1

1. Scurt aspect istoric privind sistemul administraiei publice locale.

Obinndu-i independena sa de URSS, Republica Moldova a ncercat s urmeze cu mult zel
exemplul celor mai multe dintre rile Europei Centrale i de Est pentru a-i reforma
instituiile sale publice, economia, cadrul juridic normativ, inclusiv n ceea ce privea
reformarea hotrt a domeniului administraiei publice locale, eliberate de dogmatismul i
schelele statului-partid, disociindu-i practicile actuale de experiena vechiului sistem
sovietic de control i distribuie a resurselor. n plan cronologic, putem identifica trei
perioade de cutri i de ntemeieri ale unui sistem de administraie public local.1
Prima perioad (1990- decembrie 1994). n 1990, Comisia permanent a
Parlamentului pentru autoadministrarea local i economia local, realiznd prevederile
Legii privind bazele generale ale autoadministrrii locale adoptat la 10.07.1991 i innd
cont de curentele puternice care se opuneau reformelor democratice, a organizat grupe de
lucru pentru pregtirea unui set de proiecte de legi necesare lansrii unui nou sistem de
administraie public local. Astfel, n scurt timp, Parlamentului i-au fost prezentate trei
proiectele de legi, care stabileau de jure scheletul noului sistem de administraie public
local, cum ar fi:
1. Cu privire la organizarea administrativ a teritoriului ( care prevedea lichidarea
celor 40 de raioane i o nou delimitare a teritoriului n 7 sau 9 judee);
2. Cu privire la administrarea public local ( conceput n spiritul celor mai bune
tradiii europene, fundamentat pe elementele de drept comparat, inclusiv ale
legislaiei unor ri cu o ndelungat experien n acest domeniu i respectnd
principiile autonomiei locale enunate n "Carta European: exerciiul autonom
al puterii locale;
3. Cu privire la alegerile locale (care de asemenea a fost conceput n baza unor
tradiii democratice n organizarea sufragiilor electorale ale rilor cu un nalt
grad de dezvoltare al democraiei reprezentative).
Din pcate, nici unul din proiectele prezentate, n ultim instan nu a figurat pe
ordinea de zi a Parlamentului care, iar n februarie 1994 acesta s-a autodizolvat, motivele
care au determinat dizolvarea fiind i neacceptarea categoric, ostentativ, a reformei
administrativ-teritoriale de ctre un grup de deputai ai fraciunii Viaa satului (viitorul
Partid Democrat Agrar care a tergiversat reforma administrativ pn la alegerile
parlamentare din 1998.).
Perioada a doua (1994 - decembrie 1998). Aceast perioad ncepe la 29 iulie
1994, data cnd a fost adoptat Constituia Republicii Moldova, n care au intrat drept
principii fundamentale i prevederi exprese asupra elementelor de baz ale noului sistem de
administrare public local: articolul 109 ( fixeaz principiile de baz ale administraiei
publice locale); articolul 110 (stabilete organizarea administrativ teritorial a rii); articolul
111 (ofer posibilitatea acordrii unor localiti statute speciale de autonomie); articolul 112
(determin structura autoritilor steti i oreneti); articolul 113 (stipuleaz funciile
consiliului raional). Vom evidenia articolul 109 al Constituiei care fixeaz principiile de
baz ale organizrii administrrii publice locale: autonomia local; descentralizarea
serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor publice locale; consultarea cetenilor n
probleme locale de interes deosebit.
Pe schelele acestei construcii juridice ar fi trebuit definitivat cadrul legislativ al
administraiei publice locale, stabilind autoritilor desemnate de ctre Constituie, puterile i
1

Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Ed. Cartier, 1998, p.5.

competenele specifice, racordndu-le la principiile statului de drept. n decembrie 1994

Parlamentul a adoptat un pachet de legi necesare noului sistem de administrare public local
n care au fost dezvoltate principiile stipulate n "Carta European: exerciiul autonom al
puterii locale. La 2 mai 1996 Republica Moldova semneaz Carta European: exerciiul
autonom al puterii locale , iar la 16 iulie 1997 Parlamentul ratific acest important
document, asumndu-i obligaia constituirii unui sistem de administraie public local de
standard european. Din pcate, trebuie s observm c principiile de organizare a
administraiei publice locale stipulate n Carta Autonomiei Puterii Locale au servit muli ani
la rnd doar ca un simplu paravan pentru a pretinde c Republica Moldova accept i
realizeaz valorile democraiilor europene. n realitate, standardul dublu n ceea ce privete
adaptarea instituiilor interne la rigorile i normele europene de funcionare a exerciiului
puterii locale a creat o fals imagine a unui sistem de administraie public local avansat,
dar n realitate fiind pe deplin aservit intereselor corporatiste de grup (PDAM), sau
obiceiurilor de trist faim de a utiliza colectivitile teritoriale n funcie de simple curele de
transmitere a ordinelor administraiei centrale, Evident c, asemenea stil de abordare a
problemei autonomiei locale venea n contradicie flagrant cu majoritatea prevederile
art.109 din Constituie, dar i a Cartei Europene privind Autonomia Local, inclusiv n ceea
ce privete criteriile de organizare administrativ-teritorial; regimul de funcionare al
administraiei publice locale, caracterul eligibil al autoritilor publice locale, etc.
Reamintim c, potrivit prevederilor coninute n alin.6, art.7 din Legea administraiei publice
(ulterior - anulate de Curtea Constuional a Republicii Moldova), preedinii comitetelor
executive raionale, primarii municipiilor putea fi alei de consiliul respectiv, la propunerea
Guvernului, din rndul consilierilor, urmnd a fi confirmai ulterior n funcie de ctre
Preedintele Republicii. Alineatul 7 al articolului menionat concretiza prevederile alineatului
precedent, stabilind c: dac nici a doua candidatur nu este acceptat de consiliu,
preedintele comitetului executiv raional sau primarul municipiului este numit, n termen de
10 zile, de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului.
n rezultatul unor reglementri ne constituionale n Legea privind alegerile locale (anulate i
acestea de Curtea Constituional), pn la alegerile locale din 23 mai 1999, 92 de
colectiviti locale care reprezentau 10% din puterile locale moldoveneti, au fost lipsite de
orice susinere democratic, aleas att la nivelul consiliului local ct i la cel al primarului 2,
autoritile reprezentative fiind numite prin Decretul Preedintelui Republicii. Art.45 din
legea analizat, referindu-se la conductorii autoritilor administraiei publice locale,
stabilea c acetia sunt alei sau confirmai n funcie de Preedintele Republicii Moldova i
c ei sunt persoane oficiale ale autoritii executive supreme n teritoriu. n primul rnd,
primarii au fost calificai ca efi ai administraiei publice locale n teritoriu situndu-i pe o
treapt mai superioar dect consiliile ca autoriti deliberative, iar n rndul doi, n afar de
funciile atribuite de lege, li se cerea s exercite i funcii de tutel administrativ, ca
reprezentani ai puterii executive supreme. Un organ nvestit cu dreptul de a-i exercita
funciile n baza autonomiei locale nu poate fi concomitent i organ de tutel administrativ
al statului, n fond asupra propriei activiti.
Un caracter declarativ a avut i principiul descentralizrii serviciilor publice,
deoarece, n realitate, aceast politic de departajare a responsabilitilor materiale i
administrative nu a fost niciodat realizat n practic. Art.62 din lege stipula c serviciile
2

