Sunteți pe pagina 1din 66

editie on-line www.cartesiarte.

ro

ANEXA I Prof. Univ.dr. IOAN

ALEXANDRU

TRATAT DE ADMINISTRA IE PUBLIC


Aprut la Editura Universul Juridic 2008, 969 pag.

CUPRINS
- Prefa - Prefa la ediia a IV-a - Cuvnt nainte

PRIMA PARTE
INTRODUCERE N STUDIUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I nelesul termenilor cheie folosii n analiza administrativ
Seciunea 1 Noiunea de societate i sistem social
$1. Conceptul de societate $2. Conceptul de sistem social

fenomenului

Seciunea 2 Aspecte generale privind organizarea statului

$1. Noiunea de structur de stat $2. Noiunea de form de guvernmnt $3. Noiunea de regim politic

Seciunea 3 Puterile statului

$1. Geneza i evoluia ideii de separare a puterilor n stat

$2. Geneza i evoluia noiunilor de putere politic, putere executiv, administraie public i putere judectoreasc $3. Noiunile de funcie, organ i putere public

Capitolul II Curente de gndire privind administraia public


Seciunea 1 Puterea executiv

$1. Executivul monocratic $2. Executivul dualist

Seciunea 2 Administraia public

$1. Clarificri conceptuale $2. Birocratizarea administraiei $3. Conceptul de administraie n ri din U.E.

Seciunea 3 Puterea administraiei

$1. Teorie i realitate n organizarea i funcionarea administraiei statului de drept $2. Caracteristicile i funciile puterii administrative $3. Raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului social

Seciunea 4 Administraia i puterea politic

$1. Politic i administraie $2. Relaia administraie politic n modelul democratic de administraie public $3. Administraia de stat i puterea local $4. Scurt istoric al administraiei romneti

PARTEA A DOUA
TEORIA CERCETRII ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I Administraia public i dreptul administrativ
Seciunea 1 Teoria general a dreptului administrativ

$1. Dreptul administraiei i Dreptul administrativ 2

$2. Normele i raporturile de drept administrativ $3. Sursele dreptului administrativ

Seciunea 2 Geneza i evoluia dreptului administrativ

$1. Geneza i evoluia dreptului administrativ romn $2. Geneza i evoluia dreptului administrativ n ri din U.E.

Capitolul II Teoria administraiei, tiina sau tiinele administrative


Seciunea 1 tiina administraiei sau Teoria administraiei

$1. Principalele concepii privind tiina administraiei $2. Relaiile dintre tiina administraiei i celelalte discipline tiinifice

Seciunea 2 Problema interdisciplinaritii n cercetarea administraiei publice


$1. $2. $3. $4. Originile cercetrii administraiei publice Juxtapunerea disciplinelor i pluridisciplinaritatea Integrarea disciplinelor Interdisciplinaritatea

Capitolul III Trecut i prezent n cercetarea administraiei publice


Seciunea 1 Trecutul, vechea dilem: tiine administrative sau tiina administraiei
$1. Problema suveranitii epistemologice $2. ncercri de determinare a obiectului specific

Seciunea 2 Prezentul, obsesia modelelor


$1. Modelul liberal $2. Modelul weberian

Capitolul IV Managementul public i noile metode de analiz n cercetarea administraiei publice


Seciunea 1 Aprecieri prealabile

$1. Ipoteze de definire a managementului public $2. Fondatorii managementului tiinific

Seciunea 2 Principalele tipuri de analiz a fenomenului administrativ


$1. Revoluia organizaional i limitele sale $2. Analiza politicilor publice

Seciunea 3 Noile metode de analiz n cercetarea administraiei publice i revizuirea modelului liberal
$1. $2. $3. $4. Analiza organizaional Analiza funcional Analiza sistemic Modelul neoliberal

Capitolul V Perspective n cercetarea i modelarea administraiei publice


Seciunea 1 Aspiraia spre noi modele de administraie public
$1. Cteva idei prealabile $2. Funciile modelelor

Seciunea 2 Demitizarea imaginilor administraiei publice create prin modelele clasice


$1. Perimarea mitului instrumentalitii $2. Dispariia mitului unitii $3. Decderea mitului raionalitii

Seciunea 3 Apariia noilor idealuri (mituri ?)

$1. Idealul descentralizrii $2. Idealul statului holding

Capitolul VI Dreptul i managementul: dihotomie sau complementaritate


Seciunea 1 Constatri i observaii prealabile

$1. Funciile dreptului n procesul de modernizare a administraiei publice $2. Dreptul birocraiei administrative sub asediul managementului $3. Managementul, motorul remodelrii dreptului n administraie

Seciunea 2 Ordinea juridic i binomul public privat

$1. Este rentabilizarea serviciului public un proces care excede domeniul dreptului public ? $2. Influenele dreptului comunitar asupra partajului publicprivat 4

$3. Negarea dreptului administrativ $4. Adaptarea dreptului administrativ la necesitile creterii randamentului administraiei publice

PARTEA A TREIA
STRUCTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I Consideraii generale
Seciunea 1 Noiunea de structur a administraiei publice
$1. Criteriile de constituire n sistem $2. Aparatul administrativ $3. Conceptul de relaie

Seciunea 2 Sistemul de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice


$1. Relaii n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice $2. Relaii cu elemente exterioare sistemului autoritilor administraiei publice $3. Importana relaiei dintre administraia public i ceteni $4. Organizaiile neguvernamentale (ONG) i relaiile acestora cu administraia public

Capitolul II Organele sau autoritile administraiei publice


Seciunea 1 Clarificri terminologice

$1. Termenul de organ $2. Termenul de autoritate $3. Termenul de instituie

Seciunea 2 eful statului

$1. Rolul efului statului $2. Alegerea i validarea mandatului Preedintelui Romniei $3. Actele preedintelui

Seciunea 3 Administraia public de stat


$1. Guvernul

$2. Administraia de specialitate $3. Autoritile administrative autonome $4. Prefectul i adjunctul su

Seciunea 4 Administraia public local

$1. Consiliul local $2. Consiliul judeean $3. Primarul i viceprimarul

Capitolul III Serviciile publice


Seciunea 1 Regimul juridic
$1. $2. $3. $4.

Dreptul serviciului public Definirea serviciului public nfiinarea i desfiinarea serviciului public Principii de organizare i funcionare a serviciului public

Seciunea 2 Criteriile de clasificare i gestionare a serviciului public


$1. Clasificarea serviciilor publice $2. Gestionarea serviciilor publice

Seciunea 3 Centralizare, descentralizare i autonomie n organizarea serviciilor publice


$1. $2. $3. $4. Privire global ncercare de analiz comparativ Serviciul public n domeniul economic Despre varietile spaiului de organizare public n modelul democratic de administraie public

PARTEA A PATRA
SISTEME POLITICO ADMINISTRATIVE
Capitolul I Regimurile administrative
Seciunea 1 Regimurile administrative

$1. Centralizarea administrativ $2. Deconcentrarea administrativ teritorial 6

$3. Descentralizarea administrativ teritorial pe baza autonomiei locale $4. Principiul subsidiaritii

Seciunea 2 Regionalizarea administrativ

$1. Regiunea $2. Regionalizare i regionalism $3. Regiuni de dezvoltare

Capitolul II Guvernul i administraiile centrale. Analiz comparativ


Seciunea 1 Guvernul central, structurile sale de conducere, informare i consultan

$1. Aparatul administrativ guvernamental $2. Structurile guvernamentale i administrative n statele federale $3. Administraia central de specialitate. Scurt privire comparativ

Capitolul III Patru exemple de structuri administraiei publice centrale


Seciunea 1 Marea Britanie

guvernamentale

ale

$1. Fundamentele constituionale ale administraiei publice $2. Primul Ministru i Cabinetul $3. Administraia Public Central

Seciunea 2 Frana
$1. $2. $3. $4.

Statutul Preedintelui Republicii Guvernul Consiliul de Minitrii Administraia Public Central

Seciunea 3 Canada

$1. Regimul politic $2. Primul Ministru i Cabinetul

Seciunea 4 Statele Unite ale Americii

$1. Organizarea administrativ i regimul politic $2. Sistemul de guvernare la nivel federal $3. Sistemul de guvernare la nivel statal 7

Capitolul IV Administraiile locale


Seciunea 1 Colectivitile locale i principalele regimuri locale Seciunea 2 Structurile administraiei locale n statele unitare
$1. $2. $3. $4. Frana Spania Italia Romnia

Seciunea 3 Structurile administraiei locale n statele federale


$1. $2. $3. $4. $5.

Germania Elveia Regimul local i competenele provinciilor n Canada Sistemul de guvernare local n S.U.A. Belgia

Seciunea 4 Guvernmntul local englez

$1. Unitile administrativ teritoriale $2. Descentralizarea administrativ $3. Structurile autoritilor locale

Capitolul V Structurile politico administrative ale Uniunii Europene


Seciunea 1 Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Minitrii)
$1. $2. $3. $4.

Organizarea, funcionarea, componena Preedintele Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) Secretariatul General

Seciunea 2 Comisia European


$1. $2. $3. $4. $5. $6.

Istoric Structura Portofoliile Cabinetele Structura Direciilor Generale i a Serviciilor Funcionarea Comisiei Europene

PARTEA A CINCEA
RESURSELE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I Personalul din administraia public
Seciunea 1 Politica de personal
$1. $2. $3. $4.

Noiunea de politic de personal Formarea personalului din administraia public Recrutarea i promovarea personalului din administraia public Conducerea personalului din administraia public

Seciunea 2 Privire comparativ


$1. $2. $3. $4. $5. $6.

