Cuvnt nainte

O stafie bntuie Europa - scriau n Manifestul lor comunist, pe la mijlocul secolului al XIX-lea, autorii unei doctrine. Prin coninutul ei insurgent, dei generos pe alocuri, ea avea s aduc, ns, atunci cnd a fost s fie aplicat cu violen, mari suferine continentului nostru, ca i lumii ntregi. Am putea spune c, n ceasul istoriei prezente, o alt stafie bntuie lumea, lumea european i pe noi toi; nceputul de secol i de mileniu st sub semnul Ideii europene revenite la sine, trezite din somnul dogmatic ce a nscut montrii rzboaielor nimicitoare i hotrte s zideasc o lume nou: aceea a concordiei statelor i naiunilor, aezate pe fundamentul instituional al Uniunii Europene. Procesul este n plin avnt i a cuprins i o bun parte din est, inclusiv Romnia, de curnd aderat, dar care are de parcurs abia de acum nainte drumul spinos al sincronizrii cu ritmul istoric alert al civilizaiei materiale continentale. Ct privete motenirea ei spiritual, Romnia este eminamente european. Integrarea ofer naiunii noastre ansa ntlnirii cu propriile-i valori, zmislite n lunga-i istorie, dup o dureroas captivitate politic i ideologic n universul concentraionar al ocupaiei staliniste i dictaturii. Dar revenirea romnilor n matca fiinei i contiinei de apartenen se mplinete anevoie. Procesul este tulburat, cnd nu deturnat, de manipulatorii direciei internaionaliste. Dei ea are astzi alte forme, urmrete ns acelai scop: estomparea identitii i suveranitii naionale i etatice, profitorie unora, dar nu poporului nostru.

Integrarea Romniei n UE poate fi ansa afirmrii noastre creative n concertul culturii i civilizaiei europene, dar depinde i de consecvena Europei cu propria-i istorie n urcuul promis spre mplinirile ateptate. Construcia instituional a integrrii urmeaz un sens care nu este dat, ci se reconfigureaz din mers. El va fi rezultatul confruntrii de proiecte, politici i ideologii diferite, cnd nu opuse. Or nu toate dintre acestea sunt emanaia de gnd i voin autentic a popoarelor. Unul dintre sensurile inautentice propulsate n retortele internaionalitilor se regsete n strategia Europei federaliste, construit dup model nord-american, dar strin cu totul particularitilor continentului nostru. Odat aplicat, ea ar ndeprta Uniunea de ansa afirmrii depline i de punerea n valoare a diversitii culturale, izvor de for real a personalitii sale. Diversitatea este aceea care unete cu adevrat popoarele continentului, crend o complementaritate armonic a surselor civilizaiei europene. n ordinea sa, Dreptul comunitar, disciplin de studiu academic i, deopotriv, preocupare tiinific, nu poate ignora premisele de la care pleac. i aici opereaz - hamletian - ntrebarea: construim o ordine politic i instituional-juridic tentat s se suprapun aceleia a statelor naionale, membre ale Comunitii, sau ncredinm instituiilor comunitare o autoritate delegat, chemat s gestioneze sinergic efortul naiunilor, astfel nct acestea s-i menin diferena specific, singura surs de creativitate autentic? Din pcate, n literatura romneasc a problemei, dar nu numai aici, subzist multe simplificri, n genere o atitudine necritic sub aspect tiinific, constnd cel mai adesea n preluarea mecanic a unor slogane,

false concepte i reprezentri asupra fenomenului integrrii, naturii i finalitilor sale. Lucrarea noastr ncearc s exprime un punct de vedere critic, lucid despre ce este i mai ales despre ce trebuie s fie integrarea european. Efortul de nelegere a lucrurilor nu este ns unul de senin contemplare i de confortabil delimitare teoretic. El presupune angajare, un anume militantism, o implicare atitudinal fr de care abordarea lucrurilor e constrns s ascund o laitate comod, cu iz veleitar, ntlnit n attea cri preioase. S nu ne ascundem ns n spatele informaiilor neutrale, a cror livrare cantitativ sporete artificial greutatea (fizic) a crilor noastre! S cutm suportul ideatic, ideile cluzitoare i convingerile care anim! Or, judecile descriptive nu oblig la nimic, nu slujesc tiina - social - a dreptului, implicit a Dreptului comunitar. Cartea de fa este destinat studenilor i masteranzilor care, indiferent de facultatea sau specialitatea urmat, au prevzut Dreptul comunitar (ntr-o formulare sau alta) n planul de nvmnt.

Ianuarie 2007

Autorul

Partea I

EUROPA, SUB SEMNUL UNITTII DE DESTIN

Capitolul I

Premisele integrrii europene

1. Rdcini istorice i culturale convergente. 2. Ideea european n modele istorice, proiecte i aciuni politice. 3. Structuri europene protointegrative.

Dreptul comunitar este un elaborat normativ al tratatelor instituind Comunitile, al acelora ulterioare, precum i al surselor derivate emannd de la instituiile Uniunii Europene, ele nsele aflndu-i temeiul n voina statelor i naiunilor care au convenit la integrarea european. Totodat, prin rolul activ pe care l joac n acest proces, dreptul comunitar influeneaz propria-i cauz: modeleaz juridic relaiile instituionale i devine astfel un factor al construciei europene. Pe aceast baz, el se manifest, n ultim instan, ca o component vie a culturii i civilizaiei continentului nostru aflate astzi, ntr-un nou, dar nu ireversibil, stadiu evolutiv. Aa cum, n Antichitate, dreptul roman coparticipa, n ordinea sa,

la cristalizarea civilizaiei greco-latine i ne lsa mrturie peste veac despre valorile ordinii juridice ca parte peren a construciei culturale universale, tot astfel dreptul comunitar i anun astzi ansa exprimrii concentrate prin principiile, izvoarele i procedurile sale - a valorilor umaniste care l anim i l pot ridica peste veac la statutul de factor axiologic constitutiv al mileniului al III-lea. Privit, aadar, ca element de cultur i civilizaie, dreptul comunitar nu putea s se iveasc ex nihilo. Ca i procesul european integrativ din care face parte i care este raiunea sa de a fi, el are o istorie, are rdcini i premise, are la baz proiecte i aciuni, n primul rnd o Idee cluzitoare: Ideea european. Vom aminti, n acest sens, doar cteva aspecte; tratate n sine, ar ocupa mult mai mult spaiu i, oricum, ele se bucur de o abundent prezentare n lucrri de profil.

1. Rdcini istorice i culturale convergente

Sub aspect geografic, Europa se configureaz ca o peninsul vestic a continentului asiatic. Dei este cea mai mic (10, 5 milioane Km2) dintre cele cinci pri ale Pmntului, ea are cea mai mare densitate demografic (710 milioane locuitori). OSCE numr astzi 52 state europene1. Etimologic, cuvntul Europa se origineaz n greaca veche. Dac pe timpul rzboaielor persane el referea la peninsula locuit de greci, dup

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Prolegomene la un drept instituional comunitar, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 15.
1

cucerirea ei roman, urmat de extinderea Imperiului i migraia triburilor germanice, genericul Europa cuprindea i vestul, i nordul continentului. Din punct de vedere demografic, Europa cuprinde, cu excepia ctorva populaii, precum acelea lapon, ugro-finic ori basc, popoare de origine romana, german i slav, aparinnd, toate, marii familii indoeuropene. Ct privete apartenea religioas, Europa este, cu excepii care confirm regula, un areal spiritual cretin. Att n plan demografic, ct i socio-istoric, religios i etico-metafizic, continentul nostru a prezentat elemente semnificative de unitate pe fondul unei diversiti etno-culturale evidente. Aceasta din urm a ntreinut bogia depozitului cultural specific fiecrei etnii i a legitimat, mai apoi, personalitatea culturilor naionale. Faptul acesta a ferit Europa de o omogenizare neproductiv, n locul ei instituindu-se treptat un circuit pluripolar al valorilor: o unitate de sensuri primordiale, regsite n diversitatea culturilor europene. Cultural, Europa ncepe cu mitologia - nu numai cu aceea greac, e drept, conservat i consemnat n memoria i contiina european - , continu cu filosofia i arta greac, apoi roman, pentru a nregistra i depozita ntr-un fond, pn la urm reciproc rezonant, creaiile materiale i spirituale ale tuturor gruprilor etnice, devenite mai trziu - cele mai multe dintre ele - naiuni. Politic, continentul nostru a debutat cu epoca eroic, cu germenii puterii etatice surprini de Homer, n creaia sa nemuritoare - Iliada, cu Sparta aristocratic i Atena democratic, cu Roma republican, creatoare de instituii, drept i democraie direct, precum Atena, dar i Roma celor cinci secole de Imperiu, n care civilizaia din Latium i sistemul ei politic sau extins aproape continental.

La aceast continu deschidere geo-politic, spaial-extensiv, tutelat de un raionalism pragmatic, s-a adugat apoi cretinismul. El a deschis zarea interioar a contiinei i a solidaritii omeneti, oferind o nou viziune despre lume i crend totodat dubletul spiritual al expansiunii politice: de data aceasta spre adncurile cugetului i ale valorilor morale perene. Prin cretinism, Europa i-a sporit identitatea. Pn la urm, i marile descoperiri geografice fcute de europeni i preocuprile imagologice (s-i amintim n acest ultim sens pe Sptarul Milescu i felul n care a descris, ntr-o manier anticipativ-comparatist, cultura chinez), au reprezentat un drum al cunoaterii de sine: descoperind noi orizonturi i lumi noi, ei i consolidau contiina aparteneei europene. Desigur, spiritul continental identitar nc nu opera ca Idee contient de sine, nu anula apartenenele localiste i mentalitile exclusiviste. El a fost rezultatul, nu punctul de plecare al evoluiei socialistorice europene. Abia n timpul modern i ndeosebi pentru acela care urmeaz, spiritul apartenenei europene are a-i asuma responsabil o constructie cultural i de civilizaie politic coerent, n msur s poteneze anvergura istoric i fora creativ universalist a Europei. Altfel, cum bine se tie, istoria Continetului a fost o nentrerupt confruntare armat, n care egoismele etnice i preteniile etatice imperialiste au produs dezastre umane. Din cenua acestora s-a nscut sperana unei Europe a concordiei. nainte de a fi, precum n ceasul de fa, o micare real de integrare pe multiple planuri, Ideea european a luat forma unor modele istorice, a unor proiecte i aciuni politice, nu o dat generoase ca intenie, dar unele dintre ele utopice ori voluntariste, chiar punitive sau mcar interesate.

2. Ideea european n modele istorice, proiecte i aciuni politice

Este cunoscut, pentru vechea Elad, uniunea cu caracter militar a polis-urilor, ndreptat mpotriva pericolului persan. Aa-numitele

amficionii (ligi) legau confederativ statele-cetate nu doar militar, ci i juridic, ntruct asigurau i arbitrajele ntre ceti. Totodat, ele ofereau grecilor posibilitatea cultului ntru aceiai zei, construind i religios elemente de identitate comun2 . Un alt reper istoric de transcendere al localismului este, se tie, Roma antic. De la comunitatea unui sat, ea a realizat unitatea Peninsulei, a transformat Mediterana ntr-o mare roman, reuind ulterior s-i extind puterea etatic de la Atlantic la Marea Neagr i chiar dincolo de ea. Mundus romanus era att o ordine geopolitic, precum i una civilizatorie. Acest spaiu reprezenta, n accepia epocii, toat Europa". lar pax romana nsemna legea acceptat prin respectarea autoritii unice n favoarea convieuirii comune a tuturor cettenilor liberi. Civis romanus semnifica romanul ca cetean universal 3 . Coeziunea Imperiului Roman inea de administraia unitar, ea nsi bazat pe dreptul roman4. Dup cderea Romei, unitatea obinut prin pax romana avea s cedeze locul unitii spirituale a credinei cretine, dup ce aceasta deveni religia Imperiului. Militnd pentru o tabl de valori morale general-umane, cretinismul i va afirma universalismul spiritual, tentat totui s creeze o
Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 17. Ibidem, p. 19. 4 Gyula Fbin, Drept instituional comunitar, Ed. Sfera Juridic, Cluj Napoca, 2004, p. 27.
2 3

comunitate politic european. Dar n urma elenizrii Imperiului de Rsrit, marcat de secolul al VII-lea, fora coagulant a universalismului roman se stinse. Cu att mai mult cu ct invaziile popoarelor migratoare, transformarea provinciilor n state i confruntrile politice dintre mpraii Occidentului i Orientului bizantin, ori dintre acetia i Papalitate, pe fondul amestecului de rase i mentaliti, aveau s produc un vid politic de aproape un mileniu n Europa. n tot acest timp, unitatea europenilor sa restrns la planul valorilor spirituale5. i totui, Imperiul Carolingian, o uniune creat cu sabia i n numele Crucii n Europa de Vest sub Carol cel Mare (768-814), destrmat odat cu moartea suveranului, a urmrit reconstituirea vechiului imperiu al cezarilor, dei spaiul bizantin rmnea rupt de Occident. Oricum, fapta ziditoare a lui Carol reprezint prima ncercare reuit, dei incomplet i trectoare, de edificare politic a Europei. Istoria a nregistrat i alte tentative unificatoare. Notabil este aceea a lui Carol Quintul (sec. al XVI-lea), preocupat de formarea unei monarhii universale"6 , la care gndise, naintea sa, Dante Alighieri n lucrarea De Monarchia"7 . Habsburgii urmreau organizarea politic a Continentului, miznd deopotriv pe cuceririle militare i pe ingenioasa strategie a nrudirii maritale cu alte case regale8. Prezentnd laolalt, dar ntr-o oarecare ordine cronologic, att modele istorice, ct i proiecte ale Ideii europene, nu putem omite, ntre proiectele avansate n Epoca Modern, pe acela al lui Hugo Grotius,
Irina Moroianu Zltescu, Radu G. Demetrescu, lucr. cit., pp. 20-21. Octav Bibere, Uniunea European: ntre real i virtual; Ed. All Educaional, Bucureti, 1999, p. 13. 7 Gyula Fbin, lucr. cit., p. 27. 8 Maurice Duverger, L'Europe dans tous ses Etats, PUF, Paris, 1995, p. 17, apud Octav Bibere, lucr. cit., p. 13.
5 6

10

celebrul autor al lucrrii De jure belli ac pacis. Juristul i diplomatul olandez pleda pentru instituirea unor norme de drept internaional public i pentru crearea unor adunri cu competen jurisdicional n materia litigiilor interstatale. Ideea european n ipostaza de proiect al construciei politice se regsete i n lucrarea Le projet de paix perpetuelle" (1713), elaborat de abatele francez Saiht-Pierre, unde se propune crearea unei uniuni europene. La rndul su, economistul englez Jeremy Bentham concepea, n proiectul Pacea etern" o Europ Unit, neleas ca o confederaie de state cu un sistem comun de securitate. n acelai spirit, Imm. Kant, cu a sa Zum Ewigen Frieden" (Spre pacea etern - 1794), propunea o asociaie confederativ ntre state suverane, ntemeiat constituional, cu perspectiva transformrii ntr-o federaie a statelor libere", deschis i partenerilor extraeuropeni9. Ideile revoluiei franceze, corelate ns cu tradiia politic, s-au regsit n planurile lui Napoleon. El a ncercat pentru prima oar furirea unei Europe deopotriv politice i economice10. Dei propunea lumii un model, Frana napoleonian deveni ns, n scurt timp, o ameninare pentru libertatea popoarelor europene. n secolul al IX-lea, Sfnta Alian (Austria, Anglia, Prusia i Rusia) a pretins s ofere o garanie mutual a monarhiilor europene fa de orice pericol de tip Napoleon11 , dar i un statu-quo politic convenabil statelor membre. Cu toate acestea, secolul n cauz a fost secolul triumfului principiului naionalitilor i al naterii, cu jertfe, pe care memoria istoriei nu le poate ignora, a statelor naiune. n acest sens, pentru romni,
Gyula Fbin, lucr. cit., p. 29. Octav Bibere, lucr. cit., p. 13. 11 Ibidem, p. 17.
9 10

11

momentul 24 ianuarie 1859 pstreaz un rost major: cu el debuteaz procesul naterii Romniei moderne. Acolo unde naiunile Europene s-au ivit n cercul prea strmt al imperiilor, constituirea lor ntr-un stat de-sine-stttor s-a produs conflictual. Dar naiunea ca valoare (i) politic a jucat atunci i joac i astzi rolul indispensabil de factor constitutiv al vieii politice europene, n pofida cortegiului de conflicte nregistrate n timp. Att lupta pentru independen naional, ct i afirmarea politic a naiunilor libere a pus n noi termeni Ideea european. Acum, proiectele ori modelele istorice de unitate continental nu puteau ocoli noul element structural al ecuaiilor politice majore ; dac pn spre mijlocul secolului al XIX-lea gndul (proiectul) sau fapta (modelul ncercat) erau fie rodul unei construcii raionale a priori ori a visului generos dar utopic, respectiv a faptei temerare condus de voina ferm, nu o dat opresiv, prin afirmarea practic a principiului naionalitilor, Ideea european cobora pe solul ferm al relaiilor politice concrete dintre naiunile declarate suverane. Ideea n cauz i afla astfel adevratul coninut i adevrata esen, n raport cu care, numai, ea se putea defini ca problem real, nu speculativ i nu sentimentalist-utopic ori voluntarist. De un secol i jumtate ncoace, Ideea european nu are sens - nici onto-politic, dar nici cultural-spiritual - dect prin raportare la corelatul ei organic: Ideea naional. Aceasta din urm este dimensiunea imanent a problematicii integrrii. Integrarea nu poate fi dect o micare

eurocentripet, dar nu reductiv, a naiunilor i statelor lor. Altfel nu ar fi integrare veritabil, adic o rezultant sinergic a pluripolarismului valoric i creativ al entitilor naionale; ea s-ar reduce la o stare amorf, nedifereniat a unei aritmetici dizolvante. Or adevrata unitate st n

12

cultura i contiina diferenelor axiologic modelatoare, pe care integrarea le provoac, le susine i se nutrete din ele. Pe scurt, numai venind n ntmpinarea valorilor naionale i cultivnd componenta lor de universalitate peren, cldeti suportul ontoaxiologic al integrrii ca realitate n devenire. O integrare conceput dincolo de naiuni sau mpotriva lor, ca o reet de laborator internaionalist, este strin spiritului Europei. n ce are ea autentic i proteic, Ideea european se refuz planurilor aventuriste construite din cuite i pahare", peste capul naiunilor. Suportul ei ontologic l constituie naiunile i Ideea naional. Integrarea european, privit ca manifestare practic a Ideii europene, este expresia autodepirii i mplinirii, a transcenderii spre universalitate a naiunilor, a etniilor n genere. Ea se justific ca automicare, ca ieire din sine a Ideii naionale copleit la un moment dat de preaplinul istoricitii sale. Ideea european ntruchipeaz, se poate spune, limitaia care nu limiteaz. Ideea naional, este acea micare spre cellalt" ca drum lucid ctre sinele propriu. Nu am fi formulat aceste enunuri, fornd poate ui deschise n logica problemei i abtndu-ne, aparent credem, de la firul demersului anunat, dac micarea de idei i viaa politic european nu ar fi nregistrat i detestabila ideologie internaionalist-comunist, de extracie antinaional. Aventurismul ei, cu grele jertfe pentru popoarele care i-au suportat experimentele urii antinaionale n estul continentului, a fost precedat sau urmat de alte fantasme ideologice, tot ale destabilizatorilor de state. ns integrarea european nu are nimic comun, prin ceea ce trebuie s fie, cu niciun fel de internaionalism sau mondialism nivelator, propulsate de aceia care au rmas strini de spiritul popoarelor, rtcind

13

subversiv pe eichierul politic al naiunilor sau structurilor europene n consolidare, cu scopul de a le deturna direcia evoluiei naturale. Cu att mai luminoas apare peste timp concepia unui vizionar precum Giuseppe Mazzini (1805-1872). n Sfnta Alian a Popoarelor" (1849), el pleda pentru unitatea moral" a Europei avnd ns grij s resping ideea federalizrii Italiei12. Viitorul continentului era conceput ca rezultant a armonizrii valorilor patriei i ale umanitii. nsi omenirea era neleas ca o asociaie a patriilor"13. Sfritul secolului al XIX-lea atest intensificarea relaiilor

economice dintre statele europene, dar pe fondul unor tensiuni tot mai acute ntre interesele exclusiviste ale marilor puteri, ceea ce avea s conduc la cele dou conflagraii mondiale ale secolului ce a urmat. Motiv pentru care proiectele i aciunile oamenilor politici, dar i ale unor doctrinari, n-au ncetat s apar, dei mobilul unora dintre ele nu era tocmai dezinteresat. lat, de pild, tentativa habsburgic de a salva de la dezintegrare Austro-Ungaria printr-un plan dn 1918 de federalizare a Imperiului. n 1919, contele austriac Richard Nikolas Coudenhove-Kalergi a iniiat Uniunea Paneuropean, menit s unifice democraiile (formale) europene dup o soluie de tip federalist, proprie Uniunii Panamericane. Proiectul Statele Unite ale Europei" urmrea crearea unei noi grupri de puteri fa de cele deja existente14. O astfel de formul transplantat de peste Ocean, strin de particularitile istorico-naionale i de civilizaia european - pe care i astzi o susin mecanic, cnd nu interesat, destui
Octav Bibere, lucr. cit., p. 17. Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 27 14 Kende Tams, Szcs Tams, Eurpa Kzjog s Politika, Ed. Osiris, Budapest, 2002, pp. 11-12, apud Gyula Fbin, lucr. cit., p. 30.
12 13

14

politicieni, ca pe un lucru deja tranat - nu putea s se insere n trendul real al evoluiei continentului nostru. Cu toate acestea, trebuie s reinem cu spirit obiectiv c militantul austriac a reuit n 1926 s reuneasc la Viena 2000 de reprezentani din 24 de ri ntr-un congres. Aici s-a lansat Manifestul Pan-European", care propunea crearea unei Uniuni Europene. n opinia analitilor procesului integrrii europene, acest document a prefigurat principiile care aveau s ntemeieze construcia european ulterioar15. n climatul creat, s-a putut trece de la propaganda prin cri, reuniuni i alte iniiative persuadante asemntoare, susinute de numeroase personaliti n favoarea unitii i unificrii Europei, la aciuni oficiale. Astfel, Aristide Briand, ministrul afacerilor strine n guvernul Franei la sfritul anilor '30 (cunoscut pentru proiectul de Tratat General de renunare la rzboi ca instrument al politicii naionale, propus, n numele guvernului su, omologului american Kellogg i adoptat la Paris n 27 august 1928, tratat ratificat i de Romnia n martie 1929), a iniiat Micarea Pan-European. Ea avea ca obiectv crearea unei Uniuni Europene". Promovarea proiectului se sprijinea i pe propunerea nfiinrii unei Uniuni Economice i Vamale Europene i a Federaiei pentru nelegerea European. n baza propunerii lui Briand, fcut la Adunarea General a Societii Naiunilor, n septembre 1929, cu prilejul unui discurs de larg ecou, de a crea o Uniune Federal European, guvernul francez, rspunznd solicitrii acestui organism, a prezentat n 1930 un Memorandum cu privire la organizarea unui regim de Uniune Federal

Dumitru Mazilu, Integrare european. Drept Comunitar i Instituii Europene, ediia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 25.
15

15

European" (s.n.-I.H.)16. Se poate observa aici o anume precauie fa de copierea modelului federalist; se vorbete de un regim de, nu de regimul Uniunii Federale. Afar de aceasta, omul politic francez nuana lucrurile n discursul amintit; el vorbea despre un fel de legtur federal, despre un oarecare federalism continental, nu despre unul ad-litteram. Ceea ce ne ndeamn s credem c muli intelectuali ai epocii, oameni politici i de cultur, nu invocau federalismul n rigoarea critic-tiinific a conceptului; acesta reclam exigena constituional, nu inter-naional, a unei organizri etatice unde statele federate nu dispun, n raporturile cu puterea federal, de o seam de atribute la care nici un stat european, ca membru al Europei integrate, nu ar renuna, oricte competene de suveranitate ar ncredina - nu ar ceda! - instituiilor europene. Statele membre sau viitoare membre sunt state-naiune sau ale naiunilor lor - vai, ct deranjeaz aceste expresii i ct muniie este aruncat mpotriva valorilor ce le justific! -, or federalismul nord-american nu cunoate organizarea pe criteriul naional al statelor federate. Ele sunt, prin istoria lor de doar dou sute i ceva de ani, dincolo de principiul naionalitii. Condiiile istorice obiective au fost acolo altele. Dar n Europa naiunilor, ignorarea criteriului naional n realizarea integrrii ar provoca consecine de neacceptat. n fond, cum am precizat i n alt ardine, integrarea nsi nu are sens dect n raport cu relata sa - componenta naional; ea este integrare a ceva, de fapt a unor subiecte: naiunile. Or, Federaia American, dac nu este un dat, nu este nici un proces integrativ de factur european; ea s-a configurat istoricete ca o construcie constituional ntre puteri etatice nedublate de voine politice ca voine naionale. Putem vorbi acolo cel mult
16

Ibidem, p. 26.

16

de integrare etatic. Desigur, federalismul, ca orice sistem, fie natural, fie social sau artificial, presupune atributul integralitii, ns integrarea, luat ca act de voin politic, nseamn cu totul altceva ntruct nu privete doar aspectul funcional i de echilibru n sistem, ci este un factor cauzalconstitutiv i, totodat, finalitate voint: scopul statelor membre. Statuarea tiinific mai recent a conceptului critic de entitate etatic federal este un prim factor care a ntrziat folosirea sa riguroas n mentalul public, lucru care explic, presupunem, att extinderea mediatic de uz comun a conceptului de federaie i pentru alte forme de uniune statal, inclusiv pentru UE, ct i exploatarea interesat a uzului comun n vederea manipulrii mentalului public n favoarea modelului american, inadecvat Europei, dar aductor de avantaje unor cercuri interesate. Acestea nu ar putea ajunge acolo, "sus", n vrful instituiilor integrate, dac n-ar inventa artificial un tip de autoritate federalist european deschis la un virtual dictat supranaional i capabil s-i propulseze pe cei n cauz i s le garanteze interesele de grup. Este tot att de regretabil faptul c i cea mai mare parte a teoreticienilor n domeniu accept nedigerat formule artificiale ori deformatoare i devin astfel trmbiaii inoceni ai inteniilor i strategiilor neconstructive n raport cu adevratele aspiraii ale Europei. Ct privete amintitul proiect francez, dei blocat de norii tulburi ai rzboiului ce sta s nceap, el nu a rmas fr urmri. Ideile i iniiativele Franei se regsesc n bun msur n edificiul comunitar european, n procesul integrrii instituionale i juridice a continentului, nceput dup al II-lea rzboi mondial i aflat, astz,i n plin desfurare.

3. Structuri europene protointegrative

17

Ideea european" a nsemnat, n sensul ei originar, gndul anticipativ, la nceput timid, dar apoi cuteztor, un ideal turnat n sperane, dar apoi i n proiecte i aciuni directe. Prima jumtate a secolului ce abia s-a ncheiat a ridicat aceast Idee la rangul unor iniiative directe de nfptuire a unitii continentului, ndeosebi prin cooperare, pentru ca a doua sa jumtate s consfineasc lansarea i evoluia ascendent a integrrii europene - form i model istoric superior de unitate n raport cu cele anterioare. Dac n timpul rzboiului al II-lea mondial pledoaria pentru o Europ unit era mai degrab o reacie n faa agresorului dect un veritabil proiect politic 17 , anii imediat urmtori adncesc consolidarea solidaritii vest-europene datorit ivirii rzboiului rece i a virtualei ameninri militare din partea blocului sovietic. n aceast etap, construcia vest-european - smbure al viitoarei uniri structural-comunitare a Europei - s-a realizat n maniera clasic: cooperarea interstatal, ndeosebi

interguvernamental, orientat, prin natura sa, ndeosebi spre exterior. n coordonarea politicilor statelor partenere, organele interguvernamentale iau decizii prin mputernicirea statelor, prin unanimitate deci. Cooperarea nu pune accentul, aa cum se va ntmpla n cazul integrrii; pe direcia interioar a activitii structurilor create, spre membrii si18. Cooperarea european a operat mai nti pe terenul aprrii, asigurnd continuitatea alianelor militare convenite n timpul rzboiului. n acest sens, n baza Tratatului de la Bruxelles (17 martie 1948), a luat fiin Uniunea occidental,

Roxana Munteanu, Drept european. Evoluie - Instituii - Ordine juridic, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1996, p. 19. 18 Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 36.
17

18

din care fceau parte Frana i Marea Britanie (care semnaser n martie 1945, la Dunkerque, un tratat de alian i asisten reciproc pe plan militar, dar i economic19 ), i statele Benelux-ului. Uniunii occidentale i succede Uniunea Europei Occidentale (octombrie 1954), la care particip, n plus, Germania (pe atunci) Federal i Italia, iar mai apoi Spania, Portugalia i, n alte momente, Grecia, Islanda, Norvegia i Turcia. Tratatul de constituire invoca aprarea valorilor fundamentale ale civilizaiei europene, precum drepturile i libertile fundamentale ale omului i principiile democratice. Prin rolul de aprare asumat, UEO avea s fac parte integrant, aa cum consfinete Tratatul de la Maastricht (1993), din procesul dezvoltrii Uniunii Europene, creia s-i asigure o identitate de securitate i aprare. Dar UEO fusese conceput ca organizaie interguvernamental, nu ca structur de integrare. Astfel, Consiliul Uniunii, organul ei suprem, reprezint direct statele membre prin nali funcionari, deciziile fiind luate cu unanimitate. Adunarea UEO are rol consultativ, iar moiunile ei nu au for juridic. Dup 1994, UEO a acceptat parteneri asociai din Europa de est, ntre care i Romnia. Competenele UEO vizeaz i aspecte economice, sociale i culturale, dar acestea prezint un caracter rezidual n raport cu cele politice i militare. Chiar o bun parte dintre acestea din urm aveau s revin Organizaiei Tratatului Atlanticului de Nord (n conformitate cu Tratatul de la Paris din octombrie 1954)20. NATO a luat fiin n 1949 (prin Tratatul de la Washington - 4 aprilie) ca organizaie politico-militar a Alianei atlantice. A avut ca membri fondatori 12 state, ntre care SUA, continund, n timp, s se lrgeasc, inclusiv dup 1990, cu foste state din sistemul comunist i al Tratatului de la Varovia, printre care i Romnia.
19 20

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 21. Ibidem, p. 22.

19

O alt form, substanial, a cooperrii europene n perioada 19451949 a fost aceea economic; ea s-a instituionalizat prin crearea unei entiti cu vocaie economic, de natur internaional: Organizaia European de Cooperare Economic (OECE - aprilie 1948). nfiinat cu scopul imediat al gestionrii comune a ajutorului american pentru refacere postbelic i ntrirea instituiilor democratice, ea a jucat rolul unui instrument de cooperare interguvernamental pentru liberalizarea schimburilor ntre parteneri. n 1961, OECE se transform n Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE), la care ader i alte state vest-europene, dar i extraeuropene (Japonia, Australia, Noua Zeeland). Consiliul de Minitri, organul su principal, emite, pe lng recomandri, decizii obligatorii, dar obligativitatea lor este condiionat de unanimitatea voturilor. Acest fapt, ca i altele asemntoare (de exemplu, ageniile OCDE sunt alctuite din funcionari naionali, delegai de guvernele statelor membre, iar Secretariatul, avnd competene

administrative, cuprinde funcionari detaai de administraiile naionale) evideniaz caracterul internaional al OCDE, unde nu opereaz ncredinarea de atribute ale suveranitii de la statele membre ctre structurile Organizaiei. Cu toate acestea, se poate observa c statuarea, dei condiionat de unanimitatea voturilor, a obligativitii deciziilor, este un pas anticipator pentru o funcionalitate integrativ la nivel comunitar. Motiv pentru care inserm OCDE - n planul raporturilor dintre membrii si europeni printre organizaiile cu caracter protointegrativ. Unificarea politic a Europei, pe baze democratice, a fost susinut de Comitetul Micrilor de Unificare European. Acesta a organizat la Haga, n 1948, un Congres al Europei". n Mesajul adresat europenilor" se pleda pentru o Chart a Drepturilor Omului i o Curte de Justiie chemat s garanteze

20

jurisdicional drepturile stipulate. n acest context de ateptri politice constructive, ia fiin Consiliul Europei, n baza Tratatului de la Londra din 9 mai 1949. El reunea statele europene cu regim democratic pluralist, preocupate de protecia juridic real a drepturilor omului. n timp, ca factor propice de dialog politic, Consiliul a adoptat o seam de convenii, n primul rnd Convenia European pentru Protecia Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale, intrat n vigoare n septembrie 1953. Celor zece state fondatoare li s-au adugat, treptat, altele, nct aceast organizaie a dobndit astzi un caracter paneuropean. El cuprinde, acum, i foste ri est-socialiste, inclusiv Romnia, constrnse, n anii divizrii politice i militare a Europei, s fac parte, n planul relaiilor economice, din Consiliul de Ajutor Economic Reciproc (COMECON - ianuarie 1949) i din aliana militar a Tratatului de la Varovia (ncheiat n mai 1955). ntre principiile i obiectivele Consiliului Europei ne reine atenia, potrivit Statutului, i acela privind favorizarea i valorificarea identitii culturale a statelor europene. Ceea ce evideniaz, credem, ideea subsecvent, de importan strategc n edificarea viitoarei Europe, a unitii construit pe diversitate. De altfel, Statutul Consliului nu avea n vedere crearea vreunei federaii sau altei forme de uniune instituionalizat transetatic prin transfer de suveranitate naional21 . Comitetul de Minitri, organ de dialog interguvernamental, ia decizii dup principiul unanimitii, ele fiind transmise cu titlu de recomandri rilor membre. Dar odat ce dobndesc for juridic prin ratificare, ele devin izvor de drept, ns unul care, ca izvor internaional de drept, i gsete legitimarea n voina statului ratificant, nu ntr-o surs supraetatic de putere. Alt organ al CE este Adunarea Parlamentar; ea face recomandri Comitetului n probleme de interes
loan Jinga, Uniunea European. Realiti i perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.12.
21

21

comun pentru statele membre. Voina lor, preeminent n raport cu competenele ce revin structurilor CE, rezult i din aceea c, Comitetul de Minitri e compus din reprezentani direci ai fiecrui stat, fapt pentru care Comitetul nu este responsabil n faa Adunrii, putnd n consecin s anuleze recomandarea ei22. CE reprezint, evident, o structur de cooperare internaional, nu integrativ-etativ. i totui, prin activitatea sa

diversificat pe multiple planuri, dar concertat prin strategiile promovate, el ntreine un sentiment de solidaritate european23 , suport psiho-politic al procesului unificrii europene structurale. Motiv pentru care vedem n CE un proteic factor protointegrativ: nu doar prin precedena constituirii sale fa de organismele comunitare, ct prin efectul continuu i continuat al aciunilor sale asupra contiinei europene i valorilor care definesc i coaguleaz procesul real al integrrii.

Marile organizaii descrise pe scurt mai sus, alturi de altele, neprezentate aici, dar analizate i ele pe larg n literatura problemei precum Asociaia European a Lberului Schimb (AELS) i ndeosebi Organizaia pentru Securitate i Cooperare n Europa (OSCE) - , au avut, iar acelea care mai funcioneaz continu s aib obiective comune, urmrind securitatea, climatul democratic autentic i respectarea

drepturilor i libertilor n Europa. Ele au contribuit la nchegarea unei anume ipostaze a unitii europene, rezultat din cooperarea

internaional pe pmnt european i bazat pe convergena valorilor politico-morale i de civilizaie, transpuse n obiective, strategii i aciuni. i totui, organizaiile pomenite nu puteau conferi Europei o coeren structural22 23

Ibidem, p. 13. Ibidem.

22

instituional i o voin concertat sinergic; Europa nu-i putea reafirma prin ele personalitatea colectiv pe care ntregul ei trecut o ndreptea iar viitorul i-o pretindea. Aceste forme de unitate pstrau o structur instituional proprie modelului clasic al cooperrii internaionale24, n cadrul cruia Europa ar fi rmas tributar limitelor statu-quo-ului politic al momentului. Unitatea Europei este ns un proces; el antreneaz nu doar etape ale unui aceluiai tip de parcurs, precum acela strbtut de organizaiile prezentate, ci i salturi calitative, menite a ridica unitatea european - nu fr cutri, dispute i contradicii de interese i de filosofie politic - la un stadiu organic, el nsui cu etape de parcurs, aa cum, n momentul istoric actual, se prezint integrarea continentului; ea cunoate un stadiu de tip structural, cu tendin funcional de unitate, dup o formul proprie, rod al generalizrii ntregii dezvoltri specifice, n msur s evite proiecte federaliste aplicate procustian. Statele membre se manifest ca elemente coerent auto-corelate n sistemul politico-juridic al voinei comune. Aceasta din urm este operant numai n funcie de voinele naional-etatice, n msur s o ntemeieze ontointegrativ. nct, dei putem vorbi aici de o supraordonare de sistem, ea este funcional, nu de fundament existenial; voina comun exist n i prin voinele particulare ce o legitimeaz, fixndu-i regimul ontologic: de a exista n i prin acestea, nu deasupra lor, ca o autoritate solipsist, autarhic, n sine i pentru sine, dincolo i chiar mpotrva voinelor naunilor i a puterii statelor n raport cu care se definete i e chemat s le exprime. Plecnd de la aceste rigori, nu doar logice, ci i axiologice, nu putem accepta o seam de expresii i exprimri de care abund literatura domeniului, precum renunare la suveranitate naional", instituii supranaionale", autoritate supranaional", norm supranaional", stat-naiune, factor desuet" i altele asemenea. Ele
24

Roxana Munteanu, lucr. cit., p.24.

23

sunt folosite necritic, din comoditate conformist, cnd nu interesat, ca n cazul politoforilor" federalismului. Respectarea voinelor naionale ca baz a unei alchimii a sintezei puterilor etatice transfigurate n voin continental - rezultant a unui instituionalism interguvernamental, nu sum a lor abstract ori entitate transcendent n raport cu ele - s-a dovedit a fi, prin ntreaga experien european, nu o dat dramatic, singura strategie i unica soluie tehnic", de fapt valoric, de urmat. Nevoia real de a identifica acest drum a croit calea de urmat. Ea nu a fost conceput, a priori ci s-a reconstituit posticipat, din ansamblul experienelor politice ce aveau s urmeze ncepnd cu anii '50. Prezentarea organizaiilor europene cu rol protointegrativ a avut i scopul de a arta ce nu este i ce nu trebuie s fie integrarea. Abia cercetarea naterii Comunitilor Europene poate identifica elementele afirmative ale integrrii, poate oferi nelegerea ei aa cum trebuie ea s fie, adic dup logica sa intern, nu dup una mprumutat, confecionat sau impus voluntarist!

24

CAPITOLUL II

Crearea i evoluia sistemului comunitar

1. Etapizarea procesului de integrare - un mod de abordare a problemei. 2. Formarea Comunitilor Europene. 3. Criza i depirea crizei de consolidare a Comunitilor (1960-1969). 4. Avntul integrrii europene (1970-1989). 5. Faza perfecionrilor funcionale, faz decisiv a integrrii europene (1990-2002).

1. Etapizarea procesului de integrare - un mod de abordare a problemei

Integrarea are o istorie n curs de desfurare. n esen, ea se definete ca un proces de amploare continental, care urmeaz s strbat n continuare un parcurs al perfecionrii institutionale i de sistem juridic comunitar. Subliniem i aici ceea ce pentru noi are a fi cel mai important aspect al ntregii problematici a integrrii i evoluiei ateptate a Uniunii Europene, implicit al dreptului comunitar i misiunii ce-i revine n construcia integrativ. Organizarea de sistem a UE tinde s permit

statelor i naiunilor constitutive i institutive s-i exprime mai eficient propria personalitate pe fondul relaiilor structurale, organice cu ntregul. La rndu-i, Uniunea European, o entitate multipolar, mbogit valoric prin prinosul generos al diversitii, devine ea nsi o individualitate nglobant, apt s se afirme cu att mai convingtor pe direciile vitale ale construciei colective cu ct provoac i susine, printr-un feed-back

25

modelat politic la nivel de sistem, funciile creative convergente ale elementelor pe care i ntemeiaz raiunea de a fi. Din perspectiva teoriei determinismului social, problema etapelor integrrii evideniaz procesualitatea unui demers pendinte de condiiile obiective, ct i de consecvena angajrii proiective i acionale a factorilor subiectuali, politici ndeosebi, la trendul integrrii. Dar, dac n ordine subiectual, a angajrii contiente, etapele crerii Europei integrate au regimul ontologic al gndului anticipatoriu, al ideii prospective, n ordinea istoric obiectiv ele dobndesc statutul ontologic al perspectivei posticipate, retrospective i postevaluante. Numai n acest al doilea sens, obiectiv, se poate vorbi propriu-zis de etapele procesului de integrare, adic de drumul strbtut pn acum spre ceea ce, altfel, e el, schi de parcurs sau mcar intenie, dar nu etap n sensul propriu. Dei enunul fcut ine de locul comun, l-am formulat totui, pentru c neglijarea sa conduce la un quasifinalism, ntlnit nu arar n paginile unor lucrri de profil, dup care etapele integrrii ar fi preconstituite, realizndu-se preformat. Aadar, numai dac privim retroactiv, spre ceea ce s-a produs pn n prezent sau este n curs de mplinire efectiv i palpabil, etapele procesului se legitimeaz ca atare i pot fi investite cu o finalitate imanent; altfel, aceasta din urm se golete de atributul su definitoriu - imanena, rmne o finalitate exterioar, atribuit voluntarist. Numai sub condiia exigenei precizate putem primi delimitrile temporale ale fenomenului integrrii, fcute n literatura domeniului
25

, recunoscndu-le oportunitatea. Cu acest sens, distingem

urmtoarele etape ale crerii i dezvoltrii Comunitilor Europene i a Ununii Europene: etapa 1945-1949 - consemnat ca fiind de pregtire a nfiinrii
Gyula Fbin, lucr. cit., p. 31, precum i Stephan Breitenmoser, Praxis des Europarechtes, Ed. stervich Verlag, Vien, 1996, p.79.
25

26

Comunitilor Europene, dar care, de fapt, a avut ca rezultat ivirea condiiilor favorabile pentru pregtirea nfiinrii Comunitilor Europene (atap prezentat i de noi supra); etapa 1950-1960 - de nfiinare a Comunitilor; etapa 1960-1969 - de criz i de consolidare a celor trei Comuniti" (mai exact, de criz i de depire a crizei, ceea ce a permis consolidarea celor trei Comuniti); etapa 1970-1989 - de avnt n procesul de integrare european; etapa 1990-2002 - de adncire a integrrii europene i de pregtire pentru extinderea spre est; etapa nceput n 2003, de extindere a integrrii spre Europa de est i care se va ncheia cu aderarea Romniei i Bulgariei26. Se poate, oricum, observa c, dup constituirea primelor structuri ale integrrii, fazele mai recente ale evoluiei integrative de pn acum au angajat tot mai direct i mai hotrt coparticiparea ansamblului factorului subiectual la mecanismul" determinismului socio-istoric european. Vom urmri, n continuare, aceste etape, descriindu-le ns pe scurt, n ce au ele semnificativ ca momente ale micrii ce avea s dobndeasc, treptat, logica intern a unui proces autoorganizat, capabil s se autoconstruiasc pe msur ce este construit.

2. Formarea Comunitilor Europene

a) Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO) Jean Monnet, eful Organizaiei naionale a planificrii din Frana, socotit, peste timp, printele integrrii comunitare, a naintat ministrului conaional de externe, Robert Schuman, un proiect de cooperare interguvernamental, n baza cruia producia de crbune i oel din Frana
26

Cf. Gyula Fbin. lucr. cit., p. 31 i urm.

27

i Germania ar fi urmat s fie gestionat de o nalt Autoritate, dispunnd de capacitatea efectiv de a lua decizii, n scopul controlrii produciei din cele dou ri i al crerii unei piee comune n domeniu, deschis i altor state. El pleda, totodat, pentru desemnarea de comun acord a unui arbitru, mputernicit s supravegheze respectarea acordurilor convenite i s dea soluia n caz de impas. La 9 mai 1950, Schuman lanseaz oficial proiectul, devenit primul document de integrare european, acceptat de Germania, Italia, Belgia, Olanda i Luxemburg27. La conferina interguvernamental de la Paris, din iunie 1950, Jean Monnet invoca avantajul comun rilor participante, nu negocierea unor avantaje particulare. La 18 aprilie 1951 a fost semnat la Paris Tratatul constituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), intrat n vigoare pe 23 iulie 1952. Creat pentru o perioad de 50 de ani, el avea s-i nceteze efectele n 2002. n perioada semnrii Tratatului, SUA erau angajate n reconstrucia european, dar ignorau, n strategia lor, particularitile cultural-naionale, istoria confruntrilor militare la nivel continental. nct, se ntrevedea o soluie federalist, revendicat unui constituionalism ce urmrea precipitat

organizarea politic de tip federal a Europei28. Fa de aceast strategie, adepii concepiei funcionaliste (ntre care i cei doi francezi) susineau primatul factorilor tehnici i economici care s asigure progresiv integrarea ntr-o comunitate mai larg i mai profund29. Europa nu se va face dintr-o dat, nici printr-o construcie de ansamblu: ea se va face prin realizri concrete, care s

Pe motiv c participarea la viitoarea Comunitate ar restrnge, fie i parial, suveranitatea statului, guvernul britanic a refuzat s sprijine proiectul. 28 Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 27. 29 Cornelia Lefter, Fundamente ale dreptului comunitar instituional, Ed. Economic, Bucuret, 2003, p. 15.
27

28

creeze, mai nti, o solidaritate de fapt" - iat ideea directoare a Declaraiei din 9 mai 1950 a lui Robert Schuman. CECO se detaa de maniera tradiional a cooperrii interstatale; formula integrrii comunitare" permitea ncredinarea unor competene naionale pe domenii limitate ctre o entitate nscut prin acordul suveran al statelor membre. Acest fenomen inedit este apreciat de ctre o seam de autori care i consemneaz ca fiind o entitate supranaional", bazat pe

organisme supranaionale care impun statelor membre deciziile lor. Or, dincolo de faptul c uneori se confund relaia interguvernamental (pentru c despre ea este vorba aici!) cu aceea supranaional (proprie organizrii federative), transferul unor competene suverane ale statelor" nu e cedare de suveranitate tocmai pentru c se face n numele statelor naionale i prin voina lor suveran, voin care, astfel, nu dispare, nu se reduce, nu se limiteaz; ea, de fapt, dobndete, prin exprimare comunitar, prin acord politic i funcional cu celelalte voine naionale, un alt mod de a se regsi cu sine: pe calea mediat i mputernicit a voinei comunitare. De aceea, voina comunitar nu e supranaional cu sensul de a supune voinele naionale, de a fi deasupra, peste, dincolo de sau chiar mpotriva voinelor etatice care - cum am afirmat la fel de apsat i n alt ordine - i fixeaz acesteia regimul ontologic. Nu putem primi nici afirmaia, n legtur cu natura CECO, dup care pretinsul su supranaionalism [...] permitea autonomia legislativ a instituiilor comunitare, aplicabilitatea direct a legislaiei nou-create n ordinile juridice naionale i transferul de suveranitate de la statele membre la instituiile comunitare
30

nou-create"

30

Autonomia

legislativ

nu

dat

de

Vezi lucrarea citat ( cu p.17) n nota anterioar, dar i multe alte lucrri din literatura romneasc a problemei, ns nu doar din aceasta. E un mod larg acceptat de a nelege problema sau, mcar, de exprimare necritic.

