Sunteți pe pagina 1din 7

DECONCENTARE ȘI DESCENTRALIZARE ADMINISTRATIVĂ

” PRINCIPIUL DECONCENTRĂRII ÎN ADMINISTRAȚIA


PUBLICĂ”

-REFERAT-
” Principiul deconcentrării în administrația publică ”

I. Fundamentul juridic al principiului

Deconcentrare, descentralizare, acestea sunt două cuvinte cheie în materie de organizare


administrativă. Excepţie fac autorităţile care sunt în fruntea statului (Preşedintele de Republică,
Primul-Ministru, minişti). Orice altă autoritate administrativă este, în principiu plasată fie într-un
statut de deconcentrare, fie într-unul de descentralizare”.
Principiul deconcentrării serviciilor publice este un concept nou, nefiind prevăzut de Constituţia
României din 1991, folosindu-se terminologia de descentralizare a serviciilor publice
Principiul deconcentrării cunoaște în sistemul juridic român o dublă fundamentare: constituțională
și legală. Valoarea constituțională conferită principiul și deconcentrării rezultă din cuprinsul
dispozițiilor art. 120 alin. (1) din legea fundamentală "Administrația publică din unitățle
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și
deconcentrării serviciilor publice".
De asemenea, acest principiu se regăseste reglementta și în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001
a administrației publice locale ca unul dintre principiile fundamentale în baza căreia se organizează
și funcționează administratia publică locală: "Administrația publică în unitățile administrativ-
teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei
locale, deconcentrării serviciilor publice (…)". După cum se poate observa, ambele acte normative
utilizează sintagma de "deconcentrare" prin referirea directă la anumite structuri ale administrației
publice locale, "serviciile publice". S-ar părea, la prima vedere, într-o interpretare strictă și rigidă a
textelor normative în cauză, că fenomenul deconcentrării ar trebui să privească doar aceste
organisme administrative, serviciile publice. O astfel de interpretare limitativă nu a fost acceptată, o
asemenea exprimare a constituantului și a legiuitorului fiind deficitară și problematică, mai ales prin
prisma faptului că în acest mod Instituția prefectului, principalu exponent al deconcentrării, nu-
și găseste locul în cadrul principiului. Prefectul nu intră în sfera structurilor administrative ale
serviciilor publice și totuși reprezintă o instituție fundamentală prin intermediul căruia Guvernul
exercită competențele sale specifice indirect în teritoriu [art. 123 alin. (1) din Constituție dispune
că "Guvernul numește un prefect în fiecare județ și în municipiul București"].
Termenul de „deconcentrare” este stabilit prin Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, având potrivit art. 2
lit. j) din lege, următoarea accepţiune: „deconcentrare – redistribuirea de competenţe administrative
şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
către propriile structuri de specialitate din teritoriu;”.
Principiul deconcentrării, ca principiu fundamental de organizare și functionare a administrației
publice locale, priveșe raporturile dintre puterea centrală și diferitele structuri repartizate ale acesteia
în teritoriu. Mai trebuie precizat că principiul deconcentrării în sistemul administratiei publice
dobândește valoare constituțională abia prin revizuirea din anul 2003. Constituția României adoptată
în anul 1991 prevedea în art. 119 alin. (1) faptul că "Administrația publică din unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării
serviciilor publice". Utilizarea de către constituantul român a conceptului de "descentralizare"
alături de cel de "servicii publice", mai ales prin prisma dispozițiilor art. 122 alin. (2) care dispunea
că prefectul "conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor", constituia o greșeală care a
condus la o "abandonare" a instituției deconcentrării în perioada imediat următoare la nivelul
doctrinei juridice úi a cadrului legislativ românesc. Descentralizarea presupune exercitarea unor
competențe delegate în condiți de autonomie de către autorități locale care sunt alese, fără existența
unor raporturi de subordonare ierarhică față de eșaloanele superioare ale administrației publice.

