Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Introducere
2
Capitolul I - Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice
3
care îl realizează instanţele judecătoreşti asupra activităţii autorităţilor
administraţiei publice în cadrul contenciosului administrativ.Criteriul legalităţii
activităţii autorităţilor administraţiei publice este prezent în orice formă de control,
indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să fie limitat
numai la cel care se realizează din afara autorităţilor administraţiei publice. Ca
orice sistem organizat, administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate
de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor
autorităţi ale administraţiei publice, altfel spus, administraţia îşi autoreglează
acţiunile. În această privinţă trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl
exercită asupra activităţii proprii fiecare funcţionar.
Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului
administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea
diferitelor autorităţi ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să fie conformă cu
exigenţele stabilite prin lege.
În acest sens ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă esenţială a
activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea
administraţiei publice.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra
activităţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ
constă în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va
fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie .
Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor administraţiei
publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau
abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta şi eventual
corecta acţiunea, în vederea realizării politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice,
nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în
cazul în care activitatea de control nu este concepută şi realizată raţional. Astfel,
activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi poate
afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor
multiple activităţi de control este de natură să ducă la perturbarea acţiunilor pe care
trebuie să le întreprindă diferitele autorităţi ale administraţiei publice.
4
1.2.Functiile activitatii de control
5
1.3. Eficienţa activităţii de control
7
1.4. Elementele componente ale controlului
a)Obiectul controlului
Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizează cu ajutorul
oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin
întrebuinţarea unor operaţiuni administrative şi materiale sau a unor acte juridice.
Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi
mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot face
obiect al controlului.
Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul
existenţei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate. La fel şi
personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri pe care
trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acţiunea autorităţilor administraţiei
publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei administraţii.
Într-o altă opinie, în administraţia publică, obiectul controlului îl constituie
acţiunile şi inacţiunile sau, altfel spus, conduita autorităţii administraţiei publice
sau a funcţionarilor acesteia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile
cu care au fost învestiţi.
9
Capitolul II - Modalităţile, mijloacele juridice şi tehnicile controlului
administrativ
b) Controlul de rentabilitate
O altă modalitate este controlul de rentabilitate şi care depinde în mare măsură
de metodele contabile utilizate şi are un caracter sintetic atunci când privesc bunuri
şi activităţi al căror cost trebuie evaluat. Chiar cea mai simplă modalitate dintre
aceste genuri de control, acela al rentabilităţii, necesită o apreciere a costurilor
resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită.
Complexitatea sporeşte atunci când operaţia se referă la rentabilitatea
funcţionarilor, precum şi a serviciilor administrative.
c) Controlul de eficienţă
Pe de altă parte, controlul de eficienţă implică probleme de apreciere ce pot fi
comparate între ele, dar cu o dificultate în plus, deoarece rezultatul obţinut printr-
un anumit procedeu este mai puţin susceptibil de o evaluare concretizată într-o
cifră, ca în cazul controlului de rentabilitate.
d) Controlul de oportunitate
Controlul de oportunitate este cel mai dificil de pus în aplicare. În cazul acestei
modalităţi de control treptele de referinţă sunt imprecise şi elementele de
comparaţie sunt, în general, susceptibile de analize diferite, ceea ce determină mari
oscilaţii în aprecierea posibilă.
10
e) Controlul de legalitate
Ultima modalitate este controlul de legalitate care se regăseşte, practic, în toate
celelalte modalităţi de control.
Din acest punct de vedere, controlul poate fi prevăzut sau inopinat, după cum
cel controlat cunoaşte sau nu momentul controlului.
În cazul controlului prevăzut nu se urmăreşte atât descoperirea erorilor sau a
abuzurilor organului administraţiei publice supus controlului, cât mai degrabă,
aprecierea calităţii activităţii pe care o desfăşoară respectivul organ. Acest control
corespunde foarte bine cerinţelor controlului tehnic.
Controlul inopinat urmăreşte să scoată la iveală slăbiciunile organului controlat,
chiar şi cele ocazionale. Acest control are un caracter în bună parte intimidat şi
acest aspect este de multe ori binevenit pentru anumiţi funcţionari ai administraţiei
publice care, ştiind că pot fi controlaţi în acest fel, vor căuta să nu comită
iregularităţi.
Considerate metodele controlului tot din punctul de vedere
al celui controlat, vom putea distinge controlul pe părţi şi controlul exhaustiv.