29

supranaionalism", ci de voina statelor ce legitimau autoritatea politic i juridic a CECO, n genere a Comunitilor Europene. Autoritatea instituiilor CECO nu era de sorginte exterioar, transcendent, nu era deci supranaional". De aceea, aa-zisul supranaionalism (a se citi autoritatea ncredinat CECO i celorlalte Comuniti ce aveau s fie create ulterior) nu e temeiul, ci consecina acestei mputerniciri. lar aplicabilitatea direct a legislaiei nou-create n ordinile juridice naionale" se putea doar formal revendica numitului supranaionalism, pentru c ea opera prin acelai acord de voine naionale, din care i extrgeau calitatea formal de izvor de drept unele acte comunitare. Supranaionalismul" e de fapt un intranaionalism, ca s-i spunem aa, ns unul formalizat; dac o voin etatic integrat este n realitatea ei o voin integrativ, voina comunitar este sistemul voinelor etatice, este formalizarea lor normativ ca drept comunitar. Dac formal-juridic ea subzist ca entitate individualizabil, material - numai prin ceea ce o statueaz i o instituie: voinele naionale care convin s se armonizeze n sistem. Ele nu sunt pasiv armonizate de o for supranaional", ci se autoarmonizeaz fixndu-i de comun acord criteriile valorice i reperele instrumentale, care dau mpreun condiia formal-juridic a integrrii politice. n consecin, cu att mai puin se poate acredita afirmaia c [...] supranaionalismul permitea [...] transferul de suveranitate de la statele membre la instituiile comunitare nou-create" (prin CECO, dar i prin celelalte Comuniti). n realitate, relaia se producea cauzal tocmai prin inversarea poziiei termenilor ei: transferul de suveranitate" (expresie aflat i ea n suferin), permitea, ca s folosim conjunctural aceast expresie, formarea aa-numitului supranaionalism, de fapt a autoritii delegate instituiilor comunitare.

30

Am prezentat i n contextul de fa raportul putere etatic - putere (n sens de autoritate) comunitar, n sperana evidenierii unor accente suplimentare fa de contextul abordrii iniiale, n msur s permit, eventual, identificarea problemelor reale privind nfiinarea

Comunitilor i nelegerea att a ceea ce sunt ele, ct i a ceea ce trebuie s fie n raport cu Ideea european in actu. n anii '50 nu lipseau, de altfel, tentaiile federaliste31, ceea ce era de neles pentru o Europ confruntat cu mari dificulti postbelice, a cror depire inea de ajutorul aliatului american. Oricum, s-a putut ulterior observa c efortul construciei comunitare a fost permanent nsoit de o teniune ntre factorul politic interesat s ntreasc elementul supranaional i acela, lucid, angajat s-I slbeasc. Nici Maastricht-ul, mai trziu, nu a putut ocoli opoziia32. n cazul CECO, nalta Autoritate, apreciat de numeroi autori ca avnd un puternic caracter supranaional i misiunea de a face s prevaleze interesul comunitar, era ns desemnat de guvernele statelor membre, lar Adunarea Comun se ntemeia pe un statut consultativ, afar de faptul c instituia Consiliului Special de Minitri era chemat s reprezinte direct interesele statelor i s determine prin unanimitatea voturilor prioritile de utilizare i repartiie n domeniile de resort. Acestea sunt motive pentru care nu putem accepta formula dup care CECO [] era prima organizaie european de tip federal,

n acest sens, este gritor faptul c nsui Tratatul CECO cuprindea un articol (9) n care se cerea membrilor naltei Autoriti s se abin, n exercitarea funciilor lor, de la orice act incompatibil cu caracterul supranaional al funciilor lor". Totodat, fiecare stat membru era chemat s respecte acest caracter supranaional". Temperarea ulterioar a federalismului i-a gsit expresia (i) n abrogarea acestui articol n aprilie 1965. 32 Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 29.
31

31

independent de guvernele statelor membre", avnd o vocaie federalist universal cu caracter sectorial"33. Prin crearea CECO, se obinea prima victorie a edificrii europene ntr-un cadru comunitar instituionalizat. Era pasul de debut al procesului de integrare ce avea s se desfoare mai amplu n anii urmtori.

b. Comunitatea Economic European i Comunitatea European a Energiei Atomice rile fondatoare ale CECO au continuat efortul de unificare european, miznd n continuare pe domeniul economic, dar i pe implicaiile sale asupra solidarizrii politice. La Conferina de la Messina (1955) s-a hotrt nfiinarea unei comisii care s propun soluiile integrrii progresive. Raportul prezentat n 1956 de preedintele acesteia, ministrul belgian de externe Paul Henry Spaak, a oferit cadrul de negociere a Tratatului Comunitii Economice Europene (CEE) i a Tratatului Comunitii Europene a Energiei Atomice (CEEA sau EUROATOM). Ele au fost semnate la Roma la 25 martie 1957 i au intrat n vigoare, pentru o durat nelimitat, la 1 ianuarie 1958. CEE avea ca scop principal integrarea economiilor statelor membre prin instrumentul neoliberal al pieei comune, bazat pe o seam de principii, precum: libera circulaie a mrfurilor, a persoanelor, serviciilor i capitalurilor; armonizarea treptat a politicilor economice naionale, n primul rnd n sectoarele principale; eliminarea, ntre statele membre, a drepturilor vamale i stabilirea unui tarif vamal comun i a unei politici comerciale comune n raport cu statele tere. Iniiatorii CEE aveau n vedere i obiective politice,
33

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 66.

32

precum consolidarea ncrederii reciproce i evitarea conflictelor militare. Tratatul CEE deschidea noi orizonturi i n domeniul dreptului: se instituia o ordine juridic specific, cu obligaii asumate de statele membre, se consolida prevalena - convenit de ctre cei ase - a normelor dreptului comunitar, fapt care, ntre altele, conferea ceteanului din Comunitate calitatea de subiect de drept. Ct privete EUROATOM-ul, acesta urmrea controlarea industriei nucleare, cooperarea n sectorul de cercetare, de difuzare a cunotinelor tehnice n activitatea nuclear civil, securitatea civil, coordonarea investiiilor n domeniu etc. n esen, Tratatul CEEA viza crearea unei Piee Comune n materie nuclear34. n baza Conveniei relative la unele instituii comune Comunitilor Europene, semnat la Roma n 25 martie 1957, cele trei Comuniti dispuneau de dou organe comune, anume Curtea de Justiie i Parlamentul. Pe lng acestea, CECO i rezerva n continuare nalta Autoritate i Consiliul Ministerial, iar CEE i CEEA (EURATOM-ul) includeau n structura proprie cte o Comisie i un Consiliu Ministerial, dar aveau un Comitet Economic i Social comun35. Tratatele instituind CEE i CEEA au redimensionat filosofia construciei europene. Coninutul lor evidenia reculul doctrinei supranaionaliste n orizont ideologic, dar i n planul tehnicilor instituionale 36 . Atenuarea tentei supranaionaliti" se observ n primul rnd n dinamica termenilor folosii: naltei Autoriti" - termen al Tratatului CECO, cu o ncrctur de culoare profederalist - , i se prefer acum sintagma neutr de Comisie", apt s susin o perspectiv funcionalist, mai potrivit integrrii europene. n al

Ibidem, p. 77. Gyula Fbin, lucr. cit., p. 35. 36 Cornelia Lefter, lucr. cit., p. 18.
34 35

33

doilea rnd,

sub

aspectul puterii

de

decizie, prevaleaz instituia

interguvernamental a Consiliului Comunitii, constituit din reprezentanii guvernelor naionale, Comisia urmnd s pregteasc proiectele de decizii i s supravegheze respectarea tratatelor37.

3. Criza i depirea crizei de consolidare a Comunitilor (1960-1969)

Istoria politicii europene a anilor '60 consemneaz pe larg (i) meandrele fenomenului integrrii, nregistrate n aceast etap. De aceea, nu vom face trecerea lor n revist, ci o schi a dificultilor care preau s blocheze ascendena integrrii, precum i a acelor reacii menite s asigure demersul de consolidare a Comunitilor pe o cale nefederalist. Este vorba de reacii, de atitudini i aciuni vdind o stare de spirit transpus politic punctiform i tendenial; dei ele marcau un curent dominant, totui, luate n ansamblu, nu erau ntru totul rezonante i nu ajungeau la dimensiunea unei strategii hotrt convergente i la o micare coerent cu sine, netulburat de conjunctur. De obicei, atunci cnd se ncearc identificarea blocajelor n consolidarea Comunitilor, se pornete de la atitudinea politic a conductorilor francezi din acei ani, ndeosebi a lui de Gaulle, cruia i se reproeaz i astzi nc ostilitatea fa de supranaionalitate. Dar neralierea Franei la linia supranaionalist prezent n unele concepii i politici instituionale comunitare nu exprima dect acea necesar consecven cu principiul specificitii valorilor europene, cu opiunea pentru exprimarea
J. Boulouis, Droit institutionnel des Communauts europenes, 4-e d, Paris, Montchrestien, 1993, p.p. 28-30; Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 33.
37

34

identitii europene n relaiile cu SUA. Veneau oare aceste piedici ale integrrii dorit de europeni din aceast direcie sau adevratele obstacole ale consolidrii Comunitilor derivau din presiunile instituionale de germen federalist, supranaionalist? n fond, veto-ul francez din ianuarie 1963 la cerea britanic de aderare 38 exprima contiina riscului de a accepta integrarea unui stat avnd relaii speciale cu Statele Unite, relaii n msur s afecteze interesele comunitare. Tot n numele intereselor europene majore, care erau pn la urm interese ale fiecrui stat comunitar, Frana a convenit remodelarea raporturilor cu Germania, raporturi tradiional tensionate, cnd nu explozive pentru pacea continentului i a lumii. nct, ncheierea Tratatului de prietenie franco-german (ianuarie 1963) a avut ca efect, ntre altele, consolidarea unitii comunitare, construit originar pe relaiile franco-germane. Ct privete al doilea veto francez (aprilie 1967) la reluarea demersului britanic de aderare, el a avut ca justificare aceleai interese ale Comunitilor39, iar ca efect - aderarea Regatului Unit, de la 1 ianuarie 1973 (odat cu Irlanda i Danemarca), fr unele dintre condiionrile iniiale, stnjenitoare pentru regimul juridic unitar al
S nu uitm c Marea Britanie refuzase nc din 1950, sub laburiti, participarea la CECO. S-a abinut i a doua oar, prin guvernul conservator de data aceasta, pentru care participarea la Comuniti ar fi pus sub semnul ntrebrii acordurile speciale ale Regatului Unit cu partenerii din Commonwealth. Mai mult, Marea Britanie a contribuit la nfiinarea, n 1960, a Asociaiei Europene a Liberului Schimb (AELS), contrapondere la CEE. Aparent paradoxal, motivele reticenelor britanice erau de acelai ordin cu cele ale francezilor: rezistena la o supranaionalitate stnjenitoare pentru suveranitatea statului. Dar, n timp ce britanicii i exprimau temerile din afara Comunitilor, francezii o fceau din interiorul lor. n fond, deosebirea politicii lor era, n aceast privin, de ordin formal, pentru c n coninutul ei ea era principial identic. Opoziia afiat dintre cele dou state era, n ultim instan, expresia exterioar a opoziiei lor reale, reciproc resimite, la pericolul supranaionalitii construciei instituionale comunitare. 39 Marea Britanie cerea modificarea Tratatelor de la Paris i Roma, ceea aducea atingere Pieei Comune, implicit politicii agricole comunitare, i conserva, n acelai timp, avantajele fostului imperiu n schimburile din cadrul Commonwealth-ului.
38

35

integrrii. Din acest motiv, socotim nentemeiate aprecierile, ntlnite n mai multe lucrri, de genul politica obstrucionist a Franei" 40 sau retragerea generalului de Gaulle, prilej de schimbare a politicii franceze" i de deblocare a crizei comunitare 41 . n realitate, generalul i fcuse datoria, ca s parafrazm o expresie cunoscut. Numai consecvena sa n ideea unei uniti comunitare dincolo de sacrificarea principiului naional, idee susinut i de ali mari oameni politici ai statelor partenere, a fcut posibil procesul consolidrii Comunitilor. Aa-numita deschidere politic post-gaullist ce a urmat prin Georges Pompidou nu nsemna o rupere, o negare a viziunii franceze n materie ci o continuare a spiritului ei n noile condiii. De Gaulle fusese acela care, nc din 1949, vorbea - dintr-o perspectiv pan-european - despre Europa de la Atlantic la Urali". O Europ a europenilor" era posibil, n concepia generalului, numai pe baza statului naional ca reper politic stabil, replic la aventura federalismului atlantic42. Orientarea nonfederalist43 nu s-a impus ns axiomatic nici n etapa aici prezentat. O dovedete i Planul-Fouchet, demarat n 1961, dup prima ntlnire la nivel nalt a conductorilor politici ai celor ase. El se
Precum n Gyula Fbin, lucr. cit., p.38. Precum n Asugustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ed. a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2004, p.19. 42 Octav Bibere, lucr. cit., p. 44. 43 Consolidarea edificiului comunitar i avea scopul n sine, nejustificndu-se prin opoziie la ceva. De aceea, evitarea - ndeosebi de ctre francezi, dar nu numai - a federalismului nu era dect un mod al afirmrii, nu al provocrii din exterior a identitii comunitare. Nu era vorba, n opinia nostr, despre un antifederalism propriu-zis: ca negatie preurmrit i neaprat adversativ politic. Motiv pentru care preferm s vorbim, n context, de un nonfederalism, colorat abia conjunctural cu accente antifederaliste. De altfel, neacceptarea pe ansamblu a modelului federalist n Comuniti nu a nsemnat renunarea la spiritul cooperrii atlantice, att de necesar Occidentului european pe timpul divizrii continentului n blocuri militare, dar i dup aceea.
40 41

36

prezenta ca un proiect de Uniune politic, acceptat doar implicit n Tratatul institutiv al CECO. Proiectul propunea un Consiliu al efilor de stat i de guvern care s decid prin unanimitate i o Adunare parlamentar doar cu rol consultativ, precum i o Comisie politic european cu misiune exclusiv tehnic, alctuit din reprezentani ai guvernelor naionale (sectorul externe). Cum acest proiect conceda statelor membre atribuii directe de decizie n Uniunea politic, el a fost respins de Belgia i Olanda pe motiv pe motiv c ar fi fr valori prea federaliste44. Cu toate acestea, este semnificativ c minitrii de externe vor formula cu acceai ocazie principiul c statele - viitoare aderante la CEE vor adera automat i la Uniunea politic. Pentru c o a doua versiune a proiectului miza, ntre altele, i mai mult pe o cooperare interguvernamental, el a fost iari respins de aceleai state. Numai c evoluia construciei comunitare avea s demonstreze n continuare c integrativismul (unui proiect) comunitar nu ine exclusiv, cel puin pentru Europa, de soluia federalist. Dac Planul-Fouchet prnd a euat c pentru culoarea sa apsat

interguvernamental,

sufoc

activitile

instituionale

comunitare, acela avansat de Mansholt, comisar pentru agricultur din partea Olandei, propunea, dintr-o direcie opus, reforma agriculturii prin creterea productivitii, realizarea de mari ferme, reducerea numrului lucrtorilor din domeniu i a suprafeelor agricole cu 10% 45 . Msurile supranaionale propuse afectau puternic agricultorii din unele state membre, fapt care a condus la blocarea Planului - Marsholt. Ceea ce a fost numit eecul" celor dou planuri reprezint, dimpotriv, un ctig al experienei comunitare. Se nvedera, pe de o parte,
44 45

Octav Bibere, lucr. cit., p. 45. Gyula Fbin, lucr. cit., p. 36.

37

c procesul consolidrii Comunitilor nu putea fi cantonat n zona colaborrilor interguvernamentale, fr mputerniciri sporite pentru instituiile comunitare, n acord cu mersul integrrii. Pe de alt parte, se ntrevedea la modul practic faptul c ntrirea solidaritii comunitare reclama politici sectoriale rezonante cu interesele statelor i a populaiei lor. nct, dup noi, eecul celor dou proiecte era profitoriu; vdea ce nu trebuie fcut, de la o extrem sau de la cealalt, n practica consolidrii unitii politice i, respectiv, a dezvoltrii sectoriale a Comunitilor. Aa-zisul eec putea fi atribuit nemijlocit demersurilor celor doi iniiator; altfel, el nu marca stbiciuni pretins congenitale ale construciei europene n plin desfurare. Frmntrile i tensiunile produse exprimau o criz de dezvoltare, de cutare inerent tensionat - a soluiilor viabile, nu o criz de sistem. Aa au stat lucrurile i cu ceea ce s-a numit criza fotoliului gol", care avea s adjudece o soluie nuanat n raport cu cele dou moduri polare de a nelege i practica edificarea Europei comunitare: supranaionalismul ori interguvernamentalismul. n 1965, pe fondul tensiunilor din jurul finanrii politicii agricole comune, Frana acuz Comisia de depirea competenelor ntruct aceasta naintase Adunrii Parlamentare proiectul bugetului comunitar, nu Consiliului Ministerial, adic reprezentanilor statelor membre ca state decidente. Gestul tehnocratic al Comisiei de a-i aroga prerogative supranaionale a provocat reacia Franei care, la 1 iulie 1965, s-a retras de la edinele Consiliului. Politica fotoliului gol" prelungit pe apte luni, s-a datorat i refuzului ntemeiat al Franei de a accepta votul majoritar din Consiliu, n situaia n care votul n cauz punea n minoritate un stat al Comunitii ntr-o problem de interes vital pentru el46. Dar la sfritul lui ianuarie 1966 minitrii afacerilor externe, reunii la Luxemburg, au convenit asupra unui demers de
46

Augustin Fuerea, lucr. cit., p. 18.

38

revenire a guvernului francez la lucrrile Consiliului. Aa-numitul compromis de la Luxemburg a avut o importan principial: el nu fcea de fapt concesii conjuncturale, ci instituia noi proceduri practice de dezamorsare a conflictelor i de armonizare comunitar a voinelor naionale. Astfel, odat cu confirmarea, dei mai puin apsat, a temeiului unora dintre rezervele formulate de Frana la adresa actelor cu caracter supranaional ale Comisiei, se clarific competenele executivului CEE, precum i raporturile sale cu Consiliul. n ce privete problemele supuse regulii de decizie cu vot majoritar n Consiliu, se admitea totui c, n situaia n care se atinge un interes naional major al unui stat, s se continue dialogul pn la stabilirea unui acord unanim al prilor47. Politica consensului i a evitrii voturilor formale susceptibile s provoace confruntri constituia un nou pas de adaptare creativ la situaiile inedite ce jalonau inevitabil consolidarea Comunitilor. De aceea, interpretarea reaciei franceze ca ncercare de mpiedicare a trecerii la sistemul votului majoritar n adoptarea deciziilor aa cum prevedeau tratatele comunitare" i de pstrare a dreptului la veto al statelor membre" 48 ni se pare nenuanat. Aici nu e vorba, iari, de obstrucionare i cu att mai puin de o denaturare" a echilibrului instituional stabilit prin tratate, de o deviere a practicii comunitare n sensul ntririi elementelor

interguvernamentale49. Nu cumva denaturarea incriminat inea tocmai de nchistarea ntr-un echilibru hieratic, ngheat n formula sa originar, de extracie quasifederatist, care imersa ndeosebi Tratatul CECO? lar devierea unde trebuia cutat? Nicidecum n ,,ntrirea elementelor
Bibere, lucr. cit., p. 46. Aa cum apreciaz Gyula Fbin (n lucr. cit., p. 37), dar nu numai cercettorul n cauz. 49 Precum afirm Roxana Munteanu, n lucr. cit., p. 77.
48 47 Octav

39

nterguvernamentale", ceea ce reprezenta de fapt reconfirmarea politic al unui drum nonfederalist al integrrii, reclamat de evoluiile obiective ale practicii specifice construciei comunitare. Era aici o regsire a Ideii Europene n dimensiunea ei autentic, istoric constitutiv. De aceea, adevrata deviere inea de tentaia supralicitrii autoritarismului supranaional, strin spiritului european dar propulsat, cum am artat n alt ordine, prn unele strategii de integrare. Or, prin efectele pozitive obinute n exerciiul relaiilor intracomunitare, gestul Franei lua forma, totui activ, a omisiunii elocvente. Practica, n realitate mbuntit, a desfurrii relaiilor dintre state i instituiile comunitare nzestrate acum cu atribuii mai bine delimitate, a permis consolidarea n continuare a Comunitilor. n acest sens, la 1 ianuarie 1967 intra n vigoare Tratatul de la Bruxelles, semnat nc din aprilie 1965, instituind un Consiliu unic i o Comisie unic a Comunitilor Europene, nlocuitoare ale celor trei Consilii de Minitri (aparinnd CEE, CECO i CEEA), respectiv ale celor dou Comisii (ale CEE i CEEA) i naltei Autoriti (a CECO). Totodat, administraiile Comunitilor se uneau ntr-una singur iar bugetul devenea un buget de funcionare unic. Fuzionarea instituilor executive ale celor trei Comuniti avea s permit exerciiul mai bine corelat al atribuiilor fiecreia dintre Comuniti, care, totui, i pstrau, fiecare dintre ele, statutul de-sine-stttor. Tratatele institutive continuau s determine pe domeniile lor aferente competenele, atribuite ns acum executivului unic. Pe acest fond, s-a realizat anticipat, la 1 iulie1968 (n raport cu data de 31 decembrie 1969 prevzut de Tratatul CEE), Uniunea Vamal. ntre statele membre se suprimau complet barierele vamale interne i se stabilea un tarif extern comun, ceea ce consolida hotrtor componenta comercial a integrrii economice.

40

Acum era momentul ca, dup tensiuni i rezerve depite, s se fac paii ateptai spre noi trepte ale integrrii. Summit-ul de la Haga, din decembrie 1969, marcat de contribuia susinut a cancelarului Willy Brandt, a convenit acorduri de principiu pe trei directii majore ale evoluiei comunitare: desvrirea, aprofundarea i extinderea50.

4. Avntul integrrii europene (1970-1989)

Fiecare dintre cele trei componente a asigurat n ordinea ei, dar n legtur cu celelalte, evoluia ascendent a integrrii. De aceea, le vom analiza corelat, cu accent pe suportul lor semnificativ, fr a face efectiv prezentarea lor descriptiv-evenimenial. De altfel, componentele pomenite sunt atribute survenite pe parcursul integrrii, ca expresie a consolidrii i maturrii Comunitilor i a continurii necesare, pe mai departe, a integrrii comunitare n forme superioare. Ele nu sunt etape, ci obiective strategice ale etapelor desfurate sau nc n desfurare dup saltul consolidrii Comunitilor, n msur s anune noi modaliti integrative, n acord cu noile condiii, dar crescute din firul continuitii organice a datului primar: Ideea european a naiunilor i a valorilor lor ireductibile. Desvrirea exprima voina statelor membre de a asigura depirea stadiului de tranziie spre un stadiu consolidat al CEE, n care contribuiile financiare ale statelor membre s fie nlocuite cu resurse financiare ale Comunitii, provenite din drepturi de vam i 1 % din TVA.

50

Augustin Fuerea, lucr. cit., p. 19.

41

La rndu-i,

extinderea era condiionat absolut - potrivit

Documentului final al Conferinei de la Haga - de acceptarea de ctre statele candidate a tratatelor Comunitilor i a finalitilor lor politice, precum i a tuturor izvoarelor de voin comunitar formalizat normativ. Extinderea avea s fie mai mult dect augmentarea cantitativ, pe orizontal; spaiul comunitar lrgit urma i urmeaz s fie de fapt regsirea mplinit a spiritului european n marginile sale naturale. n felul acesta, extinderea devine micarea intensiv a Europei ctre nzuina ei formativ originar. n fond, aici se afl i esena Ideii europene: nu un proiect confecionat, ci o micare real-imanent spre afirmarea identitii creative. Ct privete aprofundarea procesului comunitar, ea urmrea punerea n oper a posibilitilor implicite, nc nerealizate, n direcia centripet a coeziunii de sistem, axat pe factorul de uniune economic i monetar. Raportat la schimbrile calitative obinute pe cele trei direcii, perioada 1970-1989 se caracterizeaz prin relansarea i avntul construciei europene. Astfel, guvernele statelor membre aveau s confirme PlanulWerner, prezentat n octombrie 1970, care propunea crearea treptat, n rstimpul unei perioade de zece an, a mai sus-amintitei Uniuni economice i monetare. Se urmrea unificarea progresiv a politicilor ecnomice naionale, inclusiv a politicilor monetare, nghearea cursurilor valutare i instituirea unei organizaii monetare avnd ca obiectiv o moned comun51 . Efectele proiectului au fost ns sever limitate n imprejurrile n care SUA au renunat n august 1971 la convertibilitatea n aur a dolarului, producnd o criz financiar mondial. Cu toate acestea, prin politica

51

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 81.

42

monetar convergent a statelor membre52 s-a reuit introducerea, n 1978, a uniti monetare ECU53 i crearea, n martie 1979, a Sistemului Monetar European, (SME) prin care s-a deschis efectiv drumul uniunii monetare. Dei sistemul nu acoperea obiectivele iniiale ale preconizatei Uniuni Economice i Monetare, reprezenta totui un reper fundamental al parcursului ei. La adncirea integrrii au contribuit i politicile sectoriale, fie c se urmrea consolidarea acelora care se aplicau deja n plan social, regional ori energetic, fie lansarea unora noi n domeniul industrial, tiinific, tehnologic, fie elaborarea de programe ale proteciei mediului i a consumatorului. Continuarea construciei europene n domeniul economic se cerea corelat cu i ntrit printr-o proiectat unificare politic, nvocat nc n 1969 la ntlnirea la nivel nalt de la Haga. n acest sens, a fost iniiat Raportul Davignon, aprobat n octombrie 1970 la Luxemburg de ctre minitrii de externe. Raportul constata necesitatea armonizrii politicilor externe i a definirii modalitilor cooperrii politice europene. n baza lui s-a realizat consacrarea regular, la 6 luni, a ntlnirii minitrilor de externe i, pentru situaii deosebite, a conferinei efilor de stat i de guvern. S-a creat astfel un mecanism de concertare 54 a punctelor de vedere i a aciunilor. Se poate observa sursa genetic i natura interguvernamental a mecanismului cooperrii politice, care, de aceea, nu se ntemeia n tratatele
n 1972 s-a introdus cursul de schimb valutar - arpele monetar" -, prin care statele participante se obligau la cumprri ntervenioniste pe pieele de devize i la blocarea fluctuaiilor de peste 2,5% n minus sau n plus fa de nivelul stabilit de comun acord - cf. Gyula Fbin, lucr. cit., p.p. 38-39 53 ECU avea funcia de instrument de calcul n schimburile valutare i n tranzaciile interbancare. 54 Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 83.
52

43

comunitare. De altfel, raporturile mecanismului cooperrii politice cu instituiile comunitare erau restrnse; Comisia Comunitilor era invitat s expun avizul su asupra problemelor abordate de minitrii afacerilor externe numai dac acestea ar fi provocat urmri asupra Comunitilor. Evoluia ulterioar a acestui mecanism a pus accentul pe obligaiile de consultare dintre state. Totui, aa cum s-a remarcat55, cooperarea politic a statelor membre sttea sub semnul apartenenei la Comunitatea European. n cadrul format al politicii de cooperare, Frana propunea n 1974 (prin preedintele su, Valery Giscard d'Estaing) instituirea Consiliului European, neles ca for suprem, chemat s fixeze direciile de dezvoltare a Comunitilor i s joace rolul de instituie politic decisiv n edificarea comunitar. Fa de Consiliul de Minitri, aprut pe cale convenional, adic nfiinat prin tratatele constituind Comunitile Europene, Consiliul European lua fiin prin decizia efilor de stat i guvern, deci pe cale neconvenional 56 . Sub aspectul atribuiilor ndeplinite, cel dinti se prezenta ca instituie legislativ suprem a Comunitilor Europene, n timp ce al doilea era o instituie cu caracter politic57. Pe de alt parte, dei ambele organisme sunt compuse din reprezentani ai statelor (efi de stat i/sau guvern pentru Consiliul European, i respectiv, minitrii afacerilor externe i minitrii de resort pentru Consiliul de Minitri), Consiliul European nu are calitatea de instituie comunitar. Dar ambele sunt purttoarele voinei naionale a statelor membre: Consiliul European ndreptete funcionarea Comunitilor i le investete din exterior cu
Ibidem. Augustin Fuerea, loc. cit, pp. 72-73. 57 Consiliul European nu se confund nici cu Consiliul Europei, organizaie internaional regional, la care pot adera toate statele europene care i accept statutul.
55 56

44

autoritatea necesar; Consiliul de Minitri reprezent (cum vom vedea mai nuanat n alt ordine) interesele statelor n Comuniti i le legitimeaz din interiorul cercului lor de autoritate i competene. i ntr-un caz, i n altul se ntrevede voina constitutiv a naiunilor (prin statele lor cu reprezentare politic democratic) n raport cu Comunitile i procesul integrrii pe ansamblu. ntlnim i aici un argument mpotriva soluiei federaliste; ea nu a contribuit la construcia european, fiind respins practic - dincolo de agitarea unor idei sau vehicularea unor strategii profederale - de realitile europene i de evoluia procesului comunitar. Cel mult, tensiunea provocat sub presiunile ei a putut dinamiza reacia direciei interguvernamentale n cutarea cilor integrrii, specifice Europei. Dac faza de nceput a procesului comunitar miza oarecum pe

supranaionalitatea" instituiilor sale n raport cu rolul, considerat ca trebuind s fie mai restrns, al statelor membre, tratatele de la Roma aveau s produc ns o egalizare relativ a foelor, Comisia i Consiliul contrabalansndu-se. Dar evoluia ulterioar momentului Roma", n ce privete ideologia integrrii, a nclinat balana nspre primatul factorului interguvernamental. lar n anii '70, provocrile intracomunitare (precum cele ale sectorului monetar) i acelea extracomunitare conduceau, nu o dat, la impas decizional la nivelul comunitar. Acesta nu putea fi depit dect prin intervenia direct a efilor de stat i de guvern, motivai de autoritatea i legitimitatea lor politic58. Tocmai n acest stare de lucruri sa hotrt nfiinarea Consiliului European. n literatura problemei, acest organsm sui-generis este privit pe
58

bun-dreptate ca o manifestare

Octav Bibere, lucr. cit., p.73.

45

instituionalizat a preeminenei interguvernamentalismului, manifestare dedus ns din competiia integrare-cooperare. Dac reevaluarea factorului etatic-naional n strategia comunitar este incontestabil i exprim un proces necesar, totui ea nu se poate deduce din pretinsa opoziie integrare-cooperare. Integrarea implicnd comunitarizarea,

presupune cu necesitate i cooperarea (de factur interstatal), aa cum o vdete i natura Consiliului European. nsi geneza structurilor comunitare probeaz, ca i evoluia lor de altfel, rolul cooperrii interstatale n integrare. Opus cooperrii, integrarea nu rmne, i genetic i evolutiv, dect o form a supranaionalitii i a suprastatalitii. Acestea din urm, nu integrarea, sunt n realitate relatul opozabil al cooperrii. Adncirea integrrii nu presupune slbirea factorului inter-naional i inter-guvernamental, ca s poat, astfel abia, spori comunitarizarea. Integrarea este, implicarea intracomunitar a forelor i valorilor naional-etatice; ele subzist acum nu n punctualitatea lor discontinu, ci n unitatea lor global i sinergic: autoritatea voinei comunitare. Mersul ascendent al edificrii comunitare fcea tot mai vizibil necesitatea de a asigura coeziunea sistemului prin dezvoltarea sa uniform. n acest scop, s-a instituionalizat politica regional, fiind create, n martie 1975, Comitetul pentru politica regional i Fondul Regional European. Prin Convenia de la Bruxelles, se decide organizarea Curii de Conturi Europene. Adncirea procesului de integrare i-a gsit expresia oficial fireasc ntr-o rezoluie adoptat de Parlamentul European n 1978, prin care cele trei Comuniti primeau denumirea generic de Comunitate European"59.

59

Gyula Fbin, lucr. cit., p. 40.

46

Ea hipostazia sintagmatic o idee n devenirea ei real la acel moment, dar i germenii evoluiei viitoare. ntre alte fenomene care au jalonat n aceast etap mersul integrrii - pe lng schimbarea sistemului arpelui monetar" cu Sistemul Monetar European (la 1 ianuarie 1979) ori desfurarea primelor alegeri generale i directe pentru Parlamentul European (ntre 7 i 10 iunie 1979) - a fost i Acordul de la Schengen (semnat n prima variant n 1985). ncheiat ntre Statele Uniunii Vamale Benelux, R.F. Germania i Republica Francez, acordul prevedea renunarea gradual la controlul vamal la graniele interne comune pn n 1990. El se justifica, ntre altele, prin progresele obinute de Comuniti n realizarea liberei circulaii a persoanelor, a mrfurilor i a serviciilor. Dar relansarea construciei comunitare nu ar fi fost convingtoare i deplin dincolo de punerea n lucru a ideii unitii politice, care a reprezentat proiectul pe termen lung al procesului european, menit s asigure perfectibilitatea uniunii economice nsei. n urma ntlnirii la vrf" de la Paris din 1972, au fost elaborate diferite rapoarte i proiecte, au fost formulate declaraii (unele de factur federalist ori confederalist, dar celelalte de orientare guvernamental ori intracomunitar). Elementul lor comun era, dincolo de tensiunile i incertitudinile antrenate, reforma instituional pentru uniunea politic a Comunitii
60

. Comisia i

Adunarea, ca nstituii comunitare, au elaborat i ele un raport, de inspiratie supranaional ns. Inadecvrile virtualei forme de uniune, latente n acest raport, i-a determinat pe efii statelor membre (acum cei nou"), reunii n 1974 la Paris, s solicite lui Leo Tindemans, primministrul belgian, redactarea unui alt raport avnd ca obiectiv Uniunea
60

Octav Bibere, lucr. cit., p. 83.

47

European. Documentul, prezentat n ianuarie 1976, exprima, ca surs, un plan guvernamental, dar cuprindea n coninut obiective de

comunitarizare accentuat, precum ntrirea instituiilor Comunitii (prin alegerea direct a Parlamentului European i acordarea dreptului la iniiativ legislativ), angajamentul nu numai politic, ci i juridic al statelor n relaia cooperare politic - instituii comunitare, transformarea cooperrii politice ntr-o politic extern comun i o politic comun de aprare. Aceste propuneri au determinat primirea cu rezerve a raportului, nct el a rmas fr urmri practice. Totui, Raportul Tindemans nu preconiza extinderea procedurilor comunitare la

cooperarea politic, interstatal prin natura ei. Totodat, el pstra dubla structur a procesului integrrii: instituii comunitare i cooperare politic exprimat instituional prin Consiliul European. Se poate vorbi, n acest raport, despre un concept al Uniunii Europene care evita ocul constituional61. De aceea, federalismul care i s-a reproat nu ni se pare, astzi, cu acoperire real. Reacia la federalismul ideologic fcea s se resping sau s se manifeste rezerve sau mcar pruden la tendina sporirii necesare, pe msura avansrii integrrii, a autoritii i competenelor Comunitilor. Dar fr creterea competenelor comunitare - desigur, menionm iari, cu acordul statelor membre i prin subsidiaritate
62

- nu era posibil, cum s-a observat pe parcurs,

autoorganizarea de sistem, nici convergena funciilor ansamblului comunitar. Pledoaria n favoarea recunoaterii politice i juridice a
Ibidem, p. 84. Pe scurt, principiul subsidiaritii exige ca nicio msur apt a fi luat eficient la nivel naional s nu fie adoptat la nivel comunitar. Comunitile Europene sunt chemate s decid numai n problemele n care tranarea lor nu se poate face dect n manier comunitar.
61 62

48

autoritii i autonomiei funcionale a Comunitilor nu e propriu-zis federalism, n orice caz nu unul ideologic. Ambiguitatea termenului, subzistent i astzi - i n politic, dar i n doctrin -, crea n epoc nc mai multe confuzii. Or, Raportul Tindemans pleda pentru unificarea aciunii comunitare i a cooperrii politice, nelegndu-le ca vectori i ca articulaii structurale ale fenomenului integrativ. Aici st elementul su de valabilitate anticipativ pentru evoluiile ce au urmat. Lrgirea cooperrii politice i ncercrile de reform comunitar au continuat cu intensitate i n anii 80. n acest sens,Iniiativa GenscherColombo (1981) i pstreaz semnificaia. n plan instituional, se propunea sporirea rolului Consiliului European i a preediniei acestuia prin concentrarea componentelor deciziei comunitare sub autoritatea sa. Dei se meninea, n exercitarea votului n Consiliu, practica recursului la interesul vital, se cerea ca recursul s fie notificat n scris de ctre satatele n cauz. Se urmrea, astfel, nlesnirea deciziilor ce s fie luate prin vot majoritar. ntruct proiectul pleda pentru o uniune a Europei ntemeiat n cooperarea interguvernamental, el a provocat rezerve din partea Parlamentului European63. n baza proiectului negociat, a fost dat la 19 iulie 1983, la Stuttgart, Declaraia solemn privind Uniunea European. Asumarea de ctre Consiliu a orientrii generale i asigurrii coerenei comunitare proba hotrrea de a valorifica potenialul politic naionaletatic n construcia european. n fond, componenta interguvernamental nu este dect expresia consacrat politic i juridic a rolului naiunilor n nsui procesul comunitar, este - cum am constatat n alt context - o surs de energie creativ care se inser n structurile intime ale sistemului comunitar, fr de care acesta ar rmne o form golit de coninut, un act
63

Octav Bibere, lucr. cit., p. 87.

49

de voin pur, dornic s construiasc n vid. Motiv pentru care autoritatea, scontat, a Parlamentului European nu avea i nu are a spori prin reducerea rolului Consiliului, unde opereaz direct voina statelor, fr alterri de reprezentativitate electoral i de electoralism politicianist, nu cu totul absente din viaa Parlamentului European. Asumarea puterilor n dauna Consiliului ar fi fost o confiscare a voinei etatice institutive a Comunitilor i, totodat, constitutive prin angajare instituional i funcional n nsui procesul integrrii. Adevrata autoritate a Parlamentului are cmp autentic de manifestare tocmai prin implicarea hotrt i hotrtoare a factorului interguvernamental; prghiile etatice provoac micarea din adnc a energiilor, o pulsaie inductiv a coninuturilor problematice i de experien socio-istoric verificat, coninuturi care, animate de nzuina formativ comunitar, i caut forma adecvat momentului istoric actual. Nu disputarea competenelor conduce aadar la conturarea reformelor ateptate. Dincolo de necesarele competene i atribuii sporite care urmau s revin Parlamentului European i care i-au revenit efectiv ntre timp, problema creterii rolului Parlamentului, ntreinut uneori cu zgomot, este sau poate deveni o fals problem ori o prghie de constrngere exterioar i neproductiv a creativitii i voinei naltelor Pri Contractante: statele membre. Cum vom desprinde n alt cadru, instituia Parlamentului European este n orice caz altceva dect forul reprezentativ naional, pentru care relaia de putere cu guvernul opereaz n cunoscuii termeni clasici ai democraiei parlamentare. E adevrat, Parlamentul European reprezint interesele cetenilor Comunitilor i, astzi, i ai Uniunii Europene. Dar cetenii Uniunii i cetenia unional nu sunt entiti abstracte; europenii unionali subzist inerent ca apartenei naionali. n aceast calitate

50

ontologic condiionant ei i determin statutul civic i civil; statele naionale, ca state ale democraiei reprezentative, ale primatului dreptului i ale garantrii drepturilor fundamentale, sunt i ele n prezent state pentru cetenii lor prin structurile de putere, ntre care i acelea constituite reprezentativ, n primul rnd parlamentele naionale. Din attea motive, interesele cetenilor nu pot fi pn la urm europene fr s fie i naionale. nct, Parlamentul European nu poate confisca ideea reprezentrii populare; el mparte inevitabil autoritatea rezultat din reprezentare cu parlamentele naionale, unde voina politic a cetenilor i gsete o form mai puin abstract i mai angajant de exprimare, form ea nsi corelat n spaiul etatic cu mijloacele democraiei directe. Afar de aceasta, la nivel comunitar, alturi de Parlament i n aceeai msur revine i Consiliului European vocaia respectrii drepturilor omului. Cu att mai mult cu ct politica n materie se fundeaz, ca i aceea a Curii de Justiie, n tradiiile i valorile constituionale comune statelor membre. n acest sens, este mai mult dect gritor faptul c efii de stat i de guvern invocau, n declaraia de la Stuttgart, contiina i voina de identitate european a popoarelor Comunitii. S desprindem de aici ideea c identitatea european se regsete n structurile comunitare n msura n care e prezent n voinele particulare ce o susin, n diversitatea creativ ce o exprim formele etatic instituionalizate ale naiunilor. n stabilirea soluiilor pentru o uniune european s-a nscris i primul Parlament european ales. Legitimitatea democratic de care dispunea, dar mai ales motivaiile legate de sporirea puterilor sale l-au determinat s adopte n februarie 1984 proiectul de tratat pentru Uniunea European (proiectul Spinelli). Adoptarea proiectului nu era ns strin de interesele i propaganda electoral pentru noile alegeri parlamentare ce se

51

apropiau. Proiectul eurodeputailor desena un sistem instituional n care Comisia i aroga competene executive, iar Consiliul i Parlamentul, mpreun, pe acelea legislativ i bugetar. Poziionarea Comisiei, nu a Consiliului, n centrul sistemului instituional urma s fac din Parlament, ca instan politic autorizat s aprobe componena i programul de aciune al Comisiei, un factor central al construciei europene64. Proiectul Spinelli avea ca noutate principiul subsidiaritii ca baz a Uniunii Europene. Documentul exprima ceea ce n germere anticipa nc Tratatul de la Paris din 1951 i ceea ce avea s-i gseasc deplina consacrare n viitorul Tratat asupra Uniunii Europene, anume ideea dup care Comunitile pot interveni i n realizarea obiectivelor care nu in de competena lor exclusiv atunci cnd statele membre nu le pot mplini ntro msur suficient. n privina subsidiaritii, doctrina consemneaz acel punct de vedere c principiul n cauz i-ar gsi cea mai fidel form de aplicare n cadrul federalismului65, c, mai mult, ar fi specific statelor federale66. Se tie ns c exerciiul subsidiaritii nu este un apanaj al federalismului (luat fie n sensul strict, viznd statul federativ, fie n sensul slab, vag, n care intr - ilegitim, dup noi - i organizarea comunitar european). Dei federalismul este un cadru propice al soluionrii prin subsidiaritate a conflictului ori concursului de competene ntre planul federal i acela federat al atribuiilor i aciunilor, totui - aa cum admit i susintorii acestei opinii67 - , relaiile funcionale de subsidiaritate i afl oportunitatea
Octav Bibere, lucr. cit., p. 88. Vezi, de exemplu, opinia lui Corneliu-Liviu Popescu, n Autonomia local i integrarea european, Ed. All-Beck, Bucureti, 1999, p. 320. 66 Vezi afirmaia lui Octav Bibere, n lucr. cit., pp. 88, 93. 67 De pild, Corneliu-Liviu Popescu, n lucr. cit., pp. 317-323.
64 65

52

i n spaiul de suveranitate al statelor unitare, anume n practica democratic a deplasrii competenei de decizie spre nivelul de baz al administraiei publice locale autonome, aflat mai aproape de problemele concrete ale cetenilor. ntruct statul, la nivel central, i poate astfel concentra eforturile pe direciile i aspectele globale ale funciilor sale, subsidiaritatea ntrete statul. Ceea ce este valabil i pentru relaia stat membru - Comuniti i Uniune European, unde statele i asum multiple acte de construcie economico-social cu caracter naional, avnd nu o dat o marcant finalitate integrativ. De aceea, nu trebuie mobilizat problematica real a subsidiaritii la justificarea modelului de extracie federalist al construciei europene, care poate fi fcut i fr intenii. A pune pecetea federalismului pe orice comunitate unional nu nseamn numai inadecvare terminologic; ea conduce inevitabil la mprumuturi de modele i ideologii improprii ascendenei europene cerut de drumul ei firesc ctre sine. S urmrim n continuare firul construciei comunitare i mai ales al sensului pailor pe drumul deschis al integrrii. Astfel, am reinut c naltele Pri Contractante rezervau pe mai departe componentei de cooperare interguvernamental locul cuvenit n realizarea unitii europene. Problema care se punea acum, odat cu aceea a aciunii comune a Consiliului cu Parlamentul i Comisia n Comuniti, privea codificarea, dorit chiar de Comisie, a principiilor cooperrii n domeniul politicii externe. Era de ateptat, de aceea, un tratat complementar celor institutive, cuprinznd amendamentele necesare. Acesta a fost Actul Unic European (AUE), semnat n 1986 i intrat n vigoare la 1 iulie 1987. El a realizat o prim revizuire general a tratatelor comunitare i a evideniat c Europa comunitar implic i ali factori de coagulare n afara celor trei

53

Comuniti 68 . n acest sens, AUE cuprindea n text att prevederi de revizuire a tratatelor institutive, deci clauze ale integrrii comunitare, ct i dispoziii pe linia cooperrii europene n cadrul politicii externe a statelor partenere. Cooperarea primea acum un suport juridic. Conjugarea celor dou domenii se regsea i n genericul tratatului: Actul Unic. El pleca de la un orizont de ateptare cuprinztor, ntruct definea o viitoare Uniune European prin angajarea ansamblului relaiilor dintre statele membre, nu numai a Comunitilor. Corelarea participrii (economice) a statelor la Comuniti cu cooperarea lor (politic) n afacerile externe era strategic formulat nc n Raportul Davignon din 1970, ns AUE i asigur o expresie constrngtoare, astfel c un stat membru al Comunitilor nu putea fi nici exclus de la procedurile cooperrii politice, nici nu se putea sustrage de la ele 69 . Dubla calitate a fiecrui stat membru devenea un element de construire a proiectatei Uniuni Europene. Cu toate acestea, AUE respingea extinderea metodei comunitare, a principiilor integrrii economice la cooperarea european n materie de politic extern, att n ce privete dreptul aplicabil, ct i competenele instituiilor. De asemenea, jurisdicia Curii de Justiie opera n continuare exclusiv asupra domeniului comunitar; din cealalt parte, dispoziiile asupra cooperrii politice nu atingeau tratatele Comunitilor sau actele subsecvente. Consacrarea Consiliului European ca organ comun, prin statuarea lui formal n dreptul primar, urmrea susinerea politic i juridic a crerii Uniunii Europene. Reinem aici aceeai preocupare a naltelor Pri Contractante a tratatelor institutive de a nu-i subordona federalist voina fa de structura

68 69

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 86. Ibidem, p. 87.

54

instituional a Comunitilor, dar de a se implica i instituional, prin Consiliul European, la progresul integrrii. Referitor la practica comunitar, AUE pleca de la o nou definiie a pieei interne, neleas ca spaiu fr frontiere interioare, n care s fie asigurat circulaia liber a mrfurilor, persoanelor, capitalurilor i serviciilor. Astfel, printr-un salt conceptual inovator, el nsui expresie a raionalizrii epistemice a unor profunde evoluii obiective n viaa comunitar, se trecea de la conceptul, respectiv obiectivul pieei comune (prevzut n Tratatul CEE) la conceptul de pia intern i, respectiv, referentul su corespunztor. Noua viziune economic, a spaiului economic integrat, se baza pe simplificarea procesului decizional la nivel comunitar. n acest sens, majoritatea calificat devine regula de vot n Consiliu n problemele realizrii pieei interne, cu excepii precum fiscalitatea, circulaia liber a persoanelor ori drepturile salariale, pentru care votul cu unanimitate rmne obligatoriu din considerente etatice de interes vital. De asemenea, sporesc atribuiile Parlamentului n procedura legislativ-decizional i se extind i cele ale Comisiei. Totodat, decizia Consiliului pe baza votului unanim permite crearea Tribunalului de Prim Instan, chemat s degajeze activitatea Curii de Justiie. n spiritul aceleiai viziuni novatoare, AUE extinde construcia european i la alte componente dect aceea strict economic, precum: Europa cetenilor, cercetarea i dezvoltarea tehnologic, politica mediului, reforma fondurilor structurale, plasarea cooperrii monetare n sistemul Tratatului CEE etc. Politica comunitar pentru noile domenii nu era asumat exclusivist, ci complementar n raport cu competenele naionale de resort. Natura construciei juridice comunitare i de cooperare convenit prin AUE a fost apreciat n doctrin ca o rezultant a evoluiei prudente

55

de pn atunci a procesului integrrii, ca manifestare a controversei dintre partizanii integrrii i aprtorii suveranitii naionale70. Credem c i aici se impune o nuanare, pe care o facem n raport de concepia pe care se aaz lucrarea de fa i pentru care factorul naional este att constitutiv, ct i de emergen funcional pentru Comuniti i Uniunea European pe un interval temporal de lung respirare i devenire istoric. Stncile printre care navigheaz corabia integrrii nu sunt, dup noi, partizanii integrrii i, respectiv, aprtorii suveranitii naionale. Adevraii exponeni ai suveranitii au necesara deschidere spre altul, convini fiind c numai prin alteritate i afirm propriul mod de a fi, posibil doar n relaia existenial-valoric cu ceilali i cu Comunitatea. Integrarea - cum am afirmat i n contexte anterioare - este modul actual necesar al obiectivrii creativitii naionale n stadiul plenar al cooperrii cu ceilali, ridicat la faza superioar a intracooperrii comunitare. n ceasul istoric prezent i ntr-o lung, de acum ncolo, perioad istoric, att timp ct naiunile vor fi ndreptite sub soarele acestei umaniti viabile prin diversitatea ei, voina naional i expresia ei etatic vor rmne un factor activ n istorie, inclusiv ntr-una viitoare, construit raional prin formele istoricete ndreptite, precum integrarea european. O astfel de integrare are n propria ei condiie, aadar, durabila dimensiune naional. i atunci, cum putem opune pe aprtorii suveranitii naionale partizanilor integrrii? i unii, i alii sunt de aceeai parte a baricadei, iar primii ntrupeaz n orice caz partea cu adevrat autentic a celor din urm, contiina lor lucid. Confruntarea adevrat este, de fapt, ntre acetia pe de o parte i federalitii stricto sensu, care fetiizeaz autonomia ansamblului
70

instituional

comunitar,

contrapunnd-o

anihilant

Ibidem, p. 88.

