TUTELA ADMINISTRATIVĂ

Îndrumător lucrare

Student: Jugaru Cornel

Bacău, 2020
 1. INTRODUCERE. SCURT ISTORIC AL TUTELEI ADMINISTRATIVE.
În organizarea administrativa a Ţărilor Româneşti , instituţia tutelei
administrative nu era cunoscută, funcţionând principiul controlului ierarhic. Tutela
administrativă a fost introdusă pentru prima oară, prin Legea pentru consiliilor judeţene
nr.396 din 214 aprilie 1864, care, în art.91, prevede că ,,prefectul , în calitate de cap al
administraţiei judeţene, direge toate lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile
Consiliului Judeţean ”, iar ulteriorul prin Legea comunală prin cele două legi
instituindu-se dreptul de tutelă asupra unităţilor administrativ – teritoriale care aveau
personalitate juridică (respectiv asupra judeţelor şi comunelor).
Mai trebuie făcută şi sublinierea că însăşi capacitatea juridică a autorităţilor
tutelare era imperfectă din moment ce anumite acte sau operaţiuni ale acestor autorităţi
trebuie încuviinţate cu anticipaţie de putere centrală.
Prin aceeaşi lege (legea consiliilor judeţene din 1864) s-a înfiinţat funcţia de
subprefect care are reprezentantul în conducerea plăşilor în care era împărţit judeţul.
După modificarea legii nr.396/1864, în anul 1904, subprefectul a devenit
inspector comunal, iar în urma modificării aceleaşi legi în anul 1908, aceasta a devenit
administrator de clasă, prin pretorul de mai târziu.
Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al administraţiei
judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru clasificarea administrativă din 1925.
Prin Legea administrativă din 1929 au fost create direct toratele ministeriale, ca
centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj, Craiova , Iaşi şi
Timişoara, având fiecare în raza de activitate un număr de judeţe, conduse de un director
ministerial, cu rang de subsecretar de stat, căruia I se subordona şi prefectul, ca
reprezentat al guvernului.

2. DEFINIREA NOTIUNII DE TUTELA ADMINISTRATIVĂ ȘI

RAPORTAREA LA LEGISLATIA ÎN VIGOARE

Potrivit acestei legi, prefectul era funcţionarul de carieră recrutat potrivit

anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea profesională, care se afla în
mod permanent în fruntea judeţului pentru deservirea intereselor sale de ordin local.
Etimologic , cuvântul administraţie provine din limba latină şi este format din
propoziţia ad =la, către şi minister = servitor, supus mai mic.
Plecându-se de la sensul etimologic s-a ajuns la o primă semnificaţie a noţiunii
de administraţie = serviciului celui mai mic ; activitatea subordonată.
Noţiunea de administraţie publică în accepţiunea organică1 evocă următoarele
autorităţi publice: Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi alte organe
subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituţii
subordonate ministerelor şi conduse de prefect , organe autonome locale (consiliul
judeţean , consiliul local, primarul) şi instituţiile subordonate acestora.
În sens material – funcţional , naţiunea de administraţie publică evocă acte
juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie emiterea de norme
subsecvente , fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice.
Într-o formulare concentrată, administraţia publică poate fi definită ca ansamblu
activităţilor Preşedintelui României ,Guvernului, autorităţilor administrative autonome
locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, regim de putere publică,
se aduc la îndeplinire legile sau, îndeplinitele legii, se prestează servicii publice.

11
Autonie Iorganu , Tratat de drept administrativ , vol.I, adiţia a III-a restucturată , revăzută şi
adăugită, All Beack, Bucureşti, 2001,p.70
Din definiţii se desprind următoarele trăsături dominate :
activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative numite autorităţile
administrative publice ;
activitate de aducere la îndeplinirea a legii (ceea ce înseamnă şi adoptarea de acte
normative cu forţa juridică inferioară legii) sau, după caz, de organizare sau realizare
efectivă a serviciilor publice;
activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul
prerogativelor , acordate de Constituţie şi legi , ce fac să prevaleze interesul public
(general) atunci când este în conflict cu interesul particular.
3. REGLEMENTAREA INTERNAȚIONALĂ A TUTELEI
ADMINISTRATIVE

