coala Naional de Studii Politice i Administrative

Proiect de cercetare
Descentralizarea serviciilor pubice n
Romnia

Coordonator tiinific:

FAP-AE
2013

Cuprins:
1. Introducere
2. Consideraii generale serviciile publice n Romnia
2.1.

Definirea noiunii de serviciu public

2.2.

Principii i reguli de armonizare i

funcionare a serviciilor publice

2.3.

Evoluia serviciilor publice n Romnia

2.4.

Serviciile publice ale administraiei

publice centrale din Romnia

2.5.

Serviciile publice ale administraiei

publice locale din Romnia

3. Conceptul de descentralizare a serviciilor publice
3.1.

Cadrul teoretic i legislativ

3.2. Avantajele i dezavantajele descentralizrii serviciilor publice n Romnia

3.3.

Relaia dintre descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice

4. Autoriti care monitorizeaz descentralizarea serviciilor publice n Romnia

4.1. Preedenia Romniei Administraia Prezidenial
4.2.

Guvernul Romniei

4.3. Administraia central de specialitate

5. Norme europene privind descentralizarea
6. Strategii i/sau programe naionale sau locale care vizeaz descentralizarea
7. Concluzii
8. Bibiografie

1. Introducere

n fiecare stat s-a pus i se pune problema centralizrii sau descentralizrii, indiferent de
structura sa sau de regimul politic. Statul este o putere public, organizat pe un anumit teritoriu i
recunoscut la nivel internaional de celelalte state, cu rolul de a reprezenta populaia de pe
teritoriul su dar i cu rolul de a-i rezolva interesele i problemele, att de diferite de la o
persoan la alta sau de la un grup de indivizi la altul.
Pentru a-i ndeplini aceste roluri, statul i mparte teritoriul i populaia aflat pe acesta
n anumite zone de interese, pe baz diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc.
Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unitile administrativ-teritoriale care de-a lungul
istoriei au purtat diverse denumiri: jude, inut, regiune, ora, comun, etc. n toate aceste uniti
administrativ-teritoriale statul a creat autoriti publice, care s-l reprezinte i s acioneze n
acestea pentru realizarea intereselor sale, dar i ale locuitorilor respectivi. n acelai scop, statul a
creat autoriti i la nivel central, care s-l reprezinte i s asigure realizarea intereselor care se
pun la acest nivel i care apar ca ceea ce este comun i general tuturor zonelor de interese.
Profesorul Paul Negsulecu afirma c n orice ar sunt dou categorii de interese: unele
care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetenilor, ntreaga colectivitate i altele
care sunt speciale unei anumite localiti. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul
a creat regimuri juridice sau instituii speciale, fiecare dintre ele asigurnd o rezolvare mai mult
sau mai puin corespunztoare situaiilor concrete1.
Pentru satisfacerea intereselor i nevoilor populaiei, statul a creat serviciile publice, pe
care le administreaz i coordoneaz aa cum este prezentat i n prima parte a acestei lucrri. n
funcie de fiecare stat, serviciile publice pot avea un grad ridicat de centralizare sau
descentralizare.
1

P.Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934, Institutul de
Arte Grafice E. Mrvan, p. 113.

Pe parcursul demersului tiinific ne-am propus s facem o analiz a descentralizrii

serviciilor publice din Romnia, pe baza studiilor i analizelor anterioare. De asemenea, am
identificat mai multe definiii ale serviciilor publice din doctrina de specialitate, principii i
reguli de armonizare i funcionare a serviciilor publice dar i o evoluie a acestora n Romnia.
Pn la elaborarea unei concluzii am considerat necesar definirea conceptului de
descentralizare a serviciilor publice, aici intrnd cadrul teoretic i legislativ, avantajele i
dezavantajele descentralizrii, obiectivele dar i relaia dintre descentralizare i deconcentrare.
Pe parcursul lucrrii am enumerat i autoritile care monitorizeaz i coordoneaz
serviciile publice n Romnia dar i normele europene care reglementeaz descentralizarea. Aici
am avut n vedere respectarea acestor norme de ctre Romnia, ca stat membru al Uniunii
Europene.
nainte de a elabora o concluzie am evideniat i puinele strategii/programe naionale sau
locale care vizeaz descentralizarea serviciilor publice n Romnia.

2. Serviciile publice n Romnia

2.1. Definirea noiunii de serviciu public
n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna o activitate
de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan juridic, autorizat de o
autoritate a administraiei publice.
Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a suportat
modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard claritatea iniial. n
doctrina occidental s-au conturat pn n prezent trei definiii care coexist i care au fost
preluate n legislaia comunitar2:
definiia clasic, conturat la nceputul secolului al-XX-lea, consider c serviciul
public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. n aceast
accepiune subzist definiia lui Duguit, potrivit cruia serviciul public este activitatea pe care
guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai. Este evident c definirea
serviciului public se face dup natura juridic a organului care l presteaz i care trebuie
neaprat s fie persoan public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. La
aceast semnificaie M. Haurion adaug sintagma serviciu public prin natur (i nu dup
persoana care-l presteaz) pentru a se opune lrgirii semnificaiei serviciului public la orice tip de
activitate pe care-l desfoar autoritile statului.
definiia interbelic a aprut ca o necesitate impus de dezvoltarea economic
spectaculoas a societii care solicita servicii publice variate, flexibile i operative. Pn n anul
1939, aceste servicii erau apanajul statului i instituiilor sale care nu mai puteau face fa
cerinelor sociale, astfel nct s-a vzut nevoit s ncredineze unele servicii publice ctre alte
persoane private. Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu public prin intermediul unei firme
private. Aceast definiie rmnea deficitar pentru c nu preciza n ce condiii activitatea unei
persoane private poate fi considerat serviciu public.
2

Viorescu Rzvan, Drept administrativ i administraie public, Ed. Universitii tefan cel Mare, Suceava, 2006,
pp. 117-120.

Dilema este lmurit n 1964 cnd Laubodere arat c: Serviciul public este activitatea
de interes general, prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub
controlul administraiei.
Aadar, au fost elaborate trei condiii3:

prima condiie este interesul general. Atunci cnd analizm, ns, activitatea unei

persoane private este foarte greu s delimitm pn unde merge interesul general i de unde
ncepe interesul particular. Cea mai bun distincie este aceea dintre activitile necesare i
activitile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public i nu obinerea de
profit.
a

doua condiie, mijloacele puterii publice, sunt privilegii acordate persoanei private

care servete interesul general i ca atare se bucur de autoritate n raport cu terii (i nu de

egalitate). Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activiti, fie emiterea de
acte cu caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe.

a treia condiie se refer la controlul administraiei asupra activitii de prestri

servicii publice. Aceast condiie deriv din faptul c o persoan privat poate presta un serviciu
public numai printr-o delegare dat de o persoan public. Aceast delegare se poate face fie
printr-un contract fie printr-un act administrativ unilateral explicit sau implicit. Delegarea este
necesar pentru a circumscrie limitele n interiorul crora poate aciona cel mputernicit.
definiia actual s-a conturat la sfritul anilor 80, ca urmare a evoluiei democraiei,
recunoscndu-se faptul c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se
bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesar ntruct o serie de
servicii publice de interes social cum ar fi cele de sntate, cultur, nvmnt etc. se realizeaz
de ctre persoane private, dar fr prerogativele puterii publice. Ideea democratismului i
descentralizrii a impus n practic sistemul prelurii gestiunii serviciilor publice din mna
statului i predrii lor ctre persoane private, n condiiile mai sus amintite. n jurispruden s-a
rspndit astfel sintagma servicii private de interes general care nu corespunde ns pe deplin
celor trei condiii stabilite n practica administraiei publice, nici chiar n rile dezvoltate. Cel
puin sub aspectul controlului, serviciile publice sunt subordonate administraiei mai mult ca
oricnd.

