnd o valoare sau un sistem de valori sunt aplicate n cadrul unui anumit proces de elaborare a politicilor sau vizeaz un aspect al acestui proces, n mod obinuit indicnd faptul c input-urile cu un caracter obiectiv, analitic sau cu predilecie faptic ale procesului de elaborare a politicilor au fost circumscrise unor input-uri cu un caracter prioritar subiectiv i normativ.

Introducere n politicile publice

123

n care se va configura un sistem de valori distinct aceste mrturii ale strii de inegalitate i discriminare vor deveni gritoare i vor fi privite ca un subiect de preocupare. Din moment ce societile nu sunt supuse n mod spontan unor mutaii majore n sfera valorilor, este mult mai probabil ca un grup dominant s iniieze schimbarea, aa cum pare s o dovedeasc n prezent atitudinea guvernului sud-african fa de Coloureds (dei aceast transformare pare a fi mai degrab o chestiune legat de oportunitatea unor soluii dect de o atitudine constan). Aa cum Carol Weiss (1972) sugereaz, Politicul desemneaz sistemul prin care noi atam faptelor valori. Valorile deopotriv simplific i complic procesul de elaborare a politicilor. Ele l simplific prin aceea c ofer un model al lumii deja conturat, n baza cruia deciziile sunt adoptate mai mult sau mai puin mecanic i cu ajutorul cruia diferite categorii de probleme i pot gsi rezolvarea. Judecile de valoare, combinate cu o cercetare restrns i selectiv a faptelor se dovedesc a fi un o modalitate practic de adoptare a deciziilor, potrivit suficienei caracteristice decidentului, aa cum Simon i ali scriitori au argumentat (vezi capitolul 4). De asemenea, Carly (1980) sugereaz faptul c sistemele de valori:
sunt ntr-o msur substanial, mult mai puin complicate dect realitatea, iar acest lucru reprezint o virtute important: cteva standarde devin aplicabile ntr-o multitudine de situaii... (i asigur) repere de orientare i interpretare a unei lumi complexe precum i de formulare a unor rspunsuri adecvate ctre aceast lume.

Relaia dintre valori i fapte este, bine neles, una dificil i controversat, fiind abordat pe larg de scriitori din diferite cmpuri disciplinare. n accepiunea curent, faptele sunt privite ca ntemeindu-se pe cunoatere , n mod particular pe cunoaterea care poate fi verificat, n timp ce valorile sunt bazate pe credine sau criterii despre care noi nu putem spune n ce msur sunt corecte sau incorecte. Din perspectiva lui Vickers (1965, 71): Judecile de valoare ale oamenilor i societilor nu pot fi demonstrate ca fiind corecte sau incotrecte; acestea pot fi acceptate ca fiind corecte sau criticate ca fiind incorecte doar prin formularea altei judeci de valoare. Cu toate acestea, Vickers afirm de asemenea c faptele i valorile sunt strns legate ntre ele, ntruct autorii politicilor recurg doar la unanumit tip de selecie a faptelor i att procesul de selecie ct i validitatea atribuit faptelor respective sunt influenate de judecile de valoare cu privire la ceea ce este relevant i probabil i de ceea ce ei au decis deja s fac. Aceast pertspectiv asupra relaiei dintre fapte i valori este una creia n linii generale i subscriem. Astfel, ceea ce autorii politicilor identific drept probleme i modul n care ei le definesc vor fi puternic influenate de valorile pe care le aduc n cadrul procesului respectiv. De exemplu, dac o societate este extrem de stratificat, pn i cea mai ntemeiat dovad a discriminrii creia i este supus un grup nu va fi vzut drept o problem sau, cel puin, c o problem care s devin obiectul preocuprii guvernului. Numai n cazul

Cu toate acestea, valorile reprezint un factor ce complic lucrurile. Decidentul individual va fi influenat de anumite repere valorice, pentru ca ulterior s-i fie dificil a le integra ntr-o structur coerent (n cazul n care sunt contradictorii) sau a le ierarhiza (n cazul n care sunt compatibile dar se afl n competiie una cu cealalt). Valorile pot fi implicite, difuze i eterogene. Mai mult dect att, adoptarea deciziilor nu reprezint apanajul unei singure persoane, astfel nct ntrebarea despre valorile cruia? este invetabil. La nivelele mai avansate ale elaborrii politicilor publice numrul ageniilor implicate se poate mri, astfel nct problema valorilor contradictorii sau concurente se va pune n termeni mult mai critici, ca de altfel i aceea a nivelului cel mai indicat pentru rezolvarea acestor dezacorduri.

7. 4

Poate fi mbuntit definirea chestiunii?

Dat fiind importana pe care am atribuit-o valorilor i percepiei n definirea unei probleme, poate prea c la acest stadiu al procesului de

124

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn 7. 5

Introducere n politicile publice Abordri ale definirii chestiunii

125

mfptuire a politicilor analistul are prea puine de oferit, dac nu chiar nimic. Dac demersurile de definire a chestiunilor au n totalitate un caracter subiectiv, cum poate susine cineva faptul c percepia pe care el o are este mai bun dect a oricrui altcuiva? Ar ca trebui analistul s nu accepte ca dat formularea unei probleme i nici faptul c, n ceea ce privete contribuia sa, aceasta o dat cu previziunile referitoare la evoluia problemei? n pofida dificultilor nendoielnice, noi vom argumenta faptul c ncercarea de a lrgi sfera de aplicabilitate a abordrii analitice pentru a cuprinde i demersurile de definire a chestiunii nu este lipsit de importan: n primul rnd, datorit faptului c cel care definete chestiunea este i cel care decide, adic, rezultatul stadiului la care are loc definirea chestiunii va influena considerabil stadiile ulterioare ale procesului de elaborare a politicilor; n al doilea rnd, deoarece n majoritatea cazurilor de defnire a unei chestiunii, dei nu n toate, se poate ntreprinde un demers de analiz. Noi ne-am prezentat deja punctul nostru de vedere potrivit cruia analiza nu poate fi aplicat n cazul tuturor chestiunilor i c filtrarea devine necesar pentru ca resusele analitice s fie folosite eficient. Nu dorim s lsm impresia c, n acest context, mbuntirea poate fi obinut exclusiv prin sporirea resurselor (input-urilor) analitice. Definirea chestiunii reprezint un stadiu al procesului de nfptuire a politicilor care ofer argumente puternice n favoarea unei participri mai largi a celor n msura a spune dac este sau nu vorba despre o problem i dac da, care consider ei c ar fi aceast problem. n practic, tendina, n msura n care ea exist, este aceea de a se asigura oportuniti de participare doar la stadiile mai avansate ale procesului de nfptuire a politicilor, ca de exemplu interpretarea opiunilor formulate de persoanele oficiale. Pn n acel moment ns majoritatea alegerilor reale vor fi fost deja respinse, n vreme ce ansa de a lua parte la definirea problemei ar fi deschis un orizont mai larg de posibiliti. Desigur este un fapt deconcertant pentru o autoriate local sau pentru un departament central s descopere c acei ceteni direct afectai nu mprtesc punctul de vedere al experilor asupra naturii problemei. Acetia pot nega nsi existena vreunei probleme sau pot susine faptul c exist probleme mult mai importante sau mai presante. Mai mult dect att, ei ar putea sugera c adevrata problem o reprezint chiar consiliul sau departamentul guvernamental! Dar toate acestea ar putea constitui tocmai argumentele n favoarea i nicidecum mpotriva participrii la definirea chestiunii. Cel puin ar putea reprezenta motive ntemeiate pentru a cere persoanelor oficiale s-i articuleze propria perspectiv asupra chestiunii i s ofere o explicaie mai detaliat i mai convingtoare a acesteia.

O dat cu afirmarea convingerii noastre potrivit creia analiza politicilor are o contribuie specific la definirea chestiunii am clarificat i faptul c acest demers nu reprezint un aspect al procesului de elaborare a politicilor care s necesite din partea analistului aplicarea unui set de tehinici, i cu att mai puin garantarea unor solui. n acest caz, ne ntoarcem la o perspectiv de abordare cu care cititorii s-au familiarizat, i anume folosirei unei liste de ntrebri. Acestea sunt oferite n sperana c vor oferi discuiei asupra unei probleme date un caracter mai ptrunztor nu doar ntrebnd n funcie de context, dac problema poate fi acceptat sau nu ca fiind dat. 7. 5. 1 CINE SPUNE C EXIST O PROBLEM? DE CE? Nu dorim s abordm aspecte ce fac deja obiectul unei teme distincte identificarea chestiunilor (vezi capitolul 5) dar nu se poate nega faptul c dac o problem este recunoscut sau nu ca atare precum i modul n care este ea ulterior perceput vor depinde parial de cine a ncercat s o introduc n agend, de nivelul cruia i aparine acea persoan i de motivele sale. De exemplu, diverse grupuri (reprezentnd neveste care lucreaz, familii monoparentale, persoane divorate, copii sraci, omerii. etc.) au ncercat muli ani la rnd s atrag atenia politicienilor i persoanelor oficiale asupra unor probleme specifice legale, financiare, domestice, privind sistemul de taxe sau oricare alt tip de probleme cu care se confrunt familia fr s reueasc acest lucru i fr s determine vreo reacie sau s trezeasc vreun interes privind modul n care aceste probleme se asociaz ntre ele. Atunci cnd totui doi lider-i de partid i primi-minitri n rnduri succesive domnul Callaghan i doamna Thatcher i exprim n mod public, la sfritul anilor 1970, preocuparea lor pentru familie, n ambele cazuri s-a ajuns la chestiuni ce au fcut obiectul anumitor politicilor i crora li s-a dat prioritate, una dintre ele fiind reformulat n termeni mai cuprinztori, incluznd astfel interaciunea diferitelor aspecte ale politicilor publice i impactul cumulat al acestora asupra unitii familiale. Aflat n opoziie n aceea perioad, doamna Thatcher a dorit o abordare a problemei dintr-o perpectiv mai cuprinztoare, iar purttorul su de cuvnt n cazul serviciilor sociale a afirmat n cadrul conferinei din 1977 a Partidului Conservator faptul c o nou guvernare conservatoare va necesita ca fiecare propuner pentru anumite politici pe care o fac departamentele administraiei s fie prezentat mpre-

126

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

127

un cu un raport privind impactul asupra familiei. Opinii nefavorabile au fost exprimate n legtur cu eecul nregistrat de guvernarea laburist n tratarea problemeicapcanei srciei, precum i a multor altora. Cu toate acestea, pe durata mandatului su, guvernarea Thatcher nu a reuit s gseasc o soluie eficient la acest probleme i la cele nrudite cu ele , diferii comentatori (e.g. Jones, 1982) sugernd faptul c, o dat cu preocuparea crescnd a guvernului de a slbi dependena familiilor destat, definiia problemei suferise unele modificri subtile, fapt ce a dus ntmpltor la reducerea unor itemi importani din lista cheltuielilor publice i la sprijinirea unui obiectiv al politicilor cruia i se acord o deosebit prioritate n sferele guvernrii conservatoare Analistul independent poate doar oferi o perspectiv mai larg asupra familiei i, ntr-adevr, aceast perspectiv cuprinztoare a fost susinut ntr-o serie de rapoarte publicate de Comisia de Studii asupra Familiei rezultat al unei iniiative private ce a culminat cu raportul final (1986) asupra Familiilor n Viitor, sub-intitulat, O agend Politic pentru Anii 1980. Totui administratorul, n postura de analist, dei nu trebuie s fie de acord cu felul n care politicienii definesc problema i nici s mprteasc motivele pentru care ei procedeaz astfel, trebuie ns s fie familiarizat cu formularea prevalent n acel moment la nivel politic, cel puin pe motivul c ceea ce-i st n putere s schimbi, trebuie n primul rnd s-i fie cunoscut. 7. 5. 2 ESTE O PROBLEM REAL? POATE FI TRATAT DE CTRE GUVERN? Anumite probeme le pot aprea unor observatori ca fiind ntr-o msur mult mai mic probleme reale sau substaniale, ca i mai degrab consecina etichetrilor. Anume, ele sunt definite ca probleme sociale deoarece un numr considerabil de persoane sau un grup suficient de influent le consider a fi probleme i sunt capabile s le defineasc n termenii conveniilor sociale dominante i, ntr-un anumit sens, n termeni legali. Un exemplu britanic evident l-ar reprezenta modul n care ( brbii) homosexuali au fost tratai drept nite infractori deoarece nu corespundeau perspectivei general acceptate despre ceea ce se definete ca fiind normal sau acceptabil n cazul comportamentul sexual. Mult mai recent, activitile homosexuale (cu precizarea faptului c acestea au loc ntre aduli ce consimt) au fost dezincriminate. Dimpotriv, ncercrile recente de a sugera faptul c legea referitoare la cazurile de pedofilie ar trebui s fie mai ng-

duitoare n ceea ce privete anumite aspecte a condus la un val de nemulumiri i reacii de respingere att n Parlament ct i n massmedia. Desigur, deviana nu se limiteaz doar la comportamentul sexual sau, pentru a exprima aceeai idee n ali termeni, cteodat aanumitele etichetri vizeaz activiti la fel de diverse precum cei ce triesc pe seama ajutoarelor de protecie social, vnzarea sau vizionarea de materiale pornografice, afacerile pe piaa neagr, anumite tipuri a ceea ce odat se chema nebunia cocaina admistrat prin inhalare. Ca exmplu a ceea ce reprezint arbitrariul este urmtorul caz; ni se poate spune c folosirea sau comercializarea drogurilor uoare (ce reprezint el nsui o ilustrare splendid a etichetrii, dei un exemplu la mod, de factur liberal) constituie o problem, n timp ce depedena precum i prescrierea tranchilizantelor nu intr n aceast categorie. Puterea etichetelor ar putea fi de asemenea exemplificat prin felul n care inhalarea drogurilor a ajuns s fie descris n Marea Britanie drept abuz de droguri n timp ce n cercurile americane este n prezent denumit drept inhalaie terapeutic. Atitudinile fa de ceea ce este privit drept problem social (Etzioni, 1976) se pot schimba de-a lungul timpului, pe msur ce sunt descoperite mai multe fapte (e. g. mai multe fsapte despre tipurile i gradele de nebunie), pe msur ce valorile se modific (e. g. valorile despre comportamentul sexual) sau pe msur ce ce are loc o alterare a distribuiei puterii ntr-o societate, n detrimentul celor ce percep existena unei probleme (e. g. practicile nedemocratice sindicaliste) i n favoarea celor care au o percepie contrar. Prezint aceste observaii interes doar pentru cercettorii din cadrul tiinelor sociale sau ar trebui ca politicienii i consilierii lor s fie de asemenea contieni de posibilitatea aplicrii etichetelor? Perspectiva lor ar putea fi diferit, ntruct, dac un numr suficient de votani consider c exist o problem, atunci aceast devine ntr-adevr o problem real pentru politicieni. Chiar i n acest caz, ei ar putea fi ncurajai s se ndoiasc de prioritatea ce este acordat problemei sau s ajute la strngerea de informaii n ncercarea de a nu se mai face atta zgomot pentru nimic. Dincolo de toate acestea, ntr-o vreme n care se afirm c cei aflai la guvernare ncearc s fac prea multe, s-ar putea pune ntrebarea dac este sau nu posibil sau n care privine ca intervenia guvernului s fie deopotriv legitim i fezabil. Vom reveni asupra acestui subiect n cadrul temelor ce urmeaz. Desigur, vor exista ocazii n care rolul analistului sau al consilierului va fi acela de a sugera faptul c exist anumite probleme reale crora merit s le fie acordat atenie, dei ele nu au fost nc recunoscute sau definite ca atare.

128

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

129

7. 5. 3 ESTE PROBABIL EXISTENA UNUI ACORD ASUPRA PROBLEMEI? De multe ori politicienii i consilierii lor vor dori s tie dac o chestiune pe cale s apar este de aa natur nct nu nltur posibilatea ajungerii la un acord. Unii dintre factorii probabili a condiiona gradul de nelegere sunt, n primul rnd, numrul ageniilor sau cel al intereselor implicate n acest stadiu al procesului de nfptuire a politicilor; n al doilea rnd, disponibilitatea i temeinicia informaiilor relevante; n al treilea rnd, msura n care chestiunea este ncrcat valoric i n al patrulea rnd, sfera perspectivelor sau a cadrelor pe care le poate susine o anumit chestiune. Chiar i problemele care par avea prioritar un caracter tehnic pot s se confrunte cu un nivel surpinztor de ridicat al divergenelor. Un exemplu este furnizat de un important ora scoian, i anume problema depunerilor n zonele de construcii. ntrzierile i dificultile n a se ajunge la o un viziune unitar asupra problemei au fost cauzate de diferitele tipuri de alunecri, produse la distane foarte mici; de interesele profesionale distincte i perspectivele diferitelor departamente locale implicate (Planning, Architectural Services, Enviromental Health, Building Control, Housing, etc); de interesele adesea divergente ale autoritii locale, Consiliul Naional al Crbunelui (National Coal Board), proprietarilor de imobile, asociaiilor chiriailor i firmelor de construcii; de gradul surprinztor al dezacordului existent ntre experi cu privire la anumii factori precum probabilitatea producerii reale a unei alunecri, durata i consecinele sale posibile i aciunile ce ar trebui ntreprinse pentru prevenirea, diminuarea sau remedierea respectivelor consecine. 7. 5. 4 ESTE PREA DEVREME PENTRU O NCERCARE DE DEFINIRE? Perioada necesar pentru ca o decizie s ntreasc definiia pe care o primete o anumit chestiunii poate reprezenta un aspect problematic. Pe de o parte, este evident faptul c definirea chestiunii reprezint o activitate extrem de important care va avea o influen considerabil asupra ntregului proces de nfptuire a politicilor. Mai mult dect att, aceasta este o activititate care, n mod logic, le precede pe multe altele, astfel nct ea ar trebui s aibe loc n cadrul etapelor iniiale ale procesului de elaborare a politicilor, nu n cadrul celor mai avansate. Pe de alt parte, este important s nu se ajung prea repede la o anumit definiie. Anume, autorii politicilor ar trebui s evite adoptarea prematur a unei singure definiii prea restrictive a chestiunii. Chiar nainte de a se conveni asupra unei versiuni operaionale a problemei poate aprea

necesitatea colectrii i analizrii mai multor infomaii, a examinrii unui numr mai mare de perspective i opinii aflate n dezbatere. 7. 5. 5 AU CEI CARE DEFINESC PROBLEMA O ANUMIT MODALITATE DE STABILIRE A CADRULUI POLITICILOR? Etzioni (1976) este cel care a descris diferitele abordri din perspectiva crora partcipanii se pot raporta la demersurile de definire a unei chestiuni. Young (1977) se refer la lumile subnelese ale acestora iar Allison (1971), n cadrul modelului procesului organizaional, subliniaz felul n care marile organizaii funcioneaz conform unor pattern-uri recurente de comportament, ai cror membrii tind s ofere nite definiii stereotipice ale problemelor. O tratare interesant a acestor perspective nchise este oferit de Jeremy Baker ntr-o lucrare nepublicat, CPRS, Chrysler i Industria de maini: Cazul unei modaliti greite de ncadrare? Baker folosete conceptul de cadre ale politicilor, care desemneaz modelele autonome de reprezentare a problemelor ce fac obiectul unor politic. El a susinut (n 1977) faptul c raportul Comisiei Centrale de Revizuire a Politicilor (Central Policy Review Staff) cu privire la Viitorul Industriei de Maini a ncadrat problema sprijinului acordat de guvern industriei britanice de maini n termenii economici ai eficienei i productivitii i astfel a desconsiderat alte perspective asupra problemei, cu un caracter politic, astfel nct utilitatea recomandrilor adresate Cabinetului s-a dovedit a fi extrem de limitat. Potrivit terminologiei sale, acesta a fost un exemplu de ncadrare greit sau de ncadrare deliberat sau involuntar a problemei, de o manier irelevant; i. e. alegerea incorect a cadrului. Baker recomand ca ncadrarea s reprezinte un moment contient,parte a unui proiect de politici conceput la scal mare i ca, n pofida faptului c procesul de alegere a cadrului adecvat al politicilor nu poate fi n totalitate unul raional acesta poate fi n schimb mbuntit prin asumarea sa ca un demers contient. De asemenea noi propunem ca n cadrul pregtirii analitilor acetia s devin contieni i s priveasc cu ochi critici lumile subnelese sau modalitile de ncadrare ale autorilor politicilor precum i efectele prtinitoare determinate de propriile lor supoziii sau chiar de formaia lor (de exemplu pregtirea lor aterioar ca avocai sau economiti). 7. 5. 6 POT EXISTA CADRE ALTERNATIVE ALE POLITICILOR? O cale de a descoperi, i poate chiar de a limita, modul prtinitor n care o anumit persoan percepe o problem este aceea de a iden-

130

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

131

tifica n mod deliberat, i chiar de a crea, modaliti alternative de ncadrare a unei probleme. Astfel Baker argumenteaz faptul c, cel puin n cazul chestiunilor ce fac obiectul unor politici, amndou fiind deopotriv importante i complexe, ar trebui s se ncerce, n primul rnd, ntocmirea unei liste coninnd toate alternativele posibile de ncadrare din perspectiva politicilor, n al doilea rnd descrierea succint dar simpatetic a fiecreia dintre aceste alternative i n al treilea rnd compararea lor cu perspectiva de ncadrare dominant din cadrul unei agenii. Dei toate acestea pot prea nite cerine ideale, neviabile n cazul celor mai multe dintre chestiunii, exist situaii n care se poate ine seama de ele. De exemplu, n definirea chestiunilor din cadrul politicii externe sau al strategiei de aprare, o parte din priceperea profesional a diplomatului sau a strategului const n capacitatea acestora de a nelege punctele de vedere ale celorlali juctori. Chiar i n ceea ce privete politica intern, cei implicai n tratarea unei dispute aprute n relaiile din sfera industriei ar trebui s fac dovada unei capaciti emapatice (fr a fi nevoie s fie i simpatetici) de nelegere a cadrului adoptat, s spunem, de un leader de sindicat care ncearc s-i in la distan, n cadrul negocierilor, att pe proprii si militani ct i pe opozani. Mai mult dect att, pot fi pui n situaii n care vor trebui s rspund provocrii de a-i re-examina proprile modaliti de ncadrare a chestiunii i de a decide dac acestea sunt n mod nentemeiat restrictive, inconsistente intern sau incapabile de integra alte caracteristici empiric verificabile ale situaiei. Chiar dac un analist este lipsit de prejudeci astfel nct poate s ia considerare i chiar s i accepte alte alternative de ncadrare din perspectiva unor politici specifice, vor exista probleme n a-i determina pe funcionarii superiori i pe politicieni s procedeze la fel. Dac s-ar ntmpla ca rezultatele analizei modalitilor de ncadrare din perspectiva politicilor s fie vndute acestora, ar nsemna ca prezentarea acestora s fie fcut n termenii avantajelor politice ce ar decurge dac ei ar proceda astfel; precum anticiparea micrilor celorlali participani sau a unei micri de retragere dintr-o anumit poziie adoptat n raport cu politici specifice, a crei nepopularitate ar avea repercursiuni grave sau care ar fi pur i simplu imposibil de aprat. 7. 5. 7 CARE ESTE NIVELUL ADECVAT DE AGREGARE? Termenii n care este introdus ntr-o agend o chestiune ce face obiectul anumitor politici sunt mai aproape de cei folosii ntr-un slogan sau pentru a face o chemare la arme dect de o definiie util i

adecvat a unei probleme, oportunitate sau tendine. De exemplu, unul dintre autori a fost implicat ntr-un studiu ntreprins din raiuni politice, privind cercetarea anumitor aspecte ale fenomenului celor fr adpost. Acesta s-a dovedit a fi o sarcin neclar i prea general ; doar atunci cnd o cercetare autorizat a divizat fenomenul n cteva subcategorii s-a putut purta o discuie structurat. Astfel cel fr adpost a fost dezagregat n urmtoarele categorii; (1) cei evacuai (dei oamenii pot fi evacuai din motive precum restane ale plii chiriei sau comportament anti-social, astfel c a aprut nevoia formulrii unor noi subcategorii); (2) victime ale nenelegerilor conjugale sau domestice; (3) noii sosii ntr-o anumit zon (e. g. n cutarea unei slujbe) sau alte persoane temporar fr adpost; (4) victime ale unor situaii de necesitate (inundaii, etc); (5) familii fr o locuin satisfctoare (nu cei fr un acoperi deasupra capului ci, de exemplu, cum ar fi situaia unui cuplu de tineri cstorii care locuiete cu socrii, ntr-un spaiu aglomerat, datorit faptului c nu-i permit o locuin a lor); (6) cei fr adpost i fr familie (o subcategorie care a beneficiat de mai mult atenie n ultimii ani, fiind la rndul su dezagregat n alte subcategorii) i (7) nomazii, romii etc. O astfel de dezagregare a fenomenelor nu are doar o utilitate n sine, putnd conduce, n anumite situaii, la o re-agregare funcional. De exemplu, situaia cuplului de tineri cstorii ce locuiete mpreun cu socrii are o mai mare relevan n msura n care este vzut ca un aspect al unei probleme privind accesul la mprumuturile de capital dect ca parte a problemei celor fr adpost ca fiind cei fr un acoperi deasupra capului. Un exemplu mai bun l-ar putea constitui acele probleme cu care se confrunt persoanelor cu disfuncii fizice, precum marginalizarea social, care au mai puin de-a face cu disfuncionalitatea n sine i mai mult cu starea de srcie relativ cu care un numr prea mare de persoane cu handicap se confrunt i pe care acestea o au n comun cu alte grupuri din societate, cum ar fi omerii sau persoanele n vrst. n cele din urm, vor exista situaii n care scala agregrii se va lrgi; anume, a vedea generalul n particular sau, n termeni generali, a vedea sindromul printre simptomele particulare. Exmplele evidente includ recunoaterea n anii 1960 a deprivrii urbane multiple, iar n anii 1970 a declinului centrelor oraelor. Acest fapt nu echivaleaz cu a spune c problemele respective au fost definite ntr-un mod adecvat, dar cel puin s-a ncercat nelegerea relaiilor existente ntre indicatorii individuali precum locuine srace sau standarde neadecvate de sntate, nivele joase ale instruirii educaionale, rate ridicate ale omajului, .a.m.d.

132

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

133

7. 5. 8 ESTE NTR-ADEVR NELEAS STRUCTURA CAZUAL A PROBLEMEI? n timp ce un grad sporit de sofisticare n recunoaterea simptomelor diferitelor probleme i n agregarea lor adecvat este bine venit, ar prea mult mai important ca demersurile de definire a unei chestiunii s fie capabile s mearg pn ntr-acolo nct s vizeze i dificila sarcin a indicrii cauzelor i a oferirii unor explicaii. Un exemplu n acest sens ar fi studiul de cercetare al Home Office cu privire la Abordarea fenomenului vandalisimului (Clarke, 1978). Imaginea 7. 1 este o prezentare sub forma unei diagramei a ctorva grupe de factori care contribuie la determinrea, sau sunt predispui a cauza fenomenul vandalismului. Variabilele din grupele de la 1 la 5 sunt considerate ca fiind cele ce conduc la o predispoziie general ctre ofens, n timp ce grupele de la 6 la 8 au n vedere variabilele care influeneaz n mod direct decizia de a comite un anumit delict. Studiul efectuat de Home Office accept faptul c este imposibil cercetarea ntregii structuri de relaii cauzale a fenomenului vandalismului. Cercetrile relevante din perspectiva politicilor trebuie s aib un caracter selectiv, ns problemele ce apar n procesul de selecie sunt descrise sumar:
n primul rnd, nu cunoatem puterea explicativ a grupelor de variabile... Nu este de neconceput, de exmplu, ca trsturile contextuale s joace un rol mai important ntr-un act de vandalism dect faptul c individul responsabil de acest act provine dintr-un cmin destrmat acesta fiind ns un lucru de care nu suntem siguri. n al doilea rnd, exist anumite variabile, precum starea emoional a individului n momentul n care se produce delictul, care s-ar putea dovedi importante n formularea unei explicaii, dar despre care ar fi greu de obinut informaii temeinice. n al treilea rnd, puterea explicativ a anumitor variabile nu trebuie neaprat s fie pe msura rolului lor de prevenire a aciunii respective... Cum putem s-i determinm pe prinii, care nu se arat aa de dispui, s-i iubeasc copii. Ce poate fi fcut n legtur cu poziia demografic a indivizilor predispui la aciuni criminale, sau cu trsturile particulare ale personalitii lor?

vedere era aceea de concentrare asupra grupurilor de persoane cu un risc ridicat precum i limitarea oprtunitilor lor pentru a comite acte de vandalism pe strzile slab luminate sau n cldirile abandonate. Aceast selecie a cauzelor ce pot fi tratate imediat rmne deschis criticii, dar cel puin analiza a fost ntreprins contientizndu-se modul n care asemenea factori i-ar putea gsi locul n structura de ansamblu a relaiilor cauzale.
Grupa 1
MEDIUL TIMPURIU I EDUCAIA e. g. cmin destrmat, disciplin inconsecvent, tat criminal

Grupa 2

EREDITATEA e. g. IQ sczut, labil emoional, stare material proast

Grupa 3

PERSONALITATE CRIMINAL e. g. extrovertit, impulsiv, agresiv

Grupa 4
STATUS ECONOMICO-SOCIAL I DEMOGRAFIC e. g. tnr, brbat, necalificat

Grupa 5
CONDIIILE ACTUALE DE TRAI e. g. reedina vecintatea centrului oraului, anturaj delincvent, chiulangiu, pasionat de fotbal

Grupa 6
CRIZE I EVENIMENTE e. g. are probleme la coal, btut, certuri cu prietena, prieteni arestai

Grupa 7
SITUAIA e. g. strzi slab luminate, fr patrule de poliie, cabine telefonice distruse, cldiri nelocuite, maini abandonate

Grupa 8
PERSOANA Procese cognitive i de percepie e. g. risc sczut de a fi prins, pedeaps uoar, Stri motivaionale: e. g. plictisit, sturat.

Studiul Oficiului pentru Locuine(Home Office) a ales s se axeze pe acele variabile care au o influen nemijlocit asupra delictului n sine, n msura n care se ateapt ca acestea s aibe implicaii directe i nentrziate asupra demersurilor de prevenire. Variabilele alese sunt cele din grupa 7 (situaia), dei s-au fcut anumite cercetri i asupra grupei 5 (condiiile actuale de trai). Cu alte cuvinte, strategia avut n

ACTE DE VANDALISM

FIG. 7.1. Grupele de variante care contribuie la explicarea vandalismului

134

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

135

Aceast discuie cu privire la factorii ce favorizeaz fenomenul vandalismului indic faptul c divizarea problemei n simptome i cauze poate fi adesea simplificat prea mult: poate exista o serie de factori chiar n diferitele stadii ale distanrii de evenimentele specifice sau actele care iniial canalizeaz ntreaga atenie. n acest caz, studiul Oficiului pentru Locuine (Home Office) a ales s nu analizeze cauzele mai adnci ci doar s se menin ct mai aproape de locul n a care s-au comis delictele, pe temeiul c este mult mai probabil ca aciunea de prevenire s fie eficient dac se axeaz pe condiiile i circumstanele favorizante nemijlocit. Desigur, consecinele pe termen lung al unei astfel de abordri pot fi ngrijortoare. De exemplu, poate conduce nlturarea anselor de a comite actele de vandalism ntr-o anumit arie la eliminarea definitiv a problemei sau pur i simplu creeaz posibilitatea svririi acestora n alte zone (i. e. problema dislocrii) sau alte forme de comportament anti-social (i. e. problema substituiei)? Structurile problemelor sunt rareori independente unelwe n raport cu celelalte, tinznd astfel s se suprapun i s interacioneze. Tratarea uneia poate determina apariia unor efecte secundare i care se fac simite n alte zone. ntr-adevr, soluia unei probleme poate fi cauza producerii altei problemea (vezi capitolul 13 despre succesiunea i ncheierea politicilor). Politicile sociale sunt n mod particular predispuse la complexitate, interdependen i efecte fulgertoare. Aceasta au servit drept material pentru formularea unor teorii precum problema atraciei sau Legea lui Dexter care afirm faptul c Ori de cte ori anumite pri ale legislaiei creeaz cererea pentru un anumit serviciu, activitate sau chiar atitudine, este probabil ca acea cerere s fie satisfcut (Dexter, 1981, 424). Exist de asemenea conceptul lui Steiss i Daneke de problem a ierarhiei, ce sugereaz fptul c problemele adesea se exclud reciproc deoarece n cele mai multe cazuri ele se afl n relaii de subordonare, iar rezolvarea unei probleme ar putea depinde de rezolvarea alteia, aprut la un nivel fie inferior fie superior al ierarhiei (Steiss i Daneke, 1980, 133). Din fericire, exist totui alte situaii care sunt mai puin complexe i n cazul crora se poate afirma faptul c nlturarea simptomelor beneficiaz de o prea mare atenie, n detrimentul tratrii cauzelor mai profunde. Un exemplu evident este cel al gunoiului din centrele oraelor, n special cel acumulat la sfriturile de sptmn. Cel mai adesea resursele sunt concentrate pentru a face fa simptomelor celor mai vizibile ale problemei, dar cteodat ar trebui s se in cont de un anumit fapt: n ultimii ani problema pare s se fi nrutit n mod vizibil. Un studiu recent desfurat ntr-un singur ora a identificat ca factori favorizani: (1) standardele deczute de comportament; (2) slaba aprovizionare cu lzi de gunoi, alturi de tomberoanele noi ce se armonizau att de bine

cu mediul nct publicul nu le diferenia i nici nu se folosea de ele n acest scop! (3) nmulirea magazinelor cu mncare la pachet; (4) refuzul restaurantelor de a nu mai depozita gunoiul pe aleile unde ceretorii rsturnau lzile de gunoi i sfiau pungile; (5) sprijinul neadecvat al poliiei n scopul aplicrii normelor privind gunoiul, etc. n timp ce primul dintre aceti factori nu poate beneficia de aciuni de remedire cu efecte vizibile pe termen scurt, au fost fcui pai n vederea tratrii majoritii celorlai factori amintii; printre acetia se numr i o anchet ale crei concluzii au stabilit faptul c zonele de depozitare pentru containerele pentru mncarea la pachet nu au nici o legtura cu numrul de lzi de gunoi disponibile O ncercare parial reuit a fost aceea de a-i convinge pe furnizorii de mncare la pachet de a finana (cu publicitate pe msur) aprovizionarea cu noi toberoane n zonele de depozitare. 7. 5. 9 POT FI IDENTIFICATE, I CHIAR CUANTIFICATE, CONSECINELE PE CARE LE DETERMIN O PROBLEM? Politicienii i funcionarii superiori nu sunt interesai doar de simptomle i cauzele problemelor, dar i de i poate chiar n mod special consecinele acestor probleme precum i de cererile care le fi vor adresate n calitatea lor de autori ai politicilor i de implementatori. Este important ca aceste consecine i implicaii s fie formulate ct mai excact posibil i n cazurile corespunztoare, precizrile s fie succedate de cuantificare. Pentru anumite chestiuni, metoda de cercetare a chestiunilor folosit (vezi capitolul 5) poate ea nsi s asigure o mare parte a acestui tip de informaie, ca i n cazul anumitor forme ale analizei demografice sau a unor indicatori sociali. n ceea ce privete alte chestiuni, ar putea fi necesare unele investigaii speciale, mergnd de la analizele secundare ale datelor existente pn la cercetri cu un scop determinat. n cele ce urmeaz vom prezenta cteva dintre trsturile principale ale unei chestiuni, ce trebuie s fie supuse demersurilor de precizare i cuantificare. (vezi de asemenea Rossi, Freeman i Wright, 1979, cap. 3). n primul rnd, este folositor a preciza att scala ct i intensitatea problemei. Ct de mult s-a extins problema? De exemplu, ct de mare e numrul caselor afectate de igrasie, ci kilometri de ru sunt afectai de poluarea cu reziduri industriale? Ct de grav este problema n ceea cei privete pe cei afectai de ea: de exemplu, duneaz poluarea peisajului n sine, sau aceasta constituie o ameninare grav la adresa sntii? n al doilea rnd, ce anume intr n sfera de inciden a acestei probleme? Acest fapt nu este echivalent cu a ntreba ct de rspndite sunt efectele problemei, ntruct este posibil ca problema s nu i afecteze pe toi n aceeai msur. Dac sfera de inciden nu este uniform, n acest caz

136

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

137

impactul politicilor va trebui s fiu unul complex i discriminatoriu, iar un simplu pachet de politici nu va fi suficient. Caracteristicile celor afectai sunt de asemenea relevante: de exemplu, n timp ce igrasia n cas este o problem ce-i privete pe toi rezidenii, ea i afexcteaz grav n special pe cei tineri i pe cei vrstnici, de vreme ce pentru aceste subcategorii de rezideni mai puin viguroi riscurile pentru sntate sunt mai mari. Variaiile n sfera de inciden sau n intensitatea efectelor vor avea implicaii asupra capacitii programelor de a-i fxa o int: cu siguran, alocarea resurselor trebuie s in seama de ntrebuinarea eficient a acestora ns de cele mai multe ori avem nevoie de informaii ct mai precise (i dezagregate) nainte de a putea satisface aceast condiie . Totodat ar trebui s fie identificat orice posibilitate de apariie a problemelor de atracie. De exemplu, se poate recunoate faptul c familiile monoparentale conduse de ctre mame triesc ntr-o stare de srcie acut, stabilindu-se astfel un program de ajutoare financiare Totui, dac nu exist nici un program similar i n ceea ce privete familiile cu doi prini, se va crea atunci un stimulent puternic pentru tat sau pentru alt adult mascul din familie de a-i prsi familia (n aparen dac nu chiar n realitate) cu scopul de a obine acele faciliti. Printre alte caracteristici ale problemei ce trebuie s fie specificate i cuantificate se afl i rata de schimbare a problemei. De exemplu, rspunsurile incrementale oferite prin anumite politici pot constitui o modalitate adecvat de a face fa unei inflaii care nregistreaz o cretere uoar i uniform; n cazurile n care creterea este rapid sau cursul inflaiei nregistreaz fluctuaii largi ar putea deveni necesar adoptarea unor msuri coercitive. n situaiile n care tendinele trecute nu sunt clare iar cauzele mai adnci nu pot fi nelese, prezicerea evoluiei viitoare a problemei va fi dificil, ns trebuie fcute ncrcri n vederea cuantificrii gradului de incertitudine. n msura n care acesta are o valoare ridicat, accentul ar trebui s se pun pe prognoza de tip secure1 (o serie de posibiliti ce se ntinde ntre cele dou extreme, de la cea mai optimist la cea mai pesimist) i pe crearea planurilor de rezerv corespunztoare. A stabili rspunsurile care se pot formula prin anumite politici lundu-se n considere un singur i cel mai probabil (sau cel mai dezirabil) curs al evenimementelor reprezint o eroare des ntlnit n cadrul proceselor de elaborare a politicilor. n acest stadiu al definirii chestiunii, atenia ncepe s se deplaseze dinspre chestiunea ca atare ctre aria rspunsurilor adecvate ce pot fi oferite prin politici, deschis ageniilor publice interesate. Trebuie ntreprinse unele demersuri prin care s se precizeze valabilitatea i relevana programelor existente i prin care s se stabileasc n ce msur sunt necesare noi programe n vederea abordrii chestiunile ce ncep s devin manifeste,
1 Prognoza de tip secure = aciune, procedur, politic ce contribuie la iniierea

sau rezolvarea lor poate fi asigurat prin extinderea programelor, ageniilor i a personalului existent. n msura n care aceast din urm msur este suficient, atunci cuantificarea eecurilor actuale trebuie s se fac n termenii finanrii i ai resurselor reale ceea ce presupune, de exemplu, i nevoia de a pregti staff-ul existent petru noi specializri. n cazurile n care sunt necesare noi programe, va trebui s fie precizat tot ceea ce presupune acest fapt n termeni de resurse, organizare i personal. Ceea ce ar nsemna luarea n considerare a nivelului de prag necesar al resurselor. Anume; este posibil unui anumit nivel minim sau msur critic dincolo de care impactul generat de rspunsul oferite prin anumite politici asupra unei probleme va fifoarte mic, sau inexistent, sau cu alte cuvinte raportul dintre input-ului de resurse necesar i produsul (output) ce trebuie s fie obinut va fi disproprionat (Schulman, 1980). n msura n care exist asemenea efecte de prag, ele trebuie s fie identificate i specificate cu acuratee, pentru ca resursele s nu fie irosite sau utilizate ineficient. 7. 5. 10CND I N CE FEL VA FI REVIZUIT CHESTIUNEA? n timp ce ar trebui fcut orice efort pentru a preciza, a dezagrega i a explica chestiunile, vor exist desigur limite prinvind capacitatea noastr de a nelege i de a prezice modul n care aceste chestiuni vor evolua. Dac este vorba despre o chestiune important, i dac gradul de incertitudine este accentuat, fiind probabil ca aria soluiilor posibile s fie cuprinztoare, ar fi nimerit s fie avut n vedere punerea n aplicare a unui program pilot sau experimental. Exist cazuri n care aceast metod nu poate fi aplicat (vezi precizrile referitoare la efectul de prag, din seciunea 7. 5. 9) i n care devine astfel esenial monitorizarea evoluiei actuale a chestiunii, ntreprins probabil ca parte unui exerciie mai amplu de monitorizare, viznd programele sau politicile relevante. Pe msur ce informaia obinut n legtur cu o anumit chestiune este tot mai complet, incluznd irelaia de feedback a chestiunii cu programul conceput pentru rezolvarea ei, devine proprice un demers de revizuire complet a problemei, oportunitii sau tendinei, care s determine msura n care este necesar mbuntirea sau chiar modificarea definiiei iniiale a chestiunii. Cu alte cuvinte, este important s reinem urmtoarele fapte: sunt puine chestiunile care vor primi o definiie complet, definitiv i oficial: chiar i o formulare care se dovedete funcional pentru o lung perioad de timp trebuie acceptat ca o definiie provizorie: fie chestiunea n sine fie percepia noastr se pot schimba de-a lungul timpului ca rezultat al faptelor noi ce apar, al modificrii valorilor, sau al combinaiei dintre aceste dou cauze.

unor transformri graduale, la determinarea unei bree

Introducere n politicile publice

139

8 Prognoza

8. 2

Probleme ale demersurilor de prognozare

8. 2. 1 DIFERENA DINTRE A PREZICE, N CADRUL TIINELOR, I A PROGNOZA, PENTRU AUTORII POLITICILOR n cadrul tiinelor naturale, gndirea de tip probabilistic nlocuiete determinismul, datorit necesitii de a se lua n considerare i manifestarea factorilor aleatorii. Dar n ceea ce privete prognozarea evenimentelor sociale, soluia oferit de tiinele naturale nu poate fi aplicat n aceeai msur, ntruct, a stabili msura n care un fenomen, precum poluarea, va continua sau nu s creasc depinde de decizia de a adopta msuri de combatere. Cu alte cuvinte, probabilitatea oricrei stri viitoare de lucruri ce a fost prezis este supus unor modificri majore datorate aciunii premeditate, ntreprinse n intervalul de timp pentru care se presupune c este valabil predicia. Aceste aciuni pot fi, ntr-adevr fie consecina fie scopul n vederea cruia care s-a recurs la predicie. n cadrul analizei politicilor, demersurile de prognozare nu vizeaz prezicerea viitorului de vreme ce n majoritatea cazurilor acest fapt este imposibil ci reprezint ncercri de estimare a implicaiilor diferitelor ipoteze. Exist, totui, un pericol n acele cazuri legate de profeiile auto-mplinite n ceea ce privete aciunile ntreprinse de guvernmnt ca rezultat al prognozelor nsei i care conduc la confirmarea ipotezelor formulate n cadrul prognozelor. Cert, acest fapt s-a dovedit a fi adevrat n cazul prognozelor viznd situaia transporturilor, ntreprinse n trecut n Marea Britanie (vezi Gershuny, 1978). Prognozarea numrului viitor de maini, un studiu realizat de Transport and Road Research Laboratory a estimat o continuare a politicilor guvernmntului n ceea ce pivete ntreinerea drumurilor, restricionarea traficului, transportul public, etc. Astfel prognozele includeau politicile nsei ca parte a presupoziiilor lor. Acest fapt pare a anula o mare parte din valoarea pe care progonozele o pot avea pentru analiza politicilor, i anume aceea de a contribui la examinarea opiunilor formulate pentru diferite politici. Dat fiind distincia dintre predicia din cadrul tiinelor i prognozele efectuate pentru pentru procesul de elborare a policilor publice, noi vom argumenta faptul c demersurile de ptognzare din cadrul analizei politicilor ar trebui s indice ntotdeauna sensibilitatea lor fa de supoziii i n particular, msura n care rezultatul prognozelor este capabil s conduc la situaia de manipulare prin politici. 8. 2. 2 A PROGNOZA PREZENTUL I TRECUTUL RECENT Prima nostr srcin atunci cnd avem n vedere prognozarea strii viitoare a lucrurilor este aceea de ntreprinde acelai demers asupra
1 Laboratorul de Cercetri ale Transporturilor i Drumurilor

8. 1

Perspectiva de abordare a analizei politicilor asupra prognozei

Perspectiva de abordarea din cadrul acestui capitol nu este cea proprie unui expert, ce are pregtirea necesar pentru a face astfel de prognoze i carevinde tehnici de prognozare. Mai degrab, atitudinea potrivit fa de aceast tem o prognozelor din cadrul analizei polticilor este una de smerenie. Atunci cnd avem n vedere problemele legate de nelegerea trecutului i prezentului (e. g. de activitatea de cutare i de definire a chestiunilor) pare o ntreprindere de extrem cutezan a ncerca s nelegi i viitorul. Care este atunci argumentul n favoarea demersului de prognozare?. Destul de simplu, deoarece este necesar. Alegerile pe care le facem n prezent ne influeneaz viitorul, iar rezultatul acestor alegeri este la rndul su infuenat de evenimentele viitoare. Atunci cnd facem anumite alegeri ne bazm n mod explicit sau implicit pe nite ipoteze privind viitorul. A prognoza nseamn a formula supoziii clare i exacte, ipoteza fiind aceea c alegerile respective vor fi ntr-un anumit sens mai bune. Perspectiva pe care analiza politicilor o ofer asupra prognozelor presupune cunoaterea metodelor disponibile precum i a limitelor lor, att n teorie ct i n practic; aceasta nu se concentreaz exclusiv asupra metodologiei i a cifrelor ca atare. Prognozele nu ofer predicii referitoare la starea viitoare a lucrurilor; ele sunt utile n msura n care i ajut pe decideni s fac fa incertitudinii i schimbrii i s cerceteze implicaiile opiunilor pentru anumite politici. De asemenea aceast perspectiv recunoate importana deosebit a modului n care aceste prognoze sunt aplicate de ctre decideni, fr a se limita pur i simplu la modul n care ele sunt realizate de ctre experi . Demersurile de prognozare se pot dovedi costisitoare, fiind astfel necesar un echilibru ntre beneficiile ce pot rezulta ca urmare a acestor demersuri, i costurile presupuse de realizarea i aplicarea ulterioar a rezultatelor prognozelor.

140

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

141

prezntului i trecutului recent. Informaia pe care o avem poate s dateze de acum trei luni, un an, sau poate fi chiar depit; ea poate fi supus unor revizuiri mai ample dect modificrile iniiale sugerate de cifre sau dect dimensiunea schimbrii pe care dorim s o obinem; deopotriv revizuirile pot fi ntreprinse n direcia contrar i pentru o perioad de civa ani. De exemplu, cifrele venitului naional pot fi revizuite apte ani dup anul n cauz, dei demersurile centrale de revizuire au loc n primii trei ani. Datele referitoare la rata angajrilor n Regatul Unit pentru anul 1961 au fost revizuite ntre februarie 1976 i decembrie 1976. Un caz clasic de revizuiri majore i de schimbare a sensului acestora pentru o lung perioad de timp (zece ani) este cel al cifrelor pentru economii realizate n 1958, care au fost revizuite de la 1, 34 milioane la 616 milioane de lire ntre 1959 i 1968, rata economiilor (economiile ca procent din venitul personal) fiind la rndul su revizuit de la 7,1 la sut la 3,3 la sut ntre 1959 i 1968. 8. 2. 3 LIPSA DATELOR Am precizat deja c datele pe care le avem la dispoziie pot fi unele depite i pot face obiectul revizuirii. Totui, sunt situaii n care datele de care avem nevoie s lipseasc, procurarea lor dovedindu-se costisitoare i necesitnd timp. 8. 2. 4 NIVELURILE ADECVATE DE AGREGARE Atunci cnd prognozm exist probabilitatea ca, pe lng imaginea de ansamblu referitoare la anul x, s fim interesai i de distribuia spaial a rezultatului (e. g. suntem preocupai s tim unde vor fi construite coli), de diferitele subcategorii (e. g. colile secundare n raport cu cele profesionale) i de distribuia n timp (e. g. dac i cnd s fie construite colile). Chestiunile evideniate de-a lungul timpului de diferitele profile ale situaiilor, pot cauza, cndva n viitor, mai multe probleme dect cifrele dintr-un singur an. 8. 2. 5 LIPSA NELEGERII PROCESELOR

mai inadecvat. i totui fr un anumit suport teoretic, exerciiile de prognozare se reduc doar la nite calcule complexe sau speculaii. 8. 2. 6 COSTURILE PROGNOZEI Multe dintre tehnicile de prognozare, n special acelea care implic analiza unor cantiti mari de date, sunt foarte costisitoare i n majoritatea situaiilor, costul lor excede potenialele beneficii pentru procesul decizional n acele cazuri n care prognozele sunt disponibile. De asemenea, este important luarea n considerare nu doar a costurilor directe ale demersurilor de prognozare. Acestea pot fi enunate astfel: costurile colectrii datelor costurile procesrii i analizrii datelor costurile prezentrii costurile aplicrii

n cazul n care nu se fac prognoze, costurile sunt: costurile suplimentare, datorate adoptrii unor msuri n perspectiva unei combinaii de circumstane neprevzute dar previzibile, n timpi i forme non-optime sau costurile ce apar datorit eeclui adoptrii acestor msuri Implicaiile acestor costuri ale prognozelorvor fi discutate n cadrul seciunii finale a acestui capitol. 8. 2. 7 DURATA CORESPUNZTOARE DEMERSURILOR DE PROGNOZARE Prognozele presupun timp, iar durata lor poate conduce la respingerea prelabil a unor opiuni care, dac prognozele ar fi fost disponibile, ar fi putut fi luate n considerare. Acesta este situaia n care implementarea unei politici presupune o perioad de timp aferent ndelungat (e. g. centralele de energie nuclear).

8. 2. 8 APLICAREA PROGNOZELOR Chiar dac dispunem de datele brute necesare, nu vom fi capabili s facem prognoze dac nu nelegem procesele economice i sociale implicate. Economiti ar fi obligai s admit faptul c nelegerea lor asupra anumitor procese economice fundamentale nu este chiar att de perfect; cunoaterea pe care noi o avem cu privire la procesele sociale este i Un aspect care adesea nu este avut n vedere se refer la faptul c demersurile de prognozare, n cadrul analizei polticilor, nu au drept scop ntocmirea unei liste de cifre sau confirmarea unor aptitudini metodologice; el const n a-i sprijini pe decideni n adoptarea anumitor decizii.

142

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

143

Cu toate acestea, majoritatea lucrrilor cu privire la aceste demersuri se axeaz n ntregime pe aspectul metodologic i par a presupune ca fiind de la sine neleas utilizarea rezultatelor analizei. Acest fapt nu poate fi presupus i n special prezentarea rezultatelor prognozelor trebuie realizat astfel nct s asigure ntrebuinarea ulterioar a acestora. 8. 3 Tipuri de prognoze

Decizia cu privire la lucrurile pe care le putem prognoza n legtur cu o problem ar trebui considerat cu grij: cele mai evidente dintre acestea ar putea s nu fie i cele mai importante. De exemplu, a prognoza folosirea microproesoarelor pentru o perioad de zece ani depinde n mai mare msur de previziunile economice i sociale dect de cele referitoare la stadiul tehnologiei, ntruct tehnologia care probabil va fi aplicat exist deja i tocmai utilizarea sa comercial este cea care trebuie s fie determinat (vezi Barron i Curnow, 1979). 8. 3. 3 PERIOADELE RELEVANTE PENTRU A FACE PROGNOZE n mod evident, perioadele relevante pentru a face prognoze vor diferi datorit perioadelor necesare realizrii acestora i consecinelor deciziilor. Construcia centralelor de energie nuclear este un exemplu de decizie care implic deopotriv perioade ample de timp i consecine pe termen lung, att n termenii furnizrii de energie ct i n cei ai implicaiilor lor asupra societii. A prognoza consecinele deciziilor economice presupune o perioad de timp i un impact variind ntre termen scurt i mediu. Consideraiile importante n acest caz privesc flexibilitatea deciziilor, incluznd i gradul lor de generalitate i de reversibilitate. Utilizarea termenii pe termen scurt, pe termen mediu i pe termen lung este des ntlnit n cazul prediciilor economice. Acetia nu sunt folisii n sens strict, ci pentru a semnifica : pn ntr-un an, de la unu la cinci ani, peste cinci ani. Cu toate acestea, perioada relevant pentru a face prognoze va varia n funcie de politici, astfel nct urmroarea clasificare este mai util: (1) prognoze privind efectele deciziilor deja adoptate sau cazurile n care influenele majore au fost deja identificate. Se poate prezice cu acuratee care va fi numrul pensionarilor vrstnici din Marea Britanie n douzeci de ani deoarece acetia sunt nscui deja (dei gradul de incertitudinea este generat sperana de via i migraie; mai mult dect att, exist ntotdeauna ansa unui holocaust nuclear dei, probabil, atunci vom fi mai mult ngrijorai de alte lucruri dect de faptul cprognzele noastre cu privire la costurile pensiilor s-au anulat). Totui, este mult mai dificil pentru guvern s prevad care va fie peste zece dimensiunea cererii de mprumut pentru sectorul public, deoarece aceasta depinde de o serie de influene pe care este greu s le prognozezi. (2) prognoze nntreprinse n acele situaii n care nu toate influenele majore sunt manifeste. Cunoatem cu exacitate una dintre influenele majore ce acioneaz asupra numrului de copii de coal primar pe

8. 3. 1 PROGNOZE UNICE I PROGNOZE REPETATE Prognozele pot fi privite ca o activitate singular, ntreprins anterior stadiului de concepere a programului sau ca un input constant al procesului de nfptuire a politicilor. n general, prognozele unice sunt ntreprinse n cazurile care este vorba de un singur bine general; n care avem o cunoatere complet asupra strii prezente a lucrurilor; n care putem prezice i controla n totalitate influenele ce acioneaz asupra procesului n cauz; n care, ntre actorii politici exist un acord cu privire la obiectivele ce trebuie s fie urmrite. Chiar i atunci cnd prognozaele unice se dovedesc a fi corecte, acest fapt nu nseamn c supoziiile pe care acestea s-au sprijinit sunt corecte sau c politicile n cauz au fost reuite. Este posibil ca transformrile accidentale produse n direcia opus s fi ascuns alte greeli. Prognozele repetate accentueaz importana actualizrii permanente a informaiei i a proceselor de feedback, astfel nct politicile s se adapteze unei lumi schimbtoare; unele dintre aceste schimbri vor putea fi prezise, ns ntotdeauna va exista un element de imprevizibil. Prognozele repetate vor fi mult mai costisitoare dect cele unice, dar mai puin costisitoare dect o serie de prognoze singulare, ntreprinse ad-hoc. 8. 3. 2 CE AR TREBUI S REPREZINTE PROGNOZELE? Ct de cuprinztoare ar trebui s fie aria subiectelor pe care s le includem n prognozele noastre? Diferenele dintre modele Simon i Lindblom sunt relevante n acest context (vezi capitolul 4). De exemplu , n cadrul politicilor referitoare la situaia industriei, ar trebui s avem n vedere doar prognozele legate de cererea pentru un anumit produs, sau trebuie s inem cont deopotriv i de factorii politici i sociali? Ceea ce va face obiectul demersurilor noastre de prognozare va depinde de scopurile pe care ni le fixm (vezi capitolul 9).