În controlul pe părţi se examinează cazuri individuale din activitatea celui
controlat. În controlul exhaustiv este examinată întreaga activitate a organului
controlat. Controlul exhaustiv este foarte greoi şi costisitor. Dezavantajul său
constă şi în paralizarea întregii activităţi a organului supus unui astfel de control. În
timpul controlului funcţionarii organului respectiv nu mai pot să-şi îndeplinească
sarcinile în mod normal, fiind ţinuţi la dispoziţia sau fiind mereu cu gândul la
activitatea organului controlat. De asemenea, acest control este deseori jenat pentru
buna reputaţie a organului supus controlului. Din această cauză este recomandabil
să se folosească cu totul excepţional controlul exhaustiv.
În sfârşit, ţinând seama de acelaşi criteriu, punctul de vedere al celui controlat,
controlul poate să fie făcut la faţa locului sau poate să fie un control de dosar.
Controlul la faţa locului este mai adecvat pentru că permite să se dea indicaţii de
detaliu, foarte folositoare pentru desfăşurarea activităţii în bune condiţii de către
organul controlat. Acest control poate fi prevăzut, dar poate fi şi inopinat.
11
Controlul de dosar se caracterizează prin aceea că organul controlat este invitat
să trimită organului de control dosarul cu documentele care permit să se precizeze
conformitatea activităţii în baza de referinţă. Metodologia acestui control este
foarte greoaie şi lentă. Este antrenată o lungă corespondenţă între cel ce face
controlul şi cel controlat. Apoi, absenţa controlului riscă efectuarea unui control
puţin cam ireal, ale cărui rezultate pot fi inexacte. Totdeauna acest control este
prevăzut.
13
compartimentelor de specialitate, prezentarea obiectivelor controlului, stabilirea
documentelor ce urmează a fi verificate etc.;
c) Organizarea activităţii echipei de control presupune repartizarea
obiectivelor cuprinse în tematica de control, stabilirea metodelor de verificare, a
modului de colaborare cu cei verificaţi, a şedinţelor operative de lucru etc.;
d) Desfăşurarea acţiunii de control constă în verificarea propriu-zisă a
actelor, legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea şi realitatea acestora.
De asemenea, prezintă interes definitivarea fiecărui obiectiv de control la termenul
prevăzut, inclusiv luarea de note explicative de la cei care se fac răspunzători
pentru abaterile constatate, precum şi analiza constatărilor controlului pe parcursul
acţiunii, cu şefii de compartimente, pe baza unui program stabilit de comun acord
cu conducerea unităţii;
e) Redactarea actelor de control constă în fundamentarea concluziilor, a
constatărilor şi măsurilor propuse, prezentarea abaterilor şi a dispoziţiilor legale
încălcate, persoanele răspunzătoare, poziţia acestora în faţa echipei de control,
punctul de vedere al echipei de control şi concluzia definitivă. Concomitent, echipa
de control trebuie să urmărească ca la fiecare constatare, să fie luate măsuri
operative şi să examineze gradul de exigenţă, faţă de abaterile şi deficienţele
suferite;
f) Valorificarea rezultatelor acţiunii de control presupune o mare
responsabilitate, atât din partea echipelor de control, dar mai ales a colectivului de
conducere al unităţii controlate, a organelor ierarhic superioare a tuturor organelor
interesate în întărirea disciplinei, apărarea avutului public, creşterea eficienţei
activităţii. De asemenea, prezintă o importanţă deosebită, aplicarea măsurilor
propuse şi urmărirea rezultatelor obţinute, deoarece, în fond acesta este scopul
acţiunii de control. La data încheierii controlului, conducătorii unităţilor controlate
au obligaţia să ia sau să dispună măsurile corespunzătoare.
14
publice şi prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutelă
administrativă1 sau controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale.
Aceste forme de control prezintă importanţă din punct de vedere juridic
deoarece fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ, denumit şi
coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mişcare controlul
judecătoresc asupra legalităţii acţiunilor sistemului administraţiei publice.
Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale controlului administrativ
care se manifestă, în special, la controlul ierarhic .
• Controlul intern
15
Declansarea acestui tip de control, printr-o sesizarea sau reclamatie, poarta
denumirea de recurs gratios . Acesta poate viza atat legalitatea, cat si oportunitatea
activitatii organului controlat.
Din punct de vedere juritic, recursul gratios reprezinta o conditie prealabila
folosirii actiunii in contenciosul administrativ .Procedura controlului intern consta
in verificarea activitatilor administrative care se pot realiza din oficiul sau din
temeiul unui recurs gratios.
Temeiul juridic al exercitarii in fapt al acestui control se regaseste in principiile
generale de drept si in normele juridice care privesc organizarea si functionarea
administratiei publice, nefiind necesara reglementarea expresa a controlului intern
si a procedurii acestuia prin lege .