II. Instituția juridică a deconcentrării

Deconcentrarea reprezintă în principal o formă a centralizării, o modalitate concretă de ameliorare


a consecințelor negative rezultate din procesul de centralizare pură. Astfel, fundamentele
deconcentrării se regăsesc în carențele sistemului centralizat și în necesitatea de a corecta într-o
anumită măsură aceste carențe. Deconcentrarea reprezintă o modalitate de repartizare a
competențelor sub semnul unei singure entități juridice, statul, ce se produce de sus în jos, în profitul
esaloanelor locale.
Prin deconcentrare sunt atribuite competențe reprezentanților puterii centrale în teritoriu.
Beneficiarii acestor delegări de competențe sunt funcționari sau organe care în continuare rămân
într-un raport de subordonare ierarhică față de autoritatea centrală și care nu sunt supuși unui
"control democratic al electorilor", fiind numiți. Autoritatea locală beneficiară a transferului de
competențe prin această formă de organizare internă a statului apare astfel ca o autoritate în primul
rând executantă, ce nu poate să edicteze reguli juridice aplicabile la nivel local decât în cadrul strict
al competențelor pe care le deține prin lege.otuși, chiar dacă suntem în prezența unui raport de
subordonare ierarhică, deconcentrarea presupune un transfer real de competențe, astfel încât
autoritățile deconcentrate sunt singurele competente să adopte decizii în domeniile concedate,
superiorul iararhic neputând să se substituie juridic acestora. Statul recunoaște astfel agenților săi
repartizați în teritoriu o anumită putere decizională, întotdeauna de natură administrativă, acestia
putând adopta decizii originare prin care să exprime necesitățile și interesul local.

III. Consecințele juridice ale principiului deconcentrării

Normarea la nivel constituțional a principiului deconcentrării [art. 120 alin. (1)] produce în plan
normativ o serie de consecințe jurdice transpuse în obligații specifice ce incumbă puterii publice.

1. O primă consecință juridică ce se impune este aceea că se creează o obligație negativă de


limitare a intervențiilor de natură decizională directe ale statului, mai exact ale centrului etatic, în
planul relațiilor sociale locale în materie administrativă. Această obligație juridică generală trebuie
corelată fără îndoială cu un alt principiu constituțional, al subordonării ierarhice a tuturor structurilor
administrative față de țuvern, care exercită conducerea generală a administrației publice. Cele două
principii constituționale, principii cu aceeasi valoare juridică, trebuie înțelese într-o manieră aparte
care să le permită o existență comună la nivelul dreptului fără apariția unor contradicții prin prisma
consecințelor juridice rezultate din esența fiecăruia. Astfel, putem afirma că sistemul autorităților
administrației publice se fundamentează de principiu pe subordonarea ierarhică, fenomenul
centralizării statului în acest cadru neputând fi negat, dar trebuie în mod obligatoriu ca puterea
centrală să se limiteze în ceea ce priveúte exercitarea directă a competențelor sale asupra
colectivităților locale și să delege, pe cât posibil, a mare parte a acestor competențe unor autorități
publice locale care vor acționa în numele său și sub controlul său.
2. O a doua consecință juridică rezultată din principiul constituțional al deconcentrării se prezintă
din nou sub forma unei obligații ce are drept debitor puterea publică, și anume obligația de a asigura
mijloacele concrete prin care să se realizeze deconcentrarea, adică de creare a unor structuri
administrative cu capacitate decizională reală, nu doar instituită la nivel formal. Constituantul însuși,
în considerarea unei astfel de obligații a statului, a procedat la o trasare preliminară a unor astfel de
structuri administrative, precum prefectul, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor în
teritoriu sau alte organe ale administratiei publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.
Se observă că prin actul fundamental s-a creat un cadru general de structuri deconcentrate, revenind
puterii publice centrale obligația de a crea autorități decizionale reale prin care acest cadru
constituțional să nu rămână o simplă formă fără un conținut concret.