Din Raportul cu privire la situaia autonomiei locale i regionale n Republica Moldova, prezentat Consiliului
Europei de ctre George Lycourgos (Cipru) i Xavier Muller (Frana). Buletinul Centrului de Informare i
Documentare al Consiliului Europei n Republica Moldova, nr.2-3, Chiinu, 1998, p.14.

publice locale sunt nvestite cu atribuii, se bucur de o anumit independen n executarea

deciziilor luate de autoritile centrale de specialitate, raionale, oreneti, steti i poart
rspundere n faa acestora. Mai mult de att, structura serviciilor publice centrale de
specialitate nu las spaiu pentru serviciile locale descentralizate n virtutea faptului c n
republic era pstrat chiar i ministerul gospodriei comunale. n asemenea situaie, nu se
putea vorbi de o real autonomie local sau descentralizare administrativ efectiv deoarece,
ea nu corespundea condiiilor eseniale: autonomie, descentralizare, responsabilitate
plenar, autoritate reprezentativ. Contradiciile existente au alimentat, la rndul lor, i criza
autoritilor locale, incapabile s gestioneze pe rspundere proprie interesele
colectivitilor locale, precum i o nemulumire masiv a populaiei fa de activitatea
acestora.
Pe de o parte, necesitatea unor schimbri radicale n administraia public local din
republic a fost influenat puternic i de ctre Consiliul Europei care cerea mereu
racordarea cadrului legal al acesteia la cerinele stipulate n Carta Europeana. Pe de alt
parte, primarii, consilierii din autoritile publice locale nu mai puteai administra interesele
publice locale n baza sistemului existent provocnd i o mare ne mulumire n rndul
populaiei privind rezultatele administrrii domeniului public local. Aceast situaie este
demonstrat pe viu i de rezultatele unor sondaje de opinie, desfurate anii trecui de ctre
Fundaia Viitorul i Fundaia IFES-Moldova. La ntrebarea: Suntei mulumii de actualul
sistem de administraie public din Republica Moldova? numai 5% au rspuns afirmativ
(1); circa 60% de respondeni simpli i 85% din primari i consilieri locali au spus: Nu,
trebuie schimbat (2); iar 26% au apreciat chiar, sistemul sovietic de administrare mai
efectiv (3).3 Presat de recomandri externe si factori interni, a pregtit, pe parcursul anului
1996, un nou set de proiecte de legi, menite a transforma radical actualul sistem de
adminsitraie public local.
2. Noul sistem de administraie public local.
Perioada a treia ( decembrie 1998 prezent). Aceast perioad ncepe cu adoptarea de
ctre Parlamentul Republicii Moldova, n decembrie 1998, a unui nou pachet de legi, care
puneau n acest fel bazele unui nou sistem de administraie public local.
1. Legea cu privire la organizrea administrativ-teritoriale.
Republica Moldova a motenit de la vechiul sistem o organizare administrativteritorial constituit din 40 raioane i 10 orae de subordonare republican, creat i
acomodat necesitilor regimului comunist, avnd un grad nalt de centralizare a puterii i
de birocratizare masiv n mici uniti administrativ-teritoriale. Pe un teritoriu de 33,7 mii
km.ptrai, cu o populaie de 4,3 milioane, la o unitate administrativ-teritorial de nivelul doi
revenea n medie 86 mii locuitori, unele raioane avnd cu mult mai puin de medie: Cinari 42,7 mii; Taraclia - 44.3 mii; oldneti - 45,8 mii; Leova - 52.8 mii. Noua Lege privind
organizarea administrativ-teritorial, adoptat la 30.12.1998, a divizat teritoriul republicii n
10 uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi denumite judee, deoarece, a devenit clar c
fundamentul vechi al fostei RSSM, nu va permite desfurarea cu succes a reformelor 4.
Organizarea teritoriului republicii n 10 uniti administrativ-teritoriale este o ntreprindere
3

Sursa: Administraia public n opinia populaiei, Ed. Cartier, 1997.

La data de 22.10.1999, Parlamentul Republicii, sub presiunea minoritilor bulgare din fostul raion Taraclia, a
creat un nou jude, numit Taraclia, care este populat preponderent de bulgari i care numr numai 44 mii
locuitori. Considerm nejustificat i periculos precedentul de a crea uniti administrativ-teritoriale dup
criteriul etnic, deoarece dezvoltarea minoritilor naionale trebuie s aib loc n baza unor legi speciale i nici
decum a cadrului legislativ privind administraia public local.
4

benefic i salvatoare, scopul principal urmrit fiind realizarea necesitilor economice,

sociale i culturale ale populaiei, asigurrii unui nivel adecvat de civilizaie tuturor
localitilor rurale i urbane, ce va permite dezvoltarea a unor centre regionale, dotate cu
potenial economic i social. Organizarea administrativ a teritoriului Republicii se
efectueaz pe dou niveluri.
Primul nivel:
Comune
(644 comune)

Orae
(14 orae municipii)

Nivelul doi:
10 judee

Unitatea Administrativ Teritorial Gguzia.

