CONSIDERAŢII PRIVIND INSTITUŢIA TUTELEI

ADMINISTRATIVE
ÎN SISTEMUL DE DREPT ROMÂN

Gabriel NIŢĂ

Abstract: La tutela é, genericamente, l’attivitá di vigilanza e di controllo

esercitata dagli organi della pubblica amministrazione nei confronti di alcuni enti
pubblici, anche se non manca chi usa il termine come sinonimo di controllo di merito, in
contrapposizione alla vigilanza o controllo di legitimitá. Nello stesso tempo, questo
mecanismo permette di rispettare il principio dell’autonomia locale e d’ evitare l’intervento
dell’amministrazione governamentale nell’esercizio degli atribbuzioni dagli enti locali.

Keywords: Administrative Guardianship, Executive Power, Local Public Administration,

Law System.
JEL Classification: K23

ţ
1. Autonomia locală. Controlul administrativ asupra colectivităilor teritoriale
locale

Conceptul de autonomie localăse dezvoltăpe mă sura adâncirii descentraliză rii

administrative, fiind unul din principiile care stau la baza organiză rii şi funcţionării
statului de drept. Analizarea problematicii principiului autonomiei locale în sistemul de
drept român trebuie săse realizeze având în vedere dispoziţ iile art. 1 alin. 1 din
Constituţ ia România potrivit că rora „România este un stat naţ ional, suveran ş i
independent, unitar ş i indivizibil”.
În statul unitar, autorităţ ile locale nu pot aduce atingere caracterului de stat
naţional unitar al României, unde populaţ ia dispune de o singurăcetă ţenie şi existăun
singur sistem de drept ş i de organe legislative, executive ş i judecă toreş ti.
Autonomia locală , mai ales într-un stat unitar, nu poate fi conceputădecât în
anumite limite, inerente, unele având o determinare economicăobiectivă, altele fiind
determinate de considerente politice 1. Nu se poate admite ca într-un stat de drept săfie
nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiţ iei datorită aplică rii
2
principiului autonomiei locale . Astfel, se impune existenţ a unei legă turi organice între
autonomia localăş i lege, între interesele locale şi cele naţ
ionale exprimate prin lege, chiar


Master Student at the “Petru Maior” University of Târgu-Mureş , “Public Administration
Management” Master Study, Romania.
1
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , ediţ ia a IV-a, vol. I, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005, p. 795.
2
A se vedea Emil Bă lan, Institu ţ
ia prefectului în sistemul administraţiei publice din România, în
Revista Dreptul, nr. 8/1997, pp. 49-61.
dacă administraţ ia publică locală se înfă ptuieşte potrivit cerinţ elor principiului
autonomiei locale ş i al descentraliză rii serviciilor publice. Administraţ ia publicălocală
trebuie exercitatăîn conformitate cu legile statului, atât în activitatea privind rezolvarea
treburilor publice, cât ş i în emiterea de acte juridice administrative.
Aceastăautonomie localănu conferăautorităţ ilor autonome locale dreptul de a
3
nesocoti sau încă lca legile statului . Pentru a putea înlă tura posibilitatea abuzului de drept
din partea autorită ţilor locale, au fost create în mâna administraţ iei guvernamentale
pârghii juridice de control a activită ţii ş i actelor acestora, pârghii destinate înlă tură rii
abuzurilor ş i sancţ ionă rii celor vinovaţ 4
i .
Autorită ţ
ile administrative centrale trebuie săasigure în acest sens realizarea
administraţ iei publice locale în mod unitar, evident cu respectarea specificului local ce se
5
manifestă , cu deosebire, în cadrul autonomiei administrative . Aş a se explicăde ce în
toate ţările democratice, la nivelul unităţ ilor administrativ-teritoriale mai extinse regă sim
un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra
aplicării legii de că tre autorită ţile administraţ iei publice locale, inclusiv ale comunită ţilor
autonome, rol pe care dupăsistemul de drept administrativ francez, în România, îl are
prefectul prin intermediul controlului de tutelăadministrativă .
Acest control vizeazădoar legalitatea actelor emise de autorită ţ ile administraţ iei
publice locale, autoritatea de tutelăneavând competenţ a de a se pronunţ a cu privire la
oportunitatea acestor acte.