Cruan V. Mihaela, Suport de curs: Drept administrativ, p.125,

http://ro.scribd.com/doc/53857870/Drept-administrativ-I, la data de 20.05.2013, ora 15:10.

accesat

la

adresa

Pentru a identifica un serviciu public, n acest moment, trebuie s inem cond de trei
elemente eseniale i anume4:
a) Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes
general. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, n special, ca o activitate
care rspunde unui obiectiv de interes general. Aceast activitate poate fi asigurat eventual de
ctre o persoan privat. Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de interes general
reprezint i un serviciu public.
b) Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un serviciu
public dect dac puterile publice (autoriti naionale sau locale) i-au manifestat intenia de a-i
asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general.
Noiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noiune subiectiv i evolutiv. Evoluia
are loc n sensul lrgirii sferei de cuprindere. Astfel, o dat cu dezvoltarea nevoilor n domeniul
petrecerii timpului liber, activiti cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski ntr-o staiune
montan sau organizarea de competiii de ctre federaiile sportive au cptat eticheta de servicii
publice.
Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor, mai ales atunci
cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor persoane private, n mod expres
ca fiind servicii publice. Este necesar, atunci, prezena a trei indicii pentru a putea identifica
serviciul public5:
activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general;
organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile prerogative de putere
public;
organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din partea puterilor
publice;
c) Elementul formal. Regulile aplicabile n mod normal activitilor de servicii publice
provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz.
Existena unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare n mod clar atunci
cnd serviciul public este asigurat n mod direct de ctre o persoan public.

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti,
1994, pp. 291-295.
5
Idem.

Serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale,
nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale
membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii6.
Serviciile publice poart denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate, agenii, institute,
administraii, secii, oficii, spitale, coli, regii autonome, societi.
Organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei categorii7:
autoriti ale administraiei publice;
instituii publice;
regii autonome de interes public.
Aceast grupare se ntemeiaz pe o serie de deosebiri, i anume8:
activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz prin adoptarea sau
emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin aceea c este mai mult o
activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic;
mijloacele financiare necesare desfurrii activitii autoritilor administraiei publice
i, n mai mic msur a instituiilor publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile
autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute
din activitatea proprie;
autoritilor administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea, de
regul, n mod gratuit, regiile autonome, de regul, contra cost;
n activitatea autoritilor administraiei publice preponderent este emiterea de acte
administrative; n activitatea instituiilor publice aceasta este mai redus, iar n activitatea
regiilor;
Se mai poate spune c serviciile publice, nelese n sens larg, sunt ansambluri de
persoane i bunuri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate
public, supuse autoritii i controlului acesteia.

2.2. Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice

6

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti,
1994, pp. 296.
7
D.Brezoianu, Drept administrativ i autoriti publice n Romnia, Editura Metropol, Bucureti, 1995, p. 86.
8
Ibidem, pp. 87-90;

nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune, se face cu

condiia respectri unor principii de organizare i funcionare fundamentale9:
1. Principiul eficienei serviciului public este impus de faptul c toate cheltuielile
necesare se suport de la buget, adic din taxele i impozitele pltite de contribuabili. n aceste
condiii, administraia este obligat s gseasc cel mai bun raport ntre eforturile (costurile)
fcute i efectele obinute, respectiv cantitatea i calitatea serviciilor prestate cetenilor. Acest
principiu trebuie avut n vedere n toate fazele i etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli
bugetare necesare funcionrii serviciilor publice.
2. Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al principiului
egalitii tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii trebuie s beneficieze n aceeai
msur de serviciile publice. El se aplic deopotriv agenilor serviciilor publice i utilizatorilor
serviciilor publice. Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete
derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explic, astfel, regula fundamental a
funciei publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare
bazat pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic.
Pentru aplicarea deplin a principiului echitii, administraia trebuie s recurg
sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de servicii publice.
3. Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att de Constituia
Romniei, ct i de Legea Administraiei Publice Locale 10 (art. 1) i se concretizeaz prin
deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la centru ctre comunitile teritoriale.
Dup cum se tie, scopul organizrii serviciilor publice l constituie satisfacerea unor
interese generale ale comunitii. De aici rezult c descentralizarea va trebui s in cont, n
primul rnd, de acest scop i, n ultimul rnd, de organizarea (mprirea) administrativteritorial. Ideea contrar este falimentar, pentru c sacrific interesele cetenilor de dragul
autonomiei locale.
Descentralizarea serviciilor publice este o aciune extrem de delicat. Ea trebuie s in
cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea continuitii lor. Astfel, orict de mult
s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraia local nu va putea realiza acest
9

Cruan V. Mihaela, op.cit., p.129, accesat la adresa http://ro.scribd.com/doc/53857870/Drept-administrativ-I, la

data de 20.05.2013, ora 15:10.
10
Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.

deziderat n lipsa specialitilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun s-i
nfiineze un post de radio fr electroniti sau redactori, o coal fr profesori sau un spital fr
medici11.
Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este necesar ca
administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim12:
Regula continuitii este impus de faptul c, prin natura interesului public asigurat,
multe servicii publice nu pot fi ntrerupte fr riscul dereglrii sau periclitrii vieii publice.
Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n
mod permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra incendiilor trebuie s
funcioneze non stop, n timp ce serviciul strii civile este continuu, fr a fi ns permanent.
Continuitatea este esena serviciului public, ea determinnd responsabilitatea administraiei fa
de modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloacele i
modalitile de intervenie, de a face stocuri de materii prime i combustibili, de a pregti forme
alternative de satisfacere a nevoilor cetenilor n cazuri excepionale etc. Continuitatea
serviciului genereaz i alte consecine pentru administraia public, mai ales cu privire la
regimul contractelor administrative i al concesionrii.
Regula adaptrii (flexibilitii) la nevoia social este determinat de faptul c nevoile
sociale sunt n continu diversificare i modificare cantitativ i calitativ, iar serviciul trebuie s
rspund prompt i eficient la evoluia nevoilor colective i exigenele interesului general.
Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul de organizare i
funcionare a prestatorului de servicii: regie autonom, societate comercial, instituie public
etc. Este de reinut faptul c statutul oricrui serviciu public este definit de o autoritate a
administraiei publice i c dezvoltarea, restrngerea, transferul sau ncetarea acestuia se
hotrte de ctre administraie. Ca atare, serviciile publice create de administraie rmn sub
autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare a lor. n cazul persoanelor
juridice care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii, dar nu se afl sub autoritatea
administraiei publice, indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (locaie,
nchiriere, concesiune), administraia trebuie s prevad condiii contractuale obligatorii pentru
prestator i posibilitatea adaptabilitii serviciului la cererea social. n cazul acestor contracte
11

Cruan V. Mihaela, op.cit., pp. 130-132, accesat la adresa http://ro.scribd.com/doc/53857870/Dreptadministrativ-I, la data de 20.05.2013, ora 15:10.
12
I. Santai, Drept administrativ i tiina administrativ, Editura Risoprint, Cluj Napoca 1998, pp. 44-50.