Dintre actele administrative sau operatiunile administrative pe care cei abilitati
sa efectueze controlul ierarhic le efectueaza, amintim posibilitatea conducatorului
institutiei sau al compartimentului, subiecte active ale controlului intern, de a anula
sau suspenda actele subordonatilor si chiar posibilitatea de a se substitui , uneori
acestora .
In valorificarea actiunilor de control intern se poate declansa si raspunderea
juridica, in special disciplinara, a functionarilor controlati. Pot exista si forme de
control intern strict specializate tehnic, cum ar fi controlul financiar preventiv,
controlul de gestiune, auditul intern, a caror instruire si procedura trebuie, insa,
prevazuta de lege.
• Controlul ierarhic
Este denumit astfel pentru că autorul controlului este un organ ierarhic superior
celui faţă de care se exercită controlul.
Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în
administraţia publică şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există
în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul
subsistemelor şi a sistemului autorităţilor administraţiei publice.
Aşadar, spre deosebire de controlul intern care se realizează din interiorul
aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizează de către o
instituţie superioară ierarhic asupra activităţii unei instituţii subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii
care să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc autoritatea ierarhică
pe care o au autorităţile superioare faţă de cele subordonate. Prevederile legii sunt
necesare numai atunci când se doreşte o limitare a atribuţiilor de control. De
exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza numai în ceea ce priveşte
16
legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea lor sau atunci când nu se
atribuie competenţa anulării actelor autorităţilor subordonate, ci numai suspendarea
acestora.
Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte din oficiu, dar poate fi de-
clanşat şi pe baza unei sesizări sau a unei reclamaţii, caz în care se numeşte recurs
ierarhic.
Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular autorităţii
administrative superioare prin care îi solicită să anuleze actul emis de autoritatea
inferioară subordonată, act care îi vatămă drepturile sau interesele sau s-o
determine pe aceasta să-şi modifice actul ori să îndeplinească o anumită prestaţie.
Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiţii care să
privească anumite termene sau de capacitatea de exerciţiu sau de folosinţă a
dreptului de a te adresa autorităţilor competente să exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei vătămaţi o pot
folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu acţiune în contencios
administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei activităţi
corespunzătoare exigenţelor valorilor politice din partea autorităţilor subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presu-
pune activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se poate referi atât la
mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităţilor administraţiei publice,
cât şi la activitatea acestor autorităţi.
Atunci când se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic poate să se
desfăşoare la locul unde funcţionează autorităţile controlate.
De regulă însă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale, operaţiunile
administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităţi. În acest caz, controlul
poate fi făcut la faţa locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrărilor respective,
sau actelor juridice la locul unde îşi desfăşoară activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau discontinuu. În
cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului
organului superior de fiecare dată când această activitate se desfăşoară. Acest tip de
control se realizează, mai ales, în cadrul ierarhiei interioare, în care funcţionarii su-
periori ierarhic controlează activitatea subordonaţilor lor.
În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic superioare, acţiunea
de control poate avea şi caracter discontinuu realizându-se numai în anumite
perioade de timp şi cu privire la anumite activităţi.
Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine activitatea de control,
se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea controlată, poate fi
anterioară sau posterioară acesteia.
17
Controlul concomitent, ca şi cel apriori, necesită intervenţia superiorului ierarhic
de fiecare dată când subordonatul realizează o operaţiune materială sau
administrativă, ori un act juridic.
Operaţiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită faptului că ele
cuprind întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice.Astfel, controlul
ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaţiunile de control de
materialitate, operaţiunile de control de legalitate şi de oportunitate.
În cadrul operaţiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaţiunile şi
actele juridice pe care le fac subordonaţii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt
eficienţa, rentabilitatea, finalitatea, funcţionalitatea. Datorită acestui fapt autorii
controlului trebuie să aibă calităţi profesionale care să le permită îndeplinirea
misiunilor pe care le au.
O bună cunoaştere a particularităţilor activităţii controlate asigură autorului
controlului reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o anumită
autoritate morală care este şi un ascendent asupra celui controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau pe
echipe(control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci când se
cercetează exhaustiv sau o mare parte a activităţii subordonaţilor. Controlul
colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calificării autorului
controlului şi din acela al obiectivităţii operaţiunilor de control.
După cum s-a mentionat deja, controlul ierarhic se referă atât la actele juridice
pe care le fac autorităţile subordonate sau funcţionarii acestora, cât şi la
operaţiunile materiale ale acestora.