Municipiul
Chiinu.

Satul este o unitate administrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit prin
teritoriu, condiii geografice, relaii economice, social-culturale, tradiii i obiceiuri. Dou
sau mai multe sate se pot uni, formnd o singur unitate administrativ-teritorial numit
comun. Municipiul este o localitate de tip urban cu un rol deosebit n viaa economic,
social-cultural, tiinific, politic i administrativ a republicii, cu importante structuri
edilitar-gospodreti i uniti n domeniul nvmntului, ocrotirii snti i culturii. De
statut de municipiu beneficiaz 14 orae. Judeul prezint o unitate administrativ teritorial
de nivelul doi alctuit din sate (comune), orae (municipii). Organizarea administraiei
publice locale din Unitatea Administrativ - Teritorial Gguzia5 fiind organizat n baza
Legii Republicii Moldova privind administraia public local ns, vom meniona faptul c
autoritile centrale de administraie public nu duc nici un fel de control privind legalitatea
actelor adoptate i nici procesul implementrii autonomiei locale, lsnd aceste importante
probleme la discreia Bacanului (Guvernatorul ales de ctre locuitorii Gguziei) i a
Adunrii Populare. Totui, pentru a fi obiectivi, se cade a releva o chestiune important.
Multe dintre unitile administrativ-teritoriale locale sunt prea mici pentru a oferi n mod
eficient serviciile pe care acestea trebuie s le ofere cetenilor lor. De aceea, legea ar trebui
s ncurajeze fuziunea micilor comune n uniti mai mari i mai funcionale, sal cel puin, s
promoveze un mecanism de cooperare intercomunal, dup exemplul Franei, n vederea
furnizrii serviciilor de baz.
2. Legea privind administraia public local.
Adoptat la 30.12. 1998 a fost racordat pe deplin la tradiiile europene i principiile
constituionale stipulate n art.109 i n Carta European: Exerciiul autonom al puterii
locale, ncearc s evite experiena negativ n administraia public, acumulat pe parcursul
celor dou perioade. n linii generale, noua lege conine toate elementele necesare pentru
implementarea autonomiei locale, efectundu-se o strict delimitare de competene ntre
diferite niveluri de autoriti publice.Vom meniona ca un fapt pozitiv prevederea din lege
privind micorarea numrului de comune, pornind de la 2500 de locuitori pentru o comun,
deoarece situaia n care existau comune cu 300-400, pn la 1000 locuitori, nu a permis nici
5

Conform prevederilor art.111 din Constituie, Parlamentul, prin Legea Republicii Moldova din 23.12.1994
privind Statutul juridic special al Gguziei (Gguz Yeri) a oferit un statut special numit Unitatea
Administrativ-Teritorial Gguzia (UTAG) minoritii naionale gguze din sudul republicii.

odat dezvoltarea lor economic i social. De la 925 de comune create n baza legii din
1994, astzi, conform noii legi sunt create 644 comune. La fel, extrem de important este i
constituirea instituiei prefectului, reprezentantul Guvernului n teritoriu, care va face real
descentralizarea administrativ, deoarece prefectul este nzestrat cu atribuii concrete de
administrare a serviciilor publice judeene, fr a interveni n sfera de activitate a autoritilor
reprezentative locale, legea atribuindu-i numai funcia de a veghea respectarea legislaiei de
ctre autoritile administraiei publice locale. Controlul pe care l efectueaz prefectul este
fi un control de legalitate, i nu de oportunitate a actelor adoptate.
Cea mai important problem n ordinea de zi a reformei administrative, o constituie
procesul descentralizrii i desconcentrrii administrative, adic, stabilirea domeniului
gestionat de prefect (desconcentrare) i cel care se transmite n responsabilitatea autoritilor
reprezentative locale (descentralizare). Atribuirea cu competene a autoritilor publice este
o aciune dificil pe care o ntreprinde legislatorul deoarece, aici este necesar de a utiliza
principiile stabilite de Constituie (autonomie local i descentralizare a serviciilor publice),
precum i principiul desconcentrrii, stabilit de Legea administraiei publice locale, avnd n
vedere competenele stabilite pentru prefeci ca reprezentani ai statului n teritoriu.
Atribuiile consiliilor locale i judeene se afl n raport direct cu gradul de descentralizare i
desconcentrare. Este benefic prevederea Seciunii a II-a a Legii administraiei publice care
poart denumirea Delimitarea competenelor, prin care se produce descentralizarea. Art.13
din aceast seciune fixeaz competena satului (comunei), oraului (municipiului)
nominaliznd n acest scop atribuii fiecrei autoriti n parte.
n privina delimitrii sferei atribuiilor consiliilor locale se aplic teoria drepturilor
reflexe sau teoria autolimitrii statului, ceea ce nseamn c sfera atribuiilor consiliilor
locale crete pe msur ce statul nelege s nu mai rein anumite servicii publice n sarcina
organelor administraiei de stat, transferndu-le autoritilor locale. Autoritile publice
locale prin lege, sunt nzestrate cu competena general i se caracterizeaz prin aceia c
dispun de atribuii complete cu privire la toate domeniile i problemele vieii locale, i
competena teritorial ceea ce atest faptul c exercitarea atribuiilor are loc numai n
limitele unitii administrativ-teritoriale respective.
n scopul de a urmri dinamica dezvoltrii setului de competene i o mai bun
nelegere a aciunilor ce urmeaz a le efectua autoritile respective, atribuiile consiliilor
locale stabilite de lege le-am clasificate n 8 grupe ceea ce permite crearea unui tablou real
al puterii pe care o deine autoritatea public reprezentativ local.
1. Organizarea intern proprie:
numete, la propunerea primarului, secretarul consiliului;
formeaz din rndurile membrilor si, n funcie de specificul i necesitile
locale, comisii pentru diferite domenii de activitate;
aprob regulamentul consiliului n baza statutului cadru i regulamentului cadru
adoptat de ctre Parlament.
2

2. Stabilirea structurii primriei:

numete, la propunerea primarului, viceprimarul;
aprob la propunerea primarului, lund ca baz statele tip, aprobate de Guvern,
organigrama i statele de personal din aparatul primriei.