10

administrative, ne gsim n situaia special regulilor de drept public ntruct administraia

rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele
obligatorii n sarcina prestatorilor de servicii nu ncalc principiul libertii de voin a prilor
contractante, ci exprim, n termenii dreptului public, atributul administraiei ca reprezentant a
cetenilor, calitatea de autoritate public.
Regula cuantificrii rezultatelor serviciului public este determinat de cel puin dou
motivaii concrete:
a) necesitatea aprecierii corecte a modului n care serviciul public satisface cerinele
sociale ale cetenilor i, implicit, evaluarea rapid a activitii serviciului;
b) necesitatea asigurrii transparenei fa de ceteni, acetia putnd, graie cuantificrii,
s controleze modul n care se desfoar activitatea serviciilor publice, asigurndu-se n acest
fel principiul echitii acestora.
2.3. Evoluia serviciior publice n Romnia
n conformitate cu Constituia Romniei republicat, Administraia public din unitile
administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i
deconcentrrii serviciilor publice. Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz
autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile
legii. n acelai timp, legea fundamental consider Consiliul Judeean drept "autoritatea
administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n
vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean" (art. 122 alin.1).
n decursul ultimului deceniu, Romnia a fcut pai importani n planul descentralizrii
financiare, dar procesul de implementare a acestei politici a ntmpinat multe probleme din cauza
inexistenei unei strategii naionale a descentralizrii. n cadrul acestui proces au putut fi
identificate trei cicluri13:
- n primul ciclu (1991-1994)14 au fost iniiate schimbri importante n structur i
finanarea autoritilor publice locale, care au inclus i introducerea sistemului de taxe i
impozite locale.
13

Corneliu Manda, tiina Administraiei, Editia a-2a, Editura Lumina Lex, 2007,pag.138-142.
Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, Ordonanta Guvernului nr. 15/1992 privind impozitele locale,
Legea nr.27/1994 privind impozitele locale.
14

11

- n ciclul al doilea al politicii de reform (1998-2000) s-au fcut noi pai pentru
realizarea descentralizrii administrative i financiare. n acest sens, pe baza noii legislaii
privind finanele publice locale, a crescut nu numai partea din PIB destinat bugetelor locale, dar
i proporia corespunztoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice.
- n timpul celui de-al treilea ciclu (2001 pn n prezent), prin noile legi adoptate, s-au
stabilit noi reguli pentru anumite funcii ale autoritilor publice locale, n special privind
serviciile publice.
n intervalul 1991-2003 au existat tendine de centralizare i de descentralizare. Astfel,
cteva prevederi legale noi au ntrit controlul autoritilor centrale asupra funciilor autoritilor
publice locale, n timp ce altele au acionat n direcia descentralizarii. n iulie 2003, a fost
adoptat o nou lege privind finanele publice locale, care conine prevederi corelate cu cele ale
Legii Finanelor Publice nr. 500/2002 (armonizat cu prevederile Reglementrilor Consiliului
Europei nr. 1605/2002). Procentul din impozitul pe venit aplicat individual (IPP) care se aloc
autoritilor publice locale a crescut15.
Analizele efectuate au scos n eviden urmtoarele disfuncionaliti i aspecte negative
nregistrate n derularea procesului de descentralizare i deconcentrare, precum i n funcionarea
serviciilor publice descentralizate i deconcentrate16:
- capacitate limitat a administraiei publice locale de a organiza eficient oferta de
servicii;
- posibiliti limitate de planificare i previziune financiar la nivel local din cauza
persistenei mecanismelor de control direct i a deciziilor discreionare, din partea autoritilor
centrale;
- preponderen alocrilor cu destinaie precis ce limiteaz libertatea de decizie a
autoritilor publice locale;
- lipsa claritii i predictibilitii n transferul plilor;
- incertitudinea aspectelor legate de formula alocrii acestor transferuri;
- transferul unor competene fr a fi nsoite de un transfer echivalent de resurse
financiare i de autoritate de management adecvat la nivel local;
- capacitate limitat de generare a veniturilor la toate nivelurile;

15
16

Corneliu Manda, tiina Administraiei, Editia a-2a, Editura Lumina Lex, 2007,pag.143-144.
Idem.

12

- lipsa consensului ntre nivelurile administraiei publice cu privire la chestiuni legate de

finanele publice i obiectivele majore n general;
- mecanismele de echilibrare existente nu asigur echitatea sistemului;
- transferul incomplet de proprietate, care este un obstacol n gestionarea efectiv a
patrimoniului colectivitilor locale;
- insuficient instruire specializat pentru autoritile publice locale privind gestiunea
financiar i managementul serviciilor publice descentralizate.
n prezent, instituia prefectului nu asigur pe deplin conducerea serviciilor
deconcentrate. Pentru creterea coerenei reformei administraiei publice, este necesar ca
instituia i competenele prefectului s fie redefinite. Trebuie s fie clar definit rolul prefecilor
n coordonarea serviciilor deconcentrate, n monitorizarea calitii serviciilor oferite ctre
ceteni, precum i resursele i mijloacele de care dispun. n acelai timp, este necesar o cretere
a competenelor profesionale ale prefecilor, astfel nct, ncepnd cu 2006, acetia s devin
nali funcionari publici. Un program de pregtire specializat va asigura atingerea acestui
obiectiv17.
Cu toate progresele nregistrate, procesul de descentralizare i deconcentrare nu a atins
parametrii scontai, n principal datorit lipsei unei strategii integratoare, precum i datorit
dificultilor financiare ntmpinate de administraia public local ca urmare a necorelarii ntre
responsabilitile transferate i sursele de finanare asigurate18.
Procesul de apropiere a administraiei publice de ceteni i de sensibilizare a Guvernului
fa de nevoile locale se regsete n descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice. La
nivel strategic, se va avea n vedere redefinirea obiectivelor, innd seama de calitatea i
eficacitatea serviciilor furnizate.

2.4. Serviciile publice ale administraiei centrale din Romnia

17
18

Corneliu Manda, tiina Administraiei, Editia a-2a, Editura Lumina Lex, 2007, pag.145-148.
Idem.

