ACEST MATERIAL ESTE DESTINAT EXCLUSIV STUDENTILOR

PROGRAMULUI DE LICENȚĂ „DREPT” SERIA 2021-2025.

MATERIAL NEDESTINAT PUBLICITATII.
PUBLICAREA SAU DISTRIBUIREA NEAUTORIZATE SUNT INTERZISE
SI SEPEDEPSESC CONFORM LEGII PENALE

ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Administraţia publică, prin sistemul de organe şi autorităţi publice care o formează,

trebuie să-şi ducă la îndeplinire obiectivele sale stabilite de lege, acest lucru se face prin
organizarea şi desfăşurarea unor activităţi care la nivelul cel mai general se împart, după cum
am văzut, în două categorii :
- activităţi cu caracter de dispoziţie şi
- activităţi cu caracter de prestaţie.
Legat de activităţile de dispoziţie acestea sunt apanajul exclusiv al administraţiei, nici
un organism nestatal nu are o astfel de competenţă , lucru care nu se întâmplă în cazul
activităţilor de prestaţie, care pot fi realizate şi de organizaţii particulare.
Activităţile cu caracter de dispoziţie au în componenţă activitatea de poliţie
administrativă, iar la cele cu caracter de prestaţie se încadrează noţiunea de serviciu
public.

DECIZIA ADMINISTRATIVĂ

1. Decizia administrativă, parte componentă a activităţilor administraţiei cu

caracter dispozitiv

Pentru realizarea sarcinilor pe care la au organele administraţiei publice au

competenţa de a dispune anumite măsuri, cuprinse în dispoziţii, folosit ca termen generic, aici
încadrându-se diferitele acte juridice pe care le adoptă aceste organe (ordin, hotărâre,
instrucţiune, ordonanţă şi chiar dispoziţie) . Aceste dispoziţii sunt luate în baza unei activităţi
decizionale şi de aici rezultă noţiunea de decizie administrativă, ca parte componentă a
activităţii administrative .
Decizia administrativă constă în totalitatea manifestărilor de conduită, pe plan
concret sau mental, care se realizează cu scopul rezolvării unei anumite sarcini pe care
o are organul administrativ emitent.
Decizia administrativă constituie elementul central al activităţii desfăşurate de
administraţia publică mai ales pentru realizarea sarcinilor de conducere şi organizare.
Putem enumera în sinteză câteva trăsături ale deciziei administrative :
- este o parte componentă a activităţii administrative;
- are ca obiectiv punerea în practică a dispoziţiilor cuprinse în actele normative, dar tot legea
este aceea care dă competenţă organelor administraţiei publice să facă acest lucru;
- competenţa pe care o au organele administraţiei de a lua decizii administrative relevă
caracterul dinamic al activităţii administraţiei publice în sensul că aceste organe au
posibilitatea de a alege soluţiile de aplicare a unor dispoziţii legale, soluţii care au la bază şi
elemente de oportunitate;
- decizia administrativă are darul de a modifica conţinutul unor relaţii sociale.
 2. Obiectul deciziei administrative

Decizia, în activitatea oamenilor, este determinată de scopurile pe care aceştia le

urmăresc. În cazul deciziei administrative scopul urmărit este acela al realizării politicii
statului, atunci când vorbim de organele administraţiei publice centrale, şi acela de realizare a
intereselor colectivităţilor locale, când este vorba de organele administraţiei publice locale.
Deoarece legea exprimă interesele generale ale cetăţenilor, decizia administrativă
nu urmăreşte altceva decât înfăptuirea în mod concret a acestor interese.1 Scopurile
urmărite prin luarea unei decizii administrative nu aparţin administraţiei publice, ci aparţin
colectivităţii.
De aici rezultă că raţiunea de a fi a administraţiei publice este aceea a realizării
politicii statului.
În multe cazuri legea prevede şi modalităţile de executare a legilor . În aceste cazuri
acţiunea administraţiei publice este de pură executare, deoarece legea stabileşte nu numai
scopurile, ci şi mijloacele de executare a acesteia .
În alte cazuri legea nu stabileşte în amănunt modalităţile de realizare şi lasă organelor
administraţiei publice posibilitatea de a decide cu privire la aceste modalităţi de realizare.
În cazurile în care voinţa organelor administraţiei publice se manifestă numai în
acte de executare, fără a putea alege modul de executare a unei legi, nu suntem în faţa
unui act decizional sau a unei decizii administrative, ci în faţa unui simplu act
administrativ de executare. De aici rezultă că decizia administrativă se poate
materializa printr-un act administrativ, ca modalitate de realizare a activităţii
administraţiei publice.
În concluzie obiectul deciziei administrative nu se referă numai la scopurile
urmărite de lege, ci şi la modalităţile de realizare sau de punere în practică a acestor
scopuri.

