Autonomia financiar local n Romnia - o abordare proactiv

Rezumat Considerat din prisma coninutului su financiar i administrativ, autonomia financiar local i gsete consacrarea prin intermediul deciziilor financiare n contextul managementului financiar al colectivitilor locale. Aceste decizii, aparent necondiionate, se afl sub impactul unui complex de factori de natur politic, juridic, economic, social sau chiar psihologic, a cror influen ne propunem s o relevm prin analiza de fa, innd cont c, ntr-un plan mai larg, o bun administrare a finanelor publice locale constituie un suport indispensabil pentru asigurarea bunei guvernri a colectivitilor locale. Pornind de la aceste considerente, lucrarea noastr urmrete s releve principalele condiii privind asigurarea autonomiei financiare locale, s analizeze cadrul actual i s identifice poteniale soluii de mbuntire, ca expresie a unei abordri proactive. Abstract Defined by its administrative and financial content, local autonomy is expressed throughout local financial decisions thus, involving the financial management of local communities. These apparent unconditioned decisions are in fact deeply influenced by a complex of political, legal, economic, social and psychological factors. This paper aims to reveal how these very factors are influencing the optimal administration of local public finance that essentially supports the good governance of local communities. Based on these ideas, our paper tries to bring the basic conditions for ensuring local financial autonomy, to analyse the current framework and to identify the opportinuties for improvement throught a proactive aproach. Cuvinte cheie: autonomie financiar, descentralizare, responsabilizare, fond de stimulare.

1. Cadrul conceptual privind autonomia financiar local Delimitarea clar a nevoilor naionale fa de cele locale i acordarea dreptului autoritlor locale de a gestiona n mod liber aceste nevoi, respectnd anumite condiii, are menirea de a eficientiza furnizarea bunurilor publice la nivelul ntregii naiuni. Pe un asemenea fond, corelat cu valori democratice moderne precum dreptul entitilor administrativ - teritoriale la autoguvernare, autonomia local i descentralizarea serviciilor publice au devenit elemente centrale ale reformelor aplicate n diferite sisteme administrative, inclusiv n Romnia. n timp ce unii autori definesc autonomia prin comparaie cu conceptul de suveranitate, considernd c autonomia exist numai prin respectul fa de acele puteri ce i-au fost conferite, n vreme ce suveranitatea reprezint autoritatea suprem a statului i de necondiionat; ali autori analizeaz autonomia avnd ca punct de reper, fie dreptul de a aciona discreionar, fie nelesul comun al termenului autonomie cu cel de independen sau cu noiunea de descentralizare1. Sensurile conceptului de autonomie oferite n literatura de specialitate sunt multiple i se difereniaz n funcie de punctul de referin avut n vedere, ns miezul rmne comun. Sesizm ns, c unele definiii, cel puin la nivel teoretic, plaseaz autonomia pe aceeai poziie cu descentralizarea, n practic autonomia fiind o urmare a descentralizrii, iar descentralizarea este un proces n cadrul
creia puterea decizional trece din competena autoritilor centrale n competena autoritilor locale, efectul constnd n 2 modificarea cadrului de referin n care se stabilesc obiectivele i se fundamenteaz opiunile .

n opinia noastr autonomia local este dreptul conferit prin lege unitilor administrativteritoriale n baza cruia acestea au capacitatea de a-i promova politicile locale pe baza resurselor proprii. Pe aceste repere, considerm c o colectivitate local este autonom dac are capacitatea de a lua decizii i dispune mai departe de suportul financiar (propriu) pentru a le pune n practic. La nivel european, autonomia local beneficiaz de o reglementare expres, prin Carta
European a Autonomiei Locale care menioneaz c prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv pentru autoritile locale de a soluiona i gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. O precizare care se impune n mod necesar este aceea c dreptul i capacitatea efectiv trebuie privite distinct, coninutul lor trimind, n fapt, la dou laturi diferite i conexe ale autonomiei locale. n primul caz, dreptul reflect ceea ce n materia dreptului public se regsete sub denumirea de competen, adic un ansamblu de atribuii care revin, n virtutea legii, autoritilor administraiei publice locale. Spre deosebire, coninutul capacitii efective face trimitere la existena unor resurse
1

Lapidoh, Ruth, Autonomy solutions to ethnic conflicts, United States Institute of Peace Press, Washington DC, 1997, p.33; 2 Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Administraie Public, Editura Fundaiei Gh. Zane, Iai, 1999, p.104;

financiare adecvate ca volum cu ajutorul crora dreptul s poat fi efectiv realizat. Rezult, prin urmare, c autonomia se manifest prin cele dou laturi i anume autonomia administrativ i autonomia financiar, ntre care exist un raport de intercondiionare. Din acest motiv, competenele trecute din sarcina autoritilor centrale n sarcina autoritilor locale nu au un suport pratic dac nu sunt prevzute totodat i resursele acoperitoare, fie prin cedarea unor venituri, fie prin cedarea unor surse de venit.