Renunţarea treptată la o poziţie de dominare, a statului asupra colectivităţilor

locale, se manifestă şi prin transformarea la nivel global, a controlului supravegherii
exercitate de stat asupra colectivităţilor locale în sensul uşurării puterii administrative.
Din ce in ce mai mult, tutela administrativă se jurisdicţionalizează, statul renunţând la
posibilitatea de a deveni direct unilateral, rezervându-şi dreptul la o acţiune în faţa unui
judecător independent imparţial. Controlul administrativ asupra colectivităţilor
teritoriale locale se exercită astfel prind instanţe jurisdicţionale.
În prezent, administraţia publică locală din Germania se supune unor reguli
stabilite prin Constituţia adoptată în anul 19491. Aceasta prevede că Germania este un
stat federal şi defineşte competenţele respective ale Federaţiei statelor membre
(Landuri), acordând o largă autonomie locală. Landurile în număr de 16, au competenţe
în executarea legilor proprii, cât şi a legilor federaţiei. Din acest motiv ele se supun
controlului de legalitate exercitat de Guvernul central şi chiar pot să primească
instrucţiuni de la autorităţile centrale dacă există vreun act normativ care sa prevadă
acest lucru.
Regimul administraţiei locale in Italia a fost până la crearea regiunilor ca unităţi
administrativ-teritoriale, foarte asemănător cu sistemul francez1 .
Provincia constituie în acelaşi timp , o formă intermediară de colectivitate centralizată,
dar şi o circumscripţie administrativă – cadru, de acţiune a administraţiei centrale.
Provincia are 2 organe esenţiale : prefectul şi Consiliul administrativ. Prefectul este un
funcţionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este reprezentabil puterii centrale în
teritoriu. El beneficiază de puteri discreţionare şi activitatea sa este extrem de politizată,
ceea ce duce la apariţia unor tensiuni cu autorităţile locale care nu împărtăşesc aceleiaşi
ideologii politice.
Administraţia publică din Grecia este subiectul a trei tipuri de control şi anume:controlul
exercitat de autorităţile administrative (autocontrolul administrativ); controlul
parlamentar (de către Parlament) şi controlul judecătoresc.
În Cehia,autoguvernarea municipalităţii este garantată de Constituţie dar este
limitată de ordine emise de autorităţile statale superioare.
În Polonia , conform Constituţiei adoptate în 1997, doar un singur articol li anume art.68
surprinde  o regulă generală despre relaţia dintre guvernarea administrativă centrală
locală.
 În Ungaria, Biroul de Control , care este un organ nou de control înfiinţat de un
amendament adus Constituţiei din 1990, supraveghează activitatea economică a
guvernărilor locale din punct de vedere financiar. Parlamentul are dreptul să dizolve
organul reprezentativ al guvernării locale dacă activitatea lui e împotriva Constituţiei.
Primarul localităţii trebuie să fie invitat la dezbaterile parlamentare pentru a prezenta
opinia organului reprezentat în legătură cu problemele din ordinea de zi.
Guvernul central supraveghează guvernările locale prin intermediul Ministerului
de Interne şi conducătorul Biroului Administrativ. Conducătorul acestui biran  este
numit de Preşedintele Republicii la propunerea Primului Ministru. Ministru de Interne
are dreptul să supravegheze activitatea unităţilor administrativ – teritoriale în termenii
legalităţii şi de asemenea , să controleze activităţilor conducătorului Birourilor
Administrative.
Mai mult , în anul 1982 legea dispune suprimarea tutelei administrative, dar tot
doctrina subliniază că este aceeaşi instituţie juridică care a devenit  jurisdicţională,
suprimând însă nu termenul, din considerare politice.
Cartea europeană a autonomiei locale arată că orice control administrativ asupra
activităţii administraţiei publice locale nu poate fi exercitat decât în formele şi în
cazurile prevăzute de Constituţie sau de lege. Este subliniat caracterul de excepţie al
acestui forme de control administrativ.
Orice control administrativ asupra activităţii autorităţilor administraţiei  publice locale
nu trebuie să privească , în mod normal, decât asigurarea respectării legalităţii şi a
principiilor constituţionale. Controlul administrativ poate, totuşi , să includă un control
de oportunitate, exercitat  de către autorităţile ierarhice superioare, în ceea ce priveşte
sarcinile a căror executare este delegată administraţiei publice locale. Se observă că, prin
Cartă , se permite , chiar dacă în mod excepţional , şi un control de oportunitate , în timp
ce reglementarea constituţională română este superioară, permiţând exclusiv un control
de legalitate , indiferent de circumstanţe.
Controlul administrativ asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale
trebuie exercitat cu respectarea unei proporţionalităţi între amploarea intervenţiei
autorităţii de control şi importanţa intereselor pe care acestea înţeleg să le protejeze.
4. DIMENSIUNI ALE TUTELEI ADMINISTRATIVE

Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni : tutela asupra existenţei organelor

tutelare şi tutela asupra activităţii acestora2.
Tutela asupra existenţei organelor tutelare cunoaşte o formă dură, în care organul de
tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea organului tutelat, şi o formă
liberală , în care organul de tutelă nu dispune decât de o acţiune disciplinară , deci de
dreptul de a sesiza o jurisdicţie, în vedere demiterii sau a dizolvării organului tutelat,
decizia revenind judecătorului , independent , imparţial şi inamovibil. Forma liberală
poate fi înăsprită prin instituţia suspendării de drept a organului împotriva căruia se
exercită acţiunea disciplinară, prin dreptul organului de tutelă de a dispune suspendarea
organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară sau doar dreptul acestuia
de a cere instanţei suspendarea.

5. DEOSEBIREA DINTRE RAPORTUL DE CONTROL

ADMINISTRATIV ȘI CELE DE TUTELĂ ADMINISTRATIVĂ.
2
Corneliu Liviu Popescu, Op.cit, pag.53
 Caracterele actului administrativ ca act de putere imprimă anumite
particularităţi controlului de legalitate ce îl are ca obiect, existând o opinie
majoritară care insistă asupra controlului de contencios administrativ-
jurisdicţionalizat – acordând astfel o importanţă secundară controlului
administrativ, fie că el se realizează de pe poziţii ierarhic superioare, fie că
are la bază ideea de tutelă administrativă
Art.192 din legea din 1938 prevede ca organele de control ale
administraţiei locale : Ministerul de Interne, rezidentul regal, Prefectul şi
pretorul, iar ca organe de tutelă administrativă : Ministrul de Interne pentru
ţinutul şi municipiul Bucureşti, rezidentul regal pentru municipii, oraşe
reşedinţe şi staţiuni balneo-climaterice şi prefectul pentru celelalte comune.
Din trăsăturile tutelei administrative, care o fac să se deosebească de
controlul administrativ (ierarhic) şi din efectele acestuia asupra actului supus
tutelei, precum şi ale celui supus controlului, rezultă că există deosebire şi
între organele de tutelă administrativă şi cele tutelate, precum şi intre
organele ierarhic superioare şi cele subordonate.
Tutela administrativă se deosebeşte de controlul administrativ atât prin
momentul exercitării acestuia, cât şi prin natura actelor ce sunt supuse
controlului. Astfel, organele de tutelă sunt obligate să se pronunţe în termen
de 30 de zile de la data primirii actului după trecerea acestui termen actul
considerându-se aprobat, spre deosebire de controlul ierarhic care poate fi
exercitat concomitent sau posterior adoptării actului administrativ. Tutela
administrativă se exercită înainte de aprobarea actului administrativ ţi poate
duce la întârzierea producerii efectelor juridice ale actului respectiv.

6. SUBIECȚII ȘI OBIECTUL CONTROLULUI DE TUTELA

ADMINISTRATIVĂ

Autoritatea de tutelă administrativă, atunci când tutela se exercită

asupra activităţii organului tutelar este Prefectul, care este reprezentantul
Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ
teritoriale. Deci, Prefectul este o autoritate administraţiei de stat care, în cazul
tutelei, are numai competenţă de a consta prin ordin, dizolvarea de drept a
consiliului local (art. 58, alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001), încetarea mandatului Primarului (art. 72 alin. 3, ) dizolvarea de
drept al Consiliului Judeţean (art. 111 alin. 2) sau de a declara vacanţe prin
ordin, locurile consilierilor locali (art. 31 alin. 3). Constatarea dizolvării
Consiliului Judeţean şi organizarea de noi alegeri locale se hotărăsc de către
Guvern, la propunerea Prefectului (art. 111 alin. 2).
Nu există vreun control de tutelă administrativă din partea autorităţilor
administrative autonome la nivel de judeţ asupra celor de la nivel de oraş sau
comună. De pe o parte, tutela administrativă urmăreşte respectarea intereselor
publice ale statelor (înscrise în legi), iar nu ale colectivităţilor publice
judeţene, iar pe de altă parte fiind vorba de un control administrativ special, el
este de strictă interpretare, neputând fiind extins prin analogie1 .