Controlul ierarhic urmăreşte conformitatea acţiunii administrative în raport cu
sarcinile care revin administraţiei în cauză. Ca atare, controlul ierarhic este un
control de legalitate, dar şi de oportunitate. Acţiunea controlată trebuie să
corespundă exigenţelor formulate de lege, sau de actele juridice emise pe baza şi în
executarea legii, dar şi instrucţiunilor date de şefii ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură să asigure
eficienţa acţiunii administrative supuse controlului.Astfel, subiectul controlului
poate impune refacerea actului sau a operaţiunii materiale pe care le consideră
neconforme cu elementele bazei de referinţă, ca legalitatea şi oportunitatea
acţiunii.
În competenţa autorului controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de a anula
anumite acte juridice pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. De asemenea,
18
subiectul controlului poate dispune încetarea executării unui act emis de autoritatea
sau funcţionarul controlat.
În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind sancţionarea
disciplinară a celor care se fac vinovaţi de anumite nereguli, sau să sesizeze
autoritatea disciplinară în vederea aplicării unor sancţiuni disciplinare. În cazul în
care iregularitatea acţiunii administrative supuse controlului a produs pagube
materiale unităţii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele
cu care unitatea a fost păgubită, sau să sesizeze autoritatea competentă să emită actul
de imputare. Dacă se constată că abaterea comisă constituie o infracţiune, autorul
controlului are obligaţia de a sesiza organul de urmărire penală.
În sfârşit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie
modificată situaţia juridică a agentului controlat, sau să facă propuneri autorităţilor
competente în acest domeniu.
19
Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite.
Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de
contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă
partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu
utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului
administrativ-jurisdicţional competent.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să
renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu,
va notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o
decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.
În baza disp. Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate în
contenciosul administrativ, următoarele categorii de acte:
a. actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b. actele de comandament cu caracter militar.
Potrivit alin. 2 nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege
organică, o altă procedură judiciară.
În temeiul alin. 3, actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării
de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi
pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor
pot fi atacate numai pentru exces de putere. Prin exces de putere se întelege
exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice,
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de
Constituţie sau de lege.
Facem precizarea că actele administrative pot fi atacate la instanţele de
contencios administrativ de către cei vătămaţi în drepturi prin acele acte, fără a fi
nevoie de o dispoziţie specială a legii de abilitare a instanţelor judecătoreşti de a
controla legalitatea actelor în justiţie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu
sunt controlate de instanţele de contencios administrativ, fiind exceptate prin lege
de la acest control, iar altele pot fi controlate de instanţele de drept comun.
Referitor la actele de comandament cu caracter militar, arătăm că acestea au
fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ şi de
20
Constituţia din 1923, considerată cea mai democratică până la acea dată, şi în
consecinţă şi de Legea contenciosului administrativ din 1925.
Actele de comandament cu caracter militar au făcut obiectul unor discuţii în
doctrină şi în jurisprudenţă, mai ales că noţiunea actelor de comandament militar
constituie o inovaţie a legiuitorului român, nefiind cunoscută în alte sisteme de
contencios administrativ.
În doctrina juridică de la noi s-a considerat că actele de comandament cu
caracter militar sunt acele acte emise de organele militare în scopul asigurării
ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare de către cadrele militare încadrate
în aceste unităţi şi că nu sunt din cele care să se adreseze persoanelor fizice sau
juridice din afara unităţilor militare.
S-a motivat astfel că actele de comandament militar sunt făcute în legătură cu
serviciul şi îndatoririle militare în cadrul serviciului şi de aceea nu pot fi atacate în
contenciosul administrativ.
În perioada interbelică, Anibal Teodorescu a considerat că prin natura lor aceste
acte sunt de administraţie internă pentru unităţile militare şi de aceea nu sunt
susceptibile a fi atacate în contencios administrativ.
S-a mai arătat că ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea
executării şi în executarea legii, în raporturile cu persoanele fizice şi juridice, în
vederea producerii de efecte juridice străine de necesităţile operaţiunilor militare,
actele administrative emise în aceste cazuri, daca vatămă drepturile acelor
persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin acţiune în contencios
administrativ conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Aceasta precizare se impune şi în cazul în care vătămarea dreptului priveşte
persoanele care au calitatea de militar sau putând să aibă aceasta calitate
valorificând un drept.
Spre exemplu, dacă unei persoane care doreşte să dobândească o calitate de
ofiţer şi solicită înscrierea la un concurs pentru intrarea într-o şcoală care
pregăteşte astfel de cadre, i se refuză cererea, refuzul constituie un act
administrativ ilegal de autoritate susceptibil de a fi atacat la instanţa de contencios
administrativ.
La fel trecerea în retragere a unui ofiţer sau refuzul de a i se recunoaşte dreptul
la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu acţiune în contencios
administrativ, actele respective neavând caracterul de acte de comandament
militar.
21