UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA, IAI FACULTATEA DE DREPT

Panciuc Diana Geanina Mihai Adriana

Grupa A4, anul II

Ia i

2009

CUPRINS

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL...............................................................................

Noiunea de administraie public local............................................................................

2. Caracteristicile administraiei publice locale..................................................................

PRINCIPIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE......................................................

Precizri prealabile..............................................................................................................

Principiul autonomiei locale...............................................................................................

Principiul descentralizrii ..................................................................................................

Principiul deconcentrrii ..................................................................................................

Principiul eligibilitii ......................................................................................................

Principiul legalitii...........................................................................................................

7. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit .....................

NCHEIERE.........................................................................................................................

BIBLIOGRAFIE...............................................................................................................

ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

Noiunea de administraie public local
Prin administraie public local se nelege totalitatea organismelor statului care sunt chemate s satisfac interesele care nu sunt generale, ci privesc, n primul rnd gruprile omeneti din localitate, i care se caracterizeaz prin faptul c titularii crora le sunt ncredinate administrarea acestor interese, nu dein puterea de la autoritatea central, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere. Aceti titulari sunt ns i ei subordonai autoritii centrale, reprezentat prin Guvern, care i exercit dreptul su de coordonare i unitatea a statului pe cale tutelei i a controlului 1.

2. Caracteristicile administraiei publice locale

Analiza dispoziiilor constituionale referitoare la administraia public local (seciunea a 2a a capitolului V din Titlul III, art. 119 - 122), a prevederilor Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, a celor ale legii alegerilor locale (Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor publice locale), precum i a unor opinii exprimate n doctrina romneasc, pun n eviden principalele caracteristici ale administraiei publice locale, astfel: 1. Administraia public local nu mai este o administraie de stat, ci o structur administrativ autonom, care permite colectivitilor locale se rezolve treburile publice locale prin autoriti administrative proprii, sub controlul autoritilor centrale (art. 121 123 Constituie). 2. Administraia public local are la baza organizrii i funcionrii sale principiul descentralizrii, autonomiei locale i cel al deconcentrtii serviciilor publice, reprezentnd expresia regimului descentralizrii administrative aplicat la nivelul administraiei publice romneti. 3. Administraia public local cuprinde n sfera sa autoritile administrative autonome: comunale, oreneti i judeene, condiliile locale i primarii, consiliul judeean (dar i preedintele consiliului judeean) i serviciile publice organizate n subordinea ori sub autoritatea acestor autoriti publice locale (art. 121 -122 din Constituia Romniei, art. 83, 87 i art. 113 120 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, modificat prin Legea nr. 286/2006 ). 4. Raporturile dintre administraia public organizat la nivelul comunelor i oraelor i cea de la nivelul judeului au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune, n relaiile dintre ele nu exist raporturi de subordonare (art. 6 din Legea nr. 215/2001). 5. Relaiile administraiei publice locale cu administraia public central de specialitate i respectiv cu serviciile publice deconcentrate ale acesteia, sunt relaii specifice de colaborare, cooperare i conlucrare, ce se constituie ntr-un regim de co-administrare (art. 123 alin. 4 din Constituia Romniei). 6. Administraia public local rezolv treburile publice i realizeaz servicii publice
de interes judeean, prin autoriti administrative, alese, i prin referendum local, n condiiile legii. Cu alte cuvinte, puterea lor nu provine din puterile statului, ci, din contr, i trage fora
1

Corneliu Manda, Drept admnistrativ , Tratat elementar, ediia a IVa, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 190;

sa din voina alegtorilor locali pe care i reprezint i n numele crora acioneaz (art. 121 alin 1 i art. 122 alin. 2 din constituia Romniei).

7. Administraia public local este un concept ce desemneaz un corp de funcionari publici care presteaz servicii publice pentru colectivitatea naional i pentru colectivitile locale 2.

CIPIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

Precizri prealabile
Principiile administraiei publice locale exprim n mod sintetic o serie de trsturi generale, avnd rolul de a asigura o construcie unitar a sistemului, n special n procesul de elaborare a normelor de drept, avnd i o dimensiune cognitiv, contribuind la mai buna cunoatere a sistemului. Dreptul administrativ prezint fa de alte ramuri ale dreptului o serie de particulariti dintre care putem aminti faptul ca nu este codificat si are cacarter dinamic. Din punctul de vedere al consacrrii, principiile dreptului administrativ se mpart n principii cuprinse ntr-un act normativ ex. Principiul autonomiei locale prevzut de art. 120 din Constituie, i princiipii care se desprind din mai multe acte normative ex. principiul revocabilitii actelor administrative 3. Dei Constituia Romniei, n Titlul III Autoritile publice, la Cap. V Administraia public, Seciunea a 2a Adminitraia public local, art. 120 Principii de baz, instituie numai trei principii constituionale ce fundamenteaz organizarea i funcionarea administraiei publice din Romnia, respectiv autonomia local, descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice, legea cadru a administraiei publice locale L. 215/2001 , consfinete ca principii un numr de ase principii de baz : principiul descentralizrii, cel al autonomiei locale, al deconcentrrii serviciilor publice, al eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, al legalitii i principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit 4.

Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamentul care guverneaz administraia public local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia 5. De asemenea, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin
2 3

Corneliu Manda, op. cit., pp.189-190; Ctlin Blan, Drept administrativ i tiina administraiei suport de curs anul II, sem. I,Iai, 2008, p.25; 4 Mdlina Voican, Principiile administraiei publice. Principiul consultrii cetenilor, Ed. Universitaria, Craiova, 2007, p. 7; 5 Corneliu Manda, op. cit., p. 196;

vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pe baza scrutinului de list i a scrutinului uninominal, precum i a candidaturilor independente 6. Acest principiu este formulat expres att de dispoziiile art. 120 din Constituie, ct i de cele ale art. 2 din Legea 215/2001 i ocup un rol prioritar ntre celelalte principii pe care

se bazeaz administraia public n unitile administrativ-teritoriale .

Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, ci ca o form modern a principiului ca atare. n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, autoriti alese de ctre colectivitile locale respective, considerate i corpuri administrative autonome 7. Principiul autonomiei locale, n practic cunoate dou forme : autonomia funcional (tehnic) i autonomia teritorial. Autonomia funcional const n recunoaterea posibilitii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie n domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorial este cea prin care se recunoate unitilor administrative dreptul, n condiiile legii, de a se autoadministra. n tiina juridic, autonomia este legat de un component al teritoriului unui stat, se recunoate de ctre stat dar nu unor segmente etnice ale populaiei, ci tuturor locuitorilor cuprini ntr-o unitate administrativ-teritorial. De asemenea, trebuie subliniat c autonomia unei uniti administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dup cum nu poate fi mai larg dect alta. Admiterea unor asemenea concepte ar nsemna s se creeze o discriminare ntre cetenii unei ri, n funcie de apartenena lor la o naiune sau o minoritate naional. De alftel, asemenea concepte nu sunt folosite i nici acceptate n doctrina constituional i de drept administrativ, cum, de asemenea, nu sunt reinute nici n documentele internaionale. n schimb, autonomia local este considerat de ctre doctrina constituional est-european, ca find una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ. n acest sens Pierre Pactet apreciaz c autonomia local asigur un nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile 8 contrapuneri i n aceast calitate pot s previn abuzul guvernului central . n doctrina constituional se recunoate, pe lng valenele pozitive, i unele neajunsuri ale autonomie locale, formndu-se, datorit acestora chiar i un curent de opinie potrivnic absolutizrii i exagerrii ideii de autonomie local, mai ales n statele pe teritoriul crora problema naional poate deveni o surs de conflict interetnic. Coninul principiului autonomiei locale se regsete att n activitatea administraiei publice locale romneti, ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene, precum i n relaiile dintre acestea i autoritaile administraiei publice deconcentrate. Drept dovad, n acest sens, st nsi sintagma folosit de legiuitorul constituant n titlul seciunii a 2a a capitolului V, de administraiei public local, seciune ce include administraia comunal, orenesc (municipal) i judeean. Altfel spus, nu avem o administraie public local i o administraie public judeean, ci o singur administraie public local, n care raporturile dintre administraiile componente au la baz principiile precizate n norma constituional a art. 120, ce subliniaz astfel inexistena subordonrii ierarhice a acestora.

Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept adminstrativ, partea special, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 156;
7

Corneliu Manda, op.cit., p. 196;

Ibidem, p.198;

n acelai timp se constat c legiuitorul constituant face i o delimitare clar ntre conceptul de administraie public local (a unitii administrativ-teritoriale) i cel de autoritate a administraiei publice locale, consiliul local, primarul i consiliul judeean, acestea fiind nominalizate, n mod distinct, n normele constituionale ale art. 121 i 122, ca autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, i respectiv de autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Aparent, numai administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale, aa cum s-ar putea aprecia din dispoziiile constituionale ale art. 121, alin. 1, care stabilete c numai autoritile comunale i oreneti sunt cele prin care se realizeaz autonomia local, nu i cele de la nivelul judeului. n mod logic ns, principiul autonomie locale, privete toate autoritile administraiei publice locale, comunale, oreneti i judeene, aceasta rezultnd din nsi norma constituional a art. 120, care prevede c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomie locale. Ca atare, apare evident ca atta timp ct administraia public local are la baz autonomia local, pe cale de consecin i autoritile administraiei publice de la nivelul judeului se bucur de aplicarea aceluiai principiu, chiar dac constituantul nu a mai fcut o referire expres, cu privire la acesta, ca n cazul autoritilor de la nivelul comunei i oraului 9.
Autonomia local reprezint, n opinia lui Ioan Vida, un principiu constituional, dar i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale, care are o aplicare general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale.