Autonomia financiar, n varianta realizrii ei integrale, ar presupune ca autoritile locale s poat decide absolut liber asupra veniturilor i cheltuielilor locale (determinnd felurile impozitelor, baza de impozitare, cota de impozitare i nivelul cheltuielilor), s beneficieze de resurse proprii acoperitoare pentru ntregul volum de cheltuieli publice locale care deriv din ndeplinirea propriilor competene4, ceea ce este destul de greu de realizat n condiiile n care autoritile centrale pstreaz spre gestionare un volum nc ridicat de activiti publice, mobiliznd, sub argumentul necesitii macrostabilizrii economice, cele mai importante venituri bugetare.
Reinnd acest realitate, precum i dificultile practice ca autoritile locale s beneficieze de resurse proprii complet acoperitoare, Carta european a autonomiei locale ofer mai multe repere n privina formrii i administrrii resurselor financiare locale, cu caracter de recomandare. Astfel, colectivitile locale, au dreptul, n cadrul politicii economice naionale, la resurse proprii suficiente, de care pot dispune n mod liber n exerciiul competenelor lor, iar resursele financiare ale 5 colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu competenele acestora, aa cum rezult din Constituie sau alte legi .

Manifestarea autonomiei financiare locale, are la baz realizarea procesului de descentralizare administrativ i financiar. n aceste condiii buna funcionare a autonomiei financiare locale i nelegerea ei de ctre actorii implicai depinde de modul n care s-a realizat transferul competenelor de la nivel central la nivel local, corelativ sau nu cu resursele financiare necesare ndeplinirii acestor responsabiliti. n fundamentarea deciziei de a transfera un serviciu public de la nivel naional ctre nivel local este important de urmrit respectarea principiilor generale ale descentralizrii administrativ - fiscale, cu precdere regula eficienei serviciului furnizat corelat cu aplicarea principiului subsidiaritii, ntrunind totodat dou condiii majore: serviciul s fie furnizat ctre nivelul cel mai apropiat de ceteni i s poat fi furnizat n mod eficient. Minimul de raiune necesar funcionalitii sistemului presupune corelaia direct a descentralizrii administrative cu
descentralizarea financiar, ns n practic se pot constata i abordri nesincrone:

1. Descentralizare administrativ n lipsa resurselor financiare; 2. Descentralizarea resurselor fr descentralizare administrativ. Considerm c prima form de manifestare a sistemului nu este pe deplin funcional deoarece autoritile locale n sarcina crora au fost transferate noi competene se vor confrunta cu situaia n care veniturile din bugetele proprii vor fi insuficiente s acopere i cheltuielile impuse de ndeplinirea sarcinilor descentralizate i, fie vor furniza serviciile publice nesatisfctor, fie nu le vor furniza deloc, motivnd lipsa resurselor financiare. Pe de alt parte, atribuirea veniturilor colectivitilor locale fr a fi realizat mai nti atribuirea cheltuielilor, adic delimitarea competenelor, nu este recomandat ntruct resursele financiare nu au corespondent n ntrebuinarea lor i sunt puse sub semnul incertitudinii realizarea unor obiective viitoare. Totodat, acest lucru intr n contradicie cu logica fundamentrii bugetului, existnd riscul ca fundamentarea cheltuielilor viitoare s se realizeze n funcie de resursele disponibile i nu de nevoile reale. Aa cum am menionat mai sus, funcionalitatea sistemului presupune o sincronizare ntre

momentul n care sunt descentralizate competenele cu momentul n care sunt descentralizate resursele corespunztoare. Judecat astfel, descentralizarea conduce la un grad mai ridicat de autonomie administrativ i financiar, respectnd totodat principiul subsidiaritii potrivit cruia deciziile s fie luate ct mai aproape de ceteni cu condiia ca acest lucru s nu creeze distorsiuni. Gestionarea treburilor publice de interes local, ntr-un
cadru legal prestabilit, trebuie s reprezinte apanajul autoritilor locale, acestea fiind cele mai potrivite din perspectiva cunoaterii problemelor specifice colectivitii. Argumentul este acela c, pe plan local, colectivitile i cunosc cel mai bine posibilitile financiare i estimeaz cel
3 4