3. De asemenea, o altă consecință juridică ce se crează prin normarea deconcentrării la nivelul


actului fundamental constă într-o obligație pozitivă de trasmitere a unor competențe de natură
administrativă reale autorităților publice numite de către puterea centrală în teritoriu. Aceste structuri
teritoriale deconcentrate trebuie să aibă o reală capacitate decizională în materie administrativă la
nivel local și nu să se transforme în simple cadre de exercitare a puterii centrale, simple executante
ale unor ordine de la nivel central. țradul de deconcentrare a statului depinde de raportul
competențelor partajate între centru și extremități. Deconcentrarea presupune posibilitatea exercitării
și exprimării unei voințe distincte a acestor autorități deconcentrate față de voința centrului. Suntem
practic în prezența unui mandat de drept public ce presupune două tipuri de voință, voința puterii
centrale și voința autorităților deconcentrate, cea din urmă trebuind să fie conformă primeia într-o
manieră originară. Aceste autorități deconcentrate trebuie să poată să adapteze prin deciziile lor
coordonatele generale ale politicii puterii centrale la specificul colectivităților locale.

IV. Dreptul de tutelă administrativă

Din cele prezentate anterior și după cum Constituția însăș impune prin art. 102 alin. (1) care
normează un drept al țuvernului de conducere generală a administrației publice, rezultă că puterea
centrală exercită un drept de tutelă administrativă generală1 asupra structurilor administrative din
teritoriu. Acest drept de tutelă administrativă are un conținut specific în funcție de subordonarea sau
nesubordonarea directă a autorităților publice locale față de centru. Subiectele de drept public asupra
cărora se exercită acest drept de tutelă sunt, pe de o parte, structurile administrative deconcentrate
(prefectul, serviciile publice deconcentrate și celelalte organe ale administrației publice centrale din
unitățile administrativ-teritoriale), iar pe de altă parte, autoritățile locale autonome (primarul și
Consiliile locale și județene).
Dreptul de tutelă asupra structurilor teritoriale deconcentrate reprezintă un drept a cărui natură
presupune în principiu toate consecințele normative ce rezultă din subordonarea ierarhică a acestor
autorități față de centru: dreptul de a modifica, suspenda sau revoca actele adoptate de către acestea
sau dreptul de sancționa aceste structuri (posibilitatea constituțională și legală de creare a acestor
organisme de execuție si organizare a executării deciziilor normative centrale, permite prin
paralelism si posibilitatea de revocare din funcție sau chiar de dizolvare a acestora ca una dintre cele
mai aspre sancțiuni). Acest drept se exercită fie direct de către ministere și celelalte organe de
specialitate ale administrației publice centrale față de propriile structuri de specialitate din teritoriu
sau de către țuvern asupra reprezentanților săi în teritoriu, prefecții, fie indirect de către prefecți
asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației
publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, pe care le conduce.
Dreptul de tutelă asupra autorităților locale autonome se exercită într-o modalitate indirectă, prin
intermediul instituției prefectului, si este circumstanțiat de către constituantul român în art. 123 alin.
(5): "Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului
județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept". Fundamentul acestui drept de tutelă rezidă în fapt în respectul principiului
constituțional al legalității impus prin art. 1 alin. (5) din Constituție. Acest control efectuat de către
prefect reprezintă una dintre modalitățile de asigurare a preeminenței intereselor naționale asupra
intereselor locale și de prevalare a unității juridice a statului.
Aceste autorități locale nu se găsesc într-un raport de subordonare directă față de puterea centrală,
având un caracter autonom, fiind alese si reprezentând voința electoratului local, însă, plasarea lor
de către însuși constituantul român în cadrul sistemului administrației publice și atribuirea
competenței generale de conducere a acestui sistem țuvernului, le plasează sub imperiul unei
subordonări virtuale, am putea spune, față de centru. Nu trebuie uitat faptul că aceste autorități
locale beneficiază în acelasi timp de toate consecințele juridice rezultate din consacrarea
constituțională a principiilor descentralizării și autonomiei locale. Dar libertatea de administrare de
care se bucură colectivitățile teritoriale își găsește întotdeauna limita în prerogativele statului, aceste
prerogative neputând fi "nici restrânse nici private de efect, nici chiar temporar; intervenția
legiuitorului este deci subordonată condiției ca controlul administrativ (...) să permită asigurarea
respectului legilor și (...) salvgardarea intereselor naționale (...)" (Consiliul Constituțional francez,
Dec. nr. 82-137 din 25 februarie 1982). Aceste exigențe constituționale sunt satisfăcute prin
acordarea posibilității reprezentantului statului în teritoriu de a supune deciziile organelor úi
persoanelor reprezentative ale acestor colectivități teritoriale unui control jurisdicțional
După cum se poate observa, această tutelă are un caracter particular și vizează o singură situație
juridică posibilă în care poate interveni: prin atacarea în fața instanței de contencios administrativ a
actelor adoptate de către autoritățile locale autonome pe motivul nelegalității acestora.
Nesubordonate direct puterii centrale, autoritățile locale trebuie însă să-și desfășoare activitatea sub
semnul legalității, neputând adopta acte prin care să-și depășească competențele dobândite sau care
să nu fie conforme legii. Medierea unei situații în care puterea centrală, prin reprezentantul său în
teritoriu, prefectul, consideră că un act emis de aceste autorități are caracter nelegal, revine numai
instanței de contencios administrativ. Astfel, subliniem încă odată că nu avem de-a face cu o
subordonare directă față de puterea centrală, ci cel mult una pe care am putea-o defini drept virtuală,
deoarece aceasta, prin prefect, nu va putea să modifice, să suspende sau să anuleze actele
considerate nelegale. Singura competentă este instanța de judecată, iar efectul admiterii acțiunii
intentate de către prefect este constituit din suspendarea efectelor actului până la soluționarea
definitivă și irevocabilă a cauzei deduse judecății.