13

Se tie c administraia public reprezint sistemul n care se desfoar activitatea de

organizare a executrii i de execuie concret a legii. Aceast activitate se realizeaz de ctre
autoritile administrative centrale sau locale, putnd avea caracter19:
de dispoziie reglementri elaborate i emise pe baz de lege i n interesul execuiei
legii;
de prestaie servicii publice de interes general sau local;
Avnd n vedere faptul c nevoile i cerinele societii n general sau ale fiecrui cetean
n parte sufer modificri frecvente n timp i spaiu, administraia public trebuie s aib un
caracter dinamic s se adapteze la aceste realiti, fapt pentru care i creeaz i organizeaz
structuri care s rspund acestor cerine i nevoi reclamate de societate. Aceste cerine i nevoi
pot fi20:
generale la nivelul ntregii comuniti organizate de ctre stat (aprare, ordine public,
educaie, sntate);
specifice la nivelul colectivitilor din judee, orae sau comune (alimentare cu ap,
gaze, lumin, energie termic, salubrizare).
Autoritile administrative au menirea de a transpune n practic prevederile legii,
executnd-o sau organiznd executarea acesteia. n acest scop, ele dispun de resurse (financiare,
materiale, umane) i de competene atribuite corespunztor sarcinilor ce revin fiecreia.
Instituiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:
Preedinia Romniei prin administraia prezidenial;
Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;
Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor
subordonate ministerelor i autoritilor autonome.

Celelalte autoriti centrale ale administraiei publice se mpart n dou categorii21:

19

Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor publice, adresa
http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=, la data de 23.05.2013, ora 13:23;
20
Idem;
21
Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor publice, adresa
http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=, la data de 23.05.2013, ora 13:23;

14

1. Autoriti subordonate Guvernului (Agenia Naional a Funcionarilor Publici,

Institutul Naional de Administraie, Oficiul Concurenei, Garda Financiar, Oficiului de Stat
pentru Invenii i Mrci, Regia Naional a Pdurilor, etc.)
2. Autoritile administrative autonome nu se subordoneaz Guvernului, ministerelor sau
altor organe centrale. Ele se grupeaz n dou categorii: Nominalizate n dispoziiile
constituionale (Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de
Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Curtea Constituional, Serviciile Publice de
Radio i Televiziune, etc.)
Nenominalizate prin Constituie, care se nfiineaz prin lege organic (Consiliul Naional
al Cinematografiei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional, etc.).
2.5. Serviciile publice ale administraiei publice locale din Romnia
Seciunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, este
intitulat: Serviciile publice ale comunei, oraului i aparatul propriu de specialitate al
autoritilor administraiei publice locale, iar n cuprinsul articolelor din aceast seciune, sunt
utilizate sintagmele servicii publice ale comunei sau oraului. Este vorba despre dou categorii
de servicii publice locale22:
servicii publice organizate de autoritile administraiei publice locale;
servicii publice subordonate autoritilor administraiei publice locale.
Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n condiiile Legii nr.
215/2001 n orice domeniu de activitate. Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti, sunt
necesare o serie de activiti specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu ap,
transportul de energie termic, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activiti
care satisfac interese generale trebuie asigurate de ctre autoritile publice locale n virtutea
faptului c ele rspund fa de cetenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele23.
Ca atare, serviciul public este mijlocul administraiei prin care se presteaz cetenilor
servicii de interes general, n regim de putere politic.
n Romnia nfiinarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritilor
deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea i funcionarea lor constituie atributul
22
23

Idem.
Idem.

15

autoritilor executive, adic al primarilor. Totui majoritatea serviciilor publice locale sunt
constituite prin deconcentrarea serviciilor publice ale administraiei centrale la nivel local
teritorial, aflate sub controlul prefectului24.
Astfel, nu este vorba de o descentralizare exclusiv real a serviciilor publice, ci mai
exact de o deconcentrare a majoritii serviciilor publice.
n categoria serviciilor publice locale se includ25:
servicii publice cu caracter statal (serviciul de paz, asigurat de corpul gardienilor
publici; serviciul public de protecie civil, serviciul de autorizare a construciilor, serviciul de
paz asigurat de corpul gardienilor publici).
serviciile comunitare nfiinate la nivel local, dar i judeean (serviciile privind evidena
populaiei, serviciile privind evidena paapoartelor, serviciile pentru situaii de urgen i
serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur, poliia comunitar care exercit atribuii
privind aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanei, a proprietii private i
publice, prevenirea i descoperirea infraciunilor, respectarea ordinii i linitii public).
servicii publice de gospodrie comunal (Ap i canalizare; Producia i distribuia
energiei termice; Salubritate, Transport public local de cltori; Drumuri i spaii verzi;
Distribuie energie electric n localiti; Distribuie gaze naturale n localiti).
alte servicii publice locale - care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodrie
comunal- (administrarea domeniului public);
servicii publice comerciale (organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare;
serviciul de exploatare a parcajelor publice; licenierea transportului privat de cltori; expunerea
firmelor i reclamelor publicitare; organizarea i funcionarea cimitirelor; serviciul public de
ecarisaj);
serviciul public pentru activiti culturale.
Pentru a atinge cele dou deziderate fundamentale ale serviciilor publice de interes
economic general sunt: calitate la standarde europene i accesibilitate din partea tuturor
consumatorilor fr discriminri de nici o natur, inclusive prin pre. Aceste obiective pot fi

24

Cruan V. Mihaela, op.cit., p.127, accesat la adresa http://ro.scribd.com/doc/53857870/Drept-administrativ-I, la

data de 20.05.2013, ora 15:10.
25
Idem.

16

realizate prin descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale

cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaiei26.

3. Conceptul de descentralizare a serviciilor publice

3.1.

Cadrul teoretic i legislativ

26

Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor publice, adresa
http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=, la data de 23.05.2013, ora 13:23;

17

Atunci cnd vorbim despre descentralizare n general, trebuie s avem n vedere c

aceasta reprezint, mai nainte de toate, repunerea complet a principiilor democraiei la baza
doctrinei filosofice i a structurilor statului, ceea ce considerm c este valabil i n cazul statului
romn, odat cu intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991, revizuit n anul 2003.
n acest context, descentralizarea semnific acea organizare administrativ care admite
colectivitilor umane (sau serviciilor publice) s se administreze ele nsele, sub controlul
statului, care le atribuie personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le
doteaz cu resursele necesare.
Privi sub acest aspect, descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea
intereselor locale (comunale, oreneti sau judeene) se realizeaz de ctre autoriti liber alese
de ctre i dintre cetenii colectivitilor respective, care au la dispoziie, conform normelor
constituionale, mijloace financiare proprii i putere autonom de decizie motive pentru care se
consider c acest sistem rspunde ideii de libertate27.
Descentralizarea apare, astfel, ca un regim administrativ opus centralizrii, care tinde s
creeze centre de administraiune public, cu drept de auto-legiferare asupra materiilor ce
intereseaz localitatea i n care rezolvarea problemelor locale nu se face de ctre autoriti (sau
funcionari) numite de la centru, ci prin organe pluripersonale alese de corpul electoral din acea
localitate. n acest regim juridic, autoritile locale nu mai sunt subordonate ierarhic celor
centrale, ci au o anumit autonomie, iar actele lor nu vor mai putea fi anulate de autoritile
centrale, n cadrul sistemului administrativ, ci de ctre alte autoriti din sfera altei puteri,
autoritii judectoreti, de pild, sau n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit, aa
cum este organizat n Frana sau, altfel spus, statul i rezerv un drept de control asupra
activitii acestor autoriti28.
n aceast form de organizare administrativ, statul poate conferi, unor autoriti publice
locale i dreptul de a exercita competene n unele probleme legate de ordinea public sau de
stabilirea impozitelor ori a celor de nvmnt, sntate i altele. Acest regim administrativ se
fundamenteaz pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al
statului, care asigur mijloacele materiale i financiare necesare satisfacerii intereselor i
nevoilor locale29.
27

Ristea, L., Iacob, L., Trandafir, A., Finane publice-prezent i perspective, Editura Ex Ponto, Constana, 2006,
p.170.
28
Idem.
29
Ristea, L., Iacob, L., Trandafir, A., op.cit, p.171.