Oprea, Florin., Sisteme bugetare publice, teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011, p. 282; Labie, Franois., Finances Locales, editura Dalloz, Paris, 1995, pp.4-6; 5 Oprea, Florin., op. cit., pp.284-285;

mai bine nivelul cheltuielilor afectate acoperirii nevoilor de interes local i gradul n care le pot face fa pe baza resurselor proprii. Funcionalitatea sistemului nu depinde doar de momentul descentralizrii sarcinilor i al resurselor, ci trebuie corelat cu un sistem adecvat de transferuri interguvernamentale, cu un cadru favorabil utilizrii mprumuturilor locale i cu capacitatea colectivitii locale de a furniza eficient serviciul oferit n competena sa, ca expresie a unei abordri proactive. 2. Asigurarea autonomiei financiare locale n Romnia n sistemul actual Delimitarea veniturile bugetelor locale fa de veniturile bugetului central, precum i delimitarea veniturilor proprii fa de alte categorii de venituri reprezint repere eseniale n analiza autonomiei financiare a colectivitilor locale. Baza acestei delimitri o constituie, pe de o parte, argumentul privind specificitatea i consistena venitului format, iar pe de alt parte, problematica atribuirii veniturilor n fundamentarea raporturilor dintre bugetele locale i bugetul central, la care se adaug recomandarea Cartei Europene a Autonomiei locale conform creia cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din redevene i din impozite locale ale cror cote (procente) le pot fixa ele nsele n limitele legii. Sistemul de resurse financiare pe care se sprijin bugetele colectivitilor locale trebuie s fie suficient de diversificat i flexibil pentru a permite urmrirea pe ct posibil n practic a evoluiei cheltuielilor bugetare care sunt de competena local. Asigurarea autonomiei financiare se afl sub impactul deciziilor privind nivelul de guvernare care stabilete taxele din care autoritile locale vor obine venituri, baza impozabil, cota impozitului i cine administreaz impozitul n cauz. Indiferent de reperele luate n considerare, reinem c autonomia financiar local vizeaz i se reflect prin creterea veniturilor proprii. Conform Legii 273/20066 privind finanele publice locale, sfera veniturilor bugetelor locale
(comune, orae, municipii) este reprezentat de: venituri proprii (inclusiv venituri partajate), subvenii, transferuri i resurse atrase, fiecare cateogorie cu implicaii specifice asupra autonomiei locale, dup cum este redat n figura de mai jos:

Bugetul de stat

*Cote i sume defalcate; *Subvenii; *Transferuri (de echilibrare, de regularizare, de ajutorare)

D.G.F.P.J

Cote defalcate din impozitul pe venit

47 %

Bugetul local
Venituri proprii Resurse atrase

Legea 273/2006 privind finanele publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 618, iulie 2006, cu modificrile i completrile ulterioare;

Fig nr. 1 Sfera veniturilor bugetelor locale n Romnia

Sursa: prelucrare autori

Astfel, n sfera veniturilor proprii sunt incluse: impozitul pe profit (de la regiile autonome i societile comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale), cotele defalcate din impozitul pe venit, impozitele i taxele generale pe bunuri i servicii, taxele pe servicii specifice, taxele pe utilizarea bunurilor (autorizarea utilizrii bunurilor sau pe desfurarea unor activiti), veniturile din proprietate, veniturile din dobnzi, veniturile din prestri servicii, taxele administrative, amenzile, penalitile, veniturile din valorificarea unor bunuri. Existnd colectiviti locale mai dezavantajate din punct de vedere financiar, sprijinirea acestora este necesar, ceea ce impune conceperea i promovarea unor proceduri de redistribuire just sau de msuri echivalente destinate a corija efectele repartiiei inegale a resurselor poteniale de finanare. n acest scop au fost partajate unele venituri (i/sau surse de venit) ntre nivelul central i nivelul local. Veniturile partajate asigur atenuarea dezechilibrelor verticale i confer o anumit independe, dar ele singure nu garanteaz colectivitilor locale puterea de a stabili cantitatea i calitatea serviciilor publice pe care trebuie s le asigure. Dezavantajele veniturilor partajate n raport cu veniturile proprii ale bugetelor colectivitilor locale decurg din faptul c, pe de o parte, neputnd decide nivelul impozitelor i taxelor locale, comunitile locale nu se bucur de o real autonomie, iar pe de alt parte, statul consider c i mparte resursele proprii cu comunitile locale, i datorit acestui fapt, dorete s controleze modul lor de utilizare. n ceea ce privete resursele atrase de ctre colectivitile locale, n aceast categorie sunt incluse: mprumutul de pe piaa intern i/sau extern, fondurile nerambursabile de la
Uniunea European, resursele atrase din parteneriatele public-privat. n privina resurselor atrase pe seama mprumutului (intern/extern), acestea se pot constitui prin contractarea de mprumuturi de la instituiile specializate sau prin emiterea de obligaiuni. Pentru primul caz, autoritile locale pot contracta mprumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. Aceste mprumuturi pot fi garantate de stat, iar gradul maxim de ndatorare local nu poate depi 20%.