3. Procesul decizional în administraţia publică

Decizia administrativă nu se manifestă ca un act unitar, izolat, al unei singure

persoane , ea antrenează activitatea mai multor oameni, dintre care unii sunt funcţionari ai
administraţiei publice iar alţii sunt din afara sistemului administraţiei publice, aceştia aflându-
se în poziţia de beneficiari ai acţiunii administraţiei publice .
Activitatea decizională se manifestă ca un proces ce se desfăşoară pe mai multe etape.
Dată fiind importanţa activităţii de punere în executare ce se realizează prin luarea unei
decizii administrative, procesul decizional nu se poate realiza în mod aleatoriu ci trebuie să se
conformeze unor cerinţe ce ţin, în primul rând, de cunoaşterea stării de fapt ce necesită o
rezolvare din partea administraţiei şi, în al doilea rând, de oportunitatea emiterii unei astfel de
decizii.

4. Etapele procesului decizional

Vom trece direct la analiza acestor etape, după cum urmează:

a) Prima etapă este aceea a iniţiativei. Aceasta constă, după cum se observă,
în manifestarea intenţiei unui organ administrativ de a realiza ceva, adică organul
administrativ se află în faţa rezolvării unei probleme şi caută modalităţile de rezolvare a
acesteia . Această etapă reprezintă impulsul procesului decizional. De multe ori decizia
administrativă este iniţiată de factorii politici. Organele puterii legiuitoare , diferite
1
Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 117;
organizaţii din sistemul politic, sesizează organele administraţiei publice în vederea iniţierii
procesului decizional.
b) A doua etapă este aceea a deliberării. Aceasta este o etapă complexă
constând într-o confruntare de idei, de păreri, argumentate de factorii care au competenţă în
luarea deciziei. Deliberarea în procesul decizional antrenează structuri organizatorice variate,
unele din cadrul administraţiei publice, altele din afara acesteia, unele cu o activitate
consultativă , altele cu o participare directă în luarea deciziei. De exemplu, o astfel de
deliberare se realizează înaintea luării unei hotărâri de către consiliul local al unui oraş, când
se discută problemele aflate pe ordinea de zi a şedinţei respectivului consiliu.
c) Ultima etapă este aceea a luării deciziei. Luarea deciziei se concretizează
printr-o hotărâre care cuprinde soluţia la problema care trebuia rezolvată. Conţinutul deciziei
administrative este cuprins într-un act administrativ care, de la momentul emiterii lui,
produce efectele juridice necesare punerii în practică a deciziei.
Decizia administrativă este cuprinsă, după cum vom vedea, în actele juridice pe care
le emit organele administrative şi este vorba despre actele administrative, o specie a actului
juridic; fapt pentru care vom analiza mai în amănunt chestiunile legate de procedura
elaborării deciziei administrative la capitolul rezervat acestei categorii de acte juridice.

POLIŢIA ADMINISTRATIVĂ

1. Noţiunea de poliţie administrativă

Am precizat la începutul acestui capitol că poliţia administrativă este o componentă a

activităţilor cu caracter dispozitiv pe care le realizează administraţia publică. Şi în cazul
activităţii de poliţie administrativă administraţia „dispune” sau ordonă ceva, dar în sensul
sancţionării unor fapte neconforme cu legea .
Cuvântul poliţie provine din latinescul „politia” care reprezintă organizarea politică,
administrativă, precum şi din grecescul „politeia”, care înseamnă cetate2. Într-adevăr, în
antichitate oraşele se confundau, erau adevărate state, iar serviciile publice se exercitau de o
anumită categorie de funcţionari sau slujbaşi ai cetăţii. De aici rezultă şi denumirea de poliţist
care însă s-a păstrat pentru o anumită sferă a funcţionarilor administraţiei publice.
Conceptul de poliţie administrativă se fundamentează pe faptul că libera activitate a
particularilor într-o colectivitate organizată are, în mod necesar, limite pe care administraţia
trebuie să le stabilească3.
Poliţia administrativă este o formă de intervenţie pe care o exercită anumite
autorităţi administrative şi care constă în a impune, în vederea asigurării ordinii
publice, limitarea libertăţii indivizilor4.
Interesul comunității impune ca iniţiativele particularilor să nu prejudicieze ordinea şi
liniştea publică, condiţie necesară oricărei vieţi normate. De aceea, revine administraţiei
misiunea de a impune şi a asigura respectarea normelor necesare ordinii şi liniştii publice.
În esenţă, prin termenul de poliţie administrativă în societatea de azi se înţeleg
modalităţile de decizie şi control prin care se realizează scopurile societăţii. Noţiunea de
poliţie administrativă are un sens totuşi restrâns, referindu-se la limitele impuse liberei