3. Constituirea serviciilor, instituiilor publice i a agenilor economici de interes

local:

aprob organigramele i statele de personal ale structurilor autonome i

serviciilor publice ale consiliului local;

numete, la propunerea primarului, eful poliiei municipale i eful de post,

care intr n exerciiul funciei dup confirmarea lor de ctre comisarul poliiei
judeene;

numete i elibereaz din funcii, n condiiile legii conductorii agenilor

economici i a instituiilor publice de interes local care se afl sub autoritatea sa;

organizeaz servicii publice de gospodrie comunal, transport local, reele

edilitare i altele i asigur buna funcionare a acestora;
4. Administrarea finanelor publice locale:

aprob bugetul local, modul lui de formare, de administrare i de executare,

virrile de credite bugetare i alte modificri la bugetul local, mprumuturile i contul de
ncheiere a exerciiului bugetar;

stabilete n condiiile legii impozitele i taxele locale, taxele speciale pe timp

limitat, precum i mecanismul de percepere a acestora;

stabilete modul de formare i de utilizare a diferitelor fonduri publice, de

acceptare i de folosire a donaiilor, de investire a mijloacelor n ntreprinderi mixte,
n asociaii, n instituii de asigurri, precum i modul de nstrinare a bunurilor din
patrimoniul municipal i de procurarea bunurilor materiale.
5. Dezvoltrii socio-economice a unitii administrativ-teritoriale:

aprob studii, prognoze orientative i programe de dezvoltare socialeconomic, de organizare i amenajare a teritoriului;

nfiineaz, n condiiile legii, i asigur funcionarea unor instituii de

binefacere de interes local, nregistreaz asociaii obteti i alte organizaii
necomerciale de interes local.
nfiineaz instituii publice i ageni economici de interes local, decide asupra
concesionrii i nchirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum i
asupra participrii, cu bunuri i capital, n capitalul statutar al societilor comerciale
pentru realizarea de lucrurii servicii de interes local;

aprob, n condiiile legii, norme specifice pentru agenii economici i

instituiile publice de interes local care se afl sub autoritatea sa;

aprob, n condiiile legii planurile urbanistice ale localitilor din

componena unitilor administrativ-teritoriale, precum i planurile de amenajare a
teritoriului i msurile necesare realizrii acestora, asigur realizarea lucrrilor
publice conform documentaiei i proiectelor aprobate;
aprob programe locale de utilizare a forei de munc i asigur ndeplinirea lor.
6. Protecia drepturilor cetenilor i a mediului:
asigur ordinea public, respectarea drepturilor i libertilor omului, executarea
legislaiei;
aprob programe locale de refacere i protecie a mediului, contribuie la protecia
i conservarea monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor
naturale;
instituie rezervaii naturale locale, ia sub protecia sa monumentele naturale;
7

 aprob limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local i de

poluare a mediului;
aprob programe privind asigurarea egalitii dintre femei i brbai.
7. Atribuii legate de acordarea titlurilor onorifice i de cooperare cu alte
localiti:

decide, n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice

locale sau judeene, pentru realizarea unor lucrri i servicii de interes public, precum
i colaborarea cu agenii economici din ar i din strintate n scopul realizrii unor
aciuni sau lucrri de interes comun;

decide stabilirea legturilor de colaborare, cooperare i nfrire cu localitile

din strintate. Colaborarea o organizeaz dup posibiliti, n particular, prin
ncheere de contracte cu caracter juridic civil, cu organe similare din alte ri n
domeniile urbanistice, planificare i amenajare a teritoriului, gospodrire comunal,
transport i comunicaii, protecie a mediului nconjurtor, comer, nvmnt,
ocrotire a sntii, cultur i art, turism i sport, construcie i reparaie a drumurilor
de importan local, servicii publice, n alte domenii de interes comun;

confer persoanelor fizice autohtone sau strine, cu merite deosebite, titlul de

cetean de onoare al satului (comunei) oraului (municipiului).
8. Exercitarea controlului:
examineaz interpelrile consilierilor, ia decizii pe marginea lor, discut drile
de seam ale primarului, consilierilor, subdiviziunilor structurale, agenilor
economici i ale instituiilor publice care se afl sub autoritatea sa;
ridic nainte de termen mandatul consilierilor.
Multe activiti ale autoritilor reprezentative publice locale nu sunt nominalizate
numai n art.18 al Legii, ns, din coninutul normelor pe care le prevede obiectul de
reglementare, aria lor, este cu mult mai mare, fiind necesar combinarea lor cu prevederile
articolelor 13, 78-88 din Legea administraiei publice i reglementrile din alte legi, cum ar
fi: Codul Funciar, Legea privind impozitele i taxele locale, Legea privind sistemul bugetar
i procesul bugetar, Legea privind statutul consilierului n consiliul local i altele. De
exemplu, art.6. din Codul Funciar stabilete c autoritile administraiei publice locale
constituie comisii funciare din consilieri ai consiliilor locale, specialiti ai organelor de stat
pentru reglementarea regimului proprietii funciare i a organelor de privatizare,
reprezentani ai ntreprinderilor agricole i locuitori ai unitii administrativ-teritoriale
respective. Astfel, prin lege, autoritile publice locale sunt nzestrate cu competena general
i se caracterizeaz prin aceia c dispun de atribuii cu privire la toate domeniile i
problemele vieii locale, i competena teritorial ceea ce atest faptul c exercitarea
atribuiilor are loc numai n limitele unitii administrativ-teritoriale respective.
Ct privete competena prefectului, conform articolelor 109-110 din Lege el n
calitate de reprezentant al Guvernului, vegheaz respectarea legislaiei de ctre autoritile
administraiei publice locale i conduce serviciile publice ale ministerelor, departamentelor i
ale celorlalte autoriti centrale de specialitate, constituite n unitile administrativteritoriale. i funciile prefectului le vom diviza n dou categorii:
1) Funcia de ef al serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale
administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, prin care asigur
realizarea intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice; propune numirea sau
8