ncepnd cu anul 2003 cotele defalcate din impozitul pe venit au fost incluse legal n categoria veniturilor proprii cu toate c practic ele sunt colectate la bugetul de stat i ulterior redistribuite bugetelor locale. Dei n practic se aprecieaz c veniturile din impozitul pe venit nu reflect coninutul efectiv de venit propriu ntruct procentele, proporiile i criteriile fiind prestabilite de nivelul central, nu se poate susine c acest venit astfel obinut este integral propriu (local). Cu toate acestea, suntem de prere c sumele prelevate pe seama impozitului pe venit depind de situaia economic a colectivitilor locale, cuantumul lor fiind rezultatul eforturilor depuse la nivel local, nu la nivel central. De aceea, situaia juridic a impozitului pe venit este similar cu situaia veniturilor curente obinute de nivelul local, singura difereniere constnd n faptul c n primul caz condiiile sunt prestabilite de la nivel central, iar n al doilea caz se las o marj de manevr asupra mrimii prelevrii fiscale. Am considerat c aceste precizri sunt necesare ntruct evaluarea gradului de autonomie financiar local depinde i de introducerea sau excluderea din calcul a veniturilor locale considerate proprii, rezultatul diferind n funcie de sensul restrns sau larg atribuit termenului venit propriu. n ce ne privete, utiliznd sensul larg al termenului, n tabelul urmtor am evideniat evoluia gradului de autonomie local i a capacitii de finanare a colectivitilor locale n perioada 1992 2008.
Tabel nr.1 Raportul dintre veniturile proprii i veniturile/cheltuielile totale ale autoritilor publice locale n Romnia, n perioada 1992-2008 Indicator/An 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Venituri totale 19,97 176,72 500 4 1.345 3.345 9.323 15.956 27.709 43.629

Cheltuieli totale Venituri proprii Grad de autonomie financiar Capacitate de autofinanare

19,94 3,16 15,82 15,85

173,51 33,5 18,96 19,31

500 113 22,61 22,81,

1.338 333 24,74 24,87

3.322 861 25,75 25,93

9.259 1.621 17,38 17,5

15.541 9.710 60,85 62,48

25.393 12.152 43,86 47,86

42.210 20.588 47,19 48,77

Sursa: Florin Oprea, Sisteme bugetare publice, teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011, p.242.

Datele prelucrate i sintetizate n tabel arat faptul c, n perioada 1992-2002 dependena financiar a autoritilor locale fa de cele centrale a fost una ridicat, gradul de autonomie financiar nedepind 25,75% (valoarea minim nregistrat fiind de 15,82% n anul 1992), iar capacitatea de autofinanare a avut la rndul su valori destul de reduse, variabile ntre 15,85% n anul 1992 i 25,93% n anul 2000. Aceast evoluie este explicabil sub aspectul interrelaiilor dintre bugetul de stat i bugetele locale, din primul efectundu-se cedarea unor sume consistente ctre cele din urm (aprox. 80% din totalul veniturilor BS) sub forma transferurilor pentru echilibrare, majoritatea necondiionate. Odat cu reconsiderarea categoriei veniturilor proprii ns, gradul de autonomie financiar local a crescut n anul 2004 la 60,85%, iar capacitatea de autofinanare la 62,48%. Pe parcursul anilor urmtori, aceste valori s-au diminuat ns din nou, pe fondul continurii procesului de descentralizare care s-a rezumat la transferul competenelor n sarcina autoritilor locale, fr alocarea concomitent a resurselor financiare care s susin acest proces.

Acest lucru a condus, n fapt, la incapacitatea autoritilor de la nivel local de a-i duce la ndeplinire competenele atribuite, tocmai din lipsa resurselor, un exemplu relevant n acest
sens fiind serviciul public de cultur care a fost transferat de la nivel central la nivel local, iar ulterior a fost readus la nivel naional, gestionarea lui la nivelul de jos fiind ineficient.