Aspecte generale Anglia S.U.A. Germania Canada Frana

Seciunea 3 Un punct de vedere privind cariera funcionarului public i necesitatea formrii unui corp de nali funcionari publici
$1. Aprecieri generale $2. Necesitatea formrii unui corp de nali funcionari publici n Romnia

Capitolul II Funcia public i funcionarul public


Seciunea 1 Regimul juridic n Romnia
$1. $2. $3. $4. $5.

Funcia public Funcionarul public Organizarea i desfurarea carierei funcionarului public Accesul la funcia public Personalul contractual din administraia public

Seciunea 2 Rspunderea funcionarului public

$1. Rspunderea administrativ disciplinar

$2. Rspunderea contravenional $3. Rspunderea penal $4. Rspunderea civil

Seciunea 3 Managementul funciilor i funcionarilor publici

$1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici $2. Evidena funciilor i funcionarilor publici. Dosarul profesional

Capitolul III Baza material i financiar (logistica)


Seciunea 1 Aspecte generale Seciunea 2 Domeniul public

$1. Clarificri conceptuale $2. Administrarea domeniului public

PARTEA A ASEA
COMPETENELE, ACTELE, PROCEDURILE
Capitolul I Decizia administrativ, principala prghie n mecanismul de funcionare a administraiei publice
Seciunea 1 Decizia administrativ. nelesuri

$1. Noiuni generale $2. Decizia administrativ ca act juridic

Seciunea 2 Legalitatea deciziilor administraiei


$1. $2. $3. $4. $5.

Clarificri conceptuale Condiiile de valabilitate a actelor administrative Legalitate i oportunitate n adoptarea deciziilor administrative Categorii de acte administrative Operaiunile administrative i tehnico materiale

Seciunea 3 Executarea deciziei administrative

$1. Organizarea executrii i executarea deciziilor administrative,

10

procese simultane $2. Constrngerea administrativ

Capitolul II Privire comparativ asupra procedurilor administrative


Seciunea 1 Privire general

competenelor,

actelor

$1. Competenele i actele $2. Procedurile administrative

Seciunea 2 Mijloacele de protecie a cetenilor mpotriva abuzurilor administraiei


$1. $2. $3. $4. $5. $6. $7. $8. Frana Anglia Germania Italia Belgia Danemarca, Grecia, Irlanda Luxemburg, Olanda Portugalia, Spania

Seciunea 3 Restricii legale i libertatea de aciune a administraiei


$1. $2. $3. $4. $5. $6. $7. $8. Frana Anglia Germania Italia Belgia Danemarca, Grecia, Irlanda Luxemburg, Olanda Portugalia, Spania

Seciunea 4 Analiza comparatist i integrarea prin drept

PARTEA A APTEA
CONTROLUL ACTIVITII ADMINISTRAIEI
Capitolul I

11

Responsabilitate i rspundere n activitatea administraiei publice


Seciunea 1 Fundamentarea juridic a rspunderii autoritilor administraiei publice
$1. Responsabilitatea i rspunderea $2. Rspunderea autoritilor administraiei publice $3. Teorii privind fundamentarea rspunderii autoritilor administraiei publice

Seciunea 2 Rspunderea administrativ ca form a rspunderii juridice


$1. $2. $3. $4. $5. Necesitatea asigurrii executrii legii Rspunderea administrativ disciplinar Rspunderea administrativ - patrimonial Rspunderea contravenional Poliia administrativ

Capitolul II Controalele politice i administraiei publice


Seciunea 1 Consideraii generale privind controlul
$1. $2. $3. $4. $5.

administrative

asupra

activitii

Importana controlului Controlul parlamentar Controlul autoritilor administrative autonome fa de Guvern Controlul administrativ Necesitatea perfecionrii controlului administrativ

Seciunea 2 Controlul cetenilor asupra administraiei

$1. Administraia public i ceteanul $2. Privire comparativ asupra recursurilor i jurisdiciilor n materie administrativ

Capitolul III Controlul administraiei prin justiie. Comparaii


Seciunea 1 Jurisdicii judiciare i jurisdicii administrative

$1. Consideraii generale $2. Jurisdicii judiciare i jurisdicii administrative n Anglia $3. Jurisdicii judiciare i jurisdicii administrative n S.U.A.

Seciunea 2

12

Sisteme de contencios administrativ


$1. $2. $3. $4.

Consideraii generale State cu sistem de contencios de tip francez State cu sistem de contencios de tip germanic State cu sisteme de jurisdicie administrativ inclus n sistemul judiciar $5. State care nu posed jurisdicii administrative

Capitolul IV Contenciosul administrativ n Romnia


Seciunea 1 Noiunea, geneza i evoluia contenciosului administrative

$1. Geneza i evoluia contenciosului administrativ romn $2. Noiunea de contencios administrativ $3. Admisibilitatea aciunii n contencios i actele supuse controlului judiciar

Seciunea 2 Procedura n contencios administrativ

$1. Procedura prealabil i competena instanelor de judecat $2. Obiectul aciunii i prile n contencios administrativ $3. Sesizarea instanei, judecarea i soluionarea aciunii n contencios administrativ $4. Cile de atac i executarea hotrrii judectoreti definitive i irevocabile

Seciunea 3 Excepia de nelegalitate

$1. Controlul instanelor de contencios administrativ pe baza excepiei de nelegalitate $2. Aspecte particulare privind controlul jurisdicional asupra actului administrativ $3. Jurisdicii speciale administrative $4. Controlul actelor administrative exercitat de alte instane de judecat dect cele de contencios administrativ

PARTEA A OPTA
PRINCIPALELE PROBLEME ALE ADMINISTRAIEI CONTEMPORANE
Capitolul I Derapajele statului de drept (criza dreptului)
13

Seciunea 1 Evoluii contemporane ale democraiei constituionale


$1. $2. $3. $4. Rolul statului Derapajele exerciiului democratic Buna guvernare Romnia. Starea de fapt

Seciunea 2 Puterea politic, administraia i justiia

$1. Caracterul dinamic al relaiei politic administraie justiie $2. Necesitatea mai bunei cunoateri a raporturilor dintre puterile statului

Capitolul II Criza administraiei


Seciunea 1 Mecanismele declanrii crizelor
$1. $2. $3. $4.

Semnificaiile conceptului de criz Decalajele administraie societate Tipuri de criz Mecanismele compensatorii

Seciunea 2 Realiti romneti din activitatea autoritilor statului


$1. Privire general $2. Administraia public realiti

Seciunea 3 Incertitudini instituionale (Ministerul Public ntre executiv i justiie)

$1. ncercare de analiz diacronic a evoluiei Ministerului Public $2. Modele de organizare a Ministerului Public n state europene $3. Poziia i misiunile Ministerului Public n sistemul autoritilor publice n doctrina i legislaia noastr $4. Concepia Consiliului Europei privind poziia i misiunile Ministerului Public n sistemul autoritilor statului $5. n loc de concluzii

Capitolul III Modernizarea administraiei publice, necesitate obiectiv


Seciunea 1 Democratizarea i modernizarea administraiei publice

$1. Interdependena democratizare modernizare $2. Tendine n procesul de modernizare $3. Impactul informatizrii 14

Seciunea 2 Prospectarea i formalizarea instrumente necesare n modernizarea administraiei publice


$1. Funciile prospeciei $2. Conceptul de transformare

Seciunea 3 Cerinele unei posibile strategii de accelerare a modernizrii administraiei publice romneti
$1. Reaezarea programului de guvernare cu privire la reforma administraiei publice $2. Aprecieri privind profunzimea i durabilitatea schimbrilor prin reform $3. Necesitatea depolitizrii administraiei i eliminarea clientelismului politic i a corupiei

PARTEA A NOUA
SCENARII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I Analiza relaiilor fundamentale ale administraiei cu mediul, condiia proiectrii unor scenarii privind evoluia acesteia
Seciunea 1 Echilibrul modelului democratic de administraie public

$1. Condiiile unei analize tiinifice a viitorului administraiei publice $2. Relaia administraie economie $3. Relaia administraie politic $4. Relaiile dintre autoritile componente ale sistemului administraiei publice

Seciunea 2 Dezechilibre posibile n modelul democratic de administraie public. Scenarii de transformare

$1. Inversarea subordonrilor n relaiile autoritilor administrative cu cele politice i economice $2. Subordonarea fr separare ntre autoritile administrative i cele politice sau economice

Seciunea 3

15

Tipuri de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice
$1. Strategii de non-intervenie $2. Strategii de intervenie prin investiii $3. Strategii de ruptur

Capitolul II ncercare de diagnoz administraie public

modelului

democratic

de

Seciunea 1 Variantele modelului democratic de administraie public


$1. $2. $3. $4. Observaii prealabile Modelul de integrare absolut Modelul de integrare relativ Modelul de non-administraie

Seciunea 2 Definirea modelului prin starea constantelor

$1. Constantele modelului: subordonarea i separarea $2. Integrarea relativ restrns (IRR) $3. Integrarea relativ generalizat (IRG)

PARTEA A ZECEA
ADMINISTRAIA PUBLIC I INTEGRAREA EUROPEAN
Capitolul I De la administraia naional la o administraie european
Seciunea 1 Idealul modelului european de administraie public

$1. Observaii preliminare $2. Factorii de aderen dintre administraiile publice europene

Seciunea 2 Spaiul Administrativ European (SAE)

$1. Spaiul Administrativ European, component a Spaiului Public European $2. Convergene administrative europene $3. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European

16

Capitolul II Regionalizarea i cooperarea interregional n procesul de integrare european


Seciunea 1 Clarificri terminologice

$1. Cteva idei prealabile $2. Regiune. Regionalism. Regionalizare

Seciunea 2 Rolul statului-naiune n procesul de integrare european

$1. Consideraii generale $2. Interpretri actuale ale principiului subsidiaritii $3. Rolul fundamental al statului-naiune n procesul de integrare european

Capitolul III Romnia n Uniunea European


Seciunea 1 Dificultile aderrii Romniei la U.E.

