Deconcentrarea serviciilor publice

1. Continutul principiului
In sens generic deconcentrarea, ca si descentralizarea implica departarea de centru sau deplasarea de la centru catre margine. Asa cum a fost definita intr-un studiu recent, deconcentrarea serviciilor publice presupune acordarea structurilor teritoriale ale statului de puteri publice pentru a fi exercitate in numele statului, insa la nivel teritorial, fiind prin urmare o varianta a centralizarii. Intrucat implementarea reformei administratiei publice in Romania s-a facut prin aplicarea simultana a principiului descentralizarii impreuna cu cel al deconentrarii, chiar si pentru persoanele de la care ne-am astepta sa fie avizate, diferenta dintre cele doua notiuni nu este cu totul clarificata. De aceea in acest capitol ne propunem sa definim principiul deconcentrarii si sa clarificam similaritatile si diferentierile dintre acesta si principiul descentralizarii. Ambiguitatea terminologica dintre cele doua notiuni a facut subiectul discutiilor chiar si in sistemele administrative mai avansate si, asa cum au observat si experti internationali, exista inca unele confuzii terminologice intre descentralizare si deconcentrare, de aceea s-au propus urmatoarele definitii pentru lamurirea acestora: Deconcentrarea presupune transferul de autoritate sau responsabilitate catre o sub-structura aflata in componenta unei organizatii mai mari. Deconcentrarea se face prin transferul de competete administrative si financiare de catre ministere si celelalte organe de specialitae ale administratie publice centrale catre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Deconcentrarea se limiteaza la transferul puterii manageriale si asigurarea resurselor necesare, dar nu si la transferul puterii de decizie

Altfel spus, principala deosebire dintre descentralizare si deconcentrare este ca in cadrul procesului de descentralizare competentele se transfera de la nivelul national la nivel sub-national local prin autoritatile descentralizate. In timp ce in cazul deconcentrarii competentele raman la acelasi nivel, nivelul national, dar sunt implementate la nivel local printr-un sistem de organe infiintate in teritoriu. Aceste servicii deconcentrate sunt insa parte ale aceluiasi sistem de organe centrale, serviciile deconcentrate nu au putere de decizie si nici resurse proprii, asa cum este cazul autoritatilor descentralizate. Deconcentrarea asigura o mai buna implementare in teritoriu a deciziilor luate la centru. Diferenta dintre descentralizare si deconcentrare este ca in timp ce functiile transferate autoritatilor descentralizate au caracter permanent si irevocabil, functiile ce revin serviciilor publice deconcentrate pot avea si un caracter temporar, fiind numai o delegare de sarcini. Asemanarea dintre descentralizare si deconcentrare este ca amandoua au ca rezultat dezvoltarea unei capacitati de implementare la nivel local, in teritoriu si aproprierea actului administrativ de cetatean. Similaritatea se opreste aici, intrucat in cazul descentralizarii, autoritatile descentralizate autonome implementeaza propriile decizii luate la nivel local de catre ele insele, autoritatile descentralizate. Iar in cazul deconcentrarii, serviciile deconcentrate implementeaza deciziile luate la centru de autoritatile centrale.

2. Terminologia din sfera deconcentrarii

In sfarsit, dupa mai bine de 12 ani de ambiguitate terminologica, carente de redactare si lipsa definirii termenilor, ca factori ce au contribuit la sublinierea ideii de insecuritate juridica, revizuirea Constitutiei Romaniei in 2003, a fostului articol 122 alin (2), a eliminat si confuzia care se facea intre notiunea de descentralizare si deconcentrare. In actuala formulare se precizeaza ca prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativteritoriale. Pentru ca in ciuda precizarii terminologice de sorginte constitutionala, confuzia terminologica dintre descentralizare si deconcentrare a persistat, iar sintagma servicii descentralizate ale ministerelor era mult prea de impamantenita, Lgea nr.286 /2006 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 revine asupra acestui aspect si subliniaza in mod explicit prin introducerea art. 1562 ca ..denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se inlocuieste, in cuprinsul tuturor actelor normative in vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.'