144

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

145

o perioad de zece ani numrul femeilor ce pot procrea dar nu tim nici una dintre celelalte variabile cu influen major rata natalitii. (3) prognoze ntreprinse n acele n cazurile n care avem un control limitat asupra evenimentelor, sau n care nu putem controla aceste evenimente, precum i n cazurile n care etrapolarea direct a cifrelor existente nu constituie un reper potrivit (de ex. numrul celor avnd vrsta cuprins ntre zero i cinci ani, peste douzeci i cinci de ani). Este posibil ca sfera noastr de interes peste dozeci i cinci de ani s fie puternic afectat de transformrile ce se vor produce n societate i n starea tehnologiei, care deocamdat nu sunt vizibile. 8. 4 Extrapolarea

vizeaz o perioad scurt de timp, ntruct suntem capabili s ne descurcm cu o marj de eroare de o mrime considerabil . Dac dorim s lum decizii privitoare la momentul t3, traiectoriile lineare i cele exponeniale s-au difereniat puternic, dei traiectoriile exponeniale i cele de tipul curbei-S sunt asemntoare; dup punctul t3, de asemenea traiectoriile funciilor exponeniale i ale celor de tipul curbei-S se despart.

regulat

Extrapolarea presupune proiecia n viitor a tendinelor existente i realizarea prognozelor n baza acestora. ntr-un anumit sens, tehnicile de modelare (vezi seciunea de mai jos 8. 6) presupun de asemenea aplicarea acestei metode prin faptul c modelele se bazeaz pe nelegerea pe care noi o avem cu privire la relaiile trecute i prezente; nu toate tehnicile de extrapolare sunt att de sofisticate i nu toate necesit acelai cadru teoretic. Principalele probleme ce apar n legtur cu tehnicile de extrapolare sunt cele ale msurrii i interpretrii tendinelor trecute (care ar putea necesita decelarea lor dintr-o diversitate de efecte speciale sau ciclice) precum i cele ce in de posibilitatea ca factorii neprevzui s modifice prediciile bazate pe continuarea tendinelor prezente. Totui, majoritatea prediciile fcute, n special de ctre politicieni, se bazeaz pe tehnici de extrapolare relativ neprelucrate. Se pot face distincii ntre schimbri lineare, exponeniale, cele de tipul curbei-S, ciclice i discontinue (nu avem de-a face ntodeauna cu creteri n cazul prognozelor). Acestea sunt prezentate n figura 8. 1. n cadrul transformrilor lineare, rat schimbrii rmne constant. n cadrul transformrilor exponeniale rata schimbrii nregistreaz o cretere constant. O dat cu tipul de transformrii reprezentat de curbaS, rata schimbrii se va menine la un anumit nivel iar apoi va descrete. Cu toate acestea, poate fi dificil a indica semnificaia conceptului pe termen lung n cazul variabilelor care ne intereseaz, n special dac avem n vedere o tendin manifest pe o perioad de timp relativ scurt. De exemplu, de la (a) la (c), n figura 8. 1, transformarea din perioada t1t2 este , n general, aceeai. Cum putem stabili dac tendina pe termen lung este linear, exponenial sau de tipul curbei -S? Poate s nu aibe o importan prea mare faptul c deciziile pe care trebuie s le lum

continu etc. discontinu (a) linear (b) exponenial (c) CurbaS (d) ciclic (e) discontinu

Graficele de mai arat tendinele statice pe termen lung, ns ciclurile pot fi combinate cu oricare dintre funciile de la (a) la (c) Fig. 8.1 Diferite tipuri de curbe ??? Pentru a complica lucrurile, exist i alte traiectorii ale schimbrii (cf. Rose, cap. 1). Figura 8. 1 (d) i (e) prezint doar unele dintre traiectoriile pe care funciile ciclice sau discontinue le pot urma. O prognoz a naterilor de copii vii n Marea Britanie, realizat n 1965 a folosit metoda extrapolrii n baza unei creteri abrupte de natur linear, n timp ce 1965 a marcat ntr-adevr vrful unui ciclul al naterilor de copii vii,

146

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

147

ulterior nregistrndu-se un declin brusc; pn n 1974 distincia dintre proiecia din 1965 de 1,1 m pentru anul 1974 i cifra actual de o 7m era de 0,4m (veziCPRS, 1977, 8). nc o dat, poate s nu conteze prea mult pe care anume dintre ariile posibileler traiectorii ne-o nsuim, dat fiind faptul c suntem pregtii a accepta o marj larg de eroare i sau ne confruntm cu o perioad de timp relativ scurt de ex. poate s nu conteze prea mult dac traiectoria este static linear sau regulat ciclic, n msura n care suntem pregtii s acceptm o marj de eroare echivalent cu diferena dintre vrful i partea de jos a ciclului. n general, totui, noi nu vom fi capabili s extrapolm o tendin n acele situaii n care natura tendinei este neclar sau s presupunem faptul c acea tendin va continua n viitor, dect n msura n care avem anumite cunotine privind procesul aflat n desfurare i influenele ce acioneaz asupra lui. Exist o form a metodei de extrapolare numit curba nfurtoare, care caut s proiecteze n viitor tendina unei serii de produse, proiecte, etc., prin construirea unei curbe tangeniale curbelor tuturor produselor individuale. O astfel de curb nfurtoare ar putea ajuta, de exemplu, un productor s prezic momentul n care nu va mai putea s obin un pre mai mare pentru produsele sale. Cu toate acestea, ca n cazul tuturor metodelor de extrapolare, curbele nvurtoare se bazeaz pe supoziia potrivit creia tendinele existente vor continua i n viitor. Am putea fi nevoii s folosim aceste tehnici datorit lipsei noastre de cunoatere n ceea ce privete procesele economice i sociale, sau datorit lipsei de date n vederea modelrii; adesea rezultatele se pot dovedi favorabile scopurilor noastre. Cu toate acestea, n absena cadrului teoretic sau a unui model al proceselor aflate n desfurare nu avem nici un indiciu prealabil despre temeinicia prediciilor noastre, iar dac se dovedesc a fi inexacte, nu vom putea s aflm cauza i prin urmare nici s folosim ulterior aceast informaie pentru a ne mbunti tehnicile de prognozare. 8.5 Tehnici de raionare

mentar i nici rezultatelor trie n raport cu afirmaiile calitative fragile, rezultate din judecile intuitive. Dat fiind aria potenial infinit a tehnicilor de raionare i a combinaiilor acestora, vor fi menionate doar unele dintre ele. Unele dintre aceste tehnici pot fi folisite n combinaii unele cu celelalte sau cu tehnicile de modelare i de extrapolare. 8. 5. 1 DELPHI Tehnica Delphi susine faptul c pot fi obinute prognoze eficiente n baza judecilor intuitive ale persoanelor cunosctoare ale subiectelor de interes i c acestea se obin cel mai bine n mod individual, de la fiecare membru al grupului; argumentul este acela potrivit cruia, n cadrul ntlnirilor de grup, punctele de vedere ale membrilor extrovertii sau ale celor avnd un status mai ridicat vor tinde s influeneze punctele de vedere ale celorlali. n cadrul unui exerciiu Delphi tipic, este ales un grup de experi; fiecare membru primete un chestionar cuprinznd o serie de situaii posibile referitoare, s spunem, la dezvoltarea tehnologic din cadrul domeniului de studiu. Un chestionar tipic va conine ntrebri de genul cnd anume fiecare din tehnicile menionate se va materializa, alturi probabil i de argumentarea rspunsului. Ulterior, organizatorii exerciiului vor rezuma aceast informaie pentru a indica decalajele ntre perioadele menionate n rspunsurile participanilor. Acest rezumat circul printre exeperi, membrii grupului putnd s-i revizuiasc estimrile n baza rezumatului sau al oricrui dintre argumentele (mai optimiste sau mai pesimiste) coninute de acesta. Pot exista mai multe runde n care are loc rezumarea informaiei i circulaia ei n rndul membrilor grupului. Exist cteva temeiuri apriorice pentru a presupune c aceast tehnic va conduce la predicii exacte, dar i anumite motive pentru a pune la ndoial acest fapt (vezi Sackman, 1975). Exist unele probleme legate de evaluarea tehnicii Delphi n termenii rezultatelor sale, de vreme ce multe dintre exerciiile Delphi coordonate pn acum nu au putut fi evaluate n ntregime ntruct perioadele la care ne referim nu au nu sunt att de ndeprtate (exerciiile Delphi au nceput s fi realizate n numere doar din 1963). Totui, este evident c n timp ce unele prognoze au fost confirmate, cu multe dintre ele nu s-a ntmplat la fel i poate chiar mai important, multe dintre evenimentele care deja au avut loc nici nu au fost prevzute. Mult mai ngrijortor este faptul c unii dintre itemi din cadrul prognozelor au fost formulai n termeni att de evazivi nct evaluarea lor s-a dovedit dificil.

Acest set de tehnici vizeaz prognozarea strilor viitoare de lucruri posibile mai degrab n baza judecilor intuitive, dect n baza metodelor obiective cum sunt cele de modelare sau extrapolare. O parte a acestor tehnici sunt grupate n diferite categorii i au denumiri specifice, dar acest fapt nu le ofer n mod necesar o legitimitate teoretic. Unele dintre ele se bazeaz pe calcule complexe, folosind numere rezultate din aprecierile sau ordonrile realizate de participani, dar faptul c aceste calcule reprezint numere nu confer tehnicilor o valoare teoretic supli-

148

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice 8. 5. 3 MATRICELE EFECTELOR NCRUCIATE

149

Tehnica Delphi este una deosebit de controversat. Att punctele de vedrea pro ct i cele contra sunt prezentate ntr-o culegere de articole, aprut n Tehnological Forecasting and Social Change, volumul 7, nr. 2, 1975. Pentru o prezentare a tehnicii Delphi vezi Linestone i Turoff (1975). 8. 5. 2 BRAINSTORMING Am menionat deja (n seciunea 5. 4. 5) faptul c brainstorming poate juca un rol ca una dintre metodele legate de identificare a viitoarelor probleme i oportuniti posibile. Deopotriv, aceast tehnic ar putea identifica evenimentele i tendinele viitoare probabile, pe care este important s le lum n considerare n planificarea politicilor. Primul stadiu al brainstorming (ulterior oricrui exerciiu de nclzire) const n generarea unui numr mare de idei ntr-o perioad scurt de timp, n cadrul unui grup mic (ntre doisprezece i cinci membrii). Este important ca la acest stadiu s nu se fac nici o ncercare de evaluare sau analizare a fezabilitii ideilor, ntruct acest fapt ar putea conduce la respingerea prematur a unor idei care ulterior se vor fi dovedit demne de a fi luate n considerare i ar bloca apariia spontan i interactiv a unui numr mare de idei. Rawlinson (1981, 38-40) argumenteaz faptul c succesul la acest nivel al brainstorming depinde de aplicarea i consecvena n urmrirea a patru linii ndrumroare: suspendarea refleciei; nocnformismul; multitudinea ideilor; interaciunea. Numai dup ce acest stadiu creativ s-a ncheiat poate avea loc o evaluare a ideilor, estimarea probabiliti n cazul fiecrui eveniment ipotetic prezentat precum i identificarea celor mai importante dintre ele. Nu exist motive puternice n favoarea supoziiei potrivit creia brainstorming va produce n mod necesar predicii bune; dar poate conduce la identificarea unor posibil viitoare evenimente ilegale (cu o probabilitate sczut de a avea loc, dar cu implicaii importante n msura n care se vor produce), care trebuie avute n vedere n cadrul planificrii politicilor, dar care n-ar fi putut fi surprinse cu ajutorul tehnicilor de extrapolare. De asemenea, brainstorming poate fi folisit ca mijloc de identificare a unor variante de abordare a problemelor, aceasta fiind i principala ntrebuinare pentru care este prezentat c fcnd parte dintre aplicaiile n management (vezi seciunea 10. 2 i Rawlinson, 1981, cap. 1-5).

Matricele efectelor ncruciate pot fi utilizate n combinaie cu tehinca Delphi sau cu cea de brainstorming. Tehnica se axeaz pe relaiile actuale i poteniale ntre evenimentele prognozate. Folosind tehnica Delphi este destul de probabil ca evenimentele prognozate s se consolideze sau s se exclud reciproc, obinndu-se astfel un consens n ntregime nefondat (Encel, Marstran i Page, 1975, 83). Procedura de alctuire a matricei este urmtoarea: membrilor grupului li se cere s fac o clasificare a interaciunilor ce au loc ntre evenimente, menionnd att tipul de interaciune ct i opinia lor cu privire la tria acesteia. Acest fapt ar trebui s aibe ca rezultat precizarea acelor evenimente care sunt dominante (i. e. care au un impact puternic asupra altor evenimente) i a celor care sunt sensibile (i. e. sunt puternic afectate de alte evenimente). Ulterior calculele ar putea fi astfel fcute nct s produc evaluri revizuite ale probabilitii de apariie a evenimentelor individuale; este posibil ca aceast faz s se sprijine puternic pe simulaii. Tehnicile efectelor ncruciate vor avea cel puin o contribuie: vor asigura faptul ca cercetrile bazate pe judecile intuitive s nu produc predicii avnd o structur logic inconsistent. Cu toate acestea, aa cum Encel a subliniat: Nici un apel considerabil la aciunile de simulare i manipulare nu poate transforma prognozele cu o valoare modest, realizate prin tehnica Delphi, ntr-unele excelente. Unul dintre autorii analizelor efectelor ncruciate (Helmer, 1981) a evideniat faptul c modelele existente ale efectelor ncruciate prezint o serie de defecte, referindu-se att la erori logice (de ex. n cazul unora dintre modele poate s nu existe nici un fel de garanie a faptului c probabilitile se vor regsi n intervalul de la 0 la 1) ct i la contradicii factuale (de ex. n cadrul analizei efectelor ncruciate sunt avute n vedere doar perechi de evenimente, n timp ce n realitate efectul lui A asupra lui B depinde adesea de alte circumstane, C). Totui, Helmers argumenteaz faptul c, n pofida acestor deficiene, viitorii cercettori nu ar trebui s se simt descurajai n ncercrile lor de a oferi o baz solid analizelor de tipul efectelor ncruciate, tocmai datorit ntrebuinrii lor ca sprijin posibil n vedrea unor demersuri de planificare pe termen lung, n condiiile inexistenei unei teorii despre modul n care evenimentele se influeneaz unele pe celelalte, ntr-un context multidisciplinar (Helmer, 1981; vezi de asemenea Helmer, 1977). Forme interactive ale modelrii de tipul efectelor ncruciate pot fi folosite ca mijloace de cercetare a implicaiilor diferitelor opiuni formulate n favoarea unor politici (vezi Londale, 1978; McLean, 1976).

150

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

151

8. 5. 4 CONSTRUIREA DE SCENARII Scenariile reprezint secvene evenimeniale cu caracter ipotetic construite n scopul orientrii ateniei ctre procesele cauzale i momentele decizionale. Ele ofer rspunsuri la dou tipuri de ntrebri: (1) Care este modul, pas cu pas, n care se poate crea o situaie ipotetic? i (2) Ce alternative exist, pentru fiecare actor n parte, cu fiecare pas, de a preveni, a evita sau a facilita procesele? (Khan i Weiner, citai n Encel et al., 1975, 86). n mod evident ar fi o ntreprindere prea vast a ncerca s prezini pentru fiecare rezultat posibil, toi paii, chiar i ntr-un context bine determinat. n principiu, scenariile pot lrgi orizonturile decidenilor i pot de asemenea indica sfera de aciune ce revine fiecruia. Totodat se dovedesc a fi mai inteligibile (i. e. mai uor de aplicat) dect tehnicile sofisticate de calcul. Cu toate acestea, ar fi greu s estimezi impactul pe care l-ar putea avea asemenea scenarii asupra decidenilor. i totui construirea de scenarii presupune existena unui acord n privina relaiilor de cauzalitate care n ultim instan pot s nu se produc; de asemenea nu exist nici o modalitate care s garanteze apriori identifcarea tuturor variantelor importante (de ex. eecul multor construcii de scenarii n a prezice criza petrolului din 1973-74). De asemenea se pot crea scenariile n baza unor modele computerizate. Este nevoie doar de o list cu rezultatele ce au fost prezise n baza diferitelor supoziii legate de variabilele independente. n ultim instan, scrierile SF poate fi considerate o form a construciei de scenarii. 8. 5. 5 UTILIZAREA TEHNICILOR DE RAIONARE N PLANIFICAREA POLITICILOR Una dintre slbiciunile majore ale tehnicilor de raionare este aceea c nu exist nici o modalitate de evaluare prealabil a preciziei unei predicii. Nu numai att, dar dac variabilele independente, etc., nu sunt definite cu claritate va fi imposibil a vedea n ce msur prediciile i dovedesc efeciena o dat cu trecerea timpului; va fi deopotriv imposibil a stabili,dup ce evenimentul s-a consumat, dac predicia a fost sau nu corect. Astfel, dac avem n vedere acea form a demersurilor de planificare a politicilor care se sprijin pe supoziii legate de probabilitatea de manifestare a rezultatelor ntr-un anumit orizont temporal, tehnicile de modelare sunt cele la care trebuie s apelm; n acest scop, tehnicile de raionare au o valoare incert.

Au aceste tehnici vreo valoare? Dei punctul de vedere n acest caz este acela c tehnicile de raionare se bucur de o apreciere exagerat n special cele mai sofisticate (sofisticat n acest context, este folosit n sensul su mai vechi de contrafcut) exist anumite circumstane n care asemenea tehnici pot fi valorificate, n special dac sunt combinate cu tehnici mai tari precum cele de modelare i extrapolare. Dac, de exemplu, suntem preocupai de identificarea unor oportuniti sau dorim s fim pregtii pentru anumite probleme cu o probabilitate sczut de apariie, dar avnd consecine importante n msura care ele intervin, atunci este mult mai probabil ca acestea s fie dezvluite cu ajutorul tehnicilor de raionare(vezi seciunea 5. 6. 5) Aceste tehnici nu ne vor ajuta s evalum probabiliti, dar dac chestiunile sunt destul de importante, pot fi schiate planuri de rezerv (de ex. rzboi cu arme bilologice), iar regulile, ntrite (e. g. reactoare nucleare din centrele de energie nuclear) sau poate fi adoptat o structur mai flexibil care s ne permit s beneficiem de pe urma posibilelor progrese ce vor avea loc n viitor (de ex. a lsa ci libere pentru noile sisteme comunicaionale). Tehnicile de raionare pot atrage atenia asupra unor relaii posibile i pe care tehnicile de modelare sau de extrapolare nu le-au putut evidenia. n special n situaiile n care se dezvolt relaii noi sau n care cele vechi trec prin anumite transformri exist probabilitatea ca lucrurile s se petreac astfel . Ori de cte ori este posibil, asemenea judeci impresioniste ar trebui s fie verificate prin dovezi empirice i ulterior integrate ntr-un model de prognozare, deoarece numai n aceste cazuri importana relaiei i a impactului su asupra prediciei pot fi evaluate n termeni calitativi. 8. 6 Tehnici de modelare

n sens strict, modelarea este singua tehnic de prognozare care are un anumit statut intelectual, ntruct, n afara cazurilor n care nelegerea proceselor implicate n chestiunile care fac obiectul preocuprii noastre se ntemeiaz pe un model al proceselor n cauz, oricare predicie pe care o vor face va fi ca o mpuctur tras la nimereal i astfel noi nu vom putea nva nimic din eecurile nregistrate de prognozele noastre, vzute ca parte a unui sistem de informaii integrat. Modelarea nu presupune n mod necesar folosirea numerelor (unele dintre variabilele importante pot fi de tipul da sau nu sau variabile nominale), dar, n general, este probabil ca modelele matematice s aib un caracter mai riguros.

152

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

153

8. 6. 1 ABORDAREA DIN PERSPECTIVA ECONOMETRIEI Aa cum am menionat i n cadrul seciuniii 8. 2. 1, disciplinele tiinifice s-au deplasat, n ultimii ani, de la formulri deterministe ale teoriilor lor, la cele probabiliste (n termenii relaiilor statistice). Aceeai transformare a avut loc i n cazul econometriei (vezi Ramsey, 1977). Este util nelegerea relaiilor economice i sociale n termenii relaiilor statistice i nu n termenii determiniti, atta vreme ct lumea n care trim este una nesigur. n calcularea probabilitilor i folosirea lor n scopul prezicerii evenimentelor i adoptri deciziilor folosim variabile independente circumstanele n care proba sau experimentul sunt efectuate care determin probabilitatea condiional de producere a unui evniment. n prediciile pe care le fac economiti ar trebui s se regseasc urmtoarea modalitate de formulare; dac politicile guvernamentale i condiiile comerului internaional rmn aceleai (variabile independente) exist o singur ans x (probabilitatea condiional) ca rata omajului s scad sub y la sut. n mod curent, mass-media citeaz cifre care indic pur i simplu c rata omajului va fi de y la sut, ns corectitudinea acestor afirmaii este fals; motivul pentru care prediciile economice bazate pe cifre exacte sunt adesea greite este acel c ntotdeauna exist o probabilitate foarte sczuta ca cifrele exacte s se dovedeasc a fi i corecte. Dac nu ne nsuim n sens strict supoziia referitoare la variabilele independente, atunci vom avea un set de rezultate prezise, fiecare dintre acesta fiind formulat n termeni ce vor indica faptul c exist o anumit probabilitate ca aceste rezultate s se regseasc ntr-un anumit orizont temporal. Acest aspect este important, ntruct supozia conform creia politicile guvernamentale vor rmne constante se verific foarte rar. Dac preocuparea noastr este mai degrab aceea de a prezice viitorul dect de a face afirmaii condiionale, atunci vom fi nevoii fie s modificm supoziia referitoare la orizontul temporal n cadrul creia este probabil ca rezultatele s se regseasc, fie s alegem alt modalitate de a include politica n modelul nostru. Desigur, verificarea formulrilor statistice este mult mai complicat dect cea a relaiilor exprimate n termeni determiniti. Dac formularea unei ipoteze este fcut n termenii probabilitii apariiei anumitor evenimente, testare teoriei implic verificarea probabilitilor. Va trebui s calculm probabilitatea apariiei unui eveniment n baza unui numr mare de observaii i apoi s o comparm cu predicia fcut. Astfel, testarea relaiilor statistice presupune accesul la o cantitate mare de informaii. Un aspect important al acestei abordri vizeaz necesitatea unui suport teoretic; anume, msura n care s-a ajuns la un cadrul teoretic n baza unui demers inductiv sau deductiv nu este att de relevant, atta timp cat acesta a fost testat. n absena unei teorii nu va exista nici o justificare pentru a formula diverse supoziii privind relaii i mo-

dul n care acestea vor funciona n viitor; simpla corelaie dintre seturile de numere este insuficient. Noi trebuie s prercizm variabilele, i. e. s le definim ntr-o form lipsit de ambiguiti, relevant teoretic i msurabil (acest fapt este destul de dificil chiar i n cazul economiei; de ex. nu beneficiem de nici o msurare relevant teoretic a omajului). O alt cerin important a modelrii o reprezint identificarea procedura prin care relaiile dintre dou variabile pot fi izolate de interaciunile complexe ce se produc ntre un numr mare de variabile. ntruct este aproape imposibil n ceea ce privete tiinele sociale, a izola asemenea variabile i a le supune unui experiment, apare necesitatea unei teorii privind relaiile dintre ele i, n particular, sensul relaiei de cauzalitate. Modelul nostru ar fi compus dintr-un numr de astfel de relaii n mod normal un numr mare. Mai rmne apoi problema tehnic de a atribui numere valorilor necunoscute ale coeficienilor din cadrul modelului matematic. n baza acestui model noi nu vom putea prezice cum anume va arta viitorul, ci doar ansele de apariie a unui eveniment, n anumite circumstane.Acest fapt constituie, ntr-adevr, un avantaj, ntruct ne permite s testm efectele diferitelor decizii luate n legtur cu politici specifice. Dar, Prognozele sunt doar afirmaii despre probabilitatea producerii unui eveniment, iar utilitatea lor depinde de corectitudinea teoriei folosite precum i de precizia presupoziiilor referitoare la circumstanele n care se poate produce ce acel eveniment (Ramsey, 1977, 34). Rareori vom putea satisface criteriile unei astfel de abordri; multe dintre prediciile economice nu reuesc s rspund acestor cerine.Adesea nu vom putea fi capabili s specficm variabilele sau s obinem date despre ele care s ne permit testarea ipotezelor; de cele mai multe ori nu vom pute identifica relaiile existente ntre seturile de variabile; teoriile noastre asupra societii sunt adesea greit construite i intrinsec netestabile. De aceea suntem nevoii s recurgem la tehinici de prognozare care nu au un caracter att de riguros, dar trebuie recunoatem c acest fapt nu numai c nu ne ndreptete s facem afirmaii decisive legate de rezultate specifice; nsemn doar c nu avem dreptul s facem afirmaii privind probabilitatea unor rezaultate de a se situa ntrun anumit orizont temporal. Nu vom putea cunoate niciodat cu certitudine gradul de incertitudine al viitorului.

8. 6. 2 ABORDAREA DIN PERSPECTIVA DINAMICII SISTEMULUI Perspectiva de abordare a econometriei se sprijin n mare msur pe evaluarea statistic a relaiilor existente ntre indicatori i ncearc s realizeze prognoze condiionale n baza acestor relaii statistice ca

154

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

155

fiind modificate de interpretrile care li se dau. Modelul econometric ca ntreg const dintr-un set de relaii stabilite ntre indicatorii individuali. Aa cum a menionat i Encel et al. (1975) Relaiile individuale din cadrul acestor modele sunt recunoscute adesea ca avnd o marj de eroare aparent redus, dei modelul n ntregime este departe de a fi mulumitor. O abordare alternativ din perspectiva tehnicilor de modelare, i anume aceea bazat pe dinamica sistemului, se ntemeiaz pe identificarea prealabil a relaiilor din cadrul modelului ca ntreg i pe valorificarea att a unor date statistice ct i non-statistice n vederea definirii acestei relaii i formulrii ipotezelelor. Abordarea bazat pe dinamica sistemului trateaz toate variabilele ca fiind endogene (i. e. ca aparinnd structurii interne a sistemului supus analizei), spre deosebire de abordarea din perspectiva econometriei, pentru care unele dintre variabile sunt exogene (i. e. exterioare structurii sistemtului) i prin urmare neafectate de transformrile pe care le nregistreaz variabilele din interiorul sistemului. Abordarea din perspectiva dinamicii sistemului a fost n principal dezvoltat de Forrester, Urmtorul citat este extras din lucrarea lui Forrester, Dinamica lumii, (1971), care, alturi de prezentarea pe care Meadows et al. (1972) o ofer n Limitele Creterii, a produs una dintre cele mai controversate aplicaii ale acesteia:
Cel mai important concept pentru a desemna structura unui sistem este reprezentat de ideea c toate aciunile au loc n cadrul buclelor de feedback. Buclele de feedback reprezint traiectoria nchis care pune n legtur o anumit aciune cu efectele pe care ea le produce asupra circumstanelor nconjurtoare, iar circumstnele care rezult astfel se transform ntr-o informaie care influeneaz la rndul ei aciuni ulterioare. De cele mai multe ori avem o percepie greit a sensului relaiilor de cauzalitate, ca fiind univoc... n cadrul buclelor de feedback ale unui sistem, principiile de structurare a sistemului ne spun c vom gsi dou tipuri de variabile nivelele i ratele. Nivelele reprezint acumulri (desegregri) din cadrul sistemului. Ratele sunt fluxurile care determin transformrile ce se petrec la aceste nivele.

politice i a prodcerii unei date de baze mentale, diversifcat i bogat. Dinamica sistemului poate accepta neregulariti. Poate ncorpora structuri a cror existen este cunoscut i al cror comportament se va dovedi important n viitor, dar a cror influen nu se manifest nc suficient de puternic pentru a putea fi redat cu ajutorul datelor cantitative. [Forrester, 1982, 104]

De asemenea se poate susine faptul c aceast abordare este n msur a dezvlui consecinele contra-intuitive ale anumitor politici; de ex. politicile ce vizeaz controlul asupra fenomenului polurii se pot transforma ntr-un catalizator al colapsului ecologic. Forrester a aplicat abordarea sa la cazul organizaiilor industriale i al schimbrii urbane, ct i n ceea ce privete lumea ca ntreg. Economitii alturi de ali oameni de tiin au criticat acest tip de abordare, n baza faptului c prediciile pe care le realizeaz nu reprezint dect un artefact al ipotezelor iniiale, a faptului c variabilele nu sunt precizate n mod adecvat iar modelele nu sunt testate corect (vezi Greenberger, Crenson i Crissey, 1976; Encel et al., 1975). Dei este adevrat, aa cum i Forrester a artat, c structura unui model poate dezvlui consecinele i inconsistenele interne ale presupoziiilor noastre i ale fragmentelor de cunoatere, acest fapt nu garanteaz implicit construcia unui model adecvat, n fiecare caz n care nelegerea noastr asupra proceselor i interaciunilor fundamentale este slab. Este posibil ca cel ce realizeaz acest model s se bizuie ntr-o msur nejustificat de mare pe cunotinele aa-zis tiinifice. ntr-o anumit msur, critica poate fi depit print apelul la o tehnic de contra-modelare formulri alternative ale modelului sau ale diferitelor supoziii, dar acest fapt se va dovedi destul de repede o ntreprindere costisitoare. 8. 7 Analiza morfologic

Susintorii acestui tip de abordare bazat pe dinamica sistemului argumenteaz faptul c ea poate fi aplicat n cazul acelor chestiuni pentru care abordrile econometriei se dovedesc inadecvate, cum ar fi poluarea sau schimbarea urban, acest fapt prezentnd o serie de avantaje:
constuie un sprijin n vederea stabilirii cilor de comunicare cu publicul, a confruntrii cu orizonturi temporale ample, a alegerii nivelului adecvat de agregare, a evidenierii opiunilor pentru anumite politici, a convertirii tuturor variabelor n variabile endogene, a participrii la controversele

Analiza morfologic presupune o analiz n termenii componentelor i a configuraiei lor, att poteniale ct i actuale. Poate fi vzut ca o form a tehnicii de raionare dar i se poate atribui o valoare proprie datorit aplicrii sale specifice n cazurile prognozelor tehnologice. Ea implic: (1) luarea n considerare a unui obiect sau sistem tehnic; (2) analizarea componentelor sale n termenii funciilor pe care le ndeplinesc; (3) luarea n considerare a formelor alternative pe care aceste componente le-ar putea adopta, att a celor poteniale ct i a celor actuale; (4) analizarea posibilelor moduri de configurare a acestor componente. n cadrul analizei morfologice, definiia originar a sistemului este foarte important, existnd riscul ca aceast definiie s fie nedrept influenat de configuraiile tehnice deja existente. De exemplu, analiza morfologic ntreprins n 1954 asupra unui ceas nu a reuit s surprind

156

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

157

evoluiile care au avut loc legate de cristalul de quartz i dispozitivile LCDi nici nu a acoperit diferitele combinaii ceas- radio, etc. care au aprut ulterior pe pia. Probabil c analiza morfologic ar trebui s fie neleas nu att de mult ca o metod de prognozare ct reprezentnd un dispozitiv de descoperire sau localizare a oportunitilor. Acest fapt nu echivaleaz cu subestimarea utilitii sale; analiza morfologic poate fi o form a profeiilor auto-mplinite n msura n care conduce la adoptarea cu succes a unui produs nou sau a unei politici care anterior nu a mai fost luate n considerare. 8. 8 Rolul prognozelor n cadrul politicilor publice Dei am argumentat faptul c, n cazul perspectivei de abordare a analizei politicilor asupra prognozelor, este importan nelegerea tehnicilor existente i a limitelor lor, o importan egal o are i nelegerea msurii n care prognozele pot fi utilizate, supralicitate sau chiar ignorate de ctre decideni i cei implicai n procesul de nfptuire a politicilor.De asemenea nu trebuie omis faptul c acest proces este adessea puternic politizat, fapt ce are implicaii asupra modului n care prognozele sunt folosite. Acestea din urm pot fi ntrebuinate nu ca un gen de informaie care s ajute la completarea unei decizii, ci ca justificri ale unei decizii ce au fost deja adoptate potrivit unor raiuni cu toul diferite, iar prognozele care nu pot fi folosite n acest sens (de ex. au ca rezultat predicii ambigue sau contrazic argumentele pe care se sprijin decizia) sunt ignorate sau nlturate. Refuzul fa de oferta pentru anumite politici poate fi deghizat n forma criticii ndreptate mpotriva metodologiei folosite n realizarea acelor prognoze. Dat fiind faptul c toate metodele de prognozare sunt predispuse criticii, aceasta reprezint o tactic la care poate recurge orice opozant avnd anumite cunotine privind tehnicile de prognozare (ntr-adevr acest capitol ofer destule stimulente n acest sens). Prognozele care produc un impact politic considerabil pot s nu fie dintre cele cu un caracter metodologic riguros. Una dintre prognozele care a avut cel mai mare impact politic n Marea Britanie n ultimii ani a fost discursul din 1986 a lui Enoch Powell, Ruri de snge: scopul discursului su a fost acela de a prezenta un scenariu impresionant despre ceea ce ar urma s se ntmple n cazul n care guvernul nu ar fi adoptat versiune lui Powell asupra imigrrii i repratrierii. Oricare ar fi metodologia de prognozare, capacitatea de a nfia n cuvinte emoionante implicaiile politice ale acesteia va asigura n fapt introducerea sa n dezbaterea politic. Aceast utilizare a prognozelor spontane cu scopul de a susine cauza politic a schimbrii n sfera

politicilor este una des ntlnit, unele fiind mai puin dramatice dect cea a lui Powell. O ntrebuinare frecvent n scopuri politice a prognzelor o reprezint realizarea acelor prognoze care nfieaz o imagine favorabil (sau nefavorabil) a performanei partidului (de ex. cifrele oferite cu ocazia alegerilor despre inflaie sau omaj n anul ce va urma). Sfatul dat politicienilor este acela ca ei s fi precaui n ceea ce privete acest gen de exerciiu de prognozare, de vreme ce prediciile lor pot eua o dat ce viitorul le va dovedi netemeinicia, pentru ca apoi s le fie reamintite de fiecare dat. Am accentuat n acest capitol ideea c prognozele pot fi valorificate pe deplin n ceea ce privete planificarea politicilor n msura n care presupoziiile pe care se sprijin sunt precizate iar variabilele flexibile din punct de vedre al politicilor, identificate. Cu toate acestea, nu astfel se prezint lucrurile i n practic, i anume n termenii modului n care prognozele se regsesc n dezbaterile politice. Prognozele pot conine supoziii importante privind dezirabilitatea sau iminena anumitor pattern-uri economice, sociale sau politice (de ex. faptul c o cretere economic este de dorit sau c drumurile trebuie s fie asigurate tuturor mainilor care ar dori s le ntrebuineze). Ulterior asemenea predicii pot fi folosite pentru a legitima valorile sau supoziiile care iniial au fost ncorporate n predicie. Poate fi dificil a chestiona public aceste prognoze (n special dac ele sunt formulate pentru a ncorpora de la nceput politicile guvernului). O problem aparte apare atunci cnd instituia care realizeaz prediciile n scopul legitimrii politicilor sale deine monopolul asupra expertizei necesare producerii lor (de ex. aspecte ale producerii energiei). Dat fiind faptul c realizarea prognozelor este o ntreprindere costisitoare, este mai greu ca cineva s realizeze predicii alternative i la fel de fondate. Astfel, demersurile de prognozare n sine (precum i alte forme costisitoare de analiz ) pot fi folosite pentru a confirma distribuiile existente ale resurselor politice. n majoritatea scrierilor referitoare la tehnicile de prognozare este presupus n mod automat identitatea dintre client i decident; noi am fcut deja precizarea c prognozele pot avea o anumit utilitate i sunt ntr-adevr ntrebuinate de ctre ali actori implicai n procesul de nfptuire a politicilor. Unle prognozele nu sunt realizate doar n intenia sau n sperana ca ele s fie folosite nemjlocit de ctre decideni. De exemplu Forrester (1982, 105-6), discutnd despre prediciile celor ce modeleaz lumea, afirm: auditoriul trebuie s fie publicul n general... Cei ce modeleaz lumea ar trebui s se adreseze nu guvernanilor actuali ci spectrului larg de oameni, ncepnd cu copii din coli care vor alctui viitoarele generaii de votani i guvernani. ntr-un mod destul de lip-

158

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn 8. 9

Introducere n politicile publice Propgnozele i planificarea politicilor

159

sit de modestie, Forrester (1982, 106) afirm c Cel ce prezice ar trebui s se vad pe sine ca un lider. Revenind la prognoze, al cror client este decidentul din cadrul guvernmntului, aflm faptul c, n timp ce literatura de specialitate presupune identitatea dintre client i decident tinde deopotriv s ignore modul n care produsul demersurilor de prognozare trebuie s fie astfel prezentat nct s poat fi utilizat eficient. A-l bombarda pe decident cu date nu-l va ajuta s descopere aspectele cu adevrat importante. Pe de alt parte, a-i face cunoscut coninutul unei singure predicii centrale sau chiar pe cel al unor predicii alternative ar putea cauza erori grave, date fiind supoziiile i prescurtrile inevitabile chiar i n cazul celor mai reuite predicii. Din perspectiva noastr, cea mai bun abordare este aceea de a-i indica decidentului gradul n care prognozele sunt predispuse la modificarea supoziiilor centrale (probabil, dar nu i necesar, n form numeric), iar n cazul anumitor decizii ce trebuie luate, s-i fie nfiat relativa importan a: mrimii prediciei centrale ntinderea arieiposibile gradului de incertitudine (n cazurile n care acesta poate fi msurat) Cu alte cuvinte, care dintre aceste caracteristici are cea mai mare importan pentru decizia ce urmeaz a fi luat? Exist pericolul ca aceste avertismente s se piard atunci cnd prognozele se deprteaz de forma originar, ajungnd la oficiali de la diferrite nivele ale procesului de nfptuire a politicilor, fiecare dintre acestea simplificnd i aducnd amendamente materialului, pentru cele mai ntemeiate motive? Acest fapt ar putea fi evitat avndu-se n vedere ca persoana oficial cea mai apropiat de scopul exact n virtutea cruia se realizeaz predicia s parcurg rezumatul care va fi pus la dispoziia decidentului? Experiena n cazul guvermntului britanic pare a indica faptul c departamentele difer considerabil ntre ele n ceea ce privete msura n care satisfac aceast condiie. Parte din aplicarea prognozelor const n priceperea de a vinde , i. e. a convinge un superior sau un departament finanator de valabilitatea i temeinicia datelor tale. ntruct prognozele pot fi puse oricnd sub semnul ntrebrii, una din strategiile ceui ce le produce prognozele este aceea de a obine consimmntul clientului asupra metodelor i ipotezelor pe care urmeaz s se bazeze, nainte ca cifrele s fie produse. A-i cointeresa clientul este ntotdeauna un motto folositor.

Accentul pus n acest capitol pe dificultile i incertitudinile implicate n realizarea prognozelor pare a indica o abordare incremental, att n ceea ce privete producerea lor propriu-zis, ct i utilizarea informaiilor evideniate de aceste predicii. Cu alte cuvinte, nu ar trebui s avem totul planificat dinainte ci doar s adoptm decizii mult mai punctuale i care s acopre o perioad de timp scurt, existnd astfel posibilitatea ca n cazul n care evenimentele prognozate nu se actualizeaz n modul preconizat, politicile s fie ajustate. Totui nu aceasta este neaprat singura concluzie corect. Dac amnarea unei decizii nu nseamn respingerea anticipat i fr nici un temei a opiunilor referitoare la un orizont de timp relevant, amnarea nu e lipsit de sens, ntruct gradul de incertitudine se va diminua pe msur ce perioada respectiv se aproprie, celelalte aspecte rmnnd aceleai. Dar dac amnarea deciziei presupune excluderea acestor opiuni ntr-o msura n care costurile se dovedesc inacceptabil de mari sau n msura n care riscul ca efectele s nu se produc n orizontul de timp dorit este extrem de mare, atunci deciziile trebuie adoptate pe loc att ct este necesar pentru ca riscul s ajung la un nivel acceptabil. Atunci cnd ne referim la respingerea anumitor opiuni rareori avem n vedere costurile totale pe care le presupun msurile ntreprinse n diferite momente, ct costurile relative ale acestui fapt. O list a posibilelor strategii de a face fa incertitudinile evideniate de prognoze sau certitudinea faptului c vor exista fluctuaii mari este dat n tabelul 8. 1. TABELUL 8. 1 Strategii pentru a face fa incertitudinii i tendinelor fluctuante, evideniate de prognoze Incrementalism Adecvat n situaiile n care demersurile de punere n micare, extindere sau reducere trebuie s fie ndeplinite imediat, ndat ce gradul de incertitudine a fost redus. Sperana celei mai bune strategii. Merit a fi luat n considerare doar n cazurile n care consecinele ca lucrurile s nu mearg bine sunt reduse Poate fi avut n vedere n situaiile n care conteaz foarte mult a putea dau un rspuns tuturor rezultatelor

Sprijinirea singurei soluii intite

Stabilirea unei marje de eroarepentru a putea face fa unei arii probabile de rezultate

160

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn probabile, dei acesta poate fi o ntreprindere costisitoare.

Introducere n politicile publice

161

Flexibilitatea (faciliti cu ntrebuinri alternative)

Poate fi avut n vedere n situaiile n care cererea trebuie s fie satisfcut datorit creterii pe care o nregistreaz; exist riscul sub-utilizrii, n momentul n care cererea scade. O modalitate de face fa ciclicitii. Conceperea stadiilor iniiale astfel nct s fie compatibile cu o serie de rezultate, stadiile finale urmnd s fie alese o dat ce gradul de incertitudine a fost redus. Poate fi adecvat n cazul unor proiecte mai ample, care necesit perioade de timp mari. Anumite versiuni pot fi foarte costisitoare (e. g. urmrirea simultan, n stadiile iniiale, a dou versiune ale proiectului, urmnd ca cea necorespunztoare s fie abandonat n stadiul urmtor, cel decizional).

Procesul decizional multi-stadial

Un mesaj clar al acestui capitol este acel c, n funcie de problema care face obiectul politicilor i de tehnicile de prognozare folosite, aria efectelor posibile, probabilitatea fiecrei prognoze i gradul de vulnerabilitate al rezultatelor la variaiile nregistrate de ipotezele pe care se sprijin aceste prognoze sunt adesea mai importante dect predicia central. A ncorpora un element de flexibilitate sau a adopta una dintre strategiile non-incrementale prezentate n tabelul 8. 1 n scopul obinerii rezultatelor, meninnd totodat o marj de eroare acceptabil sau un nivel aceptabil al riscului este mai important dect a ncerca atingerea diorect a intei, acesta fiind rareori rezultatul la care se ajunge. Exist cteva probleme de ordin practic i politic, evidente, n legtur cu ncercarea de a aplica ntocmai strategiile non-incrementale ca rspuns la prognoze. De exemplu, anumite probleme apar n cadrul managementului guvernrii n msura n care se ncearc combinarea flexibilitii cu responsabilitatatea i evitarea risipei. A concepe un program avnd ca parte constitutiv aceast trstur a flexibilitii este n sine un demers care necesit costuri; acestea trebuie s fie comparate cu posi-

bilele costuri ale reproducerii, amnrii, etc. De exemplu, n ceea ce privete construcia de vapoare, productivitat ea cea mai mare este obinut din facilitile produse cu un anumit scop i prevzute pentru un singur tip de vapor. Totui, acestea sunt mult mai sensibile la fluctuaiile pe care le nregistreaz cererea. Pe de alt parte, ncorporarea anumitor faciliti n vederea asigurrii unei structuri flexibile proiectului respectiv presupunecosturi ridicate. Concluzia, n ceea cei privete pe autorii politicilor, este aceea c ei trebuie s reflecteze n mod explicit asupra acestor schimburi, iar legat de prognoze, acestea trebuie s asigure informaia necesar pentru formularea evalurilor. n cele din urm, ar trebui ntotdeauna s fie avut n vedere faptul c prognozele i utilizarea lor au loc n contexte organizaionale i politice specifice. Acest fapt are repercursiuni asupra disponibilitii de a atribui unui program dimensiunea flexibilitii, n special dac aceast caracteristic trebuie s adopte forma unor utilizri multiple, care transcend graniele organizaiilor. De exemplu, dac s-ar propune ca toate colile noi s fie construite astfel nct s fie compatibile cu un numr de ntrebuinri alternative atunci cnd numrul colilor se micoreaz este probabil ca departamentele educaionale s se opun suportrii costurilor determinate de aceast caracteristic a flexibilitii. Presupune incertitudinea inevitabil chiar i n cazul celor mai meticuloase predicii urmtoarele aspecte: nevoia unei sinceriti mai mare din partea guvernanilor n ceea ce privete incertitudinea mediului n care ei lucreaz i capacitatea lor de a livra politicile ctre inte precise, precum i dovada unei atitudini mai tolerante din partea celui ce examineaz politicile n raport cu necesitatea unei marje de eroare acceptabile, n cazurile n care cei nsrcinai cu livrarea politicilor au un control slab asupra cererii pentru un anumit serviciu? De exemplu, Police Service este criticat pentru pierderile pe care le nregistreaz dac se angajeaz ntr-un program de construire a nchisorilor care ulterior se dovedete inutil (pe termen scurt) datorit faptului c numrul prizonierilor este n scdere; deopotriv este criticat pentru suprapopulare dac eueaz n anticipa o cretere rapid a numrului de deinui. (Problema nchisorii ridic la rndul su o alt problem, i anume faptul c cerina nchisorilor de a-i accepta pe toi cei condamnai reprezint n sine o variabil flexibil din punct de vedere al politicilor). Poate ar trebui ca guvernul s sponsorizeze predicii concurente sau critici ale propriilor sale predicii pentru a putea evita riscurile implicate de precizia iluzorie a prediciilor singulare? Studiul prognozelor, alturi de contribuia sa la nelegerea tehnicilor de realizare a lor, examineaz modul n care sunt i ar trebui luate deciziile.

Introducere n politicile publice

163

9 Obiective i prioriti

9. 1

Poziia central a obiectivelor

9. 1. 1 STABILIREA OBIECTIVELOR N CADRUL PROCESULUI DE NFPTUIRE A POLITICILOR Acest capitol analizeaz locul pe care obiectivele l ocup n cadrul teoriilor referitoare la elaborarea politicilor, al logicii recentelor reforme administrative , precum i n cadrul procesului de planificare a politicilor.Vom compara perspectivele de abordare a obiectivelor (sau scopurilor) pe care ni le propun lucrrile manageriale, cele referitoare la reforma administrativ i la planificarea politicilor cu perspectivele ce se regsesc n lucrrile de analiz organizaional, avndu-se n vedere n special accentul puse n ultima vreme pe natura dificil a scopurilor organizaionale.Vom sugera o perspectiv mult mai realist de abordare a scoprilor i obiectivelor, att n cadrul analizei eleborrii politicilor ct i al celeia ntreprinse n scopul acesteia. n cele din urm, vom lua n considerare problemele legate de stabilirea prioritii obiectivelor: anume, modul n care organizaiile rspund nevoii de a seleciona, sau de a aeza ntr-un fel de ordine ierarhic mai multe obiective aflate n competiie pentru o cantitate limitat de resurse. Etapa formulrii obiectivelor se asociaz cu stadiile de identificare, filtrare i definire a chestiunilor precum i cu cel al demersurilor de prognozare deja examinate n capitolele 5-8 dar i cu procesele de succesiune i ncheiere a politicilor, acestea urmnd a fi discutate n capitolele 10-13. De exemplu, este dificil a identifica, a clasifica i a defini o chestiune fr a o raporta scopurile i preocuprile mai generale ale organizaiei. Dac nu poate fi stabilit nici o relaiei de acest tip, este improbabil ca respectiva chestiune s ajung pe agenda organizaiei. Analiznd definirea chestiunii, am accentuat asupra faptului c acest stadiu presupune o evaluare preliminar a msurii n care organizaia a fost capabil s ofere un rspuns prin politici, iar n cazurile n care a fost capabil, care au fost scopurile pe care le-a urmrit. Relaia cu prediciile este evident. Prediciile conduc la formularea acelor afirmaii referitoare a la o stare viitoare de lucruri preconizat, sau, potrivit unor abordri mai sofisticate, a afirmaiilor despre strile viitoare alternative, n condiiile diferitelor ipoteze despre comportamentul variabilelor-cheie. Formula-

rea obiectivelor, prin intermediul unei evoluii fireti din stadiul prognozelor vizeaz afirmaiile despre o stare de lucruri viitoare dorit. Relaia dintre obiective i opiuni nu este att de transparent; aceasta depinde de msura n care ne raportm la o perspectiv descriptiv sau prescriptiv. n cadrul prevederilor abordrii manegeriale, sensul logic al evoluiei este de la definirea scopurilor (obiectivelor) la identificarea diferitelor mijloace (opiuni) pentru atingerea acelor scopuri. Acesta este cazul tipic al modului de raionare presupus de Analiza CostEficien sau de ARP (Analiza i Revizuirea Programului). Cu toate acestea, din punct de vedere descriptiv, este dificil a a argumenta n faa lui Lindblom i a susintorilor altor puncte de vedere faptul c mai mult se discut despre analiza de tip scopuri-mijloace dect se practic. n practic, politicienii i administratorii adeseori nu fac altceva dect s ncerce s mbunteasc politicile existente incremental, desconsidernd obiectivele fundamentale. Astfel, att obiectivele ct i demersurile de formulare a lor devin elemente centrale ale discursului politic i administrativ, dar exist motive de ndoial n legtur cu rolul pe care-l joac n cadrul activitilor curente ale guvernului. O contientizare a acestei discordane pare s se afle la baza multor propuneri de reform din cadrul sectorului public, n anii 1960 i nceputul anilor 1970. n aceast seciune vom examina rolul-cheie pe care obiectivele l ocup n cadrul scrierilor manegeriale i n cadrul reformei i planificrii administrative, n vreme ce n seciunea 9.2 vom compara aceast perspectiv de abordare cu accentul care se pune n cadrul analizei organizaionale asupra naturii problematice a scopurilor organizaionale. 9. 1. 2 OBIECTIVELE CA ELEMENT CHEIE N CADRUL MODELELOR MANAGERIALE Abordarea manegerial, asociat cu autori precum Harrison (1975) i Albanese (1975) tinde s presupun faptul c autorii politicilor au un grad mare de control asupra mediului. De asemenea, potrivit acestei abordri, libertatea lor de a alege nu este ngrdit; ei sunt capabili s decid care este cursul ce trebuie urmat, mai degrab dect s se conformeze unui curs stabilit de nite fore externe, pe care nu le pot controla. Cei implicai n procesul de elaborare a politicilor nu numai c pot, dar i trebuie s adopte un mod de abordare pro-acionist i manipulator. n special, acetia ar trebui s-i nsueasc o abordare pozitiv i explicit n ceea ce privete formularea a obiectivelor. n timp ce indivizii, grupurile i departamentele vor avea propriile interese i obiective ei pot i trebuie s recunoasc i s acorde prioritate scopurilor colective, mai generale,

164

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

165

definite n termeni globali, raportai la organizaia sau programul respectiv. Obiectivele organizaiilor sau cele vizate de un anumit program, o dat stabilite, trebuie s fie urmrite activ i cu o marj minim de abateri, cel puin pe termen scurt. Administratorii ar trebui s fie capabili i dispui totodat s evalueze progremele aflate n desfurare n termenii obiectivelor stabilite iniial. n cele dim urm, cu excepia cazurilor extreme n care circumstanele externe se dovedesc imposibil de prevzut i non-flexibile, eficiena organizatorilor trebuie s fie apreciat n baza capacitii lor de a atinge acele obiective care le revin ca parte din program. Aceast perspectiv de abordare poate fi comparat cu cea a altor autori, precum Lindblom i continuatorii si aparinnd tradiiei pluraliste incrementaliste. Autorii aparinnd acestei din urm tradiii tind s accepte urmtoarele supoziii: autorii politicilor au un control slab asupra mediului lor, iar libertatea lor de alegere sau capacitatea lor de a controla direcia pe care o vor urma evenimentele sunt extrem de limitate. n mod inevitabil, atitudinea autorilor politici se va caracteriza prin pasivitate, programele urmnd a fi reexaminate doar n momentul n care neputina de a soluiona o problem va fi evident. Orice demers de revizuire a scopurilor este accidental iar organizatorii tind s-i concentreze atenia doar asupra mijloacelor (i. e. politicile i programele existente). Mai mult dect att, modificarea mijloacele existente se va face prin msuri incrementale i nu radicale. Asemenea incrementalism instinctiv este bazat pe nelegerea falsitii ipotezei conform creia cunoaterea prealabil a evenimentelor sau controlul asupra lor sunt suficiente pentru a formula obiective realiste i posibil a fi atinse pe termen lung. n plus fiecare dintre ajustrile de tipul scopuri-mijloace efectuate la scal mic au o valoare pozitiv, ntruct procesul de elaborare a politicilor ar trebui s fie un proces bazat pe experien, un proces de nvare i experimentare, concordant cu aptitudinile umane limitate. Abordarea incrementalist consider faptul c organizaiile i programele nu au obiective: doar indivizii i grupurile au (fiind puternic centrate pe propriile interese) obiective i ceea ce noi am putea defini retrospectiv, s zicem, drept obiective unitare vor fi fost n fapt rezultatul interaciunii mai multor interese, exercitnd atta influen de ct sunt capabile (este vorba de adaptarea reciproc a partizanilor ale lui Lindblom). Chiar i n cazurile n care, pentru unele organizaii i programe, obiectivele au fost fixate, este improbabil ca acestea s fie predctori adecvai ai aciunilor ulterioare. Politicile actuale pot fi ajustate n virtutea experienei; totodat, o schimbare de direcie poate fi rezultatul alterrii balanei de putere din cadrul organizaiei. A evalua rezultatele actuale ale politicilor n termenii obiectivelor originare este prin urmare un demers irelevant i probabil unul care nici nu va fi ntreprins

vreodat. De asemenea administratorii se vor opune ncercrilor de apreciere a performanele n raport cu scopuile programului sau organizaiei. n loc s recunoasc proasta ndeplinire ei vor atribui eecul atingerii obiectiverlor neansei sau unei politici prost concepute nc de la nceput. 9. 1. 3 OBIECTIVELE CA ELEMENT CHEIE N CADRUL REFORMEI ADMINISTRATIVE n perioada anilor 1950 i 1960 accentul pus pe explicitarea ipe anagajamentul fa de scopuri i obiective ocupa un loc central n cadrul logicii gndirii afaceriste. Guvernul britanic a fcut obiectul mai multor serii de reforme administrative, n anii 1960 i nceputul anilor 1970, fapt datorat n parte acestor influene venite dinspre mediul de afaceri. Astfel, conceptul managementul prin obiective a fost nsuit de ctre Comitetul Fulton cu privire la Civil Service (raportul Fulton, 1968) sub denumirea de management responsabil.Au fost adugate i ofertele formulate n Raportul Plowden referitoare la ntreprindere ai unor schimbri n situaia controlului cheltuielilor publice, cu ajutorul experimentelor efectuate n activitile de elaborare abugetului n funcie de output al Sistemului de Planificare, Programare i Alocare a bugetului i al Analizrii i Revizuirii Programului, toate acestea evideniind nevoia definirii i evalurii obiectivelor. Micarea de planificare corporatist aa cum vom vedea n cadrul seciunii 9. 1. 4, a fost cea care a pus accentul pe obiective. Chiar i metoda designului organzaional i-a nuit obiectivele ca mijloc deopotriv de excludere i de integrare organizaional. Aceast preocupare pentru obiective a atins apogeul o dat cu White Paper asupra Reorganizrii Guvernului Central din 1970 (HMSO, 1970). Guvernul Heath a anunat c va urma s ia o deciziea privindobiectivelor strategice, concepute pentru a reprezenta criterii de apreciere ce vor fi aplicate unui numr tot mai mic de propuneri pentru anumite politici, dar i programelor. Adoptarea tehnicii de elaborarea bugetului n funcie de output i a ARP necesitau specificarea obiectivelor cheltuielilor, fapt ce conducea la demersuri mai sistematice de identificare i evaluare a opiunilor guvernului precum i a relaiei lor cu aceste obiective strategice, mai generale. Pentru a sprijini Cabinetul n demersurile sale de definire i implementare a obiectivelor, au fost ntreprinse unele modificri ale mainriei guvernamentale, la nivelul Cabinetului, al departamentelor precum i la cel intra-departamental. Astfel, nevoia de capaciti centralizate mbuntite ar fi fost satisfcut prin constituirea Personalului de Revizuire a Politicilor Centrale (Central Policy Review Staff) din cadrul Cabinet Office, conceput pentru a sprijini minitrii n vederea