56

componentei interguvernamentale a procesului integrrii. Aceasta este, considerm, paradigma real a relatelor antagonice. Luat cu sensul precizat, federalismul amintit este propriu-zis un comunitarism de gen proxim, care nglobeaz ca specie nsui federalismul antinaional, negativist, de factur ideologic. Cum s-a constatat, prezena federalismului s-a resimit prin reacia critic la soluia pragmatic - regsit n AUE - a celor dou ordini juridice distincte, dar convergente: una a Comunitilor, cealalt - a cooperrii n politica extern a partenerilor. Conform acestui comunitarism, ansamblul relaiilor dintre statele UE ar trebui guvernat de metoda

comunitar. nc n 1975, folosind vocea Comisiei, reprezentani ai orientrii reducioniste n cauz cereau, n raportul asupra crerii unui Uniuni europene, constituirea unui cadru instituional unic. Acesta nu poate fi ns oportun cnd condiiile formrii sale obiective nu sunt maturate i cu att mai puin atunci cnd ignor filonul constitutiv al voinei naionale. Complexul condiiilor economice, politice,

sociopsihologice, morale i religioase, n genere culturale i de civilizaie al genezei i evoluiei procesului integrrii europene este de aa natur nct impune la modul ferm - astzi, dar i pentru mine-le istoric - dualitatea, e drept, nu o dat tensionat, cu avnt, dar i cu reculuri, naionaluniversal n construcia comunitar, neleas ea nsi ca sintez n continu modelare i remodelare. Care va fi aranjamentul construciei europene, pe fondul i n cadrul procesului globalizrii, ntr-o alt etap macroistoric - este o alt prolem. Nu putem nlocui predicia cu exerciiul facil al divinaiei; aici devine periculoas i o idee chiar nou, dac ignor condiiile prezentului istoric i impune soluii poate generoase, dar riscante. Cu att mai mult cnd acestea - aa cum am mai afirmat - sunt

57

absolut interesate, dar drapeaz interesul, altfel gol, cu falsa generozitate a idealurilor de viitor! n aceast privin, calea median a AUE s-a dovedit o soluie pragmatic, realist, n acord cu exigenele momentului. AUE a reprezentat - s-a spus - pasul decisiv al trecerii la Uniunea European.

O a treia direcie major a evoluiei comunitare, pe lng desvrire i aprofundare, a reprezentat-o, conform Summit-ului de la Haga din decembrie 1969, extinderea ei prin aderarea de noi state. Nu vom prezenta aici procesul extinderii, urmnd s-l nfim ntr-o alt ordine. Subliniem doar faptul c lrgirea Comunitilor, privit ca extindere a spaiului comunitar, dovedea maturizarea relaiilor comunitare, creterea intensiv a forei de atracie a modelului valoric comunitar n plan continental, sub aspect economic, politic i juridic. Tratatele i actele de adeziune condiionau aderarea de acceptarea acquis-ului comunitar, neles ca sistem al normelor juridice privitoare la funcionarea Comunitilor i instituiilor lor, la politicile comunitare. Sfera acquis-ului cuprinde Tratatele institutive (CECO, CEE i CEEA), acelea ulterioare (AUE, TUE, Tratatele de la Amsterdam i de la Nisa, inclusiv cele susceptibile de adoptare ulterioar), legislaia instituiilor comunitare (regulamente, directive, decizii, recomandri i avize), jurisprudena CJCE, declaraiile i rezoluiile UE, actele elaborate n cadrul PESC i al cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne, precum i acordurile internaionale la care particip Comunitile Europene i Uniunea European71.

71

Cornelia Lefter, lucr. cit., pp. 21-22.

58

5. Faza perfecionrilor funcionale, faz decisiv a integrrii europene (1990-2002)

5.1. Pai noi, probleme noi i cutri pe msur Evoluia integrrii europene pn n anii 90 era deja n msur s evidenieze o procesualitate care, dincolo de proiectele ce o animaser, dobndea treptat o logic intern; depind blocaje i reacii sinuoase la provocrile unei realiti n continu schimbare, integrarea i urma cursul ascendent, cu o ritmicitate sporit, n care timpul devenirii ngloba intensiv achiziii de cretere organic. Au fost necesari 35 de ani de bogate acumulri comunitare pentru a se ajunge de la crearea CECO pn la reforma de ansamblu a celor trei Comuniti prin AUE. Dar, de la acest moment de salt calitativ pn la acela, la fel de profund, al adoptrii, la 7 februarie 1992, a Tratatului de la Maastricht, nu a trebuit s treac mai mult de 5 ani. Dac pe plan internaional o seam de evenimente, n primul rnd dezintegrarea sistemului comunist i reunificarea panic a Germaniei72, au constituit condiii favorabile pentru integrare, rolul propulsiv a revenit, din interiorul Comunitilor, maturrii procesului nsui de integrare, angajat n tranziia spre instituirea nemijlocit a preconizatei Uniuni Europene. Prin AUE i programul marii piee unice s-a ajuns la reforme care cereau i conduceau la alte reforme n logica integrrii. Factorul dinamizator l-a reprezentat dezbaterea privind Uniunea economic i monetar, menit s
Istoria continu s fie nedreapt. Dac Germania, implicat direct n producerea celui de-al doilea rzboi mondial s-a reunificat, Romnia, victim a rpirii Basarabiei (i nu numai), rpire fcut de Stalin cu acordului lui Hitler, rmne i azi mprit.Iar romnii sunt nvai - i unii i ceilali (moldovenii) s-i spun frai (cnd nu sunt nvai s se urasc!), ca i cum nu ar mai fi acelai popor, cu aceeai fiin!
72

59

completeze natural piaa fr frontiere interne, consacrat de AUE73. Odat cu adncirea convergenei politicilor economice i macroeconomice ale statelor membre, era imperioas crearea monedei unice. n baza Raportului Delors din aprilie 1989, Consiliul European de la Madrid, din iunie 1989, a stabilit trei etape ale realizrii UEM (prima dintre ncepnd la 1 iulie 1990), n care s se urmreasc interacia aspectelor economice cu acelea monetare, fr a se neglija exigenele principiului subsidiaritii. n felul acesta, era oportun organizarea unei conferine interguvernamentale care s dezbat problemele etapelor finale ale UEM. Totodat, evenimentele politice (cele din Golf i din Iugoslavia) au probat absena unei reacii unitare i angajante a membrilor Comunitii la provocrile militare, diplomatice i politice. Or, nevoia acut resimit a construciei comunitare n acest plan, care s conduc la o viziune i aciune coerente ale statelor Comunitii, solicit statuarea unei politici externe i de securitate comun, care s reprezinte mai mult dect simpla cooperare interstatal. Se impunea, n acelai timp, corelarea la nivel comunitar a economicului i politicului, astfel nct Comunitatea s opereze ca un bloc funcional, afirmndu-i att eficiena construciei integrative, ct i identitatea politic pe plan internaional. n acest context, Consiliul European de la Dublin din aprilie 1990 (Dublin I) a decis angajarea procesului de creare a Uniunii politice a statelor membre, iniiind n acest scop o conferin interguvernamental. Ea s-a deschis odat cu aceea privind UEM, n decembrie 1990 la Roma. La Consiliul European de la Maastricht din decembrie 1991, reprezentanii la cel mai nalt nivel ai celor dousprezece state membre i dau acordul la proiectul de tratat, de

73

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 97.

60

natur politic74, asupra Uniunii Europene. Ca urmare, la 7 februarie 1992 se semneaz n aceeai localitate olandez Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE), intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993 pentru o durat nelimitat. Dup Tratatul de la Roma, TUE s-a dovedit cel mai important moment al construciei europene
75

, conferind Uniunii structura i

fizionomia actuale. Aa cum s-a apreciat, el este al doilea act de natere a construciei europene76.

5.2. Tratatul de la Maastricht - o posibil interpretare Uniunea European a fost conceput, potrivit TUE, ca o etap superioar a integrrii angajat prin crearea Comunitilor, menit s ntreasc dimensiunea democratic i eficacitatea funcionrii instituiilor, precum i cooperarea ntre statele membre prin organizarea relaiilor dintre ele ntr-un mod coerent i solidar. ntre finalitile UE, statele membre nscriu la loc de frunte adncirea legturilor dintre popoarele lor prin respectul fa de istoria, cultura i tradiiile acestora. Documentul afirm solemn c Uniunea respect identitatea naional a Statelor Membre. UE implic Comunitile i instituiile lor, dar este o entitate cu o structur mai larg, cuprinznd i domenii noi de integrare. Integrarea are o arie mai larg dect construcia comunitar. Astfel, potrivit prevederilor TUE, pe lng Comuniti, socotite primul pilon al UE, aceasta cuprinde un al doilea pilon - politica extern i de securitate comun (PESC), precum i
Ibidem, p. 100. Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit gnral de lUnion europenne, 9-e ed., Sirey, collection Universit, 2006, p. 13. 76 Philippe Manin, LUnion Europenne. Institutions - Ordre juridique Contentieux, Editions A. Pedone, Paris, 2005, p. 47.
74 75

61

un al treilea: cooperarea n domeniul poliiei, justiiei i afacerilor interne (JAI). TUE cuprinde dispoziiile comune celor trei piloni, dar i cele privitoare la pilonii doi i trei. Dispoziiile specifice primului pilon aparin Tratatului instituind Comunitatea European (TCE). Acesta acoper materiile comunitare. Termenul de pilon nu trimite la o simpl metafor; el investete pe fiecare dintre cele trei componente structurale cu un rol constitutiv n definirea i realizarea Uniunii. Pe de alt parte, fiecare este ceea ce este n individualitatea sa, ns luai mpreun dau aceast sintez numit Uniune 77 .Ea instituionalizeaz recursul simultan la procedurile comunitare integrate (metoda comunitar) i la cele ale cooperrii interguvernamentale, urmrind reconcilierea i convergena lor78. Formnd un tot, UE nu poate fi luat ca element al uneia dintre prile sale constitutive, cu excluderea celorlalte 79 . Cuprinznd cei trei piloni, ea mprumut cadrul instituional unic, esenialmente comunitar, celorlali doi. Cadrul unic comunitar devine astfel triplufuncional. UE nu are personalitate juridic i nu se substituie Comunitilor; ea se suprapune lor dar fr a instaura vreo ierarhie structural ori normativ80. Raportat la toate componentele sale, UE este pentru ele ceea ce reprezint frontispiciul pentru un templu grec: ea nconjur dominnd, ncununeaz ansamblul edificiului de integrare, dar nu poate exista fr pilonii de susinere. UE este, cum s-a spus, totul i n acelai timp o parte a totului81. Nefiind suma mecanic nglobant a pilonilor constitutivi, UE i afirm deschiderea
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general. Tratat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 40. 78 Guy Isaac, Marc Blanquet, lucr. cit., p. 16. 79 Ibidem, p. 17. 80 Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, 2-e d., Litec, Paris, 2005, p. 12. 81 Ibidem.
77

62

adaptativ la procesul continuat al integrrii. Dac AUE aborda n paralel Comunitile cu cooperarea politic, TUE coreleaz n cadrul Uniunii metoda comunitar cu aceea a cooperrii interguvernamentale, specific pilonilor doi i trei. Aceasta din urm se asociaz exerciiului comunitar; ea nu apare ca instan volitiv a statelor membre luat n ipostaza de instrument al influenrii i direcionrii din afar a mecanismului de integrare. Metoda interguvernamental nu este pur i simplu metoda clasic a cooperrii interstatale, proprie dreptului internaional
82

Implicarea cooperrii interguvernamentale n procesul integrrii este ntrit prin instituionalizarea ei (Comitetul nalilor Funcionari pentru justiie i Comitetul Politic pentru cooperarea n cadrul PESC). Dei pilonii doi i trei nu fac propriu-zis parte din ordinea juridic a Comunitii, totui cadrul instituional unic al UE oblig instituiile comunitare s asigure i funcionalitatea PESC i a JAI, implicit a cooperrii lor interguvernamentale. Dar interacia comunitar a metodelor nu nseamn nicidecum ambiguizarea lor, pierderea diferenelor. Dac metoda comunitar atrage obligaii juridice din partea statelor, n schimb, cealalt nu atrage - de exemplu, n cadrul PESC - astfel de obligaii, solicitndu-le ns un angajament n ordine politic. Oricum, prin TUE, cooperarea are a deveni sistematic, viznd aciuni comune pentru interesele importante n comun. Expresia instituionalizat a implicrii cooperrii politice n viaa Uniunii o reprezint Consiliul European, chemat s vegheze la orientarea i realizarea cooperrii. Unele reglementri privind PESC exprim voina de a spori greutatea specific a elementelor de natur comunitar din

Cu toate acestea, i metoda clasic a cooperrii a avut i are un rol activ n construcia european. S amintim, n acest sens, de Tratatul franco-german din 1963, cu consecine favorabile consolidrii climatului de solidaritate vest-european.
82

63

coninutul su (precum aceea dup care cheltuielile administrative ale instituiilor legate de PESC revin bugetului Comunitilor). Cu toate acestea, statele membre decid poziiile comune i aciunile comune, prin unanimitate. Nici Comisia i nici Parlamentul European nu joac un rol important n definirea PESC 83 . n ce privete JAI, Comisia joac un rol redus (putnd avea iniiative n domenii limitate, iar Parlamentul nu are nici o putere. Curtea de Justiie este competent n limitele cuvenite, dac statele o decid i n condiiile prevzute de ele84. n ce privete cooperarea pe linia justiiei i a afacerilor interne, TUE prevede proceduri de cooperare interguvernamental ntrit fa de situaiile anterioare. Totodat, metoda cooperrii n domeniu prevede reglementarea dup procedurile comunitare a problemei vizelor la intrarea n Comunitate a resortisanilor din rile tere. Implicarea instituional a Comunitilor n operarea metodei interguvernamentale este ilustrat, ntre altele, ca i n cazul PESC, prin deplina asociere a Comisiei la unele dintre lucrrile de cooperare n domeniu (dei ea nu are monopolul iniiativei i nici responsabilitatea realizrii aciunilor comune). Dar tendina de comunitarizare a unor materii ale cooperrii

interguvernamentale n domeniu, n baza unei clauze evolutive introduse prin TUE n Tratatul instituind Comunitatea European, probeaz convergena celor dou metode, nu confiscarea comunitar a cooperrii interguvernamentale; cooperarea judiciar penal, aceea vamal i cooperarea poliieneasc sunt exceptate de la transferul aciunilor spre sistemul comunitar. Uniunea este astfel unitatea de prestaie

Jean-Luc Sauron, Cours dInstitutions europennes. Le puzzle europen, Gualino diteur, EJA, Paris, 2004, p. 109. 84 Ibidem.
83

64

coparticipativ a celor dou metode. Dac doctrina interpreteaz unele transferuri de competene i materii dinspre pilonii doi i trei spre Comuniti ca o comunitarizare a cooperrii, implicit ca o estompare a rolului ei nemijlocit, noi vedem n aceasta tocmai tendina de implicare din interior a metodei interguvernamentale n desfurarea celei comunitare. Aceasta nu a topit-o pe cea dinti, ci s-a impregnat cu voina etatic a partenerilor, pe care tinde s o exprime ca rezultant instituionalizat comunitar. Adevrata msur a comunitarismului este rezonana voinelor etatic-naionale a membrilor Uniunii, nu o entitate volitiv deasupra acestora, hipostaziat n sine i pentru sine; autoritatea ei este, am mai afirmat-o, imanent n raport cu naltele Pri Contractante, nu transcendent fa de ele. Aceasta este ontologia particular a construciei europene, care nu poate fi una de tip federativ sau confederativ, aa cum totui nu puini oameni politici sau doctrinari o susin. Pentru dialectica viitoare a procesului integrrii, cu ct metoda cooperrii

interguvernamentale se va implica, cu forme dinamic adaptative, n construcia comunitar, cu att, la rndu-i, metoda comunitar va urma drumul imploziv spre fundamentul vonelor naionale a partenerilor comunitari. Numai urmnd acest sens, metoda comunitar va dobndi dimensiune universal i legitimitate valoric. Altfel, dac ar fi conceput ca factor de presiune asupra naiunilor i valorilor lor ireductibile, ar eua ca orice construcie ecumenist ori internaionalist. Pe de alt parte, metoda cooperrii, odat ce dobndete finalitate comunitar, cu forme pe care timpul are a le configura de fiecare dat, nu-i pierde vigoarea: putnd mai mult, ea poate i mai puin; ncredinnd din competene, materii i proceduri, ea poart n perspectiv aparena caducitii, cnd, de fapt, i sporete n substrat fora ziditoare. Aa-zisa renunare la suveranitate din

65

partea statelor membre - expresie att de nefericit - n favoarea Comunitii este n realitate naterea vocii unitare i sincronice - dei nu o dat dificil de obinut - prin care statele i obiectiveaz voina suveran n structuri consfinite comunitar, chemate s lucreze pentru ele i popoarele lor. Fora Uniunii Europene st n aceea c ea aparine i servete statelor membre i nu invers, precum n reetele mondialiste, oricare ar fi ele. Forma de cooperare n Cadrul Uniunii n domeniul pilonilor doi i trei, avut n vedere de TUE, comport, desigur, elemente are o individualizeaz n raport cu formele clasice ale cooperrii

interguvernamentale. Cu toate acestea, ea nu este, credem, un tip de cooperare de-sine-stttor, ci o dimensiune nou, instituionalizat a cooperrii guvernamentale, aflat ea nsi ntr-o dinamic mulat pe evoluiile comunitare. Dac ar fi, totui, s o hipostaziem ipotetic, apreciem c nu am avea temei s o numim cooperare de tip supranaional, aa cum i s-a spus85. Dac e cooperare, e cooperare n sensul tare de relaie constructiv egal ntre state i nu altfel. Cooperarea supranaional implic o contradictio in adjecto; ea exclude, astfel gndit, un termen real, nu formal, al relaiei. Cooperarea este, definitoriu, un fenomen de relaie n care termenii sunt recunoscui ca egali i autonomi. Poate c atributul de supranaional vizeaz, n expresia amintit, comunitarul: cooperare comunitar. Dar aceasta din urm, dac e supranaional, nu mai e comunitar cu adevrat, adic o relaie, repetm, ntre parteneri egali i autonomi. Supranaionalul, luat n sensul propriu - aici nu ne putem juca cu sensurile - instituie o realitate exterioar i reductiv n raport cu relatul su: statul naional. Cooperarea este, luat astfel, imposibil. nct, fenomenul comunitar, nglobnd sinergic agenii cooperrii, nu are cum s
85

Vezi, de exemplu, Gyula Fbin, n lucr. cit., p. 45.

66

fie supranaional dac i promoveaz consecvent felul de a fi. Altel, el poate acoperi - am mai spus-o - strategii federaliste, care nu pot fi dect antinaionale pentru Comunitatea European. Aceasta nu cuprinde doar state diferite (ca trecut istoric, structur, form de guvernmnt etc.), ci i naiuni diferite. Federalismul unor state europene, precum Germania, ine de raiuni istorice care au impus o structur federal, nu de diferenieri naionale n rndul germanilor. Iar particularitile organizrii cantonale a Elveiei nu susin nici ele un model federalist pentru o Europ unit. Coeziunea economic i social a statelor membre, stipulat n TUE, pledeaz pentru o viitoare comunitate politic. Uniunea European reclam corelarea sistemic a celor trei piloni. TUE definete obiectivele i principiile ei fundamentale, susinute de data aceasta printr-un cadru instituional unic. Instituiile, fiind ale Comunitilor, sunt totui chemate s-i realizeze competenele difereniat, dup proceduri adecvate unuia sau altuia dintre cei trei piloni. Neavnd personalitate juridic i neputndu-se angaja pe plan extern n raporturi cu tere state i ncheia tratate86, UE se revendic mai degrab unui concept politic, dect juridic87; ea se definete mai mult ca proces de aprofundare a construciei europene. TUE nu transfer competenele statelor n materie de politic extern ctre UE; ea nu este, am vzut, entitate juridic distinct. Tutui, n cadrul UE, Comunitile dispun de atributele personalitii juridice, exercitate n conformitate cu prevederile tratatului. Afar de aceasta, pilonii doi i trei sunt servii - am precizat - de instituii comunitare (fiind ns n afara competenei Curii de Justiie). Doar Consiliul European este propriu-zis instituie a UE.
86 87

Situaie fa de care unii politicieni ori doctrinari nu-i ascund regretul. Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 107.

67

Din toate aceste elemente, putem desprinde, ntre altele, dou aspecte. n primul rnd, aa cum au remarcat mai muli analiti ai fenomenului, structura Uniunii este ambigu; Uniunea nu dispune de o strict delimitare a competenelor politic i juridic, pstrnd ea nsi o ambiguitate n propria-i natur. Dar aici nu este un repro. NU avem de-a face cu un neajuns de cunoatere ori o imprecizie terminologic; ambiguitatea ei este de factur ontologic: starea fr contururi definitive a UE, conceput n TUE, este ansa ei de a se deschide adaptativ la provocrile evoluiei, avnd ns ca vector adncirea integrrii. O dovedete i grija pentru conservarea metodei comunitare a primului pilon, regsit n preocuparea de dezvoltare a acquis-ului comunitar. S-a vorbit, pe bun dreptate88, despre o dubl logic a dispoziiilor TUE. Pe de o parte, una care reine deosebirea dintre piloni, dintre procedurile i natura juridic a actelor. Pe de alta, o logic unificatoare, reliefnd unicitatea cadrului instituional i consecvena liniei de lrgire a competenelor comunitare. Socotim aceast dubl logic ca fiind obiectiv contradictorie. Ea nu este o slbiciune a procesului de integrare, pe care, astfel, s-l deplngem, cum se ntmpl. Integrarea nu sporete prin confuzia elementelor ei structurale; entropicul nu ntreine micarea cu sens director; numai diferena i diferenierea lor - care nu este doar de grad, ci i de specie (a se vedea natura originar diferit a pilonilor i a celor dou metode de furire a UE) - justific i, respectiv, susine propensiv unitatea superioar a diferenelor. Acestea din urm ar trebui s devin, ntr-o logic dialectic, veritabile contrarii pentru a permite sinteza, unitatea lor: Uniunea European. Fora UE nu st n anularea rolului i autoritii statelor pe care se sprijin ori n reducerea naiunilor partenere,
88

Ibidem, p. 108.

68

zmislitoare de valori n orizonturi spirituale proprii, la un numr demografic comunitar. Pe de alt parte, o metod interguvernamental luat ca un scop n sine, absolut, ncapabil s asigure o construcie integrativ ce s o ncorporeze creativ, rmne o micare istoric stagnant i orgolios autarhic. Or, Uniunea European are a-i fixa condiia autentic n diferenele care o ntemeiaz i o justific; ea trebuie s le recunoasc i s le conserve n ce au ele genuin i proteic. n al doilea rnd, rezult c UE reprezint mai mult dect Comunitile, pe care le implic, dar le depete, cu toate c acestea nu-i pierd caracteristicile i identitatea juridic89. UE nu subzist n ordinea lor, ca o alt verig adugat Comunitilor; prin pilonii doi i trei, UE creeaz statelor membre cadrul instituionalizat al cooperrii interguvernamentale n care ele acioneaz coordonat. Voinele etatic-naionale se coreleaz ns politic ntr-un sistem de aciuni comune, altele dect acelea efectiv comunitare. nct, UE se profileaz ca o metastructur a ansamblului instituional i de aciune comunitar. n termeni structurali, se vorbete despre UE ca fiind o structur (cuprinznd Comunitile Europene, EESC i CPJAI). Cum ns ultimii doi piloni au fa de Comuniti i metoda comunitar individualitatea lor autonom, ei nu se articuleaz

subordonant n ansamblul dat i nu sunt redui la rolul unor simple componente ale structurii i la funcii derivate din sistemul UE. Mai degrab, ansamblul sistemic al UE este pendinte de elementele care l compun. Spre deosebire de sistemele propriu-zise i structurile lor tipice, unde apartenena la sistem d legitimitatea i calitatea de a fi ca atare elementelor componente, n cadrul de fa sensul tare al relaiei merge de la cei trei factori spre UE. Acetia dispun de o individualitate ontic
89

Jean -Claude Gautron, Droit europen, 11-e d., Dalloz, Paris, 2004, p. 64.

69

funcional i creeaz ei nii UE ca structur. O structur particular ns, dependent puternic de componentele sale, pe care nu le genereaz, dei le orienteaz, le stimuleaz interaciile; Comunitile preexistau (trei la nceput) i continu s existe (dou, din 2002) dup crearea, prin TUE, a Uniunii Europene i instituirea, prin TCE, a Comunitii Europene, iar voina statelor membre continu s se regseasc de-sine-stttor (dei, acum, i n forma instituioalizat a cooperrii) n spaiul UE. Nu ntmpltor TUE vorbete de pilonii Uniunii: ei sunt factorii generatori i fora motrice a UE. Aceasta din urm, ca factor de unitate a pilonilor, poate abia astfel s joace rolul activ scontat n procesul construciei europene. De aceea, pe terenul dat, modelul structural i vdete atuurile gnoseologice i praxiologice cu condiia nuanrii critice. Dac structura surprinde, conceptual, staticul, UE are programatic un caracter procesual. Pe de alt parte, ea nu e n afara pilonilor, ca o structur parazitar, i cu att mai puin deasupra lor, ca o posibil suprastructur. Aceasta din urm, invocat, i ea, n literatura problemei, cu rang de concept90, nu este totui sinteza structurilor ce le cuprinde, ci partea lor de suprafa, iar n cazul structurilor sociale - componenta de semnificaie socio-ideologic. Am fi tentai s folosim, pentru ceea ce este acum UE, conceptul de metastructur, prin raportare la ceea ce erau, luate n sine, att structurile comunitare, ct i formele clasice, neinstituionalizate ale cooperrii interguvernamentale. UE se manifest ca o sintez devenind a celor trei factori constitutivi. Doar luat n acest sens, ea ar putea fi exprimat conceptual ca metastructur. Avem ns n vedere, cu circumspecie, o metastructur de etap, nu una ngheat; fiind dup, ea anticipeaz totodat posibile configuraii viitoare ale integrrii. Luat ca metastructur, UE nu se prezint n
90

Vezi n Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 111.

70

ipostaza

ei

spaial

(ca

arhitectonic

pilonilor),

ci

aceea,

complementar, de ordin temporal. Ca metastructur, ea exprim timpul propriei deveniri. n calitatea dat, UE nglobeaz Comunitatea i are, deci, o dimensiune comunitar. Dar tot n acest calitate UE se plaseaz n cmpul aciunilor interguvernamentale, a cror bun parte o coreleaz sistemic i o exprim instituional prin Consiliul European. Dualitatea, de care putem vorbi, a UE rezid ntr-o opoziie dialectic, nu metafizic a celor dou metode care, dei deosebite, asigur integrarea doar corelnu-se i completndu-se reciproc. Complementaritatea lor exprim n ultim instan conjuncia autoritii suverane a statelor n form

instituionalizat n bun msur prin pilonii doi i trei - cu autoritatea conferit CE. i una, i cealalt urmresc, dar n maniere diferite - acelai el: integrarea european, cu forma ei actualmente consfinit: UE. De aceea, disjungerea celor dou metode dup criteriul transferului de suveranitate de la statele membre n profitul instituiilor comunitare 91 - astfel nct transferul n cauz s defineasc metoda comunitar, iar neacordarea lui pe anumite materii s defineasc metoda interguvernamental a pilonilor doi i trei - trdeaz, dup prerea noastr, o nelegere reductiv. Dar, dincolo de orice aparene, suveranitatea nu desparte, ci unete cele dou metode, este temeiul lor originar de voin: direct pentru pilonii doi i trei i indirect, mediat, transfigurat n ordinea construciei comunitare ca voin comunitar, consfinit juridic. Numai o perspectiv static i cantitativist asupra suveranitii se poate asocia cu falsul concept al transferului de suveranitate. Or, aceasta nu se sfarm i nu se mut dintr-

Criteriu invocat, de pild, de Jean-Marc Favret, n Lessentiel de lUnion europenne et du Droit communautaire, 6-e d., Gualino diteur, EJA - Paris, 2005, p. 14.
91

71

un loc n altul. Suveranitatea trece dintr-o form n alta, rmnnd valid n sine i atunci cnd ntemeiaz - cu voia deintorului - ei structuri comunitare i se autolimiteaz n cmp naional pentru a spori valoric i a se exprima mai bine prin corelare integrativ cu celelalte suveraniti naionale. Suveranitatea nu este o fr goal; ea se justific prin valorile care o consfinesc i sporete prin ele i prin dialogul comunitar al valorilor politico-economice, juridice i morale. Suvernitatea este o problem a calitii puterii i autoritii ei, nu a laturii sale fanice: cantitatea. Luat cu semnul dominator al celei din urm, problema suveranitii poate nate chiar montri: nu doar de ordin terminologic (renunarea la suveranitate, supranaionalitatea cu derivatele ei .a., amintite i n alt ordine), ci i de concepie i atitudine politic antinaional. Iar acest antinaionalism drapat n falsa luciditate a raionalismului politic mondialist poate deveni forma cea mai periculoas de frustraie agresiv, de complex al ultranaionalismului remanent, propriu acelora care, uitai de o patrie istoric, au tins s le internaionalizeze pe ale altora!92.
Dac naionalismul veritabil, n ce are el nu doar afectiv, ci i raional, se ridic la contiina de sine critic i se ntemeiaz n tabla de valori a naiunii, precum i a valorilor universale regsite n cele dinti, ultranaionalismul ns, hrnit cu ur i exclusivism, poate lua i forma paradoxal a falsului universalism. n aceast ipostaz, el nu e legat de o patrie i de sentimentul aparteneei la ea. Ultranaionalismul n cauz se sprijin pe o etnicitate redus ea nsi la biologie, dei, nu de puine ori, bine mascat prin clamri antirasiste. Dar, iat, el poate lua forma derutant, ns voit cutat, a iubirii universale, a nfririi proletare mondiale ori a oricrui alt tip de internaionalism care condamn cu viclean mnie confuz orice tip de naionalism. Romnia a suportat, pe timpul ocupaiei sovietice, ndeosebi n anii 50, greaua povar a internaionalismului proletar care a lichidat, prin condamnri staliniste, ntregi clase i categorii sociale cu statut istoric. Ura celor desrai, venii pe tancurile sovietice i instalai ani la rnd la decizia politic i administrativ pe toate palierele sociale, a luat proporiile rzbuntoare ale unui adevrat holocaust mpotriva fiinei poporului romn i spiritualitii sale. Dar criminalii de ieri s-au dat peste cap i au devenit democraii de azi. Ei sau fii lor i-au arogat calitatea de judectori n procesul fcut comunismului, astfel nct s culpabilizeze nc odat Romnia i romnitatea. Ce tie Occidentul despre ura lor atavic nvemntat astzi n derutante slogane universaliste?
92

72

Din perspectiva celor ce am afirmat despre suveranitate, UE, neleas ca metastructur, face posibil ntlnirea celor dou metode, dincolo de orice reducie de la un pol la altul. Procesul integrrii nu cuprinde doar procesul comunitar, al comunitarizrii; el este mai bogat, dnd raiune de a fi i consisten nsei construciei comunitare. E vorba, aici, de un sens schimbat: Comunitatea (Comunitile) se ntoarce (se ntorc) spre statele i naiunile UE. Aa cum am mai subliniat, ea este (ele sunt) ale statelor i pentru state i cetenii lor, nu invers. n raport cu aceast eviden, nu putem primi punctul de vedere, larg mprtit n literatura problemei, dup care sensul integrrii poart univoc i tot mai hotrt spre transferul atribuiilor pilonilor doi i trei spre Comuniti. Dei unele dintre ele (precum cele privind politica monetar) revin pilonului unu, deci procesului comunitar, totui cooperarea interguvernamental are a-i deschide noi orizonturi de iniiative i aciuni. Acesta este, i el, un sens al integrrii, n msur s asigure, mpreun cu acela comunitar, dualitatea funcional a UE. Aflm aici un motiv pentru care nu putem asocia UE la modelul federalist, clamat de diveri comentatori ai fenomenului comunitar. Federalismul, justificat istoricete acolo unde i cnd s-a produs i oportun astzi structurilor etatice deja constituite n urma unei evoluii cauzale obiective, nu poate fi ns valabil ca reet actual prefabricat pentru formaiuni care s se descompun federalist (cum se pledeaz cu justificri fals pragmatice n cazul unor state vdit unitare) sau s se recompun artificial prin subordonri reductive ale autoritii etatice i voinei naionale. Iar compatibilitatea sa, mult ludat, cu principiul i practica subsidiaritii, nu-l recomand, nici prin aceasta, acolo unde nu-i gsete locul. Subsidiaritatea i afl locul vital n orice forme i structuri de stat i n orice tip de legturi ntre nivelurile

73

exerciiului democratic de putere public i de gestiune eficient la baz a interesului public. Ct privete impactul subsidiaritii cu metodele construciei europene, ntruct principiul n cauz limiteaz competenele comunitare numai la ceea ce Comunitile pot realiza mai eficient, n ordinea lor, n raport cu autoritile naionale, rezult c nsi subsidiaritatea exprim, prin raiunea ei de a fi, att necesitatea ct i recunoaterea coparticiprii cooperrii interguvernamentale la procesul integrrii, mpreun cu metoda comunitar. Subsidiaritatea nu este apanajul federalismului ca s fie confiscat de ctre acesta; ea nu genereaz neaprat federalism i nici nu este cu necesitate exclusiv generat de federalism. nct, nu mijlocete un pretins loc natural federalismului n construcia comunitar european, unde i istoria procesului integrrii i elocventele particulariti ale statelor i naiunilor alctuitoare ale Uniunii se refuz organic orizontului uniliniar al federalismului, strin de ceea ce ine de unitatea n diversitate naional i de cultur a popoarelor comunitii. Dac federalismul nu este propriu soluiei comunitare europene - dincolo de presiunile politice i ideologice ndeosebi extraeuropene n favoarea sa -, el nu are cum s se potriveasc nici Uniunii Europene. Cum am vzut, aceasta presupune dimensiunea comunitar, dar e mai mult dect att. Prezena metodei cooperrii instituionalizate n edificiul UE l respinge cu att mai mult cu ct statele membre coopereaz, ca state stpne pe deplin pe voina lor, n forme organizate. Aadar, nici direcia comunitar a construciei europene, nici aceea de cooperare interguvernamental, privite ca laturi conjuncte ale integrrii, nu sunt consubstaniale integrativismului de tip federalist. Cum s acceptm atunci c Uniunea European reprezint [...] o cale spre o nou organizaie, de tip federal, aa cum fusese conceput n Proiectul de Uniune European

74

adoptat de Parlamentul European la 14 februarie 1984, cunoscut sub numele de Proiectul Spinelli?93. Desigur, UE poate lua drumul federaizrii dac fore politice interesate pot manipula electoratul european sau impune fraudulos o strategie mpotriva dezvoltrii naturale a integrrii. Dar un astfel de curs, posibil i el n jocurile politice, ar mai pstra autenticitatea, modul propriu al integrrii europene? Or, aceasta are un cuvnt de spus n istoria universal numai prin consecvena cu care i asum i i exprim vocea proprie i calea proprie ntr-o universalitate care ea nsi mizeaz pe unitatea n multiplicitate. Din acest orizont, la care revenim constant n lucrarea de fa, ni se pare forat interpretarea unor obiective fundamentale ale Uniunii precum cetenia european, politica extern i de aprare comun, spaiul fr frontiere interioare ori crearea monedei unice europene (luat ca sfritul suveranitii monetare naionale94 - ca fiind evidente elemente federaliste 95 sau care ar avea mcar o conotaie federal 96 . Aceste obiective, pe lng faptul c nu sunt toate comunitare n sens strict, servesc Comunitatea European ntruct servesc Uniunea European, iar aceasta nu este nici a Comunitii, nici a instituiilor comunitare ori a vreunei alte
Opinie susinut de Irina Moroianu Zltescu i Radu C. Demetrescu, n lucr. cit., p. 174, dar i de ali autori. 94 Dup cum apreciaz Cornelia Lefter, n lucr. cit., p. 33. Dar euro ca moned unic e unic numai pentru acele state membre UE care au admis-o! Afar de aceasta, fiind moned comunitar, ea este i moneda admis ca unic pe teritoriul fiecrui stat al Uniunii Monetare. Ea nu poate fi, n acest sens, i implicit naional, odat ce are ca suport voina fiecruia dintre statele n cauz? Dar s mai formulm o ntrebare: n sfera naionalului intr doar atribute exclusive, nu i trsturi comune - ndeosebi n plan tehnico-tiinific i economic - mai multor arealuri naionale? Naionalul este el nsui sinteza, personalizat ns, a particularului cu universalul, nu opozabilul metafizic al acestuia din urm. Naionalul este un universal concret. 95 Cum susine Cornelia Lefter, n lucr. cit., p. 33. 96 Conform opiniei Irinei Moroianu Zltescu i a lui Radu C. Demetrescu, n lucr. cit., p. 176.
93

75

fore politice. Cum precizeaz Tratatul de la Maastricht, Uniunea [...] are ca misiune organizarea ntr-un mod coerent i solidar a relaiilor dintre statele membre i dintre popoarele lor. Pe drept cuvnt, acestea sunt subiectele vii, reale, nu formale ori birocratice, ale Uniunii. Numai prin fora i voina lor dobndesc legitimitate - nu doar juridic, ci i moral instituiile comunitare i Comunitatea nsi, chemate, toate, s slujeasc Ideea european. U.E. reprezint mai mult dect pilonii pe care i coreleaz structural. De aceea, ea nu trebuie contrapus unuia sau altuia dintre ei, fapt ce ar conduce la negarea propriei naturi. Opinia care, de pild, vede n actuala UE o faz a depirii Comunitilor 97 , susine, eronat dup noi, c afirmarea puterilor UE este n curs de a conduce, ntre altele, la formarea unui superstat98. Aceasta s fie oare direcia ntregii dezvoltri istorice a statelor i popoarelor europene? Atunci la ce bun toat strdania construciei unionale prin voina membrilor Uniunii? Pentru ca ele s dispar n negura istoriei? Termenul de superstat - inapt, nu ntmpltor, s se ridice la rang de concept - este o monstruozitate nu numai de expresie, ci i una de ordin fenomenal, de univers concentraionar, antidemocratic, pe care nu-l doresc, desigur, nici aceia care pleac de la discutabila premis teoretic aici amintit.

5.3. Tratatul de la Amsterdam (TA): spre consolidarea social a solidaritii europene

A se vedea n acest sens opinia lui Mario G. Losano, n Marile sisteme juridice. Introducere n dreptul european i extraeuropean, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 72. 98 Ibidem.
97

76

Dac Europa unit nu-i poate gsi trinicia ntr-o construcie instituional comunitar care s fie, ca autoritate, deasupra statelor constitutive, este pentru c ea are a face din aceast construcie nu un scop n sine; ea trebuie s fie un mijloc, un instrument de exprimare rezonant a voinelor naionale. Uniunea European avea, dup momentul Maastricht, s mobilizeze nsei instituiile comunitare spre obiective i funcii

transcomunitare, menite s angreneze corelarea celor trei piloni ntr-o realitate mai larg i mai puternic dect Comunitile, chemate originar s asigure unitatea conomic i, treptat, aceea politic. Potenialitatea sinergic a celor trei factori excede acum dimensiunea comunitar a integrrii ctre una superioar, de ordin transinstituional i transnormativ: integrarea are a dobndi amploarea socialitii. Uniunea European nregistreaz schimbri multiple pe diversele planuri ale aprofundrii i extinderii, dar le resemnific, dndu-le sensul de amplitudine al socialitii. Altfel spus, UE are a fi o construcie nu numai instituional-juridic, nu numai cooperare interguvernamental, instituionalizat ea nsi prin TM, ci i o entitate social ca ontos specific, ngemnnd realiti i relaii constituite, aciuni i tendine, voine i valori reprezentative ale arealului unional al statelor membre. Acum sunt chemate s coparticipe mai hotrt la construcie i popoarele Comunitii prin reprezentarea voinei electoratului n Parlamentul European, cruia i revin sporite competene i rspunderi. Asistm, astfel, la o micare centripet, dei nu o dat contradictorie, spre crearea unei societi integrative, la afirmarea socialitii achiziiilor comunitare i de cooperare, viznd mai mult dect integrarea economic, pe care, oricum, conteaz realist n continuare. Mai mult, credem c este de ateptat o solidarizare european prin consolidarea

77

social a unitii europene, implicit prin ivirea unui noos, a contiinei europene active, manifestare in actu a Ideii europene. Impulsurile mai hotrte spre acest mers vectorial se regsesc n prevederile Tratatului de la Amsterdam (TA), semnat la 2 octombrie 1997 i intrat n vigoare, dup ratificare, la 1 mai 1999. TA este rezultatul Conferinei interguvernamentale de revizuire a Tratatului de la Maastricht, nceput n 29 martie 1996 la Torino. Dincolo de diversele interpretri asupra semnificaiei TA, nu puine dintre ele viznd aspecte punctuale, desprindem aici amintita consolidare social a solidaritii europene, menit a conferi Uniunii Europene o dimensiune existenial nou, prin care, abia, procesul integrrii se poate exprima plenar i viabil, ocolind soluiile artificiale, voluntariste, oricare ar fi ele. Totodat, construcia comunitar revine sau tinde s revin, ca abordare, la regimul factorului modal al integrrii, mai bine structurat, dar i mai bine temperat, chemat s slujeasc voina statelor i popoarelor UE, s asigure exprimarea lor acional-convergent. Comunitatea apare astfel ca parte a ntregului: UE. Aceast parte este, n spiritul TM i al TA, modelat i controlat de sistemul n ultim instan supraordonat al voinei statelor membre i voinei populare. Dar ceea ce, n ordinea prezentrii noastre, apare ca punct de plecare, este de fapt concluzia dedus dintr-o seam de premise, pe care le invocm n cele ce urmeaz. n legtur cu modificrile aduse Tratatului asupra UE, Tratatelor privind instituirea Comunitilor Europene, precum i ale unor acte

conexe, TA inser aspecte care, pe lng semnificaia lor imediat, antreneaz sensuri rezonant socialitare. Luate mpreun, ele configureaz o

78

viziune implicit asupra raiunii directoare, de ordin social, mai cuprinztor, nu doar economic i politic a prevederilor TA. Astfel, TA (art. 11) insereaz un paragraf privind ataamentul pentru drepturile sociale fundamentale (aa cum au fost ele definite de Carta Social European semnat la Torino n 1961 i n Carta Comunitar a Drepturilor Sociale Fundamentale ale Angajailor din 1989). Desigur, miza social i cadrul social al integrrii nu se reduc la problematica social, inclusiv a drepturilor ce o contureaz, dar acestea din urm compun un segment definitoriu al unei realiti sociale care tinde s se exprime la nivelul UE i pentru care prghiile comunitare (instituiile i dreptul comunitar) joac rolul instrumentelor necesare. n aceast direcie, TA a ncorporat Acordul asupra politicii sociale, preciznd obiectivele acestei politici. Luate sintetic99, ele vizeaz mbuntirea mediului de munc i a condiiilor ei, informarea i consultarea lucrtorilor, egalitatea de anse pe piaa muncii, tratamentul egal ntre brbai i femei, integrarea persoanelor venite din exteriorul pieei de munc, ameliorarea securitii sociale, protecia lucrtorilor intrai n omaj, reprezentarea colectiv a lucrtorilor i patronatului etc. De asemenea, TA (art. 12) aaz progresul popoarelor Uniunii pe principiul dezvoltrii durabile, susceptibil a angaja, prin natura sa, arhitectura ansamblului social, luat n evoluia sa consolidant. Dac libera circulaie a persoanelor, dar i sigurana i securitatea popoarelor Uniunii erau privite n TM ca obiective a cror realizare s fie fcut prin includerea n Tratat a dispoziiilor JAI, TA le abordeaz deja ca fenomene n curs de desfurare, plasndu-le totodat (cf. art. 13) ntr-o zon de libertate, securitate i justiie, care nu ar fi una de ordin politic i
99

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 190.

79

juridic pn nu este mai nti, ca primat i determinare ontologic, una de ordin socio-coagulant. n timp ce TM prescria, semnificativ, luarea deciziilor ct mai aproape de cetean, TA (art. 14) revigoreaz aceast prevedere i o ridic la rang de principiu: acela al deschiderii spre cetean. Se tie c apropierea de cetean se poate limita i la o translare conjunctural (precum aceea electoral) a bunelor intenii, or deschiderea definete cu necesitate un sistem de aciune i oblig la o consecven revendicat strategiei de implicare civic a ceteanului la construcia european. Deschiderea n cauz este de fapt un raport interactiv, posibil ntr-un cadru social nou, propriu UE, care s exprime astfel mai mult dect suma spaiilor sociale particulare, pe care se bazeaz, dar le i impulsioneaz. nc TM avea n vedere crearea unui spaiu fr frontiere interioare. ntruct realizarea lui era pus pe seama ntririi coeziunii economice i sociale i pe instituirea unei uniuni economice i monetare (implicit o moned unic), acest spaiu se contura ca un construct: o entitate nou nu doar n sens geografic, demografic, politic i juridico-etatic, ci n sens social global. Renunarea la frontierele interioare nu era un act de negaie, ci forma vizibil a unui adaos calitativ: coeziunea social ca obiectiv. Din perspectiva deschis de TM, TA (art. 1.5) adncete nelegerea fenomenului de socializare a dezvoltrii europene: aici nu doar progresul UE are a fi echilibrat i durabil, ci dezvoltarea, proiectat, are a fi echilibrat i durabil. n felul acesta, accentul se mut de la mijloace (inclusiv instrumentele comunitare) la scop. Ceea ce reprezint o abordare a problemei ntr-un nou registru valoric, revendicat perspectivei sociointegrative a construciei europene.