Principiul autonomiei locale nu confer desigur, automat i dreptul pentru colectivitile locale de a rezolva sindure orice problem a unitii administrativ-teritoriale, dei acest fapt reiese, la prima vedere, din dispoziiile normei constituionale a art. 121 alin. 2, conform creia consiliile locale i primarii rezolv treburile publice din comune i orae. n sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizeaz acest lucru n textul art. 123 alin. 2, cnd stabilete calitatea prefectului de conductor al serviciilor deconcentrate ale minsiterelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, subliniind c la nivelul lor acioneaz i serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, n afara autoritilor locale. Apoi, orict de ntinse ar aprea competenele autoritilor prin care se realizeaz autonomia local, ele nu pot trece dincolo de statutul unitii administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, chiar dac sunt nzestrate cu personalitate juridic, aceste uniti nu pot deveni entiti statale, iar autoritile alese nu pot avea putere de decizie politic major, ntruct ele trebuie s-i desfoare activitatea n limitele i n condiiile legii i totodat nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autoritilor centrale. n consecin, se consider c principiul autonomiei locale, n contextul capitolului V, Administraia public, seciunea a 2a, Administraia public local, din Constituia Romniei, nu se difereniaz de conceptul de descentralizare administrativ i, ca atare, nu poate conduce la independena colectivitilor locale, ci la coexistena acestora n cadrul statului unitar i indivizibil 10. Comunele, oraele i judeele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin, au un patrimoniu, un buget propriu i hotrsc n tot ceea ce privete administrarea intereselor locale, exercitnd, n condiiile legii, autoritatea n limitele administrativ-teritoriale stabilite. Se remarc c principiul autonomiei locale se
9

10

Ibidem, p. 200; Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 159;

fundamenteaz pe prpriul su patrimoniu, care este administrat i gestionat de ctre autoritile alese ale administraiei publice locale, n conformitate cu prevederile legale 11.

Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitile administrativ-teritoriale constituie, n fapt, izvorul dezvoltrii i prosperitii sale, al rezolvrii, la nivel superior, a cerinelor i treburilor locuitorilor. Patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale reprezint att surse de venituri pentru colectivitile locale, ct i mijloace de garantare a creditelor de care acestea au nevoie n realizarea unor obiective economico-sociale cu valoare mare, dar absolut necesare vieii i muncii locuitorilor. Pentru realizarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice din comune, orae i judee elaboreaz i aprob bugete de venituri i cheltuieli, avnd dreptul ca, n condiiile legii s instituie i s perceap impozite i taxe locale. Cu alte cuvinte, n acest caz, astfel de reglementri creeaz cadrul necesar i concret de manifestare a autonomiei locale n ceea ce privete finanele publice. Semnificativ este i reglementarea modalitilor concrete n care trebuie s se manifeste i s se realizeze autonomia local i care privete, n concret, modul de organizare i funcionare ale administraiei publice. n acelai context, mai trebuie subliniate urmtoarele aspecte, care nu pot fi ignorate, i anume: 1- autonomia local reprezint att un drept ct i o obligaie pentru autoritile reprezentative ale colectivitilor locale, care au misiunea de a gestiona i rezolva toate problemele populaiei din raza lor administrativ-teritorial; 2- toate drepturile i ndatoririle rezultate din coninutul principiului autonomiei locale, se exercit n numele colectivitilor locale, ca o consecin a mputernicirilor date de cei pe care i reprezint, cu alte cuvinte numai pe baza mandatului ncredinat de electorat; 3- n legtur cu modul n care i-au ndeplinit drepturile i obligaiile ce le revin, n virtutea principiului autonomiei locale, autoritile administrative publice locale rspund, din punct de vedere politic, n faa celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, n faa statului; 4- ndeplinirea drepturilor i a obligaiilor autoritilor administraiei publice locale se face numai n interesul colectivitilor pe care le reprezint; 5- n competena autoritilor administraiei publice locale sunt date spre rezolvare i administrare, numai o parte a treburilor publice i anume acea parte care este delimitat expres de lege n funcie de atribuiile i sarcinile acestor uniti consiliu local, primar i consiliu judeean. Alte treburi publice din unitile administrativ-teritoriale sunt prevzute de lege n competena altor autoriti ale statului, din sfera executiv sau judectoreasc, dup caz sau altor autoriti organizate pe alte criterii regii autonome, instituii publice, asociaii, fundaii etc 12. 11 12

Corneliu Manda, op. cit., p. 201; Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Ed. Ankarom, Iai, 1998, p.191;

Concluzionnd putem spune c autonomia local este un principiu constituional proclamat de Constituia Romniei, care confer dreptul colectivitilor locale de a-i rezolva singure problemele locale, n cadrul legii i al statului unitar.

Principiul descentralizrii
Regimul descentralizrii n administraia public este specific statului de drept i presupune rezolvarea problemelor locale de ctre autoriti alese de ctre colectiviti locale (nu numite de la centru), care nu se subordoneaz ierarhic autoritilor centrale, funcionnd autonom, n condiiile legii, iar actele lor (chiar i cele ilegale) nu pot fi anulate dect de autoriti din sfera altei puteri a statului, respectiv de instanele judectoreti. n sistemul constituional romn, descentralizarea privete deci, pe plan organizatoric i instituional, autoritile administraiei publice locale alese consiliile locale, primari i consiliile judeene, inclusiv instituiile publice care le sunt subordonate iar pe plan funcional, competenele i atribuiile care le sunt conferite de lege 13. n pofida faptului c legiuitorul constituant nu afce referire expres la serviciile publice descentralizate, se apreciaz totui c principiul descentralizrii serviciilor publice se regsete aplicat la nivelul ntregii administraii publice locale, aa cum precizeaz norma constituional a art. 120 alin. 1, respectiv, n cadrul principiului descentralizrii. Se consider, de altfel, c dispoziiile constituionale ale art. 120 alin. 1, coroborate cu cele ale art. 32 alin. 6 i 123 alin. 2, subliniaz intenia constituantului romn de a promova, la nivelul administraiei publice romneti principiul descentralizrii serviciilor publice sau descentralizrii tehnice ori funcionale, aa cum mai este ea desemnat n literatura noastr juridic. Descentralizarea serviciilor publice const, n fapt, n recunoaterea unei anumite autonomii i acordarea personalitii juridice unor instituii sau servicii publice organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale 14 . Numeroi specialiti n materie analizeaz i concentreaz simultan principiul descentralizrii serviciilor publice i cel al autonomiei locale, considerndu-le, din multe puncte de vedere, inseparabile. n doctrina romneasc, influenat n mare msur i de cea francez, s-a considerat c administraia reprezint totalitatea serviciilor publice i c serviciul public este mijlocul prin care administraia i desfoar activitatea. Aadar, serviciul public se realizeaz fie de stat cnd se vizeaz realizarea unor probleme de interes naional fie de comun, ora sau jude cnd scopul pe care l urmrete intereseaz , n mod expres, colectivitile respective 15. n funcie de nivelul i multitudinea cerinelor exprimate de cele mai diverse colectiviti, de specificul i posibilitile existente n fiecare comunitate exist numeroase servicii publice. Existena lor este determinat, n principal, de dimensiunea cerinelor sociale care se cer satisfcute, la nivel naional sau numai la nivel local; de natura serviciilor publice organizate i care reflect domeniul determinat de natura prestaiei (servicii publice administrative sau industriale, comerciale, prestri etc.); de reguli juridice aplicabile (cu regim administrativ cnd funcioneaz ca servicii publice organizate ca autoriti administrative cu regim mixt, de drept administrativ i privat cnd serviciile publice sunt concesionate n baza unui contract administrativ); de modul de organizare unele autoriti administrative ministere, departamente, direcii, oficii, consilii locale, primrii, consilii judeene etc. altele 13 14 15
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 143; Corneliu Manda, op. cit., p. 202; Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 193;

sunt instituii publice coli, universiti, spitale, studiouri de radioteleviziune, regii autonome, fundaii etc.
Faptul c descentralizarea este de natur s asigure i realizarea principiului autonomiei locale, rezult, n principal, din efectele sale democratice, dintre care amintim:

1- alegerea pe un termen limitat a autoritilor administraiei publice locale (consilieri, primari)este de natur s nlture n mare msur fenomenele rutiniere i birocratice, aducnd cu fiecare scrutin un suflu nou n ntreaga activitate; 2participarea colectivitilor locale (prin alegeri) la desemnarea conductorilor accentueaz spiritul de iniiativ i responsabilitate i le determin s gseasc ele nsele soluii la problemele cu care se confrunt; 3- ntr-un regim de descentralizarea administrativ problemele locale se pot rezolva mai operativ, deoarece autoritile locale nu mai au nevoie de avize i aprobri de la centru; 4ntr-u astfel de rehim, resursele materiale i financiare pot fi folosite cu mai
mare eficien i s rspund unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale, ca reprezentante ale locuitorilor, le cunosc i le simt mai bine dect ar face-o autoritile de la centru;

5- pe planul competenelor i al atribuiilor, descentralizarea n administraia public presupune, pe de o parte, transferul unor atribuii din competena autoritilor centrale ale statului n cea a autoritilor administraiei publice locale alese n unitile administrativ-teritoriale, dar i tranferul unor atribuii de la nivelul judeelor (chiar dac acestea sunt n competena consiliilor judeene) n competena consiliilor locale din comune i orae, i chiar n structurile sectorului privat.
Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006 precizaz c descentralizarea nseamn tranferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiilor publice locale sau ctre sectorul privat.

