Introducere

Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central
a administraiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiie) i reprezentaii locali ai acesteia, au
dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome si
descentralizate.
Problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre
care nu exist subordonare ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din sfera acesteia.
Analiza tutelei administrative n sistemul de drept romnesc o vom aborda att sub
aspectul competenelor prefectului n ceea ce privete respectarea legii de ctre autoritile
publice locale n contextul autonomiei locale, ct i sub aspectul cadrului normativ constituional
i legal romn al tutelei administrative exercitate nu numai de ctre prefect ci i de ctre Agenia
Naional a Funcionarilor Publici.
Regimul de tutel administrativ este i mai apropiat de cel de descentralizare. n acest
regim, titularii autoritii locale nu sunt numii de centru, ci desemnai de insi autoritatea
local.
Ei au competena s rezolve problemele locale, emind ei insi acte administrative, ns
numai dup ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea central prevzut de lege. Tutela
administrativ const n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite
acte ale autoritilor descentralizate, pentru motive de legalitate.
Cnd numrul actelor administrative supuse regimului de tutel se menine n limite
minime, rezumndu-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lsndu-se autoritilor
locale rezolvarea problemelor economice i sociale care le privesc, regimul de tutel se apropie
mult de cel al descentralizarii.

Prefectul Ca Autoritate De Tutel Administrativ

Articolul 123 din Constituie prevede numirea unui prefect n fiecare jude i n
municipiul Bucureti, de ctre Guvern. 1
Prefectul fiind reprezentantul Guvernului pe plan local, conducnd serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
unitile administrativ teritoriale. Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organica.
ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primarii, precum i consiliile judeene i
preedintii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, n
faa instanei de contecios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.
Instituia Prefectului dispune de capacitate juridic administrativ proprie deplin,
emind prin prefect acte de putere cu efecte proprii, dei se afl n subordinea Guvernului, care
nu numai c l numete i l elibereaz din funcie, dar i controleaz activitatea i actele, pe
care le poate suspenda, modifica sau desfiina.2
Sfera atribuiilor care revin prefectului o regsim consacrat de Legea nr. 340/2004, cu
modificrile i completrile ulterioare, dup cum urmeaz:
- asigur, la nivelul judeului i al Municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea
Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului i a celorlalte acte normative,
precum i a ordinii publice;
- acioneaz pentru realizarea obiectivelor cuprinse n programul de guvernare;
- verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local
sau ale primarului;
- asigur realizarea planului de msuri pentru integrarea european;
1 Constituia Romniei
2 Antonie Iorgovan, (2005), Tratat de drept administrativ,Vol.I., Editia 4, Bucuresti, Editura All Beck.
2

- asigur, folosirea n condiiile legii, a limbii materne n raporturile cu cetenii

aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativteritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%.
Armoniznd legislaia noastr cu cea a rilor Uniunii Europene a fost consacrat expres,
prin art. 3 din Legea 554/2004, un contencios obiectiv, concretizat prin instituia tutelei
adminstrative exercitat de ctre prefect i de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
n concordan cu prevederile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei, ce reprezint suportul
constituional al acestei instituii i a Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici.
Aadar, subiectul activ al tutelei asupra activitii autoritilor administrative locale este
reprezentat de prefect i Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
De altfel, cum am enunat anterior, instituia tutelei administrative are drept fundament
constituional, art 123, alin. 5 din Constituie, fiind consacrat acestei instituii create pentru
supravegherea respectrii legii de ctre autoritile adminstraiei publice locale, ceea ce i
confer prefectului dreptul s atace n contencios adminstrativ un act al consiliului local,
judeean sau al primarului atunci cnd consider c actul este nelegal. 3
Dreptul de tutel adminstrativ a prefectului se refer la controlul asupra actelor
adminstrative ale autoritilor publice locale ntruct acestea sunt emise n regim de putere
public iar prefectul este aa cum prevede art. 1, alin. 3 din legea 340/2004 este garantul
respectrii legii i a ordinii publice la nivel local.
Recunoaterea posibilitii prefectului de a ataca n instan alte acte dect cele
adminstrative ar conduce la nclcarea de ctre acestea a principiului constituional al autonomiei
locale. Dispoziiile constiuionale, ale art. 123, alin. 5 i gsesc concretizarea expres distinct
de prevederile cuprinse n Legea 340/2004, n art. 1, alin. 3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, care dispune c prefectul poate ataca direct n faa instanei de
contencios administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale dac le
consider nelegale, aciunea formuldu-se n condiiile i termenele prevzute de lege i fiind
scutit de plata taxei de timbre.
3 Constituia Romniei
3

Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ,

desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate,
autonome.
Ea are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta
puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate
descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a
unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ.
Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era
cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice
locale.
n prezent, avem dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ:
Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile
administraiei publice locale.
n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ,
dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean
i hotrrile consiliului judeean.
Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n
temeiul textelor constituionale art. 123 alin. 5 din Constituie (prefectul poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept), ale
Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului
administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste
reglementri.
Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ:
- actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art. 11
alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un
an, n temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice. Aciunea se formuleaz n termenul
4

prevzut la art. 11 alin. (1), care ncepe s curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect
art. 3. alin. (1).
- actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din
Legea contenciosului administrativ.
Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ,
ns se iau n considerare i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ,
actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a
cererii.
Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin
art.3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei
autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea
atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de
contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale.
Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul
de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier
local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci
cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legat a autoritii publice, nu i atunci cnd ea
vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate
substitui celei controlate.4
Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot
sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate
este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.
Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul
introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor
pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale.

4 Antonie Iorgovan, (2005), Tratat de drept administrativ,Vol.I., Editia 4, Bucuresti, Editura All Beck.
5

Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru
icanarea autoritilor locale conduse de demnitari de alt orientare politic, prin urmare
considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitatea
suspendrii actului atacat.
Legea 340/2004 prevedea c n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii
actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale
consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n
contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar,
reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia.
Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii
publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul
dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este
sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar prin
cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind
bun credin.5
Din datele statistice, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i
eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun
credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete
eficiena maxim a procedurii prealabile. Din pcate, dup modificrile din 2007, n ciuda
opiniilor doctrinare care susineau aceast procedur prealabil, ea a fost exclus prin abrogarea
expres a dispoziiilor din Legea 340/2004.
Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual;
astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre
exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod
definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de
taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10
zile.

5 Emilia-Lucia Ctan, (2010), Drept administrativ, Partea I, Trgu-Mure, Editura Dimitrie Cantemir.
6

 Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, este
autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i
locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public.
Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect
raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art. 2
alin. 2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil.
Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie
emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate
din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau
de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici.
n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate
sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funiei publice,
nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie
iniiativ.
Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art. 7 alin. 1 nu este obligatorie (art. 7
alin. 5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de
atenionare a organului emitent, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune
capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar.6
Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura
prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea
recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru,
deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus
fiind reiterabile aici.
6 Ana Elena, Ranta; Alina Ioana, Chereche, Instituia prefectului. Unele aspect privind necesitatea
ameliorrii cadrului legislativ, Revista Transilvan de tiin e Administrative.
7

Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i
aici diferite, n funcie de tipul actului contestat:
- n cazul actelor individuale, 6 luni (art. 11 alin. 1) de la momentul comunicrii actului,
data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de
conciliere, dup caz (art. 11 alin. 2) deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o
autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n
domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre
secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere,
obligaie ce rezult din art. 85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001.
- actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin. 4. Este
cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din
domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a
funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.
Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de
contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie
ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv.
Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas ca o
regul, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au
drepturi subiective.
Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile
subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n
faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea
administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al
sintagmei drept obiectiv.
Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative,
i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei.

Suspendarea De Drept A Actului Administrativ Atacat Consecin A

Controlului De Tutel Administrativ

Introducerea aciunii n faa instanei de contencios administrativ nu suspend executarea

actului administrativ contestat, cu excepia cazului n care acinuea este formulat de prefect sau
de Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
De aceea, legea contenciosului adminstrativ, reglementeaz posibilitatea suspendrii
actului adminstrativ, att nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ pentru
anularea actului, adic n perioada procedurii prealabile (art. 14), ct i odat cu formularea
aciunii principale sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei (art. 15).
Suspendarea actelor administrative constituie o alt modalitate prin care efectele juridice
ale actelor administrative nceteaz, dar numai temporar, pentru o anumit perioad de timp. n
primul rnd, un act administrativ se suspend dac exist un dubiu cu privire la legalitatea lui.
Pe perioada suspendrii, organul administraiei publice care a hotrt aceast msur
verific condiiile de legalitate ale actului administrativ. Ca regul, introducerea aciunii n faa
instanei de contencios administrativ nu suspend de drept executarea actului administrativ
contestat.7
Astfel, legea contenciosului adminstrativ reglementeaz posibilitatea suspendrii actului
adminstrativ, att nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ pentru anularea
actului, adic n perioada procedurii prealabile (art. 14), ct i odat cu formularea aciunii
principale sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei (art. 15).
n cazul n care aciunea este formulat de prefect sau de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici avem de-a face cu o excepie de la aceast regul. Astfel, suspendarea de
ordin constituional a actului administrativ este consacrat n art. 123, alin. 5 din Constituie,
potrivit cruia prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al
7 Suport Curs Elemente de Drept Administrativ Cap VI- Contenciosul Administrativ- Conf. dr. Dacian Dragos,
Asist. drd. Ana Ranta