80

Fa de cele evideniate, articolul (1.9) din TA poate deruta la o prim privire; el precizeaz, ntre altele, c, Consiliul, reunit statutar, poate - pe baz de unanimitate i n temeiul propunerii unei treimi dintre statele membre ori a Comisiei, precum i dup avizul conform al Parlamentului European - s constate violarea grav i persistent a principiilor prevzute n art. F paragraf 1100 de ctre un stat membru, cu condiia s fi invitat n prealabil guvernul statului n cauz s-i prezinte propriile observaii n materie. Constatarea, odat fcut, d dreptul Consiliului s suspende, prin decizie cu majoritate calificat, unele dintre drepturile statului membru, care rezult din aplicarea TA, inclusiv dreptul de vot de care dispun reprezentanii guvernului acelui stat n Consiliu. Cum obligaiile asumate de statul membru prin TA rmn necondiionate n raport cu valorile exprimate principiar, autoritatea hotrrii Consiliului st n temeiul ei juridic pentru c st mai nti n temeiul ei axiologic: setul de valori ale culturii i civilizaiei apusene, valori pe care UE i le aproprie din spaiul social de cultur i civilizaie a fiecrei naiuni. nct, sanciunea care intervine nu se revendic unei autoriti exterioare tablei valorilor consacrate, ci simbolului personificat al acesteia: Uniunea European. Autoritatea ei este imanent, de ordin socialitar, ivit n mod obiectiv prin generalizarea experienei sociale i sublimarea ei valoric. Nu poate fi vorba sau nu trebuie s fie vorba de o autoritate confiscat sau confecionat voluntarist n retorte ideologice aventuriste. UE se profileaz sau urmeaz s se profileze - n acord cu amintitele valori formative - ca societatea real a colectivitilor demo-naional-etatice, ca expresia lor

E voba despre principiile fondatoare ale Uniunii: principiul libertii, al democraiei, al respectului drepturilor omului i libertilor fundamentale i acela al statului de drept, apreciate ca fiind comune statelor membre.
100

81

politic i social-cultural. Ea poate avea ca nucleu societatea civil a colectivitii europene. Dar corelatul ei de autoritate public nu poate fi sistemul instituional comunitar n ansamblul su nedifereniat, ci voina colectiv a statelor membre, implicit ipostaza ei instituionalizat Consiliul European, precum i, din ce n ce mai mult, voina Parlamentului European; n orice caz, repetm, nu ansamblul instituiilor comunitare. Celelalte instituii comunitare au finalitate instrumental, cum am mai afirmat. De aceea, UE trimite la colectivitatea european, nu la Comunitile Europene, pe care ns le nglobeaz ca instrumente de lucru, cu autoritate delegat chiar i atunci cnd ea pare sau tinde a se exprima n nume propriu. Lipsa unui contur bine precizat al UE, acuzat gratuit de nu puini comentatori ai fenomenului, este tocmai marca specific a unei entiti eminamente social-politice, apt s construiasc, ntr-un proces de sintez i creaia istoric, un ontos integrativ. El este apt s cuprind prile i s le dea un sens i o expresie nou, dar - pentru a rmne viabil - are a se nutri i a se regsi mbogit n fiecare dintre ele. Sub semnul socialitii, capabil s imprime o for coagulant de ordin superior, social-global, obiectivelor, altfel punctuale, ale integrrii, stau i prevederile Tratatului instituind Comunitatea European (TCE). Proiectele i aciunile din compartimentele economic, comercial-vamal i financiar-monetar nu-i pot mplini finalitatea dect prin vasele

comunicante esute de construcia ansamblului social al sistemului Comunitii Europene. Astfel, uniunea din ce n ce mai strns a popoarelor europene, vizat de TCE, are n vedere mai mult dect stabilitatea unei piee comune ori a unei uniuni economice i monetare. Acestea, dei reprezint obiective vitale, nu se pot realiza dect prin susinerea conjunct de ctre toi actorii i pe fondul ansamblului

82

condiiilor favorizante ale unui tip de determinism social care tinde a se contura operaional la nivelul Comunitii. Progresul economic, o spune i TCE, trebuie s fie i unul social, susceptibil s asigure mbuntirea constant a condiiilor de via i de angajare a popoarelor. Mai mult, numai dac st sub semnul acestei finaliti el i realizeaz, printr-o conexiune invers a ntregului cu partea, funcia particular, economic. Pe acest fond, TA adncete perspectiva nglobant-socialitar a edificiului comunitar. ntre altele, el mizeaz pe sporirea rolului factorului subiectual n mecanismul determinrii sociale, scop n care pune accentul pe dezvoltarea nivelului de cunotine cel mai ridicat cu putin pentru popoarele lor (ale statelor membre - n.n.) prin intermediul unui acces amplu la educaie i la permamenta sa aducere la zi. Totodat, dezvoltrii economice i se asociaz ca obiective, ntre altele, nivelul ridicat de ocupare a forei de munc i de protecie social, egalitatea ntre brbai i femei, [...] ridicarea nivelului de trai i a calitii vieii. TA are n vedere i convergena performanelor economice, aspect care vizeaz inevitabil mai mult dect intercorelarea componentelor economice ale dezvoltrii comunitare. n plus, fa de textul TCE, TA vorbete despre coeziunea economic i social, nu despre coeziunea economco-social; coeziunea social se dezvluie astfel ca gen proxim i scop devansatator al ipostazei ei economice, luat aici ca mijloc de nfptuire. n acelai timp, TA introduce o clauz general de flexibilitate care permite unei majoriti de state membre s angajeze o cooperare consolidat, cu condiia respectrii scopurilor, principiilor i procedurilor proprii Uniunii101.

Richard Chevontian, Droit communautaire, 2 - d., Sirey, Editions Dalloz, Paris, 2004, p. 20.
101

83

Una dintre cerinele care au impus modificarea, prin TA, a TM a fost i aceea a nlturrii tentaiei tehnocratice din stilul activitii instituiilor comunitare, susceptibil s le ndeprteze de massa cetenilor102. n acest sens, TA, preocupat s combat orice discriminare a ceteanului, vorbete concludent - n art. 6 A [13] - despre limitele puterilor pe care [...] le confer Comunitii. n al doilea rnd, solidaritatea - evideniat n TA - a statelor membre nu are n vedere ele doar aspecte se punctuale justific i

compartimentate

acional-pragmatic;

nsele

drept

manifestri reale ale idealului i valorii sociale a solidaritii, construite comunitar. Fapt relevant, TA invoc (art. 2.8) valorile comune ale Uniunii, precum i coeziunea social i teritorial a acesteia. n aceeai ordine, nuanrile fcute prin TA instituiei juridice a ceteniei Uniunii i vdesc semnificaia. Pe fondul prevederii TM, dup care este cetean al Uniunii orice persoan avnd naionalitatea unui Stat Membru, TA adaug: Cetenia Uniunii completeaz cetenia naional i nu o nlocuiete. Aceast precizare dezvluie, dincolo de aparene, o judecat de valoare. Cetenia este o instituie juridic pentru c este o valoare politic, apt s se obiectiveze plenar n statul de drept. Dar ea ngemneaz totodat numeroase alte ecouri valorice din tabla valorilor sociale. n sfera sa, ea reflect societatea ntreag, aa cum este ea. nct, departe de a fi o abstracie retoric sau o formul juridic goal, ea

concentreaz achiziii de civilizaie i de mentalitate civic. Cetenia naional este, de aceea, expresia emblematic a condiiei umane n ipostaza angajrii civice, a exerciiului social al libertii, demnitii i responsabilitii insului ca personalitate activ. Statele i societatea lor civil se definesc i prin setul valorilor promovate prin instituia juridic a
102

Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, lucr. cit., p. 45.

84

ceteniei, neleas, astfel, ca valoare atributiv. Ea dezvluie o ntreag metafizic politic. Iar integrarea european nu avea cum s nu antreneze ntrebri, atitudini i reacii la presiunile factorilor - obiectivi i subiectivi de determinare a regimului juridic al ceteniei, cu att mai mult cu ct ea este strns legat de suveranitatea statului. Internaionalitii de tot felul, de ieri i de azi, au vzut i vd n cetenie o ntruchipare remanent, poate chiar desuet, a etapei formrii statelor naionale i a suveranitii absolute. Oricum, integrarea european nu putea lsa fr urmri abordarea clasic a problematicii ceteniei. Ceea ce putem noi vedea i susine este n primul rnd faptul c, pn la integrarea european, cetenia virtualilor membri ai Uniunii era intrinsec naional, nct, pentru acea etap, a fi vorbit de cetenia naional ar fi antrenat o exprimare tautologic. Or, integrarea consolidat prin crearea UE, a necesitat i instituirea ceteniei Uniunii. n al doilea rnd, este evident c ea este un act de novaie politicojuridic ntemeiat pe valorizarea, nu pe negarea ceteniei naionale, dei, prin definiie, un act novator cuprinde n sine i momentul negaiei. nsui criteriul ceteniei Uniunii st n principiul naionalitii: este declarat cetean al Uniunii orice persoan avnd naionalitatea unui Stat Membru. Desigur, naionalitatea nu este i nu poate fi privit exclusivist bioetnic, ca un dat absolut, primordial i fatal; ea s-a socializat tot mai mult, dei nu-i pierde, prin aceasta, aa cum vizeaz unii teoreticieni sau politicieni, ncrctura etnic nc n bun msur definitorie. Este o etnicitate istoric, ntemeiat tot mai mult n spiritualitate i n adeziunea fiinial la valorile ei constitutive, nu n vocea sngelui i alte exclusivisme atavice. n felul acesta, naionalitatea exist i are a se regsi deschizndu-se spre noi forme de socialitate. n consecin, principiul naionalitii unete, nu desparte cetenia Uniunii de aceea a statelor

85

membre; el este firul continuitii lor, vasul lor comunicant. De aici i statutul ceteniei Uniunii, care completeaz cetenia naional, nu o neag, nlocuind-o. Achiziiile de experien civic specific naiunilor, precum i valorile ireductibile, conjuncte lor, mbogesc coninutul ceteniei Uniunii; prin ele, aceasta se ridic de la conceptul abstract i de la proiectul voluntarist la regimul palpabil al unei instituii viabile; suportul ei generator este tocmai diversitatea ireductibil a valorilor etatic-naionale, proprii cetenilor statelor Uniunii. n acest sens, cetenia Uniunii se edific inductiv. Motiv pentru care relaia ei cu cetenia naional nu este de la genul proxim la diferena specific; cetenia naional nu se susine ontologic prin raportare la aceea unional, iar axiologic, ea cuprinde n propria-i condiie elementele de universalitate ce o consacr ca valoare politic. Aici nu e nevoie de medierea ceteniei Uniunii ca pretins purttor unic de universalitate. Ea nu este o transcenden, ci subzist, cum se precizeaz n TA, ca o completare la aceea naional. Relaia lor de conjuncie funcional este totui univoc ntemeietoare. Numai ca cetean al unei patrii poi resim i tri condiia ceteanului Uniunii. Ultima dintre ele nu poate fi revendicat abstract nici de ctre apatrizii tritori n Europa; ei au totui o patrie de suflet, n numele creia aspir la statutul de cetean al Uniunii. Altfel, ideea de cetean universal, avnd o recunoscut carier nc n gndirea politic mai veche, este un nonsens; n pofida grandorii unui ecumenism subsumat, ea probeaz un vid de gndire i un nihilism greu de mascat ntruct pretinde s construiasc universalismul condiiei umane dincolo de orice suport ontologic. Or acesta se origineaz cu necesitate n sentimentul apartenenei la o patrie: natural, adoptat sau mcar imaginat. Numai n limitaia cathartic, metafizic a Patriei afli temeiul i fiorul valorilor eterne. Bieii

86

internaionaliti! Ei nu tiu sau se fac a nu ti c ideea patriei universale este o contradicie n termeni, aa cum este i aceea a ceteniei universale. Patria e Patrie pentru c nu e un spaiu fizic sau psihic nelimitat; n limitaia ei st ntreaga ei personalitate infinit complinitorie. Iar cetenia, ca apartenen formal statuat la cetatea dat, nu poate fi universal. Proteismul ei civic i politic st n localismul ei recuperator de energii i dornic la acea deschidere nscut din contiina limitaiei. De bun seam, atunci cnd umanitatea va atinge stadiul condiiei cosmice, termenii problemei se vor schimba. Referitor la cetenia UE, aceasta nu poate fi - n baza celor afirmate mai sus - un tip n sine i pentru sine de cetenie, situat alturi, deasupra sau n opoziie cu aceea naional; ea se legitimeaz doar prin suportul i corelatul ei naional. Totodat, la rndu-i, din aceast poziie, ea poate da imbold ceteniei naionale, ntreinndu-i contiina critic a limitelor, dar i nzuina autodepirii. Cetenia UE, dac este secund sub aspect ontologic, nu este nicidecum secundar n finalitatea ei ei valoric i integrativ. Ct privete raportul juridic dintre cele dou forme de cetenie, acesta nu este unul de drept constituional, cu reducii aici inacceptabile, proprii unei construcii etatice federative. Uniunea European este - i n aceast privin - un edificiu specific, capabil s-i sporeasc n timp originalitatea. n baza celor prezentate, apreciem c n modificrile realizate de TA asupra unora dintre prevederile TM, nfiate n parte mai sus, subzist implicat spiritul socialitar al TA, apt s confere Comunitii Europene o funcie de construcie social sporit, menit a ngloba obiectivele economice, dar i a le depi spre noi orizonturi sociovalorice. Referitor la

87

modificrile aduse de TA la TUE, ele privesc - aa cum am ncercat s artm supra - mai mult dect aspectul politic: anume construcia unui cadru ontosocial integrativ la nivelul UE, cu rol de structur generativ de noi relaii, supraordonat instituiilor, procedurilor i mecanismelor comunitare, dar emergent entitilor statale i naionale componente, n msur s le coreleze n realizarea i realitatea deplin a unitii lor instituite.

Dac ne-am oprit asupra a ceea ce am considerat a fi semnificaia major a TA, acesta cuprinde ns diferite elemente de coninut, reflectate cu grij n literatura problemei. De aceea, nu semnalm dect unele aspecte. Astfel, TA duce mai departe ideea corelrii instituionalizate a metodei comunitare cu aceea interguvernamental, redistribuind de la pilonul 3 spre Comuniti atribuiile n materia vizelor, azilului, imigrrii i a altor politici privitoare la libera circulaie a persoanelor. Transferul (cu unele derogri, cel puin temporare) a acestor competene ctre sistemul instituional comunitar se justifica prin eficiena mijloacelor de aciune de care dispunea n aceast privin Comunitatea i pe care al treilea pilon nu le avea103. Pilonului trei i revin acum problemele cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, pentru care TA introduce instrumente juridice inspirate de sistemul comunitar (decizia-cadru) i extinde competenele Curii de Justiie104. ntre obiectivele UE fixate prin TM, ale cror dispoziii au fost reaezate prin TA, figureaz i acela privitor la afirmarea identitii Uniunii n relaiile internaionale (i) prin folosirea prghiilor unei politici externe i
103 104

Philippe Manin, lucr. cit., p.55. Ibidem.

88

de securitate comune, implicit prin definirea n timp a unei politici de aprare comune, capabil s conduc la o aprare comun dac Consiliul European hotrte acest lucru. Aa cum s-a remarcat i n literatura romneasc a problemei105, TA nlocuiete definiia termenului n cauz cu o definiie progresiv a politicii de aprare comun. Totodat, Uniunea Europei Occidentale (UEO) este privit ca parte integrant din

dezvoltarea Uniunii. TA dispune i instituirea funciei de nalt Reprezentant pentru Politica Extern, n persoana secretarului Consiliului UE. TA precizeaz, de asemenea, condiiile n care acesta s se integreze cadrului juridic al UE. TA a preconizat msuri de perfecionare i n domeniul instituional, domeniu ce va fi analizat n alt ordine. Reinem aici numai faptul, amintit n alt context, c Parlamentul European este chemat s joace un rol cu adevrat important n adoptarea legislaiei comunitare n baza extinderii procedurii codeciziei la 24 de noi domenii, ceea ce a nsemnat lrgirea responsabilitii sale legislative n aproape ntreaga arie a legislaiei comunitare106. i revine n continuare Consiliului European atribuia de a stabili orientrile generale ale politicii externe i de securitate comun, dnd deciziile asupra strategiilor comune n domeniile n care statele membre au interese majore, strategii care s fie materializate n cadrul UE. De aici rezult, nc o dat, c TA continu linia concepiei fundamentale a prevalenei voinelor naionale n luarea deciziilor majore legate de procesul integrrii i de folosirea n acest scop a structurilor comunitare.
Luminia Gheorghiu, Evoluia sistemelor juridice contemporane: privire special asupra tipologiei dreptului comunitar, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2004, p.227. 106 Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., pp. 190-191.
105

89

Dar TA nu marcheaz ncheierea unei evoluii instituionale; aa cum s-a apreciat, el reprezint o faz a unui proces constant de dezvoltare107.

5.4. Tratatul de la Nisa: modificri instituionale n perspctiva extinderii UE Anul 1999 anuna deja starea febril a sfritului de secol i de mileniu, dar i a continuitii novatoare n construcia comunitar i a integrrii europene dincolo de acest prag psihologic. Era anul n care au fost lansate Euro i faza a III-a a Uniunii Economice i Monetare i a intrrii n vigoare a Tratatului de la Amsteradam. TA lsase totui nerezolvat o seam de probleme instituionale, motiv pentru care s-a vorbit, poate prea apsat, despre insuccesul Amsterdam-ului108 sau chiar despre eecul negocierii Amsterdam109. Ca urmare, o conferin interguvernamental, anunat nc la Amsterdam i legat de perspectiva unei noi extinderi a UE, ndeosebi ctre rile Europei centrale i de est, s-a desfurat la Nisa n decembrie 2000. Ea a adoptat un proiect de Tratat care, definitivat apoi, a fost semnat n 2001 n aceeai localitate francez, intrnd n vigoare la 1 februarie 2003. Dispoziiile sale au fost ncorporate tratatelor existente. Acestea, aa cum au fost modificate prin Tratatul de la Nisa (TN), reprezint, pn la posibila ratificare a Constituiei europene, fundamentul instituional al Uniunii i al Comunitilor110.

Ibidem, p. 186. Claude Blumann, Louis Dubouis, lucr. cit., p. 17. 109 Philippe Manin, lucr. cit., p. 56. 110 Ibidem, p. 57.
107 108

90

Aportul esenial al TN este, aa cum s-a apreciat 111 , de natur instituional. Astfel, ntre altele, TN prevede modificri ale componenei instituiilor din perspectiva extinderii UE la cel puin 27 de state. Pentru Parlamentul European, s-a hotrt ca, ncepnd cu legislatura 2004-2009, numrul eurodeputailor s nu depeasc 732, locurile fiind repartizate ntre statele membre i acelea candidate (pentru Romnia - 33 locuri, ele fiind ocupate de la data aderrii la UE - 1 ianuarie 2007). TN consolideaz rolul colegislator al Parlamentului European112. Lrgirea Uniunii la aproape 30 de state membre este de natur s antreneze dificulti cu efecte blocante n realizarea acordului cu

unanimitate n Consiliu. Pentru limitarea lor, TN a redus cazurile n care statele membre pot folosi dreptul de veto. n baza acestei prevederi, deciziile asupra unor categorii de dispoziii care pn la intrarea n vigoare a TN erau luate prin unanimitate, urmau s fie adoptate cu majoritate calificat. Astfel, n materia politicilor comunitare, dispoziiile privind cooperarea judiciar civil ori acordurile comerciale asupra serviciilor sau proprietii intelectuale reveneau acum deciziilor cu majoritate calificat. Merit semnalat faptul c ntre reglementrile privind folosirea votului figureaz i aceea dup care majoritatea calificat trebuie s cuprind 62% din populaia total a UE (verificarea fiind fcut la cererea unui membru al Consiliului). Se poate lesne observa c, dincolo de aspectul tehnic al reglementrii n cauz, st principiul democratic, de coninut, al forei de reprezentare prin vot a voinei populare majoritare a Comunitii, voin care, altfel, nu e automat acoperit de votul majoritar al membrilor Consiliului. Condiia tehnic a votului majoritar exprim n fapt avansul
111 112

Ibidem. Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 196.

91

politic al democraiei reprezentative n exerciiul comunitar i de integrare. Voina etatic reprezentat de fiecare membru al Consiliului trebuie, astfel, s consume cu voina popular majoritar a Uniunii. Aceasta din urm este temeiul celei dinti. Se avanseaz, la acest nivel, spre o democratizare real a structurilor instituionale, chiar dac aici procesul - n curs de perfecionare - nu calchiaz n form, ci prelungete n coninut natura democratic a statelor membre ca puteri publice naionale.

Reprezentativitatea nu e nici aici o problem de cantitate dac nu e mai nti una de esen. Ea se nscrie ca o component hotrtoare n trendul construciei integrative la nivel social Europene. n legtur cu Comisia European, TN sporete puterile a vieii i civilizaiei Uniunii

preedintelui n scopul adncirii coerenei unui colegiu ce urmeaz s numere mai mult de 20 de membri. Odat cu semnarea tratatului de aderare a Romniei i Bulgariei, Consiliul decide asupra numrului membrilor Comisiei. Modalitile de rotaie n compunerea colegiilor succesive vor respecta principiul tratrii egale a statelor membre, corelat cu acela al reflectrii satisfctoare a criteriului demografic i geografic113. n acelai timp, aa cum s-a apreciat114, sistemul jurisdicional a fost modificat foarte discret i foarte profund. ntre prevederile TA figureaz unele care depesc, prin importana lor, aspectul pur tehnic. Astfel, fiecare stat membru urmeaz s aib un reprezentant la Curtea de Justiie. Totodat, se are n vedere crearea camerelor jurisdicionale specializate pe anumite domenii litigioase i o redistribuire a competenelor ntre Curte i Tribunalul de Prim Instan.
113 114

Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, n loc. cit., p. 61. Guy Isaac, Marc Blanquet, lucr. cit., p. 23.

92

TN face precizri de ordin funcional asupra Curii de Conturi, a Comitetului Economic i Social i a Comitetului Regiunilor. Noi prevederi, n raport cu TA, apar i n ce privete cooperarea consolidat. Ea a fcut obiectul unei incontestabile promovri prin TN, cmpul su de aplicare fiind extins, cu o logic ireproabil, la al doilea pilon (PESC) 115 , cu excepia domeniului aprrii. Potrivit TA, statele membre realizau cooperarea n baza cadrului instituional unic i n interesul Uniunii i a celorlalte state membre. Dar mecanismul cooperrii consolidate era grevat de condiii greu de mplinit practic116. Or, prin TN, un stat membru nu mai poate opune un veto iniierii acestui tip de cooperare, la a crui declanare e necesar, totui, participarea a minimum 8 state. TN se situeaz pe linia continuitii efortului de consacrare a valorilor democratice n construcia european. Dar, dac n TA accentul era pus pe sancionarea unui stat membru care nclca drepturile i libertile fundamentale (statuate n Convenia european, elaborat n cadrul Consiliului Europei i semnat n noiembrie 1950 la Roma), TN mizeaz pe prevenirea nesocotirii lor. n acest sens, Consiliul, n baza unei propuneri fcute de o treime dintre rile membre ctre Parlamentul European ori de ctre Comisie, poate constata - cu o majoritate de 4/5 dintre membri, pe baza avizului conform al Parlamentului European i dup audierea statului n cauz - riscul evident de violare a drepturilor i libertilor care fundeaz Uniunea. Recomandrile adresate statului n cauz au astfel un rol preveniv.

115 116

Ibidem. Augustin Fuerea, lucr. cit., p. 64.

93

De Nisa se leag i constituirea Conveniei care a proclamat la 7 decembrie 2000 Carta UE a Drepturilor Fundamentale. nc n octombrie 1999, Consiliul European a lansat, la Tampere (Finlanda), proiectul edificrii unei arii de libertate, securitate i justiie n UE. Elaborarea acestui document a reprezentat, n opinia general, unul dintre cele mai importante evenimente, marcnd hotrtor evoluia procesului integrrii. Progresul construciei Europei unite, el nsui o continuare n plan comunitar i integrativ a achiziiilor calitative de ordin economic i tehnologic, politic i social-democratic n statele membre, trebuia s dobndeasc expresia concentrat a unui suumum valoric, care a luat forma Cartei Drepturilor Omului n UE. n opinia noastr, documentul era o tentativ, poate insuficient contientizat axiologic, de a revitaliza politic motenirea de cultur i civilizaie european n linie democratic, legat de aceea spiritual i moral. Demnitatea uman, libertatea, egalitatea, solidaritatea i alte valori universale erau proiectate n cmpul ontos-ului social integrativ al Uniunii. n acest cadru, ele aveau ansa s nu mai fie exigene mai mult sau mai puin abstracte, putnd s devin proiect nemijlocit, susinut politic i juridic, al condiiei reale a omului european. Pn la apariia Cartei, sistemul comunitar de protecie a drepturilor omului avea o seam de limite. Acesta asigura o protecie indirect prin intermediul principiilor generale ale dreptului comunitar 117 . Totodat, asigurarea proteciei era la latitudinea judectorilor; ncorporarea

drepturilor fundamentale n ordinea juridic a Comunitii doar prin invocarea precedentelor (tradiii constituionale comune statelor Uniunii,

Mariana Papatulic, Drepturile omului n legislaia european (UE), n vol. Petre Prisecaru, Nicolae Idu (coordonatori), Reforma constituional i instituional a Uniunii Europene, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 77.
117

94

instrumente internaionale) nu garanta convingtor sigurana legal. Or, prin catalogul de drepturi enunate n Cart, se asigur circumscrierea lor exact, anterior oricrei dispute cu comunitatea sau cu autoritile naionale 118 . La acestea se adaug i faptul c n sistemul existent perceperea la nivelul ceteanului Uniunii a proteciei i a beneficiului ei erau grevate de un tehnicism care reclama sprijinul juritilor119. Invocarea tradiiilor constituionale comune i a izvoarelor dreptului internaional nu putea opera spontan i direct, ci rmnea un act tehnic; el dilua ns semnificaia valoric i impactul psihologic al drepturilor recunoscute omului i care, pentru el, trebuiau s rmn palpabile. n acest context, adoptarea Cartei - n care sunt legitimate i drepturi de nou generaie, precum dreptul la protecia secretului datelor personale, drepturi n materie bioetic sau dreptul la o administraie funcional120) - a permis depirea n bun msur a unor carene n ce privete protecia drepturilor omului. Mai mult, ea face pasul vizibil de la protecia juridic formal a drepturilor omului la protecia propriu-zis a omului. Iar sub aspect strict juridic, perspectiva integrrii Cartei n tratate, dei lsat deschis procesului post-Nisa, oferea totui posibilitatea unei interpretri mai largi a legislaiei secundare tangente drepturilor sociale inserate n Cart121. Ceea ce s-ar putea totui evalua critic este concepia care st la baza Cartei. Documentul - dei, cum afirmam supra, urmrete s plaseze problematica drepturilor omului n cmpul real al vieii comunitare i al integrrii europene -, cu toate acestea el livreaz de fapt o list a
Ibidem, p. 78. Ibidem. 120 Gyula Fbin, lucr. cit., p. 48. 121 Mariana Papatulic, lucr. cit., p. 90.
118 119

95

drepturilor fundamentale, neputnd evita aspectul unui elaborat oarecum prefabricat. Astfel, nu este suficient valorificat experiena normativ a sistemelor naionale de drept n materia proteciei juridice a drepturilor omului; acestea sunt un laborator viu de reguli, n care producia normativ are lor inductiv, prin generalizarea i abstractizarea situaiilor concrete. Or, o construcie proiectiv, dus din generoase, dar abstracte exigene, nu poate obine convingtor fora vie a unei normri provocate de situaii, apt s produc rspunsul normativ cel mai adecvat. Soluia nu poate fi alta dect aceea a generalizrii la nivelul Uniunii a experienei de cunoatere social i de politic legislativ a statelor membre. Iar rezultatul astfel obinut, cristalizat n valori eurointegrative i n norme comunitare chemate s le exprime firesc, se rentoarce la sursa naional originar generativ a vieii comunitare; pentru aceasta din urm, cele dinti sunt acum valori regsite i respectiv, modele normative cu adevrat viabile.

Tratatul de la Nisa avea anexat o Declaraie privind viitorul Uniunii. n baza ei i a ntrunirii Consiliului European la Laeken/Bruxelles, n decembrie 2001, s-au desfurat lucrrile pe o perioad ce a depit un an - ale Conveniei (Conventului) pentru viitorul Europei, la care au participat i reprezentani ai statelor candidate. Declaraia de la Laeken ceruse o concentrare pe o seam de aspecte instituionale vitale pentru Comunitatea European i pentru Uniune
122

: delimitarea strict a

competenelor n cadrul UE; reducerea numrului instrumentelor legislative i folosirea mai hotrt a legislaiei-cadru; mai mult democraie, ca i transparen i eficien n luarea deciziilor i funcionarea instituiilor; clarificri asupra statutului Cartei drepturilor
122

A se vedea sinteza lor n Octavian Manolache, lucr. cit., p. 78.

96

fundamentale. Alturi de cele enunate i ca un corolar al lor, se cerea simplificarea Tratatelor CE i UE, delimitarea mai clar a identiii UE n raport cu Comunitile, elemente care s permit n cele din urm adoptarea unei constituii europene. Convenia a antrenat la dezbateri societatea civil prin parteneri sociali i lumea afacerilor, prin organizaii neguvernamentale, mediul academic i ali factori de opinie. Ea a procedat apoi la sinteza ideilor i propunerilor fcute, decelnd raionalitatea propunerilor favorabile, dar i a acelor nefavorabile organizrii constituionale a UE. Prin dezbateri i compromisuri, a fost posibil adoptarea consensual a unui proiect de Tratat asupra unei Constituii pentru Europa, aprobat de Consiliul European din iunie 2003 (Thessalonic). Conferina interguvernamental 123 , dup eecul din decembrie 2003, rezultat din opoziia Spaniei i Poloniei (care se opuneau abandonului condiiilor de vot bazat pe majoritatea calificat, stabilit prin Tratatul de la Nisa), s-a ncheiat prin adoptarea unei versiuni uor modificat n iunie 2004. A urmat semnarea a ceea ce s-a numit Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa (octombrie 2004). Documentul a fost semnat la Roma, simbolic n aceeai sal unde fuseser semnate tratatele din 1957. n ce privete coninutul su, proiectul schimb profund arhitectura Uniunii124; ea urmeaz s primeasc pe viitor personalitate juridic, n timp ce Comunitatea European va disprea. Structura instituional va evolua i ea. Astfel, ntre altele, Consiliul European ar urma s fie prezidat de o
interguvernamental este - dup cum rezult i din denumirea ei - o conferin diplomatic a statelor membre, unde guvernul fiecrui stat, reprezentnd puterea suveran a acestuia, hotrte mpreun cu celelalte guverne, pe baz de unanimitate, asupra unor probleme cardinale ale funcionrii UE. De aceea, o astfel de conferin nu st sub fora instituional a organelor comunitare, urmnd ca hotrrile luate s se conformeze procedurilor de ratificare proprii dreptului intern al fiecruia dintre statele membre (Cf. Gyula Fbin, lucr. cit., p. 49). 124 Guy Isaac, Marc Blanquet, lucr. cit., p. 24.
123Conferina

97

personalitate care s nu fie aleas din rndul efilor de stat sau de guvern n exerciiu; un ministru al afacerilor externe al UE ar prezida Consiliul afacerilor externe, care ar aparine Comisiei; Preedintele Comisiei ar fi ales de Parlament n funcie de rezultatul alegerilor europene. Dar, aa cum s-a apreciat, n cazul c aceste reforme vor mbunti vizibilitatea exterioar i legitimitatea democratic a Uniunii, ele ar putea totui multiplica, n acelai timp, riscurile unor dificulti interne125. De asemenea, majoritatea calificat din Consiliu va fi simplificat ncepnd cu 2009. Totodat, bazele instrumentelor juridice ale Uniunii vor fi radical schimbate: competenele vor fi redistribuite pe categorii generice
126

(competene exclusive,

competene partajate .a.), unele rmnnd particularizate pe politici sectoriale. Sistemul normativ va cuprinde legea european (corespunznd vechilor reglementri de baz), legea-cadru european (pentru vechile directive), regulamentul european (pentu vechiul regulament i vechea directiv) etc. Se poate observa c decizia bazat pe unanimitate, semn al interetatismului, va rmne n vigoare n numeroase cazuri, nu doar n aria politicii externe i de aprare, ci n egal msur n unele domenii sensibile, evideniate de Tratatul Comunitii Europene, precum armonizarea fiscalitii sau politicile sociale. De aceea, Constituia pentru Europa nu este o constituie federal, iar sistemului instituional al Uniunii i lipsesc multe pentru a-l compara cu acela al unui stat federal127. Validitatea Tratatului constituional a fost condiionat de ratificarea la nivel naional, dup procedurile fiecruia dintre cele 25 de state membre.

Ibidem, p. 25. Ibidem. 127 Philippe Manin, lucr. cit., p. 63.

125 126

98

n august 2005, ratificaser deja Tratatul 13 state membre. Dar referendumul organizat n acest scop n Frana (mai 2005) i Olanda (iunie 2005, aici cu rol consultativ) l-au respins. Ca urmare, Consiliul European din iunie 2005 a hotrt prelungirea procesului de ratificare peste termenul stabilit (1 noiembrie 2006)128. Respingea, prin voin popular, a Tratatului n rile amintite nu este, socotim, ntmpltoare. Ea trebuie s dea oricum de gndit politicienilor, dar i doctrinarilor. Nu att ritmul, considerat poate prea alert, al consolidrii constituionale a comunitarizrii ct i a UE n ansamblu - n raport cu sedimentarea, ntr-un ritm socotit probabil mai lent, n mentalul public, a contiinei identitii constituionale europene explic acest refuz. El este semnificativ prin starea de spirit ce l-a provocat, mai puin manifest, dar puternic n adncurile psihologiei colective. Nu doar popoarele celor dou state, dar i celelalte au perceput instituiile comunitare, cum am mai constatat, ca entiti nu o dat exterioare, de factur birocratic i nstrinant fa de viaa de fiecare zi cu problemele ei, dar i fa de viaa mai adnc, a felului de a fi ntr-o istorie trit i condensat metafizic i afectiv n experiene care nu pot fi reduse la proiecte politice. Numai cnd un proiect politic, aici Tratatul instituind o Constituie pentru Europa, are a ngemna i exprima nu doar politic, ci la modul cel mai concentrat, desigur - nsui orizontul socialitar global al arealului european unit, atunci Constituia Continentului va putea cuprinde emblematic fiina ntreag a Europei nfrite, n care fiecare etnie endogen dar i fiecare resortisant, endogen sau nu, se vor regsi precum pasrea n aerul ce i permite zborul. Ca s fie un proiect viabil i o cale de urmat, Tratatul constituional trebuie s fie i un bilan; el are a fi acea
128

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 19.

99

suprastructur politico-juridic apt s exprime formal achiziiile ntregii dezvoltri creia i-a urmat. Altfel, rmne un elaborat al voinei pure. n faza actual, acesta nu e un pericol chiar aa de abstract. nct, ceea ce pare a fi un eec, fie i provizoriu, al implementrii juridice a Tratatului n viaa europenilor integrai sau n curs de integrare, este mai degrab un ctig de luciditate i o lecie de spirit critic nutrite n contiina public, transformat din martor n actor principal al Europei integrate. Votul negativ a demonstrat c integrarea nu este un scop n sine, o performan de imagine i exerciiu politicianist; supralicitat, cntat i ideologizat ndestul, ea are, ns, a servi i a se mula pe tendina fireasc a europenilor de astzi de a construi puni durabile ntre ei i, astfel, spre sinele lor. Pus n acest registru, problema Constituiei UE antreneaz - tocmai pentru c este o problem -, o seam de interogaii inevitabile. Experiena istoric a oricrui popor este o iniiere existenial; n acest sens, Tratatul constituional al UE are, dincolo de latura sa tehnic, acel suflu spiritual capabil s sublimeze experienele naionale, particulare n forma lor, dar universale prin valorile lor constitutive, pentru a le revivifica i exprima att acoperitor ct i esenial? Se regsete n acest document fiecare entitate etnic sau individual, altfel spus - are el o reprezentativitate (inclusiv sub aspect juridic) scontat? Condiia juridic a Tratatului exprim n msura ateptat, pe lng forma extern (forma de exprimare) a izvorului fundamental de drept, acea form intern, ordonatoare ierarhic de principii, norme i instituii de drept, chemate s reflecte noncontradictoriu misiunea Comunitii i a Uniunii? n ce msur solemnitatea juridic a documentului, fiind cu necesitate una de stil i limbaj, de voin politic prescriptiv, este mai nti, totui, una imanent, izvornd din principiile directoare? Constituia UE statueaz unitatea n

100

diversitate. Dac unitatea european trebuie construit, diversitatea pe multiple planuri proteic a actorilor ei naionali apare ca o tendin natural. i cu toate acestea, ea poate slbi, periclitnd fora creaiei naionale, n care st i puterea ca atare a structurilor de integrare. Ne ntrebm, de aceea, ct de concludente sunt mijloacele juridice de prevenire a destruciei politico-ideologice pe care o genereaz federalismul sau alte strategii mondialist-nivelatoare? Ce garanii constituionale, n acord cu voina popoarelor Uniunii, previn aventurismul politic antinaionalist? n fine, dac raportm textul Constituiei UE nu la conjunctura istoric i la oportunitile prin definiie trectoare, ci la idealurile i nzuinele perene ale umanitii, ne putem ntreba asupra valorii ei de universalitate autentic. n acest sens, o abordare nc ideologic i interesat a problematicii drepturilor omului nu ntreine oare sau chiar acutizeaz, n numele iubirii umane i a libertii concepute liberalist- egocentric, comportamente anomice n ordine individual, care distrug fibra bioetic a individului, dup cum i pretenii revendicative, iredentiste din partea celor care se cred ndreptii s invente drepturi colective, generatoare de tensiuni macrogrupale? O abordare subiectivist a drepturilor omului, drapat, cum afirmam i n alt context, n justificri universaliste, poate amorsa conflicte intraeuropene care s evidenieze nc odat n istoria continentului nostru c forele entropice cele mai puternice sunt aici, nu n afara Europei i a mentalului nostru. Constituia UE poate mrturisi, i ea, despre adevrata universalitate a condiiei umane, exprimat juridic prin acele drepturi i n acel mod mai potrivit de a le susine, care s porneasc nu de la formule inventate, propulsoare a individualismului dizolavant, ci de la suflul valorilor capitale ale umanitii personalizate n fiecare popor. Individul nu are cum s fie liber dect n relaia social cu ceilali; el se

101

formeaz i se definete ca om, ca fiin liber n baza valorilor colective, nereduse ns la etnicitatea exclusivist. Condiia uman se revendic

prioritar spiritualitii; ea este mai ales cosmic, dect teluric. Din aceast perspectiv, Constituia UE are a-i redefini nu doar substana juridic prescriptiv; nti de toate, ea are a-i redefini temeiul metafizic. O rediscutare ntemeietoare - filosofic, bioetic, pedagogic - a problematicii drepturilor omului rmne de ateptat; ea ar putea pune bazele, la nceput de mileniu, unei perspective axiologice capabil s elimine falsele probleme, orientnd atitudinea politic i normarea juridic n materie. n aceast privin, Constituia UE mai are de parcurs drumul clarificrilor eseniale. Nu puini autori, nu numai din spaiul literaturii politico-juridice romneti, discut despre Constituia UE ca i cum ea ar fi o realitate juridic implementat, dei ei nii admit c lucrul abia urmeaz s se produc. Nu o dat, un entuziasm dogmatic obtureaz declamatoriu nelegerea adevratei substane a documentului. Nu este ns rostul paginilor prezente s ncerce analiza monografic a Constituiei UE, a crei nelegere reclam, de altfel, un efort colectiv de clarificare.

5.5. Spre o Europ integral: extinderea UE spre estul continentului (2003-2007 i n perspectiv) 5.5.1. Extinderea, o alt ipostaz a integrrii Am desprins n paginile anterioare c integrarea are ca dimensiune emblematic construcia instituional i normativ comunitar, fr ns a se reduce la ea. Componenta interguvernamental a integrrii joac n ordinea ei un rol indispensabil n realizarea unitii europene i n afirmarea identitii UE. i aceasta, pentru c integrarea nsi este procesul

102

reordonrii organice a tuturor factorilor constituieni ntr-o structur autogeneratoare de energii turnate n forme instituionalizate i de cooperare. Aceast structur este tocmai Uniunea European. Raportat la angrenajul constitutiv al UE, extinderea integrrii este, cum am constatat, mai mult dect o dezvoltare pe orizontal i o cretere spaio-cantitativ. Ea antreneaz schimbri structurale, instituionalcomunitare, dar i de cooperare ameliorat. nct, paradoxal, ceea ce numim extindere i pare, terminologic, a veni n contradicie cu intensiunea unui proces de consolidare interioar precum este integrarea, constituie expresia necesar a unei faze superioare a construciei europene. Acum continentul nostru are a se cuprinde pe sine integral, are a-i exprima tendenial identitatea la nivelul ntregii Europe. Desigur, e vorba de o direcie evolutiv aflat n momentul de fa ntr-o faz hotrtoare, dar ncheierea ei ulterioar va ntmpina o conjunctur care, fiind n linii mari previzibil, nu va putea fi ntru totul controlabil. Oricum, extinderea Comunitilor, mai recent spre centrul i estul Europei, s-a dovedit un proces de construcie i reconstrucie interioar; ea este o alt fa i o alt faz a integrrii europene n derulare. Extinderea este chemat s mplineasc o misiune asumat i urmrit consecvent, s nchid cercul identitii europene la scar continental: acea limitaie care nu limiteaz, acea realitate politic i spiritual apt s se deschid spre toate zrile n msura n care, numai, se descoper pe sine i i obiectiveaz creativ necesara diferen specific. Literatura problemei prezint pe larg trendul extinderii, cu avataruri i izbnzi lund proporii de epopee. Ar fi superfluu s-l descriem prin reducie la amnunte. Vom marca doar momentele definitorii ale extinderii.

103

De la crearea, la nceputul anilor 50, a primei Comuniti Europene (CECO) de ctre cele ase nalte Pri Contractante i pn la extinderea spre est a Uniunii Europene instituite la Maastricht n 2002 i numrnd la nceputul lui 2007, dup aderarea Romniei i Bulgariei, 27 de state, s-a strbtut un drum presrat cu nu puine dificulti n ncheierea negocierilor de aderare i n acceptarea acquis-ului comunitar. Pentru ca statele aderante s se europenizeze (n sensul acceptrii valorilor politice, economice i instituionale ale Comunitilor, precum i a expresiei lor juridice: acquis-ul comunitar) a trebuit ca Europa comunitar i integrat la nceput ca Idee i apoi ca realitate palpabil - s se franuzeze, s se hispanizeze etc., etc. iar acum s se romnizeze ori bulgarizeze129, adic s se regseasc pe deplin n concretul ei, n dimensiunea divers a naionalului. Aceasta nu este forma exterioar a unui numitor comun valorile integrative, ci coninutul viu al particularului pe care se sprijin i prin care se justific integrarea. Ea se legitimeaz ca integrare a ceva. Din aceast perspectiv, Europa unit nu poate fi dect o uniune european a naiunilor: unitatea ei st n diversitatea ce o justific i o susine. Iar extinderea UE, implicit spre estul continentului, duce pn la capt logica sa interioar: o logic a diversitii care unete. n acest sens, extinderea Comunitilor i a UE a reprezentat o necesitate care, virtual, a nsoit

Expresiile folosite aici sunt rebarbative nu doar din stngcie lingvistic, ci n primul rnd datorit lipsei, ndeobte resimit, a exerciiului intelectual de a construi inductiv valorile generale i de a le fixa temeiul ontic n particular, aici n realitile naionale specifice n care i prin care valorile Europei integrate se justific i se regsesc ca realiti efective, nu doar ca proiect dezirabil. Or, insuficiena exerciiului lingvistic miznd pe logica induciei vdete c problema termenilor inadecvai este mai nti problema unui mod mai puin adecvat de gndire, prizonier al separrii Ideii, Proiectului, Idealului, concepute steril sau voluntarist, de fora proteic a vieii, numai prin care ele primesc sens adevrat.
129

104

permanent procesul comunitarizrii i al integrrii. Din punct de vedere practic, ea s-a realizat ns pe etape.

5.5.2. Extinderea vestic i sudic a integrrii n Comuniti n sensul mai sus acceptat, nu Comunitile s-au extins, n evoluia lor, ci integrarea n structurile unificate ale acestora s-a extins. Iar evoluia CEE, apoi a CE i a UE a nsemnat totodat reglarea i perfecionarea condiiilor de aderare, a aspectelor de procedur i de reprezentare instituional a Comunitii n procesul negocierilor de aderare. Negocierile cu statul solicitant aveau s fie purtate de Consiliu; la primirea unei cereri de adeziune, Consiliul trebuia s se pronune n unanimitate. Complementaritatea componentelor celor trei Comuniti i fuzionarea ulterioar a instituiilor lor a impus ca cererile de aderare s fie adresate simultan acestora. Mai trziu, prin Actul Unic European, Parlamentul era chemat s emit un aviz conform asupra extinderii. Ceea ce a caracterizat extinderea nc de la nceput - totui cu inevitabile nuane de la un caz la altul - a fost faptul c negocierile de aderare nu luau n discuie obiectul i sensul integrrii ori finalitatea ei practic. Se negociau doar msurile tranzitorii i termenele de adaptare a noilor membri la acquis-ul comunitar, nu i regulile existente130. Ceea ce dovedete consecvena proiectului comunitar i a liniilor sale directoare, n raport cu care conjunctura atingea modul de negociere i circumstanele ei, dar nu principiile ntemeietoare i exigenele de urmat. Astfel, rile solicitante, pe lng faptul c trebuiau s fie stat de drept, s aib regimuri pluraliste i s asigure respectarea efectiv a drepturilor i libertilor fundamentale, urmau s-i nsueasc prescripiile Tratatelor institutive i
130

Octav Bibere, lucr. cit., pp. 58-59; Jean-Luc Sauron, lucr. cit., pp. 70-71.

105

a valorilor lor intrinseci. n acest sens, acquis-ul comunitar constituia un reper nemijlocit, presupunnd, ntre altele, acceptarea prioritii

reglementrilor comunitare fa de dispoziiile naionale contrare i nsuirea procedurilor menite s asigure interpretarea unitar a dreptului comunitar131. Un prim moment al extinderii s-a produs la 1 ianuarie 1973, cu primirea Danemarcei, Marii Britanii i Irlandei. Este semnificativ c primele dou state, dei membre ale AELS, s-au decis i ele s adere, ceea ce evidenia fora coagulant superioar a Comunitilor i a Pieei Comune. Marea Britanie i-a depus prima cerere de aderare n august 1961, solicitnd un intermezzo de tranziie de 12 ani, precum i derogri pentru o list de produse peste acest interval. Dar puternicile interese i legturi extraeuropene ale insularilor, ndeosebi relaiile speciale cu SUA ori acelea din cadrul Commonwealth-ului, fceau dificil o compatibilitate real cu politica integrrii europene, motiv pentru care prima candidatur a euat. A doua solicitare britanic, din mai 1967, era mai puin condiionant dect prima. Cu toate acestea, a fost i ea respins. Opoziia Franei, repetat i acum i explicat de ctre analiti oarecum reductiv prin atitudinea antibritanic a generalului De Gaulle, era n fapt motivat principiar de conservarea finalitilor, originar convenite, ale Comunitilor i de la a cror mplinire nu se puteau admite excepii de substan. n urma unui al treilea demers, de data aceasta pe fondul unei evoluii politice favorabile, att pe plan intern britanic, ct i european, negocierile ncepute n 1970 sau finalizat cu semnarea Tratatului de la Bruxelles (ianuarie 1972), care deschidea calea spre integrarea Marii Britanii. ns dosarul integrrii
131

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 79.

106

Regatului Unit a ridicat destule probleme Comunitii i dup aderare. Britanicii au renegociat condiiile de aderare n dou etape ulterioare, obinnd satisfacie prin reducerea contribuiei la bugetul comunitar i, totodat, prin suplimentarea fondurilor primite n cadrul aciunilor comunitare pentru regiuni considerate defavorizate (ara Galilor i nordvestul Angliei). La 1 ianuarie 1973, urmare a ratificrii tratatului, intrau n Comunitate, odat cu Marea Britanie, Danemarca i Irlanda. Tratatul fusese semnat i de Norvegia, ns a fost respins prin referendum naional, aa cum avea s mai fie respins i n anii 90 (la referendumul din noiembrie 1994). Aici, interese economice specifice (precum protecia etatic a productorilor agricoli sau refuzul limitrii comunitare a pescuitului, resurs economic major n Norvegia) au justificat respingerea aderrii de ctre naiunea consultat democratic. Prima extindere a nsemnat i experimentarea de ctre Comuniti a procedurii de aderare i de stabilire a condiiilor ei132. Extinderea n cauz a evideniat totodat riscurile unor denaturri ale procesului comunitar, fa de care s-a formulat principiul c aderarea unor noi membri nu trebuie s repun n cauz sistemul 133 . Era o reacie la dificultile provocate de creterea numrului statelor membre i accentuate prin extinderile ulterioare, care antrenau sporite presiuni asupra sistemului instituional comunitar. Afar de aceasta, interesele statelor membre, inevitabil eterogene n nu puine privine, generau tensiuni n interiorul

comunitilor lrgite, care trebuiau controlate.