$1. Reflecii privind prezentul i viitorul U.E. $2. Uniunea European astzi $3. Necesitatea i dificultile extinderii U.E.

Seciunea 2 Necesitatea continurii reformrii instituiilor U.E.


$1. $2. $3. $4.

Scenarii privind viitorul U.E. Doctrina federalist i viitorul U.E. O abordare juridic a federalizrii U.E. Tratatul de la Lisabona o soluie tranzitorie

- Lucrri fundamentale pentru studiul Administraiei Publice - Lucrri de acelai autor

PREFA
n Tratatul prefaat de noi se exprim cu putere reputatul teoretician n domeniul dreptului administrativ i al tiinei administraiei i, deopotriv experimentatul practician n domeniul administraiei publice fiind ngemnai n unul i acelai specialist, profesorul Ioan Alexandru.

17

Aa cum ne-a obinuit, autorul ne propune, de data aceasta in extenso, sub forma unui TRATAT, abordarea unei tematici extrem de interesante i actuale asupra administraiei publice. Alegerea inspirat a titlului a fost n aa fel aleas nct s poat sugera ab initio abordarea interdisciplinar a fenomenului administrativ. i aceasta pentru c de-a lungul timpului, profesorul universitar dr. Ioan Alexandru a publicat numeroase lucrri de drept administrativ, de drept administrativ comparat i de drept public european, precum i numeroase studii i eseuri, toate trdnd, deopotriv formaiunea sa de baz - aceea de jurist i, bineneles, vocaia sa de cercettor n domeniul cruia i se subsumeaz Tratatul. Ct despre vocaia autorului pentru domeniul abordat, este interesant i meritoriu faptul c ntreaga activitate didactic i tiinific privit n evoluia ei, a fost marcat de mereu nemulumitul din El, care l-a determinat s nu se limiteze la abordarea pur juridic a organizrii i funcionrii administraiei publice, ci s ntreprind cercetri deosebit de importante n domeniul Teoriei i tiinei Administrative, apelnd la metode i tehnici de cutare proprii sociologiei, tiinei politice sau managementului public. Numeroasele lucrri n domeniul juridic ori n care a abordat fenomenul administrativ n plan interdisciplinar pentru care a fost laureat de opt ori cu premii ale Uniunii Juritilor din Romnia, i-au ngduit autorului s elaboreze lucrarea de fa intitulat pe drept "TRATAT". Suntem convini c la denumirea de "TRATAT" autorul a ajuns dup lungi ezitri i, din cte tim, aceast denumire i-a fost sugerat de reputatul i regretatul profesor Antonie Iorgovan care, n prefaa ediiei a IV-a a lucrrii "Administraia public" preciza c profesorul Ioan Alexandru "cu modestia proverbial" a elaborat i publicat o lucrare cu caracter didactic, subintitulat "Lecii de administraie public", n realitate, coninutul i metoda de investigaie cum i constelaia de idei originale, cel puin pentru doctrina romneasc, l-au ndreptit s afirme c suntem n prezena unui "veritabil Tratat de tiina administraiei". Or, lucrarea la care se referea reputatul specialist este punctul de plecare i, n acelai timp, constituie banca de idei, reguli, principii, informaii i rezultate ale cercetrilor proprii pentru tratatul de fa. Iat de ce, alturndu-ne sugestiei amintite, considerm i noi c, n multitudinea calitilor lucrrii, caracterul de cercetare fundamental justific pe deplin calificarea ei ca fiind un veritabil tratat. n raport cu lucrarea amintit, considerat de literatura de specialitate ca un veritabil tratat, lucrarea de fa cuprinde serioase dezvoltri materializate n structura mai complex i n sporirea ponderii juridice, pstrnd ns caracterul unei analize interdisciplinare, ceea ce face ca tratatul s se nfieze a fi unic n peisajul doctrinei romneti contemporane. Credem c acesta este meritul principal al lucrrii care, la cunotina noastr, ofer cea mai ampl i reuit imagine interdisciplinar asupra administraiei publice. ntr-un mod cu totul particular atrag atenia opiniile temeinic argumentate ale autorului n privina autoritilor romneti i, mai ales, cele privind "rolul statului" ori cele referitoare la "derapajele exerciiului democratic" abordate n Partea a opta Capitolul I, n care autorul lanseaz teoria "autocraiei elective" i semnaleaz "deformrile patologice ale structurilor democraiei constituionale", dar i necesara i excelenta analiz din Partea a zecea, Capitolul II i III, unde se demonstreaz "rolul fundamental al statului naiune n procesul de integrare", concomitent cu "necesitatea continurii reformrii instituiilor U.E.". Considerm c n prefa ar fi prea mult s ne referim la cele zece pri nsumnd 33 de capitole ale tratatului, de aceea ne rezumm la a face cteva importante sublinieri. Mai nti, remarcm efortul constructiv i absolut original al autorului reflectat n structura lucrrii i n coninutul fiecrei pri. n al doilea rnd remarcm abordarea ampl a temelor specifice materiei. Apoi, valoarea comparatist a cercetrii ntreprinse n care numeroasele argumente evocate, ordonate i valorizate conduc la ideea exprimat de numeroi specialiti i experi n drept administrativ i tiina administraiei, conform creia azi asistm la o evoluie necesar,

18

fireasc i benefic spre valori i norme administrative comune statelor Uniunii Europene. i aceasta, pentru c acest proces obiectiv ireversibil este uor frnat de faptul unanim recunoscut c n dreptul administrativ formele instituionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Tot astfel, o extensie a acestei constatri o regsim i n relaia dintre administraie i cetean, cum i n ntregul stil de administrare, expresii intrinseci ale particularitilor naionale, aa cum rezult din abordrile subsumate Capitolului II intitulat "Criza administraiei" din partea a opta. n sfrit, considerm c suntem n prezena unei abordri ample care se vrea i reuete s dea valoare de excepie unei lucrri monumentale deosebit de utile juritilor, dar i tuturor acelora care sunt implicai n activiti ce in de domeniul teoriei i practicii dreptului ori de domeniul teoriei i practicii administraiei publice. Suntem convini c prin ntreaga Sa oper al crei corolar l constituie tratatul de fa autorul su, prof. univ. dr. Ioan Alexandru, i asigur un loc special n doctrina noastr de specialitate. Astfel, prin profunzimea abordrilor sale tiinifice i prin numrul mare de lucrri, profesorul Ioan Alexandru a realizat o oper care onoreaz deopotriv tiina juridic i tiina administraiei din ara noastr, contribuind la descifrarea incertitudinilor din cele dou domenii, la dezvoltarea teoriei din aceste compartimente i la ameliorarea activitii de corect interpretare i aplicare a normelor juridice. Prof. univ. dr. Ion Dogaru Membru corespondent al Academiei Romne

PREFA

1. Anul 2006 este anul n care Romnia a primit und verde pentru aderarea oficial, ncepnd cu 1 ian. 2007, la Uniunea European, dar este i anul n care s-a publicat masiv att n tiinele juridice, ct i n tiinele administrative pe ideea integrrii. Spre cinstea lor efii de coal au fost la nlimea acestei provocri istorice, iar ultima ediie a lucrrii neobositului nostru coleg i prieten, Prof. Ioan Alexandru, intitulat generic Administraia public, cu subtitlurile teorii, realiti, perspective, este o dovad elocvent n acest sens. De altfel, Prof. Ioan Alexandru a fost i raportorul general, n ultimii ani, la sesiunea tiinific a Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu din Sibiu cu tema Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. 2. Este greu i riscant s ne pronunm asupra evoluiei cercetrilor n domeniul tiinelor naturii sau al matematicii dup 1 ian. 2007, data integrrii
*

n memoria prof.univ.dr. Antonie Iorgovan, poate cea mai strlucit minte a dreptului public din perioada postbelic, demn continuator al colii romneti de administra ie public ntemeiat de Paul Negulescu, reiau aceast Prefa pe care a fcut-o la cea de a IV-a edi ie a lucrrii mele Administra ia Public, tiprit de Editura Lumina-Lex n anul 2007, lucrare ce a fost aproape n ntregime inclus n prezentul Tratat de Administra ie Public