3. Cadrul legislativ al deconcentrarii

In afara de stabilirea cadrului juridic pentru integrarea euro-atlantica, una dintre noutatile si imbunatatirile aduse prin revizuirea Constitutiei in 2003 se refera la administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale. Astfel s-a prevazut ca pe langa principiile descentralizarii si al autonomiei locale, administratia publica se intemeiaza si pe principiul deconcentrarii serviciilor publice. De asemenea, s-a subliniat ca intre prefect si celelalte autoritati publice locale nu exista raporturi de subordonare. Asadar, bazele constitutionale ale principiului deconcentrarii serviciilor publice le regasim in art.120 si art. 117 (2). Pe de o parte art. 120 consacra principiul deconcentrarii ca principiu de baza pe care se intemeiaza administratia publica din unitatile administrativteritoriale alaturi de principiile descentralizarii, autonomiei locale. Iar pe de alta parte art. 117 (2) confera Guvernului si ministerelor, cu avizul Curtii de Conturi, dreptul de a infiinta in teritoriu organe de specialitate, in subordinea lor, daca legea le recunoaste aceasta competenta. Legea nr. 215 /2001 Legea administratiei publice locale nu reglementeaza organizarea si functionarea serviciilor deconcentrate pentru ca o astfel de reglementare nu ar fi de apanajul reglementarilor privind administratia publica locala ci al normelor ce vizeaza administratia publica centrala, respectiv Legea 90 / 2001 privind privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor.

Daca reglementarea principiului descetralizarii este realizata in mod detaliat in cadrul legii 195/ 2006 LEGE-CADRU privind descentralizarea[4], in ceea ce priveste deconcentrarea lipsesc prevederile esentiale similare celor corespunzatoare descentralizarii. Mai mult, referiri la deconcentrare intalnim tot in cadrul legii cadru a descentralizarii, care de altfel cuprinde si o definire a deconcentrarii data de art. 2 litera (j). Intrucat procesul deconcentrarii este un proces la fel de complex si cu implicatii deosebite atat la nivelul administratiei centrale cat si locale se cere cu necesitate dezvoltarea unui cadru legislativ care sa faca referire, ca si in cazul descentralizarii, la aspecte esentiale precum: principii de baza ale acestui proces, regulile si cadrul institutional al deconcentrarii etc [4] Abroga Legea 339/ 2004 LEGE-CADRU privind descentralizarea

4. Atributiile pe care le exercita in teritoriu serviciile publice deconcentrate

Asa cum am precizat in cadrul capitolului destinat descentralizarii, functionarea efictiva a unei organizatii implica exercitarea a trei functii de baza, trei mari categorii de competente: decizia, implementarea si controlul. Asadar, atributiile pe care le exercita in teritoriu serviciile publice deconcentrate se incadreaza intr-una dintre aceste categorii si pot fi: Exercitarea functiei decizionale prin: elaborarea normelor, elaborarea strategiilor, avizare; Exercitarea functiei de implementare prin: implementarea strategiilor coordonare, furnizare de servicii, organizarea activitatii; Exercitarea controului intern si extern prin: evidenta, informare, monitorizare, evaluare, control si verificare, aplica sanctiuni.

5. De ce avem nevoie si de descentralizare si de deconcentrare?

O analiza a atributiilor autoritatilor locale descentralizate si a serviciilor deconcentrate ale ministerelor realizata intr-un studiu recent, releva faptul ca prin aplicarea simultana a principiului descentralizarii cu cel al deconcentrarii in implementarea reformei administrative se produc cel putin trei tipuri de disfunctionalitati in ceea ce priveste organizarea si realizarea serviciilor publice la nivel local. Astfel ca ne punem o intrebare fireasca: De ce avem nevoie si de descentralizare si de deconcentrare? Ar putea comunitatile locale sa se organizeze si sa-si gestioneze problemele numai prin intermediul autoritatilor descentralizate? Exista mai multe argumente care justifica necesitatea ca serviciile publice sa fie organizate si sa functioneze atat prin intermediul autoritatilor descentralizate dar si prin acel al serviciilor deconcentrate, precum: mentinerea caracterului unitar al statului; natura serviciilor furnizate; dimensiunea si amploarea proiectului aspecte legate de integritatea actului administrativ. Un alt considerent care cere derularea concomitenta a activitatii autoritatilor descentralizate cat si a serviciilor deconcentrate este specificul domeniului de activitate / natura serviciului furnizat.