2
Ivan Stelian, Ioniţă Tudor - Drept poliţienesc, Editura Romfel, Bucureşti, 1993, pag. 11;
3
A se vedea, Mihai T.Oroveanu - Tratat de drept administrativ, op.cit., pag. 274;
4
André de Laubadère - op,cit., vol.I, pag. 505;
activităţi a particularilor în societatea organizată şi pe care organele care realizează funcţia
executivă o stabilesc şi o impun tuturor.
Poliţia administrativă reglementează activităţile persoanelor fizice şi juridice
particulare, dar şi a funcţionarilor administraţiei, deoarece şi aceştia trebuie să se conformeze
normelor de poliţie administrativă. De aceea, spre exemplu, regulile de circulaţie se aplică şi
vehiculelor administraţiei, cu anumite nuanţe pentru anumite categorii de autovehicule.

1. Obiectul activităţii de poliţie administrativă

Măsurile de poliţie administrativă au ca obiect principal menţinerea ordinii publice,

care trebuie să existe între membrii societăţii. La acestea se mai adaugă măsurile de asigurare
a liniştii publice, cele privitoare la securitatea publică care trebuie să asigure cadrul unei
societăţi civilizate.
Sintetizând, obiectul poliţiei administrative este, aşadar, ordinea publică,
prezentă sub clasica triadă: linişte, securitate, salubritate.
Luând în consideraţie aceste coordonate ale obiectului poliţiei administrative, ordinea
publică poate fi definită ca o stare de normalitate, de conformare cu dispoziţiile legale,
care trebuie să domnească între indivizi în cadrul societăţii organizate în stat.
În statul de drept ordinea publică este legată organic de lege, existenţa ordinii publice
şi exercitarea acesteia fiind expresia legii. Explicaţia şi înţelegerea noţiunii ordinii publice
trebuie pusă în legătură şi cu alte noţiuni care privesc asigurarea ei în societate.
Ordinea publică este organic integrată în sarcinile administraţiei publice, în misiunile
acesteia de a organiza executarea legii şi a asigura respectarea acesteia în raporturile dintre
indivizi.
Principiul fundamental al noţiunii de ordine publică este acela conform căruia,
în exercitarea drepturilor şi libertăţilor sale, fiecare cetăţean nu este supus decât
îngrădirilor stabilite prin lege şi cerinţelor fireşti ale moralei sociale. Garanţia existenţei
în acest domeniu a unor limite bine determinate o constituie prevederile Constituţiei,
Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, precum şi celelalte acte internaţionale în materie,
la care România este parte5.

2. Deosebirea dintre poliţia administrativă şi poliţia judiciară

De principiu, poliţia administrativă acţionează în scop preventiv, având ca

preocupare organizarea, controlul şi menţinerea ordinii publice prin măsuri specifice dar şi
prin sancţionarea acelor fapte care ca şi grad de pericol social se încadrează în categoria
infracţiunilor. Poliţia judiciară intervine însă, de regulă, atunci când s-a săvârşit o
infracţiune sau altă faptă antisocială.
Deosebirea dintre poliţia administrativă şi cea judiciară are o deosebită importanţă în
statul de drept. Poliţia administrativă urmăreşte să menţină ordinea, fără a se implica în mod
obligatoriu represiunea faptelor antisociale. Observăm însă că poliţia judiciară are misiunea
de a constata, de a identifica pe autorii unei infracţiuni sau alte fapte ilicite de a aduna
probele, cu scopul declanşării acţiunii judiciare.
În practică, deosebirea dintre cele două forme de activitate este uneori dificil de
făcut, deoarece personalul acestora poate fi oarecum identic, în sensul că agenţii de poliţie
administrativă pot fi, totodată, şi agenţi de poliţie judiciară.
5
Ioniţă Tudor - Poliţia administrativă – teză de doctorat – Academia de Poliţie „Alexandru Ioan Cuza”, Bucureşti, 1999, pag. 85;
 Ofiţerii din Poliţia română şi, de asemenea, cei din jandarmerie, poliţie de frontieră
sau pompieri, cumulează atribuţii care aparţin celor două poliţii, administrativă şi judiciară6.
(Dacă un funcţionar al poliţiei participă la un baraj în cursul unei demonstraţii el este
agent al poliţiei administrative, dar dacă intervine pentru a prinde un spărgător, este agent al
poliţiei judiciare.)