eliberarea din funcii a conductorilor serviciilor publice ale ministerelor, departamentelor i

ale celorlalte autoriti centrale de specialitate, constituite n unitile administrativteritoriale; urmrete executarea contractelor, fiind consultat n mod obligatoriu pentru orice
decizie cu impact asupra serviciilor pe care le conduce, i este reprezentantul de drept n
toate societile i organismele care beneficiaz de concursul statului la nivelul judeului;
rspunde, n condiiile legii, de aducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care nu au un
caracter militar. Autoritile militare i organele teritoriale ale Ministerului Afacerilor
Interne au obligaia s-l informeze asupra oricrei probleme care poate avea importan
pentru jude, unitatea teritorial autonom cu statut special i municipiul Chiinu
2) Funcia de tutel administrativ asupra colectivitilor locale: exercit controlul
privind legalitatea actelor adoptate de autoritile publice locale, care sunt obligate s i le
pun la dispoziie; n exercitarea controlului legalitii actelor autoritilor administraiei
publice locale, poate solicita acestora reexaminarea actului considerat ilegal, invocnd
motive ntemeiate, n vederea modificrii sau abrogrii lui. n cazul n care, n termen de 7
zile, autoritile administraiei publice locale nu vor reexamina actul respectiv, prefectul l
poate ataca n instan de judecat.
Important este faptul c aceast dat s-a fcut o delimitare real de competene care
corespunde schemei6 de mai jos i care demonstreaz elocvent c fiecare autoritate public
este nzestrat cu propriul set de atribuii i este autonom una faa de alta, ce exclude
raporturile de subordonare, dezvoltndu-se raporturile de colaborare n baza principiilor
stabilite de Constituie.
Resursele financiare ale colectivitilor locale.
Una dintre cele mai dificile probleme ale autonomiei locale o constituie autonomia
financiar. n acest sens, Legea administraiei publice locale la art.4 prevede c unitile
administrativ-teritoriale, dispun de patrimoniu, beneficiaz de autonomie financiar, au
dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale. Art.89 din
aceeai lege dezvolt principiul autonomiei financiare stabilind c finanele unitilor
administrativ-teritoriale se administreaz n condiiile prevzute de lege, conform principiilor
autonomiei locale. Autoritile administraiei publice locale au dreptul la resurse financiare
proprii, suficiente, proporional cu competenele ce le revin, de care pot dispune liber n
interesul colectivitii locale. Mai mult de att, vom meniona un fapt pozitiv, la 9.07.1999
Parlamentul adopt Legea privind finanele publice locale, care a intrat n vigoare din
ianuarie 2000 i care fixeaz delimitarea competenelor n efectuarea cheltuielilor publice i
delimitarea veniturilor ntre bugetele unitilor administrativ-teritoriale, distribuirea mai
echitabile a veniturilor autoritilor locale, mbuntirea elaborrii bugetelor locale etc.
Legea concretizeaz sistemul bugetar al unitilor administrativ-teritoriale, procesul
elaborrii i aprobrii bugetelor, execuia bugetelor, drepturile i responsabilitile
ordonatorilor de credite, responsabiliti i controlul asupra procesului de execuie a
bugetelor, fondurile extrabugetare. O parte din resursele financiare ale colectivitilor locale
provin din impozite i taxe locale, modalitatea stabilirii crora este fixat ntr-o lege
special, adoptat de Parlament la 19.07.1994. i prevede posibilitatea stabilirii de sine
stttoare a 13 taxe locale i a impozitului pe reclam.
La prima vederea, sar prea c colectivitile locale sunt dotate cu un cadru legal
necesar pentru exercitarea liber a autonomiei financiare, care corespunde prevederilor art.9
din Carta European, n realitate ns, situaia este de alt natur. Autoritile publice locale
6

Victor Popa, Consiliul local n aciune, Ed.Ti, Chiipu, 1999, p.32.

duc o lips cronic de finane, iar cea mai mare parte din bugetele locale le constituie
subveniile pe care le acord autoritile financiare judeene.
Participarea cetenilor n procesul administraiei publice locale.
Este tiut c dreptul la autonomie local aparine colectivitilor locale care l
exercit prin intermediul autoritilor alese de ctre acestea. Colectivitilor locale li se
pstreaz dreptul de a interveni direct n unele cazuri n procesul de administraie, prin
referendum sau alte forme prevzute de lege. Principiul consultrii cetenilor n problemele
locale de interes deosebit sau referendumul local constituie o component a autonomiei
locale bucurndu-se de reglementare constituional (art.109 din Constituia Republicii
Moldova),
Referendumul local, ca i cel naional, este un element al democraiei semi-directe,
deoarece ofer colectivitilor locale posibilitatea de a interveni direct n soluionarea unor
probleme locale de interes deosebit. Este necesar s subliniem totui c, aceast intervenie
direct n cadrul unui referendum consultativ, stipulat n Legea administraiei publice locale
i n Codul electoral,o putem considera cu mult greutate ca form de participare a
colectivitilor locale la exercitarea autonomiei locale, fiindc n cadrul referendumului
consultativ corpul electoral din colectivitatea local i exprim doar atitudinea i nu voina
fa de problema abordat, decizia urmnd s-o ia primarul sau consiliul local.
Logic, primarul sau consiliul local ar trebui s in cont de manifestarea de voin a
titularului de drept la administrare public local autonom. Teoretic ns, n condiiile
pluralismului politic, ei ar putea i s nu in cont de rezultatele referendumului, cu att mai
mult c legea nu-i oblig. Dac am admite c legea stabilete obligativitatea lurii unei
decizii conforme atitudinii colectivitii locale exprimate prin referendum, atunci am fi n
prezena unui referendum aprobativ. Democraia reprezentativ aplicat la scar local
trebuie s cuprind i o real participare la viaa public a celor, ce sunt chemai s
desemneze reprezentani. Att timp ct aceast participare nu va fi asigurat, i anume prin
intermediul referendumului local, sunt anse ca reprezentarea local, conform expresiei lui
M.Bourjol, s nu fie dect o cochilie deart 7. n acest sens ar fi util ca, att prin norm
constituional ct i prin Legea administraiei publice locale, colectivitii locale s i se
acorde posibilitatea exprimrii, prin referendum aprobativ, a voinei n probleme locale de
interes deosebit, al cror spectru trebuie s fie identificat n lege, iar n cadrul unui
referendum consultativ n orice problem, pentru a crei soluionare primarul sau consiliul
vor s cunoasc atitudinea colectivitii.
Protecia legal a autonomiei locale.
Pentru o bun funcionare a administraiei publice locale aceasta trebuie s dispun
de o protecie legal eficient. Legislaia Republicii Moldova fixeaz un anumit grad de
protecie ns, care deocamdat, nu este destul de eficient. Art.9 din Legea administraiei
publice prevede c, n exercitarea atribuiilor lor, autoritile administraiei publice locale
dispun de autonomie consfinit i garantat prin Constituie i alte lege. Este adevrat, att
Constituia ct i alte legi prevd posibilitatea proteciei mpotriva abuzurilor svrite prin
intermediul actelor administrative. Astfel, art. 53 alin. (1) din Constituie stabilete c:
Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ
sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.; Legea privind
7