6. Serviciile Publice care fac obiectul deconcentrarii

Unitatile administrativ-teritoriale judetul, orasul, comuna - si statul, in ansamblul sau, au menirea de a asigura comunitatilor locale conditii cat mai bune de convietuire sub aspect economic, social, cultural, de securitate etc. In acest scop autoritatile publice centrale furnizeaza o multitudine de servicii publice de putere publica corespunzator celor trei puteri ale statului,astfel : servicii publice de legiferare asigurate de Camera Deputatilor si Senatul - ce au ca obiect adoptarea unor norme juridice general obligatorii, care sa reglementeze, in mod uniform, raporturile sociale dintre membrii societatii ; serviciile publice judiciare , asigurate de instantele judecatoresti judecatorii, tribunale judetene si ale municipiului Bucuresti, Curti de apel si Curtea Suprema de Justitie - ce au ca obiect solutionarea conflictelor ce apar intre membrii societatii ; serviciile publice administrative, asigurate de autoritatile administratiei publice centrale si locale ce asigura organizarea executarii si organizarea in concret a legilor, precum si satisfacerea cerintelor de viata si de munca ale populatiei securitate, sanatate, instruire, cultura, etc. Intrucat constitutantul atunci cand se refera la principiul deconcentrarii face vorbire numai despre administratia publica concludem ca serviciile carora li se aplica acest principiu se refera la serviciile publice administrative. Desigur chiar si cu aceasta precizare, termenul de serviciu public ramane inca prea putin precizat si poate avea mai multe intelesuri care pot conduce la confuzii. Uneori termenul se refera la: - furnizarea unui serviciu, faptul ca un serviciu este oferit marelui public, - alteori desemneaza structura organizatorica ce furnizeaza serviciului respectiv.

7. Prefectul -conducatorul serviciilor deconcentrate din teritoriu

Prin revizuirea Constitutiei Romanie in 2003, in art. 122 se precizeaza ca prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale. Asadar, asa cum reiese din art. 122 al Constitutiei revizuite, prefectul are trei calitati: 1) reprezentantul Guvernului pe plan local, la nivel judetean; 2) sef al serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale 3) autoritate de tutela administrativa fata de autoritatile administratiei publice locale descentralizate. Cu privire la calitatea de conducator al serviciilor deconcentrate a prefectului, Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 modificata si completata prin Legea 286/2006, in art. 133 alin (1) afirma deasemenea ca prefectul conduce activitatea serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale. Legea nr. 340/2004 Legeprivind institutia prefectului modificata prin OUG 179/2005 este legea care reglementeaza rolul si atributiile prefectului, inclusiv cu privire la atributiile sale in privinta serviciilor deconcentrate.

Rolul Prefectului Concluzie

Prefectul este serviciul deconcentrat al Guvernului la nivel judetean, avand rolul de sef al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativteritoriale. Autoritatea si rolul pe care le are prefectul asupra serviciilor deconcentrate deriva din rolul si activitatea generala a Guvernului de a organiza conducerea administratiei publice din Romania. Ca reprezentant al Guvernului in teritoriu institutia Prefectului se apropie de pozitia de supraveghetor in teritoriu.

Concluzionez ca, intrucat principiul deconcentrarii este un principiu al administratiei publice in sfera sa vor intra numai serviciile publice asigurate de puterea executiva, respectiv serviciile publice administrative din domenii precum: securitate, sanatate, instruire, cultura, etc. In general putem spune ca deconcentrarea se face pentru serviciile fara continut economic

Bibliografie
1. Administratia publica locala din Romania Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, editura Lumina Lex, Bucuresti 1999 2. Autonomia locala din Ramania Popa Eugen, editura ALL Beck, Bucuresti 1999