132 133

Jean-Luc Sauron, lucr. cit., pp. 70-71. Roxana Munteanu, lucr. cit., pp. 79-80.

107

Este i motivul pentru care urmtoarele momente ale extinderii au fost aezate sub semnul unei prudene necesare, oricum constructive, nu blocante. Lucru dovedit mai nti de extinderea integrrii comunitare spre Europa de Sud, unde unele state aveau acorduri economice semnate cu Piaa Comun: Grecia - din 1961, Spania - din 1970 i Portugalia - din 1972. Statele n cauz beneficiau de avantaje tarifare la export, neavnd ns obligaii de reciprocitate. Ele reuiser, ntre timp, s depeasc experiena unor regimuri politice nedemocratice, trecnd, nu uor, la democraia pluralist. n iunie 1975 - Grecia, n martie 1977 - Spania i n iulie acelai an - Portugalia i-au prezentat candidatura. La 1 ianuarie 1981 Grecia devenea al zecelea stat aderat, aducnd cu sine n spaiul comunitar i o ndrjire politic mai greu digerat de ceilali parteneri. Cu o economie mai slab n raport cu aceea a membrilor Comunitilor, Grecia a beneficiat de Fondurile structurale, nedepnd ns prea uor inflaia, datoriile i productivitatea mai sczut a sectorului public. n politica extern, n pofida angajamentelor asumate n cadrul NATO, respingea activ politic de confruntare militar n Mediterana oriental a celor dou blocuri militare (fr s arate ns aceeai coeren ct privea zone de confruntare mai puin apropiate). Linia sa politic att de proprie (ndeosebi n chestiunile balcanice) nu a fost ntotdeauna uor de neles n cancelariile occidentale 134 , dar grecii au rmas consecveni cu ei nii, convini c numai astfel pot nsemna ceva pentru cauza comunitar. Negocierile cu Spania i Portugalia au progresat lent, nefiind lipsite, nici ele, de dificulti i probleme. Astfel, indicatorii economiei spaniole nu erau atractivi pentru Comuniti: cretere economic redus, inflaie, omaj (22% n 1985) i degradare a balanei plilor. Pe de alt parte, concurena productorilor
134

Octav Bibere, lucr. cit., p. 66.

108

agricoli spanioli pe piaa comunitar i sporirea, prin aderare, a migraiei forei de munc spaniole pe piaa comunitar a muncii ori redistribuirea fondurilor structurale provocau ngrijorri reale viitorilor parteneri135.La rndu-i, Portugalia, dup ce depise, ca i Spania, izolarea politic datorat regimului dictatorial, nu reuise totui s depeasc n ritmul scontat i dificultile economice. Cu o industrie modest i o agricultur neproductiv, cu o politic economic controlat de reelele sufocante ale FMI, cu inflaie de 34% n 1983 i 12% omaj n 1984, Portugalia provoca serioase preocupri Comunitilor. Ele au acceptat, n favoarea Portugaliei, msuri tranzitorii i de finanare masiv a proiectelor de dezvoltare136. Am nfiat cteva dintre dificultile aderrii din aceast etap numai pentru a ntri ideea c drumul intrrii n Comuniti a fost unul spinos, dar s-a dovedit c obstacolele att de diferite pot fi depite prin negocieri realiste. n cele din urm, statele iberice s-au integrat n Comuniti prin semnarea Tratatului de aderare n iunie 1985 (intrat n vigoare la 1 ianuarie 1986). Acum se putea vorbi de Comunitatea celor doisprezece. Extinderile produse pn n acest moment ddeau deja greutate Comunitilor, n msur s se confrunte redutabil cu alte fore economice mondiale. CEE devenea cea mai puternic for comercial a lumii, avnd i un spaiu cu cei mai muli cumprtori (320 milioane la acea dat), cu o industrie i o agricultur performante 137 . Una dintre consecine era i ridicarea prestigiului politic al Europei comunitare n organizaiile internaionale. Cum ns statele recent integrate aveau un nivel de dezvoltare mai sczut, de altfel ca i Irlanda, structura economic a

Ibidem, p. 67. Ibidem, p. 68. 137 Ibidem, pp. 68-69.

135 136

109

Comunitilor i-a vdit eterogenitatea, s-au resimit divergenele de interese i competiia dintre comunitari (n domeniul politicii agricole, al pescuitului i dreptului mrii, dar i n altele), ceea ce a provocat, n anumite momente, riscul deconstruciei comunitare. S-a putut de asemenea observa c statele membre - nu numai acelea cu o mai mare greutate economic i politic - tind s vad n Comuniti ceea ce interesele lor i, n consecin, ateptrile lor le impun s vad i s conceap a fi Comunitile. Dar negocierile i aranjamentele politice i juridicinstituionale au putut de fiecare dat, cum am constatat, s gseasc numitorul comun: tendina sintetic, nu suma, imposibil de obinut, a intereselor particulare. De aici, arta compromisului constructiv i a prevederilor prudente. Acestor exigene tactice li s-au adugat i clarificri strategice. Una dintre ele inea de legitimarea perioadei de preaderare cu o durat nedeterminat, n scopul implementrii reformelor apte s reduc decalajele i s elimine seismele de impact ale integrrii (clauz invocat cu prilejul cererii de aderare a Greciei). n acelai scop, tratatele de adeziune ale celor trei state cereau acestora s recunoasc finalitatea documentelor institutive ale Comunitilor i s-i nsueasc actele juridice normative ale instituiilor lor.

5.2.3. Continuarea procesului de extindere Reducerea sensibil a importanei Asociaiei Europene a Liberului Schimb pe msura creterii interesului fa de Comuniti a fcut s asistm la o a treia extindere. Ea a avut loc n ianuarie 1995, n urma negocierilor de aderare ncepute n februarie 1993 cu Austria, Finlanda i Suedia. Dei aceste aderri reprezentau o a treia etap a extinderii, totui ele erau privite, din perspectiva Comunitilor, ca fiind prima lrgire a

110

Uniunii Europene138. Ea a atras necesare modificri instituionale: Comisia dispunea acum de nc trei mandate, numrul parlamentarilor a crescut cu 59, n timp ce a fost stabilit la 26 de voturi minoritatea cerut pentru blocaj n Consiliu, iar majoritatea la 62. Derularea extinderii n faza menionat era deja n msur s ateste c perspectiva lrgirii UE era att o exigen politic, dar i o oportunitate major pentru Europa139.Creterii economice i avantajelor comerciale ale Pieei Unice li se adugau stabilitatea i securitatea la nivel continental; acestea se rsfrngeau, printr-o conexiune invers, asupra consolidrii edificiului integrrii europene. Construcia instituional intracomunitar i cooperarea pe politici comune erau ele nsele stimulate prin provocrile extinderii i mai ales prin rspunsurile la ele.

5.5.4. Spre recuperarea integral a Ideii europene: aderarea rilor Europei centrale, baltice i estice ntre timp, venise anul 1989, anul justiiei imanente a istoriei, al prbuirii sistemului comunist pe pmnt european, sistem care adusese attea nedrepti i victime ale totalitarismului n ri din centrul i estul continentului, sistem susinut moral i politic de o stng occidental nu o dat oarb, cnd nu stipendiat. Ne referim la acea stng comunist efectiv radical (altfel, prin definiie, orice micare politic de stnga tinde a fi radical, pentru c este ... de stnga!). i dac nsi aprecierea noastr poate prea radical,o facem din orizontul celor nevoii s fi trit n universul concentraionar al comunismului, inventat ideologic i impus brutal popoarelor de experimentaliti internaionaliti care ei, tocmai ei,
138 139

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 84. Ibidem.

111

ncearc astzi deturnri federaliste ori de alt tip internaionalist n construcia european, asumndu-i ilicit, dar cu ndrzneal agresiv, rolul de arbitri evaluatori i de procurori ai libertii de gndire naional... Aa cum spune un proverb (i) romnesc, Lupul i schimb prul, dar nravul - ba! Am trit toate acestea i avem, de aceea, dreptul s ne pronunm critic asupra indiferentismului occidental (n genere, implicit al stngii intelectuale occidentale de la care, noi cei din est, am ateptat iluzoriu, ani la rnd, nelegere i sprijin n rezistena moral la comunismul nstrinant. n acest context i n acest moment al prbuirii din interior a sistemului totalitar est-european, Europa unit era chemat s-i asume schimbrile, oferind, prin extinderea Uniunii, ansa recuperrilor

democratice, vitale n ultim instan i pentru urcuul ei politic. Continuarea extinderii spre centrul, estul Europei i zona ei baltic nsemna ducerea pn la capt a unui proiect: nu att acela originar, al primei Comuniti, generos dar modest n raport n raport cu anvergura ulterioar a construciei europene, ct acela ivit i construit posticipat sub presiunea salturilor acestei construcii i exprimat tot mai coerent prin documentele fundamentale ale Uniunii dup momentul Maastricht. E proiectul a postiori n raport cu toate achiziiile comunitare i de integrare care l-au precedat i l anunau: proiectul Europei integrale. nct, extinderea spre zrile amintite, prnd a fi un act de comprehensiune sau mcar de bunvoin trzie a Occidentului ndeosebi fa de Orientul europen, a devenit o necesitate vital pentru Occidentul ca atare, constrns s ias din limitaia comod pentru a-i da msura real a forei sale la scar continental. E vorba aici de o datorie politic i moral, dar, mai nti, de asumarea unui mod pragmatic nou de a fi, prin care nu pot fi

112

pstrate cuceririle integrative de pn acum dect prin ducerea lor mai departe i prin care, totodat, Europa unit i va juca rolul major, ndreptit prin ntreaga ei istorie, n strategia mondial a relaiilor de putere. Dup momentul Maastricht, au solicitat aderarea urmtoarele 10 state central - i est-europene: Bulgaria, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Romnia, Slovacia, Slovenia i Ungaria. Dac extinderea s-a dovedit o necesitate, ea nu compare ca o fatalitate, care s fi fost contemplativ i comod acceptat de rile amintite. A depins de fiecare dintre ele, cum s-a vzut ntre timp, de consecvena cu care i-a asumat responsabilitile i nfptuiete reformele ateptate. Oricum, integrarea lor s-a dovedit o problem de timp: de timp al reformelor structurale i al dinamicii mentalitilor convergente. n aceast privin, este fapt nendoielnic acela c instituiile comunitare i Uniunea n ansamblul ei au probat la modul cel mai temeinic preocuparea pentru continuarea extinderii i asigurarea parametrilor calitativi ai realizrii sale. Sub acest ultim aspect, Consiliul European de la Madrid (decembrie 1995) a adugat la criteriile de aderare (acquis-ul comunitar i exigenele adiacente) i pe acela al capacitii administraiilor naionale ale statelor solicitante de a gestiona - n paralel cu perfecionarea instituional a CE n vederea primirii de noi membri - , statutul de

membru al UE. Mai mult, UE a elaborat o strategie global de preaderare, viznd desfurarea relaiilor dintre statele candidate i instituiile CE, derularea acordurilor de asociere i de asisten financiar prin programe lansate i pregtirea integrrii lor n piaa Comunitii140.

140

Ion Jinga, luc. cit., p. 28.

113

n iulie 1997, Comisia a elaborat Agenda 2000, Pentru o Europ mai puternic i mai extins, document n care se fceau recomandri pentru fiecare cerere. Punctul de vedere al Comisiei a fost acela ca negocierile s nceap n aceast faz doar cu ase state: cinci din cele zece (Polonia, Ungaria, Cehia, Estonia, Slovenia) plus Cipru. Consiului European din noiembrie 1997 a aprobat strategia de preaderare a Agendei 2000, iar acela din decembrie 2007 de la Luxemburg, preocupat de aderarea tuturor celor 10 state, dar i a Ciprului, a evideniat c ndeplinirea exigenelor politice privind performanele democratice rmne o condiie esenial a iniierii aderrii, alturi de acelea economice, a cror respectare va fi apreciat printr-o evaluare dinamic i prospectiv 141 . Statele amintite plecau, toate, de la aceleai criterii de aderare, urmnd s o realizeze de pe poziii egale. S-a stabilit ns ca aderarea s nu se fac n funcie de momentul iniierii negocierilor, ci al rezultatelor obinute de ctre fiecare stat n parte n reformele ntreprinse n faza preaderrii. n continuarea diferitelor msuri ntreprinse, forul politic suprem al UE a reglementat asistena acordat rilor solicitante, stabilind totodat i statutul parteneriatului de aderare, precum i coordonatele realizrii lui cu cele zece state. n decembrie 1999 (la Consiliul European de la Helsinki) s-a decis iniierea negocierilor cu celelalte cinci state din cele zece: Bulgaria, Letonia, Lituania, Romnia i Slovacia. n acel moment, procesul de aderare grupa, n fine, 12 state ntr-un cadru unic 142 . Pentru c nu ndeplinirea criteriilor politice ale democraiei statului de drept, negocierile cu Turcia nu au putut debuta atunci143. Deschiderea oficial a negocierilor
Octavian Manolache, lucr. cit., p. 15. Ibidem, p. 16. 143 Abia n octombrie 2005 s-a decis lansarea negocierilor cu Turcia, odat cu cele angajnd Croaia.
141 142

114

de aderare cu cele cinci state din al doilea grup s-a produs prin desfurarea Conferinelor interguvernamentale cu fiecare dintre ele. n aprilie 2003 se semnau la Atena tratatele de aderare a statelor candidate care reuiser s ncheie negocierile (Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria plus Cipru i Malta). n urma primirii avizului pozitiv al Comisiei (februarie 2005) i a avizului conform al Parlamentului European (aprilie 2005), Romnia i Bulgaria au semnat, i ele, n 25 aprlie 2005, al Luxemburg, Tratatul de aderare. n baza lui, de la 1 ianuarie 2007 cele dou state sunt membre ale UE (dar cu clauze ce pot fi activate i dup aceast dat).

5.5.5. Aderarea Romniei la Uniunea European sau regsirea condiiei sale originare Agenda integrrii Romniei n UE, cu momentele foii de parcurs, cu dificultile, dar i cu reuitele obinute, fie ele i pariale i nc neconsolidate, au fcut, la noi, obiectul prezentrii minuioase n diferite lucrri pe domeniu. Ar fi redundant s relum toate secvenele, nu o dat dramatice, ale acestui proces Nu vom face, n consecin, inventarul lor; vom urmri mai ales, pe ct este posibil n rndurile care urmeaz, semnificaia unei btlii ctigate pentru viitor.

Dei prizonier, ca i alte state est-europene, a lagrului socialist i a ocupaiei militare sovietice, Romnia a ncercat i n aceste condiii-limit s-i afirme identitatea european. Scoaterea (retragerea) trupelor Armatei Roii din ar, prin negocieri, nc din 1958, Declaraia din aprilie 1964 prin care Partidul Comunist Romn i afirma independena politic fa de Moscova, uurarea regimului deinuilor politici anticomuniti

115

(mergnd pn la eliberarea lor), politica economic (dei parial i trector relaxat) a mandatarilor, deschiderea politic spre vestul Europei (Romnia era primul stat socialist, dup URSS, care relua legturile diplomatice cu RFG - la 31 ianuarie 1967) i lrgirea treptat a schimburilor diplomatice i tehnico-tiinifice i cu alte state vest-europene, momentul august 1968 (de refuz curajos al participrii la ocuparea Cehoslovaciei de ctre trupele Tratatului de la Varovia, dei ara noastr fcea parte din acest tratat), medierea reuit n tratativele de restabilire a relaiilor diplomatice dintre China i SUA ori n acelea de ncheiere a pcii ntre Egipt i palestinieni pe de o parte i Israel pe de alta - toate acestea, dar i alte gesturi constructive pe arena politicii internaionale, precum implicarea n creterea rolului ONU i al rilor lumii a treia, dovedeau n fond deschiderea spre lume i spre acele valori ale cooperrii i securitii internaionale care nglobau evidente accente - dei nu puteau fi consecvente i radicale n acele mprejurri - de politic proeuropean. Desprinderea de URSS - pe ct putea fi atunci posibil cerea drept

contrapondere deschiderea spre Occident. Ceea ce nu era, se nelege, o opiune ideologic, dar aprea ca o necesitate strategic de sprijin politic prin cooperare economic. Procesul se nsoea cu o naionalizare a ideii comuniste, n sensul despririi de internaionalismul nivelator i desfigurator al valorilor i spiritului naional, impus proletcultist de agenii staliniti instalai de ocupani n structurile de putere cele mai nalte. Acetia - trebuie s o spunem n numele adevrului istoric dureros pentru poporul romn - erau n zdrobitoarea lor majoritate minoritari etnici complexai de ura rzbuntoare fa de tot ceea ce era coninut romnesc n regimul socialist. A fost nevoie de o redescoperire - nu o dat contradictorie, cu sincope i inconsecvene - a rdcinilor naionale ale

116

culturii i istoriei noastre. n drumul aspru al regsirii contiinei naionale, vituperat de internaionalitii de atunci, s-au degajat entuziasme i energii care au irumpt nvalnic pe multiple planuri de construcie social. Or, redescoperirea de noi nine nsemna i rennodarea firului valoric cu trecutul nostru european mai recent; el media ntlnirii recuperatorii, nu doar revalorificatoare, ci i revalorizatoare - cu o tabl european de idealuri i repere care modelaser sincronia spiritului nostru la ritmurile modernitii. Desigur, comunismul naional avea acele limite naturale care, cum s-a vzut mai apoi, l-au fcut incapabil s produc ntlnirea mult ateptat de ctre romni cu Occidentul. Eecul tragic al cultului personalitii, anunat nc de dictatura regal din anii 30, n-a fost dect confiscarea i exploatarea dorinei de independen a poporului, constrns la izolare i sacrificii. Cu toate acestea, scnteia autodescoperirii a reverberat din politic n cultur, n educaie i n coal. Implozia recuperrii trecutului, provocat de comunitii naionaliti n conflictul lor subteran, uneori acut, cu fotii conductori internaionaliti, niciodat marginalizai cu totul, a constituit - suntem convini - factorul psihologic motor al nsei schimbrilor din decembrie 89. Dincolo de ce au urmrit i obinut regizorii strini ai evenimentului, dincolo de deturnrile schimbrilor produse, ele au avut ca for motrice i izvor imanent setea nestins a romnilor de a reveni la Europa adevrat, aceea a spiritului, a Ideii europene ce au cluzit istoria noastr modern. n spaiul cel mai intim al contiinei noastre naionale germinau smburii europeismului nostru definitoriu. Dar, vai, mutaiile produse dup 89 au rvit ateptrile, au maculat idealurile i au ejectat n spaiul public elementele telurice ale egoismului cinic i aventurismului. i peste toate, au ieit iari la lumin eternii internaionaliti: i de data aceasta ca salvatori ai

117

Romniei, numai c acum ei apreau ca apostoli ai liberalismului i democraiei planetare. Era i este ns vorba despre venicii mercenari care, dup ce au provocat cataclisme n istorie, se aaz la masa judecii acuznd i culpabiliznd victimele terorii totalitariste. Aceste stri de lucruri, privite din Vest, nu au poate acuitatea reperului est-european al suportrii lor. Dar ele ar trebui deconspirate - cum au afirmat i n alt ordine - pn la capt ntr-un proces intentat falsului proces al comunismului. Numai aa i-am putea arta lumii ntregi pe complotitii eterni la viaa statornicit a popoarelor. Anii din urm aaz lucrurile n fgaul lor ct de ct firesc. Nu lipsesc ns puseurile antinaionaliste concertate, subzistnd cameleonic dup mprejurri. n acest climat, nu uor de neles de ctre europenii vestici care n-au fost nevoii s suporte o istorie croit de alii, Romnia caut drumul ctre sine pentru a se rentlni cu Europa adevrat, a naiunilor i statelor europene, o Europ care, astzi, este i a structurilor integrative instituionalizate, n msur s sporeasc puterea creativ a tuturor partenerilor. n 1974, Romnia, ncheind Acordul cu privire la sistemul generalizat de preferine, devenea prima ar din Europa central i de est care stabilea relaii oficiale cu Comunitile Europene. Semnarea n 1980 a Acordului comercial pentru produsele industriale avea s amplifice aceste relaii. Anul 1990 marcheaz stabilirea legturilor diplomatice cu CEE, iar 1991 este anul ncheierii Acordului privind comerul i cooperarea comercial cu Comunitatea. n 1993, Parlamentul Romniei adopt Legea nr. 20 privind ratificarea Acordului european instituind o asociere ntre

118

Romnia i CE144. O hotrre a Guvernului (nr. 140/9 martie 1995) avea n vedere certificarea conformitii cu legislaia comunitar a actelor normative interne. n acelai an se crea, la nivelul Guvernului, Departamentul pentru Integrare European. n contextul dat, Romnia a solicitat, n 22 iunie 1995, aderarea la UE. n octombrie 1999, Comisia European recomanda iniierea negocierilor de aderare, debutul lor propriu-zis fiind decis de Consiliul UE pentru februarie 2000. n 2001 lua fiin, n cadrul Guvernului rii noastre, Ministerul Integrrii Europene ca minister de sintez. Totodat, s-au creat n fiecare dintre celelalte ministere, precum i la nivelul prefecturilor, direcii de armonizare legislativ cu acquis-ul comunitar145. Obligaia transpunerii integrale a acquis-ului comunitar n legislaia romneasc pn la momentul aderrii decurgea din criteriul fundamental al aderrii, stabilit de Consiliul European de la Copenhaga (iunie 1993), constnd n capacitatea de asumare a obligaiilor de membru al UE146. De aici rezulta caracterul procesual al aderrii, pregtirea ei metodic. n acest sens, Agenda 2000 a lansat strategia ntrit de preaderare adoptat de Consiliul European de la Luxemburg n decembrie 1997. n ara noastr, strategia preaderrii s-a instrumentat n 1988 prin Programul Naional de Aderare a Romniei la Uniunea European (PNAR). Avnd un calendar precis, PNAR urmrea abordarea integrat a reformei legislative i dezvoltarea instituiilor chemate s asigure aplicarea legislaiei armonizate.Programul a fost actualizat periodic i concentrat pe domeniile considerate deficitare n Raportul periodic al Comisiei Europene.

Gyula Fbin, lucr. cit., p. 53. Ibidem. 146 Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, n loc. cit., pp. 177-178.
144 145

119

Armonizarea legislativ i evaluarea ei periodic s-au reflectat i n Raportul anual al Guvernului Romniei asupra pregtirii pentru aderare la UE, naintat Comisiei Europene. Instrumentul n baza cruia s-au desfurat efectiv negocierile de aderare a fost documentul de poziie. Redactat pentru fiecare dintre capitolele negocierii (n numr de 31), el consemna rezultatele punctuale ale cercetrii analitice, exprimnd poziia oficial a Romniei n negocieri i angajamentele asumate de Guvern n armonizarea legislativ147. ncheierea negocierilor de aderare a condus la adoptarea Tratatului de aderare. Dac, pe de o parte, acest fapt marca finalizarea unei etape i afirmarea clar a opiunii europene a Romniei, pe de alt parte el deschidea un drum i mai greu: acela al integrrii propriu-zise, fa de care aderarea a fost doar un nceput148, semnificnd statuarea cadrului juridic necesar continurii procesului de integrare149. Aderarea Romniei consacr politic i juridic vocaia ei european. Oportunitatea integrrii noastre n UE a fost evideniat i justificat convingtor n literatura romneasc asupra problemei. Dar nu o dat, evenimentul, nc nainte de a se produce, a fost deja confiscat tezist de concepia federalist. Aceasta, fcnd pasul nepermis de la neutra teorie la angajanta ideologie, a vzut n reuita aderrii o pretins dovad a opiunii Romniei pentru o Uniune European construit federativ150. n ce fel i-a
Ibidem, pp. 180-181. Dumitru Mazilu, Integrare european. Drept comunitar i Instituii europene, n loc. cit., p. 198. 149 Idem, Semnificaia Tratatului de aderare a Romniei la Uniunea European, n vol. Integrarea european i dreptul romnesc, Institutul de Cercetri Juridice al Academiei Romne, Ed. Tempus, 2006, p. 188. 150 Iat, ntre alii, Gyula Fbin, afirm c Romnia aspir la o Uniune European constituit ca o federaie de state-naiuni (n lucr. cit., p.55). Una este ns s aspiri la aderare i integrare i alta e s pledezi pentru federalizarea UE; ntre aceste
147 148

120

manifestat Romnia aceast opiune atta vreme ct cetenii ei n-au fost consultai prin referendum nici n ce privete aderarea? S-a putut observa c, n negocierile purtate pentru ncheierea Tratatului, spaiul de joc al opiunilor prii romne, a fost limitat, iar la solicitrile Consiliului UE, pentru ca ea s-i modifice poziia, s-a dat curs n cele mai multe situaii, dei motive ntemeiate de obieciuni au existat pe alocuri. E adevrat, s-a manifestat i o presiune politic intern, susiunut mediatic interesat (ca not bun pentru guvernani, mai ales), dublat de una psihologic, exprimnd necritic sperana popular a bunstrii rapid instalate. Dar a fost la mijloc i interesul economic al statelor UE de a accede stabil la una dintre primele 7 piee de desface din Europa. Dup cum au remarcat analitii lucizi, angajamentele asumate de Romnia prin Tratatul de aderare deriv din exigenele fixate, dac nu chiar impuse, de UE. State dezvoltate ale Europei au preluat astfel, la preuri foarte joase, cele mai profitabile active romneti, beneficiind, pe lng o nou pia de desfacere, i de o for de munc pe ct de calificat, pe att de slab retribuit. De asemenea, angajamentele romneti din Tratat nu reflect convingtor cerinele reale ale evoluiei economice a Romniei, dar antreneaz costuri majore - i economice, precum i sociale - pentru o populaie care nu a fost consultat
151

. Fr ndoial, clauza de

salvgardare, antrennd amnarea aderrii cu un an, se leag de gradul de credibilitate a angajamentelor Guvernului Romniei. Dar aceasta nu scuz cu nimic impresia lsat de unii funcionari comunitari c ar ntreine relaii de subordonare, nu de cooperare cu autoritile noastre, la care vin
lucruri nu este o legtur cauzal, afar de faptul c cea dinti nu are o baz ideologic, ci una existenial- psihologic i istoric. Poporul nu e totuna cu ideologii si; el nu viseaz i nu ndjduiete ideologizant. 151 Ibidem, p. 191.

121

n control i verificare, folosind mijloace de presiune. Aceeai clauz evideniaz ns i preocuparea unor cercuri de interese din statele UE pentru a fora astfel condiii i mai favorabile de beneficii din aderarea sever monitorizat a Romniei. n situaia creat, problema care se pune nu este aceea a eventualei contestri a legitimitii viitorului european al Romniei, posibil numai prin aderare i integrare, ct a procesului moral, politic i juridic care ar trebui fcut guvernanilor notri; ei au negociat fr responsbilitate condiile aderrii, cu consecine pe termen lung. Nu ne rmne dect s ne ndreptm spre acel viitor ca timp al construciei, dar i al ateptrilor nc frustrante. Viitorul astfel asumat este de fapt oglinda ntregului nostru trecut: un trecut al relurii (uneori ndrjite) a drumului. S fie acesta un destin?

Analiza fenomenului aderrii conduce la cteva posibile remarci finale. Cercettorii procesului integrrii au observat c, pn la ultimul val de aderare, primirea noilor membri depindea n primul rnd de acordul statelor care fceau deja parte din Comuniti i al statului candidat, nu att de constatrile fcute de instituiile comunitare152. Ceea ce se explica prin compatibilitatea evident a naturii i nivelului calitativ de evoluie a sistemului politico-economic al statului solicitant cu acela al statelor membre.n aceast privin ns, statele fostului bloc comunist aveau mult i multe de recuperat, i dup criteriul politic, i dup acela economic. nct, voina de aderare venea, oarecum unilateral, din partea unora dintre aceste state, semnatare a acordurilor de asociere cu UE.Faptul c orice stat
152

Gyula Fbin, lucr. cit., p. 50.

122

european poate solicita aderarea nu nate dreptul automat la aderare153. Problemele reale ale statelor solicitante au provocat o reacie de pruden din partea Consiliului European i a celorlalte instituii, materializate n fixarea criteriilor de aderare, la care am fcut unele referiri supra. S-a putut observa, n consecin, c n cazul statelor est-europene a avut loc mai degrab un proces de admitere, nu att unul de aderare 154. Pe de alt parte, edificarea comunitar i integrarea european nu au nevoie de fetiizare i idealizare. S recunoatem c interesul de ar a avut i are rolul su nu numai n aderare, ci i n desfurarea construciei de sistem a Comunitilor Europene i a UE. A fost vizibil faptul, constatat i n doctrin (uneori, se pare, cu o uoar ironie), c nsi configurarea integrrii st i pe latura diferit, nu numai pe aceea suprapus, a intereselor fiecruia dintre parteneri. Din acest punct de vedere, exist, la limit, aa cum s-a spus, nu o Comunitate, ci attea cte state coparticip la fiina ei. Fiecare dintre ele vine la procesul comun cu ceea ce-i este propriu i, firesc, cu interesele ce l anim. Pe fondul concursului lor se nate trama intereselor propriu-zis comune. Aceast pnz este spaiul de joc n care nsei diferenele unific; manifestarea lor i a intereselor prin care ele se exprim este ns condiionat de unitatea global a Comunitii. Ea este, n acest sens, viabil pentru c are feele, ipostazele particularizante n care fiecare partener o privete i o construiete reconstruind-o n ordinea i n orizontul propriu. Dar aici, compromisul de care aminteam nu mai joac rolul conservativ al supravieuirii fiecruia; el este unul activ, este condiia nu doar pragmatic, ci i principial a construciei coparticipative: Uniunea European.
153 154

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 120. Gyula Fbin, lucr. cit., p. 52.

123

Pe parcursul aderrii, s-au nregistrat reineri, chiar rezerve, dac nu i mai mult, din partea unor naiuni, a unor zone regionale sau a unor categorii sociale. S-a apreciat, nu o dat, c reacia ezitant se datoreaz modului de informare ori clauzelor de ratificare a integrrii. Realitatea ne oblig ns s recunoatem i cauze nu doar informale ori procedurale. Aderarea noilor membri s-a legat de condiii care, dincolo de inteniile constructive i rigorile procedurilor, au pus sub semnul ntrebrii industrii, sectoare economice i ocupaii naionale ori zonale tradiionale, au dislocat reductiv deprinderi i habitudini care aveau logica lor. La aceasta se adaug i faptul c deschiderea negocierilor i procedurilor de aderare a fost speculat pe alocuri de ctre guvernani ca s-i nfrumuseeze imaginea i mai ales ca s-i justifice neputinele ori s-i ascund malversaiile. Populaia, cu instinctul ei, a intuit deturnarea politicianist a problematicii aderrii, nefiind ns scutit de sacrificii 155 . Disfuncii economice masive s-au produs cel mai adesea aparent, n numele aderrii.
S amintim doar episodul horror al marilor privatizri din Romnia, cerute, dup afirmaiile guvernanilor de la Bucureti, de responsabili UE. Dac aderarea nseamn i integrarea n piaa comunitar unic, unde economia de pia cu exigenele ei reclam cu necesitate privatizarea, totui, aici ea s-a transformat ntr-un jaf generalizat, ntr-un atac la adresa stabilitii economice i a condiiilor decente de via. n numele privatizrii, nu o dat ntreprinderi strine cu capital de stat i totodat reduse ca potenial economic i personal au nghiit mari uniti productive romneti la preuri derizorii, la care s-a adugat secretizarea contractelor frauduloase. De exemplu, PETROM-ul, o floare a economiei romneti, a fost privatizat n beneficiul unei ntreprinderi de stat austriece. Populaia romneasc, srcit n proporii de mas, este nevoit s plteasc gazul din import la cel mai mare pre, n timp ce austriecii, cu venit pe cap de locuitor mult superior, beneficiaz de gaz la o valoare absolut evident mai mic, n condiii n care a fost concesionat ntreprinderii de stat austriece i exploatarea rezervelor romneti. Avantajele scandaloase oferite societii economice strine lezeaz grav orice principiu de tranzacie reciproc avantajoas. Cam la fel s-au desfurat n Romnia i celelalte mari privatizri, ca s nu vorbim i despre cele mai mici. n tot acest timp, guvernanii Romniei, oricare au fost ei din 90 ncoace, n-au ncetat s ne avertizeze, cu un aer de nelepciune duplicitar, c renegocierea unor contracte de privatizare (dovedite frauduloase), ar fi un un semnal negativ dat Europei, ar reprezenta un gest care ar supra UE!
155

124

Dincolo de vinoviile locale, pare c au fost i compliciti exterioare. Fr a face ns proces de intenii strategilor comunitari, ne ntrebm dac, odat cu ameliorarea componentei procedurale a aderrii, nu ar fi trebuit construit mai mult n nsi dimensiunea ei de coninut, chemat s salveze valori, s obin ateptatul salt prin continuitate i cretere armonic. ocurile destructive nu au a fi preul pltit de populaie, nici doar proba unei incapaciti guvernamentale la nivel naional, ci i preocuparea preventiv a managerilor comunitari. Politica e aderare trebuie s salveze valori i tradiii, s le stimuleze armonizndu-le. Aceasta este menirea ei cea mai nalt.

5.5.6. Retragerea, excluderea i suspendarea calitii de membru al Comunitilor i al Uniunii Europene Asumarea liber a unei cauze e fcut s dureze. S dureze nu n ordinea clipei i a timpului msurat, ci a procesului care conduce la scopul superior. Ceva dureaz pentru c nu ine de durata cuantificabil, chiar dac se msoar pn la urm n timp. Timpul nu trimite aici la temporaritate; de fapt, e temporalitatea, adic forma palpabil pentru noi a valabilitii. Un ideal omenesc, implicit un obiectiv politic precum construcia Uniunii Europene, dureaz sau este chemat s dureze n ordinea valabilitii scontate; el nu are termene i nici condiii exprese de ncetare. Acestea din urm se subneleg. Precizarea lor e inutil n economia faptului care se vrea durabil. El exist, se afirm pur i simplu, fr s-i fixeze condiiile stingerii sale. Integrarea european este refacerea pe un plan superior a unei uniti primordiale: nu propriu-zis aceea originar, a datului geo-demoistoric continental, ct aceea a posibilului creterii sale, contientizat mai

125

apoi ca Idee european. Ea s-a impus ca aspiraie. i dac angajarea statelor membre la edificiul comun este, cum s-a spus, un punct de la care nu te mai poi ntoarce, toate acestea ngemneaz o cretere organic, anticipat, dorit i pus n lucrare, dar nu o fatalitate. nct, ceea ce n ordinea moral a problemei nu se legitimeaz, se ndreptete ns n ordine pragmatic i uneori i juridic, anume: retragerea, excluderea ori suspendarea aparteneei la Comuniti i la UE. Cu toate acestea, i n acest plan, ca urmare a celor constatate, regimul problemei are un aspect implicit, nu explicit. Ct privete retragerea, absena dispoziiilor n cauz nu reprezint o lacun a tratatelor institutive, ci are un caracter intenional. Ea mrturisete despre seriozitatea angajrii n Uniune156. Denunarea unui tratat sau ieirea dintr-o organizaie internaional de tip clasic urmeaz principiile dreptului internaional public. Or, n cazul eventualei ieiri din Comuniti i din Uniune, dreptul de retragere este implicit. n cazul ivirii unei incompatibiliti fundamentale ntre politicile Uniunii i interesele i aciunile unui stat membru, retragerea se justific n numele identitii naionale, valoare recunoscut de textele constitutive ale Uniunii 157 . Obligaiile multiple rezultate din calitatea de stat membru trebuie s aib o contrapondere - i logic, i natural - n dreptul de retragere. El se revendic aceluiai element definitoriu de voin naional, care ntemeiaz i adeziunea la Uniune. nsi adeziunea, fiind liber n esena sa, implic, n numele aceleiai liberti, dreptul de ieire din Uniune. Cele dou aspecte sunt laturi complementare ale voinei de identitate naional, obiectivat n suveranitate, pe care se sprijin programatic ntreg edificiul Europei unite.
156 157

Philippe Manin, lucr. cit., p. 113. Ibidem.

126

Din aceast perspectiv, atacurile ideologice la adresa ideii politice i instituiei juridice a suveranitii i dovedesc fie inapetena intelectual, fie reaua-credin. Cum s cldeti o Europ unit fr liantul vital al ntregii construcii: suveranitatea statelor i naiunilor ei? Nu numai naiunile i statele lor i exprim voina n inerenta form politic obiectivat i juridic instituionalizat a suveranitii, dar aceasta din urm - o afirmm i aici, cu sentimentul unei evidene care n-ar mai trebui argumentat - este nsi condiia construciei europene integrate i a triniciei ei; UE nu-i poate afirma originalitatea i dinuirea negnd sau diminund fora unui principiu ntemeietor. Suveranitatea unete, nu desparte statele; ea nu-i poate asuma atributele definitorii dect deschizndu-se complementar spre celelalte entiti etatice i naionale. n suveranitatea statelor - desigur, modelat n forme evolutive i funcionale care s o exprime astzi constructiv, ca deschidere, nu exclusivist, ca negare a celuilalt - se regsete concentrat proteismul Europei unite. Fora unitii ei ine tocmai de aceast valoare pe care o canalizeaz i o exprim plurivalent. n afara principiului director al suveranitii statelor i naiunilor integrate prin voina lor, Uniunea European poate fi orice altceva, chiar i o federaie de tip nord-american, dar nu ceea ce o ndreptete s fie cu adevrat ea nsi. Suveranitatea susine i n acelai timp legitimeaz n plan politic i juridic diversitatea care unete. Am repetat n aceast pagin afirmaii care in de logica elementar a lucrurilor. Or, partizanii amendrii negativiste a suveranitii nu fac dect s drme temeliile edificiului european, dei clameaz sloganul consolidrii lui. Problema real este n fond aceea a creterii funcionalitii instituiilor comunitare n baza puterilor atribuite de statele membre i a regsirii voinei ntemeietoare a acestora n actul gestiunii instituionale a

127

procesului comunitar i al aceluia, mai larg, de integrare. Uniunea European are a fi sfera mirific, ridicat la nlimile simbolice de braele vnjoase ale Anteilor ziditori. n temeiul suveranitii, vzut ca principiu constitutiv al UE, dreptul de retragere din Uniune este, aadar, axiomatic presupus. Lucru ce s-a vzut i cu ocazia cererii guvernului britanic, din 1974, de renegociere a condiiilor de aderare i a afirmrii inteniei de retragere din Comuniti a Regatului Unit n caz de nerezolvare favorabil. n acele mprejurri, nici o voce din partea statelor membre ori a instituiilor comunitare nu a pretins c o astfel de retragere ar fi juridic imposibil. De asemenea, Tribunalul constituional german, n hotrrea sa din 12 octombrie 1993, accepta c o eventual retragere este juridic admisibil158. Mai mult, proiectul de Tratat instituind o Constituie pentru Europa a stabilit dreptul unui stat membru de a se retrage potrivit regulilor sale constituionale159, urmnd ca aceasta s se produc printr-un tratat de retragere, votat de Consiliul UE i
Ibidem, p. 114. Dac proiectul Tratatului constituional al UE consfinete dreptul de retragere, dup o procedur determinat, de aici nu rezult, dup cum susin unii autori, c neacceptarea Tratatului (aflat acum n faz de legitimare constituional n statele membre) ar atrage eo ipso ieirea din UE. ntre cei doi factori - neacceptarea Tratatului i, respectiv, retragerea din UE - nu este o legtur cauzal direct. S lum cazul Franei i al Olandei, care, dei au respins prin referendum Tratatul Constituional, rmn n continuare nalte Pri (originar) Contractante ale Comunitilor. Aici, problema real nu este sanciunea ieirii din Comuniti i UE; de altfel, retragerea nu are titlul juridic al sanciunii. Problema real este aceea a Tratatului nsui i a reaciei popoarelor europene la birocraia i tehnocraia instituional a Comunitilor i la potenialul elementelor de ideologie federalist emergente, pe alocuri, coninutului su, dar refuzate instinctiv de electorat. nct, pur i simplu, trebuie umblat la filosofia subsecvent acestui document cu adevrat fundamental i la vestejirea concepiei exclusiviste dup care cine nu e de acord cu Tratatul (adic cu noi) este mpotriva Tratatului (adic mpotriva noastr). Cum am afirmat i n alt context, tratatele, oricare ar fi ele, cu att mai mult cel de fa, cnd angajeaz voina i viitorul popoarelor, au a fi construite inductiv, plecnd de la aceste repere cardinale, nu de la valori abstracte, impuse ideologic-deductiv, n manier universalist.
158 159

128

Parlament, care s cuprind modalitile de ieire i relaiile ulterioare cu UE. Desprirea de UE i instituiile comunitare nu anuleaz ns dreptul statului n cauz de a solicita din nou aderarea, urmat de reluarea procedurilor consfinite. n cazul succesiunii teritoriale a unui stat membru, n urma creia se creeaz un stat nou, acesta din urm este considerat n afara Uniunii; pentru a face parte din aceasta, el trebuie s urmeze procedura de adeziune. Comunitile s-au confruntat cu dou astfel de cazuri. Primul dintre ele privea Groenlanda, care fcea parte din Regatul Danemarcei i a intrat, odat cu aderarea acesteia sub incidena dreptului comunitar. Dar ea s-a plasat, din mai 1979, ntr-o anume poziie exterioar fa de Danemarca, pstrnd ns relaii strnse cu Regatul. Situaia creat i-a gsit rezolvarea prin revizuirea Tratatului CEE, fapt ce plasa Groenlanda n lista teritoriilor care ntrein relaii speciale cu unul dintre statele membre. La rndul su, Tratatul CEEA, i el revizuit n aceeai cauz, preciza c nu se aplic Groenlandei. Al doilea caz privea Algeria, declarat n 1962 stat independent. Pn atunci, departamentele algeriene, depinznd de suvernitatea francez, aveau un regim special n Comuniti. Or, dup aceast dat, prin obinerea independenei, se plasau complet n afara dreptului comunitar. Dar Algeria nemaifiind menionat, n urma schimbrii produse, ca teritoriu de peste mri al republiciiFranceze, a continuat totui s beneficieze de un regim special. Era o anomalie160 ce lua sfrit printr-un acord ncheiat n aprilie 1976 cu Comunitatea. Aa cum tratatele institutive nu prevd clauze de retragere, ele nu cuprind nici dispoziii de excludere a unui stat membru. Excluderea nu dispune de mijloace juridice. Ceea ce, iari spunem, vine n consonan cu
160

Ibidem, p. 115.

129

principiul voinei suverane a statelor care nu se las constrns de mijloace juridice, exterioare siei. Absena instrumentelor juridice previne mpotriva presiunilor interesate care, instrumentate juridic, ar lovi nu numai statul n cauz, ci i viitorul Uniunii n condiii de tensiuni extinse. Fora dreptului comunitar este astfel croit nct acesta s poat construi semnificativ i prin tcerile sale. De data aceasta, putnd mai puin, el poate astfel mai mult n ce privete consolidarea construciei europene integrate. Odat ce naltele Pri Contractante au hotrt s stabileasc fundamentele unei uniuni fr ncetare mai strns ntre popoarele europene, ele i-au imprimat astfel un caracter ireversibil. Iar absena dispoziiilor privitoare la excluderea statelor membre este un alt indiciu puternic al ireversibilitii dorite161. Nu la fel stau lucrurile referitor la suspendarea unui stat membru. Toate statele apartenente se autooblig s desfoare activiti rezonante cu tratatele institutive. Comunitile i Uniunea se ntemeiaz pe

coparticiparea lor constructiv la cauza general, gestionat de instituiile comunitare prin competene exclusive sau prin subsidiaritate. Obligaiile asumate incumb responsabilitatea i, pe aceast baz, rspunderea. Dac un stat s-ar dezice de finalitatea i obiectivele comunitare i ale Uniunii, atunci s-ar deresponsabiliza, nemaifiind juridic rspunztor. Dar, odat interesat i angajat n numele propriei opiuni suverane la respectarea tratatelor, el este inut s le respecte i este rspunztor pentru ce face sau nu face. Obligaiile acceptate nu restrng sau anuleaz suveranitatea, ci decurg din aceasta ca una din formele obiectivrii ei acionale; obligaiile sunt exerciiul ei responsabil, iar suveranitatea este sursa lor subiectual, de voin i putere politic. Iat de ce suspendarea comport cu necesitate
161

Claude Blumann, Louis Dubouis, lucr. cit., p. 66.

130

un regim juridic. Aspectele sale tehnice au fost convenite prin Tratatul de la Amsterdam, care a instituit o procedur de suspendare, completat de Tratatul de la Nisa prin crearea unei proceduri de avertizare. Literatura problemei a nfiat cazurile concrete care au provocat aceste modificri asiguratorii n TUE, precum i coninutul procedurilor n detaliu (la care am fcut unele referiri n alt ordine). De aceea, fr s le invocm ca atare, ncercm s reinem doar semnificaia lor. Scopul acestor msuri viza s garanteze din partea statelor respectarea valorilor fundamentale ale Uniunii, nscrise n TUE. Se poate reine, de asemenea, c ceea ce sub aspect tehnic-juridic poate prea complicat, chiar fastidios (de exemplu, traiectul propunerii de suspendare i implicarea (cu rol difereniat a fiecreia dintre instituiile comunitare n acest demers, precum i a unor personaliti independente chemate s prezinte un raport), reprezint de fapt necesara form procedural de evitare a msurilor pripite i de asigurare a dialogului centrat pe valorile comune, n numele crora Consiliul, ntr-o faz a rezolvrii problemei, adreseaz recomandri statului n cauz. Este semnificativ i faptul c, n numele acelorai valori fundamentale, suspendarea drepturilor unui stat n calitatea de membru al Comunitilor i al UE nu blocheaz obligaiile acestuia, asumate prin tratate.

131

PARTEA a II-a

STRUCTURA INSTITUIONAL COMUNITAR

1. Precizri preliminare; 2. Consiliul Uniunii Europene; 3. Comisia European; Parlamentul European; 5. Jurisdicia comunitar; 6. Curtea de Conturi. 4.

Capitolul I

Precizri preliminare
Sistemul instituional reprezint ansamblul instituiilor i organelor comunitare
162

corelate

integrativ

prin

atribuii

funciuni

intercondiionate ntr-un cadru instituional unic. Dup Tratatul de la Maastricht, instituiile au devenit instituii ale Uninii Europene, denumirea lor lrgindu-i orizontul de semnificaie. n viziunea TUE, cadrul instituional unic este chemat s asigure coerena i continutatea aciunilor ntreprinse, n scopul atingerii obiectivelor UE, respectnd i dezvoltarea acquis-ul comunitar. Dar, n funcie de atrbuiile conferite, instituiile cadrului unic servesc i cooperrii interguvernamentale. Structura instituional este ntemeiat pe concepii i metode necunoscute pn la crearea CECO, n 1952, att n plan naional, ct i n raporturile internaionale tradiionale163.

162 163

Jean -Claude Gautron, lucr. cit., p.114. Guy Isaac, Marc Blanquet, lucr. cit., p. 73.