2. Conceptul de tutelăadministrativă

Instituţ
ia tutelei administrative este o instituţ ie de tradiţie în România, de origine
franceză. În concepţ ia literaturii juridice române, tutela administrativăreprezintăo limită
impusăautorităţ ilor administrative locale, în vederea salvgardă rii legalităţii ş
i apă rării
6
interesului public .
Într-un stat unitar, autorită ţ
ilor administraţ
iei publice centrale le revine sarcina de
a asigura realizarea omogenăa administraţ iei locale, cu respectarea specificului ş i a
autonomiei locale, acest obiectiv putând fi realizat prin exercitarea controlului numit
tutelăadministrativă.
Tutela administrativă este concepută ca fiind o excepţ ie de la principiul
7
autonomiei locale , principiu consacrat la nivel constituţ ional. Aceastăformăde control
reprezintăo formăliberalăde tutelă , modernă, cu caracter jurisdicţ ional, autoritatea de
tutelăneavând drept de anulare a actului, ci numai de a-l ataca în faţ a instanţelor
judecă toreşti de contencios administrativ, singurele instituţ ii care pot aplica această

3
A se vedea Ioan Alexandru, Administraţ ia publică, Editura Lumina Lex, Bucureş ti, 2001, p. 376 .
4
A se vedea C. Domocoş , Controlul activităţii autorităţilor administraţ iei publice locale, în
Analele Universităţii din Oradea, Fascicula Drept, Anul IX, Editura Universită ţii din Oradea, 2001, pp.
163-170.
5
A se vedea Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Editura All, Bucureş ti,
1996, pct. 609.
6
A se vedea D. Miron, Scurte consideraţ ii privitoare la raportul de tutel ăadministrativă, în
Revista de Drept Public, nr. 3/2005, pp. 126-128.
7
A se vedea Dacian C. Dragoş , Legea contenciosului administrativ. Comentarii ş i explicaţ
ii,
Editura All Beck, Bucureş ti, 2005, pp. 134-145.
sancţ iune fiind instanţ ele judecă toreşti. Aş adar, controlul administrativ asupra
colectivită ţilor teritoriale locale se exercităprin instanţ e jurisdicţ ionale 8, statul renunţ ând
la posibilitatea de a interveni direct, unilateral, rezervându-ş i numai dreptul la o acţ iune
în faţa instanţ elor judecă toreş ti.
Instituţie a dreptului public, tutela administrativă , nu ş i-a gă sit consacrarea
expresăîn Constituţ ia din 1991 revizuităîn 2003, ş i nici în celelalte acte normative
incidente materiei contenciosului administrativ adoptate pânăla intrarea în vigoare a
Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Armonizând legislaţ ia noastrăcu cea a ţ ărilor Uniunii Europene, art. 3 din Legea
nr. 554/2004 consacrăexpres un contencios obiectiv, concretizat prin instituţ ia tutelei
administrative exercitatăde că tre prefect ş i de că tre Agenţ ia Naţ ionalăa Funcţ ionarilor
Publici, în concordanţ ăcu prevederile art. 123 alin. 5 din Constituţ ia revizuită , ce
reprezintăsuportul constituţ ional al acestei instituţ ii, şi a Legii nr. 188/1999 privind
statutul funcţ ionarilor publici, modificatăş i completatăprin Legea nr. 251/2006. De
asemenea, dreptul de control al prefectului asupra actelor administrative adoptate sau
emise de că tre autorită ţile administraţ iei publice locale este reglementat ş i prin
prevederile Legii nr. 340/2004 privind prefectul ş i instituţ ia prefectului.
Tutela administrativăasupra actelor este reglementatăş i de art. 8 al Cartei
Europene a autonomiei locale, sub denumirea de „control administrativ al activităţ ii
autorităţ ilor administrative publice locale”, fiind evitată denumirea de tutelă
administrativă .
Orice control administrativ asupra activităţ ii autorită ţilor administraţ iei publice
locale nu trebuie săprivească , în mod normal, decât asigurarea respectă rii legalităţ ii ş ia
9
principiilor constituţ ionale . Controlul administrativ asupra activită ţ ii autorită ţilor
administraţ iei publice locale trebuie exercitat cu respectarea unei proporţ ionalită ţi între
amploarea intervenţ iei autorită ţii de control ş i importanţ a intereselor pe care aceasta
înţelege săle protejeze10. De precizat, ca o caracteristicăesenţ ialăstabilităîn sarcina
acestei instituţ ii, este faptul căcontrolul de tutelăadministrativăse realizeazăîntre organe
între care nu sunt stabilite raporturi de subordonare, ceea ce deosebeş te tutela
administrativăde controlul ierarhic.
Sintetizând putem defini controlul de tutelăadministrativăca fiind un control
special, exercitat de autorită ţ
ile centrale sau de reprezentanţ ii acestora asupra organelor
11
administraţ iei publice descentralizate, deconcentrate ş i autonome .
În literatura juridicăde specialitate, aceastămodalitate de control a actelor
administrative a fost consideratăca fiind specificăcontenciosului obiectiv de anulare ş i
nu contenciosului subiectiv de drepturi, instituit anterior prin Legea nr. 29/1990 a
contenciosului administrativ.