consiliului judeean, al celui local sau al primarului n cazul n care consider actul ilegal, iar
actul atacat este supendat de drept.
Legea 188/1999, privind Statutul Funcionarilor Publici, prevede c actul ilegal n
materia funciei publice atacat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici atrage suspendarea
de drept a acestuia; de exemplu, conform art. 9 alin. 2, din Legea 50/1991, prin introducerea
aciunii la instana judectoreasc, autorizaia de construire sau desfiinare se suspend de drept
i pe cale de consecin, instana va dispune oprirea lucrrilor pn la soluionarea n fond a
cauzei.
n condiiile Legii 554/2004, aciunile n contencios adminstrativ pot fi introduse de
prefect i de Agenia Naioanl a Funcionarilor Publici precum i de orice persoan de drept
public., care a fost vtmat ntr-un drept sau dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitm.
Un aspect deosebit de important care trebuie analizat, cuprins ntr-o dispozitie expres
exprimat n partea final a Legii 554/2004, este cel conform cruia aciunile introduse de
persoanele de drept public i de orice autoritate public, n aprarea unui interes public, precum
i cele introduse mpotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepia
situaiei n care sunt formulate i pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot
dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat (art. 28, alin. 3).
De altfel, introducerea prin Legea 554/2004 a prerogativei Ageniei Naional a
Functionarilor Publici de a exercita controlul de tutel adminstrativ concretizat n controlul de
legalitate exercitat cu privire la respectarea normelor legale n materia funciei publice apare ca
un demers firesc n contextul n care, prin Legea nr. 1888/1999 privind Statutul Funcionarilor
Publici se instituie instrumente specifice de control prin recunoaterea calitii procesuale active
a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n materie.
n temeiul art. 21 alin. 3, Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa
instanei de contencios actele autoritilor i instituilor publice prin care este nclcat
legislaia n domeniu, ca urmare a activitii proprii de control, sau dup caz, refuzul
autoritilor de a aplica legislaia specific funciei publice.

Concluzii
10

Concluzionnd, innd seama de ntreaga arie de competena pe care o are Guvernul, de a

conduce ntreaga activitate a administraiei publice la nivel naional, putem exprima dreptul de
control de legalitate ca expresie a relaiilor de autoritate existente ntre organul central al
administraiei publice i autoritile locale.
n acelai timp, acest mecanism permite respectarea strict a principiului autonomiei
locale i evitarea oricror ingerine ale administraiei guvernamentale n exercitarea atribuiilor
lor de ctre autoritile locale.
Legalitatea actelor administrative, care presupune, n general, corespunderea acestora
cerinelor prevzute de lege i alte acte normative, se distinge de categoria valabilitatea actelor
administrative, nelegnd prin ultima capacitatea actelor de a fi aplicabile, de a produce efecte
juridice. Respectiv, valabilitatea actelor administrative este determinat de dou condiii
principale: legalitatea i oportunitatea acestora, fiecare dintre ele presupunnd condiii distincte.
Principalele condiii de legalitate ce necesit a fi respectate n procesul de elaborare i de
adoptare/emitere a actelor administrative snt: competena emiterii, condiiile de form i
procedur i conformitatea actelor cu coninutul legii.
n ceea ce privete impactul nemijlocit al controlului asupra actelor administrative,
precizm c n condiiile n care n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor
administrative snt nclcate condiiile de valabilitate, survin asemenea sanciuni ca suspendarea,
revocarea, anularea i modificarea acestora.
Aceste consecine prezint importan deosebit nu att prin sine nsei, ct prin faptul cui
i revine competena dispunerii acestor msuri i condiiile ce urmeaz a fi respectate.

11

Bibliografie

1. Constituia Romniei
2. Emilia- Lucia Ctan, (2010), Drept administrativ, Partea I, Trgu-Mure, Editura
Dimitrie Cantemir.
3. Verginia Vedina (2012), Drept administrativ, Ediia a VII-a revzut i actualiza,
Bucureti, Editura Universul Juridic.
4. Antonie Iorgovan, (2005), Tratat de drept administrativ,Vol.I., Editia 4, Bucuresti,
Editura All Beck.
5. Ana Elena, Ranta; Alina Ioana, Chereche, Instituia prefectului. Unele aspect privind
necesitatea ameliorrii cadrului legislativ, Revista Transilvan de tiine Administrative.
6. Suport Curs Elemente de Drept Administrativ Cap VI - Contenciosul AdministrativConf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
7.

http://legeaz.net/spete-contencios/tutela-administrativa-1791-8-2011

11.02.2015

12

accesat