Tanase Irina Alexandra

Facultatea de Drept
Drept administrativ 1

INSTITUȚIA PREFECTULUI
= natura juridică a actelor emise =

Autonomia locala, reprezinta un principiu al implementarii institutiei prefectului in

sistemul administratiei publice. In ordinea evenimentelor istorice ea este anterioara statului.
Prof. Anibal Teodorescu, preciza ca „ideea de autonomie locala atrage dupa sine
descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care
implica autonomia”.

De aceea, descentralizarea, ca element esential al autonomiei locale, nu poate fi

conceputa, cel putin in statele unitare, fara existenta unui control din partea statului, denumit,
traditional, control de tutela, exercitat in unele tari ( Italia, Franta ) de functionari sau
autoritati ale administratiei de stat, iar in altele ( Marea Britanie) de catre judecatori. Precizez
ca si sistemul controlului de tutela din Franta, ca si cel de la noi de altfel, duce in final, in fata
instantei de contencios administrativ.

 Nu se poate admite ca intr-un stat de drept sa fie nesocotita legea, autoritatea
executivului central sau a justitiei datorita aplicarii principiului autonomiei locale. Autonomia
locala nu poate fi realizata decat in cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei
locale fiind unul dintre acestea. De aici legatura organica care trebuie sa existe intre
autonomia locala si lege, dintre interesele locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene)
si interesele nationale exprimate prin lege. Asa se explica de ce, in toate tarile democratice, la
nivelul unitatii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai inalt, a fost instituit un reprezentant
al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicarii legii de catre autoritatile
administratiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. Dupa sistemul
francez, acest rol, la noi, l-a avut prefectul, situatie reglementata si de Constitutia adoptata in
anul 1991, care la articolul 122, alin. 2, prevede: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe
plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe
centrale, din unitatile administrativ-teritoriale”. Se observa ca, pe baza principiului
deconcentrarii, are loc transferul unor atributii ale autoritatii centrale ca si a dreptului de
tutela administrativa de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al
acestuia (prefectul). Prefectului i s-au stabilit sarcini de administratie generala, cum ar fi
Tanase Irina Alexandra
Facultatea de Drept
Drept administrativ 1

coordonarea pe plan local a activitatii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum si

exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritatilor publice
locale.

Prefectul este un organ unipersonal al administratiei publice, investit cu o competenta

materiala generala si teritoriala limitata la nivelul judetului in care functioneaza.

Prefectul pentru a-si indeplini atributiile, este incadrat intr-o structura organizatorica,
formata din functionari publici. Aceasta structura organizatorica, avand in frunte pe prefect,
formeaza institutia prefecturii. Ca element de baza al sistemului administratiei publice,
notiunea de institutie publica, este o entitate pe care prof. Al. Negoita o caracterizeaza drept
colectivitate umana constituita pe baza si in executarea legii, inzestrata cu mijloace materiale
si financiare, precum si cu personalitate juridica si competenta necesara pentru a putea
actiona in vederea organizarii exercitarii legii.

Codul Administrativ aprobat prin OUG nr.57/2019, defineste la art 265 Instituţia
prefectului ca fiind o instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, aflată în
subordinea Guvernului.

In consonanta cu aceasta definitie apreciem ca prefectul reprezinta instrumentul de

exprimare a vointei juridice a institutiei publice.

In lumina prevederilor art 249 Cod administrativ, prefectul in calitate de reprezentant

al Guvernului pe plan local conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale,
asigură conducerea comitetelor judeţene pentru situaţii de urgenţă, asigură verificarea
legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale şi poate ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ actele acestora pe care le consideră ilegale.

Pentru indeplinirea atributiilor ce-i revin, prefectul emite ordine, in conditiile legii.

Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative sau
individuale. Am deprins aceasta apreciere din prevederile articolului 275 Cod Administrativ
potrivit carora, ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta
publica, prin afisare si publicare cand contine dispozitii normative, sau de la data
comunicarii, in celelalte cazuri – adica cele individuale. Precizarea ca aceste ordine se emit
Tanase Irina Alexandra
Facultatea de Drept
Drept administrativ 1

„in conditiile legii” inseamna ca ele trebuie sa respecte intocmai conditiile de fond si forma
care se cer pentru toate actele administrative, conditii cuprinse în Metodologia privind
pregatirea, elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative.

Pentru a emite ordine nu numai legale, ci si documentate, alin. (2) al articolului 275 prevede
ca ordinele – prefectului – care stabilesc masuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt
emise după consultarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la
nivelul unităţilor administrativ- teritoriale, potrivit competenţelor proprii domeniilor de
activitate.de specialitate, sunt emise dupa consultarea organelor sau serviciilor de specialitate
si sunt contrasemnate de conducatorii acestora.

Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de

urgenţă produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţă publică şi sunt executorii.
Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată ministerului cu atribuţii în
domeniul de resort.

Ministrul care coordonează instituţia prefectului poate propune Guvernului revocarea

ordinelor emise de prefect care au caracter normativ, a celor prevăzute cu caracter tehnic sau
de specialitate, precum si a celor emise in calitate de presedinte al Comitetului judetean
pentru situatii de urgentă, dacă le consideră nelegale sau netemeinice, în cazul în care acestea
nu au intrat în circuitul civil şi nu au produs efecte juridice şi pot leza interesul public.

Prefecţii sunt obligaţi să comunice ordinele emise cu caracter tehnic sau de

specialitate, conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.

Prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice

centrale măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate
la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

Scurte consideratii despre tutela administrativă exercitată de către prefect

Instituţia tutelei administrative este o instituţie de tradiţie în România, de sorginte

franceză, doctrinarii francezi apreciind că tutela reprezintă ansamblul de puteri limitate
acordate de lege unei autorităţi administrative asupra agenţilor serviciilor publice
Tanase Irina Alexandra
Facultatea de Drept
Drept administrativ 1

descentralizate şi asupra actelor lor, în scopul asigurării legalităţii în activitatea lor şi

protejării interesului general[1].

În România, la nivel constituţional, dreptul de control al prefectului asupra unor acte

administrative adoptate sau emise de către autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene, drept calificat ca "tutelă administrativă", este consacrat prin dispoziţiile art. 123
alin. (5) din Constituţia revizuită, iar după intrarea în vigoare a Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004, instituţia tutelei administrative şi-a găsit consacrarea legală
expresă prin dispoziţiile art. 3 alin. (1) din acest act normativ.

Astfel, potrivit art. 123 alin. (5) din Constituţia republicată, "prefectul poate ataca, în
faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consideră actul nelegal. Actul atacat este suspendat de drept".

La rândul său, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, consacrând instituţia tutelei
administrative, statuează că prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise de către autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră
nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut de art. 11 alin. (1), care începe să curgă
de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de Legea nr.
554/2004. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru. Pornind de la acest
text constituţional, anterior adoptării Codului administrativ aprobat prin O.U.G. nr. 57/2019,
a fost adoptată Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată [2].
După adoptarea Codului administrativ aprobat prin O.U.G. nr. 57/2019[3], a fost abrogată
expres Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, unele dintre dispoziţiile
acestei legi, şi cu precădere cele care vizează sfera actelor administrative supuse controlului
de tutelă administrativă exercitat de către prefect, fiind preluate în Partea a IV-a a Codului
administrativ, sub denumirea marginală "Prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice
deconcentrate"[4].