M.Bourjol, Libre-administration et decentrlisation, Chaiers de droit public, 1984, p.61.

10

statutul consilierilor n consiliul local, nr. 430-XIII din 10 februarie 1995 protejeaz aleii
locali de presiuni din partea autoritilor centrale; Legea despre Regulamentul cu privire la
modul de soluionare a chestiunilor organizrii administrativ-teritoriale a Republicii
Moldova, nr.741-XIII din 15 februarie 1996 vine cu procedurile necesare pentru soluionarea
problemelor ce in de modificarea hotarelor localitilor a denumirii lor i a altor probleme
ale acestora;
Autoritile publice locale, n baza art. 4 din Codul de procedur civil care fixeaz
dreptul oricrei persoane fizice sau juridice la satisfacie efectiv din partea instanelor de
judecat competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale
legitime, se pot adresa n instana de judecat. Art. 236 din acelai Cod prevede c pot fi
atacate n judecat actele colegiale ale organelor administraiei publice sau actele individuale
ale persoanelor cu funcii de rspundere prin care persoana fizic sau juridic este lipsit n
mod nelegal, complet sau parial, de posibilitatea de ai exercita drepturile pe care i le-a
acordat legea sau alt act normativ. Trebuie s remarcm totui c, Legea administraiei
publice locale nu conine un capitol sau un articol separat, care ar stabili n mod expres
forme concrete de protecie a autonomiei locale n conformitate cu prevederile art.11 din
Carta European a Autonomiei Locale (care fixeaz prevederea, dup care, colectivitile
locale trebuie s dispun de un drept jurisdicional de recurs pentru a asigura liberul
exerciiu al competenelor lor). Legea administraiei publice locale, prin art. 112, stipuleaz
doar c prefectul, exercitnd controlul legalitii actelor autoritilor publice locale, poate
solicita acestora reexaminarea actului considerat ilegal, sau l poate ataca n instana de
judecat. La fel, i primarul poate ataca n faa prefectului sau a instanei de judecat decizia
consiliului local pe care o consider ilegal, n temeiul prevederilor coninute la articolul 38.
.
Observm c legea nu fixeaz i pentru consiliu sau primar ca reprezentani direci al
colectivitii locale, dreptul de a ataca actele prefectului, ministerelor sau a Guvernului, n
cazul n care acestea le lezeaz drepturile legitime. Mai mult de att, chiar i n noua Lge
privind conteciosul administrativ primarii i consiliile sunt lipsite de dreptul de atac al
actelor administrative a autoritilor judeene dac consider c ele lezeaz n drepturi
colectivitile locale prin ilegalitatea lor. O modalitate efectiv pentru autoritile locale, de a
se apra contra actelor autoritilor centrale, i anume a actelor emise de Parlament, de
Preedintele Republicii i de Guvern care vin n contradicie cu principiile autonomiei locale,
descentralizrii serviciilor publice, stipulate n art.109 din Constituie, este posibilitatea
supunerii acestora controlului constituionalitii. Pn n prezent legislaia nu permite
autoritilor locale de a se adresa direct Curii Constituionale pentru a supune controlului
constituionalitii o astfel de categorie de acte. Posibilitatea aceasta ns, exist, dar foarte
anevoioas, prin intermediul subiecilor cu drept de sesizare la care se pot adresa autoritile
locale i pe calea excepiei de neconstituionalitate, care va putea fi invocat n instanele
judectoreti cu ocazia examinrii cauzelor concrete.
Necesitatea instituirii unei proceduri speciale de contencios administrativ (tribunal
administrativ) este dictat de specificul rapoartelor destul de frecvente dintre organele
autoritilor publice de diferit nivel i persoanele lezate n aceste drepturi. Calea de rezolvare
a problemelor ce apar n acest sens, pe calea procedurii simple n instane de drept comun nu
mai poate satisface eficient cerinele sporite fa de asemenea categorii de litigii. Acestea
implic soluionarea lor de ctre judectori pregtii special sau chiar de instane specializate.
n aceast direcie, Parlamentul Republicii Moldova nu se grbete s se ralieze statelor
Europei centrale i de Vest n care exist astfel de instane, tergiversnd examinarea unui
astfel de proiect din 1995.
11

Protecia limitelor teritoriale ale colectivitilor locale.