19

Romniei n Uniunea European (Nu ntmpltor se spune c matematica este matematic, indiferent cnd s-a elaborat o teorie, n Antichitate, n vremea lui Napoleon sau n zilele noastre), dar cu certitudine, cercetarea dreptului, n general i cercetarea Dreptului administrativ, n particular nu poate face abstracie de profundele mutaii pe care le implic aderarea, paradigma clasic a divizrii dreptului n drept intern i drept internaional devenind desuet. Ca element de baz al structurii normativitii juridice a rilor membre n Uniunea European apare Dreptul comunitar, care este n plin antier, fiind suficient s ne referim la blocarea procesului de ratificare a Tratatului constituional. Lucrarea Prof. Ioan Alexandru este, prin excelen, o cercetare de tiina administraiei, care nu a putut s fac abstracie de armtura juridico-instituional a administraiei, privit, cum st bine unei veritabile cercetri tiinifice, att prin prisma prezentului (critica barbariei concretului, cum se exprim un scriitor romn), ct i prin prisma provocrilor viitorului, a integrrii Romniei n Uniunea European. 3. Astfel, deloc ntmpltor, lucrarea se ncheie cu capitolul intitulat semnificativ Administraia public i integrarea european, fiind prima reacie de substan a doctrinei romneti pe aceast tem de destin a Uniunii Europene. La ntrebarea cardinal care frmnt pe autorii de tiina administraiei i de drept public, dac exist un model european de administraie public, cu realism, n lucrare se ofer urmtorul rspuns: ceea ce considerm c s-ar putea pune n discuie i ar fi conform aspiraiei noastre ctre perfeciune, ar fi identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraii europene, care ar constitui nucleul unei coerene interne pentru un ipotetic model european, distinct de alte modele posibil de imaginat. Problema modelului european nu este exclusiv de importan teoretic, implicaiile practice (n politic, juridic, social) mai ales n rile n curs de aderare sunt foarte mari, putnd genera stri conflictuale dac modelul european este rstlmcit, de o grupare politic sau alta ori chiar de ctre autoritile publice. Nu trebuie s uitm c fiecare dintre rile membre vine cu propria-i istorie n Uniunea European, cu particularitile sale, cu sensibilitile sale, dar i cu aspiraiile sale. Nu trebuie, de asemenea, uitat c unele state membre ale Uniunii Europene sunt federaii, altele au o organizare cvasifederativ, altele sunt state unitare, iar acestea din urm nu accept organizarea teritoriului dect pe criterii administrative. Mai mult, unele Constituii naionale, cum este i Constituia Romniei din 1991 (art.152) interzice revizuirea acestora sub aspectul caracterului unitar al statului. Cu toate acestea, invocndu-se modelul european, fore politice i civice din Romnia propovduiesc ideea unei autonomii teritoriale pe criterii etnice, invocnduse principiul subsidiaritii. Lucrarea Prof. Ioan Alexandru ne ndeamn la pruden, la cumptare i, mai ales, la nelegerea diversitii i a istoricitii . Soluia care a fost preconizat, de pild, dup cel de-al doilea rzboi mondial, ntr-o parte a Tirolului nu se mai potrivete cu realitile actuale i, n orice caz, cu cele din Romnia. 4. Autorul, cu modestia proverbial care-l caracterizeaz, ne informeaz c suntem n prezena preponderent a unui material didactic, rezultat al prelegerilor din
20

ultimii ani la Facultatea de Administraie Public, a crei decan a i fost, din cadrul colii Naionale de tiine Politice i Administrative. Poate din acest motiv i titlu lucrrii, care conduce mai degrab spre o lucrare cu caracter monografic, de sintez i documentare, dect spre o lucrare de cercetare analitic aprofundat a fenomenului administrativ, cu proiecii personale n conceptele i principiile tiinei administraiei. n realitate, analiznd coninutul lucrrii, metoda de investigaie i constelaia de idei originale, cel puin pentru doctrina romneasc, tragem concluzia c ne aflm n prezena unui veritabil tratat de tiina administraiei. 5. Dintre temele mari ale tiinei administraiei, dup obinuita parte introductiv, consacrat noiunilor, lucrarea analizeaz: cercetarea tiinific a administraiei publice; structurile administraiei publice; mecanisme i instituii de funcionare a administraiei publice; perspectiva administraiei publice - teoriile viitorului; iar materialul bibliografic este la zi de la clasici, la puternicele coli actuale din SU.A. i din Europa. Este de remarcat i valorificarea doctrinei romneti din ultimii ani, la evoluia creia Decanul Alexandru a avut un rol esenial, fiind de reinut c dup Talcot Parsons (Reflections on the Place of Force in Social Problems, New York, 1966) i S. Mennell (Sociological Theory Uses and Unities, New York, 1974) printre primele pagini ale lucrrii este citat Ani Matei (Analiza sistemelor administraiei publice. Ed. Economic, Bucureti, 2003). Fr exagerare, dar ediia la care ne referim apare ca un fel de vrf al monumentului a tiinei administraiei n Romnia. 6. Romnia, cum am avut ocazia s relevm n tratatul nostru de Drept administrativ, n-a fost la periferia preocuprilor europene i mondiale n ceea ce privete instituionalizarea cercetrilor tiinifice asupra administraiei publice, dimpotriv a fcut parte din ariergarda acestor btlii, fiind suficient s amintim c n 1925 se nfiineaz Institutul de tiine Administrative al Romniei, iar n 1928 pe lng Institut, prin lege special, se nfiineaz coala superioar de documentare i tiine administrative, Romnia fiind membru fondator al Institutului Internaional de tiine Administrative, nfiinat la Bruxelles. Doctrina elaborat n cadrul Institutului, ca i experiena colii din 1928 au constituit modele de urmat pentru occidentali, inclusiv pentru francezi, dup cum ne informeaz Prof. Paul Negulescu n cursul su de Politic administrativ din 1938. Dup ocuparea Romnie de trupele sovietice i adoptarea constituiilor socialiste tiina administraiei a intrat ntr-un serios con de umbr, prin anii 70 exista, n limba romn, doar traducerea lucrrii autorului polonez Z. Storosciak, situaie care, pe numere mari, s-a meninut pn la schimbarea de regim politic din 1989. Prof. Ioan Alexandru n cadrul S.N.S.P.A. s-a nhmat, din 1990, la o munc de ocna pentru a contribui la nlturarea handicapului, coala creat i aceast carte sunt o dovad c a nvins, iar istoria tiinei administraiei post decembriste i va rezerva locul de onoare care i se cuvine. Unde am fost n 1990, ca doctrin naional i unde am ajuns acum, dovad tratatul la care ne referim. Sunt aspecte care nu pot fi trecute cu vederea la o judecat obiectiv asupra evoluiei unui fenomen tiinific, evoluie de neconceput fr druirea i implicarea efilor de coal, ntre care, la loc de cinste, se cuvine s fie menionat i autorul lucrrii la care ne referim.

21

7. Sub aspectul metodei de cercetare autorul analizeaz problemele, adoptnd poziii, propunnd soluii, fr a se raporta la realitile dintr-o administraie sau alta. Lucrarea foreaz, astfel, n solul comun al tuturor administraiilor, ceea ce justific calificarea cercetrii de cercetare fundamental, iar a lucrrii de tratat, cum s-a artat mai sus. Aceste motive ne ndreptesc s sugerm autorului pregtirea unei versiuni ntr-o limb de circulaie european. Autorul nu evit realitile din Romnia, pe care le examineaz, de regul, n contextul analizelor teoretice generale, dar a simit nevoia unei abordri speciale n capitolul intitulat Reflecii privind edificarea statului de drept n Romnia, capitol n care lanseaz teoria autocraiei elective, sau altfel spus a deformrii patologice a structurilor democraiei constituionale. Fr a contesta valabilitatea teoriei ne ntrebm cu ce trebuie acionat, dac nici renunarea la scrutinul de list nu este o soluie? Cum se tie, mari sperane se pun n votul uninominal, dar s-l lsm pe autor: n mod evident, personalizarea vieii politice se amplific odat cu proliferarea de instituii monocratice - n cadrul statului, dar i n societatea civil pn aproape de absurd, ajungndu-se a se vorbi de partide personale (al lui x sau y). n aceste condiii, alegerile, mai cu seam dac se va renuna la scrutinul de list (sublinierea noastr Antonie Iorgovan ), tind s se transforme ntr-un rit, ntr-o procedur de identificare a unor persoane i s se descompun ntr-o delegare aproape necondiionat tocmai unor puteri monocratice ale cror titulari, simindu-se investii (sau miruii) interpreteaz, n mod firesc, propriul rol n mod discreionar i adeseori, cu arogan autocratic (pag.643). 8. O lucrare de tiina administraiei care se respect nu putea s fac abstracie de dreptul aplicabil administraiei publice, analiz, interesant, cuprins n contextul cercetrii procesului de transformare a administraiei publice: Este clar c modernizarea administraiei va cltina n mod sever ordinea birocratic mergnd pn la componentele sale juridice, dar aceast micare are loc n interiorul dreptului, care n ansamblu ar putea fi chiar avantajat, chiar dac rolul su n evoluia aciunii administraiei s-ar micora n detrimentul unor forme i prghii manageriale (pag.572). n acest context de idei, sunt analizate teoriile despre: negarea dreptului administrativ; dispariia distinciei dintre dreptul public i dreptul privat etc. Autorul, nefiind de acord cu teza dispariiei dreptului administrativ, dar reine atenia asupra dispariiei paradigmelor regaliene legate de rolul acestuia, mergnd pn la afirmaiile: n faa unor astfel de afirmaii nihiliste, conceptul de guvernare (de bun guvernare) poate s genereze sperana reformulrii concrete a noiunii de interes general, ca principal obiectiv al puterii publice constituit democratic n temeiul unui contract social Astfel neleas noiunea de guvernare, contravine ideii c administraia public deine monopolul violenei legitime, a reprimrii i constrngerii legitime i c s-ar putea ca i alte tipuri de organizaii, ali actori sociali, s contribuie s se obin din partea cetenilor un consens n vederea atingerii obiectivului binelui public, prin diverse mecanisme de reglare economic i social (pag.644). Rostul acestor rnduri l reprezint reinerea ateniei cititorului asupra lucrrii i nu o polemic cu autorul, de aceea ne rezumm a preciza c tezele privatizrii
22

administraiei publice, ale contractului social, fr a le exclude ca soluie logic au reprezentat de-a lungul istoriei, inclusiv n Romnia post decembrist, paravane pentru cele mai veroase afaceri ale celor din clasa politic. S nu uit afacerea cile ferate din timpul lui Carol I sau afacerea Skoda de mai trziu, iar despre privatizrile de dup 1990 ce s mai vorbim. De aici, nu trebuie neles c privatizarea serviciilor publice nu este o soluie, dar ideea de baz a regimului juridic aplicabil trebuie s fie aprarea binelui comun sau a interesului general, ceea ce este de neconceput fr Dreptul administrativ. Nu trebuie s scpm din vedere c prin Constituia din 1991, Romnia este calificat stat de drept, stat democratic, dar i stat social, iar filozofia statului social este cuprins i n documentele constitutive ale Uniunii Europene. 9. Lucrarea este redactat ntr-un stil academic de excepie, pe alocuri cu accente literare, ceea ce face lectura nu numai accesibil, dar i plcut. Este o carte vie, n pofida materiei tratate, aproape n fiecare pagin cititorului i se pune o problem, fie desprins din contextul informaional prelucrat, fie din refleciile proprii ale autorului. n ali termeni, cititorul este supus unei permanente provocri, adevrat, uneori, cu teze cam ocante, dar acesta este rostul tiinei administraiei. Cum se tie, tiina administraiei trebuie s ofere soluii pentru perfecionarea administraiei, pentru administraia viitoare, pn unde merg aceste soluii este o problem care ine de autor, de curajul tiinific, de imaginaia tiinific a acestuia. n ali termeni, opera este reflecia fidel a personalitii autorului, iar lucrarea la care ne referim, ca i celelalte elaborate singur ori n colaborare, de tiina administraiei sau de drept public, inclusiv de drept public comparat, fac dovada c autorul acestora este una din marile personaliti tiinifice ale neamului. Recomandm, pe aceast cale, lucrarea nu numai studenilor de la administraie public sau tiine politice, ci i studenilor de la tiinele juridice, care doresc s urmeze o carier n administraie public (naional sau european) i, n orice caz, doctoranzilor la disciplinele Dreptului public. Prof.univ.dr. Antonie Iorgovan