18

Descentralizarea administrativ reprezint, n esen, recunoaterea personalitii juridice

unitilor administrativ-teritoriale i a colectivitilor locale respective precum i a existenei
autoritilor locale, alese, care le reprezint i care nu fac parte din sistemul autoritilor statale
dar supuse unei forme de control stabilite de lege30.
Deci, alegerile constituie criteriul descentralizrii care se fundamenteaz pe liberul
exerciiu al drepturilor i libertilor cetenilor la nivel local. Cu alte cuvinte, descentralizarea se
asigur de ctre ceteni prin participarea lor la rezolvarea problemelor locale, care i face astfel
activi i responsabili, prin alegerea reprezentanilor lor ce vor constitui autoritile administraiei
publice locale, ceea ce susine afirmaia c descentralizarea este "democraia aplicat la
administraie". Ea este mai ampl i mai profund, exprimnd o filosofie democratic i
liberal31.
Descentralizarea constituie culuarul indispensabil al democraiei, ea corespunde, pentru
organizarea administrativ, la ceea ce este democraia reprezentativ pentru organizarea
oonstituional. Descentralizarea administrativ apare, astfel, drept consecin logic a regimului
parlamentar care st la temelia nsi a statului democrat. Ea apare ca un proces politic,
caracteristic societilor democratice, n care, ntre autoritile centrale i cele locale trebuie s se
constituie relaii de parteneriat, evitndu-se contrapunerea i conflictul32.
Descentralizarea administraia const n lrgirea sferei de atribuii a servicilor i agenilor
autoritii centrale (executive) de la nivel local, adic transferarea puterii de decizie a puterii
centrale ctre reprezentanii si locali meninndu-se totodat strnsa dependena i subordonare
a acesteia din urm, sau mai concis, transmiterea ctre agenii locali ai statului a unei puteri de
decizie mai mult sau mai puin ntinse33.
Noiunea descentralizrii are o accepiune larg i una restrns. n sens larg, prin
descentralizare se nelege orice transfer de atribuii din plan central n plan local. n sens
restrns, descentralizarea este legat de procedeul de realizare a acesteia, respectiv
descentralizatea teritorial prin transferul de atribuii ctre unitile administrativ-teritoriale, i

30

Idem.
Idem.
32
Idem.
33
Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pp.4445.
31

19

descentralizarea pe servicii prin desprinderea unor servicii publice din competena central sau
local,dndu-se lor o organizare autonom34.
Noua Lege cadru a descentralizrii nr. 195 din 22 mai 2006, definete descentralizarea
astfel: transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice
centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.
Atunci cnd vorbim despre descentralizare trebuie s avem n vedere c aceasta
reprezint, mai nainte de toate,repunerea complet a principiilor democraiei la baza doctrinei
filosofice i a structurilor statului ceea ce considerm c este valabil i n cazul statului romn,
odat cu intrarea n vigoare a Constituiei din 1991. n acest context, descentralizarea semnific
acea organizare administrativ care admite colectivitilor umane s se administreze ele nsele
sub controlul statului, ce le atribuie personalitate juridic, i le permite constituirea unor
autoritii proprii dotndu-le cu resursele necesare. Privit sub acest aspect, descentralizarea este
acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale se realizeaz de ctre autoriti liber
alese de ctre cetenii colectivitilor respective, care au la dispoziie, conform normelor
constituionale, mijloace financiare proprii i putere autonom de decizie motive

pentru care

se consider c acest sistem rspunde ideii de libertate35.

Descentralizarea este fenomenul opus centralizrii n care autoritatiile locale nu mai sunt
subordonate ierarhic celor locale ci au o anumit autonomie i putere de legiferare, liber
exprimare a electoratului bazat pe liberul exerciiu al drepturilor i libertilor ceteanului la
nivel local.
Aadar, descentralizarea n administraia public este un regim juridic n care rezolvarea
problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru ci de ctre cei alei de corpul
electoral. n acest regim administrativ, statul confer unor autoriti publice i dreptul de
exercitare a puterii publice n unele probleme. Chiar dac legislaia actual a Romniei nu mai
prevede, n mod expres, instituia tutelei administrative aceasta exist i funcioneaz, avnd
unele trsturi specifice care se abat de la modelul clasic al acestei instituii36.

Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pp.4647.
35
Irina Bilouseac,Descentralizarea i deconcentrarea Principiile de organizare i funcionare ale administraiei
publice locale, Universitatea tefan cel Mare, Suceava, 2005, pp. 111-112.
36
Irina Bilouseac,Descentralizarea i deconcentrarea Principiile de organizare i funcionare ale administraiei
publice locale, Universitatea tefan cel Mare, Suceava, 2005, pp. 113-115.
34

20

n ce privete tutela administrativ, care exist i funcioneaz i n sistemul administrativ

din Romnia, sunt de reinut, n legtur cu gradul de descentralizare administrativ, urmtoarele
aspecte: ntruct controlul de tutel exercitat de prefect privete numai legalitatea actelor
administrative rezult c este vorba de o descentralizare mare37.
Tot cu acelai grad poate fi cotat descentralizarea n Romnia i ca urmare a faptului c
organul de tutel (prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autoritilor autonome
descentralizate, aceasta fcndu-se numai de instana de contencios administrativ.
n decursul ultimului deceniu, Romnia a fcut pai importani n planul descentralizrii
administrative i financiare, prin crearea i implementarea cadrului legislativ i instituional.
ncepnd cu anul 2004, au fost adoptate o serie de acte normative care au ca principal obiectiv
consolidarea procesului de descentralizare / deconcentrare n Romnia38:
HG nr. 699/2004 pentru aprobarea Strategiei actualizate a Guvernului Romniei
privind accelerarea reformei n administraia public 2004-2006
Legea cadru nr. 339/2004 privind descentralizarea;
Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului;
HG nr. 2201/2004 privind funcionarea i atribuiile Comitetului Tehnic
Interministerial i a grupurilor de lucru organizate n conformitate cu dispoziiile Legii cadru
privind descentralizarea nr. 339/2004.
Aceste acte normative statueaz principiile i regulile de baz care guverneaz reforma
administraiei publice i continuarea procesului de descentralizare / deconcentrare n Romnia i
reglementeaz cadrul instituional necesar derulrii corespunztoare a acestui proces39:
Comitetul tehnic inter-ministerial;
Grupurile de lucru ministeriale implicate n procesul de descentralizare constituite la
nivelul Ministerului Sntii, Ministerului Muncii Solidaritii Sociale i Familiei, Ministerului
Administraiei i Internelor, Ministerul Educaiei, Ministerului Transporturilor, Construciilor i
Turismului, Ministerului Finanelor Publice, Ministerului Mediului i Gospodririi Apelor;
Comitete tehnice judeene pentru descentralizare.
3.2. Avantajele i dezavantajele descentralizrii serviciilor publice n Romnia
37