8
A se vedea S. Flogaitis, Administrative law et droit administrative, Librairie generale de droit et
de jurisprudence, Paris, 1986, p. 111.
9
A se vedea C.L. Popescu, Autonomia locală ş i integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureş ti, 1999, p. 206.
10
A se vedea Ioan Vida, Puterea executivăş i administraţia publică, Editura Monitorul Oficial,
Bucureş ti, 1992, p. 23.
11
A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ III. Mijloace de control ş i reglare pentru
înfăptuirea unui stat de drept, Editura Universităţ
ii „Petru Maior”, Tîrgu-Mureş , 2005, p. 135.
 3. Tutela administrativăş
i controlul ierarhic

Din analiza tră săturilor specifice care diferenţ iază tutela administrativă de
controlul ierarhic, se pot desprinde, în esenţ ă, următoarele deosebiri dintre tutela
administrativăş i controlul ierarhic:
- tutela administrativăse exercitănumai între autorită ţ
i publice între care nu există
raporturi de subordonare ierarhică , pe când controlul ierarhic presupune existenţ a unui
raport de subordonare între subiectele de drept;
- controlul de tutelăadministrativăvizeazădoar legalitatea actelor administrative
adoptate sau emise de autorită ţile administrative locale, pe când controlul ierarhic
priveş te atât legalitatea, cât ş i oportunitatea actelor emise de că tre autorităţile publice
asupra că rora se exercităcontrolul ierarhic;
- controlul de tutelăadministrativăpentru a putea fi exercitat trebuie săfie
reglementat expres prin lege, pe când în cadrul controlului ierarhic exercitat de organele
superioare ierarhic, acesta se exercităfă răa fi necesar săfie anume prevă zut în legi;
- în cazul controlului de tutelăadministrativă, autoritatea de control tutelar nu
poate dispune anularea actului administrativ nelegal, aceastăprerogativăfiind stabilităîn
sarcina instanţ elor judecă toreş ti, în timp ce pe calea controlului ierarhic, organul care
exercităacest control, poate dispune ş i anularea actului supus controlului;
- spre deosebire de controlul ierarhic, care poate fi exercitat anterior, concomitent
sau posterior adoptă rii sau emiterii actului administrativ, controlul de tutelă
administrativăse exercitădoar înaintea adoptării sau emiterii actului administrativ,
putând duce la întârzierea producerii efectelor juridice ale acestuia.
Din tră să turile tutelei administrative ş i a efectelor acesteia asupra actului supus
tutelei, care o deosebesc de controlul administrativ ierarhic, rezultăcăexistădeosebiri ş i
între organele de tutelăadministrativăş i cele de control ierarhic, în special cu privire la
raporturile dintre organele de tutelăş i cele tutelate, precum ş i între organele ierarhic
12
superioare ş i cele subordonate .

4. Controlul de tutelăadministrativăexercitat de către prefect ş

i de către
Agenţ
ia Naţ
ionalăa Funcţ ionarilor Publici

Armonizând legislaţ ia noastrăcu cea a ţ ărilor Uniunii Europene a fost consacrat