166

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

167

formulrii politicilor i proiectelor n relaie cu obiectivele strategice. Ulterior, distribuirea responsabilitilor ctre departamente ar fi avut ca rezultat apariia unor supra-departamente, fiecare definiet n relaie cu obiectivele ce trebuie s fie atinse. n cele din urm, organizarea interioar a fiecrui departament ar fi reflectat principiul fultonian al managementului responsabil sau managementul prin obiective (MpO). Tendine similare au putut fi observate i n Statele Unite ale Americi n anii 1960, cu precdere n cadrul micrii SPPEB. Aa cum a fost definit de ctre reprezentantul s de seam C. L. Schultze (1968), SPPEB reclam identificarea i examinarea atent a scopurilor i obiectivelor n cadrul fiecrei arii majore de activitate a guvernului... precum i analizarea alternativelor pentru gsirea mijloacelor eficiente de ndeplinire a obiectivelor fundamentale ale programului ... (SPPEB i alte tehnici bugetare sunt discutate n cadrul seciunii 10. 6). Chiar din 1973 preedintele Nixon a iniiat o aciune de revizuire a obiectivelor celor douzeci i unu de agenii, cerndu-i fiecrui director de agenie o declaraie cu obiectivele cele mai importante pe care intenioneaz s le ating n anul urmtor (vezi Rose , 1976b; Newland, 1976). n ultim instan o list coninnd aproximativ 200 de obiective a primit aprobarea preedintelui, n cadrul creia apar deopotriv obiective generale (Programul ncurajarea construciei,de locuine noi i mbuntite i specifice al Housing and Urban Development1). 9. 1. 4 OBIECTIVELE CA ELEMENT CHEIE AL PLANIFICRII Planificarea corporatist n cazul industriei pune un mare accent pe ntrebri precum: ce direcie s urmm n afaceri? i care sunt obiectivele pe care trebuie s le urmrim? (vezi, e. g. Argenti, 1974). Aa cum rezult din studierea unor documente standard asupra planificrii corporatiste, obiectivele beneficiaz n cadrul guvernmntului local de aceeai poziie central. Urmtoarele citate au fost extrase din Scottish Paterson Report (1973) referitor la procesul de planificare corporatist:
Principalii pai ai procesului pot fi rezumai astfel... a identifica, msura i analiza nevoile existente i problemele noi (i schimbtoare) din cadrul comunitii... a specifica obiectivele dorite n scopul asigurrii acelor servicii menites s satisfac acele nevoi i cuantificarea lor... a lua n considerare mijloacele alternative de atingere a acelor obiective... a realiza programe de aciune n vederea atingerii obiectivelor stabilite... a evalua rezultatele obinute n raport cu obiectivele formulate iniial...
1 Atingerea unor standarde ale calitii aerului pentru sntate n ceea ce privete

Aceeai idee rezult i din proiectele ntocmite de autoritile locale individuale (e. g. obiectivele ndrznee ale Consiliului Regional Strathclyde Strathlyde Regional council de combatere a omajului i de nlturare a deprivrii urbane), din atribuiile unitilor de planificare din cadrul departamentelor de la Whitehall i CPRS din cadrul Cabinet Office (vezi seciunea anterioar 9. 1. 3), precum i din numeroasle documente de planificare realizate de National Health Service. Dac discursul referitor la planificarea corporatist i la planificarea politicilor ar putea fi rezumat ntr-un singur cuvnt, acel cuvnt ar fi cu siguran obiective prioritile (cntrirea obiectivelor) concurnd pentru locul al doilea. 9. 2 Obiectivele ca element-cheie dar problematic al analizei organzaionale

Naivitatea discursului asupra obiectivelor, propriu multora dintre reformatorii administraie, planificatorilor politicilor precum i unora dintre analitii politicilor devine evident de ndat ce se ia cunotin de modul n care obiectivele sunt abordate n cadrul lucrrilor de analiz organizaional i behaviourist; sceptic i examinator. Aceste lucrri pun accentul deopotriv pe identificarea scopurilor deja formulate n cadrul organizaiilor i programelor i pe specificarea scopurilor legate de evoluia viitoare a organizaiilor i programelor. Cteva dintre aceste aspecte problematice ale scopurilor vor fi discutate pe scurt n continuare. 9. 2. 1 PROBLEME PRIVIND IDENTIFICAREA SCOPURILOR ORGANIZAIONALE Exist un dezacord n ceea ce privete metodele ce trebuie s fie utilizate pentru identificarea scopurilor existente. Silverman (1970) a schiat unele din principalele metode folosite. Adesea organizaiilor le sunt impuse anumite scopuri, dar aceast metod nu se poate numra printre cele fezabile. Un cercettor ar putea pune ntrebri membrilor organizaiei cu privire la percepia pe care ei o au asupra scopurilor organizaiei. Sau ar putea examina documentele importante, precum redactarea declaraiilor ministeriale sau a regulamentului. Pericolul n cazul acestor metode vine din faptul c ceea ce cercettorul citete sau aude poate fi doar expresia scopurilor considerate legitime, existnd probabilitatea ca acestea s nu fie i cele reale. Cea mai satisfctoare metod, dar de asemenea i cea mai dificil, const n observarea comportamentului actual. n acest caz, scopurile ar trebui s fie repere i predictori ai aciunii. n situaiile n care scopurile declarate i aciunea i comporta-

anumite aspecte precum i cazul dioxidului n zonele n care violrile au fost grave

168

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

169

mentul observate nu se asociaz, atunci cercettorul poate face supoziii legate de existena altor scopuri cele reale ncercnd totodat s le identifice prin continuarea observaiilor. n realitate, scopurile sunt adesea difuze, confuze, neexplicite i inconsistente intern. 9. 2. 2 ORGANIZAIILE NU AU SCOPURI, DOAR OAMENII AU Argumentul este urmtorul; a vorbi despre organizaie ca avnd propriile scopuri nseamn a cdea n capcana fetizrii, i. e. atribuirea gndurilor, dorinelor, voinei sau preferinelor unei abstracii, unui construct social precum statul sau ICI. Doar indivizii sau grupurile de indivizi mprtind idei similare sunt cei care i pot avansa ideile, preferinele, interesele, dar care, pentru raiuni tactice, le prezint ca fiind scopuri ale ICI sau obiectivele forelor armate ale Marii Britanii, iar dac au suficient putere, pot reui ca propriile lor cerine s fie acceptate ca reprezentnd declaraii oficiale sau scopuri organizaionale. J. D. Thompson (1967) meniona faptul c ceea ce se consider a fi scopuri ale organizaiei sunt n fapt scopuri pentru organizaie aparinnd grupurilor sau coaliiilor dominante din cadrul acesteia. 9. 2. 3 SCOPURILE DECLARATE I CELE REALE POT DIFERI Din motive diverse, printre care i cele menionate anterior, scopurile declarate (sau cele oficiale sau legitime) ale unei organizaii pot s nu fi eaceleai cu cele reale, sau cel puin cu cele ale grupurile influente din cadrul su. E. Gross (1969) indic urmtorul fapt: dou tipuri de dovezi sunt necesare nainte de se putea afirma cu certutudine existena unui scop: inteniile i aciunile. Prin aciune el nelege ceea ce persoanele din cadrul organizaiei sunt observate ca fcnd, modul n care i petrec timpul, modul n care resursele sunt alocate. O distincie asemntoare este aplicat de Perrow (1961) ntre scopurile oficiale i cele operaionale: acestea din urm ne spun ce anume organizaia ncearc n mod real s fac, indiferent de ceea ce scopurile oficiale ne indic a fi aspiraiile ei. Distana dintre cele dou categorii de scopuri poate s nu fie neleas de membrii organizaiei. 9. 2. 4 CHIAR I SCOPURILE DECLARATE SUNT MULTIPLE I ADESEA INCOMPATIBILE UNELE CU CELELALTE Acolo unde exist un autentic consens asupra scopurilor sau o intenie larg mprtit de a se ajunge la un anumit rezultat n numele unei

organizaii , atunci scopurile reale i cele declarate pot fi aceleai. Dar i n cazul acestor scopuri declarate sau oficiale exist probabilitatea ca ele s fie mai degrab eterogene dect unitare, i doar un gnditor raionalist naiv va putea presupune c aceste scopuri sunt i compatibile ntre ele. De exemplu nchisorile urmresc diferite scopuri, inclusiv protejarea societii i reabilitarea condamnailor; dar primul dintre aceste scopuri poate impune att de multe restricii prizonierilor nct perspctiva pozitiv a reabilitrii lor s s nu mai fie att de probabil . 9. 2. 5 SCOPURILE SE POT MODIFICA PE MSURA TRECERII TIMPULUI Chiar i n cazurile n care a existat un consens iniial asupra scopurilor acesta poate disprea n timp. Scopurile simple pot deveni unele complexe i multiple. Scopurile reale se pot ndeprta de cele oficiale. Pentru discuia asupra substituiei, succesiunii, multiplicrii i extinderii scopurilor vezi Etzioni (1964). Tendina ctre substituirea scopurilor este cel mai adesea condamnat (atunci cnd o organizaie substituie scopurilor sale iniiale sau legitime alte scopuri pentru care nu a fost conceput sau atunci cnd mijloacele devin scopuri n sine i astfel nltur scopurile originare ale organizaiei) dar anumite mutaii n cadrul scopurilor sunt inevitabile i chiar dezirabile pe msur ce circumstanele se modific de-a lungul timpului (vezi seciunea 9.4. 10). 9. 2. 6 EXIST MAI MULTE TIPURI DE SCOPURI O disticie comun este aceea ntre scopuri (intermediare sau imediate) care sunt mijloace pentru atingerea unor scopuri mai mari i scopurile mai mari (sau ultime) n sine. O clasificare influent (dar adesea neclari aritrar) este cea a lui Perrow (1970), realizat n termeni de scopuri societale, de output, de sistem, de producie i scopuri derivate. Mai simpl i poate i mai util eate distincia fcut de Mohr (19730 ntre scopuri tranzitive, orientate ctre exterior, sau funcionale i scopuri reflexive, orientate ctre interior, sau instituionale. Astfel, organizaiile pot pretinde atingerea anumitor scopuri sociale sau externe (tranzitive), ns, pentru a putea funciona n primul rnd, trebuie s realizeze i scopurile interne (reflexive,) legate supravieuirea sa ca instituie a le ignora pe acestea din urm este o dovad a neputinei de a nelege comportamentul organizaional real. Indicarea aspectele problematice nu a fost fcut cu intenia de a nega importana att teoretic ct i practic a scopurilor. Dar dac trebuie s identificm cu exacitate scopurile curente i s le specificm pe

170

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

171

cele viitoare ntr-o manier realist i funcional, este necesar n primul rnd s nvm s folosim conceptele de scopuri i obiective cu grij i n aa fel nct s redm sensul propriu fiecruia. Vom discuta acest subiect n seciunea urmtoare. 9. 3 O abordare realist a procesului de identificare a obiectivelor

Accentul pe care analiza organizaional l pune pe aspectele problematice ale scopurilor reprezint un amendament folositor adus supoziiilor i separanelor naive, proprii micrilorneo-realiste de reformare a administraiei, din anii 1960 i nceputul anilor 1970, dar de asemenea poate conduce la cinism i defetism excesive. Conceptul unei organizaii ai crei membrii sunt lipsii de orice cunoatere asupra scopurilor colective sau cel de politici n totalitate lipsite de scop conduce ctre o perspectiv improbabil din punct de vedere descripitiv i lipsit de relevan din punct de vedere prescriptiv. Astfel, alturi de recunoaterea diverselor probleme implicate probleme teoretice, practice, sau asociate valorilor credem totodat c exist un temei solid pentru a privi identificarea obiectivelor ca o activitate important a procesului de nfptuire a politicilor i ca una care poate fi mbuntit doar n msura n care dobndete un caracter transparent, realist i sistematic. Obiectivele au o utilitate proprie i merit a fi inute la distan de cele dou extreme: optimismul exagerat al planificatorilor i pesimismul la fel de exagerat al sociologilor. Obiectivele care sunt formulate n termeni destul de clari i a cror nelegere este accesibil ntr-o msur foarte mare pot da organizaiei i diferitelor politici ale sale precum i programelor asociate un numit sens al finalitii i direciei. n vreme ce grupurile din cadrul organizaiei i vor dezvolta fr ndoial propriile interese i scopuri, va exista un acord larg mprtit, chiar dac n unele cazuri cu riscul de a fi forat, asupra faptului c obiectivele superioare sunt cele care au prioritate, pentru ca organizaia n ansamblul su s poat supravieui i dezvolta. Din aceast perspectiv, obiectivele vor reprezenta o dimensiune a integrrii i unitii. Din perspectiva conducerii organizaiei, existena acestor scopuri superioare va conferi sprijin i legitimitate demersurilor de monitorizare i supraveghere a performanelor ulterioare. De asemenea ele pot aciona ca un mecanism de motivare, atta vreme ct grupurile i indivizii au ca surs a satisfaciei lor faptul de a le fi recunoscut propria contribuie la scopurile de ansamblu ale organizaiei sau programului. Oricine este preocupat de formularea, implementarea sau evaluarea politicilor publice poate aperla la dou ntrebri. Ce ncercm s facem noi ? Cnd anume vom ti c am realizat acele lucruri? Mai mult

dect att, acestea ntrebri care nu trebuie s fie puse doar o singur dat ci n mod repetat, pe msur ce politica se dezvolt, ntruct obiectivele i critriile corelative de performan se pot modifica de-a lungul timpului, datorit schimbrilor ce se petrec att n interiorul ct i n afara organizaiei sau programului respectiv. Dac obiectivele au ncetat s mai constuie repere sau predictori ai aciunii, atunci activitile n curs de desfurare sau declaraiile iniiale de intenie, sau ambele trebuie s fie revizuite. Un astfel de demers poate ajuta la revitalizarea politicilor. De asemenea, este posibilca aceste ntrebri s duc la recunoaterea neplcut a faptului c anumite politici n totalitatea lor sau anumite programe nu mai au nici o justificare i astfel trebuie s fie ncheiate. Astfel obiecivele merit s fie salvate de cei ce le discrediteaz. Dar exist i ocazii n care trebuie aprate chiar n faa susintorilor lor. Abordarea de tip manegerial sau din perspectiva planificrii, n dimensiunile sale pronunat prescriptive i raionaliste, subliniaz nevoia ca obiectivele s fie definite n fiecare stadiu i n toate detaliile lor. Obiectivele, este susinut, trebuie s fie explicite i cuantificate, compatibile i aflnd-se ntr-o relaie de evideniere reciproc, ordonate ierarhic sau sistematic astfel nct s poat fi recunoscut contribuia obiectivelor personale la obiectivele de ansamblu ale grupului sau unitii, iar acestea la rndul lor alimentnd obiectivele departamentale i cele unitare. O asemenea cerin nu este tocmai atractiv, ntruct impune prezena unei organizaii monolitice i puternic centralizate. De asemenea, potrivit celor mai multe concluzii legate de comportament din cadrul organizaiilor actuale, pare i nerealist. n cazurile n care au existat ncercri de acest gen, precum cele din cadrul diferitelor PPBS i al iniiativelor de planificare, de a realiza ierarhizri complete ale obiectivelor de cele mai multe ori acestea s-au prbuit n cteva luni sau n civa ani sub greutatea documentelor i a procedurilor ce necesitau o investiie mare de timp. Abordarea noastr este mult mai selectiv i, sperm noi, mai realist. A avea constant temeri n legtur cu acest subiect paralizeaz orice alt demers. Cu toate acestea, demersurile ocazionale de introspecie pot fi valorificate ntr-un anumit sens, ca de exemplu n acele cazuri n care membrii unei organizaii i revizuiesc aciunile lor, ncercnd s se pun de acord asupra unor scopuri nrudite i asupra unor prioriti pentru viitor. n anumite momente ale ciclului de via al unui proiect este util a se formula ntrebri despre direcia pe care o urmeaz i de ce. Astfel n seciunea urmtoare vom oferi o list accesibil, realitiv lipsit de expresii jargonice, coninnd zece ntrebri care din cnd n cnd ar putea fi adrestate (de preferat s i le adrese ei nii) conductorilor unei organizaii sau ai unui program.

172 9. 4

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn O list cu ntrebri privind obiectivele

Introducere n politicile publice

173

reprezenta un punct de sprijin n considerarea viitoarelor prioriti educaionale precum i a ceea ce va fi necesar pentru realizarea lor. 9. 4. 2 UNDE ANUME DORII S AJUNGEI? O decalaraie de poziie i poate determina pe liderii unei organizaii s caute acele programe i politici care se aproprie cel mai mult de valorile i obiectivele originare. n cazul politicilor din sfera afacerilor acest proces este ntlnit adesea sub denumirea de analiza ecartului. Aceasta se bazeaz pe contientizarea existenei unei diferene ntre starea actual a lucrurilor i starea dorit (Steiner i Miner, 1982) i care la rndul su conduce la analizarea cauzelor i la identificarea unor noi politici sau doar a unora mbuntite care s elimine aceast diferen. Concret, ntrebrile ce pot fi adresate celor ce conduc o organizaie n acest stadiu sunt: tiind unde v aflai n acest moment, corespunde acest loc cu cel n credeai c v aflai? Este locul n care doreai s v aflai? i dac nu este acela, unde doreai s fii i cum credei vei ajunge acolo? 9. 4. 3 CE V MPIEDIC? Pentru a continua aceast discuie unilateral a aspectelor problematice, managerilor organizaiei li se poate adresa urmtoarea ntrebare: tiind unde vrei s v aflai, c v mpiedic s ajungei acolo? adic, identificarea constrngerilor asupra aciunilor preconizate i a obstacolelor aprute n direcia dorit reprezint o parte constitutiv a demersurilor de formulare a obiectivelor. Unele dintre constrngeri i vor avea sursa chiar n interiorul organizaiei n timp ce altele, n mediul extern al acesteia . 9. 4. 4 DE CE ANUME ESTE NEVOIE DIN PARTEA CELORLALTE AGENII? Cel mai proeminent aspect al mediului de funcionare a unei orgnizaii [este reprezentat].. de celelalte organizaii (Perrow, 1970). Aceast afirmaie este valabil i n ceea ce privete unitile economice din cadrul unei economii competitive; de asemenea studiile referitoatre la sectorul public accentueaz de asemenea importana relaiilor inter-organizaionale i n special a celor inter-guvernamentale n determinarea msurii n care o singur agenie, cum ar fi autoritatea local, poate duce la ndeplinire propriile obiective. Acest fapt explic de ce anume n cadrul

9. 4. 1 N CE PUNCT V AFLAI N ACEST MOMENT? nainte de a lua decizia de a schimba direcia de mers, cltorului i-ar fi de ajutor o map sau alte de mijloace pentru a putea ti cu exactitate n ce punct se afl n momentul respectiv. Echivalentul hrii n cazul procesului de elaborare a politicilor poate fi declaraia de poziie. Pentru majoritatea autoritilor locale aceasta reprezint primul pas n procesul planificrii corporatiste, definit ntr-un raport oficial (Paterson, 1973) ca realizare a unui document sau a unei serii de documente ce rezum politicile i activitile actuale ale autoritii. O declaraie tipic de poziie a Scottish District Council expune arii generale de programe (precum Housing, Arts and Recreation, Community Health) i apoi definete programe specifice din cadrul acelor arii (precum House Letting or Imrovement of Housing Stock) i n ultim instan aciunile din cadrul acelor sfere de programe ( precum nchirierea de locuine sau mbuntirea Stocului de Locuine). Acestea domenii, programe i activiti sunt ulterior evaluate n termenii costurilor implicate, folosind metoda elaborrii bugetului n funcie de output, pentru ca astfel consilierii s identifice modul n care resursele pot fi distribuite ntre obiective concurente. Concluziile acestor declaraii sunt de cele mai multe ori primite cu nencredere, sau cel puin cu uimire, deoarece , pornind de la aprecierea modului n care sunt utilizate resursele, ceea ce o organizaie crede c face este diferit de ceea ce ea face n realitate. Exiat n acest caz o ntreptrundere evident cu distincia deja cunoscut dintre scopurile declarate i scopurile reale (vezi seciunea 9. 2. 3 de mai sus). O alternativ pentru liderii unei orgasnizaii, la declaraia de poziie ar putea consta n contractarea unui consilier din afara organizaiei pentru a realiza comparaia ntre activitile n care se investesc resurse i inteniile i prioritile declarate. Desigur criticile nesolicitate pot fi mai sincere i un exemplu extraordinar n acest sens l reprezint cercetarea ntreprins de Lodge i Blackstone (1982) n scopul identificrii msurii n care guvernrile postbelice i-au realizat angajamentul declarat fa de o mai mare egalitate educaional. Studiul de caz referitor la educaia de la grdini (unul din primele aspecte afectate aunci cnd reducerile sunt impuse), mrirea limitei legale de vrst la care studiile pot fi abandonate (promis n 1944 i realizat n 1973), discriminarea pozitiv, eliminarea procedurii de selecionare a copiilor mai mari de 11 ani, toate acestea au dus la denunarea att a lipsei de voin ct i a incapacitii politicienilor de a urmri fr a mai meniona i a atinge obiectivelor declarate. Pentru orice guvernare reformatoare, concluziile incriminatoare ale lui Lodge i Blackstone pot

174

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

175

planurilor corporatiste ale auoritii locale sunt menionate pe larg aciunile pe care ageniile guvernamentale centrale sau alte autoriti locale trebuie s le ndeplineasc. n dimensiunea lor cea mai cinic, aceste meniuni constituie o form de presiune public exercitat asupra altor organizaii sau de indentificare a acestora n postura de api ispitori pentru eecul autoritilor locale n atingerea propriilor obiective. Dar adesea consiile locale depind n mod real, pentru succesul planurilor lor, de cooperarea i aderena celorlalte agenii. n msura n care consiliul local nu poate ndeplini aciunile necesare, acesta fie va trebui s modifice scopurile fie va trebui s caute noi mijloace de manipulare a reelei inter-organizaionale astfel nct s nu contravin propriilor sale finaliti. Specificarea a tot ceea o organizaie necesit din partea celorlalte agenii reprezint un aspect util i valid al demersurilor de formulare a obiectivelor cu meniunea c de asemenea trebuie avut n vedere i urmtoarea ntrebare de pe list. 9. 4. 5 CINE I CE ANUME TREBUIE S FAC N PROPRIA DUMNEAVOASTR AGENIE? Este convenabil dar i riscant a purta discuiia n termenii de organizaie i obiectivele sale. Este probabil ca orice organizaie de o mrime considerabil s reprezinte un agregat complex i imperfect structurat de specializri rigide, interese i concepii. Va fi adesea dificil fie s se se ajung la un acord asupra unui set de obiective fie s i se impun organizaiei ca ntreg astfel de obiective i chiar mai dificil s se asigure faptul c aceste obiective vor fi urmrit n mod real de ctre unitile organizaiei. Fr a cuta s introducem o metod elaborat de ierarhizare a scopurilor, reprezint totui un aspect esenial pentru atingerea obiectielor dorite a lmuri cui anume din organizaie i revine i ce de fcut, unde i cum,. Mai mult dect att, aceste sarcini trebuie s fie monitorizate sistematic, clarificate i ntrite de-a lungul trecerii timpului. La acest punct de pe list ntrebarea ce trebuie adresat conducerii este: n cadrul ageniei dumneavoastr, care sunt aciunile necesare n vederea realizrii obiectivelor? Cine anume trebuie s le ndeplineasc i crui nivel i aparine? Cunosc ei acest lucru? Cum putei ti dac ei au luat cunotin de acest fapt? 9. 4. 6 CUM VEI ABORDA PROBLEMA OBIECTIVELOR MULTIPLE? Organizaiile i chiar programele rareori vieazeaz un singur obiectiv. Existena obiectivelor multiple nu este nici una surprinztoare i nici

nu reprezint un aspect problematic. Totui, celor din cadrul administraiei unei organizaii trebuie s li se adreseze n continuare cteva ntrebri pertinente. Una dintre ntrebri se refer la tipurile diferite de obiective. Cteva dintre discuiile consacrate au fost prezentate n cadrul seciuni 9. 2. 6 de mai sus. Astfel este binevenit identificarea obiectivelor finale ale unei organizaii (sau ale unui program) n totalitatea sa pentru a le distinge de cele intermediare, care reprezint mijloace n vederea atingerii acelor scopuri mai mari. O alt distincie opereaz ntre obiective tranzitive(orientate ctre exterior) i cele reflexive (orientate ctre interior). Importana deosebit a anumitor obiective este reliefat de specialitii MpO cu ajutorul conceptului de analiz a rezultatelor-cheie ARC. De obicei acest tip de analiz se aplic individual, doar managerilor; sfera sa de aplicare poate fi ns extins la nivelul ntregii organizaii precum i la cel al identificrii obiectivelor-cheie care trebuie s fie atinse pentru ca misiunea sa de ansamblu s fie ndeplinit. Conducerea organizaiei trebuie s fie contient de incompatibilitile actuale sau poteniale prezente n rndul obiectivelor multiple. Acest fapt i poate avea sursa n contradicia existent ntre scopurile oficiale ale organizaiei n sine i scopurile informale ale grupurilor din cadrul su. Este posibil totodat s exist o neconcordan i ntre scopurile oficiale. Astfel manegerii, analiznd la anumite intervale de timp obiectivele organizaiei (sau ale programului), trebuie s fie capabili s ofere o clasificare a scopurilor: compatibile, incompatibile, complementare sau rivale, interactive sau autonome unele n raport cu celelalte .a..m.d. n ultim instan, obiectivele depesc n numr cantitatea de resurse necesare pentru atingerea fiecruia n parte. Astfel cea mai important decizie pe care conducerea unei organizaii trebuie s o adopte vizeaz formularea opiunilor pentru obiectivele ce concureaz pentru aceeai cantitate de resurse. Stabilirea unei ordini de prioritate n rndul obiectivelor reprezint o problem important, pe care o vom trata pe larg n cadrul seciunii 9. 5. 9. 4. 7 CE ANUME VA FI CONSIDERAT DREPT SUCCES? ntrebrile ctre manageri pn la acest punct sunt: Avnd n vedere c a-i luat o decizie privind lucrurile importante pe care trebuie s le facei, cum vei ti c le-ai realizat? Ce va fi privit ca succes? Ai fcut cunoscut acest lucru i altor persoane implicate, precum colegii votri sau clienii votri? V-ai gndit cine sunt clienii votri? Este posibil ca ei s aib o definiie proprie, poate chiar diferit de a voastr, a succesului vostru sau a absenei acestuia? La acest stadiu, aceste ntrebri

176

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

177

trebuie s fie ceva mai elaborate (vezi capitolul 12 despre evaluare), dar importana lor nu trebuie s fie subestimat, ntruct exist multe exemple de legislaii n baza crora este dificil a afla ce anume este definit ca reprezentnd un succes n ceea ce privete relaiile dintre rase, sau poate n zonele defavorizate. Succesul ar trebui s fie definit la un nivel situat deasupra unei accepiuni minimale a performanei. Pe de alt parte, este adesea inutil a construi un standard care cel mai probabil se va nrui sub greutatea propriilor sale cerine . Acest aspect a fost surprins de White (1979) n discuia sa despre Ct de poluai suntem i ct de poluai am dori s fim? El a indicat faptul c ambiioasele campanii pentru ruri curate i grad de poluare zero al alimentelor conduc la o lips a ncrederii economice, argumentnd n favoarea unei abordri mai moderate i mai realiste, precum obiectivele privind calitatea apei, pentru care se poate adopta o strategie mai flexibil, de negociere de la caz la caz . 9. 4. 8 AR TREBUI S FIE CUANTIFICAT SUCCESUL? Manualul obinuit MbO subliniaz nevoia de a avea standarde de performan sau ali indicatori ai succesului, care nu sunt doar precizai ci i cuantificai. n unele sfere ale activitii guvernamentale acest tip de cuantificare este fezabil i adecvat, dar n alte domenii se dovedete dificil i chiar riscant n sensul c un accent exagerat pus pe cifre poate duce la ignorarea unor afirmaii importante care nu pot fi ns cuantificate. Kerr (1976) ofer exemplul unor inte care au fost stabilite n vederea procesrii anumitor cereri de alocare n termenii reducerii perioadei necesare acestei activiti . n vreme ce acele inte au fost atinse, investigaiile ulterioare au artat c funcionarii aveau tendina fie de a nesocoti orice consideraie legat de echitate i egalitate fie de a recurge la slogane familiare, dar costisitoare precum cnd eti nesigur, achit. De asemenea, n ceea ce privete activitile administrative, demersurile de cuantificare sunt mai relevante dect cele de evaluare a rezultatelor politicilor. Astfel, avem mai de grab tendina de a fi eretici n acest domeniu i, n timp ce accentum nevoia de a defini succesul, nu acceptm ca acesta s fie i cuantificat. 9. 4. 9 N CARE DINTRE CAZURI SUCCESUL ESTE ACCIDENTAL? Toate politicile includ o teorie de tipul cauz-efect: anume aceastea afirm faptul c dac X are loc acum, nseamn c va urma Y (Pressman i Wildavsky, 1973). n practic, secvenele prevzute pot s nu aib

loc datorit unuia sau mai multor din urmtoarele motive. n primul rnd, se poate ntmpla ca X s nu fie realizat eficient, astfel nct Y nu se va produce: este vorba n acest caz despre un eec de execuie. n al doilea rnd, este posibil ca X s fie ndeplinit n ntregime dar cu toate acestea efectul ateptat, i anume Y, s nu aibe loc: acest fapt reprezint probabil un eec al procesului de elaborare a politicilor, n sensul n care politicile respective s-au bazat pe o teorie greit a cauzelor i efectelor. n al treilea rnd, este posibil ca Y s nu fie rezultatul lui X datorit unor circumstane exterioare ostile i neprevzute:n acest caz nu este vorba nici despre un eec de execuie nici despe politici greit ntemeiate, ci doar despre ghinion. Acest din urm caz prezint similariti cu unele aspecte discutate n cadrul seciunii 9. 4. 3 (despre constrngerile exterioare) i 9. 4. 4 (privind aciunilece se cer a fi ntreprinse de celelalte agenii). Eecul nregistrat de Planul Naional (National Plan) al guvernului laburist, din 1965, cu obiectivele sale de obinere a unui procent de cretere de cinci la sut ntr-o perioad de cinci ani reprezint o exemplificare interesant a tuturor celor trei cauze ale eecului o teorie inadecvat a creterii economice n cadrul unei economii deschise, ndeplinire ovielnic i un mediu ostil. Este important ca supoziiile i condiiile n baza crora au loc procesele de elaborare a politicilor i formulare a scopurilor s fie luate n considerare nc de la nceput i, n cazurile n care este posibil, s fie de asemenea testate anterior alocrii resurselor. Manegerii de la toate nivele trebuie s fie instruii s pun urmtoarele ntrebri: Ai examinat n ntregime ipotezele pe care se sprijin politicile voastre i ai identificat condiiile eseniale care vor trebui s fie satisfcute n vederea atingerii obiectivelor? Ct de sigur este faptul c aceste condiii se vor dovedi aplicabile n relitate? Ce vei face n cazul n care se vor dovedi inaplicabile? Aceste aspecte ne conduc ctre ntrebarea final de pe list. 9. 4. 10 CE VEI FACE N CAZUL N CARE OBIECTIVELE NU SUNT REALIZATE?

Aa cum vom argumenta i n cadrul capitolului 12 este inportant ca politicile s fie monitorizate iar performanele, comparate cu ateptrile. Acest fapt ar trebui s fie neles ca un avertisment prealabil legat de tipurile de insuccese descrise mai sus i care, n msura n care este luat n considerare, permite anumite msuri de remediere a politicilor i implementrii acestora . Dar probabilitatea eecului trebuie s fie acceptat de la nceput iar manegerii tebuie s aibe n vedere urmtoarele ntrebri: Ce vei face n cazul n care obiectivele nu sunt atinse (i. e. perfor-

178

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

179

mana este neproductiv) sau acestea sunt atinse dar cu costuri mult mai mari dect cele preconizate (i. e. performana este realizat dar este ineficient)? Indicii privind posibilele aciuni pot fi obinute n baza condiiilor identificate n cadrul seciunii 9. 4. 9. Astfel, dac slaba execuie reprezint o cauz a eecului, se pot face ncercri de mbuntire a demersurilor de implementrii i de recuperare a abaterilor de la paii stabilii n vederea atingerii unui anumit nivel al performanei. Dar dac totui problema pare a se datora unor politici neviabile sau unor circumstane externe adverse, atunci politicile i obiectivele lor trebuie s fie astfel modificate nct s se adapteze realitii . Datorit naturii condiionale a obiectivelor este important s privim orice plan ca fiind provizoriu; de asemenea este de dorit i existena unor planuri de rezerv alternative.Dar, dei este foarte uor a constata acest fapt, cel mai adesea intervn anumite dificulti de natur psihologic dar i politic. n special, att administratorii ct i politicienii nu sunt deschii ctre orice form public de remediere ndeosebi cele de sus n jos a obiectivelor i a intelor. i totui trebuie s fim de acord cu punctul de vedere formulat de Albanese conform cruia Scopurile nu reprezint repere statice i rigide ale comportamentului. Mai degrab ele constituie nite repere dinamice, recerptive la experien i la aciunea forelor din interiorul i din exteriorul organizaiei (Albanese, 1975) n msura n care se dorete ca obiectivele s fie unele operaionale, atunci acestea trebuie s fie mai degrab bine structurate dect rigide, permind modificri fr distrugerea capacitii influenare a aciunilor. 9. 5 Ierarhizarea obiectivelor n funcie de prioritatea lor

Am menionat deja problema obiectivelor multiple cu care se confrunt politicile i ageniile, problem legat n special de confuzia datorat obiectivelor incompatibile sau chiar contradictorii. n acest context ns trebuie s analizm problema obiectivelor multiple care sunt compatibile unele cu celelalte dar care concureaz pentru accesul la aceeai cantitate de resurse. Cu alte cuvinte, n ce mod membrii unei organizaii rspund nevoii de a realiza o selecie n rndul mai multor obiective, sau de a le aeza ntr-o anumit ierarhie, n situaia n care toate aceste obiective sunt dezirabile dar nu pot beneficia fiecare n parte de resurse suficiente provenind dintr-un fond comun limitat? Asemenea alegeri dificile sunt endemice situaiei actuale a reducerilor operate n cadrul cheltuielor publice, cnd fiecare agenie se confrunt cu alegeri grele pentru vremuri grele (Wright, 1980: Hood i Wright, 1981); n fapt niciodat guvernul nu nceteaz s se confrunte cu ele.

n majoritatea cazurilor, guvernanilor notri le este foarte greu s fac acest tip de alegeri, ntruct multe dintre ele tind s dezamgeasc anumii alegtori sau anumite interese. Astfel, voina de a-i asuma o astfel de alegere este important; dar ea poate s lipseasc n special n cazurile autoritilor alese. La fel de important este i capacitatea impunere acestei alegeri. Ea depinde la rndul su de o anumit combinaie ntre legitimitate (percepia pe care ceilali o au cu privire la dreptul tu de a alege n numele lor) i o form de control asupra prghiilor reale (sociale, economice, sau, n ultim instan, prghiile coercitive)de exercitare a influenei. n cele din urm guvernanii trebuie s fac dovada i unei capaciti tehnice de a alege; aceasta poate fi divizat n cteva sub-categorii: deinerea datelor adecvate, a criteriilor (sau valorilor), procedurilor i a mainrie, inclusiv a personalului cu specializrile i calitile necesare. Studiul analizei politicilor vizeaz n principal ncercrile de perfecionare a capacitii, dar ar fi o dovad a lipsei de nelepciune ignorarea celorlalte aspecte, ntruct consilierea oferit de analiza politicilor cu privire la stabilirea prioritilor este util n msura n care servete acelor politicieni care au deopotriv capacitatea i voina de a face aceste alegeri. ntr-adevr, desemnarea persoanei cria i va reveni sarcina de a stabili prioritile va influena aspectele ulterioare ale acestui demers, i anume selectarea criteriilor n baza crora vor fi desemnate prioritile, dimensiunile alegerii n cadrul crora vor fi exprimate prioritile (de ex. comform ariei geografice, sau n funie de tipurile serviciilor) i mecanismele de implemntare i respectare a acestor prioriti (dac ntr-adevr n practic acestea sunt implementate). De exemplu, dac ntr-adevr se ine cont de opinia specialitilor n stabilirea prioritilor acetia vor avea tendina de a utiliza criterii profesionale sau pseudo-profesionale, iar n cazurile n care acestea dein un rol important n gestionarea anumitor politici exist probabilitatea ca ei s submineze sau chiar s ignore declaraiile privind prioriti, stabilite din exterior, aa cum s-a ntmplat n cazul Serviciului Naional de Sntate (vezi Heywood u Elock, 1982). Decizia (sau neputia de a lua o astfel de decizie) cu privire la cine va determina criteriile de stabilire a prioritilor este n general un metademers, n raport cu procesul de elaborare a politicilor (Dror, 1968). Vom enumera n continuare cteva criterii n baza crora are loc stabilirea prioritilor, constatnd-se urmtorul fapt; unele dintre criterii vor putea fi discutate n termeni obiectivi, tehnici, altele vor presupune anumite elemente de subiectivitate n timp ce cteva vor reprezenta n ntregime o chestiune legat de judecata politic. Informaii relevante privind aspecte legate de aceste tipuri de criterii au fost deja oferite n cadrul acestui stadiu al demersului de definire a chestiunii (vezi capitolul 7):

180

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

181

Criteriu intrinsec. Msura n care orice oprtunitate poate fi valorificat (de ex. domeniile cercetrii i dezvoltrii tiinifice) sau msura n care orice problem este predispus a primi o rezolvarer (de ex. crimele de pe strzi versus jefuirea locuinelor). n parte aceasta poate reprezenta o chestiune de judecat profesional; exist ns i o anumit dimensiune politic ntruct rmne ntrebarea valorificabil sau rezolvabil n ce msur? Cererea. Msura n care un consumator( fie sectorul public sau cel privat) este dispus s plteasc pentru un anumit serviciu. Un exemplu elocvent n acest sens este principiu pieei asociat cu Raportul Rothschild (Rothschild Raport) (1971), cu ataamentul su fa de relaia client-angajator, motivat prin faptul c majoritatea fondurilor ce finaneaz cercetarea i dezvoltarea guvernamental ar trebui s aibe ca surs disponibilitatea clientului de a plti pentru respectiva cercetare. Nevoia. Noiunea de nevoie este adesa citat n contextul demersurilor de formulare a prioritilor n ceea ce privete serviciile sociale, dar Lind i Wiseman (1978) sunt cei care au demonstrat accepiunile multiple ce-i pot fi identificate acestui termen. Avem aici n vedere nevoile resimite de bolnavi, cererea articulat pentru anumit serviciu, sau nevoia ca fiind definit de anumite grupuri precum medicii, funcionari, sau politicienii? Dintr-o perspectiv mai radical s-ar putea argumenta faptul c de vreme ce nu putem defini nevoia doar n baza unor indicatori statistici, ntruct intervin i anumite judeci etice i sociale, un rol important ar trebui s fie deinut n cadrul procesuui de adoptare a deciziilor privind stabilirea prioritilor medicale de opinia public, de grupurile din cadrul unei comuniti i, s zicem, de sondajale adresate consumatorilor. Avnd n vedere aceste aspecte, exist cteva criterii care pot fi subsumate acestei categorii a nevoii: (a) prevalena diferitelor condiii sau probleme (de ex. crimele de pe strad versus jefuirea locuinelor), care, ntr-un anumit grad, pot fi msurate obiectiv; (b) gravitatea impactului fiecreia dintre aceste probleme (de ex. infirmitatea pe care o cauzeaz diferitele boli): cel mai adesea aceste afirmaii sunt pe ct de subiective pe att de obiective i pot depinde n parte de (c) i (d); (c) cine este afectat: care este numrul i ct simpatie determin?; (d) gradul de interes politic n raport cu fiecare problem i sprijinul pentru cei afectai. Beneficiul net, economic i social. n forma sa cea mai strict, aa cum rezult din analiza cos-beneficiu (ACB), discutat n cadrul seciunii 10. 6. 3, acest tip de criteriu vizeaz compararea evoluiei, de-a lungul timpului, a fluxului costurilor (att financiare ct i sociale) cu cel al bene-

ficiilor. ntr-un sens mai larg, minitrii tiinei i tehnologiei din Marea Britanie n anii 1960 au ncercat s ndeprteze criteriul pentru finanarea R&D de cel intrinsicce fusese utilizat pn n acel moment (vezi punctul 1) pentru a-l conjuga cu cel extern sau extrinsec i s concentreze resursele asupra domeniilor selectate ale R&D care, se spera, ar fi condus la o rat ridicat a beneficiilor economic i social pentru populaie. n realitate, au aprut dificulti att n ceea ce privete identificarea sferelor de prioriti ct i n ceea ce privete realizarea efectiv a acestora (vezi Gunn, 1966; Weinberg, 1963). n principiu, analitii pot contribui la formularea criteriilor i la aplicarea acestora la problema legat de formularea prioritilor n alocarea resurselor. nc odat, putem afirma faptul c alegerea tipului de criteriu utilizat n demersurile de stabilire a prioritilor este n sine o decizie analitic, la care prea adesea se ajunge prin fora mprejurrilor. Tema criteriilor se suprapune n mod evident, fr a fi ns identice, peste cea privitoare la numrul dimensiunilor alegerii; aceasta asigur formularea prioritilor n baza unui numr de concepte operaionalizate. n acest context, problemele cu care se confrunt decidenii vizeaz multidinea dimensiunilor pe care trebuie s le aibe n vedere. De exemplu, prioritile n cazul serviciului de sntate n Marea Britanie pot fi exprimate n funcie de cel puin ase dimensiuni (Lind i Wiseman, 1978): (1) ntre arii goegrafice (vezi utilele, dar nu att de irefutabile, rapoarte ale Partidului Muncitor Englez pentru Alocarea Resurselor RAWP i Scottish Health Authorities Revenue Equalisation (SHARE) (DHSS, 1976; SHHD, 1977) (2) ntre categorii ale popualaiei (categorii ocupaionale, clase sociale, categorii de risc i grupuri, victme ale deprivrii multiple, etc.) (3) ntre categorii ale bolnavilor i cele ale persoanelor depedente (cei n vrst, cei bolnavi psihic, cei ce sufer de cancer, etc.: dar ar trebui oare ca unui grup s i se acorde un tratament preferianial doar pentru c este mai afectat de boal dect cellalt, sau pentru c necesit o ngrijire pe termen lung i astfel trebuie s beneficieze de cele mai bune condiii cu putin, sau datorit faptului c are perspective mai bune ca acea boal s se dovedeasc a fi i una curabil?; (4) ntre diferite servicii sau activitii de ngrijire (cu o atenie special fiind acordat cantitii, calitii, eficieniei, productivitii atunci cnd se ia o decizie privind acordarea prioritii, s zicem, serviciilor pentru pacienii din cadrul spital sau celor ce vizeaz pacienii din afara spitalului); (5) ntre diferitele forme de intervenie (de exemplu, s se acorde mai mult atenie prevenirii i nu tratrii);

182

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

183

(6) ntre diferite agenii (att n cadrul NHS dar privind i agenii din afara acestuia precum departamentele de munc social i organizaiile voluntare sau comunitare). Evident aceste dimensiuni se afl n relaii de interdependen: de exemplu, a acorda prioritate unei forme particulare de furnizare a unui serviciu precum facilitile pe termen lung ar putea reprezenta un beneficiu n favoarea categoriilor de bolnavi i persoane dependente. Dar o atenie deosebit a fost acordat dimensinilor (1) i (3), n parte datorit faptului c ele par a fi nemijlocit legate de problema formulrii prioritailor, n parte pentru c par a reprezenta cea mai bun ans de a dezvolta indicatori comensurabili. Chiar i atunci cnd alegerile se fac n funcie de aceste dimensiuni apar ntrebri legate de tipul de resurse ce vor fi distrubite n funcie de prioritile sabilite i de mecanismele de aplicare i realizare efectiv a acestor prioriti. Banii reprezint tipul cel mai evident de resurse n baza crora sunt precizate prioritile, dar legtura dintre categoriile bugetului i dimensiunile alegerii poate s nu fie chiar att de puternic. n cazurile n care prioritile vizeaz arii geografice sau diferite agenii (prima dimensiune i cea de-a asea din cele enumerate mai sus), alocrile de la buget se constituie ntr-un un mecanism adecvat de precizare i asigurare a respectrii a acestor prioriti. Cu toate acestea, categoriile de buget existente se pot dovedi irelevante pentru celelalte dimensiuni de alegere (de ex. ntre categorii le populaiei), chiar i informaia privind alocri anterioare ale resurselor ctre grupuri crora li s-a acordat prioritare poate fi insuficient. De facto, prioritile pot fi stabilite prin alegeri fcute chiar n momentul furnizrii serviciului respectiv (de ex. de ctre doctori, asisteni sociali). Poate fi luat n considerare reconfigurarea categoriilor de buget i implicit a responsabilitii manegeriale n distribuirea resurselor, astfel nct s se armonizeze cu aceste dimensiuni n baza crora sunt desemnate prioritile (vezi de asemenea discuia despre metoda de elaborare a bugetului n funcie de output din seciunea 10. 6. 2). Totui, n cazurile n care unitile de lucru individuale sau chiar membrii staff-ului ndeplinesc sarcini ce presupun o poziiei echivoc fa de grupurile crora li s-a acordat prioritate, alocarea bugetului n funcie de prioriti devine inevitabil o problem teoretic. n situaiile n care, pentru formularea prioritilor este necesar un staff specializat, este indicat precizarea acestor prioriti viznd fora de munc, poate chiar mpreun cu distribuirea banilor. Cu toate acestea, prin intermediul unor asemenea msuri precum cele de nlocuire a muncitorilor necalificai cu cei calificai prioritile formulate n termenii forei de munc pot fi uor subminate.

Chiar i atunci cnd prioritile sunt formulate n termenii unor resurse precum banii sau fora de munc, este puin probabil c aceste prioriti vor fi urmrite. Public Expenditure White Paper, ce apare anual, fixeaz prioritile guvernului central britanic ntre i n interiorul unor categorii ample ale cheltuielilor publice. Cu toate acestea, deciziile privind structura detaliat a cheltuielor efectuate n cadrul acestor domenii intr n aria de responsabilitate a autoritilor locale sau a altor corpuri (care pot avea propria lor list de prioriti), iar totalitatea fondurilor oferite de ctre administraia centrl autoritilor locale se prezint sub forma unor transferuri globale, nealocate unor programe particulare. Chiar i n cazurile n care sunt acordate subvenii speciale pentru a mri cheltuielile n vederea ndeplinirii unui anumite prioritai, este foarte dificil s vehgezi ca banii astfel obinui s fie folosii ca finanare suplimentar i nu ca fond de nlocuire. Desigur, alocrile destinate cheltuielilor autoritilor locale sunt realizate n baza unui cadru legal cuprinztor, care reglementeaz aceste realaii, dar att din punct de vedere individual ct i din punct de vedere colectiv asemenea legi sunt rareori formulate pentru a atinge detalii precum cele legate de declaraiile de prioriti. De exemplu, recomandrile fcute prin intermediul circularelor guvernamentale pot constitui o modalitate util de comunicare a prioritilor, n special dac asupra acestor prioriti exist un acord ntre autoritile centrale i cele locale; asemenea circulare nu sunt auto-executorii. Chiar i departamentele guvernamentale centrale nu sunt capabile s menin o structur a cheltuielilor conform cu prioritile stabilite n White Paper fapt ce indic existena unor probleme legate de conservarea prioritilor n contextul schimbrii externe, lipsa unei voine politice de a respecta aceste prioriti precum i existena unor probleme administrative practice, care s asigure reflectarea acestor prioriti n pattern-ul rezultatelor politicilor. Este evident c deplasarea de la declaraiile de prioriti, formulate n funcie de dimensiuni specifice, trecnd prin etapa alocrii resurselor, ctre problema reflectrii acestor prioriti n rezultalele obinute prin anumite politici reprezint un proces care necesit o atenie deosebit. Este probabil ca mecanismele adecvate (de ex. reconfigurarea categoiilor de buget, noi cerine legale, negocieri) s varieze n funcie de politici i de diferitele tipuri de dimensiuni conform crora sunt stabilite prioritile. Politicile furnizate sub forma serviciilor i nu a bunurilor sau a banilor pot cauza probleme specifice, lucru propabil i n cazul formulrii prioritiilor ce transcend limitele organizaionae i pe cele ale categoriilor de buget. De asemenea un alt aspect ce necesit atenie l reprezint decalajul determinat de schimbarea distribuiei n cazurile n care prioritile

184

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

nu corespund alocrilor actuale. n cadrul serviciului britanic de sntate, redistribuirea n tre regiuni a fost fcut n vederea evitrii nrutirii situaiei regiunilor; cu toate acestea, ntr-o perioad caracterizat de o rat mic a creterii, acest fapt nseamn c distribuirea resurselor continu s fie reflexul unei moteniri istorice n aceea i msura ca i demersul de stabilire a prioritilor. Respectarea prioritilor nu ar trebui s fie neleas doar ca o problem a asigurrii respectrii lor, i nu este lipsit de logic a-i implica pe implementatorii politicilor precum i pe posibilii clieni n exerciiile de formulare a prioritilor. Cu toate acestea problema respectrii acestor prioriti nu poate fi pur i simplu ignorat, deoarece n caz contrar exist pericolul ca aceste prioritile s ajung a fi ignorate. Metodele existente de alocare i monitorizare a resurselor ar trebui s fie regndite din perspectiva capacitii lor de a promova tipurile de prioriti stabilite. Totui, n practic, problema respectrii prioritilor ridic semne de ntrebare n ceea ce privete aspectul implementrii tema capitolului 11. n ultim instan, este important a sublinia nc o dat faptul c formularea prioritilor nu presupune doar analiza ci i alegerile fcute n mod real de decideni. Analiza ar trebui s fie astfel conceput nct s reprezinte un suport i nu un substitut al acestei sarcini. mprtim astfel lipsa de entuziasm al lui Lind i Wiseman (1978) n ceea ce privete diferitele abordri ale demersurilor de formulare a prioritilor, ce se sprijin puternic pe reguli i standarde statistice, ntruct cel mai adesea acestea mascheaz ntr-o mare msur valori i i supoziii nenntemeiate i tind s se axeze mai degrab pe ceea ce este msurabil (de ex. numrul de paturi) dect pe ceea ce este important (de ex. calitatea ngrijirii medicale). Aceti autori au de asemenea o atitudine critic fa de abordarea de tipul indicele statutului de sntate, care reduce diferitele dimensiuni ale alterrii sntii la o singur scal de msurare, date fiind problemele legate de evaluarea i credibilitatea datelor i chiar i lipsa unei nelegeri despre ceea ce definetesntatea. Cazurile cele mai probabile n care analiza procesului de stabilire a prioritilor i poate dovedi utilitatea sunt cele care nu au la baz un tip de abordare n ntregime tehnic ci reprezint un proces de dialogare ntre analiti i decideni, n cadrul cruia colaborarea dintre acetia se constituie sub forma sprijinului pe care analistul l reprezint pentru decident n alegerile pe care acesta din urm le face referitor la criteriile i dimensiunile alegerii, la mecanismele de distribuire, la dezvluirea informaiei referitoare la efectele probabile ale alegerilor.