Statornicind coordonatele juridice generale ale procesului de descentralizare n administraia public, legea-cadru n materie consacr principiile i regulile generale ale acestui proces i cadrul instituional n care se desfoar. Cu privire la principii, sunt prevazute urmtoarele ase : principiul subsidiaritii, al asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate, principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, principiul echitii i cel al constrgerii bugetare 16. Referitor la regulile generale ale procesului de descentralizare, legea prevede c : Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale au obligaia s tranfere competene pe care le exercit n prezent autoritilor administraiei locale de la nivelul judeelor, comunelor sau oraelor, dup caz, respectnd principiul subsidiaritii care const n exercitarea competenelor de ctre autoritile administraiei publice locale, situate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetaean i acae dispune capacitatea administrativ necesar. Transferul de competene se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitrii acestora. Exercitarea competenelor se face numai dup transmiterea resurselor financiare necesare. Finaarea competenelor delegate este asigurat n totalitate de ctre administraia public central.
a) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale elaboreaz strategiile privind tranferul de competene ctre autoritile administraiei publice locale i proiectele de acte normative pentru punerea n aplicare a acestora; b) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale identific resursele necesare i costurile integrate aferente competenelor care sunt tranferate,
16

Potrivit legii, transferul de competene se desfoar n urmtoarele etape:

Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 144;

precum i sursele bugetare pe baza crora sunt finanate. Resursele astfel identificate sunt transferate autoritilor administraiei publice locale, n condiiile legii;

c) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale asigur, n colaborare cu structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, corelarea pe termen lung ntre responsabilitile tranferate i resursele aferente, astfel nct s acopere variaiile de cost n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public, descentralizate 17. n procesul complex al descentralizrii n administraia public, legea stabilete i care trebuie s fie standardele de cost i de calitate n furnizarea serviciilor publice descentralizate, capacitatea administrativ a unitilor administrativ-teritoriale, precum i categoriile de competene ale autoritilor administraiei publice locale 18. Referitor la cadrul instituional n care se desfoar procesul de descentralizare, legea prevede c Ministerul Administraiei i Internelor avizeaz, potrivit legii, iniiativele i proiectele de acte normative privind descentralizarea administrativ i financiar, elaborate de minstere, respectiv de celelalte organe de psecialitate ale administraiei publice centrale i sprijin fundamentarea i implementarea politicii de descentralizare a Guvernului. Pornind de la dispoziiile Legii-cadru privind descentralizarea, putem concretiza c elementele specifice descentralizrii administrative care caracterizeaz n prezent administraia public n Romnia sunt urmtoarele: 1. rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul, municipiul sau judeul este dat n competena autoritilor publice locale, acestea avnd o competen material general, precum i dreptul i obligaia de a rezolva cea mai mare parte din problemele care intereseaz unitatea administrativ-teritorial respectiv; 2. persoanele care compun autoritile administraiei publice locale consilierii locali i cei judeeni, precum i primarii sunt alei de corpul electoral, iar funcionarii publici sunt desemnai de ctre aceste autoriti; 3. ntre autoritile administraiei publice locale i cele ale administraiei publice centrale nu exist raporturi de subordonare;

4. autoritile centrale nu au posibiliatea de a anula actele, chiar i cele ilegale, ale autoritilor locale alese 19.
n ncheierea seciunii privind princiupiul descentralizrii vom prezenta avantajele i dezavantajele acestuia. Cele mai importante avantaje pot fi rezumate la urmatoarele:

- ntr-un regim de descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interese locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de autoritile administraiei publice locale alese, deoarece acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i intruciunilor de la centru; - msurile i deciziile ot fi luate mai operativ de ctre autoritile administraiei publice locale;
- resursele materiale i financiare i chiar i fora de munc pot fi folosite cu mai mare eficien i pot s rspund unor nevoi prioritare;

- alegerea sau numirea funcionarilor publici, pe un termen limitat, nltur n msur mai mare fenomenele birocratice i rutiniere n activitatea local;

- participarea locuitorilor la desemnarea autoritilor administraiei publice locale le accentueaz spiritul de responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a cetii i i determin s gseasc ei nii soluii la problemele cu care se confrunt. Referindu-ne la dezavantajele descentralizrii administrative, acestea sunt, n principal, urmtoarele:

17 18 19

Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 195; Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 146; Ibidem, p. 150;

1 0

ntr-un regim puternic descentralizat aciunea puterii centrale este mai ngreunat; 1alegerea autoritilor descentralizate introduce n administraia local politica de partid, care acapareaz i viciaz totul; 2uneori, n localitile mici, este greu de gsit buni specialiti n administraia public; 3- pe planul gestionrii patrimoniului i al finanelor, descentralizarea sporete numrul colectivitilor cu patrimoiu i buget propriu, fapt ce ngreuneaz realizarea unui control eficient asupra utilizrii banului public 20 .

Principiul deconcentrrii
Alturi de principiul descentralizrii administrative, Constituia i Legea adminitraiei publice locale consacr i principiul deconcentrrii serviciilor publice. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate n unitile administrativteritoriale, prin care acestea i exercit atribuiile n judee, municipii, orae i comune. Prin Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006, deconcentratrea este definit ca redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Nu toate ministerele i organizeaz n teritoriu astfel de servicii publice, ntruct atribuiile unora se realizeaz n concret, doar la nivelul ntregii ri, nu i al unitilor administrativ-teritoriale (cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe). n schimb, unele ministere i organizeaz astfel de servicii publice nu numai la nivelul judeelor, ci i al municipiilor, oraelor i comunelor (cazul Ministerului Finanelor Publice). Organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totui, pe planul afirmrii autonomiei locale, un efect i o semnificaie mai redus dect descentralizarea. Acest lucru rezult, n principal, din urmtoarele: 1- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt ncorporate organic n structura ministerelor de resort, deci n administraia statului, ele desfurndu-i, totui,activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci ntr-o unitate administrativ-teritorial, deci deconcentrat; 2mijloacele lor financiare i baza material se asigur prin ministerul resort (deci nu n mod autonom, descentralizat), iar personalul face parte din totalul personalului aprobat ministerului. De altfel,i structura organizatoric a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a compartimentelor care l compun i funciile de conducere se aprob prin ordinul ministrului de resort; 3cnductorii serviciilor publice deconcentrate sunt numii i eliberai din funcie de ctre minitri, la propunerea prefectului, iar actele emise de acetia pot fi anulate tot de ctre minitrii crora li se subordoneaz ierarhic. Este de relevat i faptul c principiul deconcentrrii serviciilor publice este prevzut de norma constituional dup principiul descentralizrii i cel al autonomiei locale. Acest lucru are o semnificaie proprie, care decuge din faptul c serviciile ublice deconcentrate ale ministerelor i celorlate organe centrale sunt legate structural i organic de administraia statului, nu de autoritile administraiei publice locale, ntre ele i aceste autoriti publice neexistnd juridic nicio legtur, dei serviciile publice deconcentrate i exervit atrubuiile n domenii car intereseaz direct colectivitile locale i, deci, autoritile administraiei publice locale.
20

Ibidem, pp. 151-152;

11

Pe de alt parte, chiar dac serviciile publice deconcentrate sunt conduse, aa cum prevd normele constituionale, de ctre prefect, se consider c, de lege ferenda, i pentru a accentua legtura acestora cu autoritile administraiei publice alese n uniti administrativ-teritoriale, s-ar putea avea n vedere c numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate s se fac de ctre ministrul de resort la propunerea consiliului judeean, nu a prefectului ca n prezent. O asemenea msur ar fi de natur s amplifice conlucrarea dintre autoritile administraiei publice alese pe de o parte, i serviciile publice deconcentrate n jude, pe de alt parte, s sporeasc operativitatea i eficiena n rezolvarea problemelor, care intereseaz colectivitile locale n toate domeniile de activitate, s asigure o funcionare mai bun a administraiei publice centrale i locale, n ansamblul ei, spre folosul locuitorilor din comune i orae, a acelor administraii, precum i a statului, direct interesat n rezolvarea att a probelemelor care in de administraia central, ct i a celor ce in de admnistraia public local 21 . De altfel, toate aceste aspecte sunt reglementate de art. 44 alin. 1 din Legea nr. 90/2003 privind organizarea i funcionarea Guvernelor i a ministerelor, portrivit cruia nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlate organe centrale de specialitate din unitile administrativ-teritoariale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea.

Principiul eligibilitii
Principiul eligibilitii nu este stabilit n mod expres de normele legii fundamentale, ci n mod indirect prin dispoziiile art. 121 alin. 1 i 122 alin. 2 din Constituia Romniei, care prevd c autoritile administraiei publice locale, consiliile locale, primarii i consiliul judeean, sunt alese n condiiile legii. De altfel, se impune, de la nceput, s subliniem faptul c principiul eligibilitii, ca i celelalte principii dezvoltate de legea organic, puse la baza administraiei publice locale, sunt absorbite n coninutul principiului autonomiei locale, consacrat de normele constituionale ale art. 120 alin 1. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i are ns sediul materiei i i gsete, n mod distinct, recunoaterea n normele Legii nr. 67/2004, pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, care detaliaz i dezvolt principiul eligibilitii prevzut n art. 2 al Legii 215/2001, stabilind i alte norme referitoare la procedurile de alegere ale consiliilor locale i judeene, precum i ale primarilor. Potrivit acestei regelmentri, consiliile locale, consiliile judeene, primarii i Consiliul General al municiupiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, irect, secret i liber exprimat.
Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list.

Primarii comunelor i ai oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal 22.

21 22

Ibidem, pp. 153-154; Corneliu Manda, op. cit., p. 204;

1 2

Aceast modalitate democratic de alegere a autoritilor locale, sistemul reprezentrii proporionale, n cazul consiliilor i a scrutinului uninominal, n cel al primarilor, stabilit de legiuitorul organic, este mai nainte de toate, o opiune politic 23.

Odat alese, autoritile administraiei publice locale nu i nceteaz mandatul dect numai n anumite cazuri limitativ prevazute de lege i numai n condiiile legii, asigurndu-se astfel, continuitatea mandatului lor de 4 ani pentru care au fost alese. Regula menionat decurge, n mod explicit, din dispoziiile Legii administraiei publice locale, conform crora consiliile locale i judeene, precum i primarii alei n cursul unei legislaturi, ca urmare a dizolvrii unor consilii sau devenirii vacante a unor posturi de primari, ncheie mandatul predecesorilor 24. n acest mod, legiuitorul pune n eviden una dintre consecinele principiului eligibilitii i anume permanena mandatului autoritilor locale alese pentru ntreaga legislatur.
Trebuie menionat i faptul c, pentru a fi ales primar sau consilier, candidatul n alegeri trebuie sa respecte anumite condiii stabilite att de Constituie, ct i de lege.