3. Poliţia administrativă generală şi poliţiile administrative speciale

Autoritatea publică – individuală sau colectivă, numită sau aleasă – aflată într-un
anumit teritoriu răspunde de menţinerea ordinii publice şi dispune de un ansamblu de
competenţe şi de mijloace de acţiune constituind poliţia generală. Aceasta aparţine statului,
judeţului, oraşului sau comunei, subiecte de drept public aparţinând dreptului administrativ
(de exemplu, prefectul sau primarul).
In unele domenii bine definite şi riguroase sunt constituite poliţii administrative
speciale al căror obiect de control îl constituie fie o categorie anumită de persoane (de pildă
conducătorii auto ori străinii) fie o ramură de activitate (precum economia, vânătoare sau
desfăşurarea adunărilor publice).
Anumite poliţii administrative speciale se deosebesc de poliţia administrativă generală
prin scopul lor care depăşeşte sfera tradiţională a noţiunii. Astfel, este cazul poliţiilor cu scop
de ocrotire a culturii, ca de exemplu protecţia monumentelor istorice sau ocrotirea mediului.
Poliţia administrativă generală îşi realizează atribuţiile prin cel puţin trei modalităţi:
a) – reglementare, adică prin edictarea unor norme generale care trebuie să fie
raţionale şi eficiente. Prin modalitatea de reglementare, autoritatea de poliţie poate impune
tuturor persoanelor dispoziţii generale restrictive ale libertăţii şi prevăzute cu sancţiuni.
Existenţa sancţiunii conferă regulamentului de poliţie caracteristica sa specială.
Reglementarea se poate referi la următoarele : o interzicere generală, o autorizaţie
prealabilă, o declaraţie prealabilă sau la organizarea activităţii.
b) – a doua modalitate prin care poliţia administrativă generală îşi realizează
atribuţiile sunt decizii sau măsuri individuale. Desigur, au la bază o normă cu caracter
general. Deciziile individuale pot fi scrise, orale sau chiar reduse la un gest, cum ar fi
semnalizarea unui agent de circulaţie.
c) – a treia modalitate constă în constrângere. În acest sens, autoritatea de poliţie
poate pune în aplicare forţa materială pentru a preveni sau a determina încetarea unei
dezordini. Măsurile mai grave de intervenţie prin utilizarea armelor sau prin participarea
armatei la menţinerea ordinii publice, trebuie să fie precis reglementate.

4. Organizarea activităţii de poliţie administrativă

În scopul înfăptuirii misiunii sale de apărare şi menţinere a ordinii publice, în

organizarea activităţii de poliţie există, pe de o parte, autorităţile de poliţie, adică organe
competente să adopte reglementări privind activitatea poliţiei, precum decizii şi măsuri
individuale şi, pe de altă parte, personalul de executare, în care se cuprinde personalul
permanent, fie civil, fie militar. Statul apără şi asigură menţinerea ordinii pe ansamblul
teritoriului, lăsând autorităţilor locale grija de a lua măsuri specifice pe teritoriul lor de
competenţă.

6
Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu - Drept
administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, pag. 145;
 În ce priveşte diferitele autorităţi de poliţie, în practică, cel mai frecvent exercită
atribuţii de poliţie administrativă următoarele:
- Guvernul, care reglementează activitatea cu caracter general de poliţie
administrativă, adoptând norme generale aplicabile pe tot teritoriul ţării;
- Prefectul, ca reprezentant al Guvernului asigură respectarea ordinii publice în judeţ
şi dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, prin organele legal constituite145145;
- Primarul oraşului sau comunei în care a fost ales asigură ordinea publică şi liniştea
locuitorilor personal sau cu ajutorul poliţiei, îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor
publici, ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau a altor
manifestări publice care contravin ordinii de drept, ori atentează la bunele moravuri, la
ordinea şi liniştea publică. Tot el controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi a
produselor alimentare puse în vânzare pentru populaţie ori ia măsuri pentru prevenire,
combaterea sau înlăturarea consecinţelor unor fenomene periculoase (inundaţii, cutremure,
incendii, epidemii, ş.a.). Ca autoritate de poliţie, primarul poate acţiona personal, nemijlocit,
dar poate să delege unii funcţionari ai primăriei146146;
- Există şi autorităţi speciale, precum ministrul de interne, care deşi nu are în materie
de poliţie competenţe proprii, are în subordine întreg personalul poliţiei statului şi în această
calitate el poate da instrucţiuni referitoare la exercitarea atribuţiilor de poliţie.