132

Sarcinile ncredinate fiecrei Comuniti se realizeaz astzi prin concursul Parlamentului European, Consiliului, Comisiei, Curii de Juatiie i Curii de Conturi. Conform tratatelor institutive, doar aceste cinci entiti sunt instituii, iar primele patru formeaz structura de baz a sistemului instituional al Comunitilor. Alturi de aceste instituii, funcioneaz dou organe subsidiare 164 , cu rol consultativ: Comitetul Regiunilor i Comitetul Economic i Social. n cadrul instituiilor, distingem ntre acelea care particip la procesul decizional (Parlamentul, Consiliul i Comisia) i acelea cu rol de control (Curtea de Justiie - pentru controlul jurisdicional i Curtea de Conturi - pentru controlul bugetar). Dar distincia de fa nu este absolut ntruct Parlamentului i revin i atribuii de control, ndeosebi fa de Comisie. Pe de alt parte, Parlamentul, Consiliul i Comisia alctuiesc ceea ce doctrina a numit triunghiul instituional 165 . Expresia are mai mult dect o funcie referenial; ea vizeaz perspectiva relaiilor dintre cele trei instituii, n care Parlamentul va strnge relaiile directe cu Consiliul i Comisia n vederea asigurrii unui echilibru instituional mai stabil. Simplicitatea cu care este consacrat n regimurile democratice distincia net dintre puterile statului, mai exact spus dintre funciile diferite (legislativ, executiv i judectoreasc) ale puterii altfel unice a statului nu se regsete la nivelul construciei instituionale a Comunitii i a UE. Dei mai struie n doctrin tentaia extrapolrii ca atare a principiului separaiei puterilor n stat la nivelul sistemului instituional al CE i UE - e drept, cu pretinse similitudini prezentate ns mai nuanat

Jean Paul Jacqu, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3-e d., Dalloz, Paris, 2004, p. 227. 165 Ibidem, pp. 227-228.
164

133

astzi -, totui sistemul n cauz, aa cum s-a remarcat la o mai atent analiz, este rezultatul asocierii trei logici diferite166. Una dintre ele este numit de obicei supranaional. Noi preferm, n acord cu premisele de la care am pornit n demersul nostru, s o numim logic de ordin comunitar; ceea ce are o natur comunitar-integrativ nu are, prin aceasta, un caracter necesar supranaional ntruct autoritatea instituiilor comunitare este atribuit de statele membre, nu e

supraordonat lor, deci nu e supranaional, cum am mai precizat n alt context. Logica de ordin comunitar - e adevrat, cu tentaii supranaionale i federaliste ndeosebi n cazul primei Comuniti (CECO) - conferea esenialul puterilor unui tip nou de organ, independent de guvernele naltelor Pri Contractante i cu aparen tehnocratic, pe care astzi l motenete, cu modificrile survenite, Comisia. Logica interguvernamental, ivit n fapt nc de la nfiinarea CEE i a CEEA, compensa pe cea dinti atribuind puterile de decizie unui Consiliu, compus din membrii guvernelor. A urmat crearea spontan i apoi instituionalizarea unui consiliu al efilor de stat sau de guvern numit Consiliul European, apreciat ca deintorul principal al puterilor n cadrul Uniunii167. A intervenit, n raport cu primele dou, logica democratic, a unui parlament cu competene exclusiv consultative la nceput, devenit Parlamentu European, colegislator apoi al Uniunii, alturi de Consiliu. Cele trei logici ale organizrii instituionale nu sunt doar diferite, ci i opozabile; opoziia lor este ns una de complinire deoarece ele nsele i instituiile pe care le fondeaz nu-i sunt suficiente fiecare n sine pentru a
166 167

Philippe Manin, lucr. cit., p. 219. Ibidem.

134

acoperi cmpul de fore, de competene de care are nevoie Uniunea pentru a se exprima. Uniunea este aceea care cere concurena celor trei logici, nu ea este cerut de ele. Ea implic o tensiune a diferenelor ntemeietoare ntre instituii, dar care, tocmai pentru aceasta, i caut reciproc complinirea n relaia lor. Multipolaritatea competenelor d

funcionalitatea specific sistemului instituional. Competenele, ca i instituiile ce le exercit, se definesc prin ntregul din care fac parte - cadrul instituional; el este, astfel, i un sistem de funcii. Nu ns unul nepenit n proiectul iniial. Cele patru instituii ale structurii de baz au fiecare - s-a afirmat un fundament politic i social distinct i, ca urmare, o legitimitate proprie. n timp ce Consiliul este purttorul intereselor statelor membre, Comisia al Comunitii, cum se admite168, Parlamentul este purttorul intereselor popoarelor Uniunii, iar Curtea de Justiie - al principiului statului de drept.

Nu puini autori vorbesc despre interesul comun ca fiind acela al Comunitilor, n raport cu interesul statelor membre (Vezi n acest sens i Guy Issac i Marc Blanquet, lucr. cit., p. 74). Interesul comun s-ar exprima doar prin activitatea Comisiei, ceea ce ar produce o loialitate divizat (cf. Octavian Manolache, lucr. cit., p. 97). Dac aa ar sta lucrurile, ar nsemna s-l regsim doar la nivelul metodei comunitare. Metoda interguvernamental vehiculeaz ns i ea, cel puin n ultim instan, interesul comun, altfel ar statua ceea ce separ, nu ceea ce unete statele sub aspect politic. n ordinea ei, metoda democratic vehiculeaz interesele i ateptrile cetenilor Uniunii ntr-o rezultant parlamentar a interesului comun (dar nu liniar) al popoarelor. Interesul comun e mult mai larg, dup cum am desprins n alt cadru, dect acela comunitar. Privind strict lucrurile, Comisia reprezint nemijlocit interesul comunitar. Or interesul comunitar este al tuturor factorilor constitueni ai UE pentru c este acela al statelor i popoarelor constituente. Sub acest aspect, interesul comunitar are o valoare instrumental n raport cu interesul comun, privit ca scop al interesului comunitar.De aceea, nu tim n ce msur s-ar putea construi o ontologie veritabil a interesului n sine al Comunitii. Ea nu este o construcie federalist ca s-l poat legitima ca entitate psihosocial n afara, alturi de sau deasupra interesului statelor i al popoarelor Comunitii. Interesul comun la nivel comunitar este o imanen, nu o transcenden. El nu se impune ca autoritate exterioar, ci se edific inductiv, ca sens convergent al intereselor statelor i popoarelor Comunitilor i Uniunii Europene.
168

135

Dar quadripartismul remarcat de ctre unii autori169 nu este o mprire, ci o combinare. Combinarea celor patru componente structurale nu poate ns opera n spiritul amintitei scheme clasice a separaiei puterilor. E tiut c instituiile amintite acioneaz n alte condiii dect acelea de drept internaional, fiind construite n conformitate cu modelul i principiile dreptului public intern. Ele aparin Comunitii, avnd un caracter intern170. Dac instituiile internaionale sunt pur i simplu interstatale, cele din urm au un definitoriu rol integrativ, la baza lor stnd tehnicile de drept intern 171 , n msur s le confere autoritatea i mijloacele de aciune juridic i financiar. Cu toate acestea, relaiile instituionale din Comuniti nu sunt compatibile cu modeul separaiei puterilor n stat. ntro etap, puterea legislativ revenea Consiliului, care, de acum nainte, o va exercita cel mai adesea mpreun cu Parlamentul; puterea bugetar este i ea partajat; Parlamentul poate da jos Comisia, dar nu Consiliul; dac, n principiu, Comisia constituie executivul, Consiliul cumuleaz funciile legislativ, executiv i interguvernamental. Se observ aici o disipare, mai precis o redistribuire a aceleiai funcii la instituii diferite, dar i o concentrare a unor funcii diferite la una sau alta dintre instituii, fr ns a se produce epuizarea exerciiului unei funcii redistribuite la una dintre verigile instituionale, respectiv concentrarea exclusivist prin confiscarea de ctre o singur verig instituional a unor funcii diferite. O aceeai funcie (precum aceea legislativ) poate fi distribuit prin negocieri ntre unele instituii, dar nu disputat conflictual, dup cum funciile reunite

Guy Issac, Marc Blanquet, lucr. cit., p. 74. Octavian Manolache, lucr. cit., p. 96. 171 Ibidem.
169 170

136

(cum e n cazul Consiliului) nu se topesc ntr-o autoritate concentraionar. S-a vorbit, n acest sens, despre funcii combinate172. Ele exprim o estur de interdependene n care nu instituiile n sine, luate n individualitatea lor, ct relaiile dintre ele dau sistemul puterilor, al funciilor. Sistemul instituiilor este partea vizibil a sistemului de interrelaii funcionale prin care se exprim - ca rezultant - autoritatea Comunitilor i a UE. Din aceast perspectiv, instituiile comunitare nu sunt complet independente n raporturile lor, cum se afirm173. Partajarea funciilor lor vdete, dimpotriv, interdependena instituiilor n sensul tare al cuvntului. Ele se definesc i i fixeaz condiia prin raporturile lor de competene atribuite, nu printr-un statut atomar. Statutul lor este relaionar, de funcie, de rol atribuit. nct, concluzia separaiei puterilor comunitare, dedus din premisa pretinsei lor independene complete nu poate fi dect eronat, dac nu, mai exact, o fals problem. Legitimitatea proprie instituiilor structurii de baz, pomenit mai sus, privete ipostaza lor de puncte nodale ale funciilor pe care le exercit corelativ. Funciile nu sunt extrase din independena instituiilor. Aceasta din urm nseamn de fapt autonomia lor funcional. Ele, funciile atribuite instituiilor, fixeaz statutul i rolul ndeplinit n comuniti i n UE de ctre instituiile create n scopuri suprainstituionale. Instituiile comunitare sunt

instrumente instituite, nu scopuri n sine; ele sunt instrumente ale Comunitilor i ale Uniunii i, n ultim instan, ale voinei originarntemeietoare a naltelor Pri Contractante, regsit n voina statelor ulterior aderante.

172 173

Ibidem, p. 97. Ibidem.

137

Pe de alt parte, UE, Comunitile i instituiile lor nu constituie o entitate statal de nici un fel, ca s se pun problema separaiei puterilor. Separaia n cauz vizeaz stricto sensu construcia i funcionarea vieii etatice suverane. Iar consemnarea faptului, nregistrat n dezbaterile teoretice, c ar fi vorba de colaborarea puterilor, nu de separarea lor, e o tentativ totui euat de a iei din cadrul forat al nelegerii lucrurilor, mcar pentru c principiul separaiei puterilor reclam i n viaa statului democratic cooperarea puterilor (i aceasta, nu numai n regimul prezidenial, ci i n acela parlamentar). Puterile instituiilor comunitare, ca i UE i comunitile nsele, sunt puteri derivate, ncredinate, delegate unor structuri condiionate existenial de statele i popoarele pe a cror voin se cldete autoritatea atribuit factorilor comunitari. Nefiind autoriti ntemeiate pe puteri originare, instituiile comunitare nu se separ i nu coopereaz ca entiti ontosociale legitimate prin faptul nsui al existenei lor. Natura acestora nu este de ordinul temeiului, ci a ntemeiatului; ele se exprim, n consecin, n raporturi funcionale, obiectivnd relaional temeiul (voina ntemeietoare a popoarelor i statelor membre). nct, instituiile pot dobndi i dobndesc autonomie n raport cu temeiul, dar nu autodeterminare i independen suveran, nu regim de putere cu atributele definitorii ale acesteia n registru etatic. n plan comunitar, se poate vorbi de separaia puterilor cu rezerva contientizat a extrapolrii ideii separaiei puterilor la un cmp problematic totui diferit, unde opereaz i separaia, mai exact distribuirea funciilor instituionale, dar i centripetarea lor relativ, ntr-un echilibru dinamic al sistemului funciilor instituionale - nu ns institutive de puteri - ale CE i UE. Dac UE ar evolua ntr-o direcie federalist, datele problemei s-ar schimba radical; ea ar deveni o surs primar de putere, suficient siei i

138

autolegitimat direct prin faptul dat al existenei sale suverane, iar instituiile sale s-ar transforma n puteri propriu-zise, n sensul n care analiza conceptul de putere, la vremea sa, un Montesquieu. Abia astfel i atunci UE ar fi pus n faa problemei cum puterea s opreasc puterea. Dar un astfel de traiect ar fi o subminare a naturii i vocaiei originare a UE, deduse din condiiile istorice reale i, pe baza lor, din idealurile i proiectele ce au prefigurat-o. Instaurarea trunchiului instituional comun 174 ,prin Tratatul de fuziune din aprilie 1965 a condus la situaia ca fiecare dintre cele patru instituii unice ale structurii de baz s exercite, n raport cu Comunitile, atribuiunile conferite de tratate ntr-un cadru al dedublrii funcionale175, propriu metodei comunitare; dac avem n vedere i cooperarea interguvernamental, atunci se poate vorbi astzi de o dubl dedublare funcional176 a instituiilor. Or, prin natura sa, acest fenomen nu are nimic comun cu separarea puterilor. Aceasta din urm privete legitimarea, statuarea unei autoriti care creeaz relaii de putere opozabile celorlalte puteri, n timp ce puterea delegat instituiilor comunitare face ca dedublarea funcional s lege tutelar instituiile Comunitii i ale UE fa de voina constitutiv a statelor membre i a popoarelor lor. Unii dintre autorii care nu conced separaiei puterilor calitatea de principiu al organizrii Comunitilor, atribuie acest rol principiului reprezentrii intereselor177. Am precizat ns supra c ceea ce marcheaz specificitatea i legitimitatea fiecreia dintre instituiile comunitare nu sunt att interesele diferite pe care le-ar vehicula acestea n raporturile lor, ct
Guy Issac, Marc Blanquet, lucr. cit., p. 74. Ibidem. 176 Ibidem. 177 Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 191.
174 175

139

funciile lor cu necesitate difereniate, dar convergente n realizarea obiectivelor Comunitilor i UE. Hipostazierea diferenei de interese obnubileaz perspectiva realizrii adevratului interes comun, fr de care nu e posibil construcia european i ascendena ei. Convergena real nu poate aprea din interese diferite, dar poate fi obinut prin echilibrul funciilor specifice, corelate ns n sistem. n locul negocierii intereselor (de altfel disjuncte, pentru c de aceea sunt ele interese), negociere niciodat, e drept, absent cu totul, se poate totui miza pe ceea ce este comun n baza construit a UE, privit ca structur generativ de funcii derivnd din misiunea i obiectivele comune. n acest plan, nu mai e vorba de diferena care unete, invocat n alte contexte, ci de unitatea care difereniaz, justificnd astfel fiecare instituie comunitar n parte. Aici nu avem de-a face cu o coexisten dialectic a legitimitilor 178 , dei formula e atrgtoare; subzist o unic legitimitate a tuturor instituiilor: interesul comun, mai mult, voina comun aflat la temelia procesului comunitar i al aceluia, mai cuprinztor, al integrrii. Voina comun este unitatea de coninut valoric apt s diferenieze competenele instituiilor i statutul lor; ea este totodat sursa unicei lor legitimiti. De aceea, cu sentimentul forei relative pe care o poate avea orice formulare, credem c principiul relaiilor instituionale ale Comunitilor are a fi acela al armonizrii funciilor ncredinate instituiilor, precum realizarea interesului comun factorilor constitutivi ai celor trei piloni UE.

178

Ibidem.

140

Capitolul II

Consiliul Uniunii Europene

Prin Tratatul de fuziune din 1965 se instituia, odat cu o Comisie unic, un Consiliu al Comunitilor Europene, numit Consiliu. El lua locul Consiliului special de minitri al CECO, Consiliului CEE i Consiliului CEEA. Consiliul era chemat s exercite competenele atribuite prin fiecare dintre cele trei tratate institutive. De unde rezult c fuziunea viza aspectul instituional, nu i funcional; Comunitile rmneau distincte, fiecare Tratat fixnd n domeniul propriu competenele ce reveneau Consiliului, ca i Comisiei, de altfel179 . Tratatul de la Maastricht, consemnnd evoluia comunitar produs ntre timp, a consacrat pentru Consiliu denumirea de Consiliul Uniunii Europene, extinzndu-i totodat competenele n afara domeniului comunitar, pentru pilonii doi i trei. mpreun cu Parlamentul i Comisia, Consiliul alctuiete triunghiul instituional al Uniunii Europene. Aceast structur tripartit reprezint centrul deciziilor majore n domeniul raporturilor omunitare i al raporturilor UE cu statele membre 180 . n ordinea rolului jucat i a naturii sale, Consiliul este purttorul direct al intereselor naionale ale statelor membre n Comuniti i Uniune.

1. Componen i constituire

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 76. Dumitru Mazilu, Integrare european. Drept comunitar i Instituii europene, n loc. cit., p. 111.
179 180

141

Tratatele instituind Comunitile au atribuit Consiliului importante competene, ndeplinite n conformitate cu proceduri riguroase, care s asigure definirea i fundamentarea optim a aciunilor comunitare. Consiliul cuprinde cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, mputernicit s angajeze guvernul acelui stat n decizii luate n plan politic i juridic. ntruct este purttor al interesului naional, ntr-un domeniu dat, reprezentantul statului n Consiliu nu acioneaz cu titlu independent, precum membrii Comisiei. Guvernele pot ns mputernici i ali demnitari de rang superior n reprezentarea intereselor sau chiar i exponeni, dac sunt competeni n domeniu, ai unor entiti regionale181. Fiecare stat membru asigur pe rnd preedinia Consiliului pentru ase luni, dup o ordine stabilit prin Tratatul de la Maastricht i, pentru cicluri ulterioare, prin decizii ale Consiliului. La cererea unui stat membru, Consiliul poate accepta s acorde preedinia pentru un alt interval dect acela fixat iniial. O dat pe lun, de regul, Consiliul se ntrunete prin convocarea preedintelui ori din iniiativa unui membru sau a Comisiei. Este necesar prezena majoritii membrilor cu drept de vot, n scopul asigurrii procedurii de vot. n exerciiul procedurii, un membru al Consiliului poate vota prin procur doar pentru un alt membru al consiliului. Delegarea de vot nu poate opera, n consecin, dect ntre membrii Consiliului182. n raport cu subiectele abordate, Consiliul se ntrunete fie ntr-o configuraie pentru probleme generale i relaii externe (cu minitrii de externe ai statelor membre), fie n opt configuraii profilate pentru aspecte
181 182

Octavian Manolache, luc. cit., p. 111. Ibidem, p. 112.

142

economico-financiare, justiie i afaceri interne, folosirea forei de munc, politic social i sntate, transport, telecomunicaii i energie, educaie, tineret i cultur etc.183. Dar Consiliul poate ntruni i efii de stat i guvern n probleme privind uniunea economic i monetar. Cnd se ntrunete pentru probleme generale i relaii externe, Consiliul acoper dou domenii prioritare de activitate, cu agende separate pentru fiecare dintre ele. Mai nti, el asigur coordonarea aciunilor pregtitoare ale ntrunirilor Consiliului European, precum i coordonarea general a politicilor, a dosarelor transmise de Consiliul European n materia uniunii economice i monetare. n al doilea rnd, Consiliul UE are n vedere PESC-ul (politica european de securitate i aprare), comerul exterior, cooperarea pentru dezvoltare i ajutorul umanitar184. Minitrii de resort, membri n Consiliul UE, i desfoar activitatea n bun msur n ara fiecruia. Neactivnd permanent, Consiliul, n scopul asigurrii continuitii efortului de integrare, mizeaz pe sprijinul Comitetului Reprezentanilor Permaneni (COREPER), organ auxiliar permanent. El urmrete pregtirea sesiunilor Consiliului UE i asigurarea activitii ntre sesiunile sale. De asemenea, pentru a nu se reduce rolul Consiliului la o ntlnire periodic interguvernamental, COREPER imprim permanena de facto a Consiliului185. Fiind acelai la nivelul Comunitilor, acest organ cuprinde funcionari sau tehnicieni ai statelor membre. Dei sunt numii i remunerai de ele, membrii COREPER alctuiesc totui un organ comunitar, cu funcii specifice, normate de dreptul comunitar. Fiecare stat dispune de un Reprezentant permanent i de unul adjunct n faa Comunitilor.
Ibidem. Ibidem, p. 113. 185 Iordan Gheorghe Brbulescu, Uniunea European: de la economic la politic, Bucureti, Tritonic, 2005, p. 150.
183 184

143

Consiliul coopereaz cu Comisia n COREPER; normarea acestei relaii s-a fcut nc n Tratatul de Fuziune. Preedintele COREPER elaboreaz ordinea de zi a sesiunilor Consiliului. Dac o propunere a organului auxiliar al Consliului UE nu e votat sau nu ajunge s fie votat n Consiliu, este remis COREPER pentru reanalizare. Prin rolul ncredinat, COREPER a devenit garantul continuitii i al permanenei Consiliului186. Consiliul UE dispune, potrivit TUE, de un secretariat general, condus de un secretar general, ca nalt reprezentant pentru politica extern i de securitate comun. El este asistat de un secretar general adjunct, responsabil cu administrarea secretariatului general. Cei doi sunt numii de Consiliu, chemat s decid cu majoritate calificat. Pe lng Consiliul UE funcioneaz i grupurile de experi, desemnai unii de Comisie, alii - de statele membre. Ei au rolul de a fundamenta tehnic actele normative. n acelai scop tehnico-legislativ funcioneaz i Comitetul pentru agricultur. Pentru coordonarea politicii monetare, TUE a nfiinat Comitetul monetar. TM a creat Comitetul politic, angajat n definirea politicilor pilonului doi - PESC-ul; la cerere sau din oficiu el nainteaz avize Consiliului. Exist ns i alte organe auxiliare pe lng Consiliu, cum ar fi Comitetul permanent pentru fora de munc, Comitetul pentru cercetare tiinific i tehnic, Comitetul pentru educaie etc.

2. Competena decizional a Consiliului Raportat la celelalte instituii, Consiliul Uniunii (CU), ca organ de natur interguvernamental, este centrul de greutate decizional al

186

Ibidem, p. 152.

144

Comunitilor, adevrata instituie cu for deliberativ187, ale crei acte adoptate, angajnd reprezentanii statelor, rmn aplicabile fr condiia ratificrii ulterioare. Trebuie totui s distingem ntre ceea ce nseamn Consiliul ca voce a statelor membre i ceea ce constituie, n Consiliu, corpul operaional al reprezentanilor guvernelor reunii n cadrul acestei instituii.

Reprezentanii desemnai de guvernele statelor membre acioneaz doar ca o conferin ministerial, materializndu-i ns hotrrile, specifice dreptului internaional public, n convenii internaionale188. Caracterul fundamental al atribuiilor CU competenele sale. n primul rnd, CU adopt legislaia UE. El colegifereaz, n diferite domenii, cu Parlamentul European. Comisia nainteaz propunerile normative, dup cum tot ea este chemat s le aplice, odat adoptate. n legtur cu actele pe care le adopt, CU are dreptul de a atribui Comisiei competene de execuie. Delegarea de competene - numit comitologie deoarece Comisia consult comitetele pentru obinerea avizelor necesare, comitete ale Comisiei la care particip funcionari naionali n vederea materializrii anumitor politici comunitare
190 189

se regsete n

- reprezint o practic

instituional proprie dreptului comunitar, menit a regla relaiile dintre Consiliu i Comisie, astfel nct aceasta din urm s nu-i depeasc atribuiile ncredinate de Consiliu. Altfel, CU i pate rezerva siei competene de execuie n situaii date.
Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 100. Gyula Fbin, lucr. cit., pp. 161-162. 189 Stelian Scuna, Uniunea European: construcie, instituii, drept, Bucureti, Ed. All Beck, 2005, p.95. 190 Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 102.
187 188

145

De asemenea, CU coordoneaz direciile majore ale politicilor economice ale statelor membre prin Consiliul afacerilor economice i financiare. Politica economic global asigurat la nivel comunitar este de fapt politica economic comun statelor membre; cea dinti rezult din aceea din urm, este firul imanent care leag politicile naionale n acest plan, exprimndu-le convergena. Pentru c nu se manifest ca o reducie a lor, ea nu opereaz spontan, necesitnd, o obiectivare constructiv, asigurat, sub semnul autoritii CU, de ctre amintitul Consiliu al

afacerilor. Trebuie precizat c sporirea atribuiilor Consiliului n coordonarea politicilor economice nu afecteaz, ci tocmai exprim faptul c decizia n elaborarea i aplicarea politicilor respective ine de competena statelor membre, ai cror reprezentani alctuiesc Consiliul. Revine Consiliului importanta atribuie a numirii membrilor Comisiei, ai Comitetului Economic i Social, ai Curii de Conturi i ai Comitetului Regiunilor, fapt care evideniaz, la rndu-i, adevratul sens de ordonare a relaiilor de autoritate ntre aceste instituii: aezarea lor sub semnul interguvernamental i legitimarea lor prin vocea statelor membre n Consiliu. n acelai timp, Consiliul, potrivit competenelor n domeniul personalului, adopt Statutul Funcionarilor Comunitari i fixeaz remuneraiile membrilor Comisiei i CJCE. Totodat, CU este mputernicit s ncheie acorduri internaionale ntre UE i organizaii internaionale ori tere state pe probleme ale cooperrii i dezvoltrii, ale comerului etc. Dar CU ncheie nelegeri i ntre statele CE n materii precum fiscalitatea, dreptul societilor comerciale, protecia consular ori justiia i afacerile interne191.

191

Stelian Scuna, lucr. cit., p. 95.

146

De competena Consiliului ine i aprobarea, mpreun cu Parlamentul European, a abugetului UE. Dac aceste instituii nu convin asupra aceleiai soluii, CU este n msur s hotrasc, n final, asupra cheltuielilor obligatorii, ndeosebi n domeniul agricol sau al acelora legate de acordurile cu state din afara UE. La rndu-i, Parlamentul, ca reprezentant al voinei electoratului UE, dispune asupra cheltuielilor neobligatorii, dar i asupra aprobrii finale a ansamblului bugetului. Nu n ultimul rnd, CU configureaz politica extern i de securitate comun. Dup cum se tie, din motive obiective, derivnd din voina statelor membre de a decide suveran n domeniul PESC, acesta nu revine, spre gestionare, metodei comunitare 192 . Pentru a realiza cooperarea n domeniu, statele membre se folosesc de Consiliu (n sensul tare al cuvntului, motiv pentru care nu avem de ce s-l punem ntre ghilimele, care aici marcheaz, din partea acelora care le ntrebuineaz, nu doar un semn grafic, ci i o mentalitate federalist, tinznd s plaseze instituiile comunitare deasupra statelor naionale). ntre altele, CU poate interveni n gestionarea crizelor internaionale, scop n care, n 1999 la Helsinki, s-a decis crearea unei fore de reacie rapid, alctuit - semnificativ - din fore
n legtur cu acest aspect, autorul citat n nota anterioar afirm (la p. 96) c PESC nu revine deocamdat metodei pe care, i el, ca atia ali autori, o numete supranaional, cnd ea nu este de fapt dect comunitar, ceea ce e altceva. Dar de ce deocamdat? Ar rezulta c procesul comunitar ar trebui s nghit, fatal, toate componentele Uniunii i s se suprapun parazitar nsui procesului mai larg al integrrii. Am desprins, ns, n alt context, c Uniunea European nu se reduce la comunitarizare. Scopul comunitarizrii i al metodei pe care ea o propune este Uniunea nsi, nu aceasta are ca scop comunitarizarea, care rmne mijlocul, instrumentul construciei europene, nu edificiul UE! Adevratul edificiu al UE sunt naiunile i statele europene, unite acum - acelea care au reuit s o fac - n idealuri i aciuni comune, a cror mplinire o realizeaz, instrumental i funcional, instituiile comunitare, dar nu numai ele.Viaa Uniunii palpit n profunzimile ei naional-etatice, st, adic, n fondul instituiilor Comunitii, fr de care ele rmn form goal, agitaie steril ori creaie aventurist ce deturneaz sensuri i valori cldite anevoie n meandrele istoriei europene.
192

147

armate naionale, supuse ordinelor naionale, nu dintr-un corp al unei armate europene, deci supranaionale. CU de la Nisa (decembrie 2000) sa pronunat pentru nfiinarea unor structuri politico-militare cu regim permanent, aflate sub rspunderea sa, ntre care Comitetul politic i de securitate, Comitetul militar al UE. Consiliul are n vedere i asigurarea cooperrii ntre instanele de judecat i forele de poliie naionale n materie penal, reclamat de implicaiile transfrontaliere ale criminalitii. Pe de alt parte, cooperarea interguvernamental n cadrul Consiliului urmrete accesul egal la justiia civil a cetenilor din UE n orice stat membru.

3. Procedura adoptrii deciziilor La edinele Consiliului particip reprezentanii Parlamentului European i ai Bncii Centrale Europene, unde pot lua cuvntul, dar nu au drept de vot, iar reprezentanii Consiliului pot fi prezeni la ntrunrile Parlamentului i ale comisiei de resort, lund cuvntul i rspunznd la ntrebrile adresate. Consiliul UE ia decizii prin vot. Deciziile de procedur i regulamentul de ordine interioar se adopt, conform TCE, cu majoritate simpl (50% + 1), deci cu majoritatea statelor membre, ntruct aici fiecrui stat i revine un vot. Sunt ns domenii unde, potrivit TA, se aplic votul cu unanimitate. Dar Consiliul voteaz i prin vot majoritar calificat, unde nu mai opereaz regula clasic un om, un vot, ci aceea a votului ponderat193, potrivit distribuiei pe state membre. Numrul voturilor reprezentanilor statelor membre n CU este n raport proporional cu populaia fiecrui stat. Dar proporionalitatea nu este strict matematic; ea opereaz ca tendin,
193

Gyula Fbin, lucr. cit., pp. 165-166.

148

ntruct se are n vedere o reponderare194, apt s previn minorizarea statelor mici195 i s permit exprimarea voinei lor decizionale. Uniunea celor 27 (incluznd i Romnia i Bulgaria) dispune de 345 de voturi n Consiliu. n timp ce Frana, Germania, Italia i Marea Britanie au cte 29 voturi, la cealalt extrem sunt Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia - cte 4 voturi i Malta - cu 3; Romnia are 14 voturi, iar Bulgaria 10. n situaia votului bazat pe unanimitate, abinerea unora dintre membrii prezeni nu blocheaz adoptarea actului normativ 196 . De unde rezult c, n realitate, e necesar doar o majoritate de fapt care s asigure aplicarea dispoziiilor 197 . Unanimitatea se impune n situaii absolut delimitate, privind mai ales hotrri capitale pe probleme de uniune economic i monetar, industrie i cultur (conform TCE), de fiscalitate, libera circulaie a persoanelor, drepturile angajailor resortisani (Actul unic european), de constatare a nclcrii de ctre un stat membru a principiilor TUE i suspendarea dreptului de vot, de politic extern i de securitate comun198. Pe lng majoritatea calificat, rezultnd din votul ponderat, exist, cum s-a spus, i majoritatea dublu calificat, pentru care voturile de la majoritatea calificat se obin de la cel puin dou treimi dintre statele membre199. Majoritatea calificat, considerat n genere, refer la luarea deciziilor n domeniile precizate expres de tratatele comunitare. n acest
Stelian Scuna, lucr. cit., p. 97. Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 155. 196 Gyula Fbin, lucr. cit., p. 166. 197 Octavian Manolache, lucr. cit., p. 117. 198 Stelian Scuna, lucr. cit., p. 99. 199 Gyula Fbin, lucr. cit., p. 167.
194 195

149

sens, AUE cere majoritate calificat pentru reglementri asupra tarifelor vamale comune, libera prestare a serviciilor, libera circulaie a capitalului, piaa intern (cu unele excepii) etc. La rndul su, TUE avea n vedere politica vizelor, educaia, sntatea public, cooperarea n domeniul dezvoltrii, sanciuni economice etc. Iar TA trimitea, ntre altele, la autorizarea cooperrii consolidate, cooperarea vamal, refugiai, lupta antifraud, regiunile ultraperiferice 200 . Finalitatea votului cu majoritate calificat este de a aeza capacitatea decizional pe criterii economicodemografice i de a extinde aria aplicrii sale. Astfel, Tratatul de la Nisa stipuleaz c pentru ncheierea unui acord trebuie ca cel puin 14 dintre cele 27 state s-l accepte i s reprezinte, totodat, 62% din totalul populaiei UE201. Este vorba aici de o majoritate triplu calificat, cum s-a admis 202 , numit i demografic, deoarece adaug aceast condiie procentual la cele dou condiii ale majoritii dublu calificate. n cazul adoptrii unei decizii care reclam majoritate calificat, un membru al Consiliului poate solicita verificarea reprezentrii procentuale statutare. Credem c problema esenial a votului n Consiliu, exprimat formal n condiia ei tehnic, este de fapt aceea a felului n care se asigur prin modalitatea votului realizarea funciei instituionale specifice Consiliului, de instituie interguvernamental, n sistemul comunitar. Rspunsul la aceast problem, dincolo de dimensiunea tehnic a abordrii ei, nu poate s nu fie n ultim analiz unul de factur ideologic. Cei mai muli teoreticieni i analiti, exponeni ai opiunii supraetatiste, ndeosebi federaliste n construcia european, prezint votul bazat pe principiul

Stelian Scuna, lucr. cit., pp. 98-99. Ibidem, p. 99. 202 Gyula Fbin, lucr. cit., p. 167.
200 201

150

unanimitii 203 ca o modalitate tot mai depit de obiectivare a voinei reprezentanilor statelor membre, ca voin a statelor n Consiliu. Mai mult, unii i exprim aproape frustrarea c se menine acest tip de vot, cnd nu predicioneaz cu satisfacie nereinut asupra restrngerii sale accentuate n perspectiv sau chiar a renunrii cu totul la folosirea lui. Or, ine de viziunea cardinal i de spiritul tratatelor institutive i al celor ce le-au urmat de a respecta voina statelor, prin votul reprezentanilor lor ministeriali n Consiliu, n luarea deciziilor majore privind viaa comunitar i evoluia ei. n acest sens, unanimitatea se exprim ea nsi ca un principiu constitutiv al Comunitilor i o garanie a pstrrii sensului unitar al construciei europene, n care sistemul instituional nefiind un scop n sine, un sistem de autoritate originar i, prin aceasta, supraetatic - este chemat s slujeasc instrumental, aa cum am afirmat i n alt ordine, cooperarea n sistem integrativ a statelor Uniunii. Din aceast perspectiv, ni se pare c, att teoretic, ct i practicpolitic, contrapunerea principiului unanimitii aceluia al majoritii calificate, cu formele sale, n exprimarea votului n Consiliu, nu este de natur a explica lucrurile i, n consecin, de a asigura evoluia funcional a Comunitilor i Uniunii 204 . Nu dorim s form logica fenomenului
nsui faptul c unanimitatea, pentru a fi o procedur, este mai nti un principiu - ntruct o procedur se practic n numele unei opiuni valorice,are un fundament principiar - angajeaz, n examinarea rostului ei, judeci de valoare i opiuni care, pe acest teren, sunt inerent ideologice. Rspunsul asupra oportunitii sau caducitii unanimitii n practica votului Consiliului, orict s-ar drapa cu nevinovata formul tehnic, este unul inevitabil ideologic; el traneaz, declarat sau nu, ntre opiunea naional ca principiu al integrrii europene (unitatea n diversitate) i aceea internaionalist (a suprastatalitii instituiilor comunitare), inclusiv sub forma soluiei federaliste. 204 Iat, n continuare, spre ilustrare, un fragment de text, ales la ntmplare dintre numeroase altele, ale diferiilor autori, care exprim simptomatic punctul de vedere n raport cu care ne detam critic: Problema majoritate calificat versus
203

151

discutat, dar susinem c ntre tipurile de vot exist acele diferene i opoziii care exprim de fapt corelarea lor necesar ntr-un mecanism sistemic, avnd drept principiu director vocea statelor n Consiliu. nct, votul majoritar i acela majoritar calificat sunt complementare, nu mecanic i absolut opozabile, celui bazat pe unanimitate. Mai mult, cele dinti sunt chemate s asigure funcionalitatea celui din urm n mprejurri i n probleme unde aplicarea lui liniar nu este posibil sau adecvat, dar rmne valabil; chiar i acolo unde votul majoritar sau majoritar calificat sunt statuate ca modaliti funcionale potrivite armonizrii voinei statelor membre reprezentate prin trimiii lor direci n Consiliu, ele urmresc acelai scop: s exprime ct mai adecvat, n raport cu problemele dezbtute, voina stelor, exprimat instituionalizat prin forma votului n Consiliu. Votul majoritar, oricare ar fi el, are aceeai finalitate ca i votul unanim: s exprime voina delegat etatic reprezentanilor. Numai c o face n ultim instan i ntr-o form opozabil, care numai aa d curs tendinei, direciei vectoriale i ntlnirii statistice a voinelor etatice. Acestea rmn ca atare n individualitatea lor autojustificativ i purttoare de interese, dar se conjug, prin votul majoritar, ntr-o rezultant care, astfel, le exprim nu printr-o lege dinamic, capabil s menin neatins elementul individual - voina unui anume stat, ci printr-una statistic, zicnd aa, capabil s exprime fiecare voin tendenial, la nivelul ansamblului n care se regsete prin idealurile i interesele colective la care subscrie. Fie direct, n liniile strategice ale
unanimitate, reclam o rezolvare imediat cu att mai mult acum cnd UE s-a extins din nou, UEM se afl n cea de-a treia faz, iar Uniunea Politic se gsete n plin ascensiune. n acest context, meninerea posibilitii votului prin unanimitate, n afara cazurilor stabilite expres de tratate, apare anacronic Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 157).

152

deciziilor unanime, fie indirect, n liniile conjuncturale ale deciziilor luate cu vot majoritar. Acesta din urm este un alt mod de a vehicula n Consiliu aceeai voin etatic delegat reprezentanilor. Votul majoritar este pn la urm forma elastic, adaptativ i negociant a principiului unanimitii, este negaia lui dialectic, adic un alt mod de a-l regsi n mprejurri diferite (situaii i domenii de reglementare determinate). Din acest unghi, credem c problema real cu care ne ntlnim nu st n contrapunerea tipurilor de vot i n opiunile politizate pentru unul dintre ele. Consiliul, fiind autoritate interguvernamental, are a beneficia de sporirea funcionalitii sistemului de vot n acord cu trendul integrrii i achiziiile de solidaritate comunitar nregistrate, ele nsele urmnd ns principiul-for al voinei institutive a statelor membre, ntemeietoare i pstrtoare a raiunii de a fi a Comunitilor i Uniunii Europene. Statele i popoarele nu intr n Comuniti i n Uniune ca s renune la ele nsele, la identitatea lor; prin integrare, ele caut s-i sporeasc modul lor propriu. Voina lor armonizat prin instituionalizare comunitar nu poate face obiectul contestrii ori al unui troc politic. Votul majoritar, eliminnd dreptul de veto din motive funcionale, nu anuleaz ns fundamentul poziiei proprii: interesul naional. Cum ns interesul naional poate fi deosebit de la o naiune la alta i de la un stat la altul, pentru c de aceea e interes naional, rmn idealurile i valorile comune, n numele crora, abia, un interes particular poate fi trecut n plan secund prin votul majoritar, pentru a se regsi, complinitoriu, n strategii combinatorii ulterioare. Trecut n surdin, el nu poate fi anulat juridic de voine extranee, fie i unite instituionalizat n Consiliu, dac nu contrazice principiile unanim admise. Motiv pentru care filosofia tratatelor a lsat deschis calea unor soluii practice, a unor compromisuri revelatorii n ce

153

privete sistemul de votare. Iat, n urma Compromisului de la Luxemburg, din 1966, dup ce Frana prsise pentru mai multe luni Consiliul, dar fr a iei din Comunitile Europene (criza fotoliului gol), s-a admis c, ntro problem unde un stat membru arat c prin votul majoritar simplu sau calificat i se ating interesele vitale, negocierile vor continua pn cnd statul respectiv va vota mpreun cu celelalte actul normativ. Totodat, Comisiei i se cerea s nu mai trimit spre aprobare Consiliului proiecte de acte normative care s afecteze interesele vitale ale statelor membre, Consiliul urmnd s nu aprobe astfel de proiecte prin vot cu majoritate calificat, n situaiile n care, totui, tratatele ar fi permis-o. S-a afirmat c aceast regul exist mai mult n fapt dect n drept205. Dar, cu aceasta, ea nu e mai puin regul, din moment ce viaa o impune i practica relaiilor intracomunitare i interguvernamentale o accept. Cu att mai mult cu ct ea este n spiritul tratatelor institutive, ntemeiate pe principiul voinei constitutive a statelor membre. Realitatea, implicit aceea a relaiilor comunitare i de integrare, se las modelat de normele de drept, de dreptul comunitar n spe, numai dac dreptul n cauz se revendic imperativelor reale ale integrrii i nu este un prefabricat aventurist, de sorginte federalist, n orice caz supranaional. Acest adevr elementar, confirmat i reconfirmat de via, infirm pretinsa veracitate a supoziiei dup care regula amintit a practicii comunitare ar genera arbitrariul, pe motiv c orice stat ar putea oricnd invoca interesul vital (expresie pus de obicei, n literatura problemei, ntre ghilimele, pentru a se obine efectul ironic, dac nu acela de fals ilegitimitate) n scopul egoist al blocrii votului majoritar. Dar practica relaiilor i a instituiilor comunitare nu a evideniat pn acum c arbitrariul ar veni din aceast direcie. Aici,
205

Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 156.

154

singurul arbitrariu tangibil poate veni din ignorarea voinei etatice delegate reprezentantului su n Consiliu prin folosirea mecanic, dac nu i abuziv a votului majoritar. Dealtfel, n contrasens cu prezicerile despre inerenta restrngere a materiilor supuse votului prin unanimitate, s-a dovedit c, pe alocuri, au fost introduse noi cazuri de vot cu unanimitate, dei altele au fost reduse. De pild, Tratatul de la Amsterdam a extins unanimitatea la constatarea nclcrii de ctre un stat a principiilor din art. 6, TUE, la deciziile luate n cadrul noului Titlu IV CE (cu unele excepii aici), la aplicarea acordurilor ncheiate la nivel comunitar de parteneri sociali, la suspendarea dreptului de vot, n Trattul CE, pentru un stat care a nclcat principiile din art. 6, TUE i la adaptarea de ctre Consiliu a aciunilor i poziiilor comune n cadrul PESC206. Dei Tratatul de la Nisa a extins votul cu majoritate calificat la noi domenii, lucrul nu dovedete pretinsa tendin de fond a evanescenei votului bazat pe unanimitate. Micarea pulsatorie nregistrat de cele dou tipuri de vot, nu neaprat invers proporional n dinamica noilor domenii supuse unui tip de vot sau altul nu valideaz o reconsiderare valoric a interesului vital i a voinei etatice care l susine instituional, ci o permament peocupare pentru afirmarea acestuia n regim funcional, nu blocant, n relaiile cu instituiile comunitare i, pn la urm, cu interesele celorlalte state membre. Compromisul de la Luxemburg i-a dovedit utilitatea constructiv i n alte situaii dect aceea, ades invocat, a Franei, a crei delegaie n Consiliu ceruse continuarea discuiilor cnd n joc erau interese foarte importante (legate, n spe, de dosarul agricol), pn la stabilirea unui acord reciproc acceptabil. Att Marea Bitanie, ct i Germania s-au prevalat
206

Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, n loc. cit., pp. 80-81.

155

ulterior de aceast practic, ceea ce a dovedit oportunitatea ei politic, dei compromisul nu avea valoare juridic. Compromisul de la Ioanina a avut acelai scop. S-a admis c atunci cnd se nregistreaz 23 pn la 25 de voturi contra, se poate constitui o minoritate calificat sau minoritate de veto
207

, ceea ce impune

continuarea negocierilor pn la obinerea consensului. (Desigur, dup aderrile ulterioare, estimarea minoritii de veto are o alt cuantificare.)

Competenele majore care revin Consiliului UE n cadrul celor cinci instituii comunitare se explic tocmai prin calitatea cu care este investit, de a fi locul unde rsun, prin reprezentanii trimii, vocea statelor naionale. Aceast calitate definete i relaia sa cu celelalte instituii comunitare. De aceea, nu nelegem de ce o bun parte a comentatorilor i chiar a doctrinarilor deplng poziia instituional central a Consiliului. Mai mult, lamentarea merge pn acolo nct locul important deinut de Consiliu este pus pe seama slbiciunii i imaturitii procesului de integrare 208 . Se deplnge, de asemenea, faptul c cele mai mari competene le are Consiliul i nu Comisia sau Parlamentul European, singurele despre care putem afirma, fr teama de a grei, c sunt tipic comunitare i n afara influenelor naionale. Comentnd nu att litera, ct orizontul de gndire al acestei afirmaii (era s spunem spiritul ei, dar ...), vom constata prezena de subtext, ieit aici la suprafa, a unei mentaliti reductive pornit s contrapun autoritatea (totui, am vzut, delegat!) a instituiilor comunitare la autoritatea originar a statelor membre, creatoare a Comunitilor. Oare maturarea procesului de integrare are ca
207 208

Gyula Fbin, lucr. cit., p. 167. Aa cum afirm, ntre alii, Iordan Gheorghe Brbulescu, n lucr. cit., p. 159.

156

sens de evoluie i criteriu de evaluare diminuarea rolului Consiliului sau, dimpotriv, funcionalizarea relaiilor instituionale, astfel nct ele s-i ndeplineasc i mai bine rolul instrumental n evoluia ascendent a integrrii n folosul statelor membre i al popoarelor lor? E adevrat, rolul Parlamentului European tinde s sporeasc, exprimnd necesara

democratizare instituional a comunitarizrii, dar de ce ar trebui ca s revin unui organ executiv - Comisia - cele mai importante atribuii n sistemul instituional? Aceasta s fie proba democratizrii? i apoi, n legtur cu problema cea mai important, poate, n context: oare caracterul tipic al unei instituii comunitare st n faptul c ea este dincolo de influenele naionale? Da, poate i trebuie s fie dincolo de presiunile inacceptabile ale unui stat membru sau altul, afectnd att Comunitatea ct i celelalte state, dar nu poate s fie n afara ideii de influen naional, ceea ce ar fi, logic, absurd i inacceptabil politic. E nevoie oare s mai afirmm nc o dat motivaia crerii instituiilor i desfurrii aciunilor comunitare? Or, admind c acestea s-ar situa n afara influenelor naionale din principiu, nseamn a contesta nsui principiul naional, al voinelor naionale corelate i armonizate prin tratate, care legitimeaz instituiile comunitare. Aici, a fi n afara influenelor naionale ca voin naional ntemeietoare, nseamn a fi deasupra statelor, ntr-o

supranaionalitate ce deturneaz ilicit o autoritate de natur eminamente delegat ntr-una pretins autarhic. Iat curatul internaionalism care bntuie n subteranele construciei europene i din cnd n cnd iese nevinovat la suprafa! Or, cu internaiolismul, oricare ar fi varianta lui, nu se poate construi nimic. Acolo unde s-a ivit, el nu a adus dect aventurism i distrugeri: de destine colective i de ritm istoric. i pentru c prezena lui imersiv i corodant nu este contientizat pe msura rului

157

indus, ne impune un patetism al demitizrii i refuzului su, ton altfel inconfortabil ntr-un demers tiinific. Autoritatea ncredinat instituiilor de ctre statele membre, dei este una delegat, confer ns acestora, inclusiv Consiliului UE, care este i instituie comunitar, atribuii cu adevrat complexe, n msur s le permit asumarea rspunderii n construcia comunitar i n mersul integrrii. Fapt ce permite Comunitilor i Uniunii Europene s fie mult mai mult dect o organizaie internaional clasic.

Capitolul III

Comisia European
1. Natura Comisiei Alturi de Consiliu i Parlamentul European, Comisia face parte din amintitul triunghi instituional, acionnd ca instituie executiv n realizarea deciziilor comunitare. Constituit n baza tratatelor institutive, ea se regsea originar cu fiecare dintre cele trei Comuniti: nalta Autoritate n CECO i Comisie n CEE i CEEA. Fuziunea executivelor prin Tratatul din aprilie 1965 a condus, aadar, la formarea unei Comisii unice: Comisia Comuntilor Europene, dar cu competene specifice fiecreia dintre ele. Comisia, rezultat al fuzionrii executivelor, materializa, n ordinea sa, att exigena unificrii instituionale a Comunitilor, ct i aceea, strns legat de prima, a unicitii instituiilor comunitare209. AUE i TM au reconfirmat statutul Comisiei n sistemul instituional comunitar, acordndu-i puteri sporite, ndeosebi n aplicarea deciziilor. Ca urmare a
209

Dumitru Mazilu, Integrare european..., n loc. cit., p. 119.