expres, prin art. 3 din Legea nr. 554/2004, un contencios obiectiv, concretizat prin
instituţia tutelei administrative exercitatăde că tre prefect şi de că tre Agenţ ia Naţionalăa
Funcţ ionarilor Publici, în concordanţ ăcu prevederile art. 123 alin. 5 din Constituţ ia
revizuită , ce reprezintăsuportul constituţ ional al acestei instituţii, şi a Legii nr. 188/1999
privind statutul funcţ ionarilor publici.
Aş adar, subiectul activ al tutelei asupra activită ţii autorită ţilor administrative
locale este reprezentat de prefect ş i Agenţ ia Naţionalăa Funcţ ionarilor Publici. Guvernul
nu se poate substitui în exercitarea controlului de tutelăadministrativă, iar dacăar
manifesta un astfel de control, ar acţ iona cu exces de putere. Evident însă, Guvernul
poate săordone exercitarea acţ iunii în contencios administrativ, dar în cazul în care
organele de tutelămenţ ionate ar refuza exercitarea unui astfel de control nu i se va putea
12
A se vedea Emil Bă
lan, art. cit., p. 58.
substitui, însăva putea sădispunăînlocuirea prefectului, noul prefect urmând săexecute
ordinul de a introduce acţ iunea în contencios administrativ.
În exercitarea controlului de tutelă administrativă , prefectul acţ ionează ca
reprezentant al Guvernului la nivel judeţ ean ş i garant al respectă rii legii ş i ordinii publice.
În literatura de specialitate, s-a acceptat în unanimitate ca aceastămodalitate de control
este una specificăcontenciosului obiectiv de anulare, prefectul neputând pretinde plata
unor despă gubiri, materiale sau morale, întrucât aceastăposibilitate a fost recunoscutăde
lege, doar persoanelor fizice sau juridice care se considerăvă tă mate în drepturile sau în
interesele lor legitime. Prefectul nu are dreptul de a anula actele administrative nelegale,
aceastăprerogativăfiind datăprin dispoziţ ii legale în competenţ a exclusivăa instanţ elor
judecă toreş ti, el având doar un drept de sesizare a instanţ ei de contencios administrativ.
Înainte de a cere pe calea instanţ ei de contencios administrativ anularea actului
administrativ, prefectul are posibilitatea de a cere autorită ţii administrative emitente
reanalizarea actului considerat nelegal, ş i ca atare să -l modifice sau să-l retracteze.
Doctrina13 menţ ioneazăprintre tră să turile caracteristice ale controlului de tutelă
administrativăexercitat de prefect urmă toarele:
a) este un control de legalitate, constând în verificarea conformită ţii actelor
administraţ iei publice locale cu dreptul obiectiv ş i care exclude controlul oportunită ţii
actelor respective;
b) este un control limitat în raport cu cel realizat de instanţ ele judecătoreş ti,
deoarece nu conferădreptul de reformare sau desfiinţ are a actului considerat nelegal, ci
numai acela de a solicita autorită ţ
ii publice emitente sau instanţ ei de judecatăsă
procedeze la efectuarea acestor operaţ iuni;
c) este un control extern specializat, înfă ptuit de un organ administrativ ce nu face
parte din structura organizatoricăsau ierarhizatăa organelor controlate;
d) este prealabil controlului jurisdicţ ional exercitat de instanţ ele judecă toreş ti;
e) este un control administrativ realizat dupăo procedurăadministrativă ;
f) este posterior emiterii, adoptă rii ş i procedurii efectelor juridice ale actelor
administrative controlate.
Controlul administrativ de legalitate exercitat de către prefect priveş te atât actele
administrative normative, cât ş i pe cele individuale emise de autorităţ ile administraţ iei
publice locale (primar, consiliul local, consiliul judeţ ean, preş edintele consiliului
judeţ ean). De menţ ionat, aceastăformăde control nu vizeazăactele administrative
asimilate actului administrativ unilateral (refuzul nejustificat ş i tăcerea administraţ iei), cu
excepţ ia contractelor administrative încheiate care, în accepţ iunea legii, vor putea fi
atacate de prefect la instanţ a de contencios administrativ14. Controlul mai poate viza,
unele operaţ iuni administrative, acte premergă toare sau fapte materiale tehnice, care nu
produc efecte juridice prin ele însele, dar care vizeazăorganele ş i atribuţ iile menţ ionate în
actele ce le preced15.