V. Consecințele juridice ale dreptului constituțional de tutelă al prefectului

Analiza art. 123 alin. (5) din Constituție, care normează specificul dreptului de tutelă
administrativă exercitat de către prefect, ca reprezentant al țuvernului, asupra autorităților locale
alese, impune mai multe precizări prin prisma consecințelor normative pe care le crează.

1. O primă precizare apare sub forma unei obligații generale ce rezultă indirect din prevederile art.
123 alin. (5) din Constituție, o obligație care incumbă prefectului de a realiza un control real de
legalitate asupra tuturor actelor administrative primite de la autoritățile locale alese. Prefectul nu se
poate prevala de această obligație constituțională și trebuie să analizeze din punct de vedere al
legalității fiecare act furnizat de către autoritățile locale autonome deoarece, după cum dispune art. 1
alin. (3) din Legea nr. 340/2006 privind prefectul și instituția prefectului14, acesta "este garantul
respectării legii úi a ordinii publice la nivel local".
2. O a doua precizare ce se impune rezultă din utilizarea sintagmei "poate" de către constituantul
român ["prefectul poate ataca (...)"]. Folosirea acestui termen poate sugera o facultate din partea
prefectului, faptul că nu ar fi obligat să sesizeze instanța de contencios administrativ, chiar și în
ipoteza în care constată nelegalitatea actului controlat, și că, în același mod acesta ar putea să
renunțe la o acțiune introdusă și dedusă judecății. În realitate , înainte de a introduce acțiunea de
revocare a actului , prefectul solicită reanalizarea ,modificare în vederea intrării în legalitate.
3. O a treia precizare vizează crearea unei obligații pentru autoritățile locale enumerate în cuprinsul
art. 123 alin. (5), consiliul județean, consilul local, primarul, de transmitere către prefect a actelor
adoptate de către acestea în vederea efectuării controlului de legalitate și eventual a sesizării
instanței de contencios administrativ dacă se impune. Necesitatea transmiterii actului se impune prin
faptul că prefectul trebuie să cunoască actul înainte de a deveni executoriu pentru a putea fi în
măsură să sesizeze instanța de judecată în caz de nelegalitate a actului în considerarea obligației
constituționale ce-i incumbă .
Legea administrației publice locale face aplicația acestei obligații de transmitere a actelor adoptate
ce incumbă acestor autorități locale alese prin intermediul art. 115 care reglementează în alin. (2) că
"Dispozițiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului județului, în cel mult 5 zile
lucrătoare de la semnarea lor", în alin. (3) lit. b) – "Hotărârile consiliului local se comunică în mod
obligatoriu prefectului județului", și în alin. (4) – "Hotărârile consiliului județean se comunică în
mod obligatoriu prefectului județului".
4. O a patra precizare vizează faptul că normarea unei obligații de transmitere a actelor adoptate de
către autoritățile locale către prefect creează consecințe asupra momentului în care aceste acte
produc efecte juridice și sunt deci obligatorii. Legea prevede într-o manieră generală că acestea
devin executorii sau obligatorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică .
Prin completarea dispozițiilor legale cu cele constituționale, practic avem de-a face cu două etape
obligatorii și succesive în această ordine pe care trebuie să le parcurgă un act adoptat pentru a putea
produce efecte juridice: transmiterea către prefect în formă scrisă prin secretarul respectivei unități
administrativ-teritoriale (art. 48 din lege) și aducerea la cunostință publică.
Deci, putem afirma că se creează două condiții obligatorii pentru dobândirea caracterului