158

crerii UE, instituia executiv comunitar a primit denumirea de Comisie European, fiind consacrat ca instituie a UE. TA a venit, ntre altele, cu precizri necesare pentru desemnarea comisarilor i asigurarea

independenei lor. Atribuiile i responsabilitile Comisiei, ca organ executiv al Comunitilor i UE, o fac s fie privit, potrivit reglementrilor TCE, drept motorul ce susine activitile comunitare. Dar creterea atribuiilor executivului antreneaz, ntr-un spaiu democratic, preocupri i rezerve. i aceasta, nu doar ntr-un sistem politic etatic i n dreptul su intern, ci i n planul relaiilor comunitare de autoritate. E adevrat c - dincolo de expresia uzitat prin care Comisiei i se spune guvern comunitar, expresie inadecvat dac este luat ad litteram - natura ei de instituie executiv a provocat, n istoria evoluiei sale, diverse puneri n gard, menite a preveni tentaiile supraetatiste poteniale ale activitii sale. n acest sens, pentru Charles de Gaulle i, apoi, pentru Margaret Thatcher Comisia nu era dect Secretariatul n Europa Patriilor, iar pentru Jean Monnet - un organ de tehnocrai ntr-o Europ a statelor dezvoltate. Dar, de pe poziii opuse, un Walter Hallstein sau un Jacques Delors o priveau ca un guvern federal ntr-un stat federal european210. Prin competene, structur i funcii, Comisia nu este ns nici una, nici alta. Chemat s ndeplineasc obiectivele comunitare, Comisia, n primul rnd, aduce cu sine acea diferen specific a Comunitilor fa de o organizaie internaional clasic. Dac dreptul internaional

consemneaz i organizaii dispunnd de Conferine ale statelor membre, aa cum ar fi Consiliul UE privit din perspectiv internaional, totui nicio organizaie internaional nu dispune de o instituie cu rolul particular al
210

Cf. Gyula Fbin, lucr. cit., p. 167.

159

Comisiei Europene211. Raportat la Consiliul UE, ea nu poate fi redus la un Secretariat sau la o Comisie Permanent a acestuia; Comisia este o instituie comunitar i a UE, cu funcii i statut propriu, nu organul excutiv al Consiliului. Nu Comisia UE, ci Secretariatul General al Consiliului i COREPER-ul reprezint Consiliul cnd acesta nu e ntrunit. Totodat, Comisia are capacitate normativ, actele sale normative crend drepturi i obligaii directe pentru statele membre i cetenii lor212. nainte ns de a prezenta rolul efectiv al Comisiei, se impun alte cteva precizri. Numeroi autori, nu numai din literatura romneasc a problemei, apreciaz Comisia ca fiind o instituie supranaional. Ar fi redundant s dm exemple, numrul lor fiind copleitor i vdind o mentalitate deformatoare. Dar de ce s confundm, i n acest caz, atributele de comunitar i supranaional? Am desprins cu alt prilej c Uniunea i Comunitile nu sunt o construcie etatic n sine i, prin aceasta, deasupra statelor componente; ele sunt structuri instituionale cu regim interetatic, dar i cu aciune intraetatic, la baza lor stnd tehnicile de drept intern. n acelai timp, legitimitatea lor ine de autoritatea delegat pe care o exercit prin voina institutiv a statelor constituante de via comunitar. Originalitatea Comunitilor i a UE nu st - o afirmm iari i iari - ntro ontologie necondiionat politic i juridic, capabil s confere acestora calitatea de entiti supraetatice, supranaionale i izvoare de putere originar i autoritate suprem. Ontologia lor este de autoritate derivat i de natur funcional. n ordinea ei, Comisia European este i ea, ca i celelalte instituii, expresia instituionalizat a funciei de armonizare a
211 212

Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 169. Ibidem.

160

politicilor etatic-naionale, cu care este nzestrat de statele nsei. De aceea, ne ntrebm i aici: de ce a fi comunitar ar nsemna neaprat a fi supranaional? Confundarea lor este o eroare teoretic, cnd nu o strategie federalist ce deturneaz esena Ideii europene. Aceasta din urm nu face din ntreg ceva deasupra i opus prilor prin supraordonare ierarhic; ntregul (aici Comunitile) este imanent prilor institutive (aici statele membre), rezult din ele i le servete. Se susine, de asemenea, aproape la unison, c fiecare instituie comunitar ar personaliza, potrivit principiului reprezentrii intereselor, un anume interes. Care anume ar fi acesta, am artat n alt ordine, cnd am precizat, c nu acreditarea i reprezentarea intereselor diferite este menirea autentic a instituiilor comunitare, ct conjuncia funciilor diferite personificate de instituii n scopul armonizrii voinelor etaticnaionale, n beneficiul reciproc al statelor i naiunilor lor. Or, punctul de vedere de larg circulaie, de care suntem obligai s ne detam critic prin logica lucrurilor, se regsete ntr-un enun care l acoper tipic n urmtoarea formulare: Comisia este o instituie foarte important a sistemului instituional comunitar, din moment ce reprezint interesul comunitar comparat cu interesul naional al fiecrui stat membru. Ea este rspunztoare de modul n care interesul comunitar prevaleaz atunci cnd un stat membru sau Consiliul UE ia(u) o decizie referitoare la realizarea obiectivelor comunitare213. Dac cercetm nu att textul citat, ct punctul de vedere ce-l dezvluie i care se regsete, spuneam, n multe alte lucrri, observm mai nti c importana Comisiei este dedus din opoziia interesului comunitar fa de acela naional. Nu mai facem aici
213

Cornelia Lefter, Fundamente ale dreptului comunitar instituional, n lucr.

cit., p. 164.

161

fenomenologia interesului comunitar i a celui naional; am admis altundeva c cel dinti are o valoare instrumental n raport cu al doilea, pe care n fond trebuie s-l susin i s-l consolideze prin aciunile sale ca interes general al statelor membre, interes modelat i promovat practic i prin eforturile Comisiei. n calitatea ei de instituie executiv, Comisia ridic, pe ct este posibil la un moment dat, interesul general de la starea de aspiraie colectiv la aceea de realitate practic generalizat comunitar. Sub acest aspect aadar, legitimitatea interesului comunitar nu se ntemeiaz n opoziia sa la acela naional, iar Comisia nu-l confisc pe cel dinti ca s fie doar ea purttoarea lui. n al doilea rnd, de ce scopul Comisiei ar fi s asigure prevalarea, cum rezult - a propri, a interesului comunitar n realizarea obiectivelor Comunitilor? Nu ar trebui s se preocupe n aceeai msur de meninerea atribuiilor ei n limitele de autoritate ncredinat? Iat de ce, n raport cu datele reale ale problemei, urmtorul enun, din acelai tip de enunuri precum acela comentat deja, ni se pare cel puin superficial, dac nu eronat: Comisia are drept scop principal pe acela de a asigura fiecrei Comuniti - parte a Uniunii Europene - identitatea sa proprie, punnd n valoare interesele comunitare, mai presus de interesele statelor membre (s.n. - I.H.), exprimnd, astfel, interesele fiecrei Comuniti n parte214. Pretinsa supranaionalitate a Comisiei nu-i poate gsi susinerea nici n afirmaia, cu rol de argument, dup care cea mai mare parte a personalului comunitar este afectat instituiei executive pentru a-i ndeplini importantele-i atribuiuni 215 . E adevrat, exist n prezent 27

Fuerea, Instituiile Uniunii Europene, n loc. cit., p. 69. Aa cum susin, ntre alii, Octavian Manolache, n lucr. cit., pp. 119-120, Marin Voicu, n lucr. cit., p. 31.
215

214Augustin

162

comisari, iar n serviciul Comisiei lucreaz multe mii de angajai, organizai ntr-un aparat costisitor, cu 24 de Directorate Generale, structurate piramidal, cu un numr de servicii echivalente. Dar toate acestea pot evidenia complexitatea gestiuni executive, implicit pericolul birocraiei, tinznd s se autogenereze Kafkian, dar nu fac proba autonomizrii politice a aparatului tehnic, nici a transformrii tehnocraiei n supraetatism, ntr-o autoritate supranaional care nu poate fi la rigoare dect o alt structur etatic, indiferent de forma ei. Iar criteriile ferme n desemnarea membrilor Comisiei, n primul rnd competena lor recunoscut i garaniile de independen fa de guvernele naionale, sunt criterii de profesionalism i obiectivitate politic i administrativ, nu de amplasare n i apartenen la o autoritate supranaional; ele vizeaz capacitatea tehnic a aparatului comunitar al Comisiei, nu natura ei pretins supranaional. n concluzie, rolul executiv al Comisiei n cadrul aciunilor comunitare presupune, de bun seam, autonomia ei n raport cu statele membre, autonomie neleas ns de autori ca independent. Aa-zisa independen - car, n sens strict, este un atribut al suveranitii - este, am vzut, o autonomie generatoare de autoritate ncredinat de tratatele institutive prin voina statelor; ea nu conduce, deci, la supranaionalitatea i suprastatalitatea prezumate de cei mai muli doctrinari, comentatori i oameni politici. 2. Componen, statut, proceduri decizionale Membrii Comisiei sunt resortisani ai statelor Uniunii, alei dup criterii de competen i garanii de independen. Dei sunt naionali ai

163

statelor componente, comisarii 216 , adic membrii Comisiei, nu sunt reprezentani ai acestora n executivul comunitar. Ei nu solicit i nici nu accept - acesta este principiul - instruciuni ale guvernului naional ori ale oricrui alt guvern sau organism, abinndu-se totodat de la acele aciuni incompatibile cu natura funciilor ce le ndeplinesc. n acelai timp, statele membre sunt inute s asigure bunul i neprtinitorul exerciiu al funciilor executivului comunitar217. Afirmnd acestea, cutm echilibrul nelegerii lucrurilor.

Promovarea interesului comunitar, adic, n ultim instan, al interesului general al statelor i popoarelor constituante ale Comunitilor, nu trebuie s se susin pe un mit: acela al neutralismului total, al obiectivismului desnudat de orice suport opional i sentiment al apartenenei, la care, n fapt, cineva nu poate renuna dect formal i declarativ. n locul acestei reprezentri necritice, idiliste asupra obiectivitii pretinse membrilor Comisiei, verificabil n forma, nu n fondul ei, pledm pentru acea obiectivitate real i realist, nutrit nu n neutralismul ipotetic al membrilor Comisiei (care poate fi unul de faad, propice duplicitilor suverane), ci n implicarea lor deschis pentru viabilizarea coninuturilor de universalitate ale tuturor aspiraiilor i intereselor, inclusiv acelea ale naiunii sau ale altei forme etnice de apartenen. Subiectivismul i prtinirea se ascund acolo unde de obicei nu se autodeclar; or implicarea militant rupe duplicitatea i ofer criteriile prompte i generoase de evaluare a inteniilor i faptelor care, astfel, se cern direct i vorbesc direct.
Cuvntul comisar are pentru romni, ca i pentru popoarele ocupate de Armata Roie, o ncrctur absolut negativ, amintind de abuzurile i teroarea practicate de cei care purtau acet nume n cadrul trupelor sovietice, ele nsele terorizate de comisarii roii. 217 Octavian Manolache, lucr. cit., pp. 119-120.
216

164

Desigur, aceasta nu este n sine o soluie, ci un mod de a vedea lucrurile i de a renuna la falsa problem a obiectivitii declarate. n mod justificat ns, membrii comisiei nu au dreptul s desfoare, pe timpul mandatului, nicio alt activitate profesional, lucrativ sau nu. Ei sunt obligai, i dup ncetarea acestei caliti, s nu primeasc funcii i avantaje care le-ar pune n discuie, prin specularea poziiei avute, corectitudinea i loialitatea deontologic. n caz contrar, Consiliul poate sesiza Curtea. Aceasta se pronun, n funcie de prima ori a doua situaie, pentru demisia din oficiu i, respectiv, pentru decderea din dreptul la pensie sau anularea altor beneficii. Durata mandatului este de cinci ani, putnd fi rennoit. Consiliul, reunit cu participarea efilor de stat sau de guvern, voteaz cu majoritate calificat persoana desemnat ca preedinte al Comisiei, urmnd ca Parlamentul s aprobe. Tot cu majoritate calificat este adoptat lista viitorilor membri ai Comisiei, dar prin acordul candidatului la preedinia instituiei executive i n baza propunerilor fcute de fiecare dintre statele membre 218 . Preedintele i membrii desemnai sunt propui, colectiv, aprobrii Parlamentului. Acesta poate bloca lista ca ntreg, dar nu i desemnarea unui membru al Comisiei, fapt care evideniaz greutatea propunerilor fcute de statele membre pentru lista de comisari. Odat acceptat lista de ctre Parlament, Consiliul numete efectiv pe preedintele i membrii Comisiei prin majoritate calificat. Alinierea duratei mandatului Comisiei la durata legislaturii Parlamentului European, fcut prin TM, a ntrit legtura politic direct cu Parlamentul ales democratic; statutul Comisiei a fost revalorizat prin

218

Ibidem, p. 120.

165

sporirea legitimitii ei democratice219, odat ce la legitimitatea rezultat din voina statelor se adaug i aceea a voinei popoarelor reprezentate de PE. Protoculul privind extinderea UE, anexat TUE i TCE, prevedea c atunci cnd Uniunea va numra 27 state membre, numrul comisarilor va deveni inferior numrului statelor membre, ei fiind alei printr-un sistem de rotaie fondat pe principiul egalitii, cu reglementri fixate de Consiliu prin votul cu unanimitate. Totui, s-a admis c, atunci cnd un stat ader la Uniune, din acel moment un cetean al su s devin membru al Comisiei. Membrii Comisiei sunt selecionai din rndul nalilor funcionari, al altor tehnicini, dintre reputai cercettori i experi, precum i, tot mai mult, dintre oamenii politici. Dar creterea, pe aceast cale, a profesionalismului Comisiei nu conduce, cum totui se susine 220 , la ntrirea autoritii ei fa de Parlament i Consiliu. n acest plan de raporturi, autoritatea este de ordin politic, nu tehnic-profesional, nu se reduce la competen, altfel att de preioas. Cu att mai puin creterea profesionalismului membrilor Comisiei ar putea slbi autonomia lor (independena) fa de guvernul rii native. ntre cei doi factori nu este vreo legtur cauzal; poate c lucrul s-a ntmpla cnd, dmpotriv, un stat desemneaz un slab profesionist, rmas ndatorat politic pentru

propunerea care l propulseaz nemeritat. Calitatea de membru al Comisiei nceteaz fie cnd se ncheie mandatul, fie cnd are lor demisia voluntar sau aceea din oficiu ori, bineneles, prin deces. ncetarea mandatului se produce nu numai prin expirarea sa; reuita unei moiuni de cenzur duce la demisia n bloc a
219 220

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 214. Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, lucr. cit., p. 105.

166

Comisiei, explicat prin responsabilitatea ei politic 221 . Un membru al Comisiei poate fi pus n situaia de demisionar i de ctre Curtea de Justiie, cum am vzut, la cererea Consiliului sau a Comisiei, dac a comis o fapt care pune sever n discuie statutul su. Tratatul de la Nisa a specificat i o alt modalitate a demisiei: atunci cnd preedintele o solicit, cu condiia ns a aprobrii colectivului colegial al Comisiei. Dup aprobarea Comisiei de ctre Parlament, preedintele ei numete vicepreedinii din rndul membrilor (n numr de doi, acum). Instituia executiv dispune de o competen de autoorganizare, fixndu-i regulamentul interior de funcionare proprie, precum i al aparatului su administrativ (cu direcii generale, secretariat general, diferite servicii comune pentru Comuniti i chiar structuri specifice constituite ad hoc pe anumite probleme. Toate funcioneaz prin coordonare i conlucrare pentru aplicarea deciziilor Comisiei). Comisia are un caracter colegial, apreciat drept garanie a eficienei sale. Toate actele ncredinate Comisiei prin tratate - regulamente, decizii, propuneri - angajeaz prin deliberare n comun rspunderea colegial: rspunderea colectiv de ordin politic a membrilor ei. n practic ns, din motive de eficien, fiecrui membru i revine o responsabilitate determinat asupra cel puin unuia dintre principalele sectoare de activitate ale executivului comunitar. Cu toate acestea, colegialitatea rmne efectiv, oricare dintre comisari putndu-se implica i n alte probleme dect acelea ce-i revin nemijlocit. Colegialitatea impune luarea deciziilor n edin, unde ntrunirea este valabil n raport cu numrul membrilor prezeni, cerut de Regulamentul interior. Acesta prevede i procedura adoptrii deciziilor.
221

Octavian Manolache, lucr. cit., pp.125-126.

167

Luarea deciziilor comport patru modaliti222. Prima dintre ele const n luarea deciziilor n sedine, convocate de preedinte sptmnal. Deciziile, dezbtute n baza propunerilor unuia sau mai multor membri sunt adoptate cu majoritate, oricare ar fi natura lor. Un membru al Comisiei poate fi nlocuit de eful cabinetului su, prezentndu-i, la iniiativa preedintelui, opiniile. edinele nu au caracter public. Discuiile fiind confideniale, secretarul general particip la edine numai dac Comisia nu decide contrariul. A doua modalitate dcizional - procedura scris, permite acordul Comisiei asupra unei propuneri a unui membru sau mai multor membri, dac este susinut de Directoratul general pe domeniu i dac primete aviz favorabil din partea serviciului ei juridic. Membrii Comisiei primesc textul propunerii, urmnd ca ntr-un rstimp precizat si formuleze eventualele rezerve i s propun amendamente. Dac o propunere nu ntmpin nicio rezerv n termenul dat, se consider adaptat. A treia modalitate de luare a deciziilor este abilitarea, prin care Comisia mputernicete pe unul ori mai muli membri ai si s ntreprind, n limitele ncredinate, aciuni administrative, nclusiv msuri pregtitoare pentru o decizie ulterioar a Comisiei. De asemenea, unul sau unii membri ai Comisiei pot primi misiunea s formuleze textul definitiv al unui document convenit n dezbateri, pentru a fi naintat celorlalte instituii comunitare. Ct privete a patra modalitate, delegarea, ea permite Comisiei s ncredineze, cu respectarea exigenei rspunderii colective, unele msuri de management ori de ordin administrativ directorilor generali ori efilor de serviciu, n condiii i limite precizate. Abilitarea i delegarea
222

nu afecteaz autoritatea i puterea Comisiei, chemat s

Prezentarea pe larg a problemei, n Octavian Manolache, lucr. cit., p.123 i

urm.

168

rspund pentru ele. La rndul ei, aplicarea deciziilor Comisiei este i ea normat n regulile de procedur.

3. Atribuiile Comisiei Tratatul CE enumer n art. 155 atribuiile Comisiei, reluate n TM i n TA. Acel articol avea n vedere misiunile Comisiei pentru asigurarea funcionrii i dezvoltrii pieei comune. Acestora li se adaug ns i alte dispoziii din tratat. Abia ansamblul documentului este n msur s ofere o imagine sintetic asupra competenelor Comisiei i regruprii lor, evideniind multifuncionalitatea executivului comunitar i, prin aceasta, originalitatea sa n comparaie cu structuri quasiasemntoare ale dreptului intern sau internaional223. nainte de a trece n revist funciile Comisiei (prezentate cu munuie n literatura problemei), se impune, credem, o remarc de principiu. Potrivit amintitului articol al TCE, Comisia vegheaz la respectarea ntocmai a tratatelor. De aici, formularea uzitat dup care Comisia este, gardianul tratatelor. Autoritatea cu care este mputernicit n acest sens instituia n cauz a fost i este nu o dat interpretat ca avnd o surs i fiind de natur supraetatic. Dar lucrurile au, i aici, o rigoare elementar, apt a fi exprimat i logistic: dac ncheierea Tratatelor este opera voinei naltelor Pri Contractante i dac formarea instituiilor comunitare implicit a Comisiei, este rezultatul lor, atunci Comisia apr Tratatele prin mputernicirea statelor naionale i se justific funcional i instrumental prin acordul de voin al statelor naionale. Atunci de unde pretinsa fundamentare supraetatic, de extracie federalist i natur supranaional a Comisiei? Fiind organismul cel mai comunitar, dei are
223

Roxana Munteanu, lucr. cit., p. 219.

169

prin TM i atribuii ce angajeaz nu numai primul pilon, Comisia nu poate fi, nici ea, contrapus statelor membre. Chiar i n situaia n care propune sau ia msuri sancionatorii la adresa statelor i particularilor, o face prin acordul de mputernicire institutiv dat de ctre state nsele prin tratate. Legat de aceasta, admitem c, repetnd insistent un enun, l transformm ntr-un truism. Dar aici poate obosi enunul care comunic un adevr, nu adevrul nsui, susinut de coninutul lucrurilor. Cu deschiderea propus, s amintim funciile Comisiei, devenite, din motivele de mai sus, misiunile ei. Comisiei i revine n primul rnd o misiune general de iniiativ. Ea are astfel i monopolul iniiativei legislative n UE224. Acesta nu este ns absolut; TM a statuat c n materia politicii monetare, Consiliul nu se pronun asupra propunerilor fcute de Comisie dect dup ce Parlamentul i Banca Central European i-au dat avizul. Se constat, n cadrul procedurii legislative, tendina dialogului direct ntre Parlament i Consiliu225. Cu toate acestea, de cele mai multe ori, Comisia e chemat s fac propunerile n baza crora Consiliul delibereaz. Iar dac acesta nu statueaz, Comisia i poate retrage propunerea, susceptibil de modificare pe ntreg traseul procedurii de adoptare a unui act comunitar. Retragerea trebuie ns motivat, iar Parlamentul informat cnd opereaz procedura consultrii sale. n urma TCE, Comisia face propuneri Consiliului, n vederea elaborrii unui act comunitar, nu numai la solicitarea statelor membre, ca pn atunci, ci i a Parlamentului, cu majoritatea membrilor si. n acest fel, sporirea rolului Comisiei nu este rezultatul concentrrii puterilor ei; dimpotriv, ea exprim interrelaionarea funcional a
224 225

Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, lucr. cit., p. 145. Ibidem, p. 146.

170

instituiilor pe fondul democratizrii lor.Propunerile sunt fundamentate n cadrul departamentelor Comisiei, unde se apeleaz i la experi independeni. Sunt consultai i reprezentani ai mediilor socio-

profesionale din arealul comunitar. S-a afirmat c aplicarea principiului subsidiaritii limiteaz libertatea de aciune a Comisiei, aceasta fiind obligat s argumenteze temeinicia propunerilor fcute226. Credem c nu aceasta e problema real; justificarea raional a propunerilor e necesar n toate cazurile. Dar de ce Comisia s dispun a priori de o libertate de aciune? Desigur, formal ea trebuie atribuit; dar exerciiul ei efectiv are a fi de fiecare dat condiionat. Altfel, autoritatea ei decizional, sustrgndu-se determinrilor, se poate justifica n sine i pentru sine. Subsidiaritatea n ordinea ei, pe fondul relaiilor Comisiei cu statele membre, provoac i angajeaz multiplu activitatea i rspunderile instituiei executive. n acest sens, al aplicrii condiionate n gestiunea execuional a sistemului comunitar i al UE, autoritatea, de nfptuire pragmatic, a Comisiei are a spori n beneficiul tuturor factorilor sistemului. E o autoritate care sporete prin rolul implicat, e indus, nu revendicat i confiscat a priori din premise de sorginte federalist. Autoritatea de statut se redefinete continuu prin autoritatea de rol; altfel se abstrage condiiei sale reale, creia i poate contrapune una juridic-formal, cu tentaii insular autarhice. Comisia European are i o funcie227 de executare i respectare a ansamblului legislaiei comunitare. Pn la Actul Unic European, ea lua msuri de executare a normelor numai ca urmare a mputernicirii primite
Ibidem. n sens strict, termenii funcie, atribuie, misiune, competen au accepii semantice diferite. n contextul n care i folosim, ei sunt ns luai n nota lor comun, ceea ce i face, aici, interanjabili.
226 227

171

de la Consiliu, deintor att al puterii legislative ct i executive. Comisia a rmas executiv comunitar,n afara cazurilor n care Consiliul i rezerv expres acest drept. Activitile executive ale Comisiei sunt i diferite, i numeroase; nsi calitatea de organ executiv opereaz, n cazul Comisiei, n sens larg 228 . Dar Consiliul supravegheaz demersurile executorii ale Comisiei prin comitete de reprezentani ai guvernelor statelor membre. Ceea ce evideniaz i n acest cadru puternica mplinire voliional a statelor n funcionarea instituiei comunitare n cauz i n definirea (conform supra) a tipului de autoritate de care dispune Comisia, inapt s genereze, n condiiile convenite, o putere supranaional, de natur federal sau de orice alt natur teoretic admis. Reprezentanii guvernelor alctuiesc Comitetele consultative, Comitetele de gestiune i Comitetele de reglementare. Comisia solicit i examineaz avizul Comitetului

consultativ ct privete deciziile asupra pieei interne. Dac se produce un eventual dezacord, n scopul evitrii blocajelor rmne valabil opiunea Comisiei, asupra creia are a se pronuna i Consiliul. Comitetele de gestiune pot interveni n administrarea organizaiilor pieei comune n cadrul Politicii agricole comune. Aici, un aviz negativ din partea Comitetului atrage sesizarea Consiliului care, cu majoritate calificat, poate hotr soluii de execuie diferite n raport cu cele ale Comisiei 229 . Comitetele de reglementare sunt preocupate ndeosebi de reglementrile n domeniul produselor alimentare. Dac avizul unuia sau altuia dintre ele este negativ, trebuie sesizat Consiliul. Acesta, fie c adopt propunerea Comisiei (cu vot majoritar calificat), fie c o modific (prin vot bazat pe unanimitate). Dac nu se obine n Consiliu majoritatea statuat pentru una
228 229

Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, lucr. cit., p. 147. Ibidem, p. 149.

172

dintre cele dou situaii, atunci, n scopul prevenirii vidului normativ, se aplic propunerea Comisiei. Sunt ns cazuri n care Consiliul poate bloca o msur propus de Comisiei doar prin votul cu majoritate simpl. Comisiei i revine i funcia de asigurare a repectrii tratatelor de ctre statele membre i agenii economici, fie persoane fizice sau juridice. Ea supravegheaz totodat i respectarea de ctre celelalte instituii comunitare a dreptului comunitar originar i a celui derivat. n acest scop, ea poate, la limit, s declaneze i o aciune n justiie mpotriva acelui stat care nu ar aplica tratatale. Comisia are o putere autonom extins n ce privete regulile de concuren i a ajutoarelor acordate de stat. Funcia de control a Comisiei, meninut n TM i n TA, o ndreptete la msuri eficiente de informare i prevenire, dispunnd de o larg capacitate de recomandare i avizare. Comisia European dispune i de funcia de decizie. Ea elaboreaz regulamente, emite directive i adopt decizii att prin efectul direct al Tratatelor, ct i prin delegare de competen din partea Consiliului. Comisia beneficiaz i n acest cadru de o larg autonomie, ndeosebi n cadrul politicii concureniale i al controlului modului de realizare a politicilor comune (precum n transporturi, agricultur). De asemenea, ea are atribuii n ce privete administrarea fondurilor Uniunii, a colectrii fondurilor proprii i gestionrii politicii protecioniste. Sistemul resurselor proprii a nlocuit contribuiile statelor membre i are ca resurse taxe vamale, impozite agricole i o cot-parte din produsul naional brut al statelor membre230. n fine, Comisia are i funcia de reprezentare a Comunitii n unele negocieri externe. nc Tratatul de la Roma investea Comisia cu
230

Mai pe larg, n Viorel Marcu i Nicoleta Diaconu, lucr. cit., p. 151 i urm.

173

atribuii speciale n tratativele cu tere state ori cu organizaii internaionale, purtate n numele Comunitii. TM a circumscris limitele generale ale competenei de reprezentare. Statele membre sunt interesate direct de o calificat reprezentare, capabil astfel s le promoveze mai bine interesele n comparaie cu negocierile purtate izolat.

Diversitatea atribuiilor Comisiei Europene exprim n fond complementaritatea misiunilor ei, ntlnit n punctul de convergen a ceea ce a fost numit interesul comunitar. S-a spus, plecnd de aici, c aceast instituie de natur comunitar, dar i cu rol pentru pilonii doi i trei, ar promova n gradul cel mai nalt spiritul comunitar231. Dar, afar de faptul c interesul comunitar nu este, am vzut, scop n sine, fiind i trebuind s fie forma comunitar-instituionalizat a interesului general al statelor i popoarelor Uniunii; mai exact, aa cum am ncercat s acreditm, a idealurilor i tablei de valori europene, spiritul comunitar se justific, i el, numai ca spirit obiectivat al tuturor factorilor angajai n construcia civilizaiei Europei unite.

Capitolul IV

Parlamentul European
1. Formarea Parlamentului European Europa integrat nu putea fi o Europ democratic n afara reprezentrii parlamentare care avea s dea o Europ parlamentar la

231

Vezi, de exemplu, Roxana Munteanu, lucr. cit., p.221.

174

nivelul Uniunii. Aceasta a fost cauza partidelor politice democratice, a micrilor prounioniste i a sindicatelor necomuniste, angajate, deopotriv cu statele lor, n dialogul postbelic al construciei europene. n fond, dincolo de proiectele politice i demersurile etatice care le anticipau i, respectiv, le pregteau, structurile instituionale europene urmau s se legitimeze n ultim instan n voina europeneilor nii, exprimat democratic prin vot universal. Dezideratul avea s se mplineasc n timp, nu ns fr dificulti. Ele se originau i n rezistena (vezi ndeosebi cazul Marii Britanii, dar nu numai) la ideea unei Adunri parlamentare puternice, asociat ideii de supranaionalitate. Avea s treac mai mult timp pentru a se nelege c sporirea rolului instituiei parlamentare d msura implicrii democratice a voinei populare n politica Comunitilor i a UE, fr s alimenteze, prin aceasta, pretinsa supranaionalitate a Parlamentului232. Comunitile au dispus fiecare, de la crearea lor, de cte o Adunare. Convenia referitoare la unele instituii comune ale Comunitilor Europene, din martie 1957, Roma, stabilea, n locul celor trei Adunri, una comun, numit, prin Rezoluia din martie 1958, Adunare Parlamentar European. n 1962 ea se ncununa cu titlul de Parlament European, reluat n AUE, care l consacr oficial. Dei TCE mai folosete i denumirea de Adunare, TUE generalizeaz formula de Parlament European.

Cu toate acestea, nu numai oameni politici ai nceputului anilor 50, ori de mai ncoace, ct i comentatori de azi ai fenomenului condiioneaz necesara afirmare instituional a Parlamentului European, a creterii rolului su de relaia direct proporional cu sporirea pretinsei sale supranaionaliti, cum susine ntre alii i Jean-Louis Burban (n Parlamentul European, Ed. Meridiane, Bucureti, 1999, p. 6-7). Dar implicarea electoratui prin reprezentare, departe de a fi, ea, surs a supranaionalitii i a supraetatismului, este, dimpotriv, factorul prevenirii lor pentru c este puterea celor muli exercitat reprezentativ din interiorul structurii comunitare.
232

175

Pn n 1979, PE era desemnat de parlamentele statelor membre. Din iunie 1979, acest rol a fost ncredinat votului universal. Faptul producea o noutate cu totul deosebit: o adunare parlamentar cu caracter internaional (aspect el nsui novator) era aleas prin vot universal233 . Pn la aceast dat, delegaii Adunrii erau desemnai dup procedurile specifice fiecrui stat membru. Astfel, n raport cu modul de desemnare, Germania, Belgia i rile de Jos fixau delegaii proporional cu mrimea grupurilor parlamentare, n timp ce Frana, Italia i Luxemburgul aplicau regula majoritii absolute, cu consecine asupra reprezentativitii. n preajma alegerilor directe, Parlamentul devenise deja o adunare a tuturor familiilor politice europene. Alegerea direct nu avea s modifice prea mult structura sa politic, dac trecem peste excepia laburitilor i beneficiari ai sistemului electoral britanic favorabil

liberalilor,

conservatorilor234. Chemarea la urne, pentru alegerea PE, a popoarelor Europei comunitare strnea rezerve ori temeri din partea unor orientri diferite. Federalitii vedeau n implicarea electoratului naterea unei instane de voin popular autorizat, susceptibil s blocheze manevrele federaliste pe linia creterii puterilor i autoritii Comisiei n cadrul Comunitilor. La rndul lor, aprtorii valorilor etatice naionale se temeau, naintea alegerilor din 1979, c Parlamentul ales i-ar putea asuma un rol constituant, arogndu-i competene supraetatice, opuse statului-naiune i care s conduc spre un fel de State Unite ale Europei. Dei asemenea intenii nu au lipsit, totui problema constituantei europene era o fals

233 234

Jean-Louis Burban, Parlamentul European, n loc. cit., p. 9. Ibidem, p. 12.

176

problem

235

mcar pentru c Adunarea era chemat s serveasc

Comunitile, a cror scopuri erau declarat economice, nu politice, proprii prin definiie unei Constituante. Apoi, Constituanta instituie, prin definiie, o putere originar, ceea ce nu se regsea n alegerile pentru PE, unde nu se contesta legitimitatea autoritilor, a puterilor naionale. Pe de alt parte, alegerile din iunie 1979 nu reuiser s fie alegeri europene autentice, prezentndu-se n realitate ca secvene nsumate ale alegerilor naionale pentru desemnarea delegaiilor naionale ce urmau s alctuiasc PE. Cum s-a observat236, ele nu au dispus de un sistem electoral comun, dup cum nu au autorizat candidaturile cetenilor unui stat membru n celelalte ori accederea la vot i la eligibilitate pentru lucrtorii migrani. Cu toate acestea, alegerile din 1979 au marcat definitiva reconciliere european, concretizat spectaculos n desemnarea, prin vot universal, a Parlamentului comun pentru popoarele Comunitilor. Istoria evoluiei Parlamentului European este istoria afirmrii rolului su n cadrul instituional comunitar. De la un simplu organ consultativ, PE i-a marcat treptat statutul n raporturile interinstituionale prin revizuirile succesive ale tratatelor institutive. Creterea nsemntii sale ca for de reprezentare popular a redus deficitul de democraie al sistemului comunitar. ntre altele, a sporit competena bugetar a Parlamentului care, mpreun cu Consiliul, exercit autoritatea bugetar. n 1975 a fost convenit o procedur de conciliere ntre cele dou instituii n scopul adoptrii legislaiei bugetare. PE a beneficiat apoi, n urma Tratatului de la Maastricht, de crearea procedurii
235 236

de

codecizie;

dac

organul

legiuitor

tradiional

al

Ibidem, p. 48. Ibidem, p. 49.

177

Comunitilor era Consiliul, acum PE dobndea funcia de colegislator. Totodat, s-a extins procedura de cooperare i aria de manifestare a avizului conform. n acelai timp, sporea funcia de control asupra Comisiei i Bncii Centrale Europene. Tratatul de la Amsterdam a simplificat procedura codeciziei i a extins-o la noi domenii, conferind astfel Parlamentului European un statut major n sistemul instituional comunitar237. Ct privete consemnarea i interpretarea fenomenului n cauz, literatura problemei nregistreaz i punctul de vedere potrivit cruia, prin faptul c PE a dobndit o putere real de decizie, sistemul UE ar fi devenit asemntor aceluia bicameral clasic, n care Consiliul European ar reprezenta statele membre, iar Parlamentul European - cetenii238. Avem ns rezerve fa de aceast interpretare, motivate n primul rnd de faptul, amintit i n alt ordine, c paralela instituiilor comunitare cu cele naionale nu poate fi dect parcimonioas, altfel devine reductiv ntruct compar realiti instituionale cu esen diferit de autoritate. Totodat, sistemul UE nu se reduce la componenta lui legislativ ca s poat astfel fi comparat, prin suprapunere, cu acela bicameral clasic, deci cu unul dintre tipurile de structurare a legislativului naional. Afar de aceasta, Consiliul are i alte funcii dect aceea legislativ. i peste toate acestea: unde, dac nu ntr-un stat federativ, statele sunt reprezentate ntr-una dintre camerele parlamentului federal, n timp ce cetenii, n alta? Or, creterea competenelor PE nu confirm i nu mobilizeaz cu nimic n spiritul ideii federaliste ca baz a Uniunii Europene. S mai adugm i

Mihai Constantinescu, erban Nicolae, Marius Amzulescu, Parlamente europene, Editura Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 2003, p. 83. 238 Ibidem.
237

178

faptul c cetenia UE nu e de extracie federalist, precum e n cazul n SUA; ea nu apare, cum am vzut, ca o valoare politic deasupra ori alturi de ceteniile federate care, acolo, nu se disting ntre ele dup criteriul naionalitii. Cetenia UE s-a nscut juridic i urmeaz s se consolideze politic i psihologic prin diferenele care unesc, care se pstreaz ca diferene ntemeietoare de convergene. Convergena real este numai acolo unde diferenele naionale exist i au temei real; dincolo de ele nu rmne dect uniformitatea entropic a vidului universalist. Avem aici cteva motive care ne interzic s primim necritic comparaii i paralele de felul celei acum discutate, fcut i ea, poate, din intenii analiticgnoseologice, inacceptabile. Pe de alt parte, dac Parlamentul European a dobndit o legitimitate direct prin evoluia naturii reprezentativitii sale de la desemnare la alegerea direct a parlamentarilor, legitimitatea sa nu este n nici un caz una de ordinul puterii revendicat supranaional i transetatic, eventual federalist. Voina politic a cetenilor UE nu poate fi rupt de voina politic a cetenilor, aceiai, ai patriilor UE, care patrii stau sub autoritatea public, deopotriv politic i juridic, a fiecrui stat membru. Este evident c legitimitatea direct a PE nu-l autonomizeaz absolut, ca putere primar autoinstituit n acest caz supranaional, eventual federal. Cu toate acestea, membrii PE nu pot fi mandatai de guvernele statelor cu ndeplinirea anumitor instruciuni; ei reprezint popoarele lor i, pe msura formrii grupurilor de partide politice la nivelul UE, tind s reprezinte opiuni politice concentrice la nivelul popoarelor Comunitii. nu neaprat ideologice, dar care induce concluzii

179

2. Componen, organizare i funcionare PE dispune de trei sedii de lucru, rezultat al evoluiei Comunitilor, dar i al compromisului statelor membre. La Strasbourg se desfoar cele 12 perioade ale sesiunii anuale, inclusiv aceea pentru votarea bugetului comunitar. Bruxelles este locul sesiunilor plenare adiionale iar la Luxemburg funcioneaz Secretariatul general al PE i serviciile

adiacente.Durata legislaturii PE este de 5 ani, aceeai cu a mandatului parlamentarilor. Dintre instituiile comunitare, PE este aceea n care deliberarea este public. Pn la aplicarea Tratatului de la Nisa, numrul total al parlamentarilor a fost fixat la 626. Tratatul de la Amsterdam hotrse ca numrul lor maxim s nu fie mai mare de apte sute, din raiuni de eficien. Viitoarele extinderi nu aveau s sporeasc numrul europarlamentarilor, ci s duc la redistribuirea lor n limitele fixate. TN a fixat totui ultima cifr la 732, n raport cu presiunile extinderii UE. Tabelul pentru o Uniune de 27 state membre se prezint astfel: Germania - 99; Marea Britanie, Frana i Italia - fiecare cte 72; Spania i Polonia - cte 50; Romnia - 30; Olanda - 25; Grecia, Belgia i Portugalia - cte 22; Cehia i Ungaria - cte 20, Suedia - 18; Bulgaria i Austria - cte 17; Slovenia, Danemarca i Finlanda - cte 13; Irlanda i Lituania - cte 12; Letonia - 8; Slovenia -7; Estonia, Cipru i Luxemburg - cte 6; Malta - 5. Consiliul a recomandat n 2002 statelor membre ca alegerea parlamentarilor s se fac conform principiului reprezentrii proporionale, cu sistemul de liste sau votul unic transferabil. Calitatea de parlamentar european este incompatibil cu aceea de membru al oricrei alte instituii comunitare ori de funcionar n instituii i n organele lor. Odat cu alegerile pentru PE din 2004, a intervenit i

180

incompatibilitatea calitii de europarlamentar cu aceea de parlamentar naional (cu derogri temporare pentru Marea Britanie i Irlanda). Membrul PE nu e legat de un mandat imperativ; el acioneaz independent, n interesul binelui public. Se poate ns ncadra n grupurile parlamentare ale PE; ele concentreaz opiuni politice la nivel comunitar. Neavnd caracter imperativ, mandatul parlamentarului nu poate fi revocat. Irevocabilitatea este garania independenei239. Totodat, mandatul, fiind personal i netransmisibil, nu poate fi cedat, nlocuit sau substituit, nici exercitat prin coresponden. n baza imunitilor care incumb calitii lor de parlamentari, acetia se bucur de libera circulaie, de imunitatea personal pe timpul mandatului, i de imunitate de jurisdicie penal; membrii PE nu pot fi cercetai, reinui ori urmrii pentru opiniile i votul exprimat n exerciiul reprezentri parlamentare. Dar imunitatea nu este operant n situaii de flagrant delict, dup cum nu poate bloca ridicarea ei de ctre PE, conform procedurii adoptate. Referitor la situaia financiar personal, deputaii PE rmn supui obligaiilor statului membru de care aparin. Diversitatea culturilor parlamentare de la ar la ar a fcut dificil elaborarea, altfel necesar, al unui statut al parlamentarului european240. Cu toate acestea, Parlamentul a adoptat un astfel de statut n septembrie 2005. El inser, pe lng exigenele amintite ale calitii de parlamentar european (natura mandatului, incompatibiliti, imuniti i faciliti) i o alt prevedere de mare

239 240

Mihai Constantinescu, erban Nicolae, Marius Amzulescu, lucr. cit., p. 90. Jean-Louis Burban, lucr. cit., p. 110.

181

importan: acordul asupra demisiei din mandat nainte de expirarea sa ori la sfritul unei legislaturi este nul i neavenit241. PE se organizeaz n conformitate cu Regulamentul

interior.Autoorganizarea sa a fost consfinit nc prin Tratatul de la Roma instituind CEE. Regulamentul se adopt cu majoritatea membrilor constituieni. n timp, el a cunoscut modificri n acord cu evoluia instituiei parlamentare europene. Parlamentul are ca organe de conducere Biroul Permanent, Conferina preedinilor, Conferina preedinilor comisiilor i Conferina efilor tuturor delegaiilor interparlamentare. Compus din preedinte, 14 vicereedini i 5 chestori, Biroul rspunde de anteproiectul bugetului Parlamentului, precum i de problemele privind desfurarea lucrrilor, de ordin administrativ, de organizare i personal. Aici exist o similitudine cu atribuiile birourilor permanente ale parlamentelor naionale242. Preedintele i vicepreedinii sunt alei pentru doi ani i jumtate. Chestorii au rol consultativ. Preedintele este reprezentantul PE att n situaii oficiale, ct i n relaiile internaionale, conduce edinele Biroului i Conferina preedinilor. Preedintele, pe timpul exerciiului funciei sale, nu particip la dezbateri; n situaia cnd intervine totui, i ia locul un vicepreedinte. Hotrrile comune ale Parlamentului cu Consiliul, adoptate n cadrul procedurii de codecizie, sunt semnate de Preedintele PE i de acela al Consiliului UE. Preedintele i preedinii grupurilor politice alctuiesc Conferina preedinilor, angajat n organizarea activitii PE, n planificarea legislativ i n relaiile interinstituionale comunitare sau cu organisme din
241 242

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 102. Mihai Constantinescu, erban Nicolae, Marius Amzulescu, lucr. cit., p. 93.

182

afara Comunitii. La rndul ei, Conferina preedinilor comisiilor reunete preedinii comisiilor permanente i ai acelora temporare. Cele 20 de comisii permanente dau continuitate vieii parlamentare ntre sesiuni. Comisiile temporare i de anchet se instituie, potrivit TUE, la cererea unei ptrimi dintre membrii PE. Lucrrile comisiilor nu sunt de regul publice, ns nevoia transparenei lor le pot face publice prin hotrrea membrilor acestora. Grupurile politice desemneaz delegaiile interparlamentare. Un astfel de grup poate lua natere dac numr membri alei din cel puin jumtate dintre statele membre. Un deputat nu poate face parte n acelai timp din diferite grupuri politice. n urma alegerilor parlamentare din 2004 pentru PE s-au configurat apte grupuri politice, plus nealiniaii: Partidul Popular European (democrat-cretin) i Democraii Europeni (PPE-DE); grupul Socialist la Parlamentul European (PSE); Aliana Democrailor i Liberalilor pentru Europa (ALDE); grupul Verzilor/Aliana Liber European (Verts/ALE); grupul Confederativ al Statelor Unite Europene/ Stnga Verde Nordic (GUE/NGL); grupul Independenei i Democraiei (IND/DEM); grupul Uniunii pentru Europa Naiunilor (UEN)243. Grupurile politice sunt multinaionale. Ele reunesc alei din peste o sut de partide politice. Dup cum s-a constatat, la nivelul PE are loc un fel de resorbie a disputelor naionale n favoarea regruprii ideologice 244 . Totui, grupurile politice nu sunt monolitice n exprimarea votului; cu prilejul dezbaterii unor probleme vitale (buget, preuri agricole etc.), reapar uneori clivaje naionale sau voturi naionale; parlamentari din aceeai ar, dei fac parte din grupuri diferite n PE, voteaz mpreun mpotriva
243 244

Octavian Manolache, lucr. cit., pp.101-102. Jean-Louis Burban, lucr. cit., p. 62.

183

altora din alt ar, coagulai i ei dup apartenena naional. Faptul acesta este apreciat drept o curiozitate, ceva bizar. Credem ns c el are o logic imanent, de ordinul opiunilor naionale care, n situaii anume, devanseaz opiunile partinice i combinaiile ideologice.

3. Atribuiile Parlamentului European Atribuiile PE, aa cum se configureaz n prezent, sunt rezultatul evoluiei sale n cadrul relaiilor interinstituionale comunitare. Creterea rolului PE nu a fost un rezultat de la sine produs; ea exprima voina politic a tuturor factorilor interesai de mersul integrrii auropene. Atribuiile PE sunt manifestarea funcional a rolului su efectiv. Ele alctuiesc un sistem de competene, reciproc condiionate, dar i intercondiionate n relaiile de autoritate, de putere ale PE cu celelalte instituii. Tabloul atribuiilor PE cuprinde participarea la adoptarea de acte comunitare dup proceduri stabilite, elaborarea avizelor conforme i acordarea de avize consultative.De asemenea, n baza unei prevederi a TM, PE poate cere Comisiei, la solicitatea majoritii deputailor, s-i prezinte propuneri asupra problemelor care ar impune normarea comunitar n scopul aplicrii Tratatului. Totodat, PE dezbate n edin deschis reportul general anual naintat de Comisie, putnd introduce o moiune de cenzur mpotriva instituiei executive. Alturi de aceste competene expres stabilite, PE este n msur s adopte rezoluii pe orice aspecte ale vieii comunitare sau s fac recomandri de aciune guvernelor naionale.

184

3.1. Atribuiile normative ale PE Dei sunt n cretere, atribuiile normative ale PE sunt totui mai restrnse dect acelea ale unui parlament naional. Iniial, PE aviza propunerile naintate de Comisie ctre Consiliu. Avizele nu erau ns angajante. Dar, atunci cnd Curtea de Justiie a procedat la sancionarea Consiliului pe motivul nesolicitrii Avizelor PE ori cnd actul normativ pentru care se obinuse Avizul suporta modificri de fond pentru care PE nu mai era solicitat s reavizeze, s-a putut observa creterea rolului PE. Ca urmare, nc din anii 70 s-a instituit ca regul practic nsoirea oricrei propuneri a Comisiei de solicitarea Avizului PE245. Actul Unic European a contribuit la concertarea efectiv a Consiliului Comisiei i PE n aceast privin. Dei Consiliului i revenea ultimul cuvnt n adoptarea actelor normative cu caracter general, totui AUE prevedea condiia cooperrii cu PE, cu att mai semnificativ cu ct ea privea acele acte normative menite s reglementeze piaa intern, deci nucleul dur al integrrii246. TCE, n noua redactare (1992), vorbete despre adoptarea mpreun, de ctre Consiliu i PE, a unor categorii de acte normative, pe baza propunerii Comisiei, n urma creia, prin majoritate calificat i cu Avizul PE, Consiliul o adopt ca Poziie Comun. PE, hotrnd cu majoritate absolut, poate s-i exprime dezacordul cu Poziia Comun i s fac amendamente dup o procedur menit s deblocheze activitatea normativ.

245 246

Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 136. Ibidem, p. 137.