Totodat, nscrierea sumelor pentru serviciile publice descentralizate s-a realizat n primul an ca anex la bugetul de stat, prin urmare ele nu figurau n bugetul local.
Un factor care ar fi trebuit s aib un impact pozitiv n consolidarea autonomiei financiare locale este sistemul transferurilor, care dei a suferit pe parcurs o serie de modificri n privina criteriilor de repartizare (pe alocuri subiective) i a cuantumului, n opinia noastr nc prezint o piedic n asigurarea resurselor proprii bugetului local pe motiv c nu stimuleaz managerii financiari locali s identifice i s valorifice alte surse de venit. Din acest motiv, sumele defalcate din impozitul pe venit i din TVA reprezint n continuare, pentru anumite bugete publice locale, sursa principal de venit, din care o bun parte este repartizat pe destinaii speciale fapt ce denot o dependen, nicidecum autonomie. n timp ce sistemul de transferuri asigur o parte substanial din veniturile bugetelor locale, rolul taxelor speciale este subminat de ctre colectivitile locale, mai ales n condiiile n care acestea pot fi liber stabilite i prin intermediul lor se poate asigura o gam diversificat de servicii locale. Motivul, considerm noi, pentru care colectivitile locale nu exploateaz aceast surs de venit este tocmai faptul c transferurile amortizeaz deficitul dintre venituri i cheltuieli, managerii locali miznd pe aceast surs. n contextul existenei fondurilor europene nerambursabile, considerate nc de la integrarea Romniei n U.E, o soluie viabil dezvoltrii locale, se constat pn n prezent un grad redus de absorbie a fondurilor, justificarea fiind lipsa cofinanrii ca mijloc pentru a ascunde de fapt incapacitatea/dezinteresul privind absorbia fondurilor europene. n sprijinul constatrilor anterior prezentate, apreciem c, dei statul i-a diminuat implicarea n mobilizarea veniturilor i a cheltuielilor publice, autonomia financiar a bugetelor colectivitilor locale msurat n unitile capacitii financiare pe baza raporturilor dintre veniturile proprii i veniturile totale respectiv dintre veniturile proprii i cheltuieli, stabilind coninutul exact al veniturilor proprii i modul lor de obinere, a reflectat de fapt n continuare dependena bugetelor locale fa de bugetul de stat.
5

n concluzie, dei procesul de descentralizare a urmrit n mod deosebit creterea autonomiei bugetelor colectivitilor locale, materializarea fireasc a acestui obiectiv major nu a fost posibil, ca efect al diferitelor sincope nregistrate n implementarea procesului, precum cele de la nivelul transferurilor de echilibrare, de altfel mecanic prestabilite i la suprafa fundamentate; la nivelul mecanismului de impozitare n plan local insuficient ajustat; cele privitoare la capacitatea aparent de autofinanare a colectivitilor locale i la condiiile de contractare a mprumuturilor de ctre autoritile publice locale. 3. Posibiliti de consolidare a autonomiei financiare locale n Romnia Consolidarea autonomiei financiare locale n Romnia depinde de situaia veniturilor proprii ale colectivitilor locale i capacitatea acestora din urm de a spori sursa de venit menionat. Corelativ, capacitatea de a genera venituri este determinat de marja de manerv acceptat legal pe care nivelul central decide s o lase la dispoziia autoritilor locale. Relevana veniturilor proprii n asigurarea autonomiei locale rezult din faptul c ponderea veniturilor proprii n venituri totale, privit ca indicator, reflect realist gradul de autonomie local, implicarea managerului fianciar local n atragerea de noi resurse, dar i gradul de dezvoltare al colectivitilor. Altfel spus, managerul financiar local este responsabil pentru fundamentarea raional a impozitelor i taxelor locale ncadrat permanent de dou constrngeri; pe de o parte asigurarea resurselor financiare sificiente pentru acoperirea cheltuielilor bugetului local i, pe de alt parte cerina de conservare, respectiv de stimulare a creterii bazei impozabile. Un suport real n consolidarea autonomiei financiare locale l reprezint atragerea de investitori
locali i acordarea (n limitele legii) de faciliti fiscale, fie prin reducerea cotelor de impozitare, fie prin scutire de la plat pe o perioad determinat de timp. n acest context comunitile locale s-ar afla n situaia unui ctig prin renuare la o parte din prelevrile fiscale ntruct ar putea obine beneficii marginale de pe urma dezvoltrii bazei de impozitare i poate duce chiar la un ctig indirect prin reducerea unor cheltuieli cu protecia social suportate din bugetul local. n fapt decizia de acordare a facilitilor fiscale investitorilor locali trebuie s fie luat de ctre managerul financiar local, n urma unei analize obiective, prin care s pun n balan costul acordrii acestor faciliti i beneficiile (sociale i economice) rezultate, ca expresie a unei abordri proactive a autonomiei financiare locale. Tot prin reducerea poverii fiscale a firmelor locale, autoritile locale pot ncerca s protejeze locurile de munc existente, s finaneze noi recrutri sau s lase libere rezervele de bani lichizi, oferind posibilitatea agenilor de a se extinde sau de a investi n capitaluri noi.