5. Principiile poliţiei administrative

Doctrina juridică administrativă a surprins următoarele principii care guvernează

activitatea de poliţie administrativă :
a) Principiul evoluţiei, care exprimă caracteristica măsurilor de poliţie administrativă de a
fi permanent în concordanţă cu cerinţele dinamice ale vieţii sociale deoarece unele cerinţe
pot să apară, altele pot să dispară.
b) Principiul posibilităţii adaptării regimului juridic în funcţie de necesităţile
societăţii, ca o consecinţă a principiului evoluţiei. Într-adevăr, interesul societăţii evoluează
odată cu trecerea timpului, astfel impunându-se ca regimul juridic să fie adaptat noilor cerinţe
sociale.
c) Principiul proporţionalităţii mijloacelor folosite faţă de scopurile urmărite.
Mijloacele utilizate trebuie să fie întotdeauna în directă proporţionalitate cu riposta celor
cărora urmează a le impune un anumit comportament şi, în plus, să fie raţionale şi eficiente.
Eficienţa însăşi constituie un principiu al poliţiei administrative, dar şi un scop general de
urmărit.
d) Principiul continuităţii, presupune că o necesitate publică recunoscută prin norme
juridice nu poate fi satisfăcută cu intermitenţe. Măsurile de poliţie administrativă trebuie să
protejeze un interes al societăţii, imperios pentru populaţie, ceea ce impune funcţionarea
continuă şi permanentă a organismului abilitat să se aplice.
e) Principiul priorităţii interesul general faţă de interesul particular, este specific
administraţiei în general, dar are un caracter mai pronunţat şi evident când vorbim despre
poliţia administrativă.
f) În fine, principiul egalităţii tuturor în situaţia aplicării măsurilor de poliţie
administrativă nu este mai puţin important. Enunţarea acestui principiu în cazul măsurilor de

145145
Stelian Ivan - Aspecte teoretice privind atribuţiile prefectului în materia poliţiei administrative, Eficienţă, legalitate, etică, Fundaţia
România de Mâine, Braşov, 1998, pag. 246 ;
146146
Stelian Ivan - Atribuţiile de poliţie administrativă ale primarului, Analele Academiei de Poliţie „Alexandru Ioan Cuza”, anul V,
1997, pag.37;
poliţie administrativă vine să confirme în fapt principiul constituţional al egalităţii cetăţenilor
în faţa legii şi a autorităţilor publice.

6. Limitele puterii de poliţie administrativă

Atribuţiile în materie de poliţie permite administraţiei să reglementeze activităţile

individuale, dar această reglementare nu este absolută, ci se desfăşoară în cadrul unor
limite explicit prevăzute de lege.
Mai întâi, orice activitate a administraţiei în exercitarea atribuţiilor de poliţie este
supusă principiului legalităţii şi controlului judecătoresc. Drept urmare, toate deciziile
administrative în materie de poliţie, ca în orice materie, trebuie să fie legale. Administraţia nu
poate acţiona decât în cadrul legii şi o măsură de poliţie, ca şi oricare decizie administrativă,
nu poate încălca dispoziţiile legii sau vreun principiu general de drept.
În al doilea rând, există anumite limite în care libertăţile persoanelor ar putea fi reduse
prin reglementarea poliţiei administrative.
O măsură a poliţiei administrative atunci când restrânge o libertate cetăţenească
nu se poate justifica decât dacă este oportună. De aceea, instanţa, pentru a aprecia
legalitatea unei măsuri a poliţiei, urmează a analiza oportunitatea acesteia.
În domeniul libertăţilor publice autoritatea de poliţie nu are temei de a
reglementa sau interzice decât dacă a epuizat toate celelalte mijloace. De exemplu, nu
este suficient pentru a legitima interzicerea unei întruniri ca autoritatea de poliţie să se teamă
de eventualele tulburări determinate de această întrunire, mai trebuie ca autoritatea să nu
dispună de mijloacele necesare pentru a face faţă acelor tulburări.
Controlul legalităţii asupra măsurilor de poliţie este exercitat:
a) - de către autoritatea administrativă ierarhică, inclusiv pe calea acţiunii prealabile;
b) - de către instanţa de contencios administrativ, urmărindu-se anularea actului ilegal
şi tragerea la răspundere pentru pagubele cauzate în exercitarea atribuţiilor de poliţie;
c) - de instanţa civilă, în temeiul competenţelor generale, poate să statueze şi în domeniul
activităţii poliţieneşti, ca de exemplu în materie contravenţională;
d) - de instanţa penală, poate aprecia legalitatea reglementărilor, deciziilor sau măsurilor
individuale de poliţie, atunci când în cadrul unui proces penal, partea prejudiciată invocă
nelegalitatea acestora.