7. ACTELE SUPUSE CONTROLULUI DE TUTELĂ ADMINISTRATIVĂ

În vederea a realizării sarcinilor ce le revin – satisfacerea intereselor

generale ale societăţii – serviciilor publice adoptă sau emit acte juridice şi
săvârşesc fapte materiale (administrative) producătoare de efecte juridice, în
scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice de drept
administrativ dar şi al altor ramuri de drept. Considerând că serviciile publice
prin care se realizează sarcinile puterii executive sunt : organe ale
administraţiei publice, vor fi studiate aci doar acele acte emise de primele
două servicii publice.
Începând cu legile în care s-au menţionat pentru prima dată actele
care formează obiectul controlului de tutelă administrativă studiul de faţă va
ajunge până azi , având în vedere numai Legea a administraţiei locale.
. Comunele, oraşele şi judeţele au o singură personalitate juridică, dar
fac două tipuri de acte juridice : acte de autoritate şi acte de gestiune.
Actele administrative de autoritate sunt actele juridice adoptate sau
emise de un serviciu public în mod unilateral , în baza şi în vederea executării
legii, pentru naşterea , modificarea sau stingerea unor raporturi juridice 3.
Pe lângă cele două tipuri de acte administrative se pot întâlni şi acte
administrative cu caracter jurisdicţional adică acele acte emise de organele
de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul organelor administraţiei publice,
competente, potrivit legii, să soluţioneze anumite conflicte juridice apărute
între organele administraţiei publice (servicii publice) şi particulari (persoane
fizice sau juridice). Aceste acte juridice, după organul care le emite, sunt acte
administrative, iar după efectele pe care le produc sunt acte de jurisdicţie.

8. PROCEDURA CONTROLULUI DE CĂTRE PREFECT A

LEGALITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE ADOPTATE SAU
EMISE DE AUTORITĂȚILE PUBLICE LOCALE

Potrivit legislaţiei actuale, Guvernul numeşte un prefect la nivel de

judeţ care atât ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de
tutelă administrativă, cât şi ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce
activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivel
unitar administrativ – teritoriale, după cum prevede art.133(1) din Legea
215/2001.

9. EFECTELE EXERCITĂRII CONTROLULUI DE TUTELĂ

ADMINISTRATIVĂ
 Sub aspectul tutelei administrative asupra actelor autorităţilor administrative ale
comunităţilor locale, Constituţia României din 1991 a optat pentru un sistem liberal,
autoritatea de tutelă având doar dreptul să se adreseze instanţei judecătoreşti de
contencios administrativ, în vederea anulării sau a modificării actului atacat, actul
respectiv fiind suspendat de drept. Prefectul nu are nici drept de anulare (să anuleze
însuşi actul), nici drept de aprobare (să aprobe actul înainte de a intra în vigoare), nici
dreptul de substituire (să emită el însuşi actul dacă nu aprobă actul organului tutelar sau
dacă acesta rămâne privat).
10. PREFECTUL – AUTORITATE DE TUTELĂ ADMINISTRATIVĂ

Instituţia prefectului îşi are originea în antichitate, nesemnificând fie unităţi

administrative care, la români, purtau denumirea de “praefectural”, fie funcţii oficiale civile,
militare ori economice – “proefecţi” ori “praefectus urbis” – prefectul Romei 3.

Ca reprezentant al guvernului, prefectul este supus “Jocului politic”, iar funcţia sa are
caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de şef al serviciilor publice statale, textul nu face
distincţie între serviciile publice exterioare ale ministerelor şi serviciilor publice exterioare are
autorităţilor centrale de specialitate.

11. RĂSPUNDEREA PREFECTULUI ÎN EXERCITAREA ATRIBUŢIEI

DE TUTELĂ ADMINISTRATIVĂ

Cele mai importante atribuţii ale prefectului sunt prevăzute în legea organică a
administraţiei publice locale nr. 215/2001. Tot odată , alte atribuţii ale prefectului rezultă
şi din alte legi.
În afară de atribuţii , prefectul poate avea şi însărcinări. Dacă atribuţiile sunt
stabilite în mod expres prin lege, însărcinările I le dă numai guvernul.
Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii actelor adoptate sau emise
de autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de preşedintele
Consiliului Judeţean, poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste
acte în termen de 30 de zile de la comunicare.
În ceea ce îi priveşte pe consilieri şi primari, prefectul nu mai poate dispune, ci
doar constată, prin ordine suspendarea mandatului de consilier sau primar.
În ceea ce priveşte controlul asupra secretarilor comunelor şi ai oraşelor acesta se
efectuează, de regulă, în legătură cu numirea şi eliberarea lor din funcţie, precum şi
sancţionarea lor disciplinară – fapt pe care presupun în mod evident, şi controlul în
prealabil al activităţii acestuia.