n calitate de suport care s susin n continuare o abordare proactiv, atragerea de investitori trebuie corelat cu un sistem riguros de control al bazei impozabile, cu profesionalismul i calitatea funcionarilor publici cu atribuii fiscale i cu mecanisme eficiente de
colectare a prelevrilor fiscale care s conduc la creterea randamentului fiscal (mergnd pn la executarea silit n condiiile legii). Un alt instrument util n consolidarea autonomiei financiare locale l reprezint fondurile nerambursabile de la Uniunea European. Ceea ce se invoc n mod curent, pentru nivelul sczut al gradului de absorbie a acestor fonduri este capacitatea sczut de cofinanare a proiectelor. n acest sens, ar trebui luat n considerare varianta asocierii autoritilor locale (posibil din punct de vedere legal), ceea ce ar spori nivelul cofinanrii i ar face posibil realizarea unor proiecte de anvergur. Corelativ, considerm c n promovarea politicii de coeziune economic i social de la nivel european, ar fi

potrivit ca n cadrul anumitor programe operaionale, pentru unele domenii de intervenii sau operaiuni, s fie eligibile numai asocierile intermunicipale. n literatura de specialitate 7 se propune crearea la nivelul ordonatorilor de credite bugetare a unui fond pentru cofinanarea proiectelor care beneficiaz de asisten financiar nerambursabil, alimentat pe baza u nei dotaii pentru
cofinanare, acordat din bugetul de stat, fie diminund sumele alocate pentru echilibrare, fie prin direcionarea unui anumit procent din cotele defalcate din impozitul pe venit ctre acest fond, care s fie utilizate exclusiv n acest scop, fr posibilitatea efecturii de cheltuieli pentru ntocmirea cererilor de finanare. De asemenea, subscriem propunerii conform creia dotaia pentru cofinanare ar trebui
7

Oprea, Florin., Sisteme bugetare publice, teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011, p.280;

nsoit de un mecanism de stimulare a atragerii de fonduri nerambursabile, scop n care ar putea fi folosite transferurile de tip matching grant, stabilite pe baza unei rate de participare ntre bugetele implicate (de exemplu, pentru fiecare unitate monetar atras de ctre ordonatorul principal de credite al bugetului local, statul acord alte 0,2-0,4 uniti) i pe un sistem bazat pe progresivitate i performan local raionaliznd astfel i mai mult criteriile utilizate n echilibrarea bugetelor locale. Prin

urmare, eforturile proprii ale managerilor financiari locali n implementarea de proiecte europene i pe aceast baz dezvoltarea colectivitilor locale reflect o atitudine proactiv din partea acestora n consolidarea autonomiei financiare locale.
Pentru a depi i combate eventualele bariere n ce privete asocierile intermunicipale, precum

reticena colectivitilor locale n asocierea cu cele mai puin dezvoltate n paralel cu nencrederea colectivitilor mai srace n justeea i corectitudinea de care ar putea da dovad
cele dinti menionate, propunem diferenierea sumelor i cotelor defalcate pentru echilibrare ca transferuri ordinare cu un anumit procent i transferuri de stimulare a coparticiprii. n vederea stimulrii accesrii fondurilor europene nerambursabile, se poate utiliza un sistem de prefinanare difereniat, (ca suport n susinerea proactivitii) pe baza unui scor de rating al

colectivitilor locale, care s vizeze aprecierea probabilitii ca unitatea administrativ-teritorial respectiv s-i ndeplineasc obligaiile asumate prin semnarea de contracte de finanare din
fonduri europene. Astfel, n baza proiectele accesate anterior se atribuie un scor respectivei colectiviti pe baza cruia aceasta s primeasc o sum mai mare ca prefinanare (dac, de exemplu, n ultimii cinci