10 Analiza opiunilor
10. 1 Ce anume presupune analiza opiunilor? Efectuarea unei selecii dintr-un numr de opiuni reprezint un aspect fundamental att al politicii ct i al analizei politicilor. Metodele de evaluare a opiunilor cu un caracter mai analitic, mai obiectiv pot avea o aplicabilitate limitat, ntruct att de multe chestiuni sunt dominate de judeci politice sau ncrcate valoric nct aria input-urilor de analiz (vezi capitolul 6 despre filtrarea chestiunilor) se diminueaz. Acolo unde ntr-adevr exist aceast oportunitate n vederea unei abordri mai analitice, care sunt diferitele subcategorii de procese ce ar trebui s aibe loc?: (1) identificarea opiunilor disponibile i analizarea msurii n caer trebui indentificate i alte opiuni, mai puin evidente; (2) definerea atent a opiunilor; (3) evaluarea i compararea lor, folosind un set diversificat de criterii (att politice ct i tehnice) i tehnici de analiz; (4) prezentarea ctre decident a unei opiunii preferate sau a unui numr restrns de opiuni fezabile. n cadrul seciunilor urmtoare vom lua n considerarea att tehnicile utilizate ct i constrngeriler ce intervin n cadrul fiecrui stadiu. 10. 2 Identificarea i generarea opiunilor Prin identificarea opiunilor nelegem procesul pasiv sau receptiv prin care opiunile disponibile sau cele care au susintori n cadrul organizaiei sunt adunate n vederea evalurii i comparrii. Prin generarea opiunilor nelegem procesul cu un caracter mai activ, constnd n investigarea opiunilor care nu beneficiaz de susintori i cu care organizaia nu este familiarizat. Procesul prin intermediul cruia sunt identificate i generate opiunile constituie una din verigile lips ale demersurilor de analiz a politicilor. Aa cum vom vedea n cadrul seciunilor 10. 5-10. 5, exist numeroase tehnici disponibile, de care decidentul se poate folosi pentru a evalua opiunile. Dar care este sursa acestor opiuni? Este luat n considerare un numr mare sau un numr restrns de opiuni? Cine decide ce opiune trebuie luate n considerare i prin ce mijloace? Pare s existe o supoziie lar grspndit potrivit creia aria soluiilor alternative avute n vedere de autorii politicilor este n mod obinuit

186

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

187

una foarte restrns. Singurele opiuni care ajung pe agend pot fi doar cele care au susintori influeni n interiorul organizaiei. De asemenea majoritatea organizaiilor i dezvolt ceea ce s-ar numi propria lor nelepciune convenional i de aceea multe dintre opiuni sunt literalmente de neconceput. Anumite opiuni vor asociate cu anumite personaliti. Grupuri att din interiorul ct i din exteriorul organizaiei pot cuta s-i impun propria poziie, eliminnd astfel anumite opiuni. n ultim instan, membrii-cheie vor desconsidera pur i simplu unele dintre opiuni . Cu toate acestea, afirmaii (sau alegaii) conform crora formula ideal -tip este nsuit datorit suportului teoretic pe care-l obine, nu trebuie s ne ngrijoreze. Abordarea de tipul raionalitii pure ar presupune generarea turturor opiunilor imaginabile precum i evaluarea lor n fiecare detaliu, fapt care, n mod evident, n majoritatea situaiilor ar fi imposbil de realizat, prbuind-se sub greutatea propriilor cerine (vezi seciunea 4. 2). Pe de alt parte, este probabil ca msurile simbolice sau sporadice, luate n vederea mbuntirii demersului de identificare a opiunilor s fie unele neadecvate. Generarea opiunilor este privit de Herbert Simon (1976, 263-5) drept o activitate care necesit o un mod de gndire creativ i nu unul mecanic. De asemenea, Dror afirm faptul c atta timp ct trebuie gsite noi alternative, raionalitatea nu poate avea dect un rol limtat dar important (Dror, 1968, 179). Cele mai promitoare modaliti de dezvoltare a creativitii par a fi acelea de recrutare a persoanelor cu o structur original de gndire i de creare a unui cadrul organizaional n interriorul cruia poate fi valorificat un asemenea mod de gndire. De asemenea pot fi de ajutor i procedurile specifice; unele dintre acestea au fost deja discutate n cadrul seciunilor 5. 6. 5 i 8. 5. 2, i anume brain storming. La fel ca i n cazul utilizrii sale n cadrul stadiului de filtrare a chestiunilor i al demersurilor de prognzare, etapa iniial al brainstorming-ului presupune existena unui grup n cadrul cruia se genereaz un numr mare de opiuni posibile pe o durat de timp scurt, fr nici o ncercare de aduce n discuie aspecte legate de fezabilitatea, dezirabilitatea sau de posibilele efecte adverse ale acestor opiuni. Ulterior obinerii listei de idei se trece la selecionarea acestora, fiecare dintre ele urmnd a fi supuse demersuilor de definire i evaluare. (vezi Rawlinson, 1981; Argenti, 1969). Situaiile n care este cel mai probabil ca brainstorming-ul s duc la rezultate eficiente sunt acelea n care este recunoscut importana problemei, exist o deschidere ctre variante noi de soluii i n care apare necesiatea introducerii unor input-uri provernind din anumite surse i domenii de specialitate. Totui aceasta nu reprezint dect o procedur i nu exist nici o garanie c ideile oferite de participani vor fi folositoare i originale.

O alt surs de generare a opiunilor const n experiena pe care organismele publice o pot mprumuta reciproc sau din sfera activitilor industriale .Guvernul Marii Britanii poate nva din experiena uneia dintre rile componente ale Commonwealth-ului (de ex. din procedurile scoiene de naintae a acuzaiilor sau de abordare a delicvenilor din rndul tinerilor) sau din experiena altor ri (de ex. metodele suedeze de rezolvare a deficienelor administraiei). Dar acest mprumut trebuie fcut cu grij, ntruct condiiile care favorizeaz succesul aplicrii acelor metode ntr-o ar pot s nu se regseasc i n cealalt ar. O alt surs a inovaiei sociale o constituie progresul tiinific i tehnlogic. De exemplu, o nou descoperire n tehnologia fisiunii nucleare ar avea ca rezultat modificarea opiunilor unei ri pentru respectivle politicile viznd situaia enrgetic. Progresul n tehnicile bazate pe computer ne-a oferit deja posibilitatea nu numai de a face fa noilor opiuni dar de a le genera noi nine. Dror (1968, 179) afirm faptul c: n cteva cazuri, precum unele probleme militare, tehnicile bazate pe raionalitatea pur pot identifica noi alternative, de exemplu, programnd computerele s sintetizeze la ntmplare noile alternative i totodat s culeag informaien baza relaiei de feedback. 10. 3 Definirea opiunilor Opiunile difer puternic n ceea ce privete caracteristicile i condiiile lor, tipurile de date i criterii considerate ca fiind relevante, precum i n ceea ce privete msura n care evaluarea i selecionarea lor se bazeaz pe aplicarea metodelor analitice. De exemplu, deciziile privind adoptarea anumitor opiuni pot diferi n msura n care presupun selecionarea unui anumit aspect din seria de opiuni nrudite (de ex. msura exact a distribuiilor din buget) sau a uneia sau a mai multor opiuni distincte, existnd posibilitatea ca unele dintre acestea s se exclud reciproc. n cazurile n care alegerea se face ntre opiuni nrudite, relaia dintre variabilele de decizie (de ex. mrimea bugetului, numrul personalului) nu trebuie s fie n mod necesar una liniar. n anumite pri ale sferei, alegerea n ceea ce privete variabilele de decizie poate s aib o relevan redus (sau viciat) sau chiar s fie lipsit de relevan De exemplu, dovezile indic faptul c diferenele ntre raporturile profesor-elev reprezentate pe o scal limitat i dispuse de ambele pri ale mediei au o relevan redus pentru rezultatul procesului educaional; cu toate acestea ateptm un raport de 1:4 sau 1:50. n cazul seriilor de opiuni nrudite este important identificarea oricrui element de discontinuitate ce poate aprea n cadrul relaiei dintre variabilele de decizie i rezultatele politicilor (policy output).Orice impedi-

188

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

189

ment care ar putea limita aria opiunilor viabile ar trebui astfel s fie identificat. Unele dintre tehnicile de sprijinire a proceselor decizionale descrise n cadrul seciunii 10. 5 se aplic doar n cazul opiunilor multiple, dar pot fi aplicate i prin gruparea prilor unui continuum. Evident aceste demers trebuie ntrteprins n aa fel nct s conduc la evidenierea efectelor oricrei discontinuiti. Anumite seturi de opiuni vor presupune alegeri politice, cel mai adesea privind aspecte confortabile, precum : (1) cheltuiele pentru aprare versus cheltuielile publice; (2) modaliti de abordare a problemelor din Irlanda de Nord; i (3) diferite modaliti posibile de descentralizare a rii Galilor i a Scoiei. ntre alegerile avnd un caracter mai tehnic se afl acelea care se bazeaz pe aplicarea unor judeci profesionale, cum ar fi deciziile medicale legate de diferitele modalitii de tratare a bolii de rinichi. Acestea includ de asemenea alegeri ce pot fi reduse la soluii de rutin, cantitative, tip formul, precum ar fi hotrrea tipului i a mrimii computerului care ar satisface cel mai bine necesitile unei organizaii. Din perspectiva analizei politicilor (vezi capitolul 6 despre Filtrarea chestiunilor), cea mai bun modalitate de exercitare a opiunilor este aceea care nu se ncadreaz exclusiv ntr-o singur categorie, fie ea politic sau tehnic, ci este multifactorial, nglobnd anumii factori care sunt soft i alii care sunt relativ hard. Mai mult dect att, aceast modalitate ar putea s se dovedeasc folositoare i n cazul chestiunilor tehnice, prin diminuarea rigiditii discuiei (lrgirea sferei discuiei): de ex. deciziile legate de tratarea bolilor de rinichi presupun deopotriv costuri (incluznd i costul de oportunitate) i dimensiunile medicale, precum i diferite consecine, mai puin evidente, asupra mediuluii familial al pacientului precum i asupra situaiei materiale a familiei. n mod similar, analistul poate oferi chiar i discuiei privind opiunile din sfera politicii un grad de rigurozitate, de precizie i obiectivitate. Vezi, de exemplu, Rose (1976d) despe Irlanda de Nord i Gunn i Lindley (1977) asupra problemei descentralizrii. Una dintre ntrebrile evidente pentru analist se refer la fezabilitatea unei anumite opiuni. Fezabilitatea include consideraii avnd un caracter strict tehnic: de exemplu, dac un pod care traverseaz estuarul scoian este vzut ca o alternativ la feribot, n acest caz s-a efectuat cu suficient rigurozitate un studiu pentru a vedea dac fundul estuarului poate susine pilonii podului? Chiar i n cazul acestor ntrebri tehnice este greu s se obin un rspuns direct de tipul da sau nu, ntruct ntrebarea care urmeaz ar fi: fezabile, dar care sunt costurile i pentru cine? De exemplu, ct de costisitoare este construirea unei fundaii solide pentru stlpii podului ce traverseaz estuarul? Dac acesta precum i alte costuri se dovedesc a fi ridicate, apare astfel nevoia de a percepe taxe de

la cei ce folosesc podul? Un analist ar trebui de asemenea s ia n considerare costul de oportunitate; de exemplu, construirea podului ar presupune faptul ca celelalte proiecte privind lucrurile de utilitate public care concureaz pentru obinerea acelorai fonduri s fie amnate sau chiar abandonate, i dac da, ct de grave ar fi aceste oportuniti la care s-a renunat i din nou pentru cine? O opiune poate fi fezabil n termeni tehnici i economici dar inaplicabil atunci cnd este considerat de pe alte temeiuri, de obicei politice (vezi capitolul 11). Capacitatea de implementare trebuie analizat la mai multe niveluri. De exemplu, va fi necesar adoptarea unui cadru legislativ, i dac da, va beneficia acesta de suficient sprijin? O dat adoptat, va fi el n mod real pus n aplicare, sau problemele legate de obinerea cooperrii din partea unor interese puternice sau a unor agenii publice va prejudicia actul implementrii? Majoritatea ntrebrilor restante se refer la beneficii, sau n termeni mai generali, la consecine. Pe scurt, analistul ar putea pune urmtoarele ntrebri: (a) ce beneficii sau consecine ar rezulta n urma adoptrii acestei opiuni? (b) cine sunt beneficiarii? (c) vor exisa i persoane care nu vor avea de ctigat, i dac da, cine sunt acestea? (d) care este gradul de certitudine, sau de incertitudine al ipotezelor privind att costurile ct i beneficiile? Astfel, n cazul podului ce traverseaz estuarul, ntrebrile referitoare, de exemplu, la beneficii ar trebui s fie formulate n termenii scurtrii perioadei de cltorie, ai consecinelor asupra distribuiei populaiei i industriei precum i n termenii viabilitii prediciilor referitoare la volumul traficului i ai costurilor intermediare ca urmare a surprii terenului pe perioada construciei. n ultim instan trebuie avute n vedere i implicaiile fiecrei opiuni privind orizontul temporal. Difer opiunile n ceea ce privete perioada n care pot fi iniiate? Exist diferene legate de durata total presupus de ndeplinirea fiecrei opiuni? ngduie respectiva opiune ntrebuinarea parial, nainte ca proiectul s fie desvrit? (posibil n cazul unei lrgiri a drumului i nu n cazul unui pod!). 10. 4 Evaluarea i compararea opiunilor Exist numeroase modaliti de evaluare i de selectare a opiunilor. Acestea pot fi evaluate n termeni politici iar alegerea, fcut prin vot n comitete, n forul legisltiv, sau prin referendum (ca n cazul opiunii pentru descentralizare din 1979). Chiar i o decizie politic se poate sprijini sau poate fi influenat de o analiz anterioar. Fie o decizie poate fi luat de pe poziii mai tehninice, de ctre experi i administratori, fie direct sau indirect, prin influenrea efilor lor politici. Dac exist un

190

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

191

rol bine definit pe care i-l poate asuma cel ce ntreprinde demersurile de analiz a politicilor, acesta nu const n a face alegerea final ci mai degrab n sprijinirea politicienilor i a consilierilor lor, urmrind (i) ca opiunile s fie generate ntr-un numr suficient, (ii) s fie definite ct exact, (iii) n cazul fiecreia s fie clarificate argumentele pro i contra i (iv) tehnicile disponibile pe care se poate sprijini procesul de alegere s fie valorificate n ntregime. Ne-am apropiat astfel de acel aspect al analizei opiunilor cu care majoritatea lucrrilor referitoare la teoria deciziei ncep i se termin, i anume metodele n special metodele cantitative i tehnicile specializate. Ar trebui s fie destul de evident pn n acest moment faptul c noi nu privim procesul de identificare i ulterior de efectuare a alegerii dintr-un set de opiuni ca fiind reductibil la stpnirea unei tehnici sau a unui set de astfel de tehnici precum analiza de tipul cost-beneficiu sau programarea linear. Aceste tehnici nu determin i nici nu ar trebui s determine deciziile. Multe dintre ele prezint dificulti grave n ceea ce privete factorii relevani pe care i pot procesa sau lua n considerare. Ele pot, n cel mai bun caz, s reprezinte un sprijin pentru decideni sau o modalitate prin care acetia pot fi determinai s adopte o abordare mai sistematic n ceea ce privete demersurile de identificare a datelor i criteriilor relevante i de testare a supoziiilor referitoare la probabilitatea unor evenimente sau efecte. Necesitatea abordrii problemei n termenii probabilitii i a evalurii gradului de risc i de incertitudine ce msoete anumite opiuni ne conduce spre un aspect important al procesului de elaborare a politicilor. Strict vorbind, trebuie s facem o distincie ntre risc i incertitudine:
Evaluarea riscului presupune analiza une mari cantiti de date referitoare la o serie trecut de evenimente, care face posibil identificarea probabilitii apariiei aceluiai eveniment n viitor... Pe de alt parte, incertitudinea, nseamn necunoaterea distribuie probabile a evenimentelor n viitor sau chiar a naturii nsei a evenimentelor viitoare. (Carley, 1980, 115)

taj posibil, chiar dac evenimentele care ar conduce ctre realizarea acestei opiuni ar avea o probabilitatea redus. Cu toate acestea, diferenele dintre personalitile celor implicai n luarea deciziilor nu constituie singurii factori care influeneaz capacitatea de asumare a riscului: un alt factor important l reprezint, sau ar trebui s-l reprezinte, natura deciziei nsei i consecinele datorate nelegerii greite a acesteia. n cadrul unei examinri succinte a tehnicilor le vom mpri pe acestea n dou mari categorii: (1) cercetarea operaional i analiza deciziilor (examinate n cadrul seciunii 10. 5) i (2) analiza economic, financiar i bugetar (n cadrul seciunii 10. 6) 10. 5 Tehnicile de cercetare operaional i de analizare a deciziilor Aceast seciune introduce o serie de tehnici la care decidentul poate recurge ca sprijin n vederea alegerii opiunii care satisface n cea mai mare msur obiectivele. Cteva dintre acestea sunt explicit concepute pentru a putea aborda problema stabilirii prioritilor n rndul obiectivelor multiple i chiar conflictuale, n situaia existenei incertitudinii legate de evenimenimentelor viitoare care ar putea influena rezultatele politicilor. Diferitele contexte de adoptare a deciziilor n cadrul crora, potenial, fiecare tehnic este aplicabil sunt prezentate n tabelul 10. 1. O serie de aplicaii practice ale tehnicilor privind cercetrile operaionale la cazul problemelor cu care se confrunt autoritile locale din Marea Britanie sunt descrise de Pinkus i Dixon (1981), n timp ce o prezentare privind relevana demersurilor de analiz a deciziilor este oferit de British Civil Service College Handbook (Chapman, 1981) 10. 5. 1 PROGRAMAREA LINEAR Programarea linear este o tehnic de cercetare operaional n vederea alocrii resurselor ntre diferite produse (sau obiective) atunci cnd produsele sau obiectivele concureaz pentru aceeai cantitate limitat de resurse. Produsele sau obiectivele sunt evaluate, fie pentru obinerea unui beneficiu maxim cu un cost minim, fie pentru a reflecta ntemeierea prioritilor pe judeci de valoare explicite Aceste produse sau obiective sunt denumite variabile de control sau de decizie, iar expresia care d seama de ele este cunoscut sub denumirea de funcie obiectiv. Aceas funcie trebuie s fie maximizat (sau minimizat n funcie de caz) n condiiile n care este supus anumitor constrngeri. Soluia optim poate fi obinut n baza unei metode computerizate de calcule matematice. Este ns posibil s nu existe nici o soluie fezabil, date fiind funcia

n cadrul modelelor raionalitii pure se pleac de la supoziia c autorul politicilor posed o cunoatere perfect nu numai aopiunilor ci i a rezultatelor acestora. n realitate, nu exist o astfel de cunoatere perfect i cteodat trebui s acceptm incertitudinea strilor viitoare de lucruri i evalurile subiective ale probabilitii. Autorii politiilor difer prin disponibilitatea lor de a accepta riscul. Cel care se caracterizeaz prin aversiune fa de risc va cuta ntotdeaun s evite situaia sau situaiile cele mai rele. Cel care se caracterizeaz prin disponobilitate fa de risc va alege opiunea care determin cel mai mare avan-

192

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice


Modelele de Repere privind nivelele Da inventariere stocurilor i rearanjarea deciziilor; opiuni nrudite. Da

193

obiectiv i constrngerile menionate, fcnd astfel necesar fie reformularea obiectivelor sau a prioritilor fie gsirea unei modaliti de diminuare a forei uneia sau alteia dintre constrngeri. Programarea linear presupune astfel deplina cunoatere a constrngerilor, putnd fi aplicat doar n cazurile n care relaiile sunt lineare, i. e. pot fi reprezentate printr-o linie dreapt. Pentru o prezentare introductiv a acestei tehnici i a posibilitii aplicri sale n sfera politicilor publice, vezi Stokey i Zeckhauser (1978, cap. 11).
Tehnica Aranjamente decizionale Poate face fa riscului sau incertitudinii? ngduie diferite preferine fa de risc?

Programarea O singur decizie linear strategic; opiuni nrudite Programare dinamic Norma de adoptare a deciziilor privind o serie de decizii legate ntre ele; opiuni distincte (dei cvasi-nrudite)

Nu (dei pachetele N/a interactive de tehnici permit ajustarea constrngerilor i a negocierilor) Da. Posibil analiza vulnerabilitii pentru anumite probleme; dei procedurile de descoperire n cazurile n care iniial informaia era srac i proceduri care s fac fa efectelor accidentale Da Potenial

Sunt ngduite valori sau obiective multiple? Da, n forma rezultatelor combinate i a constrngerilor Da, n forma rezultatelor combinate i a constrngerilor

Este necesar ca acestea s fie comensurabile? Parial

Poteniala relevan din perspectiva politicilor

Determinarea combinaiei optime i a rezultatelor politicilor Probleme care fac obiectul unor politicii care pot fi descompuse ntr-un lan de politici, n cadrul cruia deciziile finale depind de alegerile iniale. Orice decizie n vederea anumitor politici, ntre opiuni disticte, adoptat la un anumit moment. Probleme ce fac obiectul anumitor politici i care pot fi descompuse n lanuri de decizii, n cadrul cruia deciziile finale depind de alegerile iniiale de ex. Centralele de energie nuclear Listele de ateptare din spitale; cozile de la birourile pentru protecie social; respectarea orarelor, etc. de ex., Proviziile de aprare

Parial

Da

Schimburile trebuie s fie precizate n lipsa unei strategii prevalente Schimburile trebuie s fie precizate n lipsa unei strategii prevalente

Matricea avantajului Arboree decizional

Decizie ntre opiuni distincte, adoptat la un anumit moment Serii de decizii interdependente ntre opiuni distincte, viznd o anumit perioad de timp Proiect amplu, inovator Un singur sau mai mute procese diferite de distribuire a pattern-urilor de furnizare a serviciilor

Da, n mod explicit Da

Da

Da, n mod explicit

Analiza de risc Teoria nlnuirii

Da, un interes central Da

Da Da

Accentul pus pe risc; riscul i costurile Da

Interaciunile trebuie s fie precizate Parial

Da

Parial

194

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

195

10. 5. 2 PROGRAMAREA DINAMIC Programrea dinamic reprezint un set de proceduri de calcul utilizate n scopul identificrii politicilor optime n cadrul problemelor complexe legate de desfurarea secvenial a procesului decizional. n cazurile cele mai evidente, asemenea probleme includ o serie de decizii adoptate n perioade de timp diferite dar nrudite ntre ele, astfel nct opiunile viitoare sunt modelate de deciziile luate iniial; de asemenea aceste probleme sunt legate i de deciziile unice, ce includ o serie de alegeri interdependente, ca de exemplu birourile crui departament ar trebui s fie distribuite anumitor cldiri i care sunt acestea, astfel nct spaiul s fie utilizat la maximum iar departamentele s rmn intacte. Procedurile programrii dinamice se aplic n cazul opiunilor distincte, dei exist proceduri corespunztoare, care pot acoperi o gam larg de opiuni nrudite. Anumite proceduri sunt adecvate problemelor deterministe (atunci cnd toi factorii importani sunt cunoscui dinainte), problemelor de descoperire (atunci cnd factorii nu sunt cunoscui dinainte dar pot fi descoperii pe msu ce se etapele problemei) i a celor formulate n termeni statistici (atunci cnd factorii accidentali influeneaz rezultatele n toate stadiile). n fiecare caz procedurile sunt astfel concepute pentru a identifica politicile optime; anume, o regul de adoptare a deciziilor care desemneaz aciunea ce trebuie s fie ntreprins pentru fiecare stare de lucruri posibil la fiecare stadiu al procesului de adoptare a deciziilor. Programarea dinamic corespunde n special problemelor cu un grad mare de complexitate, n cazul crora natura evenimentelor posibile i opiunile existente la fiecare stadiu al problemei demonstreaz un pattern recurent. Dac patternul se manifest cu un grad de iregularitate, n acest caz este mult mai potrivit analiza arborelui decizional (vezi seciunea 10. 5. 4). Pentru o prezentare introductiv a acestei tehnici vezi Norman (1975), care de asemenea discut asemnrile i diferenele dintre programarea dinamic i analiza deciziei-cadru. Celor care suspecteaz faptul c manualele de tehnici nu acoper i aspectele reale ale elaborrii politicilor ar putea avea n vedere urmtorul exemplu, adus n discuie de Norman (1975, 46), cu apte ani naintea rzboiului Malvinelor: s presupunem c este nevoie de instalarea unui echipament de generare a energiei n vederea aprovizinrii unei insule ndeprtate unde este preconizatstaionarea unui batalion de trupe probabil pentru o perioad de cinci ani, posibil mau puin, dar cu siguran nu mai mult timp de att. 10. 5. 3 MATRICEA AVANTAJELOR Tehnica de analiz a deciziei poate fi folosit pentru expunerea consecinelor diferitelor opiuni n condiiile incertitudinii privind conditi-

ioning events. Matricea avantajelor se aplic deciziei la un singur moment. Datorit acestei tehnici implicaiile diferitelor atitudini fa de risc (aversiunea fa de risc, disonibilitatea pentru risc, neutralitatea n raport cu riscul) pot fi reflectate de opiunea aleas. Matricele avantajelor se aplic n cazul obiectivelor multiple, dar pot oferi numai un singur rezultat n condiiile care obiectivele sunt n mod explicit cntrite. n caz contrar cea mai bun opiune ar fi diferit pentru fiecare obiectiv n parte. n sens strict, aceste matrici nu se aplic n cazurile n care opiunile sau circumstanele sunt variabile continue, dar se poate face o mprire artificial a acestora n categorii. O matrice a avantajelor se construiete prin (1) listarea tuturor opiunilor aflate la dispoziia decidentului; (2) listarea tuturor circumstanelor condiionale care pot influena rezultatul adoptrii unei anumite opiuni; (3) calcurarea avantajului (i. e. cost sau beneficiu) obinut n baza combinaiilor posibile ale opiunilor i evenimentelor care condiioneaz. Oricare opiune care, atunci cnd este comparat cu una din celelalte opiuni existente, nu ofer niciodat un avantaj mai bun, poate fi nlturat, urmnd astfel a fi aplicat, n vedera determinrii celei mai bune opiuni, acel criteriu care reflect atitudinea adecvat fa de risc. Chapman 91980) afer o bun introducere n aplicarea acestei tehnici. 10. 5. 4 ARBORELE DECIZIONAL Tehnica de analiz a deciziei se aplic unei secvene din cadrul seriei de decizii interdependente, n contextul existenei unui grad de incertitudine. Analiza poate fi niat sub forma unor ramificaii ce pornesc fie din nodurile decizionale, caz n care ramificaiile reprezint opiunile existente la acel stadiu, fie din nodurile ntmpltoare, caz n care acestea reprezint evenimente externe pe care decidentul nu le poate controla. n funcie de cum se va nfia starea de lucruri viitoare precum i de alegerile fcute n stadiile iniiale, decidentul poate obine la captul ramificaiei un nou set de opiuni, produsul final sau avantajul n cauz. Probabilitile trebuie s fie atribuite ramificaiilor prin care sunt reprezentate evenimentele. Se pot astfel calcula avantajele medii asociat cu nodurile ntmpltoare aflate la extrimitile arborelui, iar arborele mpturit pn la nodul decizional anterior prin selectarea acelei opiunii n cazul creia este prevzut cel mai bun avantaj. Acest proces de mpturire se continu pn este atins ultimul nod de decizie. n cazul n care probabilitile de manifestare a anumitor evenimente, n special pentru cele aflate n apropierea extremitilor copacului, nu sunt cunoscute, pot fi atribuite probabiliti subiective, iar analiza vulnerabilitii, ntreprins pentru a evalua consecinele modificrii acestora. Gradul de certitudine poate crete pe msura trecerii timpului. Arborele decizional

196

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

197

pot fi folosite pentru soluionarea problemelor obiectvelor multiple dac ns este menionat importana fiecrui obiectiv. Chapman (1981) ofer o prezentare bun a arborilor decizionali, iar Behn i Vaupel (1982) aduc argumernte puternice n favoarea aplicrii acestei metode la procesul decizional guvernamental. 10. 5. 5 ANALIZA DE RISC Analiza de risc poate fi privit ca un arbore decizional ce conine doar nodurile aleatorii. Riscul ca un anumit eveniment s aibe loc poate fi calculat prin multiplicarea probabilitilor secvenei evenimeniale, necesare pentru ca acesta s se petreac. Din nefericire, analiza de risc are o aplicabilitate mai redus tocmai n ceea ce privete acele contexte n care s-ar dovedi mai util proiectele de anvergur, complexe, inovatoare cu o probabilitate mic dar incert a consecinelor devastatoare ntruct este improbabil colectarea unei cantiti suficiente date din trecut privitoare la evenimntele posibile i la interaciunea lor n vederea calculrii probabilitilor obiective, reale. Pentru o recenzie folositoare vezi Hadden i Hazelton (1980). 10. 5. 6 TEORIA NLNUIRII Aceasta reprezint mai degrab un set de proceduri dect o teorie ca atare nvederea rezolvrii problemelor nlnuite, care apar ori de cte ori o facilitate este prea limitat pentru ca toi clienii s poat beneficia simultan de serviciul respectiv, cu fiecare ocazie n care acetia se prezint. Exemple din sfera politicilor publice referitoare la acest gen de probleme includ listele de ateptare din spitale i cozile de la oficiile de servicii sociale. Rezolvarea acestor probleme presupune compararea costurilor ateptrii cu cele generate de furnizarea unor faciliti care s satisfac ceea ce ocazional ar putea reprezenta nite vrfuri ale cererii. Dac utilizarea acestor faciliti de ctre clieni are loc la n mod regulat i previzibil, pot fi folosite modele simple deterministe; dar, aa cum de cele mai multe ori este cazul, utilizarea facilitilor este neregulat, sunt necesare modele probabilistice mai complexe. Pentru o exupenere a modelelor de nlnuire vezi Stockey i Zeckhauser (1978, cap. 5). 10. 5. 7 MODELE DE INVENTARIERE n mod obinuit modelele de inventariere se prezint sub forma ecuaiilor i fac posibil ananaliza volumului exact de marf, ce trebuie meninut n stocuri. Modelul se construiete n baza urmtoarelor

idei: (1) marfa trebuie furnizat la cerere imediat, sau cu precizarea duratei maxime de ntrziere i a probabilitii producerii acesteia; (2) astfel sunt stabilite anumite praguri sub care fixarea stocului nu este permis, n lipsa unor noi ordine; (3) n cadrul modelului trebuie s fie de asemenea precizat probabilitatea decalajelor i ntrzierile datorate ndeplinirii ordinii de completare a stocului; (4) supus acestor constrngeri, costul meninerii stocului ar trebui s fie minimizat (i. e. este interzis pstrarea unui stoc extrem de mare doar pentru a evita pericolul epuizrii acestuia); (5) este posibil luarea n considerare i a dificultilor suplimentare ce pot aprea, precum costurile sanciunilor aplicate ca urmare ntrzierii apovizionrii sau a emiterii ntr-un timp foarte scurt a ordinilor de refacere a stocurilor.Un exemplu din sfera politicilor publice privind aplicarea acestei metode l reprezint proviziiile pentru aprare, n cazul crora epuizarea muniiei sau a pieselor de schimb ar putea avea consecine drastice, n care costurile meninerii stocurilor sunt ns foarte ridicate. Principiile generale pe care se sprijin modelele de inventariere sunt asemntoare celor valabile n cazul teoriei nlnuirii. 10. 6 Analiza economic, financiar i bugetar Tehnicile discutate pn n acest moment pot fi folosite, sau ignorate, dup cum autorii politicilor i consultanii lor consider de cuviin. Cu toate aceste procesele bugetare precum i cele ce se nrudesc cu acestea nu pot fi eludate de ctre nici o organizaie de o anumit mrime i complexitate, ntruct acestea se confrunt cu probleme zilnice legate de cine ce anume primete, ct de mult i pe cheltuiala cui.Elaborarea bugetului este deopotriv o activitate politic i administrativ, ntruct presupune fie exprimarea unei opiuni n condiiile existenei unor obiective concurente, fie ierarhizarea lor, fie adoptarea unei decizii privitoare la mijloacele necesare atingerii unui scop acceptat. n fiecare dintre aceste cazuri, procesele bugetare se coreleaz cu cele de definire, comparare i evaluare a opiunilor. Astfel trebuie luate decizii referitoare la repartizarea fondurilor ntre diferite politici i programe.A decide cine anume ia aceste deciziile, sau a stabili care perspective de abordare, metode i tehnici vor fi adoptate n cadrul procesului de alocare de la buget reprezint ntr-un anumit fel o msur discreionar. n perioada anilor 1960 i 1970 s-a manifestat un interes considerabil fa de procesul de elaborae a bugetului i au fost fcute astfel ncercri de a introduce metode mai sistematice i tehnici cu un caracter mai analitic. n cele ce urmeaz vom discuta principalele mbuntirile care au fost aduse acestor tehnici i metode.

198

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

199

10. 6. 1 NEVOIA PENTRU O PERSPECTIV DE TIMP MAI AMPL n 1958, un raport parlamentar (Select Committee on Estimates) a prezentat o perspectiv foarte critic asupra sistemului de evaluare i control al cheltuielilor publice aa cum se prezenta la acel moment n Marea Britanie. Ca urmare a acestui raport dar i a altor criticii ce au fost aduse a fost nfiinat n 1961 Comitetul Plowden, tot n acelai an prezentndu-i i primul raport (Raportul Plowden, 1961). Raportul expune o serie de revendicri care ar fi alctuit documentul constitutiv al micrii pentru reform administrativ din anii 1960. Era vorba n fapt de un raport managerial, prin aceea c punea accentul pe necesitatea guvernului de a-i nsui perspectiva de nelegere pe care sfera afacerilor o are asupra tehnicilor i abilitilor cerute de manegementul modern; de asemenea acesta accentua nevoia de planificare, integrndu-se astfel ntr-o dispoziie mai general pentru planificare ce a nceput s se afirme spre sfritul mandatului Cabinetului Macmillan. n ceea ce privete controlul asupra cheltuielilor publice, Plowden viza extinderarea persectivei temporale i a contextului n cadrul cruia programele de cheltuieli erau evaluate, prin ntreprinderea regulat, timp de civa ani de zile, a unor anchete asupra cheltuielor n ansamblul lor, raportate la cantitatea de resurse preconizat. Din mai multe considerente, perioada de timp adecvat s-a apreciat ca fiind cea de cinci ani, n detrimentul perpectivei pe termen scurt asupra cheltuielilor publice (de unu sau doi ani) dominant n anii 1950. Astfel ancheta asupra cheltuielilor publice ar fi trebuit s fie ntreprins n fiecare an i ar fi dus, printre alte lucruri, la actualizarea estimrilor cumulative sau a privirii nainte ce ncadra cei cinci ani. A fost astfel nfiinat sistemul ACP i ncredinat unui comitet inter-departamental important CACP. Contribuia CACP la sfritul anilor 1960 a fost descris ntr-un Tresury memorandum (Select Committee on Procedure, 1969) ca limitndu-se la sarcina de a ntocmi un raport factual care s indice rezultatele probabile ale politicilor n termenii cheltuielilor publice... n condiiile n care acestea rmn neschimbate pentru urmtorii cinci ani, precum i ce anume va presupune existena unei serii ample de politici alternative. Din anii 1960 sistemul PESC s-a confruntat cu multe dificulti dar conceptul de privire nainte, de proiectare a cheltuielilor publice pentru un numr stabilit de ani este nc preferat n discursurile goale, cel puin la Whitehall. Desigur acest sistem, mai mult dect o tehnic este un mod de abordare a procesului de alocare de la buget, din cadrul guvernului.

10. 6. 2 NEVOIA DE A RAPORTA CHELTUIELILE LA OBIECTIVE n anul 1970, nou alesul guvern Heath a redactat Cartea Alb (White Paper), Reoganizarea Guverbului Central(HMSO, 1970), ce a reprezntat o alt critic oficial a practicilor tradiionale din cadrul sectorului public, i anume folosirea metodei de elaborare a bugetului n funcie de input (input budgeting). Problema a fost formulat n ntregime de un parlametar (William Fife, Chairman of the former Estimates Committee) care a reclamat situaia n care Defence Estimates i-au adus la cunotin comitetului su costul ntreinerii unui cine de paz n Singapore (1000 lire pe an) dar nu i cuantumul taxelor pe care contibuabilul le pltete pentru ntreinerea bazei militare din Singapore. n lipsa acestor date, cum ar putea fi formulat un raport de evaluare asupra staionrii n Singapore? Sectoarele tradiionale de buget sunt clasificate n funcie de inputuri: i anume, n funcie de (a) departamente, i (b) itemi ai cheltuielilor precum salariile, rentele, echipamentele achiziionate, etc. Acestea ofer ntr-adevr o baz solid pentru controlarea i atragerea responsabilitii pentru cheltuielile publice i poate chiar pentru identificarea unor posibile de economii (e. g reducerea costului convorbirilor fcute de personal). Pentru o analiza mai complex este necesar o perspectiv distinct, i anume cea care se prezint sub forma metodei elaborrii bugetului n funcie de output. Un buget elaborat n funcie de output este unul n cadrul cruia clasificarea propunerile viznd cheltuielile se face (a) n funcie de programe i funcii generale ca i n funcie de departamente sau sub-departamente, i (b) n funcie de scopurile (sau obiectivele) pentru care sunt prevzute cheltuielile. Astfel pot fi, de exemplu, combinate i evaluate toate input-urile provenind de la diferitele departamente din cadrul guvernului n vederea meninerii unei baze militare peste ocean sau a urmririi unei politici importante precum asigurarea securitii Irlandei de Nord. Mai mult dect att, n cazuile n care anumitor politici sau obiective le pot fi atribuite inte precise, devine posibili n corporarea n metoda elaborrii bugetului n funcie de output a unei dimensiuni specifice, anume analiza performanei Anterior adoptrii, n 1970, a conceptului, diferite departamente de la Whitehall au aplicat astfel de metode de elaborare a bugetului, n special Defence, and Home Office (pentru serviciile furnizate de poliie) i Deparment of Education and Science.

200

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

201

10. 6. 3 NEVOIA DE A STABILI PRIORITILE N FUNCIE DE COMPARAREA COSTURILOR CU BENEFICIILE Am discutat deja problemele legate de stabiliea prioritilor n cadrul seciunii 9. 5. Dac putem vorbi de o singur tehnic relevant, aceasta este analiza de tip cost-beneficii (CB), care presupune evaluarea comparativ a opiunilor n funcie de costurile i beneficiile totale, att directe ct i implicite, att financiare ct i sociale (vezi Peters, 1973; Sugden i Williams, 1978). Att ct este posibil, aceste costuri i beneficii sunt cuantificate. n cadrul versiunii economitilor asupra ACB, cuantificarea se face n termeni bneti. Primul pas n evaluarea unei propuneri, s zicem, de a construi o nou autostrad const n identifcarea costurilor i beneficiilor relevante, incluznd i costurile i beneficiile indirecte i cele sociale. n practic, trebuie s existe un punct de ntrerupere exprimat n termenii numrului care poate fi luat n considerare, fapt ce presupune n mod necesar formularea unor evaluri subiective. Ulterior, costurile i beneficiile relevante sunt evaluate, pe ct este posibil,n termeni bneti, dei anumite aspecte nemateriale (precum frumuseea unui peisaj ameninat) nu potfi redate dec prin cuvinte, fr a li se atribui i o valoare bneasc, alctuind astfel o categorie minoritar a aspectelor importante dar non-cuantificabile. Problemele legate de atribuirea unei valori financiare anumitor beneficii precum salvarea unei viei sunt n mod evident foarte mari i din nou elementul inerent de subiectivitate face ca ACB s fie vulnerabil n faa criticilor. Atracia pe care o exercit demersul de reducere, att ct este posibil, a coturilor i beneficiilor la expresii bneti const fr ndoial n faptul c permite manifestarea unei anumite caracteristici, anume comensurabilitatea (i. e. msurarea n baza unui singur standard). Cu toate acestea, costurile bneti care nu trebuie s fie achitate mai devreme de o perioad de civa ani nu au aceiai valoare ca cele care trebuie s fie specificate imediat. Beneficiile sunt de asemenea i ele afectate de modul n care va evolua sfera lor de inciden de-a lungul timpului. Astfel pentru ca viitoarele costuri i beneficii s poat fi ntr-adevr exprimate n valori comensurabile, valorile lor trebuie s fie reduse la cele prezente iar alegerea ratei de reducere adecvate reprezint un alt aspect procedural controversat. Perspectiva de abordare de tip indice (index aproach) a ACB i propune s evite absurditatea evident a unui demers ce ncearc s fac expresia oricrui lucru reductibil la formulri bneti, acordnd 100 de puncte fiecreia dintre considerentele importante. Dar procesul de cuantificare nu este mai puin arbitrar. n ultim instan, abordarea de tipul bilanului financiar eludeaz problema legat de msuarea n baza unui standard comun, a tuturor

costurilor i beneficilor, prin simplul fapt al prezentrii ntr-o form cvasi- structurat a modului n care un demers deliberat este compatibil cu un set de criterii. n situaiile n care preurile de pe pia pot fi cunoscute, acestea sunt folosite, la fel ca i mrimile cantitative, ori de cte ori este posibil, ns fr a se ncerca reducerea lor la expresii financiari. n anumite cazuri informia poate fi doar verbal. Dificultile ce apar n cadrul acestui tip de abordare vizeaz sarcina ce-i revine decidentului de a evalua o informaie exprimat n forme diferite, dei la aceast obiecie s-ar putea rspunde c oricum decidentul ar fi fost nevoit s fac acest lucru precum i faptul c procedura presupus de raportul situaiei financiare l oblig pe decident s ndeplineasc aceast sarcin ntr-un mod ct mai sistematic i mai explicit posibil. Perspectiva de analiz a economitilor, care n mod obinuit este privit ca fiind intrisec ACB, i dezvlui valenele prin faptul c i ncurajeaz pe decideni s ia n considerare i costul de oportunitate. De exemplu, Wiliams (1973) afirm faptul c decizia de a construi un spital conine deopotriv decizia implicit de a nu aloca acelai volum de resuse, s zicem, unei coli sau n vederea mbuntirii unei poriuni de osea. Dei se poate constata c cele 1m lire alocate serviciilor medicale au redus rata mortalitii la 5 persoane pe an, n timp ce este de ateptat ca o sum smilar cheltuit n plus pentru amenajrile drumurilor s reduc rata mortalitii la 10 persoane pe an (Williams, 1973). Acest aspect ar putea indica faptul c deciziile privind stabilirea unei ordini de prioritai ntre sntate i drumuri, coli i armament (etc) ar putea fi simplificate prin calcularea i ulterior evaluarea comparativ a raportului cost-beneiciu presupus de fiecare chestiune. Mai mult dect att, n cazul serviciilor de sntate, se poate dovedi faptul c resursele investite n anumite programe medicale ar putea salva i mai multe viei dac aceast investiie ar fi redirecionat spre alte programe de acest fel. Date finind rezervele pe care le-am formulat n legtur cu aspectele subiective, chiar arbitrare implicate de procedurile i tehnicile de calcul ale ACB, percepia noastr asupra preteniilor exprimate de primii dintre susintorii si, i anume ca fiind exagerate nu v, prea surprinztoare. Critici precum Self (1970 i 1975) au atacat preteniile econocrailor n termeni mult ma radicali. Este indicat i parcurgerea rspunsurilor argumentate ale unui reprezentat moderat al ACB, precum Williams (1973). ACB este poate cel mai relevant exemplu de tehnici la care decidentul poate recurge (prin adresarea de ntrebri relevante i prin structurarea disciilor privind prioritile) dar aceleia nu-i poate fi atribuit elaborarea anumitor politici, ntruct sub aspectul fals de obiecivitate i precizie pe care l ofer rspunsurile cuantificate se pot afla supoziii, predicii i atribuiri de valorii contestabile.

202

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

203

10. 6. 4 NEVOIA DE A PERCEPE OBIECTIVELE PRIN PRISMA RELAIEI COST-EFICIEN Un alt subiect de interes mai restrns dar complementar celor incluse n ACB este acela de identificare pentru fiecare obiectiv dat a mijloacelor ce vor fi deopotriv efective (i. e. vor produce output-ul dorit) i eficiente (i. e. cu raportul cel mai favorabil ntre input-uri i output-uri). n mod evident, tehnica relevant n acest sens este analiza cost-eficien (ACE), care vizeaz identificarea mijloacelor celor mai rentabile de realizare a unor obiective definite sau identificarea valorii maxime ce poate fi obinut dac se fac anumite cheltuieli. Spre deosebire de versiunea ACB oferit de economiti, n aces caz beneficiile pot fi mai degrab exprimate n uniti fizice i nu n uniti monetare, n rest celelalte proceduri fiind similare.

10. 6. 5 NEVOIA PENTRU UN DEMERS MAI ANGAJAT DE IDENTIFICARE A ALTERNATIVELOR Una din semnificaiile importante ale termenului de opiuni este cel de alternative, incluznd i formularea alternativelor radicale la politicile existente sau la mijloacele de atingere a acestora. O tehnic bugetar important care a ncercat s se axeze pe aceast accepiune a termenului a reprezentat-o Sistemul de Planificare, Programare i Elaborarea Bugetului (SPPEb), iniial introdus n cadrul Departamentului de Aprare american la nceputul anilor 1960, SPPEb a fost descris de ctre reprezentantul su de seam Charles Schultze (1968):
PPE necesit identificarea atent i examinarea scopurilor i a obiectivelor existente n cadrul fiecrei sfere majore a activitii guvernamentale... Un alt el esenial al sistemului PPE l constituie analiza alternativelor n vederea identificrii mijloacelor celor mai eficiente de atingere a obiectivelor fundamentale statuate prin programe i a obinerii acelor obiective la cele mai mici costuri. elul este acela de a obliga ageniile s priveasc diferitele programe nu ca pe scopuri n sine de a fi continuate imperturbabil, fr provocri sau chestionri ci ca pe mijloace n vederea obiectivelor, aflate n competiie cu programe alternative, probabil mai operaionale i mai eficiente.

Aa cum a remarcat Else (1970), SPPEb i abordrile nrudite implic o schimbare de perspectiv, de la cea n cadrul creia bugetul era prezentat ca un instrumnt al controlului legal (i. e. banii trebuie s fie cheltu-

ii aa cum s-a preconizat), trecnd prin cea de control managerial (costeficien, etc), ctre cea n care bugetul ajunge s dein un rol-cheie n planificarea strategic. n 1965 preedintele Johnson a ncercat extinderea SPPEb la ntregul guvern federal. Istoria insuccesului su i a nrdcinrii trunchiate a SPPAb n momentul transplantrii sale n cadrul guvernului britanic (n special n cadrul guvernului local) a fost prezentat n detaliu n alte lucrri fr a mai trebui a le repeta i n acest context, dei anumite concluzii vor fi formulate la sfritul acestui capitol (Asupra apariiei i decderii SPPEb vezi Schultze, 1968, Schick, 1973; wildavsky. 1974, cap. 6; 1975, capitolele 13-18). n anii 1970, n cadrul guvernului central britanic a fost adoptat o form specific a SPPEb, sub forma ARP (Analiza i Revizuirea Programelor). Guvernul Heath, ales n 1970, a afirmat c a neles ARP ca un amendament necesar a CACP, ntruct acesta din urm nu presupunea ntocmirea unor rapoarte explicite privind obiectivele n vederea crora au fost fcute cheltuieli... i nici nu putea ncorpora cu regularitate analiza detaliat a programelor existente i a opiunilor majore formulate n legtur cu acestea, n termenii politicilor . O echip de oameni de afaceri a fost nfiinat n cadrul Civil Service Department pentru a ntocmi un sistem de revizuiri regulate... concepute pentru a oferi minitrilor posibilitatea de a identifica i a dezbate opiunile n favoarea anumitor politicilor. Decizia de a adopta o perspectiv de abordare nu att de cuprinztoare ca SPPEb american a fost una delicat, intenia fiind aceea de a seleciona n fiecare an domenii-cheie ale politicilor guvernamentale n vederea unei evaluri intensive i cu scopul reexaminri obectivelor fundamentale, ajustrii prioritilor ntre diferitele domenii ale politicilor i al identificrii unor mijloace mult mai eficiente din punctul de vedere al costurilor presupuse de realizarea acelor politici. Din 1970 pn n 1973 demersurile de acest tip ntreprinse la Whitehall au atins cteva din efectele ptrunztoare ce le-au fost preconizate, n principal datorit faptului c au beneficiat de susinerea politic i administrativ a nivelurilor superioare; n lipsa acestui sprijin au avut un impact mai redus i ARP a fost abandonat de noul ales guvern conservator (Grey i Jenkins, 1983). Faptul c ARP a czut n disgraie att pe plan politic ct i administrativ nu nseamn c era i lipsit de relevan. ntr-adevr, dintre toate tipurile de abordri pe care le-am evideniat, ARP este ntr-un anumit sens ndreptit s se afle n rndul abordrilor celor mai practice i, cel puin potenial, n rndul celor mai valoroase. Justificarea dat la Whitehall n favoarea renunrii la ARP reiese din sugestia pe care ne-au fcut-o funcionarii superiori i anume faptul c analiza i revizuirea programului este ceea ce fac ei tot timpul. Suntem sceptici n ceea ce

204

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

205

privete aceast pretenie i sincer dezaprobm sugestia mai mult politic, potrivit creia studiile tip Rayner sunt succesoarele naturale sau fiicele lui ARP, ntruct simplul fapt al limitrii cheltuielilor publice nu este echivalent cu atingerea eficacitii din punctul de vedere al costurilor presupuse, fr a mai meniona setul ntemeiat de prioriti. Tipul de abordare ARP poate foarte bine s fie redescoperit de un viitor guvern centralizat, iar ntre timp, se sper ca anumite autoriti locale s rmn angajate abordrilor strns legate de acesta, i anume analiza chestiunilor-cheie (Greenwood et. al., 1980). 10. 6. 6 NEVOIA DE CONTESTARE A INERIEI I A ABORDRII INCREMENTALE Incrementalismul se refer la anumite aspecte ale procesului de adoptare a deciziilor i n special n ceea ce privete stabilirea bugetului pe care practicanii le recunosc cu aceeai promptitudine ca i teoreticienii. Cel puin pe termen scurt, nu trebuie pus n discuie baza bugetului, iar n msuira n care aceasta trebuie s fie rectificat, acest fapt trebuie realizat astfel nct s determine o rat relativ mic a creterii sau ar trebui s se ntreprind o reducere gradual a cheltuieloir sectorului public. Cum ar putea fi contestate aceste caracteristici ale comportamentului de elaborare a bugetului? Rspunsul dat n Statele Unite n anii 1970 a fost cel de bugetare- zero (BZ) Etapele constitutive ale BZ au fost descrise ca fiind: (1) desemnarea unitilor de decizie, (2) formularea pachetelor de decizie pentru fiecare unitate de decizie, i (3) ordonarea pachetelor de decizie n funcie de prioriti. Unitile de decizie se refer la poziile pe care demersurile decizionale referitoare la bugete le ocup n cadrul organizaiilor. Acestea pot consta n diviziunile deja existente, s zicem, ale autoritii locale, precum departamentele organizate n funcie de sferele profesionale i de input; sau pot fi definite n termeni de program sau de output, traversnd graniele departamentale i intra-departamentale. n cazurile n care metoda elaborrii bugetului n funcie de output s-a nrdcinat deja, este de ateptat ca pogramele s fie folosite drept criterii de identificare a unitilor de decizie. Pachetele de decizie vizeaz modul n care managerii de programe sau din cadrul departamentelor i expun propunerile de cheltuieli, viznd urmtorul an financiar. La modul ideal, acest fapt ar trebui s se petreac sub forma unei declarai coninnd obiectivele ce trebuie s fie atinse, nivelele de performan ale unor servicii asociate cu atingerea acestor obiective precum i resursele necesare pentru furnizarea lor. ntr-un mod mai puin ambiios, pachetele ar putea

fi prezentate n termenii costurilor presupuse de resursele necesare pentru furnizarea nivelurilor declarate ale serviciilor. Pn acum, BZ pare a presupune ceva mai mult dect o variaie a output-ului procesului de alocare de la buget i dect SPPEb. Elementul discriminatoriu apare n momentul n care managerilor unitilor de decizie li se cere s justifice nu numai ce nivele existente ale cheltuielilor ar trebui s fie meninute i care, fr ndoial, ar trebui s fie introduse incremental n anul financiar urmtor, dar i de ce ar trebui s fie continuate n anul viitor oricare din cheltuielile privind pachetele (servicii, programe, sau obiective). Cu alte cuvinte, baza bugetar nu mai continu s rmn una necontestat i trebuie reflectat asupra alternativei de neimaginat a bazei zero. n ultim instan, managerilor unitilor de decizie li se cere s aeze ntr-o ordine a prioritilor diferiele pachete pe care ei le propun spre finanare. Acesta reprezint deopotriv un aspect neobinuit al procesului de alocare de la buget i unul pe care majoritatea efilor de departamente i programe l displac. Cu toate acestea, din perspectiva autorilor bugetului de la nivel central, aplicarea n ntregime a BZ ar trebui s le ofere date mai complete privind cheltuelile fcute de depatamente, inclusiv argumente bine ntemeiate n favoarea continurii programelor i serviciilor (de preferat declaraii ale obiectivelor crora le servesc), a meninerii cheltuielilor la anumite nivele aflate deasupra deasupra nivelului zero i meniuni privind ordinea de prioritate pe care managerii unitilor o atribuie fiecrui pachet. Astfel departamentul central de finanare (sau oficiul bugetar, n accepiunea american), se asfl ntr-o poziie mult mai bun, aceea de a-i construi o imagine de ansamblu privind scopurile ce justific cheltuielile aparinnd tuturor seciunilor din cadrul organizaiei, de a ajunge la propria perspectiv asupra prioritilor existente la nivelul ntregii organizaii i, cel puin n teorie, de a realoca resurse la o scar semnificativ mai mare dect cea pesupus de ajustrile incrementale sau decrementale. Discrepana dintre o teorie ambiioas i o practic limitat este cu toate acestea izbitoare n special n cazul BZ. Preedintele Carter nu a reuit s transfere BZ din statul Georgia n Washington DC, dar n orice caz schimbarea pe care BZ a determinat-o n cadrul practicilor de elaborare a bugetului din cadrul guvernelor statelor a fost una parial (Clynch, 1979). 10. 6. 7 LIMITELE MODIFICRII PRACTICILOR BUGETARE n ceea ce privete msura n care reformele viznd metodele financiare i bugetare au fost concepute astfel nct s ating demersuri decizionale privind utilizarea resurselor cu un caracter mai raional,

206

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

207

am menionat deja (n cadrul seciunii 4. 3) unele dintre limitele ntotdeauna probabile a se manifesta, sub denumirea mai general de factori cognitivi, economici, organizaionali i circumstaniali. Proceduri precum estimrile prospective presupun o puternic solicitare a capacitii cognitive a decidenilor. Acestora le lipsesc mijloacele pe care s se bazeze n vederea evalurii viitoarelor necesiti n materie de cheltuieli. Anumite probleme apar n cadrul demersurilor de evaluare a costurilor programelor sau a output-urilor, n special n ceea ce privete identificarea pentru fiecare program n parte a cotei adecvate din costurile fixe sau indirecte. Prezicerea rezultatului programelor de cheltuieli este foarte dificil ntr-adevr chiar i dup eveniment vor aprea discuii despre cine sunt cei care au beneficiat i n ce msur. Riscul determinrii arbitrare a punctelor de ntrerupere intervine atunci cnd se ntocmete o list a costurilor i beneficiilor, atunci cnd se decide ce valoare s fie atribuit salvrii vieii, sau n stabilirea ratei reducerilor, .a.m.d. Problemele nu sunt doar cele, sau nu n principal, cele ce in de stabilirea faptelor, ntruct n alegerea valorilor relevante i a criteriilor ce trebuie aplicate posibilitatea interveniei dezacordului i arbitrariului este i mai mare. n teorie, unele dintre aceste limite cognitive ar putea fi reduse prin mrirea staff-ului i a celorlalte resuse contractate n procesul de elaborare a bugetului. Cu toate acestea, asemenea sporiri ar generea unele ntrebri practice privind economia demersului de obinere a unei mai mari raionaliti. ntruct este dificil a dovedi faptul c una dintre metodele bugetare este superioar celeilalte, justificarea creterilor majore nregistrate de costurile asociate procesului de elaborare a bugetului este i mai dificil. Cteva dintre procedurile presupuse de metoda elaborrii bugetului n funcie de output, SPPEb, sau BZ sunt fr ndoial costisitoare, n termenii staff-ului i ai timpului, i tind s produc o cantitate iritant de hrtie. Este probabil ca beneficiile pe care le ofer s fie unele pe termen relativ lung, ns eforturile i cheltuiala pe care le presupun sunt prea evidente pe termen scurt, fapt ce tinde s devin o preocupare comun a politicienilor i administratorilor. Dei poate este greu a justifica acele calcule de buget care iau ca atare baza de cheltuieli existent i care tind s conduc doar la ajustri incrementale, nu poate fi pus la ndoial faptul c acestea reprezint mecanisme de economisire a timpului, care par a fi mult mai adecvate capacitilor cognitive limitate ale decidenilor. Factorii organizaionali includ problemele datorate abordrii unei perspective unitare sau sinoptice asupra procesului bugetar, n cazurile n care decidenii se confrunt cu interesele nstpnite, expertiza i influena efilor de departamente, care, la rndul lor, sunt supui presiunii exercitate d ctre purttorii de cuvnt ai grupurilor sub-depar-

tamentale. Chiar i sistemele de informaii ale organizaiilor tind s rmn blocate n verticalismul departamentelor nsrcinate cu efectuarea cheltuielilor i exist unele probleme privind construirea unor noi sisteme care s promoveze lateralismul proceselor comprehensive de elaborare a bugetului sau al programelor nrudite cu acestea. Denumirii de factori contextuali i-am circumscris importana nelegerii naturii procesuale a adoptrii deciziilor i, n special, aceea a ealborrii bugetului. Anume, aceasta reprezint o activitate cae poat fi neleas doar n termenii influenei strii trecute a lucrurilor (ce determin baza bugetar actual) i n termenii ateptrilor pe care oamenii le au pentru viitor (ateptri care n mod normal nu se extind i asupra posibilitii unei baze zero sau asupra unei reduceri semnificative a nivelelor actuale, s zicem ale pensiilor sau al ajutorului de omaj). Activitile implicate n procesul de elaborare a bugetului vor fi supuse unei presiune politica considerabile, neleas nu doar ca presiune exercit de partidele politice ci i ca presiune a politicii n sensul general al luptei intra- i interorganizaionale pentru controlul asupra resurselor. Att elaborarea bugetului ct i politica au fost descrise n termenii cine ce primete, ct de mult, i cu ce costuri. Astfel, ncercrile de reformare a procesului de elaborare a bugetului fie vor fi duse pn la capt i, n cazul reuitei, va modifica balana de putere din cadrul i dintre organizaii de exemplu, prin ntrirea centrului n detrimentul departamentelor fie, mai probabil, ncercrile de reformare vor fi zdrnicite de realitatea politic a intereselor deja consoliditate i de distribuia existent a puterii i resurselor. 10. 7 Prezentarea opiunilor ctre client Pn n acest moment am discutat modul n care opiunile sun identificate i generate, catalogate i definite, evaluate i comparate. Au fost examinate unele tipuri de abordare, proceduri i tehnici n raport cu fiecare dintre aceste activiti. Exist astfel o dimensiune tehnic a evalurii opiunilor i prin urmare abilitile de analiz devin relevante pentru acest aspect al procesului de elaborare a politicilor. Totodat am precizat la fiecare stadiu importana dimensiunii politice. n anumite cazuri devine evident nc de la nceput faptul c anumite consideraii de natur politic se vor dovedi a fi eseniale ntr-o asemenea msur nct orice demers de analiz nu i mai are rostul. n alte cazuri,un astfel de demers poate fi ntreprins, ns rezultatele vor fi aplicate tot de ctre politicien, crora le aparine de atfel i decizia final.