12. CONCLUZII
În toate ţările democratice, unităţile administrativ – teritoriale la nivel cel mai
înalt au câte un reprezentant al statului , al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra
aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, organizate pe baza
autonomiei administrative.
Autonomia locală într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în anumite
limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită legea sau autoritatea
executivului central şi a justiţiei datorită aplicării principiului autonomiei locale.
Colectivităţile locale dispun, în baza prevederilor legii, de autorităţi
administrative proprii, autonome faţă de stat. Aceste autorităţi (consiliile locale,
primarii) sunt reprezentate colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere.
3
Ghe. Zaharia, Odette Budeanu Zaharia, Tudor Budeanu şi Tudor Alexandru Chinariu,

Tratat de drept administrativ român, editura Junimea, Iaşi, 2001, Pag. 233
 Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste autorităţi să
dispună de o competenţă care să le confere autonomie faţă de organele administraţiei
publice a statului.
Autorităţile publice centrale supraveghează activitatea colectivităţilor locale,
exercitând asupra un anumit tip de control numit tutelă administrativă, control care
vizează legalitatea şi nu oportunitatea actelor emise.
După sistemul francez, acest rol, de a veghea asupra aplicării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale, in România îl îndeplineşte prefectul.

Potrivit reglementărilor constituţionale, prefectul este reprezentant al guvernului

pe plan local, conducător al serviciilor statului in judeţ si un rol de a efectua controlul
administrativ pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei
publice locale.
Relaţiile dintre prefect şi guvernul pe care îl reprezintă, sunt relaţii de autoritate,
ierarhice, determinate de structura ierarhică a sistemului autorităţilor statului şi relaţii
funcţionale, care de regulă se realizează in sprijinul celor dintâi.
În raporturile cu autorităţile administraţiei publice locale – Consiliu Judeţean,
consiliile locale, primarii – prefectul se află în relaţii de reprezentare.
Dacă se are în vedere rolul important pe care Constituţia şi legea organică îl stabilesc
prefectului , de supraveghetor al respectării legii în activitatea autorităţilor locale , pot fi
evidenţiate relaţiile de control în care se află prefectul cu consiliile locale, primăria şi
Consiliu Judeţean.
Este vorba de un control stabilit de lege şi nu unul izvorât din relaţiile de
subordonare ierarhică .
Controlul de legalitate realizat de către stat asupra colectivităţilor locale vizează
activitatea desfăşurată de autorităţile acestora , în sensul acţiunii, cu consecinţa emiterii
de acte juridice. Nu este reglementată situaţia inacţiunii autorităţilor administraţiei
locale, a refuzului acestora de aşi îndeplini atribuţiile prevăzute de lege.
Prefectul nu se poate substitui autorităţilor administraţiei locale, în sensul
emiterii , în locul acestora, a hotărârilor neluate şi impuse de necesităţi de ordine
publică.
Tutela administrativă nu este o instituţie perimată , ea este încă de actualitate.
Într-un stat unitar, cum este şi România, centrul are dreptul să controleze, în limitele
legii, atât activitatea serviciilor sale publice descentralizate din unităţile administrativ
teritoriale, cât şi activitatea administraţiei publice locale.
Această formă de control asigură conducerea unitară a activităţii autorităţilor
administraţiilor locale cu laurea în considerare a autonomiei locale.

13. BIBLIOGRAFIE

1. GHEORGHE FILIP, MIHAELA ONOFREI, Sisteme administrative

comparate , Sedcom Libris, Iaşi 2000
2. ANOTNIE IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a
restructurată, revăzută şi adăugită, All Beck, Bucureşti, 2001
3. EUGEN POPA, PANTILIMON CIOIA, Elemente de drept administrativ,
Editura Servo-Sat, Arad, 1998.
4. MIRCEA PREDA, Tratat elementar de drept administrativ, ediţie revăzută şi
actualizată, Lumina Lex, Bucureşti, 1996.
5. ANTONIE IORGOVAN, Drept administrativ – tratat elementar , vol. IV ,
Actami, Bucureşti, 1994
6. DENIS J. GALLIGGAN, DANIEL N. SMILOV, Administrative law in
Central and Eastern Europe, Central European University Press , Budapest,
1999
7. ROMULUS IONESCU, Drept administrativ , Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970
8. CORNELIU LIVIU-POPESCU, Autonomia locală şi integrarea europeană, All
Beck, Bucureşti, 1999
9. PAUL NEGULESCU , Drept administrativ, vol. I , ediţia a IV-a, Bucureşti ,
1934
10. Ghe. Zaharia, Odette Budeanu Zaharia, Tudor Budeanu şi Tudor Alexandru
Chinariu, - Tratat de drept administrativ român, editura Junimea, Iaşi, 2001,
Pag. 233