185

Tratatul de la Amsterdam menine cooperarea i adoptarea n comun - PE i Consiliu - a diferitelor acte normative, lrgind sfera problemelor de competen normativ comun. Analitii au remarcat faptul c, dincolo de ceea ce pare a fi doar un rol contributiv, participativ, nu unul efectiv decizional al PE la activitatea normativ comunitar, se manifest propriu-zis un drept de codecizie al Consiliului i PE, statuat prin modificrile fcute de TM, la care s-a

adugat accelerarea procedurii n cauz odat cu TA247. Cu toate acestea, PE nu are monopolul activitii legislative comunitare. Faptul n sine e deplns de unii autori i politicieni, fiind privit ca un deficit democratic al Comunitii i al UE. Dar odat ce structurile de autoritate delegat instituiilor comunitare nu le confer acestora autoritate etatic, competenele lor sunt instituite prin tratatele convenite de state, nu prin autoasumare. Aceasta din urm opereaz doar n redistribuirea lor interinstituional i are i ea un spaiu de joc pendinte de tratate. Democraia nu are sens, acolo unde este, dect n raport cu organizarea etatic, n cadrul creia, numai, poporul i exprim voina. Comunitile i UE nu sunt, repetm un lucru simplissim, state sau formaiuni de state, ci structuri interetatice pe de o parte (pilonii doi i trei) i intraetatice (pilonul unu, comunitar). Originalitatea lor nu este creatoare de un nou stat n raport cu statele membre ale Comunitii i UE. n aceste condiii, relatul organic al democraiei PE rmn tot statele naionale; numai n raport cu structura generativ a democraiei lor interne ca regim politic se poate construi i defini pn la urm democraia PE. Aa-numitul deficit democratic, existent, e drept, n alte componente ale vieii comunitare, ascunde, aadar, un alt fenomen. Dar i o alt problem: vestejirea cu atta
247

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 103.

186

energie a deficitului democratic parlamentar n Comunitate nu este de fapt dect nostalgia nedeclarat, poate i necontientizat n unele cazuri, dup o supraconstrucie etatic, eventual federativ, peste fiina statelor membre. Dar oare grupul Confederativ al Statelor Unite Europene, prezen politic activ n PE, este numai o nostalgie? El este efectiv o micare politic, cu obiective care nu au crescut, orice s-ar spune, din consultarea democratic a voinei popoarelor UE. Ct de puin democraie poate fi acolo unde se clameaz democraia!

3.2. Competene bugetare ale PE Comunitile Europene au la dispoziie surse bugetare proprii, precum suprataxele agrare, taxele vamale, un procent din taxa pe valoare adugat obinut la nivelul statelor membre, o parte stabilit de contribuie de la fiecare stat n raport cu produsul intern brut. Exist ns i surse constnd n impozitul pe salariul funcionarilor comunitari, ncasrile din amenzi i taxe248. Anul bugetar se suprapune anului calendaristic. Din 1999, bugetul comunitar este cuantificat n euro. Bugetul se adopt prin procedura de codecizie Consiliu-Parlament. Comisia centralizeaz proiectele de buget elaborate pn la 1 iulie de instituiile comunitare, alctuiete un proiect preliminar de buget, naintndu-l pn la 1 septembrie Consiliului i Parlamentului. La rndul su, Consiliul configureaz un proiect de buget, naintat, pn pe 5

248

Gyula Fbin, lucr. cit., p. 188.

187

octombrie, PE, care n termen de 45 de zile trebuie s-i exprime punctul de vedere249. n funcie de caracterul obligatoriu ori neobligatoriu al cheltuielilor bugetare250, PE i exercit difereniat atribuiile bugetare.in de cheltuielile obligatorii (care au ponderea de 66% din buget), Fondul Agricol European de Garanii, Fondul European de Dezvoltare i angajamentele externe ale Uniunii. Cele neobligatorii vizeaz cheltuielile cu personalul i chiriile, dar i Fondul Regional de Dezvoltare, Fondul Social European, mediu, transport, cercetare .a. Cu majoritatea membrilor si, PE are dreptul s fac amendamente la capitolele din buget privitoare la cheltuielile neobligatorii. Pentru modificri aduse acelora obligatorii, PE are nevoie de majoritate absolut la vot. Consiliul, primind proiectul de la PE, l analizeaz cu Comisia, putnd modifica un amendament al Parlamentului numai cu majoritate calificat. n situaia n care Consiliul nu accept modificrile cerute de PE ori modific vreun amendament al acestuia, proiectul de buget se ntoarce la Parlament. Acesta poate schimba ori respinge modificrile fcute de Consiliu amendamentelor sale, adoptnd bugetul cu o majoritate calificat de 3/5 din voturile exprimate. Procedura cuprinde n detaliu i alte aspecte tehnice, comentate n amnunt n literatura problemei. E necesar ns s reinem ca semnificaie a minuiei procedurale c ea constituie suportul tehnic al asigurrii unui echilibru n difuziunea, completarea i condiionarea reciproc a competenelor, astfel nct s se asigure buna

249

Mihai Constantinescu, erban Nicolae, Marius Amzulescu, lucr. cit., pp. 108-

110. Sunt obligatorii cheltuielile statuate n tratate sau n actele normative elaborate n baza tratatelor; celelalte cheltuieli sunt neobligatorii.
250

188

funcionare a instituiilor comunitare, n acord cu voina statelor, ca voin originar a tratatelor institutive. Executarea bugetului cade n sarcina Comisiei, obligat totodat s fac o dare de seam anual pentru celelalte dou instituii asupra costurilor execuiei bugetare pe anul anterior. Rolul nemijlocit al PE n adoptarea bugetului exprim dreptul su decizional individual n aceast materie251. Cu toate acestea, PE nu poate aproba norme care s reglementeze resursele comunitare; Consiliul este acela care aprob resursele proprii Comunitilor. Aa cum s-a observat, Parlamentul European controleaz efectuarea cheltuielilor Comunitilor, dar nu-i exercit competena asupra resurselor acoperitoare252.

3.3. Atribuii de anchet i de mediere Dac PE ia cunotin despre afirmaii i informaii privitoare la producerea unor fapte grave, inclusiv infraciuni, n aplicarea dreptului comunitar i dac acestea nu fac obiectul preocuprilor unei autoriti jurisdicionale, atunci se constituie, la solicitarea unui sfert dintre parlamentarii care s-au artat convini de oportunitatea demersului, o Comisie temporar de anchet, chemat s analizeze faptele prezumate i s comunice PE concluziile printr-un raport. PE urmeaz s-l dezbat i s se pronune. Sesizarea faptelor infracionale ori de rea administrare se poate face, dup cum permite interpretarea textului n cauz din TCE, n orice modalitate i de ctre orice persoan - fie fizic, juridic -, precum i de ctre instituii i organisme comunitare i, nu n ultimul rnd, de ctre statele membre. Parlamentul, Consiliul i Comisia stabilesc, prin acord
251 252

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 103. Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 141.

189

comun, modul de realizare a anchetei (conform unei Decizii comune din martie 1995). Aceast exigen procedural, orict de colateral ar prea, este menit, i ea, s asigure echilibrul funciilor n relaiile de autoritate i de realizare a competenelor, pentru a evita ceea ce am putea numi depolarizarea relaiilor de autoritate (de putere), cu efecte perturbatoare asupra echilibrului inter-instituional. TCE asigur, n conformitate cu art. 194 i art. 195, i dreptul de petiionare, revenind oricrui cetean al Uniunii sau oricrei persoane (fizice/juridice) rezidente sau cu sediul statutar ntr-unul dintre statele membre. Dreptul de petiionare a fost apreciat ca o noutate absolut n dreptul comunitar, n urma modificrilor produse prin IM 253 . Petiiile, naintate Parlamentului n mod individual sau n asociere, trebuie s vizeze un aspect semnificativ din viaa Comunitii, care, totodat, nemijlocit autorul (autorii) petiiei. Un rol important n aceast materie joac mediatorul (ombudsman), mputernicit s primeasc i s examineze plngerile din partea persoanelor susmenionate. Mediatorul este desemnat dup fiecare alegere a PE, pe intervalul legislaturii, cu mandat rennoibil. El i desfoar activitatea n deplin independen fa de instituiile comunitare sau naionale. Misiunea sa este incompatibil cu orice activitate profesional. n iulie 1995, prin Decizie a PE, a fost desemnat primul mediator. PE fixeaz statutul i condiiile activitii mediatorului, lund avizul Comisiei i aprobarea Consiliului254. Acest triunghi al intercondiionrii decizionale probeaz aceeai necesar preocupare, deja amintit, de a preveni afecteaz

253 254

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 104. Ibidem, p. 107.

190

depolarizarea relaiilor de autoritate dintre instituiile comunitare n favoarea uneia dintre ele.

3.4. Competene de supraveghere i control Controlul exercitat de Parlamentul European asupra altor instituii comunitare este de natur politic. El angajeaz aadar voina politic. Aceasta este pn la urm voina alegtorilor unionali, reprezentat, prin medieri partinice, n PE. Ceea ce face ca autoritatea Parlamentului s fie nemijlocit una de reprezentare politic, conferindu-i de jure atribuii de control. Controlul privete mai ales Comisia Eurean. La cererea lor, membrii ei pot fi audiai, n numele Comisiei, dup procedura oral. Eurodeputaii sau PE ca instituie adreseaz ntrebri Comisiei ori membrilor si. Totodat, PE pune n dezbatere public Raportul general anual al Comisiei, supunnd aprecierilor i observaiilor critice ale deputailor eventualele neajunsuri ale activitii ei. O alt modalitate de supraveghere i control o constituie moiunea de cenzur. Dac trece, prin votul a 2/3 dintre membrii PE, Comisia este revocat255. Revocarea Comisiei, dincolo de ceea ce la prima vedere pare a fi un seism pentru Comuniti, nu are, s-a constatat256, un efect pe msur; Comisia nu este executivul n sens plin, ci mai degrab Consiliul, pe care ns PE nu-l poate demite. Demisia Comisiei nu echivaleaz cu demisia unui guvern naional; ea este de fapt un executiv derivat, tehnic257. Iar noua Comisie nu este numit de PE, ci de guvernele statelor membre.

Dumitru Mazilu, Integrare european..., n loc. cit., p. 109. Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 141. 257 Ibidem.
255 256

191

Controlul politic al PE se exercit i asupra Consiliului, chemat i el s prezinte raport de activitate. n legtur cu funcia de control a Parlamentului, orientat ndeosebi asupra Comisiei, s-a exprimat punctul de vedere c relaia de confruntare a priori Parlament - Comisie ar fi anormal, chiar hilar, ntruct ambele ar reprezenta aceleai interese ale comunitii, opozantul lor trebuind s fie Consiliul, purttor al intereselor naionale258. Iat i aici concluzii discutabile sau chiar false probleme, la care se ajunge tot datorit amintitei contrapuneri a intereselor comunitare celor naionale. Dac s-ar accepta c cele dinti sunt forma comunitar vehiculat i recunoscut a nsei intereselor naionale, atunci nu s-ar mai contesta opoziia dintre PE i Comisie, real, dar raional n esena sa, pentru funcionarea instituiilor comunitare. Aceast opoziie rezid n distribuirea competenelor lor, astfel nct s se asigure un echilibru al condiionrilor i limitrilor reciproce, menite s evite polarizarea puterilor spre una dintre ele. Orice echilibru este un echilibru de fore, deci al tensiunilor dintre ele. El se susine prin aceste tensiuni i totodat le domin ntruct se origineaz n voina statelor membre, n msur s aeze puterile delegate instituiilor. Aici, ar fi hilar, dimpotriv, s acceptm clivajul dintre Consiliu, ca reprezentant al statelor, pe de o parte, i Comisie i Parlament, pe de alt parte. Falsa problem este de a vedea n Consiliu opozantul celor dou pe motiv c interesele comunitare ar trebui s fie n opoziie cu cele naionale, aprate de Consiliu. Dac PE i Comisia ar contraveni prin tentaie federalist i abuz federalizator misiunilor ncredinate de tratate, abia atunci - lucru de neadmis n raport cu interesele naionale, tutelare - am
Opinie exprimat mai tranant, n raport cu ali autori, de ctre Iordan Gheorghe Brbulescu, n lucr. cit., p. 141.
258

192

avea de-a face cu o problem adevrat. Pe de alt parte, nu putem plasa PE, datorit naturii sale de instituie aleas, de reprezentare a voinei electoratului, n sfera intereselor pur comunitare, dac acestea ar exista ca atare; Parlamentul aduce cu sine n dialogul instituiilor comunitare ncrctura definitorie a intereselor alegtorilor, interese de sorginte inerent naional, fie c reunoaterea acestui elementar adevr place sau nu place unora sau altora.

3.5. Atribuiile consultative ale PE Tratatul de la Maastricht prevede n diferite articole situaiile n care Consiliul European este obligat la consultarea Parlamentului. n funcie de materia reglementrii, PE d un aviz conform ori numai un aviz consultativ. Avizul conform este dat mai rar. n cazul c nu consult PE, Consiliul adopt o decizie care este lovit de nulitate. Cum rezult, consultarea PE nu e o formalitate. Deoarece ofer, n ordinea ei, garaniile necesare echilibrului funcional n procesul de decizie comunitar, consultarea a devenit o exigen de jure259.

3.6. Atribuii jurisdicionale PE poate s-i asume i poziia de parte ntr-un litigiu, ca reclamant (ndeosebi dac reclam nclcarea unei competene atribuite, precum ntro aciune de anulare a unui act comunitar emis fr consultarea sa) sau ca prt. Practica Curii de Justiie a admis i posibilitatea s invite PE pentru a furniza informaii. Statutul jurisdicional al PE prezint importan, ntre altele, pentru afirmarea drepturilor ceteanului european; legiuitorul este chemat s
259

Dumitru Mazilu, Integrare european..., n loc. cit., p. 110.

193

rspund pentru caracterul neconstituional al unei reglementri sau pentru omisiunea de reglementare260.

3.7. Cteva concluzii Atribuiile n extindere ale PE dovedesc rolul crescnd al acestei instituii alese de electoratul statelor UE n viaa comunitar i a Uniunii. n fond, vocea popoarelor trebuie nu numai s fie auzit; ea are a se exprima instituional prin PE n construcia comunitar i n procesul integrativ unional, mai larg. Asocierea crescnd a PE la ritmurile sporite ale cooperrii i-a gsit susinerea necesar i n voina guvernelor naionale. S ne amintim c nc n 1974 Consiliul European mputernicea Parlamentul la interpelarea Consiliului UE pe domenii ale cooperrii politice. Pe de alt parte, lrgirea Comunitii prin aderarea unor noi state, avnd s zdruncine mitul c ar deveni, prin ea nsi, un factor blocant al aprofundrii sale, a oferit Parlamentului oportunitatea s-i asume problemele aprrii261. Iar intrarea a noi popoare n Uniune aduce cu sine, noi preocupri pentru PE privind circulaia persoanelor i piaa forei de munc, protecia mediului, securitatea muncii i aceea social, lrgirea problematicii proteciei drepturilor omului, antiterorismul i multe altele. Creterea puterilor PE i alegerea sa direct la un moment dat au fost posibile nu att printr-o dinamic imanent i spontan, marcnd exclusiv din sine afirmarea statutului PE, ct mai ales prin conjugarea voinei popoarelor reunite n Comunitate; ea a impus i statelor, bazate pe democraia parlamentar s rezoneze cu trendul voinei colective. Aceasta

260

Mihai Constantinescu, erban Nicolae, Marius Amzulescu, lucr. cit., pp., Jean-Louis Burban, lucr. cit., p. 94.

111-112.
261

194

din urm, dei nu o dat confuz i ezitant pe ritmuri particulare i domenii segmeniale i neocolind contracurente la sensul dominant, a fost o constant de fond i, pn la urm, factorul de coagulare a diversitii energiilor creative. Evoluia Parlamentului este rezultatul i msura evoluiei Comunitii Europene i a UE, ele nsele aflate n faza n care construcia european - realizat economic, cristalizat juridic i configurat politic - tinde s ia forma rotunjit a un cmp de valori rsrite ntr-o socialitate comun statelor i naiunilor, actori ai integrrii. PE poate fi privit i ca o sintez vie a experienei parlamentare acumulate la nivelul statelor membre i exprimate acolo n forme tipice. PE combin tehnici parlamentare anglo-saxone cu acelea continental-europene, precum i temperamente parlamentare germano-britanice cu cele latine, fapt care permite, la nivel comunitar, corijarea lor reciproc262. Ne nsuim opinia dup care ascendena politic a PE n sistemul instituional comunitar i al UE nu antreneaz, aa cum s-a evideniat argumentat
263

, riscul transformrii sale ntr-un regim de adunare

european. Regimul de adunare este acel tip de regim democratic n care, pe ruinele unui executiv compromis, Parlamentul face din Guvern o simpl prelungire executiv a voinei sale puternice. Ceea ce nu se poate ntmpla la nivelul UE, unde nu exist obiectul temerei: un guvern european propriu-zis. Tot argumentat s-a apreciat ca improbabil transformarea PE ntr-o Constituant264; aceasta nu este orice Parlament, ci organul de putere primar care, ca atare, i asum cu de la sine voin suprema capacitate de decizie n stat, schimbnd ordinea de drept pe fondul schimbrilor

Ibidem, p. 116. Ibidem. 264 Ibidem.

262 263

195

revoluionare care o legitimeaz social. Or, PE nu rstoarn puterea etatic i ordinea de drept a statelor membre, ci funcioneaz n numele lor la nivel comunitar. Apoi, votul electoratului Uniunii nu mai este revoluionar ca n cazul sufragiului francez din 1789, cnd nlocuia principiul ereditii seniorale sau regale. El este astzi elementul democrtic aezat al asigurrii reprezentativitii parlamentare, exprimate de PE. Revoluionar este astzi construcia european care zidete Unitatea European265. Acceptnd pn n acest punct argumentarea opiniei comentate, ne desprim ns de continurile ei, care induc opoziia dintre unitatea naional i aceea european. Dac idealul unitii naionale acapara revoluia de la 1848, unitatea naional realizat peste timp de popoare este o valoare ctigat. Ea nu mai este o stare revoluionar, ci una istoricete consolidat. n autenticitatea micrii istorice reale care a creat naiunile i le-a ndreptit sub soarele umanitii st, peste timp, i legitimitatea Unitii europene exprimat de Comuniti i UE. Unitatea naional a unui popor ajuns n aceast faz a evoluiei sale reprezint o valoare i un imperativ actual i pentru c asigur posibilitatea Unitii Europene. i dac popoarele statelor-naiuni vor fi tot att de stule de frontiere, de obstacole la schimbrile de tot felul etc266, asta ar nsemna c vor fi la fel de stule i de calitatea lor de naiuni ca mod de a fi n istorie? Nu putem crede c mergnd mpreun cu federalitii europeni267 vom gsi calea Europei de mine, dup cum nu putem fi convini, dac urmm exigenele elementare ale filosofiei culturii, i nu numai, c o contiin european (contiina comun n faa pericolelor comune) se poate nate renunnd la amintirile

Ibidem. Ibidem. 267 Ibidem.

265 266

196

[...] care sunt [...] liantul oricrei naiuni268 (citete: memoria, sentimentul i spiritul existenei naionale). n felul lui, federalismul este un nihilism. O Europ unit este unit prin ceva: prin ceva ctigat istoricete, consolidat i valorizat. Altfel nu ar avea obiect, ar fi o Europ topit, dizolvat federalist. Este att de evident c ea i susine unitatea n ce o unete, nu n ceea ce o dizolv. Numai diferenele ei ntemeietoare i asigur unitatea pentru viitor.

Capitolul V.

Jurisdicia comunitar
1. Precizri preliminare Statele membre, factori de voin institutiv a Comunitilor i Uniunii Europene, au creat i instituiile comunitare, instrumente de realizare a misiunilor celor dinti, viznd promovarea i aprarea intereselor statelor i cetenilor lor, n conformitate cu coninutul i spiritul tratatelor, inclusiv cu limitele de competene atribuite. Revine - dar nu cu totul - organelor de jurisdicie, nzestrate cu o competen special comunitar, s cerceteze, din perspectiva menionat, aciunile instituiilor, ale statelor Uniunii, ca i ale resortisanilor. Asigurarea respectrii dreptului, prin interpretarea i aplicarea tratatelor, este prima ndatorire a Curii de Justiie i a Curii de Prim Instan. Dar, dei sistemul de drept comunitar are, n comparaie cu dreptul internaional convenional, mai multe i mai eficiente prghii de aplicare,

268

Ibidem, pp. 116-117.

197

cu toate acestea rmne de depit problema real a lacunelor implementrii sale269.

2. Curtea de Justiie 2.1. Compunerea, structura i organizarea Curii n preajma aderrii Romniei i Bulgariei la UE, Curtea avea 25 judectori, fa de cei ase de la nceput. Dar nu numai creterea numrului de state membre, ci i a numrului de cauze explic lrgirea treptat a componenei Curii. Tratatul instituind CEE stipula alegerea judectorilor dintre persoanele cu o competen recunoscut, n baza creia pot ocupa n rile lor cele mai nalte funcii juridice. Nu se cere ns ca persoana desemnat s fi ndeplinit neaprat o funcie judectoreasc n cadrul instanelor naionale. Alegerea se poate opri i asupra procurorilor, avocailor, cercettorilor tiinifici pe domeniul juridic, asupra arbitrilor aparinnd unor structuri organizate etc., deoarece legea nu distinge 270 . Totodat, sub aspect deontologic, ele trebuie s-i fi dovedit integritatea i s fi rmas absolut independente fa de orice influen exterioar n activitatea de realizare a dreptului. Statutul Curii de Justiie le interzice judectorilor s dein vreo funcie politic ori administrativ sau s exercite o profesie, fie remunerat, fie neremunerat. Ei sunt chemai s se concentreze cu eficien i dezinteresat exclusiv asupra problemelor care i solicit profesional. Totui, cu dispens excepional pot desfura activiti didactice i de cercetare tiinific n plan juridic, drept de care ei beneficiaz i n sistemele juridice naionale. Excepia are raiunea ei, ntruct le permite perfecionarea profesional.
269 270

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 129. Ibidem, p.p. 129-130.

198

Judectorii Curii de Justiie sunt numii prin acordul guvernelor, ceea ce are, i aici, o deosebit semnificaie pentru nelegerea i acceptarea rolului determinant al voinei etatice n atribuirea competenelor instituiilor comunitare, a cror autoritate nu este, am vzut, de ordin primar. Cu prilejul propunerii unui candidat de ctre guvernul unui stat al crui cetean este candidatul, se poate ivi situaia n care alte guverne s-i solicite o alt propunere n locul celei anunate, fapt soluionabil prin consultri neoficiale. Pe de alt parte, guvernul are dreptul, cnd face propunerea, s nu consulte instituii naionale de resort, pentru a nu obliga judectorul numit la posibile influene partizane asupra mandatului su271. n acelai scop, dezirabil i n planul relaiilor instituionale comunitare, unde judectorii trebuie s analizeze activitatea instituiilor, nu se practic, la numirea lor, vreo procedur comunitar anume pentru confirmare sau ratificare. Durata mandatului este de ase ani, la fiecare trei ani producndu-se o nlocuire parial a judectorilor. Pensionarea sau decesul judectorului pe timpul mandatului su duce la numirea unui nlocuitor doar pentru perioada rmas vacant. Expirarea mandatului unui judector nu mpiedic numirea lui pentru un alt mandat. Dei judecorii sunt propui de statele membre, acestea nu i mai pot revoca. Proveniena dup state a judectorilor Curii de Justiie face din aceast instituie locul de ntlnire a unor viziuni de gndire i a unor coli juridice diferite, fapt care permite valorificarea diversitii practicii juridice i mbogirea, prin dialog, a activitilor aplicate ale Curii272.

271 272

Dumitru Mazilu, Integrare european ..., n loc. cit., p. 127. Octavian Manolache, lucr. cit., p. 131.

199

Naionalitatea unui judector nu poate constitui

un motiv de

schimbare, la cererea unei pri, a compunerii instanei ntr-o cauz aflat pe rol; nefiind o instan naional, Curtea trebuie s rmn indiferent la naionalitatea judectorilor ei i a justiiabililor. Statutul Curii de Justiie fixeaz aceeai procedur aplicabil judectorilor i pentru desemnarea avocailor generali, opt la numr, care asist Curtea. Ei sunt consultani independeni, prezentnd n edin public concluzii motivate n cauzele n care este cerut prestaia lor. Opiniile lor nu sunt obligatorii, dar pot contribui la dezvoltarea dreptului comunitar. Unul dintre ei este numit de ctre Curte ca prim avocat general, pe durata unui an. Att judectorii, ct i avocaii generali depun, naintea nceperii activitii, un jurmnt care s oblige la asumarea deontologic a atribuiilor. n scopul garantrii independenei judectorilor i avocailor generali, Statutul le asigur privilegii i imuniti. Imunitatea se prelungete i dup ncetarea activitii, ct privete actele realizate n exerciiul funciei. Plenul Curii poate ns proceda la ridicarea imunitii pe motive statutare. Curtea beneficiaz de serviciile grefei (angajat n operaii de administrare), ale secretariatului juridic (compus din juriti care asist judectorii i avocaii generali la pregtirea cauzelor) i ale

departamentului de cercetare i documentare (cuprinznd cel puin un specialist pentru fiecare dintre sistemele naionale de drept ale statelor

200

Uniunii, dar i specialiti n alte sisteme de drept, preocupai de a obine informaii i studii comparative n drept)273. n ce privete funcionarea Curii, dei ea lucreaz de regul n edine plenare, totui, datorit numrului mare de cauze, au fost create Camerele, cuprinznd de la trei la cinci judectori. n cadrul Curii, deliberarea este valabil cu condiia numrului impar de judectori. Pentru a elimina paritatea, dectorul cu vechimea cea mai mic se retrage de la deliberri. Deliberarea, i la Curte, i la Camere, are loc sub forma Camerei de Consiliu; ea reclam prezena exclusiv a judectorilor participani i la faza procedurii orale. Nu particip nici avocatul general care a pus concluziile n cauz, nici grefierul. n edina plenar sunt obligatoriu prezeni cel puin apte judectori, iar n Camere - 3. Votul preedintelui nu are for dominant. Sistemul jurisdicional comunitar nu copie instituia judectoruui naional274. Dac n cursul deliberrii nu se obine consensul, deciziile se iau prin vot majoritar, primul invitat s ia decizia fiind judectorul cel mai tnr (se presupune c decizia sa ar influena cel mai puin deciziile celorlali). Deliberarea are caracter strict secret. Procedeul opiniei separate nu se admite; deciziile Curii sunt colective, angajnd-o in corpore. Atunci cnd obiectul deliberrii privete aspecte administrative i de funcionare a Curii, au dreptul s participe, cu vot deliberativ, i avocaii generali; n aceast situaie, asist i grefierul. Vacanele judiciare, stabilite de Curte, i ntrerup activitatea, dar nu-i blocheaz termenele procedurale275. Potrivit Regulamentului de procedur, preedintele Curii este n msur s convoace edine, n situaii deosebite, i pe timpul

Ibidem, p. 134. Augustin Fuerea, Instituiile Uniunii Europene, n loc. cit., pp. 119-120. 275 Ibidem, p. 120
273 274

201

vacanei judiciare. Limba francez este limba de desfurare a lucrrilor Curii, fr a se interzice ns folosirea celorlalte limbi vorbite n Comuniti. n mod formal, ntr-o cauz dat, se alege limba nativ prtului.

2.2. Competena Curii de Justiie CJE, dei este instituia jurisdicional unic pentru Comuniti, i revin totui atribuii specifice fiecreia dintre ele, n conformitate cu prevederile tratatelor institutive (prevederi apropiate, cnd nu identice n acest doemniu). Competena Curii nu este de drept comun, ci este una de atribuie276, aa cum rezult i din art. 183, CEE. Fapt care nseamn - pe lng semnificaia acestui termen, comentat supra n alt ordine, dar avnd i aici aceeai acuitate - c litigiile n care Comunitile sunt parte nu sunt excluse din competena instanelor naionale. CJE nu-i poate depi competenele atribuite prin tratatele institutive, ele nsele fiind n conformitate cu voina statelor membre. Curtea de pronun n privina legalitii actelor emise mpreun de Parlamentul European i Consiliu, a legalitii actelor Consiliului, dar i ale Comisiei i Bncii Centrale Europene. Ea se pronun i asupra situaiilor de inaciune din partea PE, a Consiliului, a Comisiei ori BCE n cazul nerespectrii Tratatului CE. Tratatul CE este definit de nsi CJE ca o Cart constituional a Comunitilor. De aici i caracterul de Curte constituional a CJE n situaia n care verific legalitatea actelor instituiilor comunitare.

276

Dumitru Mazilu, lucr. cit., p. 130

202

La solicitarea Consiliului, a Comisiei ori a unui stat membru, CJE se pronun asupra compatibilitii cu tratatele unui acord ncheiat de Comuniti cu un stat membru sau cu o organizaie internaional. Cu aceast ocazie, ele dau un aviz. Dac acesta este negativ, blocheaz valabilitatea acordului. ntruct avizele Curii au i ele o natur constituional, ea acioneaz i n aceast situaie ca o instan constituional. Dar ea este i instan de recurs pentru c se pronun asupra recursurilor la hotrrile Tribunalului de Prim Instan277.

3. Curtea (Tribunalul) de Prim Instan (CPI) CPI numr 25 de judectori, cte unui din fiecare stat al UE. Mandatul este de ase ani i poate fi rennoit. Preedintele CPI este ales de judectori. Mandatul lui e de trei ani i poate fi rennoit. CPI nu are avocai generali. Cauzele judecate la nivelul CPI pot fi supuse recursului la Curtea de Justiie. CPI este i el structurat n Camere, cu cinci sau trei judectori; n cauze anume decide judectorul unic. n pricini importante se ntrunete Marea Camer a CPI. Tribunalul dispune de gref proprie; grefierul, cu mandat de ase ani, e numit de judectori. Serviciile Curii de Justiie acoper i activitile administrative ale CPI. Tribunalul are i el ca misiune s asigure respectarea drepului comunitar, a tratatelor i izvoarelor juridice derivate. n baza competenei ncredinate, el decide n recursul direct al persoanelor fizice sau juridice contra instituiilor, n cele mai diferite materii (ndeosebi: agricultur, ajutoare de stat, concuren, politic comercial, regional ori social, drept instituional, transporturi, statutul funcionarilor) 278 . Recursul este: n
277 278

Ibidem, p. 131. Stelian Scuna, lucr. cit., p. 116.

203

anulare (cnd vizeaz actele instituiilor comunitare); recurs n caren (n cazul inaciunii instituiilor comunitare); recurs n indemnizaie (pentru repararea prejudiciilor cauzate de instituiile comunitare); recursul n materie de responsabilitate contractual (pentru litigii la contractele de drept public sau privat ncheiate de Comuniti); recursul n materie de funcie public (pentru litigii ntre Comuniti i funcionarii ori agenii lor)279. CPI are regulament procedural propriu. Datorit numrului n cretere al cauzelor, s-a prevzut crearea, n baza Tratatului de la Nisa, a Camerelor jurisdicionale. Ele reprezint tribunale specializate pe materii distincte. Deciziile lor sunt susceptibile de recurs la CPI. Urmare a TN, Consiliul UE are a trasfera ctre CPI competena de judecarea recursurilor statelor membre mpotriva instituiilor comunitare.

4. O posibil concluzie Prin competenele sale, Curtea de Justiie i CPI nu au natura unei jurisdicii internaionale. Ele sunt privite ca jurisdicie intern a Comunitilor, configurate dup modelul jurisdiciei statale280. Dar a urma modelul jurisdiciei statale nu nseamn i a fi - nici nu-i asum, de altfel, aceast calitate - o jurisdicie de tip etatic propriu-zis i, cu att mai puin, una de tip supraetatic. Deoarece, cum am vzut, competena lor nu e de drept comun, ci de atribuie, Curtea nsi i CPI sunt o construcie de autoritate jurisdicional ncredinat de statele membre. Fora lor de decizie greveaz, n situaii date, i asupra statelor membre, dar - spunem un lucru de acum banal prin repetare! - pentru c voina comun a statelor
279 280

Ibidem, pp.116-117. Octavian Manolache, lucr. cit., p. 141.

204

au hotrt-o prin tratatele institutive pe care le-au semnat, unele, ca nalte Pri Contractante sau la care au aderat, altele, ulterior. Dar, dac ontologia autoritii jurisdicionale comunitare este de surs interetatic,

funcionalitatea ei cere, pentru eficiena scontat de statele membre, modelul jurisdiciei statale. Aici, atributul de intern conferit jurisdiciei comunitare nu poart cu sine sensul unei puteri judectoreti etatice, care, astfel, s se justifice prin sine direct, ca parte component a puterii publice. Internalitatea jurisdiciei comunitare se definete ca atare prin opoziie cu o jurisdicie de drept internaional consacrat, rmas, instituional, exterioar n raport cu statele-subiecte ale acestui tip clasic de drept. O astfel de internalitate nu se poate ns asocia cu nici o pretins federalitate, o federalizare jurisdicional, revendicat unei puteri transcendente aceleia a suveranitilor concordante ale statelor membre, obiectivat n structurile comunitare, inclusiv n acelea jurisdicionale. Oricum, ontologia juridic a CJE i a CPI are a se defini mai bine n funcie de evoluia procesului comunitar i a componentei sale de factur normativ juridic: dreptul comunitar.

Capitolul VI

Curtea de Conturi
1. Natura Curii de Conturi Pn la TUE, Curtea de Conturi era un organ auxiliar al Comunitilor. Ea fusese creat prin Tratatul de modificare a unor dispoziii financiare a Tratatelor ce instituie Comunitile Europene i a Tratatului care a instituit un Consiliu unic i o Comisie unic a

205

Comunitilor Europene (iulie 1975). Scopul ei viza controlul extern asupra veniturilor i cheltuielilor Comunitilor, precum i asupra organismelor create de acestea. Curtea lua locul Comisarului de Conturi activnd n cadrul CECO, unde verifica legalitatea operaiunilor financiare i de gestiune contabil. Dup crearea ei i pn la TUE, Curtea nu figura ntre instituiile comunitare, adic ntre acele organe investite s realizeze obiectivele principale ale Comunitilor281. Natura sa de organ auxiliar era evideniat i prin faptul c nu guvernele statelor membre i desemnau componenii, ci Consiliul. Acest aspect, coroborat cu exigena asigurrii echilibrului instituional, dup care membrii unei instituii comunitare nu pot fi alei de ctre membrii altei instituii comunitare, vdea i el natura Curii de Conturi ca organ auxiliar282. ns TUE a statuat calitatea Curii de instituie comunitar, cu atribuii adecvate funciilor fiecrei Comuniti. Totui membrii ei erau numii n continuare de Consiliu; poate c aceasta se explic prin ineria unei reglementri anterioare care i dovedise funcionalitatea, asociat cu atribuiile cu totul specializate ale Curii n raport cu acelea ale celorlalte instituii, intercondiionate n exerciiul relaiilor lor de autoritate. Pe de alt parte, Curtea nu face parte din triunghiul instituional. Nu trebuie neglijat nici argumentul privind nsi condiia juridic a Consiliului i relaia lui cu guvernele statelor membre, ai cror minitri de resort i reprezint. Dar, dac sub aspect formal Curtea nu are o independen deplin, n practic ns, sub aspectul competenelor de ordin tehnic, ea acioneaz cu deplin autonomie283.
Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 195. Ibidem. 283 Ceea ce nu e totui acelai lucru cu independena deplin, atribuit de unii autori Curii de Conturi. Fiind numit de Consiliu, mcar de aceea nu poate fi deplin independent. nsi independena atribuit instituiilor triunghiului instituional
281 282

206

2. Componena Curii de Conturi Curtea cuprinde cte un reprezentatnt al fiecrui stat membru, cetean al su, ales dintre personalitile participante n rile lor la instituiile de control extern i care s ofere garaniile independenei. Numirea membrilor Curii se face pentru ase ani. Consiliul, dup consultarea Parlamentului European, adopt cu majoritate calificat lista membrilor propui de guvernele statelor. Mandatul este rennoibil. Preedintele Curii este ales de ctre membrii ei pentru trei ani; poate fi ns reales. Membrii Curii de Conturi funcioneaz n interesul general al Comunitilor; ei nu au dreptul s solicite i nici s accepte instruciuni de la nici un guvern sau organism, abinndu-se totodat de la orice manifestare incompatibil cu statutul lor. Interdiciile privind exercitarea altor activiti profesionale, obligaia la un comportament prob, privilegiile i imunitile, precum i toate celelalte cerine conexe sunt n principiu similare acelora prevzute n cazul judectorilor din spaiul justiiei comunitare.

3. Atribuiile Curii de Conturi Curtea are competena de a verifica conturile ansamblului veniturilor i cheltuielilor Comunitilor i a organismelor nfiinate de ele, dac actul constitutiv nu blocheaz verificarea. Parlamentul i Consiliul primesc din partea Curii o declaraie de asigurare a fiabilitii conturilor ,

comunitar poart cu sine, am vzut cu alt prilej, determinri care o relativizeaz prin lipsa suportului intrinsec de putere, care nu poate fi dect de substrat etatic pentru a o legitima efectiv.

207

dar i a legalitii i regularitii operaiunilor auxiliare. Fiecare domeniu mai semnificativ al activitii comunitare poate fi supus evalurii specifice, adugat declaraiei Curii de Conturi284. Controlul realizat de Curte este un control asupra realizrii veniturilor i cheltuielilor. ns Curtea poate exercita controlul nu numai dup ncheierea exerciiului financiar, ci i pe timpul desfurrii sale285. n statele membre controlul se face n colaborare cu instituiile naionale de control, meninndu-i independena. Curtea i prezint rezultatele ntr-un raport anual, dup ncheierea exerciului financiar, transmis celorlalte instituii comunitare. Acestea rspund la observaiile din raport. Curtea de Conturi are i competene consultative. Astfel, la solicitarea unei instituii comunitare, ea prezint rapoarte i emite avize, adoptate cu majoritatea membrilor componeni. De asemenea, Curtea poate asista Parlamentul i Consiliul n activitatea de control al execuiei bugetare.

284 285

Octavian Manolache, lucr. cit., p. 154. Iordan Gheorghe Brbulescu, lucr. cit., p. 197.

208

Repere bibliografice
Anghel, Ion M., Personalitatea juridic competenele

Comunitilor Europene/Uniunii Europene, Lumina Lex, Bucureti, 2006. Brbulescu, Iordan Gheorghe, Uniunea European: de la economic la politic, Ed. Tritonic, Bucureti, 2005. Bibere, Octav, Uniunea European: ntre real i virtual, Ed. All Educaional, Bucureti, 1999. Blumann, Claude, Dubois, Louis, Droit institutionnel de lUnion europenne, 2e d., Litec, Paris, 2005. Burban, Bucureti, 1999. Chevontian, Richard, Droit communautaire, 2e d., Dalloz, Paris, 2004. Constantinescu, Mihai Nicolae, erban, Amzulescu, Marius, Jean-Louis, Parlamentul European, Ed. Meridiane,

Parlamente europene, Romnia de Mine, Bucureti, 2003. Dobre, Ana Maria, Coman, Ramona, Romnia i integrarea european, Institutul European, Iai, 2005. Duculescu, Victor, Duculescu, Georgeta, Justiia european.

Mecanisme, deziderate i perspective, Lumina Lex, Bucureti, 2002. Dutheil de la Rochre, Jacqueline, Droit matriel de lUnion europenne, 2e d. Hachette, Paris, 2004. Ecobescu, Nicolae, Nielea, Mariana, Manualul Consiliului Europei, Biroul de informare al CE la Bucureti, 2006.

209

Fbin, Gyula, Curtea de Justiie European - instan de judecat supranaional, Ed. Rosetti, Bucureti, 2002. Fbin, Gyula, Drept instituional comunitar, Sfera Juridic, ClujNapoca, 2004. Favret, Jean-Marc, Lessentiel de lUnion Europenne et du Droit communautaire, 6e d., Gualino diteur, LGDJ - Montchrestien, Paris, 2005. Fuerea, Augustin, Instituiile Uniunii Europene, Universul Juridic, Bucureti, 2002. Fuerea Augustin, Manualul Uniunii Europene, ed. a II-a, Universul Juridic, Bucureti, 2004. Gautron, Jean-Claude, Droit europen, 11e d, Dalloz, Paris, 2004. Grz, Florian, Renaterea Europei, Casa Editorial Odeon, Bucureti, 1999. Gheorghiu, Luminia, Evoluia sistemelor juridice contemporane: privire special asupra tipologiei dreptului comunitar, Universul juridic, Bucureti, 2004. Girault, Ren (coordonator), Identitate i contiin european n secolul al XX-lea, trad. Dan Burcea, Curtea Veche Publishing, Bucureti, 2004. Hoffmann, Stanley, Sisiful european. Studii despre Europa (19641994), trad. Elena Neculcea, Curtea Veche, Bucureti, 2003. Husar, Al., Ideea european sau Noi i Europa (istorie, cultur, civilizaie), Institutul European Iai, Hyperion Chiinu, 1993. Isaac, Guy, Blanquet, Marc, Droit gnral de lUnion europenne, 9e d. Sirey, Dalloz, Paris, 2006. Jacqu, Jean Paul, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3e d., Dalloz, Paris, 2004.

210

Jinga, Ion, Uniunea European. Realiti i perspective, Lumina Lex, Bucureti, 1999. Leicu, Corina, Drept comunitar, Lumina Lex, Bucureti, 1998. Lefter, Cornelia, Fundamente ale dreptului comunitar instituional, Editura Economic, Bucureti, 2003. Magnette, Paul, Europa politic: cetenie, constituie, democraie, trad. Ramona Coman i Ana Maria Dobre, Institutul European, Iai, 2003. Manin, Philippe, LUnion Europenne. Institutions - Ordre juridique - Contentieux, Ed. A. Pedone, Paris, 2005. Manolache, Octavian, Puncte de vedere privind limitrile

(restrngerile) de suveranitate n procesul de integrare european, n vol. colectiv Dreptul romnesc i Constituia European, Institutul de Cercetri Juridice, Academia Romn, Ed. Tempus, Bucureti, 2005. Manolache, Octavian, Tratat de drept comunitar, ed. a II-a, C.H. Beck, Bucureti, 2006. Marcu, Viorel, Diaconu, Nicoleta, Drept comunitar general. Tratat, Lumina Lex, Bucureti, 2002. Marcu, Viorel, Purd, Nicolae, Diaconu, Nicoleta, Drghiciu, Ctlina, Instrumente juridice fundamentale ale Uniunii Europene, Lumina Lex, Bucureti, 2003. Mazilu, Dumitru, Integrare european. Drept comunitar i Instituii europene, ed. a III-a, Lumina Lex, Bucureti, 2005. Mazilu, Dumitru, Semnificaia Tratatului de aderare a Romniei la Uniunea European, n vol. colectiv Integrarea european i dreptul romnesc, Institutul de Cercetri Juridice, Academia Romn, Ed. Tempus, Bucureti, 2006.

211

Militaru, Ion, Meditaii despre Occident, Ed. Academiei Romne, Bucureti, 2005. Moroianu Zltescu, Irina, Demetrescu, C. Radu, Prolegomene la un drept instituional comunitar, Editura Economic, Bucureti, 2003. Munteanu, Roxana, Drept european. Evoluie - Instituii - Ordine juridic, Oscar Print, Bucureti, 1996. Munteanu, Roxana, Constituia european n perioada de reflecie dup eecul ratificrii, n vol. colectiv Integrarea european i dreptul romnesc, Institutul de Cercetri Juridice, Academia Romn, Ed. Tempus, Bucureti, 2006. Neumann, Victor, Tentaia lui homo-europaeus. Geneza spiritului modern n Europa central i de sud-est, Editura tiinific, Bucureti, 1991. Popescu, Corneliu-Liviu, Autonomia local i integrarea european, All, Beck, Bucureti, 1999. Popescu, Dumitra, Raportul dintre dreptul internaional i dreptul comunitar, n vol. colectiv Dreptul romnesc i Constituia European, Institutul de Cercetri Juridice, Academia Romn, Ed. Tempus, Bucureti, 2005. Popescu, Sofia, Statul de drept i integrarea european, din perspectiva dreptului comunitar, n vol. colectiv Dreptul romnesc i Constituia European, Institutul de Cercetri Juridice, Academia Romn, Ed. Tempus, Bucureti, 2005. Rifkin, Jeremy, Visul european: despre cum, pe tcute, Europa va pune n umbr visul european, Ed. Polirom, Iai, 2006. Sauron, Jean-Luc, Cours dInstitutions europennes. Le puzzle europen, Gualino diteur, LGDJ - Montchrestien, Paris, 2004.

212

Scuna, Stelian, Uniunea European: construcie, instituii, drept, All Beck, Bucureti, 2005. tefan, Tudorel, Introducere n dreptul comunitar, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006. Theodorescu, Rzvan, Cultur i civilizaie european, ed. a II-a, Romnia de Mine, Bucureti, 2005. Todd, Emmanuel, Inventarea Europei, Ed. Amarcord, Timioara, 2002. inca, Ovidiu, Drept comunitar material, Lumina Lex, Bucureti, 2003. Voican, Mdlina, Burdescu, Ruxandra, Mocua, Gheorghe, Curi internaionale de justiie, Ed. All Beck, Bucureti, 2000. Voicu, Marian, Drept comunitar. Teorie i jurispruden, Ex Ponto, Constana, 2000. Voiculescu, Nicolae, Drept i instituii sociale internaionale, Ed. Pan-Publishing House, Bucureti, 1997. Vrabie, Genoveva, Etudes de droit constitutionnel, Institutul European, Iai, 2003. Colectiv: Un Concept romnesc privind viitorul Uniunii Europene, Polirom, Iai, 2001.

213

Cuprins
pag. Cuvnt nainte.

Partea I: Europa, sub semnul unitii de destin..

Cap. I: Premisele integrrii europene 1.Rdcini istorice i culturale convergente. 2. Ideea european n modele istorice, proiecte i aciuni politice.. 3. Structuri europene protointegrative. Cap. II: Crearea i evoluia sistemului comunitar.. 1. Etapizarea procesului de integrare - un mod de abordare a problemei. 2. Formarea Comunitilor Europene.. a. Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO). b. Comunitatea Economic European (CEE) i Energiei Atomice (CEEA).. 3. Criza i depirea crizei de consolidare a Comunitilor (1960-1969) 4. Avntul integrrii europene (1970-1989).. 5. Faza perfecionrilor funcionale, faz decisiv a integrrii europene (1990-2002).. 5.1. Pai noi, probleme noi i cutri pe msur...... 5.2. Tratatul de la Maastricht (TM) - o posibil interpretare..........................................

214

5.3. Tratatul de la Amsterdam (TA): spre consolidarea social a solidaritii europene... 5.4. Tratatul de la Nisa (TN): modificri instituionale n perspectiva extinderii UE.. 5.5. Spre o Europ integral: extinderea UE spre estul continentului (2003-2007) i n perspectiv. 5.5.1. Extinderea, o alt ipostaz a integrrii.. 5.5.2. Extinderea vestic i sudic a integrrii n Comuniti. 5.5.3. Continuarea procesului de extindere. 5.5.4. Spre recuperarea integral a Ideii Europene: aderarea rilor Europei centrale, baltice i estice. 5.5.5. Aderarea Romniei la Uniunea European sau regsirea condiiei sale originare. 5.5.6. Retragerea, excluderea i suspendarea calitii de membru al Comunitilor i Uniunii Europei..

Partea a II-a: Structura instituional comunitar.

Cap. I: Precizri preliminare Cap. II: Consiliul Uniunii Europene 1. Componen i constituire.. 2. Competena decizional a Consiliului 3. Procedura adoptrii deciziilor. Cap. III: Comisia European. 1. Natura Comisiei.

215

2. Componen, statut, proceduri decizionale. 3. Atribuiile Comisiei Cap. IV: Parlamentul European............................................... 1. Formarea Parlamentului European.................... 2. Componen, organizare i funcionare............. 3. Atribuiile Parlamentului European................... 3.1. Atribuiile normative ale PE........................... 3.2. Competene bugetare ale PE........................... 3.3. Atribuiile de anchet i de mediere.............. 3.4. Competene de supraveghere i control....... 3.5. Atribuiile consultative ale PE........................ 3.6. Atribuii jurisdicionale................................... 3.7. Cteva concluzii............................................... Cap. V: Jurisdicia comunitar............................................... 1. Precizri preliminare............................................ 2. Curtea de Justiie................................................... 2.1. Compunerea, structura i organizarea Curii 2.2. Competena Curii de Justiie.......................... 3. Curtea (Tribunalul) de Prim instan (CPI)..... 4. O posibil concluzie............................................... Cap. VI: Curtea de Conturi....................................................... 1. Natura Curii de Conturi....................................... 2. Componena Curii de Conturi............................ 3. Atribuiile Curii de Conturi................................ Repere bibliografice.............................................................................. Cuprins....................................................................................................

216