208

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

209

Scriitori precum Meltsner (1976) au accentuat necesitatea ca analistul s-i dezvolte deopotriv abiliti tehnice i politice. Cu siguran analistul nu trebuie s ignore identitatea clientului sau a utilizatorului rezultatelor analizei, celelalte surse de informaie i recomandri la care clientul va apela, tipul de consideraii i argumente care probabil vor avea o anumit greutate i nici modul cel mai potrivit de prezentare a raportului de evaluare a opiunilor ctre un client sau ctre o clientel colectiv. Experiena pote s-l fi nvat faptul c un client nu dorete s fie ncrcat cu prea multe argumente i informaii, lund n considerare doar cteva dintre opiunile prezentate, prefernd chiar i o recomandare direct. Probabil c politicienii vor oferi o magine distinc a exigenelor clientului. Una din criticile repetate fcut de ctre minitrii fostului cabinet britanic viza faptul c acetia fuseser foarte puin informai despre opinile pe care ar fi putut s le ia n considerare, precum i faptul de a se fi ncercat favorizarea unei singure recomandri. Totodat trebuie acceptat faptul c ntre mitri n postura clientului i analiti (sau consilieri) ca generatori ai opiunilor a existat n totdeauna o persoan intermediar de la Whitwhall, unul din funcionarii superiori (dar generalist); el este care pregtete rezumatul final ce va ajunge la ministru, i care micoreaz aria opiunilor ce-i sunt ncredinate. Politicienii care doresc ntr-adevr s li se aduc la cunotin diferite opiuni, mpreun cu argumentele i dovezile pro i contra , ar trebui s acorde mai mult sprijin dect cel pe care l-au acordat n ultimii ani, dezvoltrii tehnicilor i personalui de analiz a politicilor, nsistind n acelai timp pe accesul mai direct la acest personal (vezi e. g. Jenkins, 1971). Cu toate acestea, n cazul n care politcieni nu vor avea timpul necesare pentru a examina fiecare opiune, nu le va fi de prea mare ajutor un nmr ct mai mare de opiuni, datorit stadiului la care le sunt fcute cunoscute aceste opiuni. Meniunile lui George Cardona (1981), consilier politic la Trezorerie, n perioada mai 1979- noiembrie 1981, sunt relevante pentru acest aspect:
Exit cu toate acestea un neajuns privind modul n care Trezoreria i trateaz pe minitri i consilieri. Este refrectar la implicarea acestora n diferite chestiuni, n stadiile iniiale. Prefer s prezinte minitrilor un set deja elaborat de opiuni i care au fost dezbtute n totalitate la nivelele oficiale. n momentul n care acest proces este desvrit, deja formularea de ctre minitri a unor aprecieri privind opiunile respective poate fi deja tardiv; minitrii trebuie s ia o decizie iar consilierii trebuie s-i exprime recomandrile, fr s fi avut oportunitatea s asiste la construirea logicii argumentului.

Concluzia la care se poate ajunge n urma celor menionate este aceea c politicieni ar trebui s ncerce s se implice mai mult nu doar n fiecare sub-stadiu al identificrii i evalurii opiunilor ct i n stadiile iniiale ale politicilor, cum sunt definirea chestiunilor i stabilirea obiectivelor. Cu toate acestea, dei ncercrile minitrilor de a se implica n stadiile iniiale nu au fost ntmpinate cu refuzuri explicite, exist totui probabilitatea ca acetia s se confrunte cu un tip de opoziie cultural aa cum precizeaz Cardona:
n cazul uneia dintre puinele ocazii n care un ministru a ncercat s intervin n stadiul iniial al formulrii politicilor, reacia oficial a fost cea de tipul celei pe care ar provoca-o o persoan care ia masa ntr-un restaurant i care la un momendat s-ar ridica pentru a servi ea nsi cina; nici unul din ce prezeni nu l-ar mpiedica, dar ase osptari s-ar grbi s fac acest lucru n locul persoanei respective.

Chestiunea privind aria opiunilor se asociaz unei teme care s-a tot repetat, ncepnd cu abordarea modelelor de elaborare apoliticilor, n cadrul capitolului 4. Pe de alt part, a lua n considerare o serie de opiuni reprezint un aspect dezirabil, dar pe de alt nu trebuie s uitm c cei crora ne adresm anume decidenii -au un program foarte ncrcat i cel mai probabil nu vor dori citeasc analiza elaborat unei chestiuni, i nici s li se spun c, nainte de a putea lua o decizie, trebuie s parcug douzeci de opiuni diferite . Decidenii vor fi preocupai de problema practic cu care ei se confrunt n postura de persoane ce iau decizii reale ntr-un anumit context politic (i nu ca analiti ai politicilor). Rezumatele ce le sunt oferite, fie c prezint o singur recomandare sau doar un numr de opiuni care n mod deliberat conin numai acele costuri i benefici obiective, desconsidernd astfel consecinele politice ale opiunilor, pot fi ignorate; dac sunt ns acceptate, pot avea anumite repercursiuni politice care n utim instan demonteaz propunerea. Atributul de politic ese folosit n acest context nu n sensul restrns, partinic (dei i acesta poate fi foarte important) ci n nelesul su mai general care include de asemenea i reacia publicului, a grupurilor de interese vizate de o anumit chestiune, sau a autoritilor ce implementeaz anumite politici. n cadrul seciunii 10. 6. 3. am discutat aplicarea tehnicilor de analiz de tipul cost-benefeciu, dar multe decizii privind anumite politici nu se preteaz acestui tip de abordare, ntruct exst consideraii importante care nu pot fi reduse la calcularea lirelor. Un exemplu n acest sens l-ar putea reprezenta eliminarea segregaiei religioase din colile scoiene, iar a ignora consecinele politice ale opiunilor n acest caz ar reprezenta un act necugetat.

210

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Nu exist o modalitate simpl de rezolvare a tensiunii provocate de meninerea unui echilibru ntre ce dou surse de risc: neglijarera consecinele posibile ale unei opiuni date i ntocmirea unui material copleitor . Cel mai eficient compromis l-ar putea reprezenta probabil alctuirea un rezumat n forma unei prezentri a opiunilor Prima parte a acestei prezentri ar consta ntr-o expunere succint a problemei n privina creia trebuie luat o deczie. Apoi ar trebui ntocmit o list cuprinztoare a opiunilor, incluzndu-o poate i pe cea mai improbabil . Cu toate acestea, detalierea ar trebui s se fac doar pentru numr restrns de opiuni (s zicem ntre trei i cinci) de pe acea list; dac exist diferene semnificative pe care aceste opiuni le determin la nivelul politicilor , acestea ar putea fi prezentate sub forma unor subopiuni. Fiecare opiune ar trebui s fie descris succint n termenii (a) cursului pe care se presupune c trebuie s l ia aciunea; (b) ai costurilor i beneficiilor. n rndul costurilor i beneficiilor pe care le-am putea include se afl implicaiile financiare, implicaiile n materie de mn de lucru, impactul social, reaciile probabile ale grupurilor i organizaiilor fa de opiunea aleas i (dac este posibil, dat fiind rezumatul) implicaiile electorale i cele viznd partidele politice. n msura n care este posibil, dat fiind rolul analistului i cel al decidentului, prezentarea poate conine n finalul su o recomandare n privina selecionrii uneia sau a mai multor opiuni. Dincolo de toate acestea, este important ca dimensiunile acestui documnt s nu duneze informaiei relevante i nici probabilitii ca acesta s fie citit de ctre persoanele cu un program ncrcat. Aa cum rezult din experiena noastr, ntocmirea unor astfel de documente l poate ajuta pe student sau pe cel antrenat s-i dezvolte att capacitatea de analiz ct i abilitatea de a prezenta rezultatele ctre clientul politic. Dac ntr-adevr politicianul-client beneficiaz n urma pregtirii (training) realizate n scopul autorizrii i utilizrii ulterioare a rezultatelor demersurilor de analiz a opiunilor, reprezint un aspect pe care nu am avut nc ansa s-l studiem.

11 Implementarea
11. 1 Implementarea ca parte a elaborrii politicilor Doar n ultimii doisprezece ani cercettorii din cmpul tiinelor sociale, n special politologii, au nceput s-i manifeste interesul fa de procesul implementrii sau s accepte faptul c acesta este o parte a procesului mai amplu al elaborrii politicilor. Am precizat deja faptul (n capitolul 2) c studiile anterioare aveau tendina s se axeze pe problematica deciziilor i nu pe cea a politicilor i c, n fiecare dintre aceste cazuri, interesul era legat de momentul alegerii, n care se lua decizia sau se elaborau politicile. Ceea ce s-a petrecut ulterior nu a mai atras atenia politologilor n aceeai msur, sau, mai precis, a intrat n sfera de preocupare a specialitilor din domenii precum administraia public sau managementul din cadrul sectorului public. Din momentul publicrii, n 1973, a lucrrii lui Pressman i Wildavsky, Implementarea, numrul crilor i articolelelor n care implementarea este tratat ca element-cheie al studiului politicilor publice a crescut substanial. Unul din motivele resuscitrii interesului l-a reprezentat contientizarea, n special n Statele Unite, a faptului c multe dintre msurile introduse de ctre administraia liberal din anii 1960 au produs un impact destul de redus n ceea ce privete transformrile fundamentale sau de lung durat.. n Marea Britanie, de asemenea ncercrile de reform ale guvernului labourist au avut efecte dezamgitoare, iar la nceputul anilor 1970 guvernul Heath a fost nevoit n primul rnd s abandoneze politica sa de neangajare a guvernului n industrie, pentru ca ulterior demersurile sale de extindere a activitii guvernului, inclusiv sistemul judectoresc, la sfera relaiilor industriale i la cea a reglementrilor sindicale s ntmpine probleme deosebit de mari. Eecuri particulare ale procesului de implementare au fost observate, sau presupuse, n domenii precum regenerarea urban,dezvoltarea terenurilor, angajrile, controlul polurii i restructurarea industrial. Prea din ce n ce mai evident faptul c meritele guvernelor se rezum la aciunile de legiferare i la cele de determinare a schimbrilor dorite i n curnd s-au cutat explicaii la a ceea ce Dunsire (1978) a numit diferena de implementare. Dac problema este definit n termenii eecului politicilor, ce trebuie s nelegem noi prin aceast expresie? i dac ajungem s nelegem ceea ce a fost fcut greit, putem noi explica de ce?

212

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

213

Atunci cnd cutm s nelegem ceea ce se are n vedere prin eecul politicilor este util s facem distincia ntre non-implementare i implementare nereuit.. n primul caz, o politic nu este pus n aplicare aa cum s-a intenionat, probabil datorit faptului c cei implicai n executarea ei au fost ineficieni sau incapabili de a coopera, sau de a ntreprinde eforturi ntr-o asemenea msur nct s elimine obstacolele aflate n calea unei implementri eficiente, asupra crora aveau un control limitat sau nici unul. Pe de alt parte, vorbim despre implementare nereuit n cazurile n care, dei politica respectiv a fost n ntregime pus n aplicare, iar circumstanele externe nu sunt ostile, cu toate acestea ea nu reuete s determine rezultatele scontate. Desigur, n anumite cazuri, eecul unei politici poate fi total, de exemplu, ca n cazul n care s-a ncercat mbuntirea competitivitii tehnologiei britanice avansate pe pieele lumii prin intermediul asigurrii accesului industriei private la anumitecontracte privind dezvoltarea utilitilor publice, finanate de guvern. Modul n care ageniile guvernamentale avizate au gsit de cuviin s duc la ndeplinire a fost oarecum lipsit de imaginaie; n orice caz interesul manifestat de nterprinztorii industriali a fost destul de redus, n parte datorit faptului c mediul economic nu era de o asemenea natur nct s ncurajeze ntreprinderile private, i astfel contractele ncheiate s-au situat sub nivelul fondurilor alocate, iar rezultatele n termenii competivitii au fost dezamgitoare chiar i n contextul n care fondurile au fost cheltuite aa cum s-a intenionat. O exemplificare asemntoare a dimensiunilor multiple ale eecului unei politici n Statele Unite a constituit-o baza pus de studiului de pionerat ntreprins de Pressman i Widavski n 1973. Motivele care conduc la asemenea eecuri pot fi deduse cu uurin din aceste studii. La modul explicit, cnd spunem c o politic este compromis avem n vedere una sau mai multe din cauzele urmtoare: o proast execuie, o proast politic, sau ghinion. Astfel, o politic poate fi ineficient implementat, fapt ce va fi interpretat de ctre iniiatorii respectivei politici ca reprezentnd o proast punerea n aplicare a acesteia. Fie, att iniiatorii politicii ct i cei nsrcinai cu implementarea acesteia mprtesc aceeai concepie privitoare la circumstanele externe ostile care anuleaz orice posibilitate de a identifica vinovai este vorba pur i simplu de ghinion . Motivul care nu se regsete prea adesea sau cel puin nu att de explicit n explicaiile oferite eecului politicilor se refer la faptul politica n sine a fost proast, n sensul n care aceasta a fost fundamentat pe informaii neadecvate, pe o structur de argumentare deficitar sau pe supoziii nerealiste. Orict de lipsit de complicaii pare acest nivel de analiz, conduce totui la o anumi concluzie :faptul c nu exist o linie tranant de demarcaie ntre (a) formularea unei politici i (b) implementarea acesteia. Ceea ce se petrece

la acest aa-zis stadiu al implementrii va avea consecin asupra rezultatului real al unei politici. Invers, probabilitatea obinerii unui rezutat favorabil (pe care pentru moment l definim ca rezultat dorit de iniiatorii politicii respective) va crete n funcie de msura n care problemele ce pot aprea n cadrul implementrii sunt avute n vedere nc din stadiul conceperii politicilor. Vom reveni ulterior, n cadrul acestui capitol, la realaia dintre ceea ce Barrett i Fudge (1981) au numit politic i aciune precum i la critica adus de ei la ceea ce au descris ca reprezentnd perspectiva de sus n jos. Pentru moment, ne vom limita la limbajul de sus n jos al eecului politicilor, ncercnd a afla de ce, n realitate, o anumit msur a acestui eec este inevitabil 11. 2 De ce un proces perfect de implementare este de neatins n capitolul 4 am fost consecveni abordrii propudse de Herbert Simon n ceea ce privete studiul modului n care sunt concepute politicile, construind ntr-o prim faz un model ideal de raionalitate perfect i prezentnd ulterior numeroasele constrngerile numeroase (sau limite n accepiunea lui Simon) care, n practic, tind s elimine posibilitatea demersurilor raionale de elaboarare a politicilor. Cu alte cuvinte, modelul descriptiv de elaborare a politicilor a fost conceput n termenii abaterilor de la modelul ideal al raionalitii observate. n cadrul studiului nostru privind modul n care politicile sunt implementate, vom proceda, ntr-o prim faz, la fel. n acest caz, vom urmri exemplul oferit de Christopher Hood n cadrul studiului s valoros referitor la Limitele Administraiei (1976) i vom mprumuta conceptul su analitic de administraie perfect. ntr-un articol intitulat De ce este procesul de implementare att de dificil?, Gunn (1978) a recurs la analizele realizate de Hood precum i la cele cele ale lui Pressman i WildavskY(1973), Etzion (1976), Kaufman (1971), Bardach (1977), Van Meter i Van Horn (1975) ,King (1975 i 1976) pentru a oferi funcionarilor un ghid succint al unora dintre motivele pentru care, potrivit acestor lucrri de pionerat, este probabil ca nici o stare de implementare perfect s nu poat fi realmente atins n practic . Asemenea lui Hood, Gunn subliniaz c perfeciunea n acest context reprezint un concept analitic sau o idee i nu, ca n accepiunea colocvial a termenului, un ideal care trebuie s fie atins. Cu alte cuvinte, nu este oferit nici un model prescriptiv i, ntr-adevr, cteva dintre precondiiile logice ale implementrii perfecte precum supunerea perfect sau controlul perfect au fost catalogate ca fiind inacceptabile din punct de vedere moral i politic, i irealizabile n contextul democraiei pluraliste.

214

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

215

Prin urmare, care sunt aceste precondiii de a cror satisfacere depinde atingerea strii de implementare perfect i de ce este improbabil ca ele s fie realizate vreodat n practic? 11. 2. 1 CIRCUMSTANELE EXTERIOARE AGENIEI RESPONSABILE CU IMPLEMENTAREA UNEI POLITICI NU IMPUN CONSTRNGERI PARALIZANTE Unele dintre obstacolele aflate n calea implementrii se gsesc n afara sferei de control a administraiei, ntruct sunt exterioare politicii respective i ageniei care este responsabil de implementarea ei. Acestea pot fi fizice, ca n cazul n care de exemplu un program agricol stagneaz datorit secetei sau molimelor. Sau pot fi de natur politic, prin faptul c politica respectiv sau msurile prevzute pentru realizarea ei contravin anumitor interese (precum activitii de partid, sindicatele sau, n anumite societi, armata) care-i pot exercita dreptul de veto. Aceste limitri sunt evidente i nu sunt numeroase aciunile pe care administratorii le pot ntreprinde n sensul depirii lor, cu excepia cazurilor n care se afl n postura consilierilor, asigurndu-se ca aceste posibiliti s fie avute n vedere n stadiul elaborrii politicilor. 11. 2. 2 PROGRAMELE TREBUIE S DISPUN DE TIMPUL I RESURSELE NECESARE n parte aceast condiie se suprapune peste cea dinti, ntruct adesea este circumscris categoriei constrngerilor externe. Cu toate acestea, i n cazul politicilor fezabile fie din punct de vedere fizic fie din punct de vedere politic exist posibilitatea ca ele s rateze ndeplinirea inteniilor declarate. Un motiv des ntlnit este acela c se ateapt prea multe ntr-un timp prea scurt, n special atunci cnd este voba de atitudini sau comportamente (ca de exemplu, ncercrile de transformare a atitudinilor discrimanatorii mpotriva celor handicapai fizic sau mental). Un alt motiv const n faptul c politicienii sunt cei ce hotrsc finalitile politicilor dar nu i mijloacele, astfel nct se ajunge n situaia n care restrngerea cheltuielor poate priva un program autorizat (statutory programme) de resursele adecvate. Acesta a fost cazul Legii privind controlul polurii (Control of Polution Act) din 1974, ntruct a coincis cu restriciile impuse n sectorul public, care au privat autoritile locale de fondurile necesare contractrii echipei (staff-ului) n vederea implementrii Legii. O problem mai neobinuit apare atunci cnd fondurile speciale devin accesibile, ca n cazul Programului Urban, dar trebuie s fie cheltuite ntr-o

perioad de timp extrem de scurt, mult mai repede dect le poate absorbi programul. Este imporant a privi banii nu ca pe o resurs n sine ci ca pe un bilet n baza cruia pot fi achiziionate resuse reale, fiind posibil apariia unor decalaje n cadrul acestui proces de conversie. Teama ageniilor de se vedea nevoite s npoieze la sfritul anului financiar partea necheltuit din fonduri determin o cretere exagerat a cheltuielor , cteodat ndreptate spre achiziionarea unor itemi nensemnai. ncercrile de a-i convinge pe funcionarii financiari de a transfera fondurile necheltuite n noul an financiar sunt de obicei zadarnice, aceasta reprezentnd o situaie n plus n care administratorii se dovedesc incapabili s depeasc acele constrngeri ce acioneaz asupra demersurilor de implementare. Ei pot doar s-i sftuiasc pe politicieni n ceea ce privete perioada timp necesar pentru ca un program s nceap s produc rezultate, s planifice fluxul financiar anual pentru a putea evita sumele necheltuite i s ncerce s anticipeze apariia oricror blocaje posibile n cadrul procesului de convertire a banilor n resurse reale. 11. 2. 3 COMBINAIA NECESAR DE RESURSE TREBUIE S FIE DISPONIBIL A treia condie decurge firesc din cea de-a doua, i anume faptul c nu trebuie s existe doar constrngeri n termenii resuselor n ansamblul lor dar, de asemenea, la fiecare stadiu al procesului de implementare trebuie s fie disponibil combinaia adecvat de resurse. n practic adesea intervine o trangulare, s zicem, n cazurile n care combinaia dintre bani, mn de lucru, pmnt, echipament i material de construcie trebuie s fie prezent n aceast formul n vederea construirii unei autostrzi cneprevzute baz aerian, pentru RAF, dar n care furnizarea cu ntrziere a uneia dintre resurse determin blocarea programului cu cteva luni. Aa cum am menionat i n cadrul seciunii11. 2. 2, o criz temporar de bani poate fi mai puin grav n asemenea circumstane dect un blocaj n furnizarea resurselor reale. Fluxul fondurilor suplimentare alocate unui program poate fi accelerat, dat fiind acordul politic, printr-o rsucire a robinetuluifiscal, dar nu exist nici o garanie a faptului c banii vor puta fi convertii n pmnt, mn de lucru, sau materiale n perioada de timp prevzut pentru programul respectiv. O criz, de exemplu, a stocului de cherestea poate face s stagneze luni de zile un program de construcii. Sau, absena dulgherilor calificai poate s mpieteze grav asupra unui program de refacere a locuinelor. Cu alte cuvinte, producerea anumitor crize este probabil n cazul n care resursele relativ rare sunt furnizate sub forma unor stocuri fixe i nu sub forma unor fluxuri. Durata decalajului datorat eliminrii deficienei aprute

216

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

217

n furnizarea minii de lucru pregtite, de exemplu, va fi determinat de durata minim a perioadei necesar de pregtire. Responsabilitatea principal pentru asemenea crize survenite n stadiul implementrii revine staff-ului administrativ, incluzndu-i i pe designerii programelor i managerii, ntruct la ndemna lor se afl o serie de tehnici (adesea nsoite de tehnologia existent) precum reeaua de planifuicare i cotrol, prognozele n materie de mn de lucru i controlul stocurilor, cu ajutorul crora ar putea anticipa posibilele trangulri i ntreprinde msurile adecvate n termenii aprovizionrii cu resurse i ai redistribuirii acestora n cadrul programului. 11. 2. 4 POLITICA CE URMEAZ A FI IMPLEMENTAT TREBUIE S SE BAZEZE PE O TEORIE A CAUZELOR I EFECTELOR n unele cazuri politicile sunt ineficiente nu datorit faptului c au fost prost implementate, ci datorit faptului c sunt nite politici proaste. Anume, o anumit politic se poate ntemeia pe nelegerea neadecvat fie a unei probleme, a cauzelor i tratmentului su fie a unei oportuniti, a naturii sale i a ceea ce este necesar pentru cercetarea ei. Pressman i Wildavski (1973) descriu orice politic drept o ipotez ce conine condiiile iniiale i consecinele prezise. Anume, modul de raionare al autorilor politicilor este unul de tipul dac X este realizat la momentul t(1) atunci, la momentul t(2) va rezultaY. Astfel fiecare politic ncorporeaz o teorie a cauzelor i efectelor (n mod obinuit nedeclarat n practic) iar dac politic eueaz, vina poate reveni teoriei pe care s-a sprijinit i nu unei proaste puneri n aplicare. Pressman i Wildavski i-au dezvoltat argumentul n baza unui studiu de caz asupra eeclui nregistrat de programul conceput la sfritul anilor 1960 n scopul crerii unor locuri de munc pentru grupurile minoritare din oraul californian Oakland. Programul a furnizat fonduri att pentru lucrrile publice ct i pentru programele de construcii, cu sperana c (a) oportunitile de afaceri rezultate vor fi valorificate de ctre investitori (b) i vor duce astfel la crearea de noi locuri de munc pe care (c) le vor putea ocupa negrii mexicanii. n pofida bunelor sale intenii, programul a avut rezultate foarte slabe. mprumuturile contractate de firme au fost n numr redus i anumite propuneri pentru lucrri publice nu au dus la nimic. Chiar i atunci cnd fondurile au fost cheltuite aa cum fusese prevzut, creterea net a numrului de persoane angajate aparinnd grupurilor minoritate a fost dezamgitor de mic. Una dintre concluziile formulate de Pressman i Wildavski a fost aceea c programul s-a bazat pe o teorie greit privind crearea locurilor de munc: acest aa-zis eec al implementrii a fost n fapt un eec al elaborrii

politicii. Bardach (1977, 251-2) subliniaz i el acest fapt: Dac structura nsi a teorie este greit, politica se va dovedi un eec, indiferent dect de bine este implementat. ntr-adevr, nu este foarte clar ce nseamn implementarea adecvat a unei politici conceput n mod fundamental greit. n fapt ne confruntm doar cu o problem aparent de implementare, care poate fi abordat printr-o mai bun analiz ntreprins n cadrul acelor stadii ale procesului de elaborare politicilor referitoare la definirea chestiunii i analiza opiunilor. Dificultile unei asemenea analize nu trebuie s fie subestimate, date fiind limitele capacitii noastre de nelegere i rezolvare a complexelor problemelor economice i sociale, n special de cnd guvernele, aa cum ne reamintete Bardach (1977) au tendina de a adopta o poziie ferm n raport cu cele mai dificile probleme crora nimeni nu a fost capabil s le fac fa. Totui, putem ncerca s mbuntim demersurile de definire a chestiuni (vezi cap. 7); putem ncerca s testm ipotezele pe care se sprijin diferitele opiuni pentru anumite politici; putem nva ceva chiar i din experiena strin (dei nu exist dovezi c noi n Marea Britanie putem nva ceva din eecurile politicilor descrise de Pressman i Wildavski, precum i de ali autori americani); i n ultim instan, trebuie s ne amintim c momentul alegerii nu reprezint faza final a procesului de elaborare a politicilor i s fim mereu pregtii s ne testm teoria n raport cu problemele reale, observate n stadiile finale ale procesului. 11. 2. 5 RELAIA DINTRE CAUZ I EFECT TREBUIE S FIE DIRECT, CU PUINE, SAU CHIAR LIPSIT DE, LEGTURI INTERMEDIARE Chiar i din aceast prezentare n linii generale a programului Oakland redat n cadrul seciunii 11. 2. 4 se poate demonstra faptul c teoria pe care se sprijin politica respectiv este mult mai complex dect simpla relaie dac X, atunci Y, lanul cauzalitii fiind mai extins, ncorpond o relaie de tipul dac X, atunci Y i dac Y, atunci Z. Pressman i Wildavski argumenteaz faptul c politicile care depind de o multitudine de secvene ale relaiei cauz-efect au o tendin specific de a se destrma, ntruct cu ct este mai lung lanul cauzalitii, cu att sunt mai numeroase legturtile reciproce ntre relaiile cauz-efect i cu att mai complex devine procesul de implementare. Cu alte cuvinte, cu ct lanul are mai multe verigi de legtur, cu att este mai mare riscul ca unele dintre acestea s fie incomplet concepute sau prost executate. n cazul programului Oakland o abordare nu att de elaborat dar mai direct a problemei legate de crearea locurilor de munc ar fi putut avea

218

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

219

un succes mai mare. Totui, dat fiind complexitatea unora dintre recentele programe britanice nu doar ncercrile noastre de a mbunti perspectivele de angajare a grupurilor minoritare sau de regenerare a centrelor oraelor nu ar trebui s ne artm att de critici la adresa practicii americane. 11. 2. 6 RELAIILE DE DEPENDEN TREBUIE S FIE MINIME Condiia implementrii perfecte impune existena unei singure agenii care s-i asume implementarea unei anumite politici; totodat ea nu trebuie s depind de alte agenii pentru succesul aciunii sale, sau, n cazul n care sunt implicate alte agenii, relaiile de dependen trebuie s fie minime, att n ceea ce privete numrul ct i importana lor. Acolo unde, aa cum adesea este cazul n practic, implementarea nu necesit doar serii complexe de evenimente i legturi (vezi seciunea 11. 2. 5) ci i existena n rndul unui numr mare de participani a unei nelegeri, reafirmate cu ocazia fiecrui eveniment, probabilitatea unui rezultat favorabil sau chiar predictibil se va reduce ntr-o msur i mai mare. Pressman i Wildavski afirm faptul c A suplimenta pe parcusul ciclului de existen al programului, numrul de autorizri necesare presupus de fiecare moment decizional va oferi o idee despre sarcina presupus de asigurarea implementrii. (Un moment decizional va fi atins ori de cte ori va fi necesar s se ajung la o nelegere pentru ca programul s poat continua, iar autorizarea reprezint denumirea dat fiecrei situaii n care unui participant individual i se cere s-i dea consimmntul). Prin intermediul unui proces simplu de calcule aritmetice, Pressman i Wildavski demonstreaz faptul c, dei ansa obinerii din partea unui singur participant, la un moment decizional dat a autorizrii, n momentul n care toate probabilitile sunt calculate mpreun, ansele totale de reuit sunt extrem de reduse. Asemenea calcule induc oarecum n eroare ntruct, aa cum Browen (1982) a artat, ansele de reuit se pot mbunti n mod considerabil n msura n care au loc ncercri repetate de a se ajunge la un acord n ceea ce privete momentele decizionale delicate, de a concentra resursele asupra autorizrilor dificile, precum i dac se fac ncercri paralele de a atinge aceleai rezultate pe ci diferite i nceputul efectului departid ctigtoare (vezi de asemenea Bardach, 1977, 243-3). n continuare, Pressman i Widavsky i-au ntemeiat calculele pe un concept privind rezultatul favorabil al fiecrui moment decizional de tipul totul sau nimic, n timp ce ansele unei reuite pariale pot fi foarte bine mai mari. Acestea fiind spuse, pare nc probabil perspectiva conform creia, cu ct este mai mare numrul de autorizri necesare din partea corpurilor

implicate n demersurile de implementare, cu att mai mici vor fi ansele unui proces de implementare complet. Nu doar n cadrul sistemelor federale precum cel al Statelor Unite se ntmpl ca programele s-i supraliciteze dimensiunile att n termenii lanurilor cauzale ct i ai numrului ageniilor implicate. Anthony King (1976) susine ideea potrivit creia capacitatea guvernului britanic de a face fa problemelor sale slbete datorit faptului c numrul relaiilor de dependen n care guvernul este implicat a crescut n mod substanial. Astfel, n prezent, este o situaie relativ neobinuit ca implementare a programelor publice s presupun, pe de o parte doar un singur departament guvernamental, iar pe de alt parte doar un singur grup de ceteni afectai. n schimb, este probabil s existe o reea interpus de autoriti locale, consilii i comisii, asociaii voluntare i grupuri organizate. Un exemplu de implementare multi-stadial i implicnd un numr considerabil de agenii l constituie proiectul de Regenerare a Prii Estice a Glasgow-ului (GEAR), implicnd Scottish Office, Scottish Development agency, Scottish Housing Association, Manpower Services Commission, Strathclyde Regional Council, City of Glasgow District Council precum i alte cteva corpuri publice ca i grupuri din cadrul comunitii, locuitorii nii i ntreprinztorii privai i investitorii care, se sper, vor fi atrai n aceste demersuri de regenerare a ariei. Chestiunea legat de faptul n ce msur GEAR reprezint istoria unei reuite pariale sau este un grup de organizaii reciproc ineficiente (Booth, Pitt i Money, 1982) face subiectul unor dezbateri n Scoia. n anumite cazuri, nerbdarea manifestat fa de problemele legate de cooperarea cu un grup numeros de organizaii a condus la sugestia potrivit creia (asemntor celor introduse n Anglia) ar putea asigura o baz mai solid n vederea stoprii declinului Capului de Est al Glasgow-ului. 11. 2. 7 TREBUIE S EXISTE O NELEGERE I UN ACORD ASUPRA OBIECTIVELOR n acest context, cerina este aceea a existenei unei nelegeri depline i a unui acord asupra obiectivelor ce trebui s fie atinse i asupra faptului c aceste condiii ar trebui s fie prezente pe ntreaga durat a procesului de implementare. (Ar trebui poate s reamintim faptul c aceast cerin corespunde modelului ideal de implementare perfect; pn n acest punct al discuie nu a fost oferit nici un model prescriptiv i cu att mai puin unul descriptiv). Aa cum am menionat i n cadrul capitolul 9, teoria planificrii abund n consideraii referitoare la obiective care, potrivit autorilor

220

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

221

perspectivei de abordare manageriale, ar trebui s fie definite cu claritate, preferabil cuantificate, nelese i acceptate n cadrul organizaiei, reciproc compatibile i aflate ntr-o anumit relaie de interdependen; totodat ele ar trebui s fie prezentate sub forma unui proiect n baza cruia programele aflate n desfurare s poat fi monitorizate. Cu toate acestea, aa cum rezult i din capitolul 9, majoritatea studiilor indic faptul c, n realitate, obiectivele unei organizaii sau ale unor programe sunt greu de identificat sau sunt formulate n termeni ambigui i evazivi. Chiar i obiectivele oficiale, acolo unde ele exist, pot s nu fie compatibile ntre ele, iar probabilitatea conflictului sau a confuziei crete atunci cnd grupurile profesionale sau de alt natur i promoveaz, n cadrul programului, propriile obiective, neoficiale. Adesea obiectivele oficiale sunt nelese doar parial, probabil datorit unei comunicrii inadecvate ntreinute de cartierele generale att n interiorul sensul fiind de sus n jos ct i n exteriorul organizaiei. Chiar dac iniial obiectivele au fost nelese i aprobate, nu se poate concluziona faptul c aceast stare a lucrurilor se va menine pe ntreaga perioad de desfurare a programului, ntruct scopurile sunt predispuse nlocuirii, multiplicrii, extinderii i transferrii. Oricare dintre aceste tendine va ngreuna procesul de implementare i chiar n opinia managementului de la vrf l va submina. Din nou ne confruntm cu situaia n care aparentele eecuri de implementare i au sursa n anumite caracteristici proprii altor stadii din cadrul procesului de nfptuire a politicilor. 11. 2. 8 SARCINILE TREBUIE S FIE DEFINITE N TOTALITATE I NCADRATE CORECT N SECVENE Condiia n acest caz, este aceea c, n cadrul demersurilor de atingere a obierctivelor asupra crora s-a convenit, este posibil ca sarcinile ce-i revin fiecrui partipant s fie precizate, prezentate detaliat i ncadrate n secvene temporale corespunztoare. Sunt evidente dificultile ce apar n satisfacerea acestei condiii. De asemenea este deopotriv dezirabil i inevitabil existena unei anumite marje de discreie i improvizaie chiar i n cazul programelor ce au fost plnuite cu cea mai mare grij. ns tehnicile precum reeua de planificare i de control (ce vor fi discutate n cadrul seciunii 11. 4. 2) pot cel puin asigura un cadru n baza cruia proiectele pot fi planificate iar procesul de planificare, controlat, prin identificare sarcinilor ce trebuie ndeplinite, a relaiei dintre aceste sarcini i a secvenei logice de timp n cadrul creia vor fi ndeplinite. Desigur mai rmn problemele manegeriale legate de ndeplinirea corec-

t i la timp a sarcinilor i de ntreprinderea demersurilor de remediere, n caz contrar. 11. 2. 9 TREBUIE S EXISTE O COORDONARE I O COMUNICARE PERFECT Formularea condiiei impune existena unei comunicri i a unei coordonri depline ntre diferitele elemente sau agenii implicate. Hood (1976) afirm faptul c pentru realizarea unui proces de implementare perfect este necesar s existe un sistem administrativ unitar ca o armat imens avnd un singur centru de comand nedivizat i netraversat de conflicte. Desigur el nu este susintorul unui asemenea sistem. Chiar i faptul stipulrii acestei condiii privind coordonarea perfect presupune contentizarea unui alt fapt; anume, dincolo de aspectele legate de dezirabilitate, ea este imposibil de satisfcut n interiorul i n relaiile dintre organizaii, al cror mod propriu de funcionare este divizat ntre activitatea depertamentelor, ariile de specialitate i activitile desfurate de grupuri avnd propriile valori, scopuri, i interese pe care trebuie s le protejeze. Comunicarea contribuie la realizarea cordonrii i a implementrii n general. Cu toate acestea, comunicarea este o condiie la fel de imposibil de satisfcut ca i celelalte pe care le-am examinat. n timp ce sistemele de gestionare a informaiei (SGI) pot ajuta la ajustarea fluxurilor infomaionale n funcie de necesiti, acestea nu pot garanta i faptul c datele, recomandrile i instruciunile rezultate vor fi nelese aa cum emitorii lor au intenionat, sau c vor fi vreodat nelese. Coordonarea nu reprezint doar o simpl problem de comunicare a informaiei sau de alctuire a structurilor administrative corespunztoare; ea presupune i exercitarea puterii, aspect ce introduce ultima condiie n vederea obinerii implementrii perfecte. 11. 2. 10 CEI CU AUTORITATE TREBUIE S COMANDE I S FIE ASCULTAI Expresia oferit de Hood este cea de subordonare perfect iar el i existende semnificaia i la cea de lips a manifestrii din partea oricrei structurii din interiorul sisemului , a opoziiei fa de ordine. Dac n interiorul unei organizaii se ntrevede un potenial de manifestare a opoziiei acesta trebuie identificat (n cadrul modelului propus de Hood, al administraiei perfecte) n baza informaiei complete pe care sistemul o are la dispoziie i distrus prin exercitarea controlului su per-

222

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

223

fect. Cu alte cuvinte, ultima condiie, i probabil cu cele mai puine anse de a fi atins, impus de implementarea perfect este urmtoarea: cei ce dein autoritatea s fie aceiai cu cei ce dein puterea, ei fiind capabili s obin din partea celorlali (att ageniile exterioare ct i cele din interior) subordonarea necondiionat, al cror acord i cooperare sunt necesare pentru asigurarea reuitei programului. n practic, ageniile pot fi mprite pe departamente, relaiile dintre ele popt fi marcate de conflicte de interese i contestri ale statutului, existnd de asemenea posibilitatea ca acelora care n mod formal au autoritatea de a impune ca norm cooperarea s le lipseasc puterea de a impune aceste exigene sau voina de a exercita aceast putere. Oricare practicant din cadrul structurilor administrative cunoate ct de dificil este ndeplinirea condiiei subordnrii depline. Muli dintre noi am putea aduga faptul c nu ne-am dori s trim sau s muncim n cadrul unui asemenea structuri. n cazurile n care implementarea presupune inovaie i gestionarea schimbrii, aa cum se ntmpl cteodat cu o transformare considerabil a contextului politicilor i practicilor anterioare cu probabilitatea de manifestare a unei reacii de suspiciune, iritare i a rezistenei directe din partea indivizilor, grupurilor i intereselor afectate va fi cu deosebire mare, n special atunci cnd timpul alocat explicaiilor i consultrilor a fost insuficient sau cnd experiene anterioare ale schimbrii au fost unele nefericite. Nu vom putea spera (i nici nu ar trebui) s fim vreodat lipsii de aceste reacii de mpotrivire, dar putem afla multe lucruri legate de natura lor i de rspunsurile devenite acum accesibile managerilor datorit studiilor axate pe comportamentul individual, de grup, pe cel organizaional i politic. Astfel, psihologii, sociologii i politologii contribuiecel puin la fel de mult la nelegerea implementrii ca i cei care concep (designers) programele, ca i planificatorii de reea i ca i analitii sistemelor informaionale. Contribuiiile poteniale ale acestora precum i ale altor perspective de abordare vor fi analizate n cadrul seciunii 11. 4. 11. 3 O perspectiv de sus n jos? Limbajul, conceptele i perspectivele de abordare utilizate n discuia de pn acum ar putea fi privite de unii dintre autorii unor lucrri mai recente viznd implementarea sau, mtr-o alt formulare, relaia politici-aciune ca fiind prtinitoare i restrictive. Barrett i Fudge (1981) afirm faptul c lucrrile pe care le-am avut n vedere pn n acest moment expun o perspectiv managerial, reflectnd un punct de vedere centrat pe politici sau o perspectiv de sus n jos, n cadrul

creia celor ce le revine responsabilitatea implementrii sun vzui ca ageniai celor ce susin c sunt autorii politicilor. Ei afirm faptul c:
dincolo de nelegerea procesului de implementare ca o convertire a politicilor ntr-o serie de aciuni coerente, relaia politici-aciune trebuie s fie privit ca un proces de interaciune i negociere, care se desfoar n timp, ntre cei ce caut s pun n aplicare politicile i cei de care depind aciunile.

n baza comentariilor noastre anterioare privind relaia de interdependena existent ntre elaborarea politicilor i implementare, marja n limitele creia oficialii pot influena i iniia politici i limitele manifeste n cazul obiectivelor impuse n mod centralizat, al coordonrii i al cerinei de subordonare, afirmaiile anterioare vor putea fi acceptate n mod firesc drept o descriere a ceea ce se ntmpl n realitate. De asemenea consimim asupra exist ntr-adevr cineva care nu ar fi de acord? importanei pe care o vdete nelegerea contribuiei factorilor de mediu, politici i organizaionali la complexitatea procesului de elaborare a politicilor. Astfel, urmrind s-i critice cel puin pe unii dintre aa-ziii autorii din cadrul perspectivei de sus n jos, Barrett i Fudge creeaz n fapt un om de paie i cteodat las impresia unei confuzii pe care o fac ntre modelele ideale ale implementrii perfecte i modelele normative sau prescriptive. Barrett i Fudge nii adesea par c oscileaz ntre un mod descriptiv de argumentare i unul prescriptiv. n mod evident, termeni precum ierarhie i lan de comenzi sunt unii dezavuai, termenul de sus n jos fiind folosit n toate ocaziile ca un atribut. Ei par nu numai a argumenta mpotriva dar i a respinge orice sugestie de a privi politica i administraia ca sfere separate, dei un asemenea argument ar avea drept rezultat nu numai politizarea administraiei, dar, mult mai ngrijortor, depolitizarea politicii. Exist desigur un spaiu important de ntreptrundere ntre politic i administraie dar exist deopotriv i domenii substaniale de funcionare independent care trebuie s fie conservate, att la nivel teoretic ct i practic. Dac am fi obligai, ar trebui s ne mrturisim vinovia datorat unei anumite simpatii pe care o avem fa de perspectiva de sus n jos, ndreptit prin faptul c cei ce ncearc s pun n aplicare anumite politici sunt de obicei i cei alei, n vreme ce aceia de care depind aciunile nu sunt, cel puin n ceea ce-i privete pe funcionari, pe staff-ul serviciilor de sntate i al industriilor naionalizate, etc. n cazul autoritilor locale este vorba, desigur, de legitimiti confirmate democratic i n cadrul unui mediu competitiv, ntruct i consiliile locale sunt

224

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

225

alese; ns noi nu trebuie s intrm n amnunte legate de situaia controversat creat n anii 1980 de atitudinea neobinuit de categoric a guvernului central fa de autoritile locale, precum i de ncercrile de exercitare a controlului asupra acestora. Totui, chiar i n cazul relaiilor dintre centru i autoritile locale este greu de vzut de ce anume punctul de vedere ce pornete de sus este neaprat mai puin valid dect cel formulat la alte nivele. Desigur, oricine poate identifica exemple de politici naionale att de prost concepute nct meritau s fie distruse nc de la pariia lor, iar noi am precizat deja punctul nostru de vedere conform cruia eecurile implementrii i pot avea adesea sursa n politici inadecvate. Alegei diferite exemple iar perspectiva de jos n sus va prea mai puin atractiv. Dac un ministrtu de interne (Home Secretary) se angajeaz n demersuri de mbuntire a relaiilor dintre poliiti i tinerii negrii, trebuie s privim noi cu indiferen meninerea acelorai a atitudini i aciuni de strad ale poliitilor, care sunt explicit rasiste? Dac departamentele centrale de sntate adopt o poziie categoric fa de necesitatea medicinii preventive, nu ar fi un subiect legitim de preocupare dac medicii i autoritile din cadrul serviciilor de sntate ar continua s direcioneze resursele spre medicina eroic i care, n termenii numrului de viei salvate (i ai calitii unora dinte acele viei) adesea pare nu att de competent? Dac Parlamentul ar decide ca partea pe care s se conduce s fie cea stng, ne-am simi n siguran s lsm n seama negocierilor dintre oferi, autoriti locale i guvernul central ntrebri precum cele legate de cnd, cum i dac schimbarea trebuie s fie sau nu produs? Noi nu i contrazicem pe Barrett i Fudge atunci cnd susin faptul c exist numeroase ocazii n care actorii aflai la nivelele de jos iau decizii care limiteaz efectiv influena ierarhic, i obstrucioneaz pe decidenii de la nivelele superioare, sau modific politicile, dar ne este greu s fim de acord cu acceptarea imediat de ctre acetia a tutror aspectelor reprezentate de continuum-ul politici-aciune, lsnd la o parte consimmntul lor aparent fa de ele. Implementarea trebuie s se bazeze i pe un proces de interaciune ntre organizaii, ai cror membrii pot avea propriile lor valori, perspective i prioriti diferite att unele de celelalte ct i n raport cu susintorii unei anumite politici. Mare parte din aceast relaie de interaciune poate i trebuie s aibe loc nainte de formularea politicii (de ex. sub forma consultriii de ctre departamentele guvernului central a asociaiilor autoritii locale), dei nu exist nici o garanie a faptului c aceste consultri iniiale vor conduce i la un acord iniial. n timp ce autoritile locale ce nu au putut fi convinse i alii, de care depinde aciunea vor face ncercri de a modifica i redireciona fora politicii, exist cu siguran limite chiar dac doar de natur legal i constituional ale hruirii la care

recurge aceast gheril post-legislativ. n ultim instan, putem afirma faptul c aspectele prescriptive coninute de analiza politicilor vizeaz tocmai salvarea politicilor de simpla aciune. 11. 4 Abordri ale implementrii n aceast seciune vom analiza diferitele contribuii ale disciplinelor din cmpul tiinele sociale la nelegerea demersurilor de implementare i, meninndu-ne n cadrul incorigibilei perspective de sus n jos, la mbuntirea eficieniei acestora. 11. 4. 1 ABORDRILE STRUCTURALISTE Analiza organizaional modern are o contribuie substanial la studierea implementrii, ntruct conceperea politicilor i designul organizaional ar trebui s fie luate n considerare mpreun, ori de cte ori este posibil. Totui, vremurile n care era o chestiune de mod a crede n principiile universale ale bunei organizri sunt demult trecute, accentul n prezent punndu-se asupra relaiei conform creia diferilor tipuri de sarcini organizaionale le corespund diferite structuri organizaionale i medii de funcionare. Pentru a simplifica acest subiect amplu vom face o distincie ntre planificarea schimbri i planificare n perspectiva schimbrii. Prima are loc atunci cnd schimbarea este generat din interiorul organizaiei sau se afl n mare parte sub controlul organizaiei n ceea ce privete direcia, desfurarea i durata ei. n acest caz, procesul de impementare este neles ca fiind esenial o problem tehnic sau managerial. Pe de alt parte, planificarea n perspectiva schimbrii are loc fie atunci cnd schimbarea este impus din extertior (de alte organizaii sau de fore din mediului extern) fie atunci cnd este dificil a prezice, a controla sau a stopa procesul de schimbare. n acest caz, implementarea va face necesar o persectiv de abordare axat n principal pe condiiile de adaptare; procesul de elaborare a politicilor va avea un caracer recurent i nu linear, iar relaia dintre politici i implementare va fi mai aproape de perspectiva lui Barrett i Fudge asupra continuumului poltici-aciune. Formele organizaionale corespunztoare planificrii schimbrii pot fi cele birocratice, n sensul weberian al conceptului de sarcini bine definite i relaii i structuri ierarhice. Pe de alt parte, n ceea ce privete planificare n perspectiva schimbrii, un tip de structur organizaonal destul de diferit se poate dovedi relevant, avnd cel puin unele dintre trsturile organice descrise de Burns i Staker (1961) dar i de ali

226

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

227

autori, precum sarcini i relaii relativ nedefinite i accent slab asupra ierarhie. Structurile organice sunt considerate a fi adecvate ntr-un mediu nesigur sau schimbtor. Se adapteaz mult mai repede i mai bine, n parte datorit faptului c au o mai mare capacitate de procesare a informaiei, n special dac sunt comparate cu deficienele organizaiei birocratice tradiionale, cu insistena sa asupra canalelor oficiale i axelor verticale de comunicare. La modul general, abordarea prescriptiv organic pare a avea relevan pentru acele situaii de implementare n care preocuparea noastr este de a concepe structuri capabile de implementa o secven de politici care de-a lungul timpului nregistreaz transformri i nu de a concepe sructuri proprii unui program unic. Acest aspect va fi abordat mai amnunit n capitolul 13, atunci cnd vom analiza succesiunea politicilor. Cerinele privind structurile organice sunt adesea primite cu dificultate n cadrul sectorului public, datorit acelor consideraii precum dimensiunile adecvate ale ageniilor guvernamentale, cerina responsabilitii ct i cea a consecvenei pe msura trecerii timpului i a unor anse egale de luare n considerare a cazurilor comparabile ntre ele. Un compromis l-ar putea reprezenta matricea structurii, n cadrul creia axele verticale reprezentnd departamenele sunt ntretiate de axele orizantale reprezentnd echipele interdepartamentale, nsrcinate cu realizarea proiectelor (sau grupurile operative de intervenie grupurile de realizare a programelor, etc) conduse de cei ce coordoneaz proiectele. Aceast combinaie ntre birocraie i adhocraie are propriile sale aspecte problematice; unul dintre ar fi structura dual a autoritii. Aceste aspecte sunt dublate i cele pozitive, ntruct aceast combinaie ofer structurilor tradiionale ale mainriei guvernamentale o dimensiune mai flexibil (vezi de asemenea seciunea 13. 8. 4). 11. 4. 2 ABORDRILE PROCEDURALE I MANAGERIALE A dispune de structuri adecvate procesului de implementare are probabil o mai mic importan dect a desfura procesele i procedurile adecvate inclusiv procedurile manageriale crora le sunt circumscrise tehnici specifice. Din nou se poate face apel la distincia dintre planificarea schimbrii i planificarea n perspectiva schimbrii. n primul caz, implementarea este vzut ca o problem de natur tehnic sau manegerial. Astfel, ulterior identificrii problemei i alegerii rspunsului, n baza politicilor pentru care este prevzut cel mai bun raport cost-eficien, stadiul implementrii va avea urmtoare desfurare secvenial: (1) a concepe un program care s conin sarcini ncadrate secvenial precum i declaraii ale obiectivelor, standardelor de performan, cos-

turilor i duratei; (2) executarea programului, prin mobilizarea structurilor i personalului adecvat, a fondurilor i resurselor, a procedurilor i metodelor; (3) programarea perioadei de desfurare i conceperea unui mecanism de monitorizare i control care s asigure desfurarea ntocmai a programului, iar n cazurile n care au loc abateri, adoptarea imediat a msurilor de remediere. Totui, aceast perspectiv de abordare presupune exercitarea unui grad mare de control asupra programului i a rezultatelor sale, precum i un grad mare de izolare fa de mediu. Tehnica managerial care rezum n mare parte acest tip de abordare este reeaua de control i planificare RCP, care asigur prin intermediul cruia proiectele pot fi planificate iar demersurile de implementare, controlate, n baza identificrii sarcinilor ce trebuie ndeplinite, a relaiilor existente ntre aceste sarcini i a secvenelor logice n care acestea ar trebui s se ncadreze (vezi Lang, 1977). Forme complexe de alctuire a reelei, precum Evaluarea Programului i Revizuirea Tehnicilor (EPRT) permit estimri ale probabilitii duratei de realizare a fiecrei sarcini, precum i calcularea cii critice de-a lungul creia orice abatere produs ar ntrzia ntregul proiect, monitorizarea oricrei ncetiniri ce ar putea aprea n oricare punct al reelei i redistribuirea resurselor pentru ca activitile ntreprinse de-a lungul traiectoriei critice s fie terminate la timp. Un motiv pentru care EPRT a fost la mod ncepnd cu jumtatea anilor 1960, att n sectorul public ct i n cel privat, l-a reprezentat aparenta sa reuit n ceea ce privete realizarea la timp a programului de submarine nucleare Polaris, n Statele Unite spre deosebire de multe alte proiecte de aprare. Cu toate acestea, Sapolsky (1972) a afirmat faptul c EPRT, aa cum a fost nfiat, a avut o contribuie nensemnat n respectarea duratei de desfurare a programului, dar, pe de alt parte, s-a dovedit folositor n ceea ce privete convingerea superiorilor politici de eficacitatea sa din punct de vedere managerial, fapt ce a condus la limitarea interveniei lor n gestionara proiectului aceast interferen reprezenta o surs majo a ntrzierilor de care se fceu vinovate celelalte programe de aprare! De asemenea, n cadrul guvernului, analiza de reea este folosit i pentru sarcini mai pmnteti, precum programarea contractelor de construcii de ctre autoritile locale. Chiar i n acest caz ar trebui menionat un fapt, i anume identificarea cauzelor care determin nerespectarea timpului programat evideniate de reea reprezint responsabilitatea acestor manageri (ncazul crora este probabil ca ei s fie contieni de acest abatere nainte ca ea s fie semnalat de computer); de asemenea lor le va reveni i aplicarea msurilor de remediere, adesea n locul n care s-a produs abaterea i nu n ncperea n care se afl computerul.