Idem.
Strategia de descentralizare pentru alimentarea cu ap, Proiect pilot: municipiul Suceava, versiunea 5, p.5.
39
Idem;
38

21

ntr-o descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale,
serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de ctre autoritile locale ntr-un regim n
care acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru. Msurile i
deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autoritile locale iar resursele materiale i financiare
i chiar fora de munc pot fi folosite cu mai mare eficien i s rspund unor nevoi prioritare
pe care autoritile locale le cunosc mai bine dect autoritile centrale40.
La momentul actual descentralizarea administraiei prezint o serie de particulariti
dintre care unele pot fi considerate avantaje, iar altele dezavantaje41:
Avantaje:
- gestionarea prin interese sau recunoaterea existenei problemelor de interes local de
ctre puterea central;
- caracterul democratic al descentralizrii;
- eficacitatea descentralizrii, ca forma de organizare a puterii,descentralizarea apare ca o
form de organizarea a muncii. Din punct de vedere administrativ, dar i economic,
descentralizarea elibereaz administraia central de gestionarea sarcinilor locale limitnd
puterile guvernanilor.
Dezavantaje:
- prezint un anumit risc pentru unitatea naional, poate s agraveze inegalitile ntre
colectiviti,antreneaz o anumit ostilitate n ceea ce privete autoritatea central;
- se favorizeaz anumite particularitii locale n detrimentul interesului general;
- eficacitatea aciunii administrative este redus datorit neprofesionalizarii aleilor
locali;
Descentralizarea administrativa depinde de42:
a) numrul serviciilor publice date n competena autoritilor publice locale;
b) modurile cum sunt organizate autoritile publice locale, i raporturile lor cu cele
centrale;
40

Cruan V. Mihaela, op.cit., p. 110, accesat la adresa http://ro.scribd.com/doc/53857870/Drept-administrativ-I, la

data de 20.05.2013, ora 15:10.
41
Gheorghe Voinea, Eena Rusu, Teorema descentraizrii i impactul ei asupra bunstrii unitilor administrativ
teritoriale, Anelele tiinifice ale Universitii Alexandru Ioan Cuza din Iai, tiine Economice, 2005/2006.
42
Cruan V. Mihaela, op.cit., p.111, accesat laadresa http://ro.scribd.com/doc/53857870/Drept-administrativ-I, la
data de 20.05.2013, ora 15:10.

22

c) forma n care se exercit controlul special efectuat de autoritatea centrala- tutel

administrativ,etc;
3.3. Reaia dintre descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice
Desconcentrarea administrativ const n lrgirea sferei de atribuii a serviciilor i
agenilor autoritii centrale (executive) de la nivel local, adic transferarea puterii de decizie a
puterii centrale ctre reprezentanii si locali, meninndu-se, totodat, strnsa dependen i
subordonare a acesteia din urm, sau, mai concis, transmiterea ctre agenii locali ai statului a
unei puteri de decizie mai mult sau mai puin ntinse43.
Desconcentrarea constituie, totui, o etap pe calea recunoaterii diversitii i
specificului local precum i a adoptrii deciziilor luate de autoritile locale ale statului. Aa cum
se precizeaz n literatura francez de specialitate desconcentrarea reprezint "transferul
atribuiilor autoritilor centrale ctre reprezentantul local al acestora (prefectul), ori la
reprezentani locali ai statului, ca i dreptul de tutel administrativ de la organele centrale de stat
la reprezentanii locali ai acestora"44.
A mri, aadar, sfera atribuiilor prefectului, de exemplu, este ceea ce nseamn simplu
desconcentrare administrativ iar a-l face pe prefect alesul administrailor locali este ceea ce
nseamn descentralizare. Desconcentrarea semmnific, deci, o etap intermediar menit s
pregteasc, de cele mai multe ori, calea descentralizrii, cu care ns nu trebuie confundat,
ntruct ntre desconcentrare i descentralizare nu exist o diferen de nivel, ci o diferen de
natur45.

4. Autoriti care monitorizeaz descentralizarea serviciilor publice

4.1. Preedinia Romniei Administraia Prezidenial
43

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i

explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p.253;
44
Idem.
45
Idem.

23

Preedinia Romniei este o instituie public care funcioneaz n baza Constituiei, a

Decretului Lege nr. 92/1990 i a Legii nr. 114 din 6 iulie 1994 i are ca scop asigurarea
exercitrii de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituie i
prin legi. Prin instituia Preedenia Romniei n sensul legii, nelegem serviciile publice aflate
la dispoziia Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Aceste servicii publice
au rolul de a stabili relaii de colaborare cu autoritile publice i de a primi sprijinul acestora n
vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor care i revin Preedintelui
Romniei. Aceste competene se refer, n conformitate cu actele urgente i/sau de importan
deosebit, la participarea la edinele guvernului, ncheierea de tratate internaionale ce au fost n
prealabil negociate de ctre Guvern. Altfel spus, Preedintele Romniei, ca ef al executivului,
alturi de primul-ministru, datorit regimului politic semiprezidenial i a sistemului nostru
constituional care consacr un executiv bicefal, este att ef al puterii executive, ct i
autoritate central a administraiei publice46.
Preedintele Romniei ndeplinete urmtoarele roluri47:
reprezint statul romn;
garanteaz independena naional, unitatea i integritatea teritorial a rii;
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice;
are funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Pentru exercitarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite
prin Constituia Romniei i alte legi, s-a organizat i funcioneaz Administraia prezidenial,
care este o instituie public cu personalitate juridic.
Prin Administraie prezidenial se neleg serviciile publice aflate la dispoziia
Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale.

4.2. Guvernul Romniei

46

Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor publice, adresa
http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=, la data de 23.05.2013, ora 13:23;
47
art. 80, alin. 1 i 2 din Constituia Romniei.