CUVNT NAINTE
Fcnd o evaluare a gradului de receptare de ctre studeni i cursani a cunotinelor transmise prin cursurile specifice unei pregtiri sau perfecionri a acestora n domeniul administraiei publice, precum i o evaluare a discursului public practicat de unii reprezentani alei n legislativ sau aflai mai mult sau mai puin temporar n funcii nalte n stat sau n administraia local, am constatat necesitatea stringent a mbogirii cunotinelor teoretice ale acestora n domeniul administraiei publice ca o condiie n creterea calitativ a activitii pe care o presteaz.
23

Astfel, pe de o parte, am constatat ca fiind necesar amplificarea, n programele de nvmnt, a modulelor ce in de Teoria Administraiei, ca fundament teoretic absolut necesar nelegerii corecte a fenomenului administrativ, mai ales n ceea ce privete raportarea acestuia la fenomenul politic i la cel economic. Pe de alt parte, gradul de reflectare a teoriilor n realitile administraiei publice permanent dinamice apare, de asemenea, ca necesar a fi cunoscut i se manifest cu precdere n imperativul de a cunoate structurile, mecanismele i instituiile administrative existente n diverse ri ale lumii, surse permanente de inspiraie n aceste momente de construcie a unei noi administraii publice. n sfrit, pe toi ne intereseaz prerile marilor doctrinari cu privire la perspectivele administraiei publice, precum i complexa problematic a locului administraiei publice n contextul globalizrii, a integrrii europene. Lucrarea de fa, care cuprinde n mare parte tematica abordat n cursurile pe care le-am inut n perioada 1991-2008 dar i ntr-o serie de colocvii, mese rotunde organizate n ar sau strintate, ncearc s rspund unor necesiti didactice i se adreseaz att studenilor Facultilor de Administraie public, Drept, tiine Politice i Mass-media, ct i practicienilor, oameni politici sau funcionari n administraia public, dar n egal msur tuturor celor interesai. Am ncercat o investigare diacronic a relaiei politic - administraie economie ncepnd cu originile cercetrii administraiei publice, dup ce n prealabil am fcut o trecere n revist a principalelor noiuni i concepte utilizate n materie. Am demonstrat insuficiena tratrii problematicii administraiei publice exclusiv din punct de vedere juridic, dar i pericolul ignorrii dreptului; am subliniat importana utilizrii metodelor proprii tiinei administraiei. Reevalund contribuiile teoretice ale specialitilor romni i utiliznd cele mai noi concepii n domeniu, elaborate de doctrinari ai dreptului, ai tiinei politice i ai tiinei administraiei din diferite ri ale lumii, am dorit s punem n discuie principalele aspecte ale teoriei administraiei i, n acelai timp, s informm cu privire la modelele de structuri, mecanisme i instituii administrative existente n unele ri. Solicitrile ce au determinat necesitatea apariiei unei a IV-a ediii din lucrarea Administraia Public teorii, realiti, perspective au determinat ulterior revizuirea profund a acelei lucrri n special n ceea ce privete componenta juridic de analiz comparativ. Practic, urmare includerii acesteia ntr-o lucrare mult mai ampl, a rezultat n final acest tratat care cuprinde cvasitotalitatea informaiilor necesare a fi cunoscute de cei interesai de acest important domeniu al activitii umane. n acest fel, nelegem s ne aducem o modest contribuie la rspndirea culturii administrative, component indispensabil n formarea i perfecionarea celor chemai s ni se alture n efortul ce trebuie fcut pentru realizarea reformei administraiei, ca parte integrant a Reformei globale a societii romneti i aezarea vieii noastre n parametrii optimi ai unui stat de drept democratic.
Autorul

24

PARTEA A OPTA
PRINCIPALELE PROBLEME ALE ADMINISTRAIEI CONTEMPORANE

Capitolul I Derapajele statului de drept (criza dreptului)


Seciunea 1 Evoluii contemporane ale democraiei constituionale
1. Rolul Statului Este unanim recunoscut faptul c, n mai toate domeniile, autoritatea traverseaz o perioad de criz care afecteaz fundamentele sale i bineneles, formele sale de exprimare.1
1

Mireille Marc-Lipianski, Crises et Crise, Presses d'Europe, Nice 1997; Alain Plantey, Prospective de l'Etat, Centre National de la recherche scientifique, Paris 1975; Herbert A. Simon, Administration et processus de dcision, Editura Economica, Paris 1983; Michel Crozie, La Socite bloque, Le Seuil, Paris, 1970; Francis Chauvin, Administration de l'tat, Editura Dalloz, Paris 2002; Jacques Cailosse-Jacques Hardy, Droit et

25

Valorile tradiionale, cadrele obinuite de gndire i de aciune sunt ameninate n profunzimea lor de extraordinara rapiditate a evoluiei socio-economice i de presiunea exercitat de numeroasele nevoi materiale i spirituale imediate. Multitudinea i diversitatea grupurilor sociale dar, mai ales interdependena dintre ele, genereaz conflicte, friciuni, ceea ce impune proliferarea regulamentelor i a normelor juridice cu caracter constrngtor. Este, deci, necesar, astzi mai mult ca niciodat, s ascultm i s explicm, s restabilim comunicarea natural ntre grupurile sociale i s apelm la responsabilizarea acestora i a persoanelor interesate. Activitatea personal a membrilor societii, indiferent care ar fi, nu mai trebuie considerat ca un act puin important pentru societatea n ansamblu sau ca un act subordonat, trebuind restituit valoarea intrinsec a angajamentului personal. Coeziunea i armonia unei societi se nasc din ataamentul cetenilor si fa de un obiectiv comun, din participarea lor la cutarea i stabilirea acestor obiective. Fr a constitui un panaceu universal, cooperarea social va contribui la prevenirea relelor ce amenin societatea, diminund opoziiile individuale, ostilitile publice, presiunile demagogice sau rezistenele pasive i uneori active. Coeziunea i armonia pot corecta ierarhiile i vor uura, oarecum, dependena cetenilor. Comunicarea i dialogul social sunt profitabile i autoritilor statului, genernd o mbuntire a colectrii informaiilor, facilitnd ndeplinirea programelor i a proiectelor, fcnd s slbeasc spiritul contestatar i evitnd deturnrile sau abuzurile de putere. Participarea este cea mai bun garanie a acceptrii obiectivelor comune i cea mai bun motivaie a eficienei, ns nu trebuie considerat doar un avantaj, ci i o obligaie. Participarea genereaz responsabilitatea, deoarece oblig oamenii s se angajeze, sancionnd refuzul, absena i indiferena iar, pe cale de consecin, ar putea distruge neutralitatea. De principiu, autoritatea public ofer privilegii celor care particip, interlocutorilor si, iar uneori, reglementeaz proceduri legale privind consultarea, stabilind, n unele cazuri, chiar i sanciuni mpotriva celor care refuz participarea la viaa cetii. Trebuie s nelegem c participarea nu este o surs de decdere a puterii, de diminuare a prestigiului sau a competenei de decizie a autoritii, deoarece prin ea nu se produce o restrngere a competenei de decizie a puterii, o diminuare a libertii acesteia. Dimpotriv, participarea oblig opinia public la raionamente logice i lovete n opiniile emoionale, demagogice. Artnd cetenilor dificultile reale prin care trece autoritatea, i face pe acetia s neleag c este n avantajul lor s contribuie la buna funcionare a autoritilor i serviciilor publice. A devenit o caracteristic a democraiei contemporane ca sub diverse forme i n cele mai diferite domenii, din ce n ce mai mult, cetenii particulari, administraii, consumatorii, funcionarii cu alte cuvinte o mulime de persoane fizice i juridice s se afle asociai direct cu activitatea statului, ceea ce impune ca un asemenea fenomen, de o asemenea amploare, s fie analizat i neles. Administraia romneasc constituie nu numai cadrul, dar i fructul unui sistem politico-juridic care nu va continua s existe, dect dac este sprijinit prin nite interese stabile i dac va reui s integreze aceste interese nu numai n strategii i opiuni normative, dar, n primul rnd, n aciunea concret. Condiia liberei exprimri a acestor interese i a aprrii lor n mod panic este dialogul social, care este indispensabil pentru bunstarea i progresul armonios al colectivitii. Este de observat, de asemenea, c n contextul extinderii negocierii sociale se poate semnala o oarecare regresie sau chiar renunare la nite principii de drept care au guvernat
modernisation administrative La Documentation franaise, Paris, 2000; J. Chevallier, La jurisdicisation des prceptes managriaux n Politiques et management public, dec. 1993; Ioan Alexandru, Criza Administraiei, Editura All Beck, Bucureti 2001 i Politic, Administraie, Justiie, Editura All Beck, Bucureti 2004.