228

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

229

Redistribuirea resuselor de la o sarcin la alta poate fi ntrziat datorit nevoii de a negocia schimbrile cu sindicatele. De asemenea tot cei care aplic analiza de reea nu trebuie s piard din vedere faptul c ea este foarte costisitoare n termenii att ai pregtirii datelor ct i ai timpului implicat de munca pe computer. Precizm ns faptul c noi nu argumentm mpotriva folosirii analizei de reea sau a altor tehnici asemntoare. Chiar dac analiza de reea nu este utilizat n activitile manageriale curente, poate fi valorificat n stadiul planificrii, ntruct focalizeaz atenia pe relaiile de interdependen create de proiect precum i pe nevoile viitoare privind resursele (vezi Sapolsky, 1972, 125). Totui, aceste tehnici n sine nu sunt suficiente. Aa cum remarc Albanese (1975, 203) dac ntr-adevr reeaua are o utilitate aceata se evideniaz n msura n care este folosit ca un ghid de comportament. Anume, utilitate sa ca mecanism de control depinde de msura n care o reea asigur canale de comunicare, dovedind-se totodat fezabil, credibil i satisfctoare . Acest fapt presupune existena unui echilibru adecvat ntre dou caracterisici: flexibilitatea (reeaua trebuie s fie ajustat pe msur ce proiectul se desfoar n practic) i rigiditatea (o reea n ntregime flexibil ar avea o for prea slab ca mijloc de planificare sau control). Pn acum discuia a fost purtat n termenii supoziiilor legate de gradul relativ ridicat de control asupra demersurilor de implementare i rezultatelor sale (dei EPRT este conceput pentru a se confrunta cu probabilii i nu cu simple certitudini). Absena certitudinii sau a controlui nu nseamn ns c procedurile de implementare devin inaplicabile; mai degrab acestea trebuie s fie ncorporate ntr-o perspectiv mai general de abordare a procesului de nfptuire a politicilor n asamblul su, care astfel ar accentua asupra caracterului recurent i nu linear al acestei perspective. Pe lng procedurile repetate de examinare a mediului schimbtor i a celor de definire atent a problemei, un astfel de tip de abordare ar include: (1) prognozarea, inclusiv prognoza tip secure i strile viitoare de lucruri, alternative, bazate pe supoziii diferite (vezi capitolul 8); (2) planurile de rezerv; (3) n cazurile n care este posibil, urmrirea constant a anumitor opiuni pn vor fi disponibile dovezi mai solide (vezi seciunea 8. 9); (4) obiective i programe provizorii; (5) monitorizarea constant, ntreinerea relaiilor de feedback i ajustarea programelor; (6) revizuiri mai profunde ale supoziiilor, obiectivelor i programelor. Se poate astfel vedea c aceste proceduri se asociaz cu discuiile purtate n numeroase ocazii pe parcursul acestei lucrri despre modul n care poate fi aplicat analiza n contextul incertitudinii. n practic, rareori implementarea presupune fie certitudinea deplin i un control total, fie impredictibilate i lipsa controlului; n mod obinuit,

o astfel de combinaie are loc astfel nct toate procesele menionate s fie relevante, dar n diferite combinaii ce depind de gradul de predictibilitate i control existente n prezent. O alt variabil important este reprezentat de msura n care este necesar a negocia i a menine consensul (sau cel puin aderena) ntre diferitele pri interesate. Acest aspect conduce la considerarea importanei analizei politice i behaviour-iste, la care ne vom referi n continuare. 11. 4. 3 ABORDRILE BEHAVIOUR-ISTE Exist limite a ceea ce se poate obine prin manipularea structurilor i procedurilor. De asemenea, att comportamentul uman ct i atitudinile trebuie s fie influnate n vederea asigurrii implementrii politicilor. Abordarea behaviourist ncepe prin a recunoate faptul c n cele mai multe cazuri se manifest o opoziie fa de schimbare. n fapt, de cele mai multe ori alternativele se prezint sub forma acceptrii sau opoziiei, existnd un spectru al reaciilor posibile, de la acceptarea activ, trecnd prin acceptarea pasiv, indiferen i opoziie pasiv, pn la opoziia activ. Cu toate acestea, putem generaliza n cazul anumitor surse ale opoziiei la schimbare, identificabile n cadrul implementrii politicilor. Pentru a ncepe, poate exist o team fa de schimbare ca fenomen n sine, deoarece schimbarea nseamn incertitudine iar unii oameni au o capacitate redus de tolerare a nesiguranei. Pe lng aceasta, pot exista i alte temeri mai specifice, precum cele legate de efectele economice ale schimbrii n termenii ctigurilor, beneficiilor, siguranei locului de munc, perspectivelor carierei, etc. Ameninri la adresa siguranei personale nu se rezum doar la aspectul economic: oamenii nu recepioneaz foarte uor faptul c trebuie s-i formeze noi specializri, s-i asume noi responsabiliti, s se confrunte cu standarde mai nalte sau s lucreze alturi de colegi noi i ntr-un context cu totul nou. Indivizii sau grupurile i pot simi ameninate statusurile datorit transformrilor deliberate, opunndu-se astfel efectelor politice (de ex. transformri ale poziiilor de putere). Efectelor organizaionale ale implementrii unei politici noi sau modificate li se poate opune rezsi ten, n special n cazurile n care efectele anticipate au un impact mai mare, presupun structuri birocratice, atitudini impersonale, reducerea personalului sau limitarea autonomiei ageniilor, etc. Contextul n care se produce schimbarea este adesea important, n special atunci cnd schimbarea este conceput astfel nct efectele sale s sugereze eecuri i neajunsuri grave ale aranjamentelor prezente. Poate exist o anumit confuzie legat de natura poliicii ce urmeaz a fi imple-

230

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

231

mentate precum i de obiectivele ce o structureaz, crendu-se astfel o atmosfer de zvonuri i suspiciune.n cazurile n care experienele anterioare legate de introducerea unor politici noi s-au soldat cu eecuri, datorit unor consultri inadecvate sau unor lipsuri sau excese grave, teama legat de noi politici va fi i mai mare. n ultim instan, cei implicai n procesul de implementare a respectivei politici sau cei care sunt vizai de aceasta se pot simi forai s accepte schimbarea, datorit unei perioade tranzitorii prea mici sau datorit unor consultaii superficiale, reacia fireasc fiind de a se ncerca ncetinirea procesului, printr-un mijloc sau altul. Dac simptomele i cauzele opoziiei sunt nelese, tratamentul prescris de ctre abordarea behaviourist este destul de simplu i de evident n teorie, dei adesea destul de greu de atins n practic. Pentru a evita sau reduce opoziia, ar trebui ca n stadiile iniiale s fie furnizate informaii complete despre transformrile anticipate sau intenionate, incluznd motivele, obiectivele i mijloacele corespunztoare. De asemenea prile afectate (att din interiorul ct i din afara organizaiei) ar trebui s beneficieze de consultaii ample i, n situaiile n care este posibil, adoptarea deciziilor s aibe loc n forma unui proces participativ. Este sprijinit sincertatea n legtur cu problemele i pericolele posibile (comunicarea valid), aa cum este i persuasiunea sau a cuta s convingi mai degrab dect a comanda i convertirea liderilor informali i a influenelor de grup. Scopul, potrivit acestei abordri, ar fi acela de a crea o atmosfer de ncredere, n principal prin intermediul preocuprii pe care managerii o arat fa de interesele oamenilor i fa de sentimentele lor mai puin evidente (legate de pierderea partenerilor de lucru, de nesiguranele personale, etc). Atmosfera ar trebui s fie una care s ncurajeze oamenii si exprime fricile care cel mai adesea se afl la baza motivelor vizibile prin care acetia i justific opoziia. Trebuie oferite garanii privitoare la faptul c transformrile nu vor fi precipitate i c resursele vor fi cele adecvate, precum i la faptul c efectele schimbrii vor fi revizuite, iar planului nu-i va lipsi caracteristica flexibilitii. Este important de avut n vedere faptul c majoritatea scriitorilor importani care mprtesc perspectiva de abordare behaviour-ist nu i ntemeiaz argumentele n favoarea unei abordri centrate pe angajat i a managementulu participativ din punct de vedere moral sau din perspectiva faptului c managementul democratic este mai atrgtor dect cel autoritar. Argumentul este acela c abordrile de acest tip sunt mai eficiente, n special n contextul actual, n cadrul cruia exist o disponibilitate redus de a accepta faptul c administraia tie mai bine dar conducerea administrativ tie cel mai bine. Cea mai bun ncercare cunoscut de aplicare a analizei behaviouriste la management este DO, nsemnnd Dezvoltarea organizaional

Organizational Development (vezi Eddy, 1970; 1981; vezi de asemenea seciunea 13. 8. 2). DO constituie un proces de producere a transformrilor n cadrul unei organizaii prin intermediul aplicrii tiinelor behaviouriste. Reprezint de asemenea o form de consiliere managerial, potrivit creia consultantul acioneaz ca un agent al schimbrii n scopul influenrii ntregii culturi a ognizaiei, incluznd att atitudinile ct i comportamentul personalului-cheie. n vederea reuitei, acesta poate recurge la metoda grupurilor de sensibilizare (sensitivity training) sau grupurilor T. Accentul consultanei n contextul reprezentat de DO cade asupra analizrii procesului prin care se ajunge la soluionarea problemelor (i a blocajelor) i nu asupra sugerrii soluiilor corespunztoare fiecrei probleme. Prin mbuntirea modurilor n care problemele sunt definite i abordate, se sper n fapt ca organizaia s fie capabil prin ea nsei s gseasc soluii mai bune i mai durabile. Un input DO este considerat cel mai adesea ca fiind adecvat n cazurile n care se au n vedre sau sunt anticipate transformri profunde. Managementul prin obiective MpO este un tip de abordare care combin elementele tehnicilor procedurale manageriale cu analiza behaviourist. Desigur, MpO reprezint o punte de legtur ntre demersurile de precizare a obiectivelor (vezi capitolul 9) i cele de implementare a acestora. MpO este de asemenea o etichet creia i se circumscrie o serie ampl de practici i proceduri experimentate aparinnd sectorului privat i ntr-o msur mai mic, i celui public, ncepnd cu jumtatea anilor 1950. Primul element central al MpO se refer la necesitate existenei unei ierarhii a scopurilor, astfel nct managerul individual s poat vedea msura n care propriile sale obiective, dac acestea sunt atinse, contribuie la scopurile de ansamblu ale organizaiei. n al doilea nd, procesul prin care se ajunge la scopuri sau obiective recurgnd la MpO trebuie s fie unul interactiv, anume, s fie bazat pe consultri i, dac este posibil, pe o nelegere comun. Dac obiectivele sunt pur i simplu impuse de sus managerilor , atunci sistemul nu este unul de tipul MpO. n al treilea rnd, trebuie s fie un sistem de evaluare a performanei implicnd o combinaie de auto-monitorizare managerial i autocontrol i evaluri comune ale evoluiei, ntreprinse de fiecare manager i superiorul su. n ultimele dou decenii s-a ncercat transferarea MpO din sectorul privat n cel public. De exemplu, n cadrul Serviciul Civil, Raportul Fulton (1968) se referea la nevoia de management responsabil, un concept care se coreleaz puternic cu cel al MpO (vezi de asemenea Expenditure Committee, 1977). Cu toate acestea, rmne un aspect discutabil msura n care MpO beneficiaz de o arie larg de aplicare n ceea ce privete sectorul public, fr ca perspectiva sa de abordarea s fie supus unor rectificri majore. Printre probleme se afl i multitudinea obiectivelor

232

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

233

(care adesea nu pot fi cuantificate) pe care funcionarii trebuie s le duc la ndeplinire, lipsa frecvent a controlului asupra resurselor necesare implementrii (dei iniiativele recente privind managementul financiar pot conduce la mbuntirea acestui aspect) i perspectiva inevitabil (chiar dezirabil, aa cum s-a artat n seciunea 11. 4. 4) a interveniei politice n acest proces.n ultim instan, cel mai adesea datorit naturii interguvernamentale a demersurilor de implementare, nu constituie o modalitate adecvat a gndi n termenii unei ierarhii a obiectivelor i ai sferelor de responsabilitate. Caracterul adecvat al diferitelor strategii care deriv din analiza behaviourist va varia n funcie de tipul politicilor prin care este vizat schimbarea i care urmeaz a fi implementate; astfel sarcina de socializare a membrilor recrutai n mediul unei organizaii cu totul nou va diferi n mod substanial de cea de redirecionare staff-ului existent, cruia i se cere implementarea n acelai domeniu al politicilor, a unei politici cu obiective distincte (vezi capitolul 13). 11. 4. 4 ABORDRI POLITICE Pn n acest punct al discuiei noastre, au fost identificate trei nivele ale discuiei: cel organizaional, cel procedurarl i cel behaviourist. Al patrulea nivel i probabil cel fundamental este nivelul analizei politice. Termenul politicinclude, dar cu siguran nu este reductibil la, politica partidelor; acesta se refer la pattern-uri ale puterii i influenei ntre i n interiorul organizaiilor. Argumentul destul de simplu este acela c implementarea unei politici poate s fi fost planificat cu grij n termenii organizaiei, procedurilor, gestionrii i ai inflenelor adecvate asupra comportamentului, dar, n msura n care ia insuficient n considerare realitile legate de putere (d e ex. capacitatea grupurilor opuse politicii de a bloca eforturile susintorilor acesteia) n acest caz este improbabil ca politica respectiv s reueasc. Mult mai important, o abordare politic poate reprezenta o provacare la adresa supoziiilor pe care se sprijin celelalte abordri n special cele proprii analitilor behaviouriti i ai consultanilor DO. n particular, supoziia conform creia conflictul este o aberaie care poate fi tratat prin mbuntirea competenei interpersonale poate fi atacat de muli cercettori din domeniul tiinelor sociale. Conflictul dintre i din interiorul majoritii organizaiilor i grupurlori sociale are un caracter endemic i nu unul accidental; acesta nu poate fi pur i simpu comunicat sau dirijat. Astfel exist probabilitatea ca succesul unei politici s depind, n ultim instan, de disponibilitatea i de capacitatea unui anumit grup dominant (sau coaliie de grupuri) de a-i impune voina.

n cazurile n care nu exist astfel de grupuri, implementarea unei politici ce o aproximeaz pe cea dorit poate s fie atins doar prin intermediul unui proces amplu de incrementalism i adaptare reciproc a partizanilor (vezi seciunea 4. 3). n anumite cicumstane distribuia puterii poate s aibe o astfel de configuraie nct s aduc stadiul de implementare al politicii ntr-un impas, chiar i atunci cnd politica a fost n mod oficial autorizat i legitimat. Analiza politicii aspectelor interguvernamentale ale implementrii este important dat fiind faptul c multe dintre politici guvernului central nu sunt furnizate de departamentele guvernamentale centrale. Autortile locale i alte corpuri pot iniia de asemenea politici ce necesit consimmntul altor organizaii. Atunci cnd este luat n considerare totalitatea corpurilor sectorului public departamentele administraiei centrale, autoritile locale se poate vedea faptul c evitarea generalizrilor n ceea ce privete relaiile interguvernamentale este necesar. Spaiul aflat la dispoziia fiecrui corp pentru a putea trata cu alte organizaii va depinde de tipurile diferite de resurse pe care le deine nu doar de puterile financiare i legale precum i de ceea ce dorete din partea celorlalte organizaii (cf. Rhodes, 1979b, 1981). Resursele difer considerabil ntre ele, determinnd astfel diferite tipuri de constrngeri ce acioneaz asupra altor organisme. Chiar i n cazurile n care un organism guvernamental este subordonat n mod formal altuia, n cele mai multe cazuri relaia dintre ele va fi una de interdependen. De exemplu, decizia pe care departamentele administraiei sau autoritile locale o iau n legtur cu atitudinea pe care trebuie s o adopte n raport cu Scottish Developmnt Agency (SDA) nu reprezint o preocupare unilateral; este important i atitudinea pe care SDA va decide s o adopte fa de acestea. n cazul oricrei perechi de organizaii publice este probabil ca fiecare dintre acestea s doreasc ceva de la cealalt. Implicaia acestui fapt este urmtoare; este probabil ca fiecare s-i pstreze un anumit spaiu de decizii discreionare privitoare la demersurile de implementare i o anumit putere de negociere n relaiile sale cu cealalt, fie n timpul desfurrii acestor demersuri fie n stadiile iniiale n care sunt discutate implicaiile implementrii. n cazurile n care sunt implicate mai mult de dou organizaii, aria deciziilor discreionare poate fi mai mare ntruct , de exemplu, alianele i nelegerile la care se ajunge pot servi n relaiile cu ceilali, drept prghii de influenare. A accentua asupra relaiei de interdependen nu nseamn a susine faptul c toate organizaiile dispun de acelai resuse sau de puteri egale (cf. Rhodes, 1981). Noiunea de interdependen este compatibil cu cea de asimetrie caracteristic a raportului dintre resursele de care dis-

234

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

235

pun organizaiile. De exemplu, guvernul central are cu siguran acces la resursele legislative, de care ns autoritile locale nu pot dispune; el poate valorifica acest fapt nu doar n scopul implementrii unei anumite politici dar i pentru a schimba regulile jocului care definesc modul n care sunt structurate relaiile (precum dreptul de a fi consultat, structura standard a transferurilor) sau chiar pentru a schimba sau a elimina ali actori politici, cum a fost cazul planurilor de desfiinare a Marelui Consiliu Londonez i a districtelor metropolei, propuse de realesul guvern conservator, n 1983. Anume, guvernul conservator a fost incapabil s determine autoritile locale s nu abat cheltuielile de la destinaia lor. Faptul c una dintre organizaii dispune , n cadrul unei relaii de implementare, de o pondere mai mare a resurselor, nu exclude probabilitatea ca aceast s continue s depind de alte organizaii n ceea ce privete aspectele-cheie ale implementrii: de ex. guvernul nu putea trimite ctre toate autoritile locale reprezentani care s preia vnzarea caselor ce au aparinut consiliului. Pn n acest punct discuia pare s fi pus un accent nejustificat pe un potenial conflict n cadrul procesului interguvernamental de implementare a politicilor. Cu siguran, multe politici ncorporeaz valori mprt.ite de toate organismele implicate; pot aprea probleme de implementare, dar nu i cele ce i au sursa n nenelegerile intraguvernamentale. Cu toate acestea, condiia fireasc a interdependenei presupune faptul c n situaiile n care exist diferene actuale sau poteniale ntre punctele de vedere, organismul guvernamental care dorete s promoveze implementarea unei politici va trebui s formuleze judeci politice privitoare la strategiile cu cea mai mare probabilitate de mbuntire a anselor de implementare. Faptul c implementarea ar putea avea o structur multi-organizaional i c ar putea presupune negociere politic sau conflict nu exclude rolul analizei; anume aceast analiz ar trebui s vizeze anticiparea obstacolelor politice i, n situaiile n care este posibil, luarea lor n considerare anterior formulrii obiectivelor i selecionrii opiunilor (vezi meniunea noastr privitoare la ntrebarea despre ceea ce se cere celorlalte organizaii n legtur cu de list a obiectivelor ce trebuie s fie urmrite, din cadrul seciunii9. 4. 4).Nu este necesar i nici nu ar trebui ca o strategie politic n vederea procesului de implementare s fie privit ca fiind distinct de orice interes fa de factori, mai tehnici. Toate aspectele considerate n aceast seciune ntresc argumentul din cadrul seciunii 2. 3. 2, referitor la faptul c formularea politicilor i implementarea acestora reprezint demersuri interdependente, iar analistul trebuie s le ia ntotdeauna n considerare mpreun. De asemenea politicienii trebuie s accepte necesitatea preocuprii i interveniei lor constante pentru a putea fi sigur chiar i de implementarea numai

parial a legislaiei pe care au susinut-o; de asemenea, de aplicarea legislaiei i a reglementrilor poate depinde de acoperirea lipsurilor i completarea detaliilor. Acest fapt nu presupune c tipul de aprecieri de natur administrativ i managerial pe care l-am luat n considerare n cadrul seciunilor 11. 4. 1 11. 4. 3 nu sunt relevante pentru reuita implementrii, ci doar c acestea vor fi circumscrise unor strategii politice mai explicite.

Introducere n politicile publice

237

12 Evaluarea
12. 1 Necesitatea evalurii politicilor Dac am fi trit ntr-o lume a certitudinii depline i a unei administraii perfecte evaluarea nu ar mai fi fost necesar: am fi tiut nc dinainte de a alege i a pune n aplicare o anumit opiune care i vor fi efectele sale. Cu toate acestea, rar beneficiem de o astfel de certitudine. nelegera noastr asupra majortii chestiunilor, n special asupra problemelor sociale, este imperfect sau chiar contestabil (vezi capitulul 7 despre definirea chestiuni). nelegerea noastr asupra modului n care intervenia guvernamental va funciona i a efectelor acesteia este prin urmare limitat. Mai mult dect att, aceast intervenie guvernamental este doar una dintre multele influene ce se exercit asupra problemei-int, deoarece pot aprea modificri neprevzute, deoarece programul respectiv poate interaciona cu un numr de alte programe, deoarece este dificil separarea efectelor unui program nou de efectele pe termen lung ale programului pe care-l nlocuiete. Toate aceste probleme fac necesar att monitorizarea furnizrii programului ct i evaluarea succesului su, ngreunndu-le totodat. Dei demersurile de evaluare au drept scop a vedea ce se ntmpl o dat ce o anumit politic a fost pus n aplicare, este important ca aceste demersuri s nu fie ignorate n etapele anterioare stadiului respectiv, nainte de a lua n considerare modurile n care putem evalua politica respectiv Dac facem ns acest lucru, am putea descoperi n fapt c demersurile de evaluare nu pot fi ntreprinse sau c ele ofer doar rezultate neconvingoare. Stadiul la care trebuie s lum n considerare demersurile de evaluare este cel al selectrii opiunilor i al conceperii programelor. Tipul de informaie necesar poate fi specificat dinainte. Mult mai grav, msura n care o opiune e capabil de evaluare se poate converti ntr-un criteriu de selecie. n ultim instan, abordarea evalurii din perspectiva analizei politicilor nu vizeaz doar obinerea unor evaluri ireproabile din punct de vedre tehnic; trebuie de asemenea s aib n vedere modul n care rezultatele sunt utilizate i aplicate. 12. 2 Monitorizarea Condiia pentru ca evaluarea s reprezinte un demers semnifcativ i un element esenial pentru reuita implementrii este urm-

toarea; activitile prin care o politic devine operaional trebuie s fie precizate, iar output-urile, pe ct posibil identificate Acest fapt nu reprezint doar o chestiune de precizare prealabl; el reprezint deopotriv o problem de monitorizare constant. Este foarte uor ca un program s-i stabileasc sensul major, este la fel de uor ca oficialii s ntreprind alte aciunii dect cele prevzute (sau chiar nici unele), sau ca un program s atrag ali clieni dect cei avui iniail n vedere. A evalua un program n termenii obiectivelor sale iniiale poate conduce la o anumit concluzie: anume faptul c politica respectiv a fost un eec. i totui concluzia poate fi neltoare, ntruct forma n care acea politic a fost pus n aplicare poate s nu fi fost aceeai cu cea conceput iniial. Prin urmare, este important s facem o distincie ntre eecul implementrii (a crui evitare este scopul monitorizrii) i eecul politicii. Desigur, distincia nu este complet. Dac implementarea politicii n forma n care a fost originar conceput se dovedete irealizabil, acest fapt la rndul su poate fi considerat un eec al modului n care a fost conceput politica (vezi seciunea 11. 1). O un demers, monitorizare pe deplin reuit va necesita precizarea prealabil a ceea ce trebuie s reprezinte furnizarea unui program: abaterile de la standarde nu pot fi msurate fr ca acestea s fie specificate. Acest fapt presupune corelarea scopurilor unui program cu obiectivele urmrite n baza unei anumite politici. Scopurile programului se refer la aspecte precum cele legate de numrul persoanelor cruia i este intenionat s serveasc, tipurile de servicii care vor oferite i tipul de staff ce va fi contractat (Weiss, 1972, 26). Mai mult dect att, trebuie s fie precizat i garadul de toleran fa de msura n care au fost atinse aceste scopuri ct de multe abateri pot fi acceptate n asamblu, de-a lungul crei perioade de timp i la care nivel al birourilor sau al magaziilor? Desigur, dac obiectivele de ansamblu sunt ambigue i contradictorii determinarea scopurilor corespunztoare programului va constitui o problem. Scopurile programului pot deveni un substitut pentru obiectivele urmrite n baza politicii respective. Monitorizarea va fi posibil, ns evaluarea se va dovedi problematic. Monitorizarea presupune culegerea informaiilor legate de msura n care sunt atinse scopurile programului. Acest fapt poate face necesar proiectarea procedurilor de strngere a informaiei, ntruct datele administrative, care n absena acestor proceduri ar fi fost adunate, ar putea s nu corespund scopului monitorizrii (vezi de asemenea seciunea 5. 6. 2). n plus fa de datele administrative, sondajele clienilor poteniali sau actuali i observaia (fcute de exemplu de inspectorii colari) reprezint tot attea mijloace de culegere a informaiei (vezi Rossi, Freeman i Wright, 1979, cap. 4).

238

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

239

Cu toate acestea, demersul de monitorizare nu se rezum doar la culegerea informaiei. El necesit deopotriv decizii privind aciunile ce trebuie s fie ntreprinse n situaiile n care performana se abate nejustificat de la ceea se dorete Astfel, monitorizarea vizeaz controlul i exercitarea puterii. Cei care sunt implicai n realizarea programului vor fi contieni de acest aspect, fapt ce va influena modul n care va fi transmis ctre superiori informaia privitoare la furnizarea programului. Din motive administrative dar i politice, guvernanii nu se vor arta dispui s ntreprind aciunile indicate de informaia obinut n baza monitorizrii. (vezi Hogwood, 1976). Adesea, insistena nverunat de a ndrepta abaterile evideniate de demersurile de monitorizare poat s nu fie chiar binevenit. Euarea sistematic n ndeplinirea scopurilor unui program poate indica necesitatea redefinirii acelor scopuri (de ex. contractarea unui nou staff dac tipul celui preonizat iniial nu este disponibil n numr suficient) sau poate chiar sugera faptul c trebuie ntreprins o evaluare a msurii n care atingerea obiectvelor urmrite prin politica respectiv are suport pratic. Mai mult dect att, consecvena n respectarea scopurilor programului se poate dovedi n ultim instan contra-productiv, dac aceasta presupune eliminarea iniativelor ce pot conduce la ndeplinirea eficient a obiectivelor de ansamblu ale politicii respective. n mod frecvent, politicile noi sau cele care se substituite altora sunt duse la ndeplinire de autoritil locale motivate de scopuri multiple; acestea, n msura n care se angajeaz s ofere vreo definiie de un fel sau altul, i pot rezerva pentru sine definirea scopurilor proprii programului. Din perspectiva guvernului central, acest fapt face ca activitatea de monitorizare s fie i mai problematic. Mai mult dect att, un anumit program poate reprezenta doar una dintre numeroasele sarcini aflate n responsabilitatea unui departament i care nu pot fi atribuite unei singure secii din cadrul su. Acest fapt poate fi valabil i la nivelul individului, s zicem, al asistentului social, din partea cruia se va atepta n mod tipic implementarea unei game cuprinztoare de politici specifice. Adesea, va fi dificil a delimita setul de aciuni i output-uri care constituie un program, i totui aceasta reprezint o condiie necesar a demersurilor eficiente de monitorizare i evaluare. Ar fi lipsit de sens s se insiste pe compartimentarea strict i pe distribuirea staff-ului exlusiv ctre un program, n special n situaiile n care exist argumente n favoarea furnizrii integrate a unui numr de programe (de ex. datorit faptului c toate acele programe sunt orientate ctre tipuri similare de familii). Totui, dac autorii politicilor nu au nici cea mai vag idee despre ceea ce se ntmpl, nu sunt ei cei n msur s judece dac ceea ce se petrece are sau nu vreo relevan anume, sau s msoare costurile

furnizrii programului n raport cu produsul obinut. n aceste circumstane, politicile devin semnale de ajutor transmise ctre periferia sistemului de furnizare a politicilor, care nu pot fi monitorizate eficient. Poate fi obinut o evluare tranant a msurii n care efectele dorite au fost atinse, dar nu va fi posibil atribuirea acestor efecte politicilor dac nu se cunoate dimensiunea implementrii. 12. 3 Probleme legate de analiza impactului politicilor publice 12. 3. 1 OBIECTIVELE Nimic nu ilustreaz mai bine interaciunea dintre satidiile procesului de elaborare a politicilor dect modul n care formularea obiectivelor (vezi capitolul 9) modeleaz demersurile de evaluare. Dac obiectivele sunt vagi sau sunt precizate ntr-o form nemsurabil, criteriile care definesc reuita vor fi de asemenea neclare. Dac a avut loc un transfer sau o modificare a scopurilor, n acest caz reuita ar trebui s fie cntrit n funcie de obiectivele originare sau n funcie de ceea ce acum par a fi adevratele obiectevele? Ambiguitatea n definirea scopurilor sau axarea pe scopurile nemijlocit operaionale pot fi consecinele divergenelor existente ntre punctele de vedere referitoare la obiectivele politicilor adesea este nevoie de sprijinul mai multor cartiere pentru a putea pune n micare un program i acest fapt poate fi cel mai bine obinut prin intermediul unor declaraii evazive, cu care toat lumea va fi de acord. Se poate ns aduce argumentul conform cruia stadiile iniiale ale evalurii prezint anumite avantaje; anume, fac vizibile dezacodurile existente i au capacitatea de a indica modalitile de reconciliere a acestora n scopul asigurrii unei furnizri eficiente a programului. Pe de alt parte, o asemenea transparen poate avea drept rezultat pierderea sprijinului politic: apre astfel dilema ntre viabilitate n termenii capacitii de implementare i viabilitate n termenii sprijinului politic. A rspunde necesitii existenei unor declaraii ale scopurilor poate de asemenea s scoat la iveal discrepanele existente ntre obiectivele urmrite n baza anumitor politici i practica administrativ. Acest fapt indic msura n care este dezirabil ajustarea fie a obiectivelor fie a activitilor, astfel nct acestea s fie din nou coerente unele cu celelate. n cazurile n care cei implicai n elaborarea politicilor sau furnizarea programului nu reuesc s ajung la o declaraie comun asupra obiectivelor specifice i semnificative, ce poate face evaluatorului? Sunt posibile urmtoarele cursuri ale aciunii (cf Weiss, 1972, 28):

240

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

241

(1) Evaluatorul ar putea renuna la ntreprinderea oricrui demers, pe motivul c nu este posibil evaluarea politicilor n absena unor repere clare a ceea ce se urmrete prin respectivele politici. Acesta reprezint un rspuns birocratic dar oricine se poate ntreba dac de fapt o astfel de persoan, birocratic, ar trebui s se implice n aceast afacere neplcut privind analiza politicilor. (2) Evaluatorul poate pune ntrebri legate de obiectivele care se urmresc n baza politicilor respective, ateptnd ca personalul resonsabil de realizarea programului s ajung la un acord asupra acestora. ns el s-ar vedea nevoit s atepte o venicie. (3) Dup ce parcurge ntreg materialul referitor la program, contacteaz practicanii i observ modul n care se desfoar programul, evaluatorul poate ntocmi el nsui un raport privind obiectivele urmrite. Dei acest lucru pare rezonabil, exist dou pericole posibile: (a) evaluatorul poate citi materialele prin prisma intereselor sale personale i profesionale, astfel formularea declaraiilor obiectivelor va reflecta propriile sale prejudecile. (b) dac studiul, n momentul n care este nceheiat, conduce la concluzii contrare, practicaii pot spune Dar nu asta este ceea ce noi ncercm s realizm. (4) Evaluatorul poate iniia unele demersuri comune n vederea formulrii scopurilor, colabornd cu practicanii, propunndu-le diferite forme alternative de declaraii ale scopurilor i modificndu-le astfel nct s reflecte i comentariile staff-ului programului, pn cnd se ajunge la un acord. Weiss (1972) afirm faptul c aceasta este probabil cea mai bun perspectiv de abordare, dar nu ofer nici un sfat privind mecanismele care s asigure respectarea acordului o dat ce acesta a fost obinut. (5) Chestiunea obiectivelor poate fi dat la o parte, desfurndu-se nu doar demersuri formale de evaluare dar i studii de prob, cu final deschis. (6) Evaluatorul ar putea adresa ntrebri membrilor grupului-int despre ceea ce consider ei c ar trebui s fie obiectivele programului respectiv. Cu toate acestea, dincolo de posibilitatea ca acestea s nu fie consonante cu ceea ce staff-ul programului percepe ca fiind obiectivele, un anumit fapt ar trebui s fie menionat: recurgerea, n vederea formulrii obiectivelor, la perspectiva proprie grupului-int ar putea s nu fie oportun, ntruct acesta reprezint inta politicilor de reglementare. Chiar i atunci cnd sunt obinute declaraii ale unor obiective clare, exacte i rezonabile, exist totui o serie de probleme. De exemplu, ce re-

levan au scopurile unele n raport cu celelate, n situaiile n care sunt exprimate mai multe scopuri? (vezi de asemenea seciunea 9. 5). Evaluatorul poate ntmpina unele dificulti dac se bazeaz pe staff-ul programului pentru stabilirea prioritilor, ntruct exist probabilitatea ca acesta s pun accentul pe scopurile inofensive sau pe acelea n cazul crora organizaia are cele mai mare anse de a le atinge. Ct de departe poate merge evaluatorul n cntrirea importaniei pe care o are fiecare dintre scopuri? La modul ideal, n stadiul formulrii obiectivelor ar trebui s fie nlturat orice obiectiv contradictoriu, dar prea adesea evaluatorul se confrunt cuu ceea ce se poate dovedi a fi n ultim instan obiective incompatibile. Alegerea obiectivului ce urmeaz a fi supus evalurii este distinct de situaia n care exist obiecive multiple i independente unele de celelalte. Timpul avut la dispoziie, evaluarea bugetului i accesul la informaii, toate acestea reprezint limite ale evalurii obiectvelor. Tentaia este aceea de a se studia tot ceea ce se poate studia n limitele fixate de aceste constrngeri. Cu toate acestea, acest fapt ar putea avea drept consecin desconsiderarea preocuprilor centrale ale programului (de ex. msura n care cercetarea scopurilor pe termen lung poate duce la descoperirea unor efecte surprinztoare). Aces fapt ridic ntrebri morale legate de msura n care analiza politicilor ar trebui s se bazeze pe demersuri de evaluare n cazurile n care aceste constrngeri exclud posibilitatea examinrii adecvate a obiectivelor-cheie. 12. 3.2 DEFINIREA I MSURAREA CRITERIILOR DE REUIT Chiar i un obiectiv aparent clar formulat poate s nu ofere nici un indiciu referitor la modalitile n care succesul obiectivelor trebuie s fie apreciat sau msurat. Obiectivele declarate ale unui program ar putea fi urmtoarele: A determina o mbuntire de 25 la sut ntr-o perioad de timp de ase a luni a modului n care colarii din ciclul primar neleg principile fundamentale ale geometriei prin intermediul folosirii microcalculatoarelor mnuite de elevi. Acesta reprezint un exemplu de formulare detaliat i aparent exact a unui obiectiv anume; ns cu toate acestea nu clarifc un aspect, i anume dac noi trebuie s apreciem succesul n funcie de bucuria pe care o manifest copii n timpul leciilor de predare, fa de modul n care se folosesc micro-calculatoarele, de interesul pentru cunoaterea principiilor geometriei sau n funcie de capacitatea lor de a aplica aceste principii la alte probleme, sau o combinaie a acestora. Mai mult dect att, va fi necesar ca operaionalizatrera criteriilor s fie fucut ntr-o form msurabil. Msurarea direc-

242

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

243

t a a modului n care au fost atinse obiectivle se poate dovedi inaplicabil, astfel nct va trebui s fie folosit un indicator mai mult sau mai puin indirect, sau o serie de astfel de indicatori. Desigur, exist pericolul ca, ntr-o oarecare msur, s se aplice criterii stricte sau msurabile, n detrimentul unor indicatori calitativi care se pot dovedi nite indicatori mult mai valizi ai succesului unui program. n alte cazuri , indicatorii sunt deja disponibili, ntruct au fost folosii n cercetri anterioare iar acum trebuie doar s fie scoi din raft.Totui, utilizarea lor trebuie s fie atent i doar n cazurile n care se dovedesc a fi indicatori valizi ai obiectivelor politicilor. Nu are nici un sens a aplica o msur care este standard, dac aceasta reprezint o msur standard a unui lucru altul dect obiectivul care a fost avut n vedere. Din nefericire, n cazurile n care criteriul de evalure a succesului nu este reprezentat corespunztor de ctre un indicator testat n prealabil va fi dificil a garanta faptul c acest indicator constituie o msur temeinic. ntr-o anumit msur pot fi anticpai i chiar controlaii factorii care sunt surs de confuzie, dar obstacolele neobinuite privind un anumit indicator pot aprea doar n cursul desfurrii cercetrii, sau i mai ru, pot s nu fie niciodat identificate cu precizie. Chiar i o ntrebare aparent simpl poate s conin un cuvnt care va fi interpretat diferit de ctre grupuri de persoane diferite, iar felul n care sunt formulate opiunile care justific un anumit rezultat poate conduce n fapt la rezultate false. Evaluri impresioniste (cum sunt punctele de vedere ale profesorilor asupra atitudinilor elevilor) pot fi prtinitoare sau prost ntemeiate. 12.3.3 CT ESTE SUFICIENT? Chiar i atunci cnd obiectivele au fost precizate iar prioritile, stabilite, rmn urmtoarele probleme: pe de o parte, ce rezultate sunt percepute ca fiind relevante pentru ceea reprezint ndeplinirea obiectivelor i ce nivel al reuitei n atingerea acelor obiective reprezint succesul, pe de alt parte, orice tip de micare ntreprins n direcia dorit este suficient? Se rezum succesul la un singur demers spesific de mbuntire dar decisiv, sau sunt ateptate demersuri constante de mbuntire a performanei? Este important ca standardele reprezentnd succesul s fie stabilite anterior colectrii i analizrii datelor.n cazul contrar, vor interveni ceea ce Weiss (1972, 32) numete standardele de judecat cel puin-numai:
Persoane diferite care au n fa aceleai date pot ajunge la concluzii diferite, n tradia colii de analiz cel puin-numai. cel puin 25 la sut

din studeni... spune cel ce obinuiete s exagereze; doar 5 la sut din studeni... optete cel ce obinuiete s subestimeze.

Demersul de definire a performanei ar trebui s cuprind un indicator al relaiei ce exist ntre costuri i ali indicatori care ar putea reprezenta succesul. Acest fapt la rndul su ar trebui s implice precizri ale costurilor i beneficiilor marginale, ntruct exist posibilitatea ca ultimele uniti suplimentare de beneficii s fi fost obinute la costuri disproporionat de mari (n cazurile n care este vorba de efectul de prag, relaia dintre costurile bnneti i performane este invers). 12. 3. 4 EFECTELE SECUNDARE Pot aprea dificulti practice considerabile n ceea ce privete ncercrile de identificare i msurare a efectelor secundare, dar prejudiciul pe care acestea l cauzeaz, sau beneficiile suplimentare pe care le asigur ar putea avea o mai mare importan dect impactul nregistrat n termenii obiectivelor originare. Consecinele adverse actuale sunt uor de identificat (dei vezi Sieber, 1980), dar exist o problem privind modul n care ar putea fi identifcate alte tipuri de consecine n momentul redactrii declaraiei de obiective i ct de multe efecte secundare ar trebui s fie evaluate n raport cu obiectivelor centrale. 12. 3. 5 INFORMAIA Informaia necesar evalurii impactului poate s nu fie disponibil sau poate fi disponibil ntr-o form nepotrivit. Datele colectate pe msura furnizrii politicilor ne pot spune multe lucruri despre caracteristicile persoanelor care primesc aceste beneficii, dar sunt irelevante n ceea ce privete populaia-int ca ntreg sau impactul ncasrii acelor beneficii. Anumite informaii pot fi disponibile doar la nivel local, nu i la cel central, unde poate exista un interes fa de evaluarea succesului de ansamblu al programului, furnizat ns prin intermediul autoritilor locale. Procedurile oficiale ale autoritilor locale pot fi diferite de la o autoritate la alta, fcnd imposibil comparaia. n cazurile n care informaia este disponibil (e. g. despre rata criminalitii), aceasta se poate dovedi neltoare. 12. 3. 6 SEPARAREA IMPACTULUI PE CARE L ARE PROGRAMUL DE ALTE INFLUENE Dispunem de o serie destul de ampl de date referitoare la condiiile sociale, dar adesea este foarte greu s distingem efectul pe care l

244

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

245

produce un anumit program de toate celelalte influene ce se exercit asupra vieilor oamenilor. De exemplu, indicatorii privind mbuntirea strii de sntate pot reflecta: mbuntirea condiiilor de via ca rezultat al creterii al bunstrii sau al unor programe mai bune de construire a locuinelor, al unei educaii igienice mbuntite, dar i al tratamentelor aplicate de ctre doctorii n spitalele din cadrul National Health Care Service. Impactul unui program sau cel produs de un alt tip de influene pot aciona n direcii opuse, producnd rezultate aparent nefavorabile, ns n fapt false. Multe dintre tehnicile pe care le presupune evaluarea sistematic i care vor fi prezentate n seciunile urmtoare sunt concepute pentru a aborda acest gen de probleme prin intermediul unor proiecte experimentale sau cvasi-experimentale, dar, aa cum vom vedea, exist unele dificulti practice legate de implementarea acestor metode. 12. 3. 7 INTE VIZATE DE MAI MULTE PROGRAME Este un lucru obinuit ca o singur problem sau un singur grup de persoane s devin inta mi multor programe cu obiective asementoare sau nrudite (de ex. sracii). n asemenea situaii este imposibil sau lipsit de sens a evalua impactului pe care l produce doar unul dintre programe. De exemplu, dac fenomenul vandalismului nregistreaz o scdere, se datoreaz acest fapt metodelor mbuntite de aciune ale poliiei, unei educaii mai bune, unui proiect mai bun de construire a locuinelor, etc? Problemele mari tind s beneficieze de mai multe soluii, fcnd dificil ncercarea de a a aprecia care dintre ele produce, n cazurile n care se ntmpl astfel, vreun efect. Pe de alt parte, unele programe se dovedesc eficiente doar n relaie cu altele, astfel nct o strategie de cercetare prin care se ncearc determinarea efectelor prin izolarea fiecrui program ar fi n fapt una contra-productiv. De asemenea apar unele complicaii n situaiile n care secvena de timp alocat pe ntreaga perioad de desfurare a unor programe destinate anumior probleme este foarte scurt, fiind greu a distinge efectele remanente ale proaspt retrasului program de cele ale programelor recent introduse. 12. 3. 8 DISTRIBUIA IMPACTULUI S presupunem c ne preocup nu numai impactul mediu sau total dar i distribuia acestui impact i msura n care acioneaz asupra grupurilor preconizate a beneficia cel mai mult de programul respectiv. Exist anumite dovezi (vezi e. g. Le Grand, 1982) care indic drept cauz

a situiei inverse faptul c oamenii avnd o educaie mai bun tind s-i nsueasc mai multe cunotine privind modul n care funcioneaz sistemul de punere n aplicare a unui program i posed resursele care n unele cazuri sunt cele necesare pentru a profita la maximum de beneficiile reprezentate de respectivele politici. 12. 3. 9 VULNERABILITATEA POLITIC A PROCESELOR DE MONITORIZARE I EVALUARE Potrivit lui Weiss (1972), procesele de evaluare au loc ntr-un context specific de aciune. Ceea ce este luat n considerare reprezint fie succesul fie eecul unui anumit program pentru care politicienii i-au pus reputaia n joc, funcionarii publici i-au luat angajamente personale, miznd pe propriile cariere i de la care clienii ateapt s primeasc anumite beneficii, chiar dac n termenii criteriilor de evaluare, impactul acestor beneficii nu reprezint un succes. Prin urmare, nu mai este un fapt surprinztor acela c evaluarea poate fi perceput ca o ameninare pentru continuarea programului, pentru care un anumite persoane au mizat foarte mult. Acest fapt va influena n mod firesc modul n care rezultatele demersurilor de evaluare vor fi folosite (vezi seciunea 12. 6), dar de asemenea va influena i uurina cu care va putea fi ntreprins studiul de evaluare, ntruct de multe ori n cadrul procesului de evaluare este nevoie de cooperarea (i nu simpla aderen) a persoanelor oficiale i a clienilor. Un paradox al evalurii l reprezint faptul c posibilitatera unor astfel de demersuri de evaluare sau de monitorizare depinde, n anumite ocazii, de promisiunea de a nu fi folosite rezultatele. 12. 3. 10 COSTUL Aa cum indic cifra de unu la sut din totalul costulului unui program, elocvent pentru anumite programe ample desfurate n Statele Unite, evaluarea sistematic se poate dovedi foarte costisitoare (vezi Aitkin i Salmon, 1983). Din nefericire acest fapt este valabil n cazul majoritii metodologiei consacrate, cum este i abordarea experimental. Asemenea costuri reprezint o abatere de la furnizarea real a politicilor. Ele pot fi justificate ca mijloace de eliminare a politicilor euate (dei am discutat dificultile ntreruperii n cadrul capitolului 13) i de facilitare a demersurilor de mbuntire a politicilor n viitor. Cu toate acestea, acest fapt este valabil doar n situaiile n care rezultatele evaluri sunt ntr-adevr utilizate. Costurile acestor demersuri pot fi reduse iar valoarea evalurilor, mrit substanial, n msura n care politicile

246

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

247

sunt concepute iniial att pentru a facilita att evaluarea ct i succesiunea sau ncheierea politicilor, ambele ulterioare evalurii. 12. 4 Tehnici de evaluare sistematic Este un aspect dicutabil dac ntr-adevr lucrrile referitoare la evaluare au devenit prea obsedate de detaliile subtile ale evoluiei metodologice, n detrimentul reafirmrii scopurilor n virtutea crora sunt ntreprinse aceste demersuri, a constrngerilor practice ce acioneaz asupra lor i a contextului politic n care ele se desfoar. Este desigur important a cunoate cartacteristicile metodologiei existente, iar acestea vor fi prezentate succint n cele ce urmeaz, alturi de o serie de consideraii privind avantajele i dezavantajele lor tehnice, precum i implicaiile de natur etic sau politic determinate de utilizarea lor. n ceea ce privete acestea metodologii, ar trebui s fie avut ntotdeauna n vedere faptul c oportunitatea unei metodologii sau alteia este determinat de scopul n virtutea cruia se recurge la evaluri. Dac ceea ce se dorete este o evaluarea rapid ntreprins n stadiile iniale ale programului a impactului acestuia pe termen scurt pentru a permite anumite concluzii legate de finanarea sa n urmtorul an financiar, atunci este oarecum lipisit de sens autorizarea unei abordri experimentale, costisitoare, ale crei rezultate probabil nu vor fi disponibile pentru civa ani. n consecin, este de dorit ca scopurile procesului de evaluare s fie precizate de la nceput i orice nenelegere legat de acestea, rezolvat. O egal atenie trebuie acordat, n acest stadiu, msurii n care este de dorit producerea unor rezultate generalizabile. Dac scopul unor studii de evaluare este acela de a oferi anumite indicii privind posibilitatea extinderii unui program iniial mai restrns, va fi necesar s se asigure faptului ca acele caracteristici dominante n cadrul programului lrgit s fie identificate i evaluate. La modul ideal, programul n forma sa restrns ar fi putut fi conceput special pentru a fi compatibil cu toate condiiile relevante (vezi discuia despre abordarea experimental din cadrul seciunii 12. 4. 3). n caz contrar, se poate ajunge la o anumit concluzie privind impactul unui anumit proiect, dar s nu fie posibil extrapolarea acestor date i n condiiile evalurii impactului probabil al unor proiecte asemntoare, preconizate pentru anumite grupuri sau domenii. 12. 4. 1 STUDIILE REALIZATE NAINTE I DUP IMPLEMENTAREA PROGRAMULUI Un tip de abordare ce ine de simul comun ar fi urmtorul: comparare a situaiei n termenii rezultatelor ulterioare implementrii pro-

gramului cu situaia anterioar nceperii programului. Asemenea rezultate pot fi luate n considerare la nivelul membrilor individuali aparinnd unui grup-int sau n termenii rezultatelor medii sau agregate. Acestea din urm sunt ns mult mai puin satisfctoare, ntruct pot masca variaiile importante pe care impactul programului asupra unui individ sau a unui grup de indivizi le nregistreaz, precum i micrile indivizilor din cadrul i n afara grupului, probabil ca rezultat al programului nsui. n pofida atractivitii lor aparente, exist probabilitatea ca aceste studii de dinainte i dup s aibe un numr de trsturi inadecvate. n primul rnd, transformrile pe care le pot suferi rezultatele se pot datora efectelor ntrziate ale unor politici anterioare, necunoscute sau ale unei perioade lipsite de politici i nu impactului unui program care ncepe s se fac simit i care este supus evalurii. n al doilea rnd, dac alte politici care influeneaz la rndul lor aceste rezultate au fost de asemenea modificate atunci cercetarea va nregistra mai degrab acest efect agregat dect pe cel al unui program anume, care face n fapt obiectul interesului nostru. n al treilea rnd, este posibil s se fi petrecut alte transformri importante n cadrul mediului social i economic care se rsfrng asupra rezultatelor cercetate; de exemplu, dac un program de pregtire (trainning) pentru tineri este introdus n timpul unei perioade de omaj ascendent i se descoper faptul c tinerii pregtii n cadrul programului au anse mai mici de a-i gsi o slujb dect cele pe care le-ar fi avut anterior introducrii programului ar fi lipsit de temei s atribuim acest impact nefavorabil programului nsui de pregtire. Dac sunt analizate datele de dinainte i dup reprezentnd o perioad mai ndelungat de timp, o schimbare n ceea ce ar putea fi dealtfel o tendin nentrerupt , petrecut n momentul introducerii programului, poate furniza o dovad prima facie privind impactul programului. Cu toate acestea, s-ar putea s nu fie lipsit de importan faptul de a lua n considerare posibilitatea influenelor exogene i a celor simultane, anterior formulrii unor concluzii irevocabile referitoare la impactul programului. Dac anterior introducerii proagramului nu au fost culese nici un fel de date n vederea evalurii atunci chiar i o simpl comparaie de tipul celei de dinainte i dup devine imposibil de efectuat. n asemenea circumstane, li se poate cere celor ce particip la acest program s evoce statutul lor anterior. Acest fapt la rndul su adaug la problema susinerii comparaiei cu datele din trecut posibilitatea unei evocri incorecte, dar dac acest tip de abordare reprezint singura posibilitate pe care evalutorul o are, acesta poate argumenta c, n pofida obstacolelor, poate obine informaii folositoare, care oricum sunt mai bune dect lipsa oricror evaluri. Absena datelor privitoare la starea de lucruri trecut

248

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

249

tinde s se converteasc n cauza a dou fenomene: colectarea de date irelevante n stadiul definirii chestiunii i incapacitatea de a anticipa necesitile demersurilor de evaluare naintea efecturii acestora. Din nou, accentul cade asupra faptului c dei evaluarea are loc spre finalul procesului de nfptuire a politicilor, implicaiile sale analitice trebuie avute n vedere cu mult naintea acestui moment. Valoarea potenial a studiilor dinainte i dup poate fi mrit substanial dac sunt comparate seriile temporale multiple de analiz, ntreprinse n anumite domenii. Cu siguran exist probabilitatea cu mult mai mare dect n cazul cercetrilor dinainte i dup ca seriile temporale multiple de analiz s elimine informaia fals: Dac un efect se manifest n mai multe domenii, el nu poate fi atribuit factorilor specifici ce se aplic acelui domeniu (n condiiile n care domeniile sunt astfel alese pentru a se evita influenele contradictorii). Astfel acest tip de abordare poate fi catalogat ca fiind unul cvasi-experimental (vezi seciunea 12. 4. 4). 12. 4. 2 MODELAREA Se pot face ncercri de reducere sau de ndeprtare a problemelor datorate unui tip de abordare neprelucrat, precum cel dinainte i dup prin construirea, probabil ntr-o form matematic, a unui model de program n care s se regseasc output-urile (sau produsul unui program) de program, decalajele i transformrile nregistrate de alte influene ce pot aciona asupra rezultatelor. Procedurile fundamentale sunt asemntoare celor proprii tehnicilor de modelare i prognozare (vezi seciunea 8. 6), cu singura o execepie, i anume centrul de interes n acest caz este orientat n ntregime ctre trecut. Acest tip de abordare a fost folosit n aplicaii practice, cum ar fi evaluarea politicii regionale britanice (vezi Ashcroft, 1978), dar exist anumite probleme care pot mpiedica atingerea unui rezultat irevocabil sau satisfctor. n primul rnd, aplicarea tehnicii de modelare presupune existena unei teorii a cauzei i efectului; dac, ns modelul reia pur i simplu supoziiile coninute n cadrul teoretic iniial, folosit n stadiul conceperii politicilor, acesta reprezint n fapt un test nepotrivit pentru falsiabilitatea teoriei: vor putea fi expuse supoziiile incorecte privind relaiile de cauzalitate, ns nu vor fi incluse toate variabilele exogene (non-policy variables) relevante, care pot exercita o anumit influen asupra rezultatului. Lipsa datelor adecvate sau a valorilor care n mod firesc nu pot fi cunsocute ( precum care ar fi fost rata angajrilor n cazul fiecrei ramuri industriale dintr-o anumit regiune n absena unei politici regionale) pot conduce la metode mai complexe de recompunere a datelor ce lipsesc i de integrare a lor n

model. n situaiile n care politicile nu au fost concepute astfel nct s fie evaluate imediat, tehnica modelrii poate constitui metoda cea mai potrivit (n special dac sunt disponibile doar datele agragate); ntotdeauna ns validarea rezultatelor sale nu trebuie s fie ntreprins fr s fie avute n vedere limitele acestei metode. 12. 4. 3 METODELE EXPERIMENTALE Metoda experimental este una dintre cele mai consacrate metode, ntruct se sprijin pe anchete temeinic nelese i pe tehnici statistice care permit detectarea i izolarea efectelor specifice dintr-un pattern complex i schimbtor de efecte. Din nefericire, consideraii de ordin politic i practic pot limita folosirea sa n practic. (Pentru o examinare a experimentelor sociale ce au fost ntreprinse vezi Ferber i Hirsch, 1982; pentru discuii asupra medodei experimentale vezi Weiss, 1972, 60-7; sau Rossi et. al., 1979, cap. 6). Metoda experimental folsete grupuri experimentale i de control. Eantionarea probabilist a populaiei-inte conduce ulterior la alctuirea grupurilor experimentale (fie c sunt indivizi, sli de clas, sau orae) care vor beneficia de programul respectiv i a grupurilor de control care nu vor beneficia de acesta. Ambele grupuri se afl sub influena tuturor factorilor pe care i-am menionat ca fiind problematici n cazul comparaiilor vizibile de tipul dinainte i dup, astfel nct poate fi dedus faptul c orice diferen nregistrat n rezultatele ce afecteaz cele dou grupuri reprezint n fapt rezultatul obinut prin acel program (avndu-se grij s se evite efectul Hawthorne, i anume rspunsul datorat doar ateniei acordate destinatarilor programului). Programe alternative pot fi astfel testate prin alctuirtea mai multor grupuri experimentale. Ar trebui s fie clar faptul c metoda experimental presupune ca furnizarea programului s se axeze n ntregime pe aspecte legate de evaluare. Aceasta impune de asemenea, ca programul s fie de la nceput astfel conceput nct s poat permite utilizarea aceastei metode; metoda nu poate fi aplicat retrospectiv. Ea este incompatibil cu furnizarea uniform a programului ctre ntreaga populaie-int. Acest aspect indic n fapt anumite probleme de ordin politic i etic privind metoda experimental. Dac programul este gndit dinainte pentru a reprezenta o surs potenial de beneficii, atunci meoda impune ca acesta s nu fie fcute cunoscute potenialilor beneficiari (la fel cum testarea medicamentelor necesit ca medicamentele potenial benefice s fie testate pe un eantion restrns). Exist astfel anumite motive pentru a pune sub semnul ntrebrii moraliatatea acestui gest de tinuire a beneficiilor (n special dac rezultatee iniiale ale evalurilor se dovedesc favorabile).