executoriu de către actele adoptate: transmiterea și publicarea.
5. O a cincea precizare se referă la faptul că transmiterea anumitor acte adoptate de către autoritățile
locale prefectului creează pentru acesta pe de o parte, o obligație de control al legalității ce trebuie
efectuat într-un termen rezonabil, în acestă perioadă aceste acte normative neproducând efecte
juridice, iar pe de altă parte, în cazul constatării prin control a unei stări de ilegalitate, o obligație de
informare a emitentului actului în scopul unei eventuale corectări numai de către acesta din urmă úi
a evitării intervenției judecătorului de contencios administrativ, pe perioada derulării procesului
actul fiind suspendat de drept. Termenul rezonabil în care trebuie efectuat controlul de legalitate
reprezintă o exigență de natură constituțională și se impune prin necesitatea rezolvării rapide și
prompte a problemelor ce pot apărea la nivelul colectivităților locale, o tergiversare prea mare din
partea prefectului putând produce blocaje instituționale și consecințe negative în plan local. De altfel
legea administrației publice locale face trimitere la un asemenea termen prin dispozițiile art. 49
alin. (2) care prevăd că "Aducerea la cunoștință publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în
termen de 5 zile de la data comunicãrii oficiale cãtre prefect". Prin coroborare cu prevederile alin.
(1) al aceluiași articol care prevede că "Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc
efecte de la data aducerii lor la cunoștință publică" 22, rezultă că prefectul are la dispoziție un
termen de numai 5 zile în care să efectueze controlul de legalitate, după expirarea acestui termen
actul începând să producă efecte juridice.
În practică un asemenea termen este constrângător, iar prefectul nu poate să efectueze un control
de legalitate eficace într-un termen asa de scurt, pe de o parte, datorită numărului mare de acte ce îi
parvin, iar pe de altă parte, datorită celorlalte atribuții pe care este obligat să le exercite. Necesitatea
soluționării controlului într-un termen rezonabil nu presupune automat ca acest termen să fie scurt,
controlul efectuat trebuind în primul rând să fie real și eficace.
În conlcluzie reiterez faptul că principiul deconcentrării serviciilor publice, este un principiu
fundamental care stă la baza administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, alături de
principiile descentralizării şi autonomiei locale, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 120 alin. (1)
din Constituţie. Deconcentrare este definită ca redistribuirea de competenţe administrative şi
financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
către propriile structuri de specialitate din teritoriu. Sub acest aspect, potrivit jurisprudenţei Curţii
Constituţionale (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009), serviciile publice
deconcentrate reprezintă „prelungiri în teritoriu ale ministerelor”. Serviciile publice deconcentrate
sunt structuri care îndeplinesc atribuţii de putere publică.

Bibliografie:
1. Constituția României
2. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, cu modificările și
completările ulterioare ;
3. Legea nr. 195/2006 a descentralizării ,cu modificările și completările ulterioare ;
4. Legea nr. 340/2006 privind prefectul şi instituţia prefectului ;
5. George Liviu Girleșteanu -IMPLICAŢIILE JURIDICE ALE PRINCIPIULUI
CONSTITUŢIONAL AL DECONCENTRĂRII LA NIVELUL SISTEMULUI
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA
6. Dănişor, D.C., Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti: C.H. Beck, 2007.