Limitele teritoriale ale colectivitilor locale constituie o problem de o importan
major i evident, ine de dreptul exclusiv al colectivitii locale de a decide schimbarea
acestor limite, dat fiind faptul c aici, n primul rnd, se atinge dreptul lor la proprietatea
colectiv (municipal) care le aparine. n acest sens, Legea privind organizarea administrativ
- teritorial din 12.11.1998, prin art.18 prevede c formarea, desfiinarea i schimbarea
unitii administrativ-teritoriale se efectueaz de ctre Parlament n baza propunerilor
Guvernului i autoritilor administraiei publice locale dup consultarea cetenilor. Aceiai
procedur este stabilit i n cazul modificrii hotarelor unitii administrativ teritoriale.
Formal, aceste reglementri corespund cerinelor stabilite de art.5 al Cartei Europene care
spune c pentru orice modificare a limitelor teritoriale colectivitile locale n cauz trebuie
s fie consultate n prealabil, eventual pe cale de referendum.
n primul rnd, vom
meniona faptul c, Legea privind organizarea administrativ teritorial, cnd vorbete de
consultarea cetenilor n cazul crerii de noi uniti administrativ teritoriale i modificare
frontierelor acestora , nu stabilete la ce fel de unitate administrativ teritorial se refer, de
nivelul nti comun, ora, municipiu, sau i la cele de nivelul doi - judee. n rndul doi,
din lege nu este clar modalitatea organizrii consultrii n cazul n care, dintr-o unitate
administrativ teritorial, din care fac parte mai multe sate i un sat dorete s se detaeze i
s constituie o unitate de sine stttoare, la consultare vor participa numai cei care vor s se
detaeze sau i populaia unitii administrativ teritoriale integrale?
La aceste ntrebri nu exist un rspuns clar i din aceste considerente, evident,
exist i o interpretare confuz privind aplicarea n practic a legii. Astfel, Parlamentul n
toamna 1999, constituind n baz de criterii etnice judeul Taraclia, detandu-l din judeul
Cahul, nu a organizat un referendum al locuitorilor judeului Cahul, nu a fost organizat
referendum al cetenilor din satele care au intrat n judeul Taraclia deoarece, n aceast
nou unitate administrativ teritoril, nafar de populaie de origine bulgar locuiesc
moldoveni, ucraineni, gguzi etc. Dat fiind faptul c, nu exist o interpretare a noiunii de
consultare a cetenilor (acesta fiind un principiu constituional) la crearea judeului Taraclia
sau luat n consideraie procese-verbale ale adunrilor de ceteni, care pot fi uor falsificate
privind numrul cetenilor i etniilor care au participat la aceste ntruniri.
Potrivirea structurilor i mijloacelor administrative cu misiunile colectivitilor
locale.
Art. 9 din Legea administraiei publice fixeaz c n exercitarea atribuiilor,
consiliile dispun de autonomie, consfinit i garantat prin lege, autonomia prevznd att
organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale, ct i gestiunea, sub
responsabilitatea lor, a colectivitilor pe care le reprezint. Autoritile reprezentative
locale, n scopul administrrii domeniului public, beneficiaz de dreptul de a decide asupra
nfiinrii i lichidrii unitilor economice de interes local, asupra concesionrii sau
ncheierii de servicii publice, asupra participrii la societi economice i comerciale;
organizeaz servicii publice pentru populaie n condiii de operativitate i eficien,
numete i elibereaz din funcie efii lor. Altfel spus, pot crea organe executive de
administraie public subordonate lor.tructura intern a consiliul local este simpl i se afl
n dependen de mrimea colectivitii locale, patrimoniul pe care l gestioneaz, bugetul de
care dispune. n acest sens, Legea administraiei publice locale, prevede pentru consiliile
locale numai dreptul de a numi secretarul consiliului; de a forma din rndurile membrilor si,
n funcie de specificul i necesitile locale, comisii pentru diferite domenii de activitate.
Consiliul local nu are, ns, o conducere proprie, autonom de funciile pe care primarul le
12

exercit i direciile adiionale (preedintele se alege numai la fiecare edin pentru a

prezida lucrrile acesteia), i lipsete un aparat tehnic propriu. Stabilind aceast
reglementare, leguitorul a avut n vedere utilizarea aparatului primriei pentru deservirea
organizatoric i tehnic a consiliului, deoarece chiar i convocarea consiliului se face de
ctre primar (art.20). ns, legea fixeaz c consiliul este autoritatea deliberativ, iar
primarul autoritatea executiv i deci, ntre ei exist, ntr-un fel raporturi de subordonare, i
din aceste considerente influena primarului asupra consiliului trebuie s fie minim.
Executivul
comunei, oraului, municipiului este constituit din primar, ales de
comunitatea respectiv prin vot direct, universal, secret i liber exprimat. Primarii din sate,
comune i orae, conform Legii administraiei publice, au cte un viceprimar; primarii
municipiilor reedin de jude au cte 2 viceprimari; primarii municipiilor Bli, Bender i
Tiraspol - cte 3 viceprimari; primarul general al municipiul Chiinu, care are statut de
capital, are 4 viceprimari. Ct privete municipiul Chiinu, art.75 din Legea administraiei
publice, stabilete c consiliul municipal pe durata mandatului formeaz primria ca organ
executiv, constituit din primarul general, viceprimari, secretar, pretori 8, eful direciei
administraie public i alte persoane, care exercit conducerea operativ a trebuirilor
publice ale municipiului.
Consiliul local, la propunerea primarului, n baza statelor tip aprobate de Guvern la
15 iunie 1999, aprob organigramele i statele de personal din aparatul primriei. Primarul,
conform prevederilor legii, numete i elibereaz din funcie personalul din aparatul
primriei. i consiliul judeean aprob organigrama i numrul de personal din aparatul
propriu, lund ca baz statele tip, aprobate de Guvern la 22 iulie 1999. Personalul din
aparatul consiliului judeean este numit i eliberat din funcie de ctre Preedintele
consiliului. Personalul din aparatele primriilor i a consiliului judeean este divizat n dou
categorii: funcionari publici ce cad sub incidena Legii privind serviciul public i personal
tehnic care efectueaz deservire tehnic ce asigur funcionarea autoritilor publice, relaiile
cu care sunt reglementate de legislaia muncii a republicii. Statele tip confirmate de ctre
Guvern reprezint limitele maxime ale aparatelor tehnice ale comunelor i oraelor. Astfel,
pentru sate, comune, orae sunt stabilite urmtoarele limite:
Pentru stae i comune.
Pn la 5000 locuitori
- 7 8,5 uniti;
De la 5000 pn la 10000 locuitori - 12-16 uniti;
Peste 10000 locuitori
- 14-17,5 uniti

Pentru orae i municipii

Pn la 30000 locuitori
Peste 30000 locuitori

- 29-39 uniti;
- 40-51 uniti

Mrimea aparatului primriei se afl n dependen de mai muli factori, cum ar fi:
Mrimea unitii administrativ-teritoriale ca suprafa;
Numrul populaiei din unitatea administrativ-teritorial;
Gradul de dezvoltare socio-economic a unitii administrativ-teritoriale;
Resurse financiare n bugetul unitii administrativ-teritoriale necesare
pentru ntreinerea aparatului.