ani a implementat minim trei proiecte, care s-au ncadrat n limitele financiare i de timp prevzute n contractul de finanare), sau mai mic ori deloc (dac de exemplu, n ultimii cinci ani a implementat trei proiecte, care nu au fost finalizate i pentru care a fost obligat s restituie fondurile europene). Un element de suport ar trebui asigurat i sub aspect organizatoric. Astfel, ntr-o abordare proactiv, concentrarea unitilor administrativ-teritoriale ar asigura gestionarea nevoilor publice ntr-un mod mai echilibrat, att n spaiul naional dar i din perspectiva interconectrii cu politica regional a Uniunii Europene. Aceast concentrare nu nseamn automat o reorganizare administrativ, n sensul celei propuse n ultimii ani n Romnia, ci o simplificare sistemului bugetar determinat de reducerea numrului componentelor bugetare locale. n situaia adoptrii unui astfel de model sunt simplificate i diminuate ca sfer de manifestare relaiile dintre bugetul de stat i bugetele locale, fr ca acest fenomen s aib efecte negative asupra dimensiunii veniturilor locale. Efectul creat este unul de consolidare a poziiei i dimensiunii valorice ale bugetelor locale, care reflect acum fluxuri financiare de intrare i de ieire corespondente veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-un volum sporit. Acest instrument este posibil de implementat n Romnia prin realizarea zonelor metropolitane, care se dovedete n mod obiectiv necesar n condiiile n care o parte important a populaiei, care a migrat spre zonele periferice ale oraelor, locuiete i achit contribuiile fiscale locale la nivelul comunitilor periferice, dar consum mare parte din utiliti publice n centrul urban apropiat unde i desfoar n continuare munca. n aceste condiii considerm c un buget al zonei metropolitane ar reflecta i ar redistribui mai adecvat efortul financiar i beneficiile sub forma utilitilor publice asupra tuturor celor implicai. Autonomia local financiar nu trebuie abordat numai prin raportare la sursele de venit i posibilitile de exploatare a acestora, ci i n relaie direct cu cheltuielile, cu precdere a cheltuielilor suportate pentru a finana un servciu local. Astfel, ar trebui ca o parte din serviciile publice locale furnizate n mod gratuit s fie reconsiderate i acolo unde este posibil i necesar, acestea s fie furnizate pe baza unei taxe pltite de contribuabili (spre exemplu, exploatarea spaiilor disponibile pentru parcri, instituind o tax de parcare). Promovarea taxelor speciale (privite ca instrumente proactive de dezvoltare financiar local) la nivel local nu ar trebui neleas la modul restrictiv ca surs de venit, dezvoltarea de servicii i utiliti locale trebuind s fie premisa pentru care se introduc aceste taxe speciale, efectele fiind multilaterale. Pe de alt parte, angajarea neraional a unor eventuale activiti publice consumatoare de resurse ce ies din zona utilitii marginale sau pe care colectivitile locale nu le pot furniza n mod optim, ar trebui evitat i eventual cedat angajamentul ctre sectorul privat. Astfel, renunarea la finanarea
7

activitilor respective ar permite, ca alternativ, dezvoltarea ofertei private pentru bunurile i serviciile corespunztoare, pe baza alocrii directe a venitului disponibil realizat suplimentar, favoriznd dezvoltarea local. Un instrument de consolidare a autonomiei financiare locale, care nu depinde direct de aportul managerului financiar local, l reprezint cedarea integral de la nivel central a unor surse de venit suficiente s acopere cheltuielile locale, prin lsarea la dispoziia colectivitilor locale a unor impozite mai consistente, precum impozitul pe salarii, de exemplu, inclus acum n categoria impozitului pe venit (considerat propriu bugetului local) care potrivit legii finanelor publice locale, revine unitii administrativ - teritoriale n cot de 47%. n varianta propus de noi ar urma ca impozitul colectat din salarii s revin integral unitii administrativ - terioriale n care sa produs, iar diferena rmas din total impozit pe venit s fie redistribuit pe destinaiile stabilite n cadrul legal actual. Aceast msur ns ar trebui asumat cu un maxim de pruden, analiznd raportul dintre costurile renunrii la calitatea de prghie financiar pe care o deine impozitul pe venit i beneficiile obinute pe plan local din urma cedrii integrale a impozitului pe venit. Totodat, suntem de prere c cedarea integral a unor surse de venit, n lipsa unui sistem de transferuri care s responsabilizeze beneficiarii i s susin solidaritatea local, ar putea avea un impact nestimulativ privind dezvoltarea bazei impozabile i creterea randamentului fiscal. Astfel, pe fondul diversificrii surselor de venit i a posibilitilor de cretere a veniturilor proprii, apare firesc ca sumele de echilibrare provenite de la bugetul central s fie reduse, pstrarea lor la acelai nivel fiind nejustificat. Totodat, apare oportun i modificarea formulei pe baza creia sunt redistribuite veniturile de la nivel central la nivel local, prin introducerea gradului de colectare a veniturilor ca indicator, acordndu-i un procent de 5-10%.

Raportat la criteriile de repartizare considerm c o fundamentare mai judicioas a acestora ar fi de dorit pentru echilibrarea i raionalitatea sistemului de transferuri. Cu titlu sugestiv n aceast privin, s-ar putea lua n considerare categoriile de beneficiari n cadrul criteriului privind populaia sau corectarea formulelor pe baza unor coeficieni care ar indica criterii de performan (gradul de absorbie a fondurilor, gradul de colectare a impozitelor i taxelor locale, capacitatea de a gsi noi surse de venit i de a le exploata mai eficient pe cele existente),
care s urmreasc corectarea disparitilor ntre localiti i diminuarea gradului de dependen de nivelul central. La baza dezvoltrii colectivitilor locale rmne ns aportul personal al autoritilor publice locale, n acest demers, un rol decisiv revenind managerului financiar local care prin prisma competenelor sale, a profesionalismului su, a spiritului antreprenor i proactiv, este n msur s gseasc soluiile potrivite pentru comunitatea sa i s le mbine ntr-o manier optim.