13
A se vedea Eugen Popa, Drept administrativ, Editura Servosat, Arad, 2000, pp. 242-243.
14
A se vedea O. Puie, Consideraţ ii privind instituţ
ia tutelei administrative dupăintrarea în
vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Revista Curierul Juridic, nr. 6/2005, pp. 117-
129.
15
A se vedea L. Giurgiu, Evoluţ ii recente în procesul legislativ de modernizare a administraţiei
publice româneş ti, cu privire specialăla controlul de tutelăadministrativăexercitat de prefect, în Revista
Curierul Juridic, nr. 7-8/2006, pp. 74-79.
 Acţ iunea prin care prefectul sesizeazăinstanţ a de judecatăeste scutităde taxăde
timbru ş i are ca efect suspendarea de drept a actului atacat. Obiectul acţ iunii în
contencios administrativ, în aceste cazuri, va fi anularea actului atacat, în tot sau în parte,
act emis în exerciţ iul puterii publice.
Aceastăacţ iune în contencios administrativ conferităprin lege prefectului, este
exercitatăde că tre acesta nu în nume personal, ca persoanăfizicăvă tămatăîntr-un drept
subiectiv, ci în numele statului, ca autoritate.
Art. 22 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţ ionarilor publici, consacrăîn
premieră instituţ ia tutelei administrative exercitate de către Agenţ ia Naţ ională a
Funcţ ionarilor Publici, ca modalitate a contenciosului obiectiv instituit prin aceastălege.
Spre deosebire de controlul de tutelăexercitat de prefect, care priveş te orice act
administrativ adoptat, emis sau încheiat de autorită ţ
ile administrative locale, nefiind
limitat la unul sau mai multe domenii, în cazul controlului de tutelăexercitat de că tre
Agenţ ia Naţ ionalăa Funcţ ionarilor Publici, acesta vizeazăun domeniu limitat expres
prevă zut de lege, anume acela al funcţ iei publice ş i funcţ ionarului public 16.
Pentru a putea înţ elege instituţ ia tutelei administrative exercitatăde prefect ş i
17
Agenţ ia Naţ ionalăa Funcţ ionarilor Publici, în literatura juridicăde specialitate s-au
stabilit deosebirile, regulile specifice aplicabile în ambele cazuri:
- tutela administrativăexercitatăde prefect vizeazădoar actele administrative deja
adoptate sau emise de că tre autorită ţile administraţ iei publice locale, în timp ce tutela
administrativăexercitatăde că tre Agenţ ia Naţ ionalăa Funcţ ionarilor Publici poate viza ş i
refuzul nejustificat al autorită ţilor publice de a aplica legislaţ ia în domeniul funcţ iei
publice ş i al funcţ ionarului public;
- în ceea ce priveş te obiectul controlului de tutelăadministrativă , în cazul celui
exercitat de prefect priveş te orice act administrativ adoptat sau emis de autorită ţile
administrative locale, nefiind limitat la unul sau mai multe domenii, pe când în cazul
celui exercitat de că tre Agenţ ia Naţ ionalăa Funcţ ionarilor Publici priveş te un domeniu
expres prevă zut de lege, ş i anume acela al funcţ iei publice ş i al funcţ ionarului public;
- în cazul tutelei administrative exercitatăde prefect, înainte sesiză rii instanţ ei de
contencios administrativ, prefectul este obligat săsolicite reanalizarea actului considerat
nelegal de că tre autoritatea emitentă , pe când în cazul tutelei exercitate de Agenţ ia
Naţ ionalăa Funcţ ionarilor Publici, aceastăprocedurăprealabilănu este obligatorie.
În ambele situaţ ii existăş i reguli specifice identice care se vor aplica:
- ambele reprezintăo formăclasicăde contencios obiectiv, instanţ a de contencios
administrativ analizând legalitatea actului în mod obiectiv ş i nu subiectiv, nefiind astfel
necesarăîndeplinirea condiţ iei existenţ ei unui drept subiectiv al celor douăsubiecte de
sezinăapreciat ca fiind lezat;
- în ambele cazuri, actul administrativ atacat este suspendat de drept;
- în exercitarea controlului de tutelăadministrativă , prefectul acţ ioneazăîn calitate
de reprezentant al Guvernului pe plan local, iar Agenţ ia Naţ ionalăa Funcţ ionarilor
Publici în calitate de autoritate publicăinvestităcu atribuţ ii în respectarea ş i aplicarea

16
A se vedea O. Puie, Controlul de tutelăadministrativăexercitat de către Agenţ ia Naţionalăa
Funcţionarilor Publici. Contenciosul funcţ iei publice ş
i al funcţionarului public, în Revista Pandectele
Române, nr. 5/2007.
17
A se vedea O. Puie, Recursul administrativ ş i jurisdicţ
ional, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2007, pp. 287-288.
legislaţ
iei în domeniul funcţ iei publice ş i a funcţ
ionarului public, în ambele cazuri,
acţ ,ş
iunea fiind una publică i nu personală .

Concluzionând, ţ inând seama de competenţ a generalăpe care o are Guvernul de a

conduce întreaga administraţie publicăla nivel naţ ional, putem aprecia dreptul de control
de legalitate ca expresie a relaţ iilor de autoritate existente între organul central al
administraţiei publice ş
i autorităţile locale18. În acelaş i timp, acest mecanism permite
respectarea strictăa principiului autonomiei locale ş i evitarea orică ror ingerinţ e ale
administraţiei guvernamentale în exercitarea atribuţiilor lor de că ţ
tre autorităile locale.

18
A se vedea Emil Bă
lan, art. cit., p. 50.