Pretorul este eful administraiei publice al unui sector al municipiului Chiinu, numit n funcie prin decizia
primarul general, ca reprezentant al su. Municipiul Chiinu este divizat n 5 sectoare.

13

Conform prevederilor Legii, aceti factori trebuie s fie evaluai de ctre consiliul respectiv
care n ultim instan, la propunerea primarului va accepta sau inaccepta organigrama i
statele de personal. Vom meniona, totui, c Statele tip aprobate de Guvern limiteaz
iniiativa consiliilor locale, fiindu-le impuse de autoritatea central o structur model.
Considerm c aceast situaie contravine prevederilor art.4 din Legea administraiei publice
locale care stabilete c unitile administrativ-teritoriale beneficiaz de autonomie
financiar i au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice
locale i art.6 din Carta European care spune c consiliile locale trebuie s poat defini ele
nsele structurile administrative interne. Acelai lucru l putem spune i despre salarizarea
funcionarilor publici i tehnici din aparatele primriilor, cror la fel le este stabilit de ctre
organele statului nivelul salariului. Astfel, cheltuielile pentru ntreinerea aparatului
administrativ al consiliilor judeene, direciilor i seciilor subordonate acestor consilii i
aparatului primriilor se calculeaz n baza hotrrilor Guvernului privind organigramele i
statele tip, respectiv fin 15.06.1999 i 22.07.1999 i trebuie s se in cont i de hotrrea
Guvernului nr.139 din 9.02.1998 Cu privire la salarizarea funcionarilor publici i
persoanelor care efectueaz deservirea tehnic ce asigur funcionarea autoritilor publice n
baza reelei tarifare unice.
Reeaua tarifar unic este o motenire din vechiul regim n care statul stabilea
tarifele pentru orice munc depus. n condiiile actuale, statul poate stabili tarife unice
pentru funcii ce sunt salarizate din bugetul de stat, ct privete funcionarii din administraia
public local, considerm c stabilirea statelor, mrimea salariilor este o problem ce ine de
autoritile deliberative respective, activitatea cror este organizat n baza principiului
autonomiei locale care nseamn i autonomie financiar. Intervenia n acest domeniu din
partea statului poate fi considerat ca un atentat la autonomia local. Sarcinile i
competenele deosebite pe care le au autoritile locale n administrarea domeniului public
local pun n mod deosebit problema personalului din aceste autoriti, a calitii i
competenei lor profesionale. Reglementarea unui set important de relaii din acest domeniu
revine Legii serviciului public aciunea crei se extinde i asupra persoanelor care dein
funcii publice n autoritile publice locale ct i n direciile i seciile lor autonome,
indiferent de sursa de finanare.
Controlul administrativ al colectivitilor locale.
Pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu
exigenile stabilite este nevoie de instituirea unor forme specifice de control. n acest sens,
Legea privind administraia public local, prevede unele obligaii privind efectuarea
controlului. Controlul exercitat de organele de administraiei public n Republica Moldova
poate fi clasificat dup formele i metodele de exercitare n control intern; control al
autoritilor superioare; control extern; control de tutel administrativ i control efectuat
prin organe de jurisdicie. Controlul intern se efectueaz de funcionarii din interiorul
organului de administraie, el este permanent, se declaneaz din oficiu, dar poate fi
declanat i la sesizarea sau reclamaia celor interesai. Astfel:
- consiliile examineaz interpelrile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; discut
drile de seam ale primarului, consilierilor, subdiviziunilor structurale, agenilor
economici i ale instituiilor publice care se afl sub autoritatea sa (art.18);
- primarul asigur executarea deciziilor consiliului local. n cazul n care consider c
o decizie a acestuia este ilegal, sesizeaz prefectul sau instana de judecat; verific,
din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local; controleaz
activitatea personalului din aparatul primriei; supravegheaz inventarierea i
administrarea bunurilor care aparin statului, comunei, oraului, municipiului;
14

organizeaz i supravegheaz realizarea msurilor de asisten social i ajutor social

etc. (art.38);
- secretarul consiliului local avizeaz proiectele de decizii ale consiliului, asumndu-i
rspunderea pentru legalitatea acestora (art.50);
Controlul autoritilor superioare poate fi exercitat de Guvern asupra activitii
autoritilor locale n cazul n care unele sarcini i execuia acestora este delegat
colectivitilor locale. Controlul extern poate fi exercitat de alte organe care nu dein
calitatea de a fi superioare fa de autoritile locale, ns sunt investite cu dreptul de control,
de exemplu Curtea de conturi pentru controlul asupra modului de administrare i de
ntrebuinare a resurselor financiare publice, inspectoratele fiscale privind corectitudinea
colectrii impozitelor, sau garda financiar etc. Controlul de tutel administrativ este cel pe
care l exercit prefectul asupra legalitii actelor adoptate de autoritile administraiei
publice locale. Acesta constituie o form specific de control prin care statul verific
legalitatea autonomiei locale. Legea administraiei publice locale prevede expres n art.111
c prefectul exercit numai controlul privind legalitatea actelor adoptate de autoritile
publice locale. Controlul efectuat de organele jurisdicionale prevede i el numai verificare
legalitii actelor contestate. Sesizarea instanei poate avea loc la iniiativa oricrui organ de
administraie public (consiliu, primar, prefect, etc.) ct i de persoane fizice dac consider
c au fost vtmate prin intermediul unui act administrativ. De altfel dreptul persoanelor
fizice de a se adresa n instana judectoreasc n cazul menionat, este un drept fundamental,
prevzut de art.53 din Constituie. Oricum, n privina controlului administrativ, deocamdat,
exist unele nenelegeri asupra acestuia, ntre autoritile publice judeene i cele locale.

15