26

mult vreme administraia public, cum ar fi cel al organizrii administraiei pe baza unei comenzi ierarhice, i acela de a lua decizii obligatorii pentru administrai i de a executa aceste decizii prin propriile sale mijloace, i dac este nevoie chiar prin constrngere. Principii, stabilite cu scopul de a asigura continuitatea i legalitatea n funcionarea serviciilor publice i pentru a permite permanenta lor adaptare la nevoile generale, sunt, n prezent, ameninate prin introducerea procedurilor juridice ale consultrii, comentrii, negocierii i participrii la putere. Mult vreme a fost suficient s se justifice funciunea public prin prisma interesului general. Dar, n momentul n care vom dori s aprofundm sensul noiunii de interes general i, eventual, s l completm sau chiar s nlocuim aceast noiune cu cea de eficien, eficacitate sau de pre, aa cum se petrec lucrurile n sectorul privat, n mod cert se va declana un nou cmp de discuii n ceea ce privete principiile interveniei administraiei i a modalitilor prin care administraia poate interveni. Intr-o asemenea ipotez, discuia ntre autoriti, servicii publice, beneficiar i contribuabil va deveni obligatorie n procesul de negociere social. De multe ori, organismele care sunt chemate s participe la armonizarea social au tendina s ia nti decizia, care apoi este discutat, s dea mai nti ordinul i abia apoi s aib loc negocierea. In timp ce prin tradiie, dreptul nostru i are rdcinile n surse unilaterale care pleac de la ideea superioritii i suveranitii statului, practica asociaz treptat persoanele din sectorul privat, cetenii la pregtirea i uneori, chiar la formularea reglementrilor, mai cu seam pentru a pune capt unor conflicte sociale sau pentru a face fa unei conjuncturi dificile. Asocierea cetenilor i a persoanelor juridice din sectorul privat, individual sau n grup, la elaborarea unor reguli presupune i un transfer de responsabilitate asupra celor care colaboreaz cu autoritatea public. 2. Derapajele exerciiului democratic De la nceput, a vrea s precizez c aceste reflecii sunt cantonate, n principal, n zona disfunciilor existente sau poteniale ale sistemului democraiei constituionale, iar evidenierea acestora are drept scop, pe de o parte, ndemnul de a fi evitate sau, cel puin, ameliorate, iar, pe de alt parte, dorina de a sugera necesitatea perfecionrii practicilor actuale de exercitare a democraiei constituionale. Trebuie s ne preocupe aceste lucruri deoarece, din ce n ce mai frecvent, se aud voci, potrivit crora, iluzia posibilitii existenei unei societi care s fie integral guvernat prin drept, ncepe s se destrame. Pe msur ce statul de drept a ctigat teren perfecionndu-i legislaia, instituiile i procedurile au nceput s se profileze slbiciunile i limitele sale. Din ce n ce mai frecvent apar i se argumenteaz opinii avizate potrivit crora statul de drept rmne un proces susceptibil de a prezenta micri de reflux i, chiar mai mult, se apreciaz c un proces degenerativ transform acum sistemele politice occidentale nscndu-se astfel ntrebarea dac nu cumva lucrurile evolueaz ctre o form de autocraie electiv.2 Aadar, n ali termeni, am putea vorbi de mutaii structurale i procedurale care ar sugera existena unei adevrate crize a statului de drept.3
2

Michelangelo Bovero, La democrazia di AGILULFO, n La Stampa, pag. 27, lunedi, 11 aprilie 2005. Jacques Chevallier, L tat de droit, 4e edition, Montchrestien, Paris, 2004, p. 143 i urm, 3 M. Marc- Lipiansky, Crises et bureaucratie i L tat en question, n LEurope en formation, no 205 automn 1986 i no 293, t 1994. De asemenea, n lucrarea Crises et crise, Presses dEurpe, Nice 1997. n acelai sens, i M. Druon de la Academie Franaise, Ordonnances pour un tat malade, Editions de Fallois/Editions du Rocher, Paris, 2002.

27

Marea Britanie este considerat un model de democraie, cea mai veche i cea mai consolidat care i-a dovedit durabilitatea n timp. Aadar, un model demn de imitat. i totui, Ralf Dahrendorf, poate cel mai credibil savant contemporan, apreciaz c modelul Westminster s-a transformat i continu s-o fac ntr-o dictatur electoral a premierului.4 Dup cum tim, Regatul Unit al Marii Britanii nu are o constituie scris, n adevratul sens al cuvntului ( adic, un act normativ unitar n care s fie stabilite cu precizie structura i competenele autoritilor de conducere colectiv). Exist o aa-zis constituie flexibil, nu o constituie rigid, adic intangibil, n mod obinuit, chiar i de ctre puterea legislativ. Rezultatul: puterea democratic britanic (parlament, guvern) nu este supus unor restricii, angajamente sau garanii constituionale, neexistnd practic un control de constituionalitate exercitat de ctre o autoritate destinat acestui scop. Putem aprecia, de altfel, c apariia relativ trzie pe scara istoriei moderne a constituiilor scrise s-a datorat nevoii de a se gsi un remediu prin care s se previn abuzul de putere i s se impun limite aciunii autoritilor statului i, n acelai timp, s se stabileasc mijloacele de aprare pentru ca aceste limite s nu fie violate. Nu tim dac se poate afirma c Marea Britanie nu a simit niciodat lipsa unei asemenea Constituii, ncepnd chiar de la glorioasa revoluie din 1688. Dar acum, dac ar fi s credem afirmaiile lui Ralf Dahrendorf, poate c Marea Britanie chiar ar avea nevoie de aa ceva. Nu mi propun s m ocup de particularitile sistemului democratic englez sau al altui stat, ci doar s pun n discuie unele observaii i opinii pe care mi le-am format n legtur cu problemele clasice legate de constituie, de democraie i legtura ntre ele reflectat n practica organizrii i funcionrii structurilor politice i administrative. Observaia empiric fundamental de la care pornesc este aceea c, n aproape toate statele lumii (iar noi nu facem excepie) asistm la o cretere a personalizrii n gestionarea puterii. Paradigma puterii executive monocefale sau bicefale, a guvernului, a legilor pare c cedeaz n favoarea aa-zisului guvern al oamenilor sau, mai ru, aa-zisului guvern al omului. Nu mai vorbim de guvern de stnga, de dreapta sau de centru; conservator, laburist, social-democrat, cretin-democrat, liberal sau mai tiu eu cum, ci vorbim de guvernul Tatcher, Blair, Berlusconi, Villpaine, Nstase sau Triceanu. Consolidarea executivului mult trmbiat, modalitate de cretere a randamentului i a dinamicii exercitrii puterii se traduce prin ceea ce prof. italian Michelangelo Bovero numea o monocefalie instituional, adic un cap hipertrofic care strivete, zdrobete autoritile reprezentative, parlamentele, mai ales pe cele slabe care se dovedesc a nu avea vigoarea de a se opune. Ar trebui s nelegem prin Constituie nu numai un act normativ care reglementeaz ntr-un anumit mod organizarea i funcionarea puterilor statului i raporturile acestora cu cetenii, dar i o lege fundamental care s rspund celor dou deziderate nscrise n Declaraia drepturilor omului i ceteanului , nc de la revoluia francez de la 1789, i anume: recunoaterea drepturilor i libertilor fundamentale structur a organelor de decizie colectiv care s aib n vedere separarea puterilor mai exact, a competenelor distribuite diferitelor autoriti, astfel nct nici o autoritate public s nu poat deine o putere absolut. ntr-un stat de drept, nici o putere nu se poate supraordona celorlalte. Prima i cea mai important limit n exercitarea puterii politice trebuie s fie respectarea cu sfinenie a drepturilor fundamentale.

Ralf Dahrendorf, filosof i sociolog american, nscut n Marea Britanie; 22 lucrri extrem de importante asupra spiritualitii i tiinei, tradus n 27 de limbi, autorul academic cel mai tradus din SUA; declarat de Regina Elisabeta a II-a Baron Dahrendorf of Clare Market, the City of Westminster.