24

Guvernul Romniei este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza
votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a
rii i exercit conducerea general a administraiei publice48.
Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional
economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile
promovrii intereselor naionale. El este alctuit din prim-ministru, minitrii i ali membrii ce
funcioneaz n baza Constituiei, art. 101 104, a Legii nr. 37/1990, HG nr. 515/193, HG/
noiembrie 1996, HG/ noiembrie 1998. Tot n legea fundamental sunt prevzute modaliti de
investire, de constituire, rspunderile i atribuiile care revin acestuia.
Guvernul exercit att funcii cu caracter administrativ, ct i funcii cu caracter politic,
dar nu putem stabili o distincie clar ntre acestea. Deosebit de important este, ns, faptul c,
potrivit articolului 101, alineatul 1 din Constituia Romniei, Guvernul exercit conducerea
general a administraiei publice.
Pentru realizarea rolului i atribuiilor ce revin din aceast funcie este organizat un aparat
tehnic, de specialitate, subordonat direct primului-ministru, precum i organe de specialitate,
altele dect ministerele, subordonat nemijlocit Guvernului i ai cror conductori nu sunt
membrii ai Guvernului. n conformitate cu Constituia, art. 101, alineatul 3, Guvernul Romniei,
se compune din prim-ministru, minitrii i ali membri stabilii prin lege organic49.
4.3. Administraia central de specialitate
Ministerele reprezint o alt component a administraiei publice centrale, fiind instituii
de specialitate ale acesteia, care sunt nfiinate, organizate i conduse potrivit legii i care se
subordoneaz Guvernului. Minitrii rspund pentru ntreaga activitate a ministerului pe care l
conduc n faa Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului n faa Parlamentului. Altfel spus,
fiecare funcie de ministru implic o dubl responsabilitate: rspunderea n faa puterii
legislative, datorit investirii n funcie de ctre Parlament i rspundere n faa Guvernului,
datorit rolului pe care-l are Guvernul n exercitarea administraiei publice pe ntreg teritoriul
rii, n toate domeniile i sectoarele de activitate50.
48

Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor publice, adresa
http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=, la data de 23.05.2013, ora 13:23;
49
Idem.
50
Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor publice, adresa
http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=, la data de 23.05.2013, ora 13:23;

25

Ministerele conduc din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprinse n sfera
de competen, asigurnd: legtura dintre politic i administrativ; organizarea i funcionarea
serviciilor publice ale ministerului; gestiunea financiar a fondurilor publice prin buget. Minitrii
iau, deci, decizii operative n problemele din ramura de activitate pe care o reprezint, propun
adoptarea de msuri ce intr n atribuia Guvernului, reprezint ministerele n raporturile cu
Guvernul, cu celelalte ministere i autoriti de stat din ara noastr sau din alte ri, dispun de
fonduri bneti i mijloace materiale ncredinate ministerului n condiiile legii51.
Minitrii sunt ajutai n munca lor de secretari i subsecretari de stat i au ca organ
consultativ colegiul ministerului, organ n care minitrii ocup funcia de preedinte.

5. Norme europene privind descentralizarea

51

Idem.

26

La nivelul Uniunea European prin descentralizare nelege suma tuturor msurilor

luate la nivel politic pentru a consolida rolul autoritilor subnaionale n procesul de luare a
deciziilor la nivel naional i european i pentru a realiza un transfer al competenelor de la
nivelul administraiei centrale ctre instituii aflate la nivel local i regional52.
Comitetul Regiunior recunoate c nu exist nicio obligaie pentru statele membre ale
UE de a opta pentru un anumit model de structur instituional sau pentru descentralizarea,
transferul sau partajarea competenelor ntre diferitele modele de guvernan; dorete ns s
evidenieze totodat c UE, n special prin articolul 4 alineatul (2) din Tratatul UE, respect, de
asemenea, autonomia local i/sau regional. Acesta, n calitate de reprezentant al autoritilor
subnaionale (adic locale i regionale) n cadrul procesului legislativ i decizional de la nivelul
UE, este rspunztor de monitorizarea aplicrii principiului subsidiaritii, fiind foarte interesat
de evaluarea constant a situaiei descentralizrii n UE i n rile implicate n procesul de
aderare53.
Astfel, n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa
exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu
pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i
local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la
nivelul Uniunii54.
Mai mult dect att, n avizul adoptat recent cu privire la dezvoltarea unei culturi
europene a guvernanei pe mai multe niveluri, care a fost elaborat n continuarea Crii albe a
CoR pe aceeai tem, i-a anunat intenia de a urmri cu atenie procesul de descentralizare n
statele membre i n rile implicate n procesul de aderare.
Tratatul de la Lisabona din 2009 a dus la consolidarea principiului subsidiaritii i la
ancorarea identitii regiunilor i localitilor n tratat, ceea ce a ncurajat apoi mai multe state
membre s planifice sau s implementeze reforme instituionale pentru o descentralizare mai
cuprinztoare i pentru o consolidare a nivelului local i regional.
Legislaia naional a Romniei privind descentralizarea respect normele europene, cum
ar fi: Legea-Cadru privind descentralizarea, Legea nr. 339/2004, care a stabilit principiile pe baza
52

Avizul Comitetului Regiunilor privind descentralizarea n Uniunea European i rolul autonomiei locale i
regionale n elaborarea i punerea n aplicare a politicilor UE (2013/C 139/08);
53
Idem.
54
Atricolul 5, alineat 3, al Tratatului privind Uniunea Europeana;

27

crora funcioneaza procesul de descentralizare i totodat regulile dup care acest proces va
continua.
Un aspect important n materia descentralizrii l constituie descentralizarea financiar n
acest sens fiind luate anumite msuri ca de exemplu : Legea nr.189/1998 privind finanele
publice, nlocuit de OUG nr. 45/2003, Legea 571/2003 privind Codul fiscal. Ordonana nr. 45
stabilete principiile i procedurile asupra finanrii, angajrii i utilizrii fondurilor publice,
responsabilitile i competenele administraiei publice locale n materia finanelor publice
locale etc55.
Legea-cadru a descentralizrii, legea 339/204, a fost lipsit de prevederi care s
reglementeze procesele de descentralizare sectorial, iar structura instituional creat s-a dovedit
a fi ineficient. Legea s-a dovedit a fi total inaplicabil, deficienele fcnd-o practic inutil.
ncepnd cu 2005, au fost lansate dezbaterii publice privind pachetul de legi pentru
reforma administraiei publice. In coninutul su sunt cuprinse proiectele de lege pentru
modificarea Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, Legii nr. 340/2004 privind
instituiile prefectului i a Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarului, precum i proiectul
de lege privind finanele publice locale i proiectul de lege cadru a descentralizrii56.
Acestea fiind spuse, putem spune c Romnia a fcut o armonizare a legislaiei naionale
cu normele europene n ceea ce privete descentralizarea.

6. Strategii i/sau programe naionale sau locale care vizeaz descentralizarea

55

Drago Teodor Rebele Troan, Reforma n administraie. Proces de descentralizare, deconcentrare Facultatea
de Administraie Public, SNSPA, Bucureti, Romnia, pp. 5-6;
56
Idem.