250

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

251

Politicienii care i dau sema de faptul c aceste beneficii se adreseaz unui anumit ora dar nu i oraului lor , vor cuta s extind programul. mpotriva acestui aspect se poate argumenta faptul c doar n urma unor demersuri adecvate de evaluare poate fi identificat msura n care un program determin cu adevrat anumite beneficii precum i gradul unui beneficiu sau altul; cunoaterea acestui aspect este necesar pentru a putea stabili nu doar faptul c programul este favorabil, dar i c el reprezint modalitatea cea mai adecvat din perspectiva rapotului cost-eficien de realizare a obiectivelor anumitor politici. Acest argument nu este att de convingtor din punct de vedere politic. n plus fa de efectul Hawthorne exist i alte probleme tehnice cu care se confrunt metoda experimental. Membrii grupului de control se pot contamina dac ajung s fie contieni de rolul pe care l joac. Dat fiind multitudinea de programe schimbtoare i care adesea se suprapun unele peste celelalte n domenii specifice vizate de anumite politici, membrii grupului de control pot primi beneficii din partea altor agenii care produc pentru programele supuse cercetrii, rezultate asemntoare. O configurare atent a metodei experimentale poate contribui la depirea acestei probleme. Exist probabilitatea ca dou chestiuni s restrng utilizarea acestei metode: durata i costul. Rezultatele finale obinute n urma studiului de evaluare pot s nu fie disponibile pentru o perioad de civa ani de la iniierea experimentului (dei rezultatele preliminare pot s transmit unanumit tip de informaie, n baza relaiei de feedback). Astfel, puterea universal de acoperire poate fi amnat pentru o period de timp inacceptabil din punct de vedere politic (i. e. depete durata mandatului unei guvernri). Metoda experimental nu are un pre accesibil. n primul rnd este vorba de costurile presupuse de furnizarea ctre grupul experimental a programului, dei acest fapt se va dovedi cu mult mai puin costisitor dect puterea global de acoperire a unui program necorespunztor. n al doilea rnd, intervin i costurile cercetrii; de exemplu, dou treimi din cele 8 milioane de doari alocai pentru experimentarea unui sistem de subvenii destinat familiilor cu un venit aflat sub un anumit nivel, n New Jersey au fost cheltuite pentru cercetri (Rutman, 1980, 75), Concluziile la care se ajunge n urma experimentului au o relevan circumscris condiiilor n care experimentul a fost ntreprins. Astfel, nu este legitim extrapolarea rezultatele unui experiment desfurat ntrun ora de dimensiuni mici la un program conceput la scala ntregii naiunii, care de asemenea include arii rurale i arii urbane ample. n mod asemntor, modificri ale programului, aa cum este el pus n aplicare n cadrul experimentului pot slbi (sau ntri) fora rezultatelor obinute n urma experimentului nsui. De asemenea, metoda experimental este

adecvat testrii varierii programului i diferitelor seturi de condiii, fapt care determin creterea numrul grupurilor experimentale i de control necesare i prin urmare i a costurilor presupuse. Un alt obstacol n aplicarea metodei experimentale i are sursa n posiblele efecte de contaminare. Ele se datoreaz tocmai caracterului inovator i experimental al metodei . n cazurile n care desfurarea proiectului devine o chestiune de rutin i se generalizeaz, acest fapt reprezint o dovad c entuziasmul cu care era privit experimentul i care ar fi putut fi crucial pentru succesul acestuia, este absent. 12.4.4 METODA CVASI-EXPERIMENTAL Probemele de ordin practic i politic privind folosirea acestei metode au dus la creterea numrului de metode cvasi-experimentale; acestea ncearc s ndeprteze efectele exterioare care ngreuneaz aprecierea impactului, fr s asigure protecia total pe care un experiment condus corespunztor ar fi asigurat-o. Din rndul acestor metode, cea mai apropiat de metoda experimnal este grupul de control non-echivalent, care, n locul unei eantionri probabiliste, indivizii sau grupurile care prezint cracteristic asemntoare sunt alei pentru a alctui un grup de comparaie. Principala problem este legat de dificultatea rezultat din ncercarea de a asigura corespondena celor dou grupuri, de comparaie i cel experimental. Echivalarea este dificil n cazurile n care nu cunoatem cacteristicile care vor influena msura n care o persoan va beneficia de pe urma unui program. Echivalarea n baza rezultatelor obinute anterior realizrii programului se poate dovedi una nesigur, datorit fenomenului tehnic cunoscut sub denumirea regresie spre medie O alt problem o reprezint auto-selecia; anume, situaiile n care persoanele care aleg s fie parte la un program difer de persoanele ce nu doresc acest lucru n ceea ce privete acele caracteristici care se pot dovedi greu de identificat (de ex. motivaia). n ciuda acestor dificulti, este mai bine a dispune, n lipsa oricrui grup de comparaie, de un grup de control. Evaluatorul poate nota orice diferen ntre cele dou grupuri precum i n ce msur exist sau nu probabilitatea ca o anumit tendin fie s diminueze fie s amplifice efectele programului. Evaluatorii pot profita de pe urma experimentelor naturale pentru a realiza acele comparaii care s permit evaluarea efectului unui program. Am discutat utilitatea seriilor temporale multiple de analiz n aceast privin n cadrul seciunii 12. 4. 1. La modul mai general, variaiile nregistrate de modul n care un program este implementat de ctre autoritile locale, care, din perspectiva modului n care centrul ar dori ca programul s fie implementat, vor fi prercepute ca reprezentnd o

252

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

253

problem, ofer ntr-adevr o ans n vederea evalurii eficienei prilor componemte ale unui program sau a procedurilor alternative de furnizare a acestuia. Cu toate acestea, ntruct exist posibilitatea ca toate aceste variaii s nu fie identificate, fr a mai meniona, i controlate, nu trebuie s se atepte de la aceste comparaii obinerea unor rezultate exacte. 12. 4. 5 ANALIZA RETROSPECTIV COST-BENEFICIU

categorii, cuantificndu-le, n situaiile n care este posibil acest lucru, nu doar n termenii monetari poate constitui una dintre metodele de evideniere a impactului n acele cazuri n care nu se poate ajunge la o nelegere privind ordinea de pioritate a obiectivelor multiple. Prin natura sa, aceast metod nu poate conduce la evaluri precise i las loc divergenelor legate de reuit sau eec,; ea poate ns cel puin s asigure evalurii politice un cadru formal. 12. 5 Cine ar trebui s realizeze evalurile?

Am prezentat deja analiza de tip cost-beneficiu ACB, din perspectiva rolului su tradiional de metodologie care precizeaz msura n care un proiect trebuie sau nu s fie pus n aplicare, i dac da, care este cea mai bun opiune (vezi seciunea 10. 6. 3). Aa cum a menionat i n acel context, una dintre probleme ce apar n cazul analizei cost-beneficiu n momentul n care decidentul consult rezultatele ei este urmtoarea: calculele ei se sprijin pe supoziii privind evenimente viitoare. n baza unei astfel de analize, ntreprins ns retrospectiv, aceast problem este eliminat; ea pare de asemenea a evita necesitatea declarrii prealabile a obiectivelor i prioritilor i a face fa problemei datorate efectelor secundare, ntruct, cel puin n versiunea economitilor, tuturor acestora le sunt atribuite expresii monetare echivalente. Cu toate acestea, rmn alte probleme legate de ACB cum pot fi msurate costurile i beneficiile n termeni financiari i problema bunurilor nemateriale. Mai mult dect att, metoda n sine nu poate aborda problema seprarii efectelor pe care un program le determin asupra rezultatelor relevante de celelalte efecte. Prin urmare, costurile i beneficiile nu pot fi cuantificate dect n baza informaiei privind rezultatele programului, care poate fi obinut cu ajutorul studiilor de evaluare; anume, ACB nu reprezint un substitut al metodelor de evaluare prezentate anterior; ea constuie o prelungire a acestora. De asemenea, versiunea ACB propus de economiti nu este potrivit pentru a aborda aspectele legate de distribuia impactului, ntruct vizeaz reducerea tuturor aspectelor la o singur (un singur indice agregat) cifr agregat. n cazurile n care programul a fost conceput pentru a urmri un scop distributiv, de ex. s asigure locuine celor ce nu i pot asigura una, este imporantt ca acest obiectiv s fie specificat n cadrul evalurilor. Una dintre posibiliti ar fi aceea de a atribui o mai mare importan beneficiilor ce revin grupului-int principal dect celor ce revin altora; dar poate c este mai potrivit doar a expune aceste efecte distributive. Abordarea ACB de tipul bilanului financiar (la care ne-am referit n cadrul seciunii 10. 6. 3) care clasific benefciile i costurile n diferite

Majoritatea lucrrilor privind demersurile de evaluare nu discut aspectele legate de contextele instituionale n care se afl evaluatorul i n cadrul crora are loc evaluarea programelor. Unele dintre acestea merg pn ntr-acolo nct prezint ca subneles faptul c autorul politicilor i evaluatorul sunt una i aceeai persoan, astfel nct sunt excluse ciocnirile de interese care ar fi putut aprea ntre evaluator, autorul politicilor i staff-ul operaional al programelor. Desigur, fie c evalurile sunt sau nu ntreprinse de ctre cei nsrcinai cu punerea n aplicare a programului, acest fapt are implicaii importante n ceea ce privete att eficiena tehnic a acestor demersuri ct i utilizarea rezultatelor sle. 12. 5. 1 EVALURI NREPRINSE DE STAFF-UL OPERAIONAL Un mare avantaj al evalurilor fcute din interior const n faptul c cei ce particip la furnizarea programul respectiv vor dispunde de cunotine detaliate privind furnizarea acestuia i orice aspecte neprevzute n stadiul conceperii politicilor. Cu toate acestea, o cunoatere similar poate fi obinut i de ctre o persoan din exterior, n msura n care acesta are acces la informaii i beneficiaz de cooperarea staff-ului operaional. ntr-adevr, una dintre problemele majore privnd furnizarea de infomaii se afl n interiorul organizaiei, o problem cu care se confrunt deopotriv cei din cadrul i din afara acesteia. Unitilor operaionale le poate lipsi calificarea necesar pentru efectuarea evalurilor (dei acest neajuns pare a fi caracteristic ntregii Anglii). Acest fapt reprezint n egal msur un argument n favoarea contractrii persoanelor specializate n analiza politicilor pentru formaea unitilor tehnice i nu pentru ncredinarea lor ghetourilor unitilor de analiz a politicilor. Cu toate acestea, trebuie recunoscut faptul c lipsa calificrilor necesare n vedere efecturii evalurilor precum i posibilitatea ndeplinirii periodice de ctre oricine aparinnd unitilor

254

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

255

tehnice a unor sarcini suplimentare sunt aspecte ce pledeaz mpotriva realizrii acestor demersuri de ctre staff-ul operaional. Un alt dezavantaj al evalurilor realizate n cadrul diviziilor de aciune este acela c n procesul de furnizare a politicilor pot fi implicate mai multe organizaii, astfel nct nu se poate obine o evaluare complet n msura n care sunt luate n considerare doar rezultatele activitii uneia dintre ele. Dac rezultatele procesului de evaluare urmeaz s fie folosite, atunci, n cazul n care acestea presupun modificarea programelor respective, ajustrile vor trebui s fie fcute de ctre staff-ul operaional. Dac acesta s-a implicat activ n demersurile de evaluare, ansele de a fi dispus s implementeze transformrile produse vor crete. Este mai puin probabil ca evaluri fcute din interiorul unei oganizaii s produc vreodat modificri ce se dovedesc amenintoare. n cazurile n care este vorba de un evaluator din afar, ansele implementrii modificrilor produse se pot mbunti dac evaluatorul angajeaz staff-ul operaional n discuii privind obiectivele, criteriile, etc. 12. 5. 2 STAFF-UL SPECIALIZAT DE EVALUARE DIN CADRUL ORGANIZAIEI Evaluarea poate fi ntreprins de o unitate separat, axat mai degrab pe demersurile de evaluare i de analiz dect pe cele de furnizare, dar care este responsibil n cadrul organizaiei de furnizarea programului. n special n cazurile n care staff-ul de evaluare desfoar n interiorul organizaiei i alte tipuri de activiti, acesta nu va manifesta acelai interes legitim n ceea ce privete continuarea n aceeai fomul a oricrui program dat. Legtura este cu att mai slab dac staff-ul este contractat doar pentru a efectua aceste evaluri. n vreme ce relaia dintre evaluatori i staff-ul operaional nu trebuie s fie neaprat vzut ca fiind una conflictual, dat fiind gradul potenial de impredictibilitate al evurilor i rezultatelor acestora, tensiunea este oarecum inevitabil. La grania dintre staff-ul din interior i mputernicirea unui organism din exterior se afl recursul la consilieri pltii (inclusiv cei din mediul academic), fie pentru a-i sftui pe evluatorii din cadrul organizaiei, fie pentru a efectua unele evaluri, cooptnd astfel i staff-ul ganizaiei. O meniune final vizeaz msura n care este corect ca o anumit organizaie s fie singura responsabil pentru propriile sale evaluri. Aa cum Wildavsky (1972, 518) afirm : Orict de bun este analiza sa intern, sau ct de convingtor i justific o organizaie programele sale, este ceva care nemulumete legate de faptul de a i se permite s-i judece propriul caz. Prin urmare la anumite intervale de timp, chiar i unei

organizaii ce se supune auto-evalurii trebuie s i se aplice unele demersuri de revizuire a metodelor folosite n evalurile sale sau chiar studii de evaluare, independente. 12.5.3 EVALUAREA EXTERN AUTORIZAT DE ORGANIZAIA CARE FURNIZEAZ PROGRAMUL Exist un numr considerabil de organisme capabile n principiu s realizeze studii de evaluare autorizate (i fac ntr-adevr acest lucru, n Statele Unite): grupurile academice, organizaiile non-profit, ntreprinderile comerciale, n special consilierii manageriali. Acest tip de evaluator extern poate avea ansa de a negocia scopul i centrul de interes al studiului, dar trebuie ntotdeauna avut n vedere faptul c evaluatorul mputernicit n acest sens este responsabil n faa organizaiei (i nivelului din cadrul organizaiei) care a autorizat studiul. Se poate ntmpla ca staff-ul operaional s prefere ca evalurile s fie autorizat de ctre persoane din afara organizaiei, datorit unei mai mari ncrederi n diplomele oamenilor din mediul academic sau ale consilierilor (supraevalund probabil abilitile acestor strini i subestimndu-le pe cele ale persoanelor care fac deja parte din staff sau care ar putea fi angajate). Poate fi mputernicit o oganizaie strin, fie pentru a asigura un grad sporit al ncrederii publice n rezultatele evalurilor, fie din motive legate de expertiz, fie datorit faptului c un raport ntocmit de persoane din afar poate prea mai obiectiv. Cu toate acestea, n pofida faptului c evalurile efectuate de persoanele din interior au fost mult mai bune calitativ (adesea n Marea Britanie nepublicate), exist dou motive pentru a pune sub semnul ntrebrii msura n care rapoartele comandate de organizaia nsrcinat cu furnizarea unui anumit program sunt n mod necesar obiective. n primul rnd, organizaia care a autorizat aceste rapoarte poate indica anumite repere care s fie urmrite n efectuarea evalurilor (obiectivele ce trebuie a fi evaluate, criterii ce trebuie s fie folosite, nivelele care trebuie s fie apreciate ca reprezentnd succesul), repere ce vor tinde s predetermine rezultatul, raportul asigurnd astfel o legitimare din exterior a punctului de vedere al organizaiei. n special consilireii manageriali pot fi implicai n desfurarea acestui exerciiu de legitimare. n al doilea rnd, Weiss (1972, 20) sugereaz faptul c Se ntmpl chiar ca un institut de cercetare s prezinte ntr-o lumin favorabil rezultatele programului (prin alegerea respondenilor, prin tipul de teste statistice aplicate) cu scopul de a contribui la succesul unui program i de a-i asigura astfel viitoare contracte

256

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice 12. 6 Aplicarea i ntrebuinarea evalurilor

257

12. 5. 4 EVALUAREA NTREPRINS DE ORGANISMELE LEGISLATIVE SAU CELE FINANATOARE Organizaiile implicate n furnizarea unei politici nu sunt singurele organisme potenial interesate n aceste studii de evaluare, iar noi, ntr-adevr, am sugerat faptul c acestea ar putea avea o atitudine refractar fa de ele. Este probabil ca nsi corpurile legislative i executive care iniial au autorizat o anumit politic s fie interesate n evaluarea succesului acesteia, fie datorit faptului c csunt preocupate de eficiena acesteia, fie din motivul, negativ, de a evita ruinea ca eecul unui program s fie dezvluit de alii. (n mod contrar, opozanii politici ai celor care au promovat politica respectiv pot comanda evaluarea acesteia tocmai n scopul de a-i pune pe acetia dn urm ntr-o situaie stnjenitoare). Aceste evaluri pot fi conduse direct de staff-ul corpurilor legiuitoare sau al celor executive interesate (ele sunt n poziia de a menine oricnd pregtit un staff de specialitate) sau de ctre consilierii din afar, mputernicii de ctre aceste corpuri. Faptul c evalurile sunt sponsorizate de organisme altele dect organizaia nsrcinat cu furnizarea programului pare s implice o mai mare detaare, dar, aa cu mdeja am sugerat, este posibil ca aceste organisme s-i urmreasc propriile interese politice. Astfel, se poate ajunge n situaia n care organizaiile nsrcinate cu furnizarea programelor vor fi evaluate n baza unor criterii obiective, altele dect cele care,iniial, ar fi trebuit s fie implementate. Acest aspect indic faptul c, n vreme ce criteriile de evaluare precizate n stadiul configurrii politicii pot reprezenta o ameninare n cazul n care programul se dovedete a fi un insucces, pot de asemenea asigura protecia mpotriva ncorporrii unor criterii destul de diferite. Dat fiind faptul c demersurile de evaluare vor fi nevoite n continuare s se sprijine ntr-o mare msur pe informia furnizat de organizaia respectiv, evident nu este lipsit de sens ca organizaia nsrcinat cu realizarea evalurilor s ncerce s obin colaborarea celor responsabile de furnizarea programului, prin alte mijloace dect cele de insinuare a ameninrilor viznd reducerea finanrii. Acest fapt poate fi asigurat prin implicarea activ a organizaiei nsrcinate cu furnizarra programului n selectarea progrmelor ce urmeaz a fi evaluate i a criteriilor i obiectivelor ce urmeaz a fi examinate. Cu toate acestea, aa cum a dovedit-o soarta Analizei i Revizuirii Programului (ARP) din cadrul administrtaiei centrale britanice, adoptarea uni stil de lucru consensual poate conduce la selectarea unor teme de evaluare destul de confortabile (vezi Gray i Jenkins, 1983).

Persoana nou venit care efectueaz evalurile poate presupune faptul c, dat fiind c a ntreprins cercetarea necesar i a ntocmit un raport privind concluziile ce s-au desprins, implicaiile raportului n termenii elaborrii politicilor vor fi imediat luate n considerare de ctre decident, n special n cazurile n care aceste evaluri au fost autorizate de guvern. Prin urmare, noul venit va fi uimit n legtur cu un fapt: de ce anume n majoritatea cazurilor pare c nu se ntmpl nimic. Presupunnd probabil c problema o constituie slaba calitate a evalurilor, noul venit va fi i mai suprins s afle urmtorul fapt, i anume calitatea metodelor aplicate nu pare s reprezinte un factor important, care s determine modul n care ulterior vor fi ntrebuinate studiile de evaluare. O prim meniune important este aceea c n cazurile n care evalurile vor fi ntreprinse de ctre o persoan cu pregtire academic, exist posibilitatea ca aceasta s nu formuleze implicaiile studiului asupra respectivelor politici, apreciind c rolul su se termin o dat cu ntocmirea raportului privind rezultatele evalurilor. Cu toate acestea, dac implicaiile n sfera politicilor nu sunt evidente, Managerul programului va ajunge s deplng irelevana evalurilor n raport cu ceea definete interesul programului su, iar evalutorul i reia lucrul deplngnd modul n care decidenii i ignor eforturile (Weiss, 1972, 111-12). Cu toate acestea, dac rezultatele cercetrilor se dovedesc a fi att de evazive nct sunt lipsite de orice relevan, evaluatorul ar trebui s aibe curajul s afirme acest fapt. Rezultatele demersurilor oficiale de evaluare nu determin n sine implicaiile acestui tip de demersuri n sfera politicilor. Acest din urm aspect presupune i formularea unor aprecieri politice privind nivelele rezonabile ale eficienei, exprimate fie nainte fie dup efectuarea studiile de evaluare. Chiar i n cazurile n care implicaiile n sfera politicilor sunt explicit formulate, prezentarea concluziilor studiului ntr-un limbaj tehnic poate ngreuna att n cazul decidenilor ct i a persoanelor specializate n alte domenii nelegerea metodelor i chiar a interesului conceptual (cum ar fi accentul pus doar pe beneficiile i costurile economice), care ar putea determina acele concluzii. n msura n care studiile de evaluare vor fi folosite, este necesar ca acestea s fie comunicate ntr-un limbaj accesibil celor care iau decizii n baza lor. De asemenea, limitele acestor studii nu trebuie s fie omise, fie c au ca surs conceptele centrale, msurarea problemelor, calitatea datelor colectate sau modele de analiz. Deloc surprinzror, unora dintre evaluatori le-a fost destul de dificil a rezista tentaiei de a-i apra rezultale la care au ajuns, indiferent de limitele cercetrii. Este important a evita

258

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

259

adoptarea unor decizii forme n baza unor concluzii realitv provizorii. Cei ce se opun implicaiilor pe care rezultatele evalurii le au asupra politicilor pot prelua aceste limite ale studiilor de evaluare, ns impactul politic al acestui aspect ar fi cu att mai mare cu ct dintr-un nceput ar lipsi sinceritatea legat de aceste limite. Ca ntodeauna, analiza reprezint o resurs (input) a procesului de elaborare a politicilor i ncercarea de a proteja analiza de artileria politic prin eliminarea oricror aprecieri privind rezultatele studiilor de evaluare nu face dect s degradeze valoarea analizei, eliminnd i garania proteciei fa de politic. Este posibil ca n ultim instan rezultatele evalurilor s nu fie aplicate ntruct nu mai este loc i pentru ele n programul decidentului. Iniial, este posibil ca evalurile pot s fi fost autorizate n scopul folosirii rezultatelor lor ca suport al demersurilor de adoptare a deciziilor, dar neputina anticiprii nevoii de a ntreprinde aceste evaluri poate s conduc la un demers tardiv sau la o criz neateptat, a crei rezolvare ar fi depins de adoptarea anterioar a unei decizii. n ceea ce privete studiile, ntrzierile datorate subestimrii perioadei de timp necesare strngerii de date i efecturii analizei sau tendina cercettorilor de explora subterfugii interesante sunt des ntlnite. Analiza politicilor trebuie s aibe n vedere proiectarea demersurilor de evaluare astfel nct s determine evitarea problemelor privind lipsa de sincronizare precum i a discontinuitilor din cadrul studiilor de evaluare, n aceeai msur n care are n vedere evitarea apariei unor disfuncii majore n cea ce privete implementarea real a programelor. Un raport de evaluare poate disprea fr urm dac n cadrul organizaiei se manifest o opoziie fa de implicaiile pe care le pot avea rezultatelor sale. Exist probabilitatea ca acest fapt s reueasc ntr-adevr, dac raportul indic faptul c, dei programul nu este economic, are ns efecte bune. Membrii organizaiei pot fi refractari fa de provocarea reprezentat de dezmembrarea practicilor i structurilor de carier, ns vor fi ntotdeauna capabili s indice timpul i costuile presupuse de modificarea politicilor (aspecte care vor fi discutate pe larg n capitolul 13). Organizaia poate avea propria sa agend ascuns (vezi capitolul 9), n cadrul creia primul punct l constuie propria sa supravieuire. n special n cazurile n care programul presupune furnizarea unui serviciu (ca fiind opus plii) se poate dezvolta chiar o ideologie profesional privind modul n care trebuie furnizat acel serviciu, astfel nct concluziile care pun n discuie metodele respective de lucru vor fi respinse. Aceti factori nu vor contribui doar la generarea opoziiei fa de implementarea transformrilor; ei vor impiedica luarea n considerare a concluziilor desprinse din aceste demersuri de evaluare. Aspectele privind msura n care rezultale vor fi acceptate nu vizeaz doar membrii organizaiei nsrcinate cu furnizarea programului; ele se

refer i la msura n care rezultatele respective vor fi acceptate de ctre clieni, oganizaiile comunitare i finanatorii programului respectiv. Va fi destul de dificil a ncerca s-i convingi pe cei care iniial au sponsorizat programul, supus n prezent procesului de evaluare, s ia n coniderare concluziile acestuia, care n ultim instan vor pune sub semnul ntrebrii judecile lor anterioare. n situaiile n care a avut loc o schimbare de funcie, este posibil ca rezultatele ostile ale demersurile de evaluare s fie imediat luate n considerare sau chiar nsuite. Toate aceste aspecte menionate fac loc unei perspective pesimiste n ceea ce privete msura n cae studiile de evaluare vor fi utilizate. Totui, dei dovezile n cazul Statelor Unite indic faptul c doar unui numr destul de mic de rapoarte de evaluare i se poate identifica impactul asupra deciziilor particulare, concluziile acestora pot avea un efect pe termen lung, legat de modul n care autorii politicilor i consilierii lor percep chestiunile aparinnd respectivului domeniu al politicilor (David i Salasin, 1979). Acest aspect este similar rolului de evaluator pe care Vickers (1965) l descrie ca fiind propriu Comisei Regale i altor organisme de acest gen. Legat de acest subiect este ntrebarea referitoare la aria de difuzare a rezultatelor evaulrii. Ar trebui ca acestea s fie oferite doar organizaiilor care le-au autorizat, sau ar trebui ca ele s fie puse si la dispoziia partidelor, parlamentarilor, conslierilor politici, clienilor? Deciziile privind aria de difuzare a rezultatelor evalurii pot s nu rmn doar la latiudinea cercettorului, dar oricare cercettor care dorete s ncheie un contract n vederea efecturii unor studii de evaluare poate pune nc de la nceput ntrebri legate de difuzarea acestora i ulterior s reconsidere decizia de a se angaja n realizarea acestora studii la care va avea acces doar organizaia care a ncheiat acest contract, i care ulterior vor fi interzise dac rezultatele se dovedesc nefavorabile. n vreme ce rigurozitatea analitic reprezint ntotdeauna o caracteristic dezirabil a studiilor de evaluare, dac nu una realizabil, aplicarea evalurilor va constitui n mod invetabil un proces de natur politic, att n termenii politicii interne a organizaiei ct i ai procesului politic mai amplu.

Introducere n politicile publice

261

13 Succesiunea i ncheierea politicilor


13. 1 Sfritul procesului de nfptuire a politicilor Dup ce am parcus diferitele stadii, de la identificarea chestiunilor (capitolul 5) la evaluare (capitolul 12) s-ar putea spune c am ajuns la sfritul procesului de nfptuire a politicilor. Acest fapt ns ar echivala ignorarea consecinelor demersurilor de evaluare i a modului n care ciclul politicilor se ncheie sau conduce la un nou ciclu. Examinarea implicaiilor analitice ale ncheierii i succesiunii politicilor (nlocuirea uneia sau a mai multor politici existente cu una sau mai multe politici diferite) reprezint un demers de dat recent (vezi n special deLeon, 1978; Hogwood i Peters, 1983). ncepnd cu jumtatea anilor 1970, n principal n Statele Unite, preocuprile au vizat tot mai mult problemele analitice dar i de ordin practic determinate de ncheierea programelor. Preocuprilor manifestate le pot fi identficate cel puin dou caracteristci; (a) rezultatul logic al unei evaluri nefavorabile a unui program este acela c programul trebuie s fie desfiinat sau nlocuit; (b) contextul politic determinat de restrngerea bugetului poate avea drept consecin retragerea guvernului din activitile existente sau rearanjarea acestora ntr-o form mai puin costisitoare. Un lucru care reies din lucrrile referitoare la acest aspect final este acela c lichidarea total este rar; i. e. n mod normal se are n vedere nlocuirea lor. n mare parte, analiza politicilor fie se bazeaz pe supoziia greit c politicie sunt cu totul noi i diferite de cele deja existente fie nu reuete s surprind diferenele dintre inovaie i succesiune n sfera politicilor. n mod frecvent, analiza pornete de la ipoteza c analitii i decidenii deschid defiecare dat o pagin nou. Cu toate acestea, aa cum vom arta n continuare, procesul de succesiune a politicilor este supus, la fiecare stadiu, influenei politicilor anaterioare, msura acestei influene depinznd de natura demersurilor prin care se ncearc succesiunea politcilor. Hogwood i Peters (1983) sugereaz trei motive care conduc la concluzia c succesiunea politicilor va deveni o trstur comun a demersurilor de formulare a politicilor n cadrul sistemelor politice vestice prin urmare motive care impun o mai mare atenie din partea analitilor: (1) De-a lungul anilor, guvernanii i-au extins treptat aria activitilor n anumite domenii ale politicilor, astfel nct a mai rmas un numr

relativ redus de activiti n care ei se pot implica. Este probabil ca propunerile viznd politici noi s se suprapun cel puin parial peste programele existente. (2) nsei politicle existente pot crea condiii care s impun transformri ale politicilor sau programelor, datorit insuficienelor sau efectelor nefavorabile. (3) Ratele relative de cretere economic substanial i implicaiile financiare ale politicilor existente sugereaz faptul c msura n care pot fi evitate problemele determinate de ncheierea sau succesiunea politicilor prin nfiinarea unui nou program fr ca cel anterior s fie suspendat este deosebit de mic. n cazurile n care nici unul dintre procese nu are loc fie succesiunea politicilor, fie ncheierea acestora politicile existente vor fi continuate (meninerea politicilor). Factori precum ineria, deciziile deliberate sau euarea propunerilor viznd succesiunea sau ncheierea politicilor contribuie la continuarea politicilor existente. Dificultile pe care le presupun att succesiunea ct i ncheierea politicilor adesea par s nu justfice ncercrile de punere a lor n aplicare, dei acest fapt poate avea drept consecin meninerea unor politici inadecvate sau, cu alte cuvinte, nesatisfctoare. 13. 2 Diversitatea tipurilor de succesiune i ncheiere Att procesul de ncheiere ct i cel de succesiune pot fi considerate n termenii diferitelor aspecte ale organizaiei i politicilor, dei n practic acestea se ntreptrund (vezi deLeon, 1978, 283-5). (1) Aspectul funcional. O funcie reprezint un serviciu, precum ngrijirea medical, care transcende organizaiile i politicile particulare; o serie de agenii i politici pot servi toate aceleai funcii a politicilor). Cazuri de lichidare a funciilor n statele vestice sunt rare (suspendarea serviciului colonial reprezint o excepie); realizarea acestui proces presupune un efort politic uria. Conceptul de succesiune a funciilor nu pare a fi unul semnificativ, dei redefinirea funciilor este posibil (de ex. de la reducerea srciei la asigurarea veniturilor). (2) Aspectul organizaional. Lichidarea unei organizaii poate fi mai uor atins dect desfiinarea a unei funcii (serviciu), ns oganizaiile sunt concepute pentru a fi durabile, i att cazul Statelor Unite ct i al Marii Britanii indic faptul c majoritatea organizaiilor se comport astfel (n multe cazuri trecnd prin transfor-

262

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

263

mri importante). Mult mai obinuite dect situaiile de lichidare sunt cele ale transformrilor, fuzionrilor sau sciziunilor. Organizaiile pot supravieui politicilor i programerlor ce au fost nlocuite sau desfiinate i cu a cror furnizare erau nsrcinate. (3) ncheierea sau succesiunea politicilor. Politicile reprezint abordri generalizate sau strategii concepute n vederea rezolvrii unor probleme specifice. Putem presupune c este mai uor a ncheia politicile dect a lichida una dintre organizaiile finanatoare, pentru urmtoarele motive: (a) o organizaie ar prefera s-i sacrifice unele dintre politicile sau programele sale dect s fie lichidat; (b) politicile ca atare vor avea avea mai puin aliai dect organizaiile ca tare; (c) politicile sunt mai uor de evaluat n raport cu obiective specifice dect organizaiile avnd obiective multiple; (d) majoritatea politicilor vor fi criticate. Politicile sunt mult mai vulnerabile la procesele de ncheiere dac teoria sau perspectiva de abordare care se afl la baza lor nu mai este privit ca fiind legitim sau n ton cu mod. O politic poate supraveui desfiinrii unui program conceput n scopul realizrii acesteia n msura n care acesta din urm este nlocuit cu un program alternativ. (4) ncheierea sau succesiunea programelor. n acest context, prin program sunt avute n vedere msurile specifice concepute pentru punerea n aplicare a unei anumite politici (de ex. att reducerea inpozitelor ct i transferuri destinate investiiilor pot fi folosite pentru a sprijini o politica de investiii financiare prin intermediul stimulentelor finaciare). Prin urmare, programele reprezint aspectele cele mai vulnerabile ale politicilor, pasibile de a fi desfiinate. Pe de alt parte, sunt cele mai apropiate de problem i prin urmare impactul lor poate fi msurat n mod direct, astfel nct, n cazurile n care este unul nefavorabil, vina poate fi mai uor atribuit. Desigur este mult mai probabil ca desfiinarea programelor s se dovedeasc un proces mai uor dac, simultan, este iniat un program alternativ, i. e. n cazurile n care are loc ntr-adevr o succesiune programelor. Succesiunea politicilor poate avea loc n diferite forme, iar forma n care n ultim instan se produce poate fi distinct de cea propus n momentul n care acest proces a fost iniiat. Procesele de succesiune a politicilor variaz n funcie de msura n care asigur nlocuirea fiecreia dintre politicile existente. Acest fapt se poate produce n dou moduri: (a) Puterea de acoperire (i. e. n termenii clientelei) a politicilor nlocuitoare poate s nu fie pe msura celei anterioare. Este posibil de asemenea ca programul prin care a fost asigurat nlocuirea s nu acopere ntreaga clientel a programului anterior; deopotriv

ns poate s procure o nou clientel, care anterior nu a fost inclus. n mod asemntor, chiar dac puterea de includere a politicilor de nlocuire este identic cu cea politicilor anterioare, obiectivele noilor politici pot s nu mai fie aceleai. (b) Procesul de succesiune a politicilor poate conduce la iniierea unui numr egal, mai mare sau mai redus de programe. Aceste dou dimensiuni ale succesiuni au anumite implicaii asupra procesului de schimbare a politicilor, sau, pentru a fi mai exaci, trebui s abordm succesiunea politicilor n termenii unei diversiti de procese. Atunci cnd succesiunea politicilor presupune o micorare a numrului clienilor i al organizaiilor, sau o modificare a obiectivelor anumitor programe, este probabil ca procesul s aib mai mult un caracter conflictual i ca actorii politici s adopte o atitudine defensiv. Aceste tipuri de schimbare reprezint jocuri cu sum zero, n cazul crora numrul pierderilor va fi mai mare dect cel al ctigurilor. n general, intensitatea implicrii actorilor se raporteaz nu numai la amploarea schimbrii dar i la direcia n care aceasta se produce: perdanii vor avea tendina s opun mai mult rezisten dect potenialii ctigtori. Astfel, chiar i n cazurile n care numrul ctgurilor i cel al pierderilor este echilibrat, raportul dintre gradele de intensitate ale implicrii celor dou categorii de persoane va fi asimetric. Tipurile mai complexe de succesiuni se vor asocia cu procese mai complexe, n cadrul crora sunt implicai mai muli actori, iar percepiile, interesele i oportunitile privind acordarea sprijinului sau manifestarea opoziiei fa de anumite propuneri vor fi mult mai variate. Tipurilor diferite de succesiuni li se vor asocia tipuri diferite de probleme, pe care, din perspectiva strategiilor alternative concepute n vederea schimbrii n cadrul politicilor, ar fi nelept s le lum n considerare. De exemplu, consolidarea unuia sau a mai mulor programe sau organizaii conduce n stadiul procesului de implementare la importante probleme intra-organizaionale, n vreme ce scindarea unei organizaii poate produce dificulti inter-orgnizaionale. Generalizarea tipurilor de procese de succesiune a politicilor trebuie fcut cu precauie, ntruct tipurilor diferite de sisteme politice le vor corespunde diferite modaliti de echilibrare a tipurilor de succesiuni. De exemplu, datorit structurii guvernului central al Marii Britanii, pe departamente, proporia proceselor complexe de succesiune care combin consolidarea organizaiilor cu sciziunea lor va fi mai mare dect cea existent n cazul guvernului federal al Statelor Unite, cu o structur axat pe agenii. Ideea de reinut este aceea c aceste diferene (destul de deosebite de categoria celorlalte diferene asociate sistemelor) vor avea consecine asupra procesului de asigu-

264

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

265

rare a succesiunii, ntruct politica procesului se modifc n funcie de tipul de succesiune. 13. 3 Modul n care succesiunea se distinge de inovaie Dei att schimbrile ce presupun un grad mare de inovaie ct i cele ce presun un grad mare de substituie parcurg, n cadrul procesului de nfptuire a politicilor, aceai secven de stadii, natura activitilor din cadrul fiecrui stadiu depinde de msura n care este vorba de succesiune sau de inovaie. Dac ar fi s suprindem ntr-o singur fraz caracteristicile distinctive ale procesului de succesiune a politicilor, atunci aceasta ar indica msura n care actorii procesului de nfptuire a politicilor, procesul n sine i rezultatele fundamentale sunt modelate de politicile existente, a cror nlocuire este vizat prin procesul de succesiune. (vezi de asemenea Wildavsky, 1980, cap. 3). Efectele politicilor existente sunt vizibile n cadrul fiecrui stadiu al procesului de succesiune a politicilor. n stadiul stabilirii agendei, aria problemelor luate n considerare va fi modelat de problemele care deja au fost avute n vedere. O dat ce un tip anume de politic a fost abordat de ctre sistemul politic, agenda politic a fost lrgit pentru a include i chestiunea respectiv, dei abordarea anterioar (sau abordrile anterioare) a problemelor poate conduce la ipoteza c problema a fost deja rezolvat, consecina acestui fapt fiind acea c politicienii i autoritile sunt mai puin dispui s-i asume rolul de susintori ai schimbrii n sfera politicilor. Succesiunea politicilor se va confrunta cu interese mult mai mobilizate dect n cazul inovaiei n sfera politicilor. Att productorii ct i consumatorii politicilor i vor fi dezvoltat anumite interese legate de politicile existente, astfel nct orice ncercare viznd succesiunea politicilor va reprezenta o provocare la adresa intereselor lor. Acest aspect poate fi comparat cu cel al inovaiei n sfera politicilor, n cadrul cruia absena acestor interese permite alctuirea unui grup de persoane n vederea iniierii politicilor, astfel nct influena nemijlocit a intreselor afectate s fie ct mai redus. De asemenea, n acest stadiu, politicienii trebuie s aib n vedere avantajul care ar rezulta din mobilizarea unei majoriti din rndul colegilor lor i, n cazul n care se afl n minoritate, n Camera Comunelor sau n Consiliu. n general, este posibil ca investiia lor de timp i energie s le aduc beneficii mai mari atunci cnd se afl n postura susintorilor unei politici noi dect n cazurile n care doar ar ncerca s modifice politica existent. A implementa succesiunea politicilor presupune, mai degrab dect inovaia, transformarea organizaiilor existente i nu crearea altora

noi. De asemenea presupune schimbarea atitudinii i a comportamenrului membrilor din cadrul organizaiilor existente i nu recrutarea i pregtirea unora noi. Poate c cel mai important aspect legat de implementarea succesiunii politicilor vizeaz faptul c este mai probabil ca, n raport cu celealalte politici i organizaii, aceasta s implice efecte interactive mult mai mari dect demersurile de inovaie n sfera politicilor. Prin urmare, este probabil ca politica interorganizaional de adaptare i ajustare s fie mai pronunat n cazul succesiunii politicilor dect n cel al inovaiei. n ultim instan, este probabil ca impactul demersurilor de elaborare a politicilor asupra clienilor i asupra mediului politicilor s fie diferit, n funcie de adoptarea fie a succesiunii politicilor fie a inovaiei n sfera acestora. n particular, o dat ce un domeniu al politicilor a fost integrat i procesat n cadrul unui ciclu al politicilor, ateptrile legate de beneficiile rezultnd din viitoarele transformri n sfera acestor politici tind s fie diminuate de slbiciunea probabil a politicilor iniiale. Dac politicile iniiale ar avea efecte salutare i dac totodat ar fi capabile s rezolve problema ce face obiectul lor, domeniile politicilor nu ar mai candida pentru succesiunea politicilor. Eecurile iniiale alimenteaz deziluziile privind schimbrile ulterioare, astfel nct probabiltatea unor mbuntiri semnificative n domeniile politicilor reflect o atitudine mai puin idealist i (probabil) una mai realist. Pe de alt arte, n comparaie cu succesiunea politicilor, va fi considerabil mai uor a izola efectele inovaiei n sfera politicilor. Toate problemele legate de abordrile repetate privind structurarea cercetrii se regsesc i n practica demersurilor de evaluare a politicilor (vezi capitolul 12), astfel nct este tot mai dificil a face afimaii ferme privind eficiena anumitor modificri ntreprinse n sfera politicilor, pe msur ce numrul proceselor de succesiune a politicilor crete. Pe scurt, att procesul de inovaia n sfera politicilor ct i procesul de succesiune a politicilor se confrunt cu obstacole avnd diferite grade de dificultate. n cazul procesului de inovaie, obstacolul l reprezint, n principal, introducerea chestiunii respective n agend i depirea refuzlui guvernului de a o lua n considerare. Absena organizaiilor i a clientelei care s fie receptive la chestiunea ce face obiectul unor politici conduce la indiferena guvernanilor fa de chestiunea n cauz. De asemenea inovaiile, fa de succesiuni, se vor confrunta, pe termen lung, cu implicaii ale costului resurselor suplimentare mult mai mari. n cazul succesiunii politicilor, principalele piedici const n ineria i comportamentul defensiv al organizaiilor i grupurilor de clieni, crora, fiindu-le asigurate anumite beneficii vizibile, le este team, mpotrivindu-se att schimbrii ct i succesiunii politicilor.

266

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

267

13. 4 Dificultile legate de asigurarea procesului de ncheiere Exist anumite motive pentru care este dificil a planifica i a implementa procesul de ncheiere a politicilor (vezi Bardach, 1976, 128-30; deLeon, 1978, 186-93). Multe dintre acestea sunt relevane i n cazul succesiunii politicilor. (1) Rezistena teoretic. Oamenii sunt dispui s se confrunte cu chestiuni legate de moarte, chiar i de cea organizaional, n special dac observatorul are n acest sens un interes legitim (de natur profesional, emoional, intelectul, etc.) care face ca exerciiu s fie de neacceptat. Refuzul de a contientiza insuficienele politicilor este ntrit n cazul analistului, ntruct politicile sunt n mod tipic concepute pentru a rezolva, sau cel puin pentru a reduce o problem specific; opiunile propuse i programele alese nu au fost iniial selectate n ideea c ele se vor dovedi deficitare. (2) Lipsa stimulentelor politice. Pe de o parte, politicienii sunt refractari fa de recunoaterea greelilor trecutului; pe de alt parte, recompensele de natur politic par a spori n cazul celor ce sprijin inovaia i noutatea n general. Beneficiarii procesului de ncheiere a politicilor pot fi identificai, s zicem, n situaiile n care acesta evolueaz n forma unor taxe mai mici, sau, din contr, se poate ntmpla ca alte programe s fie prea dispersate sau ca beneficiile s fie prea mici pentru a exista un segment al electoratului pe care politicienii s-l ntrein, dei acest fapt n prezent poate s nu fie la fel de adevrat precum s-a dovedit a fi faptul de a urma micarea de contientizare mai pronat de ctre ceteni a mpovrrii cu taxe, care s-a dezvoltat n Marea Britane i Statele Unite la sfritul anilor 1970. (3) Durabilitatea instituional. Politicile i n special oganizaiile sunt concepute pentru a fi durabile. Organizaiile sunt create n scopul perpeturii unui serviciu sau a unei relaii. De asemenea, natura lor specific de rezolvare a problemelor i de adaptare le imunizeaz n faa unui proces facil de lichidare. Organizaiile sunt concepute pentru a recunoate, a recurge la aciunile specifice i a reduce problemele nainte ca ameninarea s dobndeasc o asemenea amploare nct s pun n pericol nsi existena organizaiei, sau, cel puin, jurisdicia acesteia asupra poblemelor respective. (4) Consevatorismul dinamic. Legate de acest aspect sunt consecinele faptului c organizaiile i politicile reprezint entiti dinamice. ndeplinirea cu succes a obiectivelor statuate prin anumite politici poate s nu reprezinte un temei suficient n vederea desfinrii unei organizaii, ntruct noile obiective pot fi definite n cadrul aceleai organizaiei fcnd necesar funcionarea ei. Pe de alt parte, este

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

improbabil ca incapaciatea unei organizaii de a soluiona problemele s aibe drept connsecin lichidarea acesteia. Dac iniiatorii unei politici se afl n situaia de a nu avea nici un aliat n cadrul organizaiei, ei pot s se ndrepte ctre o alt ageniei, mai primitoare. Coalizarea mpotriva procesului de ncheiere. Exist att n cadrul ct i n afara ageniei ameninate, grupuri politice notabile care se vor opune procesului de ncheiere. Fiecare grup va dispune de atuurile i tacticile sale, dar este proabil ca ele s reueasc n special n cazurile n care formeaz coaliii n vederea blocrii demersurilor de lichidare, de care se simt ameninai. Studiile de caz au artat faptul c presiuni i nenelegeri similare au loc adesea n timpul stadiului formativ al politicilor, n cadrul demersurilor de creare i definire a cererii iniiale. Totui probabilitatea lor este mai mare n ceea ce privete politica de lichidare dect n cazul iniierii, din dou motive: (a) birocraia intern care s-ar opune aciunilor de ncheiere este puternic consolidat; (b) alianele exterioare vor servi n mod special scopului, ntruct aceti aliai au beneficiat deja de serviciul furnizat de agenia ameninat n prezent. (Consideraii asemntoare se aplic i n cazul procesului de succesiune a politicilor, dei n acest caz coalizrile se vor face mpotriva celor ce sunt n favoarea succesiunii). Obstacole de natur legal. n Statele Unite ale Americii, guvernul federal trebuie s acioneze n limitele procedurilor legale. n Marea Britanie exist de asemnea constrngeri legale, dar nu de o asemenea importan, ce acioneaz asupra capacitii guvernului central de a ncheia brusc propriile programe precum i pe cele desfurate de autortile locale. Costurile ridicate ale punerii n micare. O cantitate considerabil de resurse politice trebuie mobilizat n vederea subminrii poziiei att a celor coalizai mpotriva procesului de ncheiere ct i a organizaiilor refractare la acesta. Mai mult dect att, posibilitatea de a obine sprijin n favoarea pocesului de lichidare depinde de msura n care sunt prezentate programe alternative (i. e. mai degrab succesiunea politicilor dect lichidarea lor). Cu toate acestea alternativele atrgtoare pot lipsi i, prin urmare, procesul de ncheiere poate eua. Consecine nefavorabile. Interesul fa de consecinele nefavorbile pe care procesul de lichidare le are asupra staff-ului i clientelei care ar putea fi nite victime nevinovate ar putea face obiectul att al unei preocupri reale ct i al opoziiei politice. Amnarea i refuzul. Chiar i atunci cnd este autorizat, decizia de ncheiere poate s nu fie pe deplin executat (sau chiar deloc), ca rezultat al ntrzierilor datorate eliminrii treptate sau al exploatrii formulrii ambigue a deciziei, astfel nct acest fapt duce la refuzul de a respecta decizia respectiv.

268 13.5

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn Resursele n vederea asigurrii procesului de succesiune i ncheiere

Introducere n politicile publice

269

n seciunea 13. 8 am discutat modul n care, n cadrul configurrii politicilor i a sistemelor de elaborare a acesta putem proceda n aa fel nct s facilitm viitoarele transformri ale politiciilor sau procesele de ncheiere crora le vor fi supuse. Totui, nu putem s inversm istoria i s concepem un alt mod de structurare a programelor i organizaiilor care deja funcioneaz, n absena a dou dimensiuni: evaluarea i cauzele care declaneaz ncheierea. n asemenea cazuri, analistul sau practicantul succesiunii sau ncheierii politicilor trebuie s fie pregtit s intervin n activitatea uneia dintre organizaiile existente pentru a asigura o tranziie uoar de la o politic la alta. Nu exist o tehnologie disponibil n vederea implementrii succesiunii politicilor:exist doar idei prost definite despre ceea ce trebuie s fie neles i despre ceea ce trebuie s fie evitat. n ceea ce privete procesul de ncheiere a politicilor, ntruct sunt rare cazurile n care s-a ncercat aplicarea acestuia i chiar i mai rare cele n care s-a reuit, numrul relativ redus al cazurilor de reuit ngreuneaz formularea unor concluzii generale cu caracter analitic precum i a unor indicii privind strategii care s asigure succesul implementrii. Cu toate acestea, plecnd de la nelgerea noastr asupra succesiunii i ncheierii, merit a fi luate n considerare urmtoarele strategii. (1) Trebuie acordat atenie contextului politic i momentelor fireti care conduc la procesul de succesiune i de ncheiere (de ex. schimbarea administraiei ulterioar alegerilor sau unei perioade de criz economic) (vezi deLeon, 1978, 295). (2) Trebuie luat n considerare orizontul de timp n care se desfoar cele dou procese precum i msura n care schimbarea ar trebuie s fie un proces gradual sau o aciune direct i decisiv (vezi deLeon, 1978, 295. Este mult mai probabil ca prima opiune s asigure reducerea opoziiei fa de decizia respectiv, dar n acelai timp este mai vulnerabil la amnri i abateri. (3) Dac ageniilor le-ar fi permis s pstreze o parte sau ntreaga sum de bani rezultat din ncheierea sau reducerea unor politici sau programe sau chiar s transfere cererea pentru suma respectiv n noul an financiar, atunci acestea ar avea motive puternice pentru a anula sau a schimba programele n privina crora ar exista ndoieli. Desigur acest fapt ar reduce cuantumul economiilor aprute ca urmare a proceselor de succesiune sau ncheiere. (4) Ar putea fi fcute unele aranjamente care s atenueze impactul nefavorabil de natur tranzitorie sau distributiv pe care procesul

de succesiune i respectiv cel de ncheiere l determin asupra staffului, a clientelei i asupra regiunilor crora le sunt acordate faciliti (vezi Behn, 1978, 407-8). Astfel de aranjamente ar putea include indemnizaiile de omaj, repartiiilor garantate angajailor, ntrebuinri alternative ale facilitilor astfel nct procesul de lichidare s nu aibe un impact nefavorabil asupra zonei respective, sau s sprijine acele zone din care facilitile au fost retrase. Din nou, asmenea aranjamente vor reduce beneficiile financiare ce ar fi rezultat n urma proceselor de succesiune sau de ncheiere. (5) O strategie important, i probabil una necesar, pentru succesiunea sau nchierea politicilor o reprezint delegitimarea teoriei sau a supoziiilor ce se afl la baza politicilor existente (de ex. instituionalizarea modului de selecionare a copiilor mai mari de 11 ani, care prezint boli mintale) (vezi Behn, 1978, 399-400). Dei fiecreia dintre aceste strategii i poate fi identificat poteniala utilitate, este important ca aceasta s fie avute n vedere circumstanele proprii fiecrui proces de succesiune sau de ncheiere. Este important a lua n considerare caracteristicile politicilor existente, ale celor care sunt prevzute a le nlocui (dac acestera exist) precum i orice trstur particular a proceslui de tranziie (pentru o discuie mai detaliat privind aceste caracteristici vezi Hgwood i Peters, 1983, n special pp. 224-39). 13. 6 Necesitatea proiectrii viitoarelor procese de succesiue sau de ncheiere n cadrul seciunii 13. 5 am examinat perspectiva susintorilor succesiunii politicilor confruntai cu un set de politici existente i ncercnd s afle modaliti de transfomare a acestor politici. Acest din urm aspect este singurul care poate fi avut n vedere dat fiind faptul c politicile existente nu au fost concepute n vederea unei transformri imediate. Cu toate acestea, la nivelul aciunii, ar fi de dorit din partea celor care susin anumite soluii pentru problemele cu care se confrunt societatea s conceap n aa fel politcile nct acestea s fie mult mai receptive la problemele pe care le va ntmpina viitoarea generaie de autori ai politicilor atunci cnd se va vedea nevoit s ntreprind anumite modificri n ceea ce le privete. Este o dorin fireasc aceea de a celebra realizrile obinute, dar celebrarea realizrilor unei generaii poate nsemna deplngerea nereuitelor generaiei urmtoare. Chiar i politicile care sunt privite n general ca reprezentnd nite reuite pot fi structurate ntr-un mod att de rigid nct s mpiedice o reuit i mai mare.