Concluzii Impactul consolidrii autonomiei financiare locale, i pe aceast baz a dezvoltrii colectivitilor locale, indubitabil, va determina dezvoltarea susinut a regiunilor din Romnia. Din acest motiv, eforturile Romniei privind creterea autonomiei financiare a colectivitilor locale nu sunt incidentale, procesul consolidrii acesteia fiind unul contient, n special de avantajele pe care le prezint: reducerea cheltuielilor la nivel central, reducerea fluxurilor financiare i administrative ntre cele dou nivele, conturarea unei legturi mai directe ntre fondurile constituite i cheltuielile efectuate pe seama lor.
Pe parcursul lucrrii, am observat c procesul de descentralizare, care este suportul practic al fundamentrii autonomiei, a fost un proces sinuos i simptomatic, principalele sincope fiind constatate la nivelul transferurilor pentru echilibrare, a relaiei indisolubile dintre descentralizarea atribuiilor i descentralizarea financiar i la nivelul unei strategii neadecvate pentru implicaiile profunde pe care le presupune descentralizarea. n acest context, a vorbi despre autonomie financiar local n cazul unor colectiviti care i acoper cheltuielile mai mult pe seama resurselor provenite de la bugetul de stat i care invoc deseori lipsa suportului financiar far a putea face dovada unor eforturi proprii n atragerea resurselor, devine nerealist i fr obiect. n opinia noastr, autonomia financiar local ar trebui s funcioneze dincolo de limita la care sfera bunurilor i a serviciilor publice centrale ncepe s se restrng i dincolo de raportul dintre 8

cheltuieli i venituri proprii. Autonomia local, prin urmare, ar trebui s reflecte i s vizeze trei aspecte eseniale: capacitatea de a acoperi integral cheltuielile din venituri proprii plus capacitatea de a genera venituri suplimentare/marginale, caracterul personalizat al colectivitii locale din aceast perspectiv i eficiena furnizrii serviciilor locale, adic autoritatea local nu doar s furnizeze serviciul, dar s ofere totodat dovada furnizrii acestuia la nivel satisfctor, dac nu optim cum ar fi de dorit. Pe aceste considerente, reducerea ponderii transferurilor din bugetul de stat, ncurajarea coparticiprii colectivitilor locale la derularea de proiecte comune, cedarea integral a unor surse de venit, stimularea atragerii fondurilor europene, exploatarea surselor de venit deja avute la dispoziie (taxe speciale) i crearea unui cadru economic favorabil dezvoltrii locale, reprezint n opinia noastr repere i soluii viabile pentru consolidarea capacitii financiare a autoritilor locale i, n plan mai larg, n progresul nregistrat la nivel regional. Totodat, o asemenea abordare, implic o responsabilitate mai mare din partea reprezentanilor locali dar i din partea cetenilor, presupunnd anumite condiii, exprimri i implicaii pentru starea financiar public. Mizm, aadar, pe un ansamblu de elemente de suport avute la dispoziie i judeci practice, care aplicate mpreun, reflect dinamismul cu care poate fi abordat n mod efectiv dezvoltarea economic a colectivitilor locale.

Bibliografie
1.

2. 3. 4. 5. 6.
7.

Cigu Elena, Finanele publice locale, rolul lor n ntrirea autonomiei unitilor administrativ-teritoriale, editura Tehnopress, Iai, 2011; Dasclu Elena Doina, Sistemul bugetar n Romnia, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2006; Franois Labie Finances Locales, editura Dalloz, Paris, 1995; Filip Gheorghe, Onofrei Mihaela, Administraie Public, Editura Fundaiei Gh. Zane, Iai, 1999; Georgescu Maria-Andrada, Management financiar public local,editura Pro Universitaria, Bucureti, 2010; Lapidoh Ruth, Autonomy, Flexible solutions ti ethnic conflicts, United States Institute of Peace Press, Washington, DC, 1997; Maurice Hauriou, citat de Elena Gicu, Finantele publice locale, rolul lor n ntrirea autonomiei
unitilor administrativ-teritoriale, editura Tehnopress, Iai, 2011;

8. Oprea Florin, Tax assignment influence on budgetary systems, n Analele Universitii Oradea, Stiine Economice, Tom XVIII, ISSN-1582-5450, 2009; 9. Oprea Florin, Bilan Irina, Analiza capacitii i a surselor de mprumut ale administraiei publice locale n Romnia, n perioada 2007-2009, Facultatea de Economine i administrare a Afacerilor, Iai, 2012; 10. Oprea Florin, Metode alternative pentru echilibrarea bugetelor locale, vol. Modelarea activitilor financiare n contextul societii informaionale, (coord. Gheorghe Filip), Editura Performantica, Iai, 2005; 11. Oprea Florin, Sisteme bugetare publice, teorie i practic, editura Economic, Bucureti, 2011;

10