Sub acest aspect, aşa cum am precizat, Codul administrativ aduce elemente de
noutate, context în care, având în vedere importanţa prefectului şi a instituţiei prefectului şi a
serviciilor publice deconcentrate la nivel teritorial în urmărirea şi aplicarea politicilor
guvernamentale, precum şi a prevederilor constituţionale, defineşte mai clar rolul, funcţiile şi
competenţele prefectului. Astfel, Codul administrativ, prin art. 249 alin. (1), (2)
şi (3) defineşte rolul prefectului, în acord cu dispoziţiile art. 123 alin. (1) şi (2) din Constituţia
Tanase Irina Alexandra
Facultatea de Drept
Drept administrativ 1

republicată, respectiv: prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, conducând

serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi comitetele judeţene pentru
situaţii de urgenţă. Se constată că textul art. 249 alin. (3) C. adm., potrivit căruia prefectul
asigură conducerea comitetelor judeţene de urgenţă, adaugă, în mod nepermis, la textul art.
123 alin. (2) din Constituţia republicată care statuează că prefectul conduce doar serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

Capitolul IV din Partea a IV-a a Codului administrativ este consacrat instituţiei

prefectului, statuând, prin art. 265 că, pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care
îi revin potrivit Constituţiei şi altor legi, se organizează şi funcţionează instituţia prefectului,
sub conducerea prefectului. Instituţia prefectului este calificată expres prin art. 265 alin.
(2) C. adm. ca fiind o instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, aflată în
subordinea Guvernului. Pe cale de consecinţă, instituţia prefectului fiind în subordinea
Guvernului, Guvernul are calitatea de autoritate publică ierarhic superioară, sens în care
actele administrative emise de către prefect sunt supuse controlului de legalitate de către
Guvern, pe calea recursului ierarhic. La fel ca în cazul vechiului act normativ, se face
distincţie între instituţia prefectului şi prefectură, aceasta din urmă reprezentând sediul
instituţiei prefectului, care se află în municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate
publică a judeţului sau a statului, după caz.

Instituţia publică a prefectului fiind condusă de către prefect, dispoziţiile art. 265 alin.
(7) şi (8) C. adm. conferă prefectului în exercitarea atribuţiilor sale atât capacitatea juridică de
drept public, cât şi capacitatea juridică de drept privat în ceea ce priveşte exercitarea
drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului.

Pe cale de consecinţă, se poate concluziona că, în contextul legislativ actual, controlul

de tutelă administrativă exercitat de către prefect este reglementat prin dispoziţiile art. 123
alin. (5) din Constituţie şi, în aplicarea acestui text constituţional, prin dispoziţiile art. 3 din
Legea nr. 554/2004 şi prin dispoziţiile art. 200, art. 252 şiart. 255 C. adm. Rezultă că, aşa
cum am precizat, în urma adoptării Codului administrativ prin O.U.G. nr. 57/2019 fiind
abrogată expres Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, dreptul comun
în materia exercitării controlului de tutelă administrativă exercitat de către prefect şi a
Tanase Irina Alexandra
Facultatea de Drept
Drept administrativ 1

formulării acţiunilor în contencios administrativ este reprezentat de Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ şi de prevederile Codului administrativ.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----

Bibliografie:

Emil Balan- „Drept administrativ si contencios administrativ” – Editura Fundatiei „Romania

de Maine”; Bucuresti, 2000; Universitatea „Spiru Haret”, Facultatea de Drept.

Emil Balan – „Prefectul si prefectura in sistemul administratiei publice” – Editura Fundatiei

„Romania de Maine”; Bucuresti, 1997.

Antonie Iorgovan – „Drept administrativ- tratat elementar” (lV); Editura „Actami”;

Bucuresti, 1994.

Antonie Iorgovan – „Tratat de drept administrativ”; Vol.II; Editura „Nemira”, 1996.

Mircea Preda – „Tratat elementar de drept administrativ roman”; Editia a-II-a; Editura
„Lumina Lex”, 1999.

Valentin I. Prisacaru – „Tratat de drept administrativ roman”- partea generala; Editia a-II-a;
Editura „All”, 1996.

Verginia Vedinas si Mariana Tipisca – „Notiuni de drept administrativ”; Universitatea

Bucuresti, Facultatea de Litere, Colegiul de administratie publica; Editura „Credis”