270

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

271

Exist un numr de factori care mpreun care conduc la concluzia potrivit creia succesiunea (i n unele ocazii, i ncheierea) ar trebui s fie privit ca reprezentnd n viitor regula. 13.6. 1 PROBLEME CARE SE SCHIMB Un prim factor care influeneaz nevoia de a proiecta procesul de succesiune a politicilor l constituie faptul c problemele cu care se confrunt societatea se vor modifica. Rareori autorii politicilor, din oricare generaie ar face parte, sunt att de bine informai i se dovedesc att de buni observatori nct s fie capabili s asigure faptul c modul n care ei percep o anumit problem nu va putea fi chestionat niciodat; prin urmare, soluiile pe care le au n vedere ar trebui s aibe ca element constitutiv caracteristica flexbilitii. Afirmaia anterioar nu reprezint n nici un caz o pledoarie n favoarea unei abordri incrementale, aa cum ar putea fi interpretat. Paii fcui treptat pot s contribuie la crearea unei structuri rigide la fel de mult ca i revizuirile de ansamblu ntreprinse n cadrul unui domeniu specific al politicilor. ntr-adevr, se poate susine, ntr-un mod paradoxal, faptul c adoptarea incremental a deciziilor tinde s dezvolte structuri mai inflexibile dect majoritatea proceselor decizionale globale. O strategie de soluionare incremental a unei probleme existente care poate fi reprezentat de nsi politica respectiv tinde s plece de la supoziia conform creia cadrul fundamental n care are loc furnizarea politicii respective este unul adecvat iar rectificrile care trebuie fcute pentru ca un program s funcioneze bine sunt unele minore (vezi Dror, 1968). Cu ct transformrile au un caracter incremental cu att este mai durabil consimmntul manifest cu privire la paradigma pe care se bazeaz politicile respective, cu att mai rigid va fi structua sistemului de furnizare a serviciului vizat i cu att vor deveni mai puin receptivi la schimbare membrii organizaiilor i clientela. Pe de at parte, o modificare major a politicilor poate fi necesar n vederea introducerii unei noi paradigme care s fundamenteze structura politicilor i care s asigure o mai mare flexibilitate dect rectificrile aduse politicilor existente. n loc de a fi percepute ca o pledoarie n favoarea abordrii incrementale aceste afirmaii ar trebuie s fie nelese ca o pledoarie n favoarea unei gndiri strategice care s transpar din modul n care politicile sunt structurate, sau n care politicile deja existente sunt restructurate. Este necesar ca toate aspectele privind elementele eseniale ale serviciilor ce urmeaz a fi asigurate, organizaiile ce urmeaz a furniza acele servicii, precum i clienii care vor fi beneficarii acestor servicii s fie cunoscute i nelese. O dat aceste elemente nelese pe

deplin, asemenea nevoii de flexibilitate, autorii politicilor mai au nite sperane ca politicile pe care le concep s fie, dac nu cel puin unele reuite, unele receptive la schimbare. 13. 6. 2 MODIFICAREA CREDINELOR DOMINANTE N CEEA CE PRIVETE SOLUIILE Aa cum natura probemele este schimbtoare, la fel i credinele comune legate de modul n care trebuie abordate problemele se schimb. De exemplu, credina comun privind pedesele aspre pe care prizonierii trebuie s le primeasc s-a schimbat n anii 1960, pentru a face loc unei o perspective de abordare mai tolerant, orientat ctre reabilitarea acestora. Programele pentru nhisori, i chiar nsi structura fizic a nchisorilor, concepute n baza acestor idei privind modalitatea adecvat de tratare a criminalilor se pot dovedi inutile din perspectiva altor moduri de formulare a soluiilor corespunztoare. Aceste tipuri de transformri survenite n concepia referitoare la tehnologia adecvat rezolvrii problemelor au fost nregistrate n numeroase ocazii n domeniul educaiei, al politicilor sociale, n cadrul crora tehnicile de determinare a rezultatelor dorite sunt mai puin certe. Certitudinea cu care au fost privite politicile economice n anii 1950 i 1960, n perioada n care s-a presupus faptul c sistemul keynesian va permite stabilizarea economiei prin prghii fiscale i monetare, a fost n prezent spulberat de anumite evenimente precum i de ascensiunea monetarismului. Probabil, n special n domeniilor ale politicilor precum acestea, stadiului de conceperii politicilor ar trebui s i se acorde o atenie special, astfel nct succesiunea politicilor s devin un scop accesibil. 13. 6. 3 MODIFICRI ALE FONDULUI DE RESURSE n plus fa de transformrile amintite, resusele disponibile n vederea abordrii problemelor cu care se confrunt societatea de asemenea se schimb. Experiena prin care au trecut majoritatea rilor vestice industrializate n perioada ulterioar creterii preului petrolului n anii 1973-4, i care s-a prelungit i n anii 1980, a fost aceea c supoziiile referioare la abundena resurselor trebuie s fie reexaminate. Nu doar reducerea cantitii resurselor financiare reprezint o situaie problematic pentru guvern, ct i epuizarea resurselor reale. Politicile care se ntemeiaz pe supoziia aprovizionrii constante cu energie ieftin, sau pe cea a resurselor ieftine n general, nu mai au nici o logic n prezent.

272

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

273

Din punct de vedere strategic, guvernnii pot s se confrunte cu cel puin dou tipuri de constrngeri n ceea ce rivete resusele de care dispun i care vor influena capacitatea lor de a urmri anumite tipuri de politici. Una dintre solicitri acioneaz asupra resurselor guvernamentale, fr a aciona i asupra celor economice sau naturale. Acesta a fost cazul Propunerii 13 din California; n acest caz resusele economice erau disponibile, dar votanii au negat accesul guvernului la ele. n vederea anticiprii unor situaii de acest gen, politicile ar putea fi astfel concepute nct s fie capabile s transfere clienii i funciile respective sectorului privat. Acest fapt poate fi realizat prin intermediul demersurilor de coordonare a programelor din cadrul celor dou sectoare chiar i n perioadele de abunden a resurselor, precum i prin intermediul dezvoltrii unor relaii flexbile ntre organizaii, care s fac posibil privatizarea anumitor activiti. n acest caz, este poibil ca ntrebuinarea deplin a resuselor s sufere doar unele modificri minore; diferena va fi dat de cine anume va cheltui resursele. n Marea Britanie, dezvoltarea unei asemenea relaii va deveni un subiect al dezbaterilor ideologice ntre partidele politice. Cea de-a doua i totodat cea mai grav problem apare n situaiile n care are loc o micorare, sau cel puin o cretere lent, a cantitii resurselor. n acest moment, trebuie gsite acele mecanisme care n fapt nu sunt axate pe ndeplinirea activitii cauz, cum ar fi de exemplu transferul de la metodele de furnizare direct a unor servicii la folosirea acelor stimulente care ar putea duce la funizarea voluntar a acestor servicii, sau recurgerea la persuasiune. Ar putea fi necesar ca programelor s le fie conceput o structur modular, nu diferit de cea pe care o presupune metoda bugetrii-zero, n scopul eliminrii eficiente a problemei legate de furnizarea serviciilor. Cu toate acestea, susintorii succesiuniii nu ar trebui s subestimeze inteligena celor care se opun acestui proces. Opozanii nu vor accepta crearea unei structuri modulare, nelegnd implicaiile acesteia n ceea ce privete procesul parial de ncheiere i succesiune. Probabil astfel, miza esenial a campaniei procesului de succesiune va fi reprezentat de aspectele procedurale i organizaionale i nu de cele substaniale. 13. 6. 4 MODIFICRI ALE CERERII n ultim instan, cererea pentru anumite politici se poate modifica (vezi de asemenea seciunea 5. 5. 1). Problema care face obiectul unor politici specifice poate fi definit n aceeai termeni, ns numrul cetenilor care au nevoie de serviciile respective poate s se reduc. O modificare a cererii este important n special n situaiile n care serviciile n cauz

sunt relativ bazate pe resursele de capital iar o cretere a cererii pentru servicii de acest tip ar necesita un proces mai ndelungat de implementare, ntruct trebuie creat o nou rezerv de capital. Dar chiar i n cazul serviciilor care necesit ca resurs mna de lucru poate exista un numr considerabil de indivizi care vor putea fi pregtii n vederea furnizrii respectivelor servicii i ale cror slujbe pot fi ameniate de diminuarea serviciilor, sau a cror pregtire n acest sens devine o necesitate datorit creterii cererii. Dac cererea pentru un anumit serviciu crete sau se reduce n mod semnificativ, acest fapt poate s conduc la modificarea substanial nu numai a volumului servicuiului furnizat dar i a tipului de serviciu. De exemplu, la un volum redus de servicii, exist posibilitatea ca acestea s fie furnizate direct, spre deosebire de cazurile n care creterea volumului poate conduce la decizia guvernului de a substitui, n vederea atingerii aceluiai scop, programul existent cu unul de transferare a banilor. n mod asemntor, dac programele de furnizare bazate pe stimulente sau pe un sistem de transferare nregistreaz o reducere a cererii pentru serviciile respective, poate exista o presiune n favoarea unui program de furnizare direct a serviciilor, care are ca rersurs principal mna de lucru. Acest fapt poate fi justificat n termenii asigurrii unor servicii superioare clienilor, dar n fapt poate reprezenta un mijloc de protejare a locurilor de munc ale celor care deja lucreaz n cadrul programului. Desigur, dac procesul de succesiune este planificat n prealabil, poate fi mult mai uor a concepe programe precum cele bazate pe transferuri sau pe stimulente care nu folosesc un numr mare de angajai specializai i nici nu se bazeaz prioritar pe investiii de capital. Prin reducerea acestor costuri fixe (fixe cel puin din punct de vedere politic dac nu i legal) programului i se poate aduce cu uurin orice fel de modificare. Desigur, unele programe trebuie s fie furnizate direct de ctre funcionarii publici, dei, ntr-adevr furnizarea unora dintre ele este mai bine asigurat de ctre aceti funcionari. Dar dac succesiunea este considerat ca fiind elementul fundamental al structurii unui program i dac se cunoate msura n care cererea va nregistra unele fluctuaii, ar trebui s fie avut n vedere conceperea unor programe care nu necesit grupuri mari de angajai, n special cei cu o pregtire specializat. Din nou, asemenea direcii de dezvoltare ar avea n Marea Britanie conotaii ideologice. 13. 7 Probleme privind conceperea viitoarelor procese de succesiune i ncheiere n situaiile n care politicile sunt astfel concepute pentru a facilita procesele viitoare de succesiune sau ncheiere anumite probleme se ivesc.

274

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

275

Nici angajaii publici i nici clienii nu sunt dispui s accepte un pogram vzut de cei ce iau deciziile privitoare la anumite politici drept o msur temporar de rezolvare a problemei. Orict de evaziv ar fi legislaia privitoare la un anumit program, att angajaii ct i clienii vor tinde s-i consolideze poziiile, pentru a le oferi o anumit stabilitate, sau cel puin iluzia stabilitii. Persoanele oficiale vor cuta s ctige dreptul de a deine aceste poziii, ncercnd de asemenea s prezinte anumite aspecte ale programulului lor ca fiind eseniale pentru funcionarea altor programe. Clienii se vor organiza i vor cuta s creeze o ntreag moral a ndreptirii n ceea ce privete programul lor. n plus fa de aceste ncercri de neles ale indivizilor de a se proteja, noi probleme apar n cazurile n care att organizaiile ct i cadrul legal sunt concepute explicit n vederea facilitrii implentrii succesiunii politicilor. Una dintre probemele de concepere legat de proiectarea procesului de succesiune vizeaz aflarea unui echilibru ntre capacitatea unui program de a impune respectarea cadrului legal n cadrul ciclului su actual i capacitatea de a realiza eficient, n cadrul ciclurilor viitoare, un proces de succesiune a politicilor. Cu ct o lege este mai aplicabil n cadrul ciclului actual, cu att principiile aciunii vor fi mai bine definite i cu att pregtirea noilor angajai va fi mai specializat. Membrii organizaiei nsrcinate cu implementarea cadrului legislativ respectiv vor fi astfel pregtii nct s-i duc la ndeplinire sarcinile ntr-un numit fel, iar clienii vor ajunge n situaia de a-i forma unele ateptri legate de tipul de beneficii i de comportamente pe care organizaia le poate produce. ns, acurateea urmrit n realizarea procesului de implementare va ngreuna n viitor punerea n aplicare a procesului de succesiune a politicilor. Un alt aspect interesant al acestui trg ntre dimensiunea aplicabilitii cadrului legislativ corespunztor i procesul de succesiune a politicilor privete alegerea instrumentelor de implementare a politicilor. Aa cum am menionat mai nainte, instrumentele de implementare care presupun angajarea unui personal numeros se dovedesc mult mai greu de modificat ulterior. Cu toate acestea, n cazurile n care exist un staff nsrcinat cu implementarea unui program exist probabilitatea ca aceast metod de furnizare a serviciilor s determine o respectare mai strict a cadrului legislativ dect alte metode de furnizare. Angajarea unui staff specializat care s se substituie unui personal lipsit de o astfel de pregtire se poate dovedi cel mai flexibil mijloc de furnizare a unui serviciu, dei controlul asupra acestui mecanism de furnizare este slbit considerabil. Un contract poate fi reziliat mult mai repede dect aplicarea procedurilor prevzute pentru concedierea unui funcionar titular pe postul su, iar furnizarea serviciilor cu ajutorul unei astfel de agenii poate face ca acest fapt s par mai puin o chestiune de ndreptire.

Cu toate acestea, dei schimbarea este posibil, direcia schimbrii se afl ntr-o msur mai mic sub controlul guvernului dect n acele cazuri n care schimbarea se produce n cadrul uneia dintre organizaiile sale. 13. 8 Strategii de concepere n vederea facilitrii proceselor viitoare de succesiune i ncheiere Un numr de autori au sugerat diferite modaliti n baza crora pot fi facilitate procesele viitoare de succesiune i ncheiere, lucrrile privind dezvoltarea organizaional oferind un numr de tehnici potenial relevante n acest sens. Multe dintre aceste soluii prezint unele aspecte problematice i nici una dintre ele nu constituie un panaceu universal. Cu toate acestea, dat fiind importana faptului de a nu rmne blocat nuntrul unuia dintre pattern-urilor existente ale politicilor, prezentarea consecinelor tuturor mijloacelor disponibile nu este lipsit de relevan. 13. 8. 1 PERCEPII CARE SE SCHIMB La modul ideal, att aspectele legate de succesiunea politicilor ct i cele privind ncheierea lor ar trebui s fie privite ca pri constitutive i benefice ale pocesului de nfptuire a politicilor n amsamblul su (vezi deLeon, 1978, 194-5). nc de la nceputul procesului de nfptuire a politicilor ar trebui s fie contientizat posibilitatea disfuncionalitilor sau a eecurilor sau chiar aceea a modificrii circumstanelor referidu-ne aici la stadiul n care sunt avute n vedere alternative la politicile originare. O atenie special ar trebui acordat stadiului evalurii, ntruct acesta este cel ce conduce la formularea acelor criterii legate de obiectivele politicilor , care determin msura n care trebuie aplicat fie succesiunea fie eliminarea opiunilor. n msura n care se dorete ca succesiunea politicilor s devin un rezultat satisfctor al procesului de nfptuire a politicilor, unul dintre obstacolele ce trebuie depite este n mare msur de natur psihologic. Att angajaii ct i clienii au ajuns s priveasc orice program public ca fiind n principiu permanent. n consecin, orice ncercare de modificare sau de ncheiere a unei politici existente n favoarea unei anumite aternative va fi primit cu nelinite i ostilitate. Prin urmare, este necesar ca fiecruia dintre aceste grupuri de persoane s le fie fcut neles faptul c shimbarea reprezint o component fireasc a ciclului de via al unei politici i chiar mai mult dect att, faptul c majoritatea schimbrilor pot avea o valoare pozitiv. Schimbarea prin intermediul succesiunii politicilor poate facilita sau poate face mai eficient munca

276

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

277

angajailor i poate mbunti calitatea serviciilor furnizate. Desigur, va fi dificil a-i convinge pe membrii ambelor grupuri de eficacitatea schimbrii intenionate. Unul dintre mijloacele de modificare a percepiei este acela de a fi cinstit cu cei pe care schimbarea i poate afecta. A existat o anumit tendin n cadrul guvernului de limitare a accesului la informaie i ngrijirea tirilor n scopul prentmpinrii reaciilor nefavorabile. Acest fapt a devenit att de comun n ultima vreme nct exist probabilitatea ca doar cteva declaraii oficiale privind vetile bune s fie acceptate ca atare. A fi sincer are n mod evident anumite avantaje morale, dar poate avea ca rezultat cooptarea acelor persoane pe care liderii unei organizaii doresc s le influeneze. Spunndu-le adevrul clienilor sau angajailor i cerndu-le s indice care ar putea fi atitudinea lor fa de schimbare, conducerea organizaiei i poate ntr-adevr implica n procesul de schimbare. De asemenea pot fi necesare anumite transformri n macro-climatul demersurilor de elaborare a politicilor. Conducerii unei organizaii i poate fi la fel de dificil s se adapteze la schimbare pe ct le este membrilor organizaiei sau clienilor ei. Orice modificare adus programului, n special cele determinate din afara organizaiei, pot fi privite ca dovezi ale eecului conducerii organizaiei. Pentru a salva aparenele, conducerea se poate mpotrivi schimbrii n locul adoptrii unui comportament cooperant i al ncercrilor de a face mai eficient acest proces. ntr-o lume a birocraiei, mai mare este perceut ca fiind mai bine dect mai mic, iar stabilitatea este n general mai bun dect schimbarea. Pn cnd una dintre aceste percepii nu este modificat, poate fi dificil a obine acel tip de conducere necesar n cazul procesului de succesiune a politicilor. 13. 8. 2 MOTIVAIILE INTERNE PENTRU SUCCESIUNEA POLITICILOR O alt modalitate de eliminare a opoziiei fa de procesul de succesiune este aceea de a crea motivaii interne puternice n favoarea sa. Desigur, acest fapt va presupune depirea temerilor pe care schimbarea, i n special schimbarea care afecteaz modul de via al persoanelor, este probabil a le produce. Unul dintre mijloacele de nfrngere a acestei opoziii fa de schimbare se bazeaz pe pregtire (training) i socializare.Totui, organizarea acestor cursuri de pregtire n vederea susinerii desfurrii procesului de succesiune a politicilor presupune modificarea modului tradiional n care acestea sunt realizate n cadrul organizaiilor. Majoritatea cursurilor care se fac n cadrul organizaiilor tind s predice un singur mod adecvat de atingere a scopurilor organizaiei. Este posibil s fie cultivat o atitudine

sceptic, dac nu cinic, fa de modul n care organizaia funcioneaz. Desigur, acest fapt se realizeaz mult mai uor n ealoanele superioare ale organizaiei, unde, prin intermediul unei mai bune educaii i a unei protecii mai mari, poate exista deja o atitudine de detaare i un scepticism mai pronunat. De asemenea, am putea presupune c angajaii mai tineri, care nu au dedicat muli ani din viaa lor organizaiei, s fie mult mai dispui s pun sub semnul ntrebrii modul tradiional n care organizaia abordeaz problemele sale i s accepte succesiuniule politicilor. Au fost avansate un numr de perspective de abordare n vederea promovrii succesiunii politicilor i a schimbrii n cadrul organizaiilor (vezi de asemenea seciunea 11. 4. 3). De exemplu, una dintre acestea const n folosirea consilierilor drept ageni ai schimbrii; ei ar urma s se integreze n mediul unei organizaii pentru a a ajuta s-i identifice propria nevoie de schimbare i s dezvolte mecanismele de producere a acesteia (Lippitt, Waston i Westley, 1958). Perspectivele de abordare a shimbrii n cadrul organizaiilor centrate pe grupuri, denumite n general grupuri de sensibilizare (Schein i Bennis, 1965), vizeaz dinamica intern a grupurilor mici, ajuntnd ulterior membrii s extrapoleze experiena lor la contextul general al organizaiei. O perspectiv de abordare mai cuprinztoare a acestor aspecte problematice din interiorul organizaiilor este cunoscut sub denumirea de dezvoltare organizaional, sau DO (Eddy, 1970). Acest mod de abordare merge dincolo de proiectele tradiionale de pregtire i consultan, ncercnd s ajute organizaiile s pun bazele i s conduc un proces amplu de auto-evaluare, schimbare constructiv i rennoire (Eddy, 1981, 184). De vreme ce aceast serie de metode indicate servete modificrii dinamicii interne a unei organizaii, pare logic ca acestea s fie aplicate n cazul problematicii reprezentate de modificarea politicilor pe care oganizaia le administreaz. Schimbarea scopurilor unei organizaii reprezint o form fundamental a schimbrii ce se produce n cadrul organizaiilor i dac metodele menionate anterior (printre altele) pot fi folosite n scopul modificrii comportamentului din cadrul unei organizaiei cu scopuri (relativ) durabile, atunci ele pot fi aplicate i n ceea ce privete problema mai dificil a modificrii scopurilor. Pentru criticii acestor perspective de abordare, ele reprezint mai degrab teologie dect metode tiinifice de abordare a problemelor determinate de schimbarea survenit n cadrul organizaiei; acestea ofer ntr-adevr unele sperane dac sunt utilizate n mod adecvat i avndu-se contiina limitelor lor. Aceste strategii par a fi mai adecvate n cazul organizaiilor care au un grup de referin extern, care le poate furniza informaii despre msura

278

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice 13. 8. 4 MODIFICAREA NATURII INSTITUIILOR

279

n care performana lor a ncetat s mai fie una corespunztoare. Organizaiile profesionale sunt cele ce pot servi acestui scop pentru unele dintre organizaii, n timp ce clienii sau furnizorii pot face acest lucru pentru celelalte. n consecin, este posibil ca acele organizaii n cadrul crora tehnologia relevant sau ideile privind cea mai bun practic se schimb foarte repede s fie supuse unor demersuri de revizuire a obiectivelor i s planifice schimabarea mult mai des dect altele. n ultim instan, cu ct organizaiilor pot ntreprinde schimbarea ntr-o manier mai omogen i mai integrat, cu att aceasta se va produce mai repede dect n cazul organizaiilor conflictuale. 13. 8. 3 MODIFICAREA STIMULENTELOR Am menionat deja n cadrul seciunii 13. 5 posibilitatea facilitrii proceselelor de succesiune i ncheiere prin intermediul penalizrilor financiare dar i de alt natur, suportate ca urmare a schimbrii. Ca acestea s repreznte nite stimulente eficiente, practica lor ar trebui s devin o rutin; ele nu trebuie s fie folosite ca mijloace ad hoc,o dat ce intenia producerii schimbrii a fost anunat. Aa cum rezult din modul de funcionare a sistemelor politice, exist puine stimulente care s determine angajarea organizaiei n procesul de succesiune a politicilor, n special dac acest proces are drept rezultat reducerea sumelor de bani sau a staff-ului. Orice cantitate de bani pe care o agenie o poate economisi pe perioada unui an nu este reinut de ctre agena respectiv, ci este returnat fondului general. Dac ageniilor le-ar fi permis s pstreze cel puin o parte din cantitatea de bani economisit ca urmare a procesului de ncheiere a unei politici sau a unui program, sau chiar s transfere respectiva sum n urmtorul an financiar, atunci ele ar beneficia de anumite stimulente pozitive n vederea lichidrii sau nlocuirii programelor nesigure. n general, ar putea fi instituionalizate anumite aranjamente care ar atenua impactul de natur tranzitorie sau distributiv al procesului de ncheiere asupra staff-ului, clienilor i zonele spre care sunt direcionate facilitile. Aceast restructurare a stimulentelor ar oferi stimulentelor acordate autorilor politicilor un caracter mai neutru, n cazurile n care acetia iau n considerare posibilitatea de a se ngaja n procesul de succesiune a politicilor, astfel nct acest fapt s fie dezbtut n baza meritelor chestiunilor i nu n baza dificultilor pe care acest proces le-ar putea cauza membrilor i clienilor unei organizaii. Chiar i stimulentele pozitive, precum promovarea funcionarilor care se dovedesc eficieni n stadiile de succesiune sau ncheiere, pot modifica balana stimulentele n favoarea schimbrii, cel puin n ceea ce-i privete pe funcionarii superiori.

Modalitatea n care instituiilor din cadrul sectorului public sunt concepute poate de asemenea s faciliteze procesul de succesiune a politicilor. Exist o tendin de a desemna indivizii n anumite posturi ale organizaiei, de a-i pregti pentru acele posturi i de a menine n cadrul organizaiei o structur relativ rigid. Totui organizaiile ar trebui proiectate avndu-se n vedere probabilitatea succesiunii. De asemenea, ar trebui considerat ntr-o mai mare msura utilitatea matricilor de structurare intern pentru organizaii. Acestea garanteaz membrilor organizaiei meninerea posturilor, dar prevd o structur att de flexibil nct permit stabilirea (i desfiinarea) echipelor de realizare a proiectelor sau a forelor operaionale (Davis i Lwarence, 1977; Biller, 1976, 13944). Dei aceast form de organizare intern poate fi una dezirabil din perspectiva procesului de succesiune a politicilor, nu rezult foarte clar cum pot fi rezolvate, prin intermediul acestor mijloace, majoritatea problemelor ce fac obiectul politicilor i nici cum ar putea fi depite problemele legate de asumarea responsabilitii. Forma matricial a organizaiei poate s fie una adecvat n cazul inovaiilor sau al formelor de elaborare a politicilor bazate pe proiecte, dar nu i pentru politicile mai usuale, care se adreseaz unui numr mare de clieni. Dar, n mod paradoxal, poate fi exact cel din urm tip de politici cel care s necesite procesul de succesiune. Mai mult dect att, este uman a susine o structur de tipul unei matrici flexbile pentru toate celelale domenii ale politicilor i a dori o structur organizaional mult mai stabil i mai instituionalizat pentru politicile tale favorite. O alternativ la forma matricial a unei organizaii este aceea de creare a unui staff de specialiti nemblnzii, pregtit n scopul realocrii resurselor rezultate din procesele de succesiune i nchiere ctre alte posturi, crora le pot servi mai bine (Biller, 1976, 146-7). Acest fapt poate diminua atitudinea refractar a staff-ului i incertitudinea generate de procesul de succesiune, contribuind astfel la nfrngerea opoziiei interne. 13. 8. 5 PROMOVAREA PROCESELOR DE SUCCESIUNE I NCHEIERE PRIN INTERMEDIUL METODELOR DE ELABORARE A BUGETULUI Un sistem pe deplin realizat de bugetare-zero BZ dac un asemenea lucru este posibil, ar trebui s pun n eviden ansele de iniiere a procesului de ncheiere (vezi de asemenea seciunea 10. 6. 6). Nu acesta este

280

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

281

contextul pentru o discuie detaliat privind BZ (vezi articolele referitoare la BZ din Kramer, 1979), dar putem meniona cerinele analitice extraodinare ale acestei metode precum i faptul c demersurile centrale de analiz sunt ntreprinse de ageniile vizate (vezi Brewer, 1978, 3412). Introducerea BZ n cadrul guvernului federal al SUA, n timpul mandatului preedintelui Carter nu a marcat o diferen semnificativ privind rata proceselor de ncheiere a politicilor. 13. 8. 6 LEGILE DE APUS, DREPT CAUZE DECLANATOARE ALE PROCESULUI DE SUCCESIUNE I NCHEIERE n Statele Unite s-a manifestat un interes substanial fa de ideea legilor de apus (sunset laws). Programelor le este acordat autonomie legislativ i bugetar doar pentru o perioad, s zicem, de cinci ani; la sfritul acestei perioade ele se ncheie n mod automat, cu excepia cazului n care sunt re-legiferate. (Acest aspect este unul comun anumitor pri ale legilaiei britanice, dar nu se aplic n cazul turturor programelor). Re-legiferarea poate avea loc doar ca urmare a unei evaluri favorabile. Aspectele problematice ale acestei idei vizeaz cerinele extraordinare de revizuire precum i sarcinile legislative. (Brewer, 1978, 342-3). Ele ar putea fi depite doar dac anumite agenii a cror performan se situeaz sub pragul de succesal standardelor menionate n cadrul legslativ a ar fi supuse revizuirii; i n acest caz ar aprea unele probleme legate de ntocmirea unor standarde operaionale. Alte probleme vizeaz faptul potrivit cruia o organizaie care trebuie s-i apere existena ar putea aloca o cantitate susbstanial de resuse de care dispune acestei misiuni, sau i-ar putea oculta activitile astfel nct ntreprinderea demersurilor de evaluare s-ar dovedi imposbil (deLeon, 1978). Datorit punctelor critice ale legislaiei de apus (sunset laws) din Statele Unite, prevederile sale sunt aplicate n puine cazuri, n acele state care au adoptat-o. Eliminarea prevederii referitoatre la lichidarea automat ar atenua fora punctelor critice , dar de asemenea ar diminua i presiunea exercitat n vederea unei reexaminri mai severe a programelor. Ideea fundamental a legilor de apus (sunset laws) const n revizuirea periodic a tuturor oganizaiilor i programelor acestora; ns n-ar fi lipsit de relevan ca aceti factori declanatori ai demersurilor de revizuire s nu mai fie avui n vedere cu o asemenea frecven. O serie de factori pot fi luai n considerare ca mijloace de selecionare a organizaiilor n vederea revizuirii. Dac avem n vedere transformrile al cror scop ar fi acela de mbuntire a eficienei guvernului sau de reducere a costurilor performanei sale, atunci un criteriu evident de alegere ar fi reprezentat de mrimea bugetului i a staff-ului. n al doilea rnd, mod-

ificarea mrimii bugetului constituie un alt criteriu evident: dac un buget se mrete rapid, acest fapt poate fi un indiciu al reuitei programului dar deopotriv poate fi i un indicator al unei moda liti inadecvate de copncepere a programelor; fie acestea se adreseaz unui numr prea mare de clieni fie presupun utilizarea ineficient a resurselor. Este de asemenea important a meniona nu doar modificrile bugetului, care asigur posibil furnizarea unei anumite politici, dar i mediul schimbtor n cadrul cruia politica acioneaz. Dei micarea indicatorilor sociali nu a avansat pn la nivelul anticipat odat, modificri ale indicatorilor majori ai cererii pentru anumite servicii pot fi folosii ca factori declanatori ai demersurilor de revizuire a programelor (vezi seciunile 5. 6. 3 i 5. 6. 4) 13. 9 Observaie Dei n cadrul acestui capitol am evideniat importana planificrii prealabile n vederea iniierii procesului de succesiune i a celui de ncheiere, este important a ncheia prin a meniona perspectiva la care ne-am raportat. Dac procesele de succesiune i de ncheiere ar reprezenta preocuparea major a ageniilor, acestea s-ar putea transforma n punctele cele mai importante de pe agenda organizaiei, i astfel aceasta nu ar mai putea fi capabil s-i realizeze scopurile. Schimbarea este important, dar accentuarea excecesiv asupra acesteia ar putea face ca aceste procese s par inevitabile.

Partea a III-a Concluzia

14 Analiza politicilor pentru lumea real

14.1

Analiza unei politici

Am ncercat n aceast carte s prezentm o abordare asupra analizei politicilor centrat pe procese i nu orientat spre tehnici. Analiza, dup prerea noastr, este n primul rnd legat de determinarea caracteristicilor chestiunii care este analizat i a contextului organizaional i politic n care este situat chestiunea respectiv, i apoi, n mod secundar i indirect, de mecanismele care stau la baza tehnicilor utilizate. A ignora contextul procesului n favoarea promovrii unei anumite tehnici sau, i mai ru, a presupune c procesul poate fi pur i simplu adaptat pentru a se potrivi unor anumite tehnici favorizate reprezint garania unei reacii de respingere a abordrilor mai analitice, lucru deja foarte comun n Marea Britanie. Definirea tuturor caracteristicilor problemei analitice, cum ar fi gradul de nesiguran privind viitorul i msura n care este necesar luarea unui angajament ntr-un viitor apropiat, este o pre-condiie pentru selectarea tehnicii sau tehnicilor adecvate dac vreuna dintre acestea se poate aplica. Pregtirea procesului de selectare a tehnicilor analitice adecvate pentru o anumit etap din procesul de nfptuire a politicilor i pentru o anumit problem a fost, dup prerea noastr, prea mult neglijat n cursurile de pregtire din domeniul analizei politicilor, att n ce privete teoretizarea ct i mecanismele ce stau la baza tehnicilor nsele. Unul dintre obiectivele noastre principale din aceast carte a fost s contribuim oarecum la remedierea acestui dezechilibru. Analiza politicilor nu poate oferi soluionarea rapid a unor probleme dificile. Dac o problem este ntr-adevr foarte dificil atunci ceea ce poate face cea mai bun analiz a politicilor este s semnaleze faptul c nu exist nici o soluie la problema definit n acel fel, sau c resursele necesare ar fi enorme n raport cu dimensiunea problemei. Dac analiza politicilor ar deveni mai rspndit, ar fi o ironie s fie asociat n mod eronat cu eficacitatea redus a politicilor, de vreme ce, se poate spune, multe dintre problemele uoare sunt deja obiectul politicilor guvernamentale, i ceea ce politica i analiza ar trebui s rezolve sunt acele probleme dificile, mpreun cu eecurile politicilor i implicaiile politicilor actuale asupra resurselor. Totui, chiar dac acest rol atribuit analizei n atragerea ateniei asupra dificultilor este negativ, el este unul destul

286

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

287

de valoros, de vreme ce ar contribui la limitarea risipei resurselor prin atacurile politicilor kamikaze asupra zidurilor de crmid ale societii. Totui, nu este nevoie de nici o atitudine defensiv n privina limitelor analizei politicilor. Dac analiza politicilor nu poate ea nsi s rezolve conflictele dintre valori sau s determine prioritile politice, ea poate aduce informaii privind alegerile disponibile chiar i n cazul deciziilor strategice de la nivel nalt, cum ar fi prioritatea relativ acordat veniturilor bneti pentru ntreinere sau acordarea unor beneficii n natur, prin sistemul de asisten medical i social. Contribuia potenial a analizei politicilor este probabil cel mai nsemnat la nivelul de mijloc al analizei, unde o problem este de regul prost definit sau slab msurat, unde exist o serie de interese actuale sau poteniale privind politicile, i unde chestiunea nu se ncadreaz doar ntr-o singur responsabilitate organizaional. Un exemplu de astfel de problem de nivel mijlociu este sigurana drumurilor, care a fcut de altfel i obiectul unei ARP (Analiza i revizuirea programului) n guvernul britanic de la nceputul anilor 70. Mai presus de toate, este important ca analiza politicilor s nu inteasc prea jos. Dac analiza se ocup de probleme pur tehnice, atunci ignor partea relevant pentru domeniul politicilor. 14.2 Contextul politic al analizei

Analiza politicilor nu poate face ca deciziile dificile din punct de vedere politic s devin mai uoare i, ntr-adevr, prin expunerea implicaiilor unor opiuni ntr-un mod mai explicit poate face chiar mai dificil obinerea acelor tipuri de compromisuri sau amestecuri care duc la coaliii de decideni sau acorduri politice. Totui, faptul c (n unele cazuri, dar cu siguran nu n toate) deciziile pot fi mai uoare din punct de vedere politic n lipsa analizei care subliniaz anumite dileme, costuri pe termen lung i incertitudini nu nseamn c pot fi evitate consecinele nefaste ale unei slabe gndiri asupra politicilor. Dac promovarea unor acorduri obinute uor nu este privit ca fiind singurul scop al politicii, consecinele semnificative ale deciziilor n ce privete coninutul politicilor trebuie s primeasc o atenie egal cu meninerea unui sistem acceptabil pentru luarea acestor decizii. Totui, a presupune c analiza politicilor nu face dect s ngreuneze sarcinile politicienilor este excesiv de pesimist. Chiar i atunci cnd analiza politicilor duce la anumite rezultate care reflect caracterul inacceptabil al tuturor opiunilor disponibile, aceste rezultate pot fi folosite pentru a face alegerea uneia dintre acele opiuni (mai degrab dect alegerea nerealist a unei opiuni uoare) mai acceptabil pentru cei

care trebuie s ia decizia i pentru cei care sunt afectai de ea. A elimina complet sau a eua n activitatea de colectare a probelor privind dificultile cu care se poate confrunta alegerea n procesul de nfptuire a politicilor nseamn doar a slbi att capacitatea autoritilor de luare a deciziilor ct i ncrederea electoratului n sistemul politic. Politicul i analiza nu trebuie privite ca fiind n mod necesar incompatibile, cu att mai mult cu ct o analiz intern poate preveni anumite gafe politice. n toamna anului 1982, anumite scurgeri dintr-un raport al de acum defunctului Central Policy Review Staff (CPRS) din Marea Britanie a determinat Cabinetul s nege orice legtur cu acel raport (fr s fie publicat) care examina evoluia pe termen lung a cheltuielilor publice, lund n discuie care ar putea fi reducerile bugetare, pe baza unor presupoziii diverse privind creterea economic n condiiile limitrii cheltuielilor publice sub anumite plafoane. Retragerea destul de pripit a guvernului din faa cupei otrvite oferite de raportul CPRS nu a dus la dispariia problemelor constatate de acesta i, n urma alegerilor din iunie 1983, a devenit foarte clar c viitorul cheltuielilor publice preconizate pentru anii 90 a revenit n atenia Cabinetului. Un editorialist al cotidianului The Times propunea un model pentru abordarea acestei chestiuni, bazndu-se parial pe experiena Raportului Beveridge din 1942-3 i pe evaluarea din 1978 a cheltuielilor publice rezultate din plata beneficiilor suplimentare, evaluare realizat n cadrul guvernului laburist din acea vreme, model care, credem noi, reprezint un mariaj subtil ntre politic i analiz, fiind totodat foarte realist n ce privete constrngerile politice: gndire, cercetare, publicarea informaiei de baz, dezbatere, aciune (The Times, 9 august 1983). Prima etap era adoptarea de ctre Cabinet a unui set de obiective clare, urmat de contractarea cercetrii i pregtirea opiunilor. Dei departamentele guvernamentale dein monopolul unei mare pri din informaii, nu este exclus ca i din exterior s apar perspective noi sau alternative. Guvernul poate contracta studiile de cercetare unor institute de cercetare cum ar fi Institutul de Studii ale Politicilor (The Policy Studies Institute) sau Consiliul pentru Cercetare Social i Economic (The Economic and Social Research Council) fostul Consiliu pentru Cercetare n domeniul tiinelor Sociale (Social Science Research Council).
Dei conine o cercetare de nalta calitate, care sprijin deschiderea, o Carte Verde cu modele ale statului bunstrii i ale sistemelor bugetare de succes din anii 90, construit pe o varitate de presupoziii economice, bazate (la rndul lor) pe studii de documentare i un set de optiuni pentru reform, nu va garanta existena unei argumentri raionale sau a unui final fericit. Sistemul politic britanic este prea polarizat iar cea mai mare parte a presei britanice prea trivial pentru astaTotui, trans-

288

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn


parena fa de public ofer cel puin autorilor politicilor o ans de a lupta, de vreme ce ei trebuie s ctige disputa. O guvernare deschis poate nsemna mai mult polemic, dar poate nsemna i o guvernare mai bun. (The Times, 8 august 1983)

Introducere n politicile publice

289

Un astfel de proces nu ar oferi nici un fel de panaceu ca s nu mai vorbim de nlturarea tendinei de a lua decizii politice pripite atunci cnd evoluia prognozat a cheltuielilor publice i angajamentele existente nu sunt compatibile dar cu att mai puin o pot face politicul sau analiza pe cont propriu. 14.3 Politicul i analiza

Deciziilor luate de ctre politicieni li se acord un rol foarte mare de practic toi autorii din domeniul analizei politicilor, de la cel mai raionalist la cel mai incrementalist, dei mare parte din scrierile cu tradiie raionalist presupun c politicienii sunt nite animale puternic depolitizate. De vreme ce modelele raionale nu au mecanisme interne care s determine valorile, obiectivele i prioritile din rndul acestora, ele trebuie s fie inoculate de ctre decideni. Totui, de obicei se presupune existena unui singur decident i se ignor ntregul proces politic prin care se ajunge la o anumit decizie. Politicienii sunt considerai necesari, ns procesul politic este subordonat cerinelor analizei. n lucrarea sa recent, Simon (1983) merge chiar mai departe, accentund rolul important al mecanismelor politice ntr-o democraie i prezentnd circumstanele n care dezbaterea i confruntarea pot fi singurele mecanisme adecvate pentru tratarea unor astfel de chestiuni:
Atunci cnd o chestiune devine foarte controversat cnd este nconjurat de incertitudine i conflicte ntre valori atunci este foarte greu ca expertiza s se produc i ca activitatea experilor s fie legitimat. n astfel de mprejurri, exist experi care afirm i experi care neag. Nu putem s soluionm astfel de chestiuni prin trimiterea lor ctre anumite grupuri de experi. n cel mai bun caz, putem transforma controversa ntro dezbatere n contradictoriu n care noi, din afar, ascultm opiniile experilor i alegem una dintre ele. (Simon, 1983, 97)

o chestiune de ctre instana care a propus-o spre decizie. Aceast viziune destul de blnd (cum de altfel o va recunoate i Lindblom n scrierile mai trzii) privind procesul politic se bazeaz probabil mai mult pe sistemul mai deschis din Statele Unite i nu se poate aplica n acelai fel procesului n mare msur non-parlamentar din Marea Britanie, care se realizeaz n cele mai multe cazuri prin discuii confideniale ntre grupurile recunoscute i departamentele guvernamentale. Opinia noastr este c a postula politicul ca mijloc prin care valorile sau obiectivele pot fi introduse n analiz la nceputul procesului de nfptuire a politicilor, iar decizia ca reieind n mod firesc din analiz, nseamn a inversa cel puin parial rolul analizei n procesul de nfptuire a politicilor. O analiz, odat elaborat, este asimilat (dac este utilizat n vreun fel) i introdus n procesul de nfptuire a politicilor, din care reiese decizia. Acest curs este att inevitabil, n sensul c este nerealist s considerm c implicaiile analizei asupra politicilor sunt acceptate fr nici un fel de punere n discuie din punct de vedere politic, ct i dezirabil n anumite privine din punct de vedere analitic expunerea analizei nsei la o evaluare critic poate avea n sine o valoare analitic. Relaia dintre politic i analiz este iterativ. n capitolele din partea a II-a am subliniat importana contextului politic i a asimilrii analizei n toate etapele procesului de nfptuire a politicilor ncepnd cu stabilirea agendei. Chiar i dup ce o opiune a fost selectat, rolul analizei politicilor i al politicului nu este nici pe departe ncheiat. Analiza, prin urmare, este considerat ca suplimentnd aspectele mai uor observabile ale politicului din cadrul procesului de nfptuire a politicilor, i nu ca nlocuindu-le. Relaia dintre analiz i politic va fi adesea una tensionat, dar a trata politicul ca un aspect rezidual nseamn a condamna analiza, nu politicul, la irelevan. 14.4 Caracterul politic al analizei

Pe de alt parte, pentru autori ca Lindblom i Wildavsky, politicul (dei este vzut ca prezentnd mai multe dezavantaje dect mecanismele pieei) este mai mult dect un mijloc de a induce valori n contextul alegerii raionale, fiind ridicat la rangul unui mecanism cu semnificaie analitic de sine stttoare. O multitudine de participani la procesul politic reduce ansele omiterii vreunui aspect din cauza modului n care a fost definit

Nu exist analiz complet neutr. Valorile sunt situate n centrul procesului de elaborare a politicilor, i am argumentat n acest capitol c nu este nici practicabil i nici dezirabil ca analiza s fie izolat de dezbaterile politice prin ncercarea de a specifica valorile i obiectivele i de a lsa analiza fr ncrctur valoric s duc la soluia optim (vezi de asemenea i 7.3). Exist ns o serie de modaliti mai subtile prin care analiza, se spune, poate avea implicaii politice. n seciunea anterioar observam c modele prescriptive diferite de luare a deciziei au implicaii profunde pentru natura procesului politic. Aceasta se aplic de asemenea i susinerii utilizrii anumitor tehnici analitice.

290

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

Introducere n politicile publice

291

Formarea analitilor politicilor trebuie s includ ceea ce numeam n seciunea 2.5.8 analiza analizei. Aceasta cuprinde att evaluarea presupoziiilor privind faptele i valorile ncorporate n definiia unei probleme i n soluiile propuse pentru ea, ct i abilitatea de a analiza n mod critic presupoziiile, adesea implicite, legate de anumite tehnici, n ce privete criteriile pentru selectarea politicilor dezirabile (e.g. utilizarea aproximrii preurilor pieei) i procesul prin care se iau deciziile. De asemenea, o parte a pregtirii analitilor politicilor ar fi format din sensibilitatea la problema valorilor i problema distribuiei politicilor, mai degrab dect simpla evaluare a impactului global al politicilor. Utilizarea analizei poate fi privit ca avnd implicaii asupra puterii politice. Dat fiind c expertiza este adesea concentrat ntr-o anumit agenie guvernamental, analiza rezultat, chiar i atunci cnd este fcut public, poate fi foarte dificil de combtut. Mai mult, aa cum am subliniat n mai multe rnduri, multe dintre tehnicile analitice sunt foarte costisitoare, i deci utilizarea lor poate fi ncredinat unor agenii sau grupuri influente. Dimpotriv, costul unei evaluri critice a analizei este foarte redus, dei o contra-analiz complet este de asemenea costisitoare. Pentru aceia care vd n rezultatele analizei doar confirmarea distribuiei existente a resurselor politice i economice, o soluie potenial este ca resursele analizei politicilor s fie disponibile pe scar larg pentru toate grupurile existente (sau poteniale) organizate i neorganizate sau ca analitii politici s acioneze ca prieteni dezinteresai ai curii. Totui, aici intervine problema modului n care sunt determinate resursele totale ale analizei politicilor i distribuia acestora. Scopul nu este de mpotrivire la o astfel de utilizare a analitilor politicilor, ci de a sugera c analiza politicilor nsi nu are mijloacele raionale de a determina o atare distribuie, astfel problema rmnnd una de competena politicului. Acceptm faptul c determinarea instanelor care utilizeaz analiza i a modului n care aceasta este utilizat are o dimensiune politic considerabil. Totui, analiza politicilor ca atare nu poate s preia pe umerii si toat ncrctura chestiunilor cu implicaii asupra resurselor economice i politice pe care politicienii i teoreticienii tiinelor politice i sociale nu au reuit s le rezolve. 14.5 Analiza practic a politicilor

directoare, evidente, poate chiar stereotipe, dar adesea ignorate, care trebuie urmate. Mai nti de toate, dac o analiz urmeaz s fie efectuat, ca s nu mai vorbim de asimilare i utilizare, ea trebuie s reprezinte un avantaj practic pentru unul sau mai muli decideni care sunt fie interesai de coninutul chestiunii fie vor s vad cum poate fi utilizat analiza ca justificare politic a poziiei lor. De asemenea, analiza poate fi integrat n procesul de nfptuire a politicilor pentru c, s spunem, este utilizat n scopul de a pune ntr-o lumin proast autoritile, de ctre un grup de interese care dorete s atrag atenia asupra unei chestiuni neglijate de guvern sau asupra calitii proaste a analizei efectuate de guvern n tratamentul unei anumite chestiuni. Pentru ca rezultatele analizei s aib un folos practic, ele trebuie s fie att comprehensibile ct i livrate la timp. Din punctul de vedere al unui analist, modul utilizrii analizei sale poate fi privit ca un abuz. Totui, nu e de nici un folos ca analitii s se plng de simplificrile i distorsionrile rezultate din modalitatea folosirii rezultatelor acestora. Acest lucru este (a) inevitabil, (b) foarte probabil atunci cnd nici analistul i nici vreun interpret nu au prezentat concluziile cheie i avertismentele ntr-o form uor de neles. Distorsiunile deliberate sunt de obicei semnalate fie de ctre analistul nsui (sau de comunicatele de pres sau ctre ali participani politici) fie de oponenii celor care denatureaz analiza n acest fel. Este puin probabil ca n toate ntrebuinrile practice ale analizei politicilor s se regseasc un singur tip de analist. ntr-adevr, i noi preferm s nu privim analitii ca pe o specie aparte. Hogwood (1984) sugereaz c ceea ce putem spera este s avem:
O serie de tipuri diferite de analiti, unii specialiti n anumite tehnici; alii specializai n anumite domenii din zona politicilor publice, toi (sper) avnd cel puin abilitatea de a i comunica rezultatele decidenilor i contientiznd ntr-o anumit msur modul n care specializarea lor se ncadreaz n procesul de nfptuire a politicilor ca ntreg. Alii pot fi mai aproape de ideea clasic a unui consultant politic, dar specializat n interpretarea rezultatelor analizei politicilor pentru anumite scopuri politice. Cel puin civa, totui, trebuie s fie pricepui la toate, probabil nespecialiti n nici unul dintre domenii, dar avnd capacitatea de a identifica tehnicile potenial relevante, dac nu i capacitatea de a lucra cu acestea, contiina punctelor forte i a propriilor slbiciuni i o aplecare asupra problemelor cu care se confrunt decidenii.

Dac suntem mai degrab interesai de rolul analizei politicilor n procesul de nfptuire a politicilor dect de simplul studiu academic asupra procesului de nfptuire a politicilor, atunci exist o serie de linii

Pentru a ne ntoarce la discuia de la nceputul acestui capitol, ceea ce ne intereseaz pe noi este o abordare procesual a analizei i nu o analiz compus dintr-o serie de modelele matematice care sunt elabo-

292

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn

rate de analiti i nmnate decidenilor. Aceast abordare procesual, precum i leciile oferite de trecutul iniiativelor de analiz a politicilor din cadrul autoritilor centrale britanice subliniaz importana perceperii de ctre decideni a utilitii analizei n general i a aplicabilitii sale la diverse chestiuni. De asemenea pune accentul pe o abordare centrat pe asimilare i nu centrat pe tehnici n ce privete prezentarea produselor analizei. Succesul cel mai mare al analizei politicilor ar surveni dac aceasta ar deveni att de integrat n rutin nct nu ar mai fi privit ca o activitate separat i distinct de procesul decizional. Dar, ntorcndu-ne la lumea real, zona pe care o acoper o gndire mai analitic n procesul decizional este att de ntins nct pentru progresele ulterioare, formarea n domeniul rolului analizei este esenial. Abordarea prezentat n aceast carte nu poate soluiona toate problemele din aria politicilor cu care se confrunt autoritile, cum nu a reuit s soluioneze nici disputele dintre autorii lucrrilor de analiz a politicilor. Sperm totui, c am demonstrat c analiza nu este pur i simplu ceva interesant ntr-o lume ideal, ci un mod de gndire care este practicabil n lumea real.

Cuprins
Partea I. O abordare a analizei politicilor ......................................5 1 un cadru pentru analiz ................................................................7 1.1 Cadrul teoretic al crii .................................................................7 1.2 Analiza n procesul de elaborare a politicilor .............................11 1.3. Relaia dintre etape .....................................................................15 2 Analiza politicilor publice ............................................................16 2.1 Aduce analiza politicilor ceva nou? .............................................16 2.2 Diferitele ntrebuinri ale termenului politici .......................16 2.3 Definirea politicilor publice .........................................................23 2.4 Analiza politicilor publice ca proces ............................................28 2.5 Diferitele utilizri ale sintagmei analiza politicilor ................31 2.6 Caracteristicile analizei politicilor ..............................................34 2.7 Folosii cu grij .............................................................................35 3 Orientarea ctre politici ..............................................................37 3.1 Originile orientrii ctre politici .................................................37 3.2 Statutul actual al analizei politicilor ..........................................41 3.3 Dumanul dinuntru?: anticipri pentru analiza politicilor .....44 4 Modele de elaborare a politicilor .................................................47 4.1 Tipuri de modele i utilizarea lor ................................................47 4.2 Modele de tip ideal pentru elaborarea raional a politicilor .48 4.3 Modele descriptive de elaborare a politicilor ..............................54 4.4 Modele prescriptive de elaborare a politicilor ............................58 4.5 O abordare contingent la analiza politicilor .............................67 4.6 Modele n politicile publice i analiza politicilor ........................67 Partea a II-a. Analiza n procesul de nfptuire a politicilor ..71 5 Identificarea chestiunilor ............................................................73 5.1 Importana procesului de identificare a chestiunilor ................73 5.2 Stabilirea agendei n practic .....................................................73 5.3 Argumentarea n favoarea (i mpotriva) unei abordri mai active a identificrii chestiunilor ................................................75 5.4 Caracteristici distinctive ale demersului de identificare a chestiunilor n sectorul public .....................................................79 5.5 Nevoile de informare i identificarea chestiunilor .....................83 5.6 Metode pentru o identificare mai activ a chestiunilor .............85 5.7 Organizarea instituional n vederea derulrii unui proces activ de identificare a chestiunilor ..................................93

294 6 6.1 6.2 6.3 6.4 7 7. 1 7. 2 7. 3 7. 4 7. 5 8 8. 1 8. 2 8. 3 8. 4 8.5 8. 6 8. 7 8. 8 8. 9 9 9. 1 9. 2

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn Filtrarea chestiunilor ...................................................................96 Rolul fundamental al filtrrii chestiunilor .................................96 Filtrarea chestiunilor la diferite niveluri organizaionale ........97 Criterii de filtrare a chestiunilor .................................................99 Proceduri pentru filtrarea chestiunilor ....................................107 A defini o chestiune .................................................................117 Ce nseamn a defini o chestiune ..........................................117 De ce definirea chestiuni reprezint un lucru important i dificil totodat ............................................................................119 Valorile din cadrul procesului de elaborare a politicilor i definirea chestiunii ....................................................................121 Poate fi mbuntit definirea chestiunii? ...........................123 Abordri ale definirii chestiunii ................................................125 Prognoza .....................................................................................138 Perspectiva de abordare a analizei politicilor asupra prognozei ........................................................................138 Probleme ale demersurilor de prognozare ................................139 Tipuri de prognoze .....................................................................142 Extrapolarea ...............................................................................144 Tehnici de raionare ...................................................................146 Tehnici de modelare ...................................................................150 Analiza morfologic ...................................................................154 Rolul prognozelor n cadrul politicilor publice .........................155 Propgnozele i planificarea politicilor ......................................158 Obiective i prioriti .................................................................162 Poziia central a obiectivelor ...................................................162 Obiectivele ca element-cheie dar problematic al analizei organzaionale ..............................................................167 O abordare realist a procesului de identificare a obiectivelor .....

Introducere n politicile publice

295

11 Implementarea ...........................................................................211 11. 1 Implementarea ca parte a elaborrii politicilor ......................211 11. 2 De ce un proces perfect de implementare este de neatins ....213 11. 3 O perspectiv de sus n jos? ....................................................222 11. 4 Abordri ale implementrii .......................................................225 12 Evaluarea ...................................................................................236 12. 1 Necesitatea evalurii politicilor ................................................236 12. 2 Monitorizarea .............................................................................236 12. 3 Probleme legate de analiza impactului politicilor publice .......239 12. 4 Tehnici de evaluare sistematic ................................................246 12. 5 Cine ar trebui s realizeze evalurile? .....................................253 12. 6 Aplicarea i ntrebuinarea evalurilor ....................................257 13 Succesiunea i ncheierea politicilor .........................................260 13. 1 Sfritul procesului de nfptuire a politicilor .........................260 13. 2 Diversitatea tipurilor de succesiune i ncheiere .....................261 13. 3 Modul n care succesiunea se distinge de inovaie ...................264 13. 4 Dificultile legate de asigurarea procesului de ncheiere ......266 13.5 Resursele n vederea asigurrii procesului de succesiune i ncheiere .....................................................................................268 13. 6 Necesitatea proiectrii viitoarelor procese de succesiue sau de ncheiere ..........................................................................269 13. 7 Probleme privind conceperea viitoarelor procese de succesiune i ncheiere ...............................................................273 13. 8 Strategii de concepere n vederea facilitrii proceselor viitoare de succesiune i ncheiere ............................................275 13. 9 Observaie ..................................................................................281 Partea a III-a. Concluzia .................................................................283 14 Analiza politicilor pentru lumea real ......................................285 14.1 Analiza unei politici ...................................................................285 14.2 Contextul politic al analizei ......................................................286 14.3 Politicul i analiza ......................................................................288 14.4 Caracterul politic al analizei .....................................................289 14.5 Analiza practic a politicilor .....................................................290

9. 3 170 9. 4 O list cu ntrebri privind obiectivele .....................................172 9. 5 Ierarhizarea obiectivelor n funcie de prioritatea lor .............178 10 Analiza opiunilor ...........................................................................185 10. 1 Ce anume presupune analiza opiunilor? .................................185 10. 2 Identificarea i generarea opiunilor ........................................185 10. 3 Definirea opiunilor ...................................................................187 10. 4 Evaluarea i compararea opiunilor .........................................189 10. 5 Tehnicile de cercetare operaional i de analizare a deciziilor .....................................................................................191 10. 6 Analiza economic, financiar i bugetar ...............................197 10. 7 Prezentarea opiunilor ctre client ...........................................207