28

Democraia e o form de guvernmnt sau de regim, aa cum unii autori prefer s spun. Ea const n esen ntr-o serie de reguli care n principal stabilesc dou lucruri, i anume: cine e autorizat s adopte deciziile colective i cum, prin ce proceduri pot fi luate aceste decizii. Acestea sunt faimoasele reguli ale jocului politic. Una din acestea, dar nu unica este regula majoritii, potrivit creia o decizie se consider valabil cnd obine aprobarea majoritii (fie ea simpl, absolut sau calificat), adic o majoritate numeric a voturilor membrilor organului colegial. Aceast regul confer o putere. Dar ar trebui s nelegem c nici mcar puterea majoritii nu poate fi absolut ntr-un stat constituional de drept, deoarece exist decizii pe care nici o majoritate nu le poate lua. Astfel, respectnd toate regulile jocului democratic nici o majoritate nu poate s se abat, s lezeze sau s altereze celelalte reguli ale jocului democratic care privesc drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor (nu numai drepturile politice de a alege i a fi ales), dar i libertile (de asociere, de opinie, etc.) care reprezint esena democraiei. De asemenea, ntr-o democraie autentic nu ar trebui alterate i alte reguli ale jocului, cum ar fi: corectitudinea i echitatea n confruntarea politic, pluralismul i transparena n procesul de informare. Toate aceste reguli i altele pe care nu leam pomenit trebuie respectate pentru ca jocul democratic s fie corect. Altfel, jocul ar fi afectat de dezechilibre sau, pur i simplu, ar fi neltor, fals. O constituie e democratic dac transpune aceste reguli n norme obligatorii chiar i pentru puterea politic (parlament, preedinte, guvern). Jocul este democratic dac aceste reguli sunt aplicate i pstrate corect. A vrea s subliniez c puterea democratic a majoritii (fie monocratice sau a unei majoriti politice format prin aliane sau coaliii) nu poate dispune de regulile democraiei. Dac o majoritate (indiferent cum se obine ea) corupe i se abate de la aceste reguli pierde propria legitimitate democratic. Dup prerea multor oameni de tiin din occident la a cror opinie m raliez observnd realitile din propria noastr ar, n ultimii 10-15 ani, aproape peste tot n jocul politic a nceput s se joace la modul nedemocratic sau ca s fiu mai puin categoric am putea spune i c se joac mai puin democratic, adic prin aplicarea incorect sau fcndu-se abstracie de regulile jocului i atacnd sau erodnd bazele i condiiile necesare lui. O analiz mai ampl ar trebui s ia n calcul mai muli factori ceea ce nu putem face n acest moment i n acest cadru. Vreau s exemplific cel puin un factor esenial, i care cred c este evident pentru tot lumea: actualmente, n multe ri democratice (iar noi nu facem excepie), dar mai cu seam acolo unde concentraiile majore de putere economic cuplat cu puterea mediatic greveaz asupra jocului, condiiile n care se formeaz opiniile politice ale cetenilor sunt departe de rigorile demoratice n ciuda garaniilor constituionale (a se vedea apariia pe ecranele televizoarelor a diferiilor aa-zii analiti sau politologi obiectivi a aa-ziilor formatori de opinie, n realitate, nite propaganditi diletani de dreapta sau de stnga). Regulile unei constituii rigide (i ne referim la toate, nu doar la cele referitoare la regulile fundamentale ale democraiei) sunt protejate prin intermediul diverselor prghii de control a puterii politice, a majoritii. n unele sisteme (inclusiv la noi) o prim linie de aprare este ncredinat efului statului care poate retrimite parlamentului o lege care, dup prerea sa este, n mod evident neconstituional. La un nivel superior intervine Curtea Constituional care poate declara ca fiind neconstituional o norm aprobat de puterea legislativ. Dar o majoritate decis s introduc o lege care nu a depit aceste obstacole poate, dac e suficient de mare i puternic, s ncerce s schimbe pur i simplu constituia, pentru a o face compatibil cu acea lege sau cu guvernul respectiv care a iniiat legea, nemaivorbind de

29

posibilitatea de a respinge obieciunile preedintelui n cazul reexaminrii unei legi. Ceea ce s-a i ntmplat. Exist multe modaliti de a altera regulile jocului democratic consacrate ntr-o constituie: de exemplu, fcnd mai slabe organele de control i a celor care garanteaz respectarea acestor reguli, reducnd autonomia magistraturii i chiar a nsei Curii Constituionale. Tentative de acest fel s-au fcut i la noi i ar fi bine s ne oprim i s analizm cu atenie aceste tentative deliberate de schimbri constituionale pentru a ne da seama c, de ctva timp, e n curs n multe regimuri pe care suntem obinuii s le numim democraii, un proces de transformare ce are loc chiar i n condiiile n care, n mod formal, Constituiile rmn neschimbate. Prerea multor autori este aceea c suntem martorii unui proces degenerativ care ncearc s atribuie democraiei caracteristicile unei alte forme de conducere care a fost numit autocraie electiv. Printre vectorii acestui proces de transformare am amintit personalizarea crescut a luptei politice i a gestiunii puterii (spunem partidul lui Iliescu sau al lui Bsescu, al lui Gigi Becali sau al lui Triceanu sau cum am mai artat, avem guvernul Stolojan, Nstase sau Ciorbea). Paradigma guvernului legii- arhetipul ideal al statului constituional- pare s cedeze aceleia a guvernului oamenilor. n acelai timp, asistm la afirmarea de structuri instituionale care privilegiaz (aa-zisele) organe executive i atribuie puteri deosebite formulelor monocratice, adic puterilor alocate unui singur individ, n dauna organelor colegiale reprezentative (a se vedea creterea rolului prefecilor)5. Dup cum am mai spus, acest fenomen este, de obicei, definit n mod eufemistic ca ntrire a puterii executive, dar de multe ori, n realitate, nu este dect o deformare patologic a structurilor democraiei constituionale, o adevrat macrocefalie instituional la toate nivelurile i n toate compartimentele un cap hipertrofiat i cteodat, din pcate, neinteligent, ncearc s striveasc corpurile reprezentative debile i care sunt pe cale s-i piard puterea (parlamente, consilii locale, etc.) n mod evident, personalizarea vieii politice se amplific o dat cu proliferarea de instituii monocratice- n cadrul statului, dar i n societatea civil- pn aproape de absurd, ajungndu-se a se vorbi de partide personale ( al lui x sau y). n aceste condiii, alegerile, mai cu seam dac se va renuna la scrutinul de list, tind s se transforme ntr-un rit, ntr-o procedur de identificare a unor persoane i s se descompun ntr-o delegare aproape necondiionat tocmai unor puteri monocratice ale cror titulari, simindu-se investii (sau miruii) interpreteaz, n mod firesc, propriul rol n mod discreionar i adeseori, cu arogan autocratic. Aadar, atenie la personalitile politice ce doresc, sub motivaia investiturii elective, s fie juctori ntr-un joc ce ignor regulile jocului democratic consacrat prin constituie. 3. Buna guvernare n ultima perioad, se vorbete din ce n ce mai mult de o bun guvernare sau de o bun administrare. Au aprut, aadar, noi noiuni n peisajul semantic al dreptului public, dar i n discursul politicienilor i nalilor funcionari publici. Nu m voi referi la Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul European la 6 septembrie 2001 i nici la Cartea alb a guvernrii europene din iulie 2001 a Comisiei Europene.

Acest fenomen se manifest, la noi, n forme de-a dreptul alarmante. Astfel, aflm stupefiai, de la un senator al coaliiei aflate la putere, dar care a criticat propriul guvern, c exist 30 instituii administrative monocratice subordonate sau n coordonarea secretariatului general al guvernului, nc 15 subordonate direct primului ministru i vreo 4-5 la ministere.

30

Ceea ce cred c prezint interes este faptul c se recurge din ce n ce mai des la noiunea de guvernare. Este aceasta o mod sau are ntr-adevr un coninut real care i confer o poziie special n vocabularul politico-juridic? Ceea ce putem observa n mod direct, este faptul c acest concept - guvernare a ptruns progresiv n zona politic i n cea public, mai nti n rile din vest, apoi i la noi i se pare c ar fi cuvntul care exprim cel mai clar ateptrile cetenilor privind comportamentul oamenilor politici i al autoritilor i instituiilor administraiei publice. La o examinare de suprafa s-ar putea spune c suntem doar n prezena unor idei vechi ntr-o form nou, dar acest lucru nu conteaz atta vreme ct conceptul de guvernare ar putea s regenereze n viaa public cteva principii mai vechi, a cror redescoperire este util conducerii treburilor publice. Ceea ce intereseaz, n primul rnd, este dac astfel, se pot revitaliza sau nu, practicile exercitrii democraiei constituionale n statul de drept. De peste un deceniu dup cum am mai spus este cvasiunanim recunoscut faptul c, n mai toate domeniile, autoritatea traverseaz o perioad de criz care afecteaz fundamentele sale i, bineneles, formele sale de exprimare i c valorile tradiionale, cadrele obinuite de gndire i de aciune sunt ameninate n profunzimea lor de extraordinara rapiditate a evoluiei socio-economice i de presiunea exercitat de numeroasele nevoi materiale i spirituale imediate. Un autor american susine c de mult vreme conceptele fundamentale cu care lucrm au fost separate de sursele (rdcinile) lor i s-au transformat n retoric pur.6 n faa unor astfel de afirmaii nihiliste, conceptul de guvernare (de bun guvernare) poate s genereze sperana reformulrii concrete a noiunii de interes general, ca principal obiectiv al puterii publice constituit democratic n temeiul unui contract social. Acest nou tip de contract social n-ar mai fi ficiunea pe care o cunoatem, ci o realizare concret, cotidian a ideii c exercitarea puterii politice este indispensabil omului, cu condiia ca la luarea deciziei s participe cetenii, sindicatele, agenii economici, ONG-urile i toi partenerii sociali. Scopul este creterea eficacitii aciunilor i politicilor publice, bazat pe o relaie de contract ntre ceteni i aleii poporului. n acest fel, dei nc imprecis clarificat, noiunea de guvernare ar putea deveni o cale de reconstrucie politic, bazat pe pragmatism, ca un nou tip de viziune asupra democraiei constituionale, n care puterea nu ar mai constitui o problem de dominaie, ci de dialog social, de schimburi ntre partenerii sociali; n care s-ar putea abandona treptat organizarea puterii pe o structur ierarhic i piramidal i n care administraia statului i partenerii sociali s-ar situa pe acelai plan, permind societii civile participarea la procesul decizional, ca expresie a reconcilierii cetenilor cu instituiile care-l reprezint. Esena noiunii de guvernare sau a guvernrii propriu-zise const n existena unui mecanism de conducere, de guvernare care nu are nevoie pentru a funciona, de autoritatea, sanciunile i declanarea prghiilor de coerciie public. Astfel neleas noiunea de guvernare, contravine ideii c administraia public deine monopolul violenei legitime, a reprimrii i constrngerii legitime i c s-ar putea ca i alte tipuri de organizaii, ali actori sociali, s contribuie s se obin din partea cetenilor un consens n vederea atingerii obiectivului binelui public, prin diverse mecanisme de reglare economic i social. Conceptul de guvernare poate deveni o prghie care s permit rentoarcerea la coeziunea social n jurul structurilor administrative intermediare slbite, prin reintroducerea participrii cetenilor la decizia public, ceea ce ar constitui, dup prerea mea, un antidot mpotriva tendinelor de fortificare a comenzii prin structuri administrative monocratice i a autocraiei elective constituind, n acelai timp, motorul unei reformulri a unui nou tip de contract social.
6

Gerry Stocker, Cinq propositions pour une thorie de la guvernance, Revue internationale de sciences sociales no. 155, mars 1998, p.19.