1-

calitatea de alegtor (cetenii romni care au mplinit 18 ani, inclusiv cei care mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor, potrivit art. 36 din Cnstituie);

Aceste condiii de eligibilitate sunt cumulative i se refer la:

2dreptul de a fi ales (cetenii romni cu drept de vot, care au mplinit vrsta de cel puin 23 de ani, conform art. 37 alin. 2 din Constituie, dac nu le este interzis asocierea n partide politice, potrivit art. 40 alin. 3 din Constituie); desigur c, dac una din persoanele care ocup funciile nominalizate de art. 40 alin 3 dorete s candideze n alegeri, ea o poate face dac n prealabil demisioneaz din funcia pe care o are, iar demisia s fie dovedit cu ocazia nregistrrii candidaturii; 3domiciliul (au dreptul de a fi alei cetenii romni cu domiciliul n ar, potrivit art. 16 alin.3 din Constituie i cu domiciliul pe teritoriul unitaii administrativ-teritoriale, conform art. 3 alin 3 din Legea 67/2004). Exist i interdicii, potrivit crora: nu pot fi alei, cetenii romni care fac parte din categoriile prevazute la art. 40 alin. 3 din Constituie: judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici, stabilite prin lege organic; persoanele care fac parte din categoriile prevazute la art. 5 alin. 1 lit. a) i b) din Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale : alienaii sau debilii mintali pui sub interdicii, persoanele lipsite de drepturi electorale pe durata stabilit prin hotrre judectoareac. Candidaturile pentru autoritile publice locale se propun de ctre partidele politice constituite potrivit legii partidelor politice, ele reprezentnd, pentru alegtorii locali, adevrate garanii i opiuni clare. Se pot depune i candidaturi independente, depunerea acestora fiind ns condiionat de prezentarea unei liste de susintori. Astfel, pentru funcia de consilier se cere un minimum de 1% din numrul total al alegtorilor nscrii pe liste, dar nu mai puin de 50 de susintori n cazul comunelor, 100 n cazul localitilor urbane de rangul II i III i de 1000 n cazul judeelor, municipiului Bucureti, sectoarelor municipiului Bucureti i localitilor urbane de rangul I. La funcia de primar, candidaii independeni trebuie sa prezinte o list de susintori, care trebuie s cuprind minimum 2% din numrul total al alegtorilor nscrii n liste pentru circumscripia n care candideaz, dar nu mai puin de 200 n cazul comunelor, 300 n cazul oraelor, 1000 n cazul municipiilor 25 i sectoarelor municipiului Bucureti i 5000 n cazul municipiului Bucureti . 23 24 25 13
Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 197;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, art. 24, alin. 2;

Legea 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale , art. 44;

Trebuie s se remarce c eligibilitatea autoritilor locale capt mai ales conotaii politice dar i sociale cu totul deosebite care deriv, mai nainte de toate, din natura juridic a acestora, astfel c ele, nefiind autoriti statale, nu vor exercita dect voina cetenilor din unitatea administrativteritorial n care sunt alese. n acest sens, considernd- o totodat si ca o alt caracteristic ce decurge din principiul eligibilitii autoritilor locale, calitatea de consilier sau primar, obinut, de regul, pe lista partidului ce l- a propus, este acceptat i compatibil cu calitatea de membru al partidului, care are influen decisiv pentru deinerea funciei respective. Ca atare, reiese c rspunderea politic a autoritilor locale este nu numai de ordin electoral, deoarece, dac se ajunge la retragerea ncrederii politice, acest fapt poate conduce la ncetarea calitii de consilier i de primar, dei ei sunt aleii colectivitilor locale, iar mandatul exercitat este unul de natur reprezentativ i nu imperativ, aplicndu-se, n opinia prof. univ. dr. Corneliu Manda, n acest caz, n mod corespunztor, prevederile art. 69 alin. 2 din Constituia Romniei care prevede c orice mandat imperatic este nul. n sfrit un ultim aspect necesar a fi subliniat, ca o consecin a principiului eligibilitii, se refer la faptul c autoritile locale, odat alese, n condiiile stabilite de lege, devin autoriti locale reprezentative, recunoscute implicit i de ctre stat, ceea ce poate dace ca actele i aciunile lor s poat produce efecte juridice ncadrate n ordinea juriic a statului, desigur n msura n care acestea se ncadreaz constant n respectarea cadrului legal 26.

Principiul legalitii
Principiul legalitii se consider a fi cel mai important, deoarece n temeiul acestui principiu, administraia urmeaz a se supune legii, conformndu-se acesteia i neputnd aciona in afara ei. Aadar principiul legalitii reprezint acea regul fundamental de drept n temeiul creia toate subiectele de drept - persoane fizice si juridice, autoritai de stat i organizaii neguvernamentale, funcionari i cetaeni, strini etc.- au ndatorirea de a respecta Constituia, legile i celelalte acte juridice, normative i individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile raporturilor sociale la care particip. 27 Potrivit susinerilor din doctrin, acest principiu este alctuit din dou elemente, i anume, obligaia de conformitate cu legea i obligaia de iniiativa pentru a asigura aplicarea legii. Din obligaia de conformitate cu legea rezult c administraia nu poate lua msuri care s fie contrare legii. n activitatea lor, autoritile administraiei trebuie s respecte normele juridice, ceea ce constituie o garanie important n primul rnd pentru ceteni. Este ct se poate de normal ca n statul de drept aciunile administraiei s se desfoare dup reguli de drept prestabilite i nu n mod arbitrar. Legalitatea alctuiete un ansambu de obligaii, de faclti i de interdicii. n acest sens se afirm c dreptul reglementeaz trei poziii cu expresiile: a trebui, a putea i a nu putea. Dac trebuie fcut ceva este o obligaie, dac se poate face ceva este o facultate, iar dac nu se poate face ceva reprezint o interdicie. 28 Potrivit obligaiei de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii, administraia trebuie s ia msuri pentru realizarea normelor juridice. Mai concret, administraia este obligat s vegheze ca legea s nu rmn inaplicabil, deoarece dac administraia nu ia msurile generale de aplicare, legea rmne liter moart. De asemenea, administraia are obligaia de iniiativ pentru executarea hotrrilor judectoreti. 26 Corneliu Manda, op. cit., pp. 205-206; 27 Tiberiu Pavelescu, Drept administrativ Universitaria,
Bucureti, 2007, p. 60;
28

romn, ediia a 2a revizuit i adugit , Ed.Pro

Ibidem, p. 61;

14

ntr-o societate democratic respectarea legilor constituie o cerin obiectiv, dar i una subiectiv, ntruct dreptul - expresie a intereselor i voinei sociale generale - reprezint mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfurrii ordonate a vieii n toate manifestrile ei. Pe de alt parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posbil i necesar ntruct aceasta, fiind expresia unei reale voine populare intereseaz imensa majoritate a indivizilor umani la respectarea unor reguli care, n ultim instan, corespund pe deplin i nevoilor lor. n acest context, orice nclcare a legii nseamn i o nesocotire a voinei generale i a interesului fiecruia, ceea ce afecteaz nsi esena democratic a dreptului. De altfel, ntreaga dezvoltare i stabilitate democratic presupun aezarea ferm, ntr-un stat de drept, a ntregii viei sociale pe baz de legi i de norme a cror respectare constituie o cerin obiectiv pentru ntreaga evoluie social 29. Pornindu-se de la rolul esenial al serviciilor publice pentru societate, nfiinarea i desfiinarea acestora puteau fi dispuse numai pe cale legal 30. Principiul legalitii este consacrat de importante acte normative, precum Constituia art.1-5 - unde se arat c respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie - ca o ndatorire fundamental, ca i n alte coduri, legi, iar ntruct este un principiu fundamental al ntregului sistem de drept se regsete i la nivelul tuturor ramurilor juridice n cadrul crora acioneaz prin modaliti specifice determinate de particularitile respectivelor raporturi.
Asigurarea aciunii acestui principiu de ctre i n cadrul administraiei publice are n vedere att activitatea juridic ct i cea nejuridic a acesteia, fie n privina raporturilor executive interne, din cadrul ei, fie a celor externe stabilite n afara ei cu terii 31. Toate actele normative condiioneaz legalitatea, totui fora lor juridic este diferit n funcie de ierarhia acestora. De la vrf i pn la baza juridic, normele,dup nivelul la care se situeaz, respect normele superioare.

n activitatea sa administraia se conformeaz dreptului. Totui, uneori exist excepii de la principiul legalitii n activitatea administraiei. Administraia nu este supus dreptului atunci cnd este chemat s soluioneze probleme n urma unei abilitri din partea Parlamentului (de exemplu, ordonanele Guvernului n perioadele vacanei parlamentare) sau probleme determinate de circumstane excepionale (de exemplu, msurile urgente pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor 32 de pduri, epidemiilor i altor evenimente de asemenea gravitate) . Prin respectarea legii trebuie s se neleag nu numai conformarea pasiv fa de lege, abinerea de a svri sau de a nu svri ceva prin care s se ncalce dispoziiile legii. Principiul legalitii impune o conformare activ fa de lege, obligaia de a aciona, pentru executarea legii de ctre administraie, dar i de ceilali subieci de drept public, persoane fizice sau juridice. Avnd ca sarcin executarea legii, organele sau autoritile administraiei publice trebuie s stabileasc exact nu numai litera legii, ci i spiritul legii, scopul acesteia, ce anume se urmrete prin dispoziiile legii. Pe de alt parte, autoritile administrative trebuie s cunoasc exact nevoile sociale ce trebuie satisfcute. Numai n funcie de cerinele membrilor societii se poate stabili ce msuri sunt necesare, modalitile concrete de executare a legii. Scopul urmrit nu poate fi atins, n cele mai multe cazuri, fr ca autoritile administrative s 29 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Ed.Risoprint, Cluj, 2007, p. 71; 30 Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ-curs aprofundat, Ed.Pro
Universalia, Bucureti, 2005 ,p. 65;

31 32 15

Ioan Santai, op.cit., p. 71;