28

n vederea stabilirii n mod realist a obiectivelor i prioritilor pentru continuarea

procesului de descentralizare / deconcentrare, a fost realizat o analiz diagnostic a sectorului
administraiei publice de ctre experi romni, cu sprijinul unor specialiti strini pe cele trei
domenii ale procesului de reform a administraiei publice: reforma funciei publice, continuarea
procesului de descentralizare si formularea de politici publice 57 pe baza creia au fost propuse
soluii pentru redresarea deficienelor identificate n sistemul administraiei publice locale din
Romnia58.
n privina descentralizrii Guvernul Romniei a acionat prin Programul de guvernare
pentru perioada 2004-2006 i prin Strategia actualizat a Guvernului Romniei pentru
accelerarea reformei n administraia public n scopul atingerii de ctre administraia public din
Romnia a standardelor europene i a valorilor referitoare la transparen, anticipare,
responsabilitate, adaptabilitate i eficien59.
n acord cu cerinele impuse de procesul de modernizare al administraiei publice i al
integrrii europene se au n vedere urmtoarele prioriti pentru reforma administraiei publice:
reforma

administraiei

publice

locale

prin

continuarea

procesului

de

descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice prin care trebuie sa se asigure mbuntirea

managementului serviciilor publice la nivel local si creterea calitii acestora, alocarea coerent
a responsabilitilor, resurselor financiare i drepturilor legate de serviciile oferite60.
Autonomia local i descentralizarea au reprezentat principii definitorii n organizarea
sistemului de administrare public local, conform standardelor internaionale, acestea fiind
prevzute n Carta European Exerciiul autonom al puterii locale. Romnia a aderat la acest
principiu odat cu semnarea Cartei Europene a Exerciiului Autonomiei Locale, asumndu-i
obligaia constituirii unui sistem de administraie public local de standard european. Conform
Cartei Europene a Autonomiei Locale a Consiliului Europei prin autonomie local se nelege
dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor locale de a decide i conduce, n limitele stabilite de
lege, o parte substanial a treburilor publice, pe propria lor rspundere i n interesul populaiei
din zon (Articolul 3); Convenia European a Autonomiei Locale definete autonomia local ca
"principiu stabilit prin Constituie sau prin legile statelor-pri, conferind colectivitilor locale
57

H.G. nr. 699/ 2004 Strategia actualizat a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n administraia
public 2004-2006.
58
Strategia de descentralizare pentru alimentarea cu ap, Proiect pilot: municipiul Suceava, versiunea 5, p.3.
59
Ibidem, p.5.
60
Idem.

29

dreptul i capacitatea de a rezolva i gestiona n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n
interesul populaiei acestora, o parte important din treburile publice61.

7. Concluzii
Descentralizarea este o problem important n cadrul reformei serviciului public fiind
considerat o cale de mbuntire a eficacitii i eficienei serviciilor publice.
Prin descentralizare nelegem c serviciul public este scos din competena central sau
local i se ofer personalitate juridic, organe propriu i un patrimoniu popriu. n vederea
creterii autonomiei colectivitilor locale prin transferul de noi responsabiliti decizionale,
precum i de resurse financiare i patrimoniale, cu respectarea principiului subsidiaritii,
reducerea cheltuielilor curente i creterea transparenei n relaia cu cetenii i creterea calitii
i accesului la servicii publice, Guvernul a stabilit ca principale direcii de aciune
descentralizarea

administrativ,

creterea

eficienei

administraiei

publice

locale

descentralizarea financiar62.
Aadar, descentralizarea este un proces complex, cu caracter inter-sectorial. Niciun
sistem centralizat nu poate rspunde varietii infinite a nevoilor comunitilor locale la fel de
bine ca autoritile locale alese i responsabile n faa acestora. De aici decurge un alt avantaj
comparativ al administraiei publice locale fa de cea central n privina colectrii taxelor
locale i tarifelor pentru serviciile publice locale furnizate. Administraia public local este, n
general, mai eficient n aceast privin deoarece cetenii sunt mai dispui s plteasc pentru
servicii care rspund nevoilor sau preferinelor lor63.
n concluzie, dreptul de decizie privind administrarea i finanarea unui numr important
de servicii publice trebuie transferat autoritilor administraiei publice locale, acestea fiind cele
mai n msur s rspund cerinelor specifice fiecrei comuniti locale beneficiare.

61

Drago Teodor Rebele Troan, op.cit., pp. 5-6.

Guvernul Romniei, Descentralizarea administraiei publice, site: http://www.gov.ro/content/descentralizare/l/1,
accesat la data de 27.05.2013, ora 19:51.
63
Idem.
62

30

8. Bibiografie

1. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a,
Bucureti, 1934, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan.
2. Viorescu Rzvan, Drept administrativ i administraie public, Ed. Universitii tefan
cel Mare, Suceava, 2006.
3. Cruan V. Mihaela, Suport de curs: Drept administrativ, accesat la adresa
http://ro.scribd.com/doc/53857870/Drept-administrativ-I.
4. Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Universitatea Cretin
Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994.
5. Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Universitatea Cretin
Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994.
6. D.Brezoianu, Drept administrativ i autoriti publice n Romnia, Editura Metropol,
Bucureti, 1995.
7. Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administrativ, Editura Risoprint, Cluj Napoca
1998.
8. Corneliu Manda, tiina Administraiei, Editia a-2a, Editura Lumina Lex, 2007.
9.

Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, Ordonanta Guvernului nr. 15/1992
privind impozitele locale, Legea nr.27/1994 privind impozitele locale.

10. Corneliu Manda, tiina Administraiei, Editia a-2a, Editura Lumina Lex, 2007.
11. Curs online, Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Abaluta, Managementul serviciilor
publice, adresa http://www.biblioteca-digitala.ase.ro/biblioteca/carte2.asp?id=12&idb=.
12. Ristea, L., Iacob, L., Trandafir, A., Finane publice-prezent i perspective, Editura Ex
Ponto, Constana, 2006.
13. Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2003.
14. Irina Bilouseac,Descentralizarea i deconcentrarea Principiile de organizare i
funcionare ale administraiei publice locale, Universitatea tefan cel Mare, Suceava,
2005.
15. Strategia de descentralizare pentru alimentarea cu ap, Proiect pilot: municipiul Suceava,
versiunea 5.
16. Gheorghe Voinea, Eena Rusu, Teorema descentraizrii i impactul ei asupra bunstrii
unitilor administrativ teritoriale, Anelele tiinifice ale Universitii Alexandru Ioan
Cuza din Iai, tiine Economice, 2005/2006.
17. M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei
revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti.

31

18. Avizul Comitetului Regiunilor privind descentralizarea n Uniunea European i rolul

autonomiei locale i regionale n elaborarea i punerea n aplicare a politicilor UE
(2013/C 139/08);
19. Drago Teodor Rebele Troan, Reforma n administraie. Proces de descentralizare,
deconcentrare Facultatea de Administraie Public, SNSPA, Bucureti.
20. H.G. nr. 699/ 2004 Strategia actualizat a Guvernului Romniei privind accelerarea
reformei n administraia public 2004-2006.
21. Guvernul Romniei, Descentralizarea administraiei
http://www.gov.ro/content/descentralizare/l/1.

publice,

site-ul

oficial:

22. Constituia Romniei.

23. Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, publicata in Monitorul Oficial nr. 204
din 23 aprilie 2001.

32