31

Ceea ce ne intereseaz, de fapt, este o funcionare mai raional a democraiei obinut, nu prin fortificarea puterii executive i abandonarea regulilor fundamentale ale democraiei constituionale, ci dimpotriv, prin amplificarea rolului cetenilor i a tuturor partenerilor sociali. Este necesar s ne dm seama c abordarea exogen a conceptului de putere (dou idei abstracte: Dumnezeu i Contractul social = instrumente ale legitimrii aciunii factorilor politici7) nu mai satisface exigenele ceteanului secolului 21 care ateapt din partea puterii politice rezolvarea problemelor sale practice, de zi cu zi PUTEREA NU E LEGITIM DECT DAC REZOLV PROBLEMELE CETEANULUI, fiindc numai atunci are utilitate social. Guvernanii trebuie s prezinte rezultate, aceasta ar fi ideea care st la baza legitimrii puterii, iar rezultatele nu pot fi obinute dect dac guvernanii ascult ce vor cei care i-au ales i negociaz cu ei soluionarea problemelor puse de via ntr-o societate modern. Dup cum am mai susinut i n alte lucrri, preocuparea este necesar s se opreasc, nu numai asupra celor ce trebuie fcute, ci, n egal msur, i asupra a ceea ce nu mai trebuie fcut, pentru a nu mpiedica procesul de evoluie prin reform8. Trebuie nceput o destructurare a fundamentelor transcedentale ale legitimitii puterii pentru o reconstruire a lor pe baze pragmatice. Mai concret, fundamentul puterii trebuie s fie dialogul social real (exprimat, mai ales, prin referendum) dintre conductori i alegtori, avnd ca obiect stabilirea unor soluii concrete pentru problemele concrete ale cetenilor. n acest fel, contractul social i pierde caracterul abstract i devine un contract electoral concret, care se rennoiete cu prilejul fiecrei perioade electorale, ntre electori i candidaii la mandatele puterii. Numai aa democraia constituional ar putea s genereze renaterea unei etici a responsabilitii, n sensul asumrii rspunderii pentru viitorul imediat i de perspectiv al comunitii, de ctre ea nsi. Trebuie s recunoatem cetenilor dreptul, dar i datoria, de ai hotr singuri soarta prin alegeri n organele reprezentative, dar, din ce n ce mai mult, i prin referendum. Credem c, pornind de la un asemenea tip de gndire, se pot gsi soluii care nu se bazeaz pe vreo ideologie, dar care pot fi valabile pentru cei care mai au nc ncredere n democraia constituional. 4. Romnia. Starea de fapt Societatea romneasc, statul, administraia, justiia sunt n faa unor provocri eseniale ale lumii contemporane, crora vor trebui s le rspund. Dintre acestea, inevitabila globalizare a declanat deja, o serie de procese n plan politic, economic, administrativ i juridic. Integrarea, mai exact, necesitatea obiectiv a integrrii, este pentru Romnia, consecina imediat a fenomenului globalizrii. n ce msur este pregtit elita politic, administrativ sau juridic s fac fa rigorilor integrrii? Aceasta este ntrebarea la care va trebui s rspundem i, n funcie de rspuns, s concepem soluiile necesare. Recunoaterea faptului c administraia public sau sistemul judiciar nu au nc o suficient capacitate care s permit gestionarea saltului ce ne va putea permite integrarea nu trebuie dramatizat, i dup cum am afirmat n mai multe rnduri, nu trebuie s induc o stare de spirit de superficialitate, de nencredere care sunt extrem de periculoase i mpiedic efortul de redresare.
7 8

A. Cabanes, Essai sur la Gouvernance publique, Ed. Conalino, Paris, 2004, p.47 i urm. I. Alexandru, Politic, administraie, justiie, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p.227.

32

Din respect pentru adevr trebuie s semnalm eforturile (mai degrab dect rezultatele) ce s-au fcut, pentru a se schimba mai ales imaginea despre Romnia. i ntradevr, aceast imagine s-a schimbat, ns mai puin starea de fapt din Romnia real, motiv pentru care trebuie s nu ne amgim i s ne lsm prad automulumirii. Aadar, s fim lucizi i s privim n jurul nostru fr prejudeci i fr pasiuni ideologice i vom vedea c, de fapt, romnii sunt n marea lor majoritate nemulumii acum, dup aproape optsprezece ani de la revoluie. Indiferent de categoria social, de profesie sau vrst, muli, chiar foarte muli, se plng. Acest lucru rezult indubitabil din sondaje, dar i din ceea ce reflect zilnic mass-media. n primul rnd se manifest nemulumirea fa de o fiscalitate multipl, complicat, spoliatoare care reprezint cu toate impozitele i taxele la un loc cca. jumtate din venitul global al cetenilor. O astfel de fiscalitate, un adevrat hi de taxe i impozite- afirm majoritatea specialitilor- frneaz spiritul de ntreprindere, descurajeaz iniiativa, inhibnd mediul de afaceri, reduce locurile de munc, limiteaz consensul, constituind pn la urm chiar o frn n calea libertii. ntrebarea ce se impune este de ce statul, administraia i justiia funcioneaz defectuos dac cetenii pltesc att de scump? Trebuie s recunoatem c nemulumirea este justificat fa de o administraie pletoric i ruintoare i o justiie n mare msur discreditat n faa cetenilor, care au crescut doar cantitativ mereu i au consumat din ce n ce mai mult din resursele, i aa modeste, ale unei societi n plin transformare. ncetineala, lentoarea, lipsa de calitate, de randament i mai ales lipsa de rigoare profesional constituie un prejudiciu pentru ansamblul corpului social ca i pentru situaia rii n contextul necesitii obiective de globalizare, de integrare european i euro-atlantic.

33

Este jenant atunci cnd cetenii constat c nali responsabili recunoteau public c de fapt nu se cunoate numrul exact al funcionarilor publici i c se pot face deocamdat doar evaluri generale. Potrivit statisticilor, toate la un loc: administraia central, judeean, municipal, oreneasc, comunal, diversele servicii publice, agenii, regii autonome etc. numr peste un milion de salariai n sectorul public, adic aproape 1/3 din totalul salariailor. De asemenea, sunt greu de acceptat grevele ce s-au petrecut n unele din aceste servicii publice, greve care de multe ori sunt de inspiraie politic, organizate de minoriti sindicale abuzive i a cror efect este deranjant pentru ceteni, dar constituie i un prejudiciu pentru economia naional. Nemulumirea este cauzat i de mania guvernelor de a elabora legi sau a adopta ordonane pentru orice lucru i n orice moment, apoi Hotrri de Guvern, iar apoi regulamente, instruciuni, circulare de aplicare, care toate la un loc formeaz un hi de norme juridice n care nici legiuitorul, nici funcionarii i nici judectorii nu se mai descurc, sufocai de multiplele aprobri, avize i o mulime de hrtii care trebuie ntocmite. n Romnia de astzi exist, potrivit unor statistici, 26.400 acte normative n vigoare, din care legi 4.386, O.G. 862, O.U.G. 1.226, H.G. 12.359, Ordine 7567. Baza de date a Consiliului Legislativ conine 41.394 acte normative de toate categoriile, emise n perioada 1990-2008. Dac ntre 2001-2003 au fost emise 14.097 acte normative, ntre 2004-2008 au fost emise 21.367 asemenea acte. Trebuie s spunem c procesul de integrare n U.E. a generat mii de pagini de norme. Numai legislaia cuprins n acquis-ul comunitar, nsuma 60.000 pagini, care

34

potrivit autoritilor au fost traduse pentru a fi apoi introduse n legislaia romneasc sau pentru a fi consultate n vederea armonizrii legislaiei autohtone cu aceste norme. Cetenii activi ai rii, cei care contribuie prin munca lor la constituirea resurselor rii, sunt nemulumii atunci cnd vd c resursele acumulate se topesc n msuri, aa zise de reparaie sau solidaritate, care au creat o populaie de asistai, care triesc pe spinarea lor dar care meninute ntr-o situaie de mediocritate, nu sunt niciodat satisfcui. Nemulumiri manifeste sunt i n legtur cu sistemul de pensionare, cu cel de educaie i de sntate nemaivorbind de insecuritatea cetenilor din orae i sate n care a crescut numrul furturilor, a violenelor i mai grav, a delicvenei juvenile. Oamenii cinstii nu mai au ncredere n justiie, care traversat de curente politice i pierde puritatea. Dup cum s-a semnalat de nenumrate ori vorbim de o justiie care uneori sancioneaz prea uor delicte sau infraciuni minore, dar care d drumul cu aceeai uurin unor infractori periculoi. Alteori sunt dezvluite cu mare tmblu afaceri adevrate sau inventate, privind nelegeri secrete i compliciti ntre guvernani i intrigani, ntre cei alei i escroci, ntre edili necinstii i oameni de rea credin dovedii. Romnii sau cel puin cei care sunt informai i care gndesc, sunt alarmai de o cheltuial public care absoarbe peste 50% din PIB, cu un deficit de cont curent ce poate urca n acest an pn la 16,6% din PIB, fa de anul trecut cnd deficitul comercial s-a ridicat