Tiberiu Pavelescu, op.cit. ,p. 61;

aib posibilitatea unei aprecieri n activitatea de executare a legii, avnd n vedere dinamica
vieii

caracterizeaz procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, ct i procesul de realizare a acestora. Activitatea normativ a puterii executive este cluzit de supremaia legii, principiul n virtutea cruia legea este actul cu fora juridic absolut - depit doar de Constituie toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele administrative, avnd for juridic inferioar i trebuind s fie subordonate i conforme cu ea 33. n dreptul nostru normele juridice se stabilesc de autoriti anume determinate de Constituie i legi (n special organice), acionnd n acest sens principiul strictei determinri legale a competenei materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate de stat sau public, inclusiv administrativ, s poat emite norme juridice ea trebuie individualizat i mputernicit n acest sens prin legea care-i reglementeaz organizarea, funcionarea i, mai ales,atribuiile. Ceea ce aparine - n mod expres sau tacit, direct sau indirect domeniului de reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, n mod obinuit, (i) pe calea administrativ, n vreme ce situaia contrar este pe deplin posibil, n sensul c legea poate reglementa orice raport social chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat reglementrii administrative 34. O prim determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub incidena legii se face n mod generic cu valoare de principiu fundamental n baza acelei prevederi constituionale - art.61 alin.1conform creia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii. O a doua determinare, n aceeai materie, se face de Constituie ntr-o form expres i direct atunci cnd indic exact care sunt categoriile de legi organice (de pild cele privind sistemul electoral, contenciosul administrativ), precum i chiar de legi ordinare (de exemplu, cea privind cuantumul indemnizaiei parlamentarilor) ca acte normative ce intervin n domenii exclusiv rezervate competenei legislative, ceea ce elimin orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a interveni pe cale de reglementare. O a treia modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale rezervate reglementrii legislative se face n mod expres, dar indirect cnd, de exemplu, n mod obinuit, prin legile de organizare si funcionare a unor autoriti publice n materia atribuiilor se prevede c respectivele organe ndeplinesc orce alte atribuii prevzute de lege. n mod cu totul excepional Parlamentul poate ncredina prin lege special abilitarea Guvernului care, n cadrul delegrii legislative conferite, s emit ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul i data pn la care se pot emite astfel de acte ce vor putea fi, dup caz, dac legea de abilitare o cere, supuse spre aprobarea legislativului. O a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intr sub incidena reglementrii legislative, de altfel, cea mai uzitat, este cea a stabilirii ei tacite sau implicite prin simplul fapt al interveniei legiuitorului printr- o lege care, n acest mod, nltur competena de reglementare administrativ primar sau diferit de modul de abordare legislativ 35. Prin Constituie, legi organice etc., se stabilesc care sunt actele administrative normative pe care organele executive le emit n realizarea atribuiilor proprii i care au o fora juridic inferioar comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr. Un anumit act administrativ determinat se emite n temeiul bazei sale juridice cuprinse n actul ce

Principiul legalitii l ntlnim n cadrul activitii executive cu caracter juridic unde

sociale.

33 34 35

Ioan Santai, op.cit., p. 72; Ibidem, p. 74; Ibidem, pp. 75-76;

1 6

reglementeaz organizarea i funcionarea respectivei autoriti, dar destul de frecvent i n temeiul altor prevederi cuprinse n diferite acte normative tangente domeniului respectiv.

n primul rnd, exist prevederi de principiu care autorizeaz executivul, de exemplu Guvernul, s emit acte pentru organizarea executrii legilor - art.108 alin.2 din Constituie. n al doilea rnd, numeroase acte administrative se emit n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n acte normative avnd o for juridic superioar lor.

n toate aceste cazuri se consider c actul administrativ normativ trebuie s fac referire i la actul de nivel superior a crui executare o realizeaz i, dup caz, s indice chiar temeiul legal expres ce i st la baz mputernicindu-i intervenia aplicativ de reglementare 36.

Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut cuprinse n actele cu for juridic superioar lui i aplicabile n materie, n ultim instan, cu respectarea legii. Viznd interpretarea normativ sau general-obligatorie a normelor juridice de ctre administraie, pornind de la faptul c ea nu poate realiza aceast operaiune juridic fa de legi i decrete, dat fiind fora juridic superioar a acestora concluzionm c, n caz contrar, prin nclcarea acestui principiu, respectivele acte administrative sunt nule de drept 37. Autoritile executive au obligaia de a controla modul n care se respect legea n toate ramurile i domeniile de activitate care le sunt ncredinate n sfera atribuional. Controlul de legalitate se exercit de ctre administraie chiar asupra activitii executive n ansamblul sau numai n anumite laturi ale acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de ctre conducere asupra organelor i structurilor din subordine sau de ctre autoriti anume specializate. Alteori, acest control cuprinde i subiecte de drept neaflate n raporturi ierarhice cu executivul - persoane fizice i juridice, organizaii i organisme nestatale - n cadrul controlului financiar, vamal, sanitar etc., iar n cazuri stabilite prin lege unele autoriti administrative sunt investite chiar cu atribuii de soluionare a unor conflicte izvorte din nclcarea legii, a unor drepturi subiective i determinarea rspunderii juridice a celor vinovai de abaterile svrite restabilind legalitatea nclcat. De altfel, la asigurarea legalitii n administraie mai particip i alte puteri n stat, nu numai administraia care are atribuiile sale de control asupra executivului, ci i cea judectoreasc chemat s judece cazurile de nclcare a legii ca urmare a unor acte i fapte administrative, ilegale, precum i Parlamentul n plenul su ori prin comisiile sale 38. Activitatea administraiei nu se reduce doar la simpla declanare a incidenei legii prin aciuni de executare, ci, dimpotriv, organele care o nfptuiesc dispun de independen operativ sau funcional ori chiar de autonomie n exercitarea atribuiilor i funcionarea lor. Toate atributele executivului nu sunt nelimitate, ci se circumscriu legalitii, de unde necesitatea ca orice msur administrativ s fie nu numai legal, dar i oportun. Dac este posibil ca n raportul de oportunitate i legalitate s apar necorelri de natur s conduc la adoptarea unui act legal dar inoportun, contrariul nu va trebui admis, respectiv existena unui act ilegal dar oportun i cu att mai mult a unui act ilegal i neoportun, deoarece sar contraveni principiului legalitii n activitatea executiv. Fr ca cele dou categorii s se exclud sau s se subsumeze reciproc, interferena dintre legalitate i oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i realizare ale unui act valabil adecvat situaiei date. Respectndu-se principiul legalitii, nu s-ar putea crea, de exemplu, i alte autoriti ale administraiei publice locale dect cele prevzute de Constituie i Legea nr.215/2001, ori componena i constituirea lor nu s-ar putea face n alt mod dect cel prevzut de dispoziiile legii organice.
36 37

Tiberiu Pavelescu, op.cit., p. 62; Ioan Santai, op.cit., p. 77; 38 Ibidem, pp. 78-79;

17

Garantarea respectrii acestui principiu este asigurat, n ultim instan, prin consacrarea prin lege a rspunderilor juridice i aplicarea de sanciuni disciplinare, administrative, contravenionale, materiale, penale, dup caz, autoritile administraiei publice locale i/sau funcionarilor acestora atunci cnd conduita i aciunile (actele) lor nesocotesc prescripiile legii 39.

7. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit

Consacrat expres numai prin dispoziiile art. 2 alin. 1, din Legea nr. 215/2001, principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit este integrat i subordonat principiului constituional al autonomiei locale. Dincolo de formularea explicit a fundamentului sistemului de administraie public local, n conformitate cu prevedirile art. 1 din Legea administraiei publice locale, adoptarea principiului constituional (i legal) al autonomiei locale ca principiu de baz al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, exprim implicit i admiterea posibilitii de consultare a colectivitilor locale n probleme de interes local. n spijinul acestor afirmaii sunt prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei locale, la care Romnia este parte contractant din 1994, care, definind caracteristicile eseniale ale autonomiei locale, arat c drepturile, n domeniul autonomiei locale, trebuie s fie exercitate de autoriti locale alese, ns aceste dispoziii nu pot aduce atingere, n niciun fel, posibilitii de a recurge la adunri ceteneti, referendum sau orice alt form de participare direct a cetenilor, acolo unde aceasta este prevazut de lege. 40 Consultarea cetenilor este principiul care ar trebui s asigure c cetaenii sunt implicai n procesul de formulare a politicilor publice i n luarea deciziilor privind comunitatea. Consultarea cetenilor este mai ales util pentru a identifica prioritile i nevoile colectivitii, dar i pentru a decide i a alege ntre opiunile de soluionare a unei probleme 41. Fr a exagera rolul pe care cetenii, membrii colectivitii locale l pot juca n cadrul activitii administraiei publice locale i fr a se insista asupra unei participri depline i permanente n conducerea administraiei publice locale, n sensul unei democraii participative (care ar excede, de altfel, principiilor constituional), se consider fireasc necesitatea, cel puin n stadiul actual, al circumscrierii n cadrul legal n vigoare a unor modaliti concrete prin care s se asigure o mai strns legtur i un contact nemijlocit ntre autoritile administraiei publice locale i cetenii acre le-au ales 42. Consultarea cetenilor necesit un efort considerabil prn care s se asigure c opiunile, interesele i punctele de vedere ale diferiilor deintori de interese sunt luate n considerare i integrate n luarea deciziilor. Consultarea este i o metod care permite factorilor de decizie s obin o perspectiv din interiorul comunitii, fr de care msurile luate ar putea fi inadecvate la tradiiile i contextul socio-cultural. Mai mult, n condiiile n care cea mai mare parte a deciziilor sunt considerate a fi politice i de cele mai multe ori controversate, este important ca guvernanii s se implice i s se informeze despre preferinele beneficiarilor deciziilor. Consultarea urmrete atingerea urmtoarelor obiective: - definirea prioritilor i preferinelor beneficiarilor unei msuri administrative;

39 40 41 42 18

Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op.cit., p.161;

Carta european a autonomiei locale (Legea nr. 199/1997), art. 3; Mdlina Voican, op. cit., p. 9;

Corneliu Manda, op. cit., p.209;

identificarea punctelor comune, dar i a celor divergente pe care cetenii le au cu privire la o problem local; 1public, prin care s se asigure reprezentarea intereselor cetenilor n raport cu administraia
public..

stabilirea prin consens a unui set de prioriti care pot fi gestionate cu resursele existente. 43 Consultarea cetenilor se face prin metode specifice de implicare a cetenilor n viaa

Consultarea cu beneficiarii se poate face n orice faz a ciclului unui proiect guvernamental. Dar de obicei consultrile au loc in faza de proiectare, de planificare, de formulare a propunerilor de intervenii publice pentru ca sugestiile j comentariile rezultate pe parcursul dezbaterilor publice s poat fi luate n considerare i integrate n conceptul de baz al interveniei. Principalul scop al planificrii este de a trasa n linii clare direciile care arat echipei de lucru:
- ce trebuie fcut,
-

ceteanului i asigurarea nevoilor acestuia. Iar, etapa de planificare ofer prima oportunitate de a programa acele aciuni care s se asigure cel mai bine c interesul clientului este servit. n general dezbaterile i conflictele intervenite n procesul de planificare au un rol creativ. Ele ajut la identificarea nevoilor i la soluionarea lor prtim. Discuiile canalizate asupra modului de soluionare a anumitor nevoi generez de obicei soluii superioare oricrei alte soluii propuse de o singur parte. n plus, dezbaterile i educ pe participani despre nevoile i constrngerile cu care se confrunt fiecare dintre ei. Astfel c guvernanii neleg mai bine nevoile cetenilor, iar cetenii neleg c bugetele i resursele publice nu sunt nelimitate i deci nici ateptrile i preteniile lor nu trebuie exagerate. Atunci cnd consultrile sunt fcute n mod autentic, i nu prin pseudo-participare, ele pot genera mai multe beneficii dintre care amintim: aplicarea principiului subsidiaritii, asigurarea sptijinului public, transparena cheltuirii banilor publici, eficiena actelor de guvernare, mbuntirea capacitii instituionale 44. Modaliti de consultare

astfel, c procesul de planificare s faciliteze obinerea rezultatelor ulterioare. Guvernanii nu trebuie s uite c scopul final al activitii de guvernare este satisfacia

- cu ce resurse trebuie fcut.

cnd trebuie fcut,

Principiul consultrii cetenilor are un coninut foarte complex dat de diversele modaliti de realizare dispersate n cuprinsul unui numr mare de acte normative, ceea ce ngreuneaz substanial demersul de clarificare i informare i face analiza lor destul de dificil. n demersul de a sintetiza modalitile de realizare concret a principiului consultrii am considerat a fi necesar faptul de a porni de la criteriul propus de Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic, care, n funcie de gredul de implicare a cetenilor, distinge trei tipuri de democraie participativ: informare, consultare i participare 45. Criteriul propus de OEDC este preluat i de Legea nr. 52/2003 pivind transparena decizional n administraia public, care n art. 2 stabilete criteriile transparenei decizionale, astfel: a) informarea n prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaz s fie dezbtute de autoritile publice centrale i locale, precum i asupra proiectelor de acte normative;

43 44 45 19

Mdlina Voican, op. cit., pp. 9-10;

Ibidem, p. 27;

http://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf (consultat pe 26.10.2009);

consultarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, la iniiativa autoritilor publice, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

2) participarea activ a cetenilor la luarea deciziilor administrative i n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

Pentru fiecare dintre cele trei forme prezentate n studiul OEDC am identificat i corelat modalitile conctrete de consultare a cetenilor, aa cum sunt prevuzute n legislaia romneasc:

1.Furnizarea informaiilor din oficiu (inclusiv

Modalitile de informare a cetenilor sunt:

Raportul de activitate al instituiei)

2 . Furnizarea informaiilor la cerere
3.Consultarea cetenilor (deexemplu, prin

Consultarea se face att n problemele de

interes naional, ct i local prin:

dezbateri publice)
4.Participarea cetenilor la edinele forurilor

legislative i decizionale naionale i locale

5 . Referendumul
Participarea activ se materializeaz prin: 7 . Iniiativa legislativ la nivel naional i

local
8 . Parteneriatul

Diagrama 1. Modalitile de realizare a principiului consultrii cetenilor 46

nc din forma sa iniial adoptat n 1991, Constituia Romniei, n art. 31 alin. 2 Dreptul la informaie, se refer n mod expres la obligativitatea autoritilor publice de a furniza informaii de interes public. Zece ani mai trziu, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaia de interes public, n art. 5 alin.1, introduce distincia ntre informaiile care sunt furnizate din oficiu i informaiile care sunt disponibile la cerere. Legea stabilete, de asemenea, procedura detaliat i termenele n care autoritile trebuie s rspund la cererile de informaii. Caracteristica informaiilor din oficiu este aceea c ele trebuie s fie disponibile chiar nainte ca o cerere de informare s fie formulat, de obidei, la departamentul de relaii publice. Art. 5 alin. 1 din Legea 544/2001 identific informaiile de interes major pentru ceteni, dintre care putem aminti: actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice, sursele financiare, bugetul i bilanul contabil, lista cuprinznd documentele de inters public etc. Tot n categoria informaiilor din oficiu se nscrie i Raportul de activitate pe care, conform Legii nr. 544/2001, autoritile sunt obligate sl publice cel puin anual n Monitorul Oficial, Partea a II-a, iar art. 27 din H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 specific informaiile pe care Raportul privind accesul la informaiile de interes public trebuie s cuprind, dintre care amintim: numrul total de solicitri de informaii de interes public, numrul total de solicitri, departajat pe domenii de interes public 47 etc. Principalele mijloace de diseminare a informaiilor de interes public ctre ceteni sunt: afiarea la sediul propriu; afiarea pe internet pe siteul instituiei; anunarea prin mass-media; tiprirea de brouri informative.

a) Informaiile din oficiu

46 47 20

Mdlina Voican, op. cit., p. 34; H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, art. 27;

b) Informaiile la cerere
Alturi de reglementarea la nivel de principiu n Constituie, regimul solicitrii i obinerii informaiilor la cerere este stabilit tot de Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public i H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare aplicare a Legii nr. 544/2001. Legea nr. 544/2001 perecede termenele n care autoritile publice sunt obligate s rspund solicitrilor de informaii venite din partea cetenilor, iar H.G. nr. 123/2002 n art. 16 le sintetizeaz astfel:
a) 10 zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public solicitate, dac aceasta
a fost identificat n acest termen;

b) 10 zile lucrtoare pentru anunarea solicitantului c termenul iniial prevzut la lit. a) nu a fost suficient pentru identificarea informaiei solicitate;

c) 30 de zile lucrtoare pentru comunicarea informaiei de interes public identificate peste termenul prevzut la lit. a); d) 5 zile lucrtoare pentru transmiterea refuzului de comunicare a informaiei solicitate si a motivrii refuzului. Informaiile la cerere sunt de obicei solicitate de ceteni n vederea satisfacerii i exercitrii unor interese i drepturi individuale. Elementele din coninutul cererii de informaii de interes public solicitate la cerere sunt precizate n cuprinsul Legii nr. 544/2001, art. 6 alin.3: Solicitarea n scris a informaiilor de interes public cuprinde urmtoarele elemente:
a) autoritatea sau instituia public la care se adreseaza cererea;

b) informaia solicitat, astfel inct s permit autoritii sau instituiei publice identificarea informaiei de interes public; c) numele, prenumele si semnatura solicitantului, precum i adresa la care se solicit primirea rspunsului.

c) Consultarea prin dezbaterile publice

Consultarea prin dezbateri publice este reglementat de Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public.

Scopul consultrilor este de a crea cadrul de dialog n care cetenii s ofere feedback la opiunile de politic public n diverse stadii ale procesului de decizie. Procedura de realizare a consultrilor pe marginea proiectelor de acte normative este descris n art. 6 al Legii nr. 52/2003 i se refer la obligativitatea procedurilor de publicitate i de organizare a consultrii cetenilor n procesul de elaborare a actelor normative, cu indicarea termenelor aferente. Consultarea ofer cetenilor posibilitatea de a participa activ la procesul de elaborare de reglementri prin sugestii adresate autoritilor administraiei publice. Principiul nu introduce reguli proprii democraiei directe i nu confer cetenilor dreptul de a lua decizia final cu privire la deciziile care au impact asupra activitii ambilor parteneri. Este vorba despre un proces de consultare i nicidecum despre o schimbare a rolurilor ntre administraia public i societatea civil n ceea ce privete elaborarea de acte normative 48. Procesul de consultare trebuie cu necesitate s includ i autoriti ale administraiei publice, altele dect instituia iniiatoare, care justific un interes, dup caz, autoriti i agenii centrale, servicii descentralizate, sau autoriti deconcentrate.

d) Participarea cetenilor la edinele forurilor legislative i decizionale naionale i locale

Ca form de realizare a democraiei participative, publicitatea edinelor forurilor legislative, cele dou camere ale Parlamentului si consiliile locale, respectiv judeene,
48

Mdlina Voican, op. cit., p. 38;

21

urmresc, pe de o parte, transparentizarea procesului decizional i legislativ, iar, pe de alt parte, posibilitatea cetenilor de a deveni coparticipani la soluionarea problemelor naiunii, respectiv ale colectivitilor locale. O prim regul a dezbaterilor parlamentare a proiectelor de legi este publicitatea; dreptul cetenilor de a participa la edinele Camerelor este dat de nsi Constituia Romniei care n Art. 68 stabilete caracterul public al edinelor: Art. 68. Caracterul public al edinelor (1) edinele celor dou Camere sunt publice. (2) Camerele pot hotar ca anumite edine s fie secrete.

2. Dezbaterile proiectelor de acte normative; 3. Votul. Cetenii nu pot interveni nici n fixarea ordinii de zi i nici n procesul de vot, singura etap care permite implicarea cetenilor este etapa dezbaterilor. Procedura ce se cere ndeplinit pentru a putea participa la edine este stabilit n regulamentele camerelor, respectiv consiliilor locale. De obicei, dezbaterile proiectelor de acte normative se fac in dou etape: discuiile generate i dezbaterile pe articole, inclusiv discutarea amendamentelor. Apreciem c cetenii pot interveni att in prima faz a discuiilor generate, ct i a dezbaterilor pe articole. n general, pentru ca dezbaterile s nu devina interminabile exist mai multe tehnici de raionalizare a timpului: limitarea timpului de dezbateri, limitarea timpului acordat fiecrui vorbitor, limitarea numrului de amendamente propuse de la forma iniial a proiectului. Dac regula este publicitatea edinelor. prin excepie de la aceasta regul, legea limiteaz accesul cetenilor la edinele n care se dezbat probleme de politic de securitate i siguran naional sau alte date precum cele precizate de Legea nr. 52/2003: art. 5. Prevederile prezentei legi nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i edinelor n care sunt prezentate informaii privind: 1) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice si politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; 2) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; 3) datele personale, potrivit legii. Cetenii care particip fie la edinele Camerelor, fie la edinele consiliilor, trebuie s se supun regulilor de solemnitate a edinei. Au existat cazuri cnd, n virtutea publicitii edinelor, cetenii au participat la dezbateri urmrind blocarea procesului legislativ, deoarece normele ce se cereau adoptate i nemulumeau. Acesta a fost cazul, in 2006, cnd, la edina n care urma s se stabileasc cuantumul pensiilor, un grup de pensionari de la balcoanele slii de edin a Senatului, cu un 2 2

Ct privete dreptul cetenilor de a participa la edinele forurilor legislative locale, consilii locale si judeene este de factur recenta, introdusa prin Legea nr. 286/200626 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/200I 11, Art. 43 i Art. 109. Aceast reglementare vine sa corecteze omisiunea legiuitorului si acord cetenilor un drept simetric de participare i la procesul legislativ i decizional local. Att Camera Deputailor si Senatul, ct i consiliile locale si judeene sunt organe deliberative, care se ntrunesc in sesiuni;51 lucreaz in edine; procesul legislativ i decizional din cadrul edinelor presupune respectarea n ordine cronologic a trei etape: 1. Fixarea ordinii de zi;

comportament de stadion, au incercat s boicoteze procesul de adoptare a legii pensiilor. Chiar dac, n mod particular, putem fi simpatizani ai aciunii pensionarilor datorit cuantumului mic al pensiilor,totui, toi participanii la edine trebuie s fie disciplinai, altfel ar nsemna ca orice grup care are un interes sa vin la edin i s blocheze procesele legislative, n aceste situaii, conductorul edinei, dup caz, preedintele Camerei, preedintele consiliului judeean ori preedintele de edin la consiliul local sunt ndreptaii s cear sprijinul forelor de ordine, s dispun evacuarea cetenilor tulbureni i s restabileasc ordinea necesar unei bune desfurri a edinei. n cazul n care prea muli ceteni i anun intenia de a participa la o edin i nu pot fi satisfcute toate cererile, criteriul de departajare este ordinea de precdere. Conform art. 3 lit. h) din Legea nr. 52/2003, ordinea de precdere determin prioritatea participrii la edinele publice n raport cu interesul manifestat fa de subiectul edinei. n finalul acestei seciuni se cuvine s amintim si iniiativa Preedintelui Camerei Deputailor, din august 2006, care vine s sprijine i s lrgeasc dreptul de participare al cetenilor la activitatea parlamentarilor prin Programul de Acreditare a ONG-urilor la Camera Deputailor. Prin acest program se acord dreptul de acces permanent al reprezentanilor delegai ai societii civile la activitatea Comisiilor de specialitate ale instituiei" si se urmrete, astfel, lrgirea dreptului de participare, dar i eficientizarea activitii parlamentare prin crearea cadrului consultrii cu societatea civil nc n faza de proiect legislativ.

e) Referendumul
Referendumul este procedeul de consultare prin care cetenii sunt chemai s se pronune prin ,.DA" sau ,,NU" asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil exprimate. Actul normativ care reglementeaz referendumul este Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfurarea referendumului [iar organizarea si desfurarea referendumului se face cu respectarea prevederilor Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale]. Instituia referendumului se afl la confluena mai multor principii ale administraiei publice: principiul autonomiei locale, principiul descentralizarii si principiul consultarii cetenilor. Prin referendum cetenii sunt asociai la procesul de decizie si devin co-decizionari n problemele de interes deosebit ale comunitii locale sau naiunii. Clasificarea referendumurilor ine cont de diferite criterii precum: I. n funcie de obligativitatea consultrii populaiei prin referendum: a a est da vigoar ct unui Referendumul e obligatoriu c intrarea in e
normativ si producerea de efecte juridice este condiionat de aprobarea pri n

referendum;
Referendumul est e facultativ dac rezultatul su are numai un rol un vigoare a ui act normativ sau a

consultativ i nu condiioneaz intrarea n

35. n funcie de unitatea administrativ-teritorial n care se organizeaz: 2 Referendumul naional, prevzut in art. 2 si 90 din Constituie, este iniiat de Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului. Conform art. 15 din Legea nr. 3/2000, poporul este chemat s i exprime voina prin referendum cu privire la: 1) revizuirea Constituiei; 2) demiterea Preedintelui Romniei; 3) probleme de interes naional. 2 3

altei iniiative guvernamentale.

Referendumul judeean se poate desfura n toate comunele i oraele din jude ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate [art. 13 alin. 2 din Legea nr. 3/2000];

1 Referendumul local se poate organiza n toate satele si localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea [art. 13 alin. 2 din Legea nr. 3/2000]. Dac situaiile de organizare a referendumului naional sunt enumerate limitativ, in virtutea principiului autonomiei locale, situaiile de organizare a referendumului local rmn la discreia consiliilor locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean [art. 14 alin. 1]. Aadar, nu exist situaii n care legea impune obligativitatea organizrii referendumului local, cu excepia situaiei prevzute de art. 13 alin. (3): modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor si judeelor cnd consultarea populaiei se cere nainte de naintarea proiectului ctre Parlament.
III. n funcie de momentul organizrii referendumului: prelegislati ac Referendumul v se organizeaz naintea adoptrii unui t s a D referendum normativ u a unei intervenii guvernamentale. e exemplu, ul organiz demitere naional at nainte de a Preedintelui Romniei ori referendumul local pentru modificarea limitelor teritoriale este organizat nainte de trimiterea proiectului de lege spre aprobarea Parlamentului; postlegislati es d necesa Referendumul v te condiia e fond r intrrii n c vigoare a unui act normativ, dup adoptarea sa. n lipsa aprobrii de tre

populaie prin referendum, actul normativ rmne fr valoare juridic. n Romnia post-decembrist au fost organizate dou referendumuri naionale, ambele avnd ca obiect Constituia: adoptar Constitui organiz p ea ei Romniei,referendum at e 8 decembrie 1991 i Romnie organiz modificarea Constituiei i, referendum at pe 19 octombri neces intrri i vigoar e 2003 [referendum post-legislativ ar i n e a

Legii nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei Romniei].

La momentul finalizrii studiului, februarie Parlamentului sunt n discuie modificrile la referendumul. Disputele juridice i,mai ales,politice numrului de voturi necesare pentru demiterea referendum, n ipoteza specific n care preedintele doilea tur de scrutin.

2007, pe masa legislaia privind se nvrt n jurul Preedintelui prin a fost ales din al

n actuala reglementare demiterea Preedintelui se poate face dac la referendum voteaz n acest sens jumtate plus unul dintre cei nscrii pe listele electorale (nu dintre cei care participa la vot).

Partidele care promoveaz modificrile susin c legea trebuie s fie n spiritul si litera Constituiei, astfel ca demiterea s fie simetric cu numirea i cu cele care reglementeaz Alegerea Preedintelui : art. 81 alin. 3 - n cazul n care niciunul dintre candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. n al doilea tur de scrutin este declarat ales Preedinte cel care a obinut cel mai mare numr de voturi, dintre cei care au votat. n mod simetric, n oglind, preedintele poate fi demis tot prin ntrunirea majoritii celor care voteaz. n condiiile unui absenteism la vot ridicat, de aproape 40%, aceast precizare nu mai este un simplu moft din coada de condei, ci este prilejul unor dezbateri foarte aprinse pentru c diferena dintre cei care sunt nscrii pe liste i cei care se prezint efectiv la vot este de cteva milioane de ceteni.. Susintorii modificrilor mai argumenteaz c urmresc s ntreasc controlul poporului asupra conduitei preedintelui n situaiile n care acesta i ncalc n mod grav atribuiile constituionale. n actualul context, n care scena politic romneasc este frmntat de demersurile mai multor partide politice de suspendare a Preedintelui 2 4

Romniei, aprarea oricreia dintre ipoteze ar fi considerat partizan, ceea ce nu este scopul prezentului studiu. De lege ferenda, n afara discuiilor privind majoritatea cu care poate fi demis Preedintele prin referendum, ntrirea rolului cetenilor n procesul decizional necesit o modificare a legislaiei referendumului prin acordarea iniiativei de organizare a referendumului cetenilor. n acest sens sunt i recomandrile fcute nc din 2005 i de ctre Consiliul Europei. n prezent, iniiativa de organizare a referendumului aparine numai guvernanilor naionali sau locali, acest drept trebuie acordat i cetenilor, cu respectarea, firete, a anumitor condiii, cum este, spre exemplu, in cazul iniiativei legislative. Sperm c n afara numrului de votani necesari demiterii preedintelui, parlamentarii s acopere si acest aspect ce va duce la consolidarea, mcar scriptic, a democraiei in Romnia.
n sistemul romnesc de tehnic legislativ exist trei categorii de acte prin care se poate declana procesul legislativ:

f) Iniiativa legislativ

- Proiectul de Lege - promovat de Guvern, Ministere sau alte instituii centrale, reglementat de HG 1361/2006; - Propunerea _Legislativ - promovat reglementat prin L. 24/2000; i 12de senatori sau deputai,

mbrac dou forme, dup cum este exercitat la nivel naional ori la nivel local: 1propunerea de proiecte de legi i, respectiv
propunerea de proiecte de hotrri de consiliu local sau judeean.

Iniiativa legislativ promovat de ceteni - reglementat prin Legea 189/1999. Participarea activ a cetenilor la procesul decizional prin iniiativa legislativ

Exercitarea iniiativei legislative naionale i locale este reglementat de Legea 189/1999 privind exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni i de Legea 141/2004 pentru modificarea si completarea Legii administraiei publice locale nr. 2l5/2001 . Scopul ambelor forme de iniiativ legislativ, naional i local este de a permite cetenilor s provoace declanarea procedurii de decizie i s propun ei nii acte normative. Aa cum a fost reglementat nc din forma iniial a Constituiei Romniei (1991), pentru declanarea unei iniiative legislative naionale era necesar un numr de 250.000 de ceteni care s provin din cel puin un sfert din judeele rii. Ulterior, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituiei Romniei, pentru a ncuraja i ntri rolul iniiativei legislative populare, art. 74 a relaxat condiiile de promovare a iniiativei legislative i a sczut pragul de promovare de la 250.000 de ceteni la 100.000 de ceteni. Pentru c dreptul de iniiativ legislativ este consfinit prin Constituie i pentru c o mare parte a problemelor locale trebuie rezolvate la nivel local, conform principiilor descentralizrii i subsidiaritii, cetenii ar trebui s aib posibilitatea legal de a propune adoptarea de hotrri locale. Pan la apariia Legii nr. 141/2004 cetenii puteau avea iniiativa legislativ numai la nivel naional. Legea nr. 141/2004 vine s remedieze omisiunea legiuitorului i confer n mod expres dreptul cetenilor de a iniia proiecte de hotrri de consiliu local i, respectiv, judeean, pentru promovare fiind nevoie de sprijinul a cel puin 5% din populaia cu drept de vot din respectiva unitate administrativ-teritorial. Se apreciaz c,n condiiile coborrii pragului de promovare a iniiativei legislative la 100 000, efortul de adunare a semnturilor este considerabil i necesit o abordare profesionist cu un plan de aciune serios n funcie de resurse, astfel c este puin probabil ca demararea unei iniiative legislative s fie o aciune spontan, ci probabil va fi iniiat de un ONG, un partid politic sau o alt coaliie organizat.
Aadar, orice cetean are dreptul de a promova o iniiativa legislativ cu condiia de a fi sprijinit de ali ceteni prin adeziune materializat pe o list de

2 5

semnturi. Conform art. 74 din Constituia Romniei, singurele domenii n care dreptul de iniiativ a cetenilor este restricionat sunt: problemele fiscale, cele cu caracter internaional, amnistia si graierea. n afara pragurilor de susinere din partea cetenilor, Legea nr. 189/1999, respectiv Legea nr. 141/2004 reglementeaz procedura de exercitare a iniiativei legislative cu referire la: semnturile susintorilor, atestarea listelor de susintori, nregistrarea propunerii legislative. n cazul iniiativelor legislative naionale verificarea ndeplinirii condiiilor este fcut de Curtea Constitutional, respectiv de secretarul primriei pentru iniiativele locale. Pentru iniiativele legislative naionale este cerut i avizul Consiliului Legislativ. Odat ajunse pe ordinea de zi a forului legislativ, procedura de adoptare a proiectului propus de ceteni urmeaz procedura corespunzatoare categoriei actului propus.

g) Parteneriatul
Dei parteneriatul, n general, nu este o form tipic de realizare a principiului consultrii, anumite forme de parteneriat - ne referim la parteneriatele construite n vederea formulrii documentelor de planificare strategic - funcioneaz practic ca o modalitate de implicare a cetenilor la procesul decizional. Ca una dintre cele mai recente tendine de promovare a democraiei participative, stabilirea parteneriatului urmrete s reuneasc ntr-un cadru comun diversele interese conflictuale ale deintorilor locali de interese, regionali ori naionali, pentru a gsi soluii la nevoile i prioritile locale. Dac iniiativa legislativ este promovat de societatea civil, n cazul parteneriatelor. acestea sunt de obicei promovate de autoriti, care, n diferite stadii de dezvoltare ale unei politici publice se pot angaja n relaii de colaborare si parteneriat cu diversele grupuri deintoare de interese. Fiind o tem recent lansat, parteneriatul nu a primit o definiie consacrat. Astfel, se reine definiia propus ntr-un studiu suedez, care prezint parteneriatul ca o pleiada de actori sau organizaii care s-au adunat pentru a soluiona probleme de interes comun,n care toi partenerii folosindu-i competenele, experiena i resursele, pot contribui la dezvoltare.
n cadrul fiecrui parteneriat fiecare trebuie s contribuie cu cte ceva. Implicnd, aadar, nu numai contribuia, dar i angajamentul participanilor, cultura seriozitii, prin respectarea angajamentelor asumate, este vital pentru succesul parteneriatului i constituie o

precondiie a conlucrrii n parteneriat.

participarea n vederea mobilizrii si activitii. Parteneriatul este promovat, coordonrii resurselor si al eficientizrii de obicei, atunci cand iniiatorul unei intervenii nu o poate realiza singur. n cooperarea mai mult sau mai puin formal din cadrul unui parteneriat pot fi implicai: Scopul parteneriatelor este de a promova

12-

etc.;

actorii publici: administraia public central, judeean sau local, regiile autonome
actori privai: firmele. ONG-urile etc. Partenerii constituie numai o mic fraciune din sfera deintorilor de interese i au un

grad de participare mai mare dect deintorii de interese. n afar de rolul consultativ, partenerii contribuie efectiv la atingerea obiectivului propus prin aportul de capital i/sau resurse proprii. Construirea parteneriatelor este susinut i prin finanare din Fondurile Structurale, precum Fondul Social European (FSE). n Regulamentul 1081/2006, n art. 3 se precizeaz c domeniul pentru care se acord asisten este: promovarea parteneriatelor, pactelor si iniiativelor prin stabilirea de contacte ntre factorii interesai corespunztori, cum 2 6

ar fi partenerii sociali i ONG-urile, la nivel naional, regional, local i transnaional n vederea mobilizrii pentru reformele din domeniul ocuprii i al pieei, inclusiv a muncii.

Parteneriatele constituie, de asemenea, subiectul principal al art. 5 din acelai regulament referitor la Buna guvernare i parteneriatele. Crearea parteneriatelor este un exerciiu dificil, dar eficient. Adesea, parteneriatele sunt susinute i iniiate de Guvern n ncercarea de adaptare a politicilor naionale la condiiile locale. Prin implicarea reprezentanilor din toate sectoarele societii n modelarea interveniilor, parteneriatele pot influena modalitatea n care politicile publice sunt implementate. Unele au,n mod special, experien ndelungat n implementarea parteneriatelor: Irlanda (incluziune social), Canada (dezvoltare economic), Marea Britanie (regenerare urban) 49.
n incheiere , n tabelul de mai jos vom sintetiza formele concrete de consultare a cetenilor, n funcie de gradul lor de implicare i actele normative corespunztoare:
Grad de implicare Clasificare Forme concrete de Reglementare
*Art. 31 Constituie

ceteni
Mic sau deloc Informarea
cetenilor

realizare
Informaii din oficiu Informaii la cerere

*Legea nr. 544/2001

* Art. 31 Constituie

* Legea nr. 544/2001

Consultarea
Mediu i mare cetenilor

Dezbateri publice
edine publice

Legea 52/2003
*Art. 68 Constituie

* Legea nr. 215/2001

* Legea nr. 141/2004

Referendum
Iniiativ legislativ

* Legea 3/2000
* art. 74 Constituie

* Legea nr. 189/1999

Foarte mare

Participarea activ
Parteneriat

* Legea nr. 215/2001

Regulamentul

1081/2006 FSE

Diagrama 2. Modalitile de realizare a principiului consultrii cetenilor i cadrul legislativ corespunztor 50 Informarea cetenilor - solicit cel mai mic grad de implicare a cetenilor care sunt inuti la curent despre activitatea instituiilor publice. Dei cetenii rmn n exteriorul proceselor administrative, la nivelul de simplu spectator sau analist-comentator. informarea este tot o modalitate de participare pasiv, care st la baza procesului de nvaare i informare a cetenilor despre actele de guvenare. Ulterior, informaiile pot sluji pentru implicarea n forme de participare mai activ. Iar, pe de alt parte, disponibilitatea informaiilor presupune c procesul de guvemare este suficient de transparent pentru ca cetenii s obina informaia necesar pentru a vedea n ce msura guvenul i respect promisiunile i pentru a fi capabili s analizeze ce se ntampl n diverse sectoare de politic.

Consultarea cetenilor implic un grad sporit de implicare a acestora care nu numai c citesc i se informeaz, dar au prilejul de a-i exprima punctele de vedere n cadrul consultrilor. Consultarea este vzuta ca un proces de promovare a demersurilor inclusiv prin implicarea grupurilor marginalizate n procesul de luare a deciziilor. Consultrile sunt menite s contribuie la evidenierea valorilor comune i stabilirea ncrederii reciproce; ele sunt un factor important n formarea capitalului social.

49

Ibidem, pp. 42-52;

50

Ibidem, p. 54.

2 7

Participarea activ implic maximul de participare din partea cetenilor care trebuie s dea dovad de iniiativ, maturitate i dedicaie, devenind co-participani ai procesului de guvemare. Participarea activ necesit o form structurat de organizare a cetenilor.

NCHEIERE
n ncheiere, din analiza textelor art. 121 i 122 din Constituia Romniei, se poate aprecia c rolul administraiei publice locale const n principal n a rezolva treburile publice i de a asigura, n acest cadru, interesele colectivitilor locale, conform nevoilor i cerinelor exprimate de acestea, strns legate de specificul unitii administrativ-teritoriale de care ele parin. Din analiza dispoziiilor generale ale Legii 215/2001 i n mod deosebit din art. 3 alin. 1, rezult c menirea administraiei publice locale este de a rezolva i de a gestiona, prin autoritile sale autonome, n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a treburilor publice n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint 51.

51

Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, art. 3 alin.1.

28

BIBLIOGRAFIE
1. Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Ed. Ankarom, Iai, 1998. 2. Corneliu Manda, Drept admnistrativ , Tratat elementar, ediia a IVa, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2007.

3. Mdlina Voican, Principiile administraiei publice. Principiul consultrii cetenilor, Ed. Universitaria, Craiova, 2007. 4. Tiberiu Pavelescu, Drept administrativ romn, ediia a IIa revizuit i adugit, Ed.
ProUniversitaria, Bucureti, 2007.

5. Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ curs aprofundat, Ed. ProUniversalis, Bucureti, 2005. 6. Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept adminstrativ, partea special, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2007.

7. Ctlin Blan, Drept administrativ i tiina administraiei suport de curs anul II, sem. I, Iai, 2008. 8. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ed.Lumina Lex,
Bucureti, 2005. 9. Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Ed.Risoprint, Cluj, 2007. 10.. Administraia public local legislaie, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007.

11. Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial nr. 767 din 31 decembrie 2003, Ed. ALL Beck, Bucureti, 2004. 12. Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial nr.
din 23 aprilie 2001.

204

13. Legea nr. 195/2006 lege cadru a descentralizrii , publicat n Monitorul Oficial nr. 453 din 25 mai 2006. 14. Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale ,
publicat n Monitorul Oficial nr. 271 din 29 martie 2004. noiembrie 1997.

15. Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, publicat n Monitorul Oficial nr. 331 din 26 1 6 . 1 7 . 1 8 .

Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de

interes public,

publicat n Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001.

Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public ,

publicat n Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003.

Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea

referendumul ui,

publicat n Monitorul Oficial nr. 84 din 24 februarie 2000.

19. Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni ,
publicat n Monitorul Oficial nr. 611 din 14 decembrie 1999.

20. http://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf - OECD, Engaging Citizens in

Policy-Making, Consultation and Public Participation, Paris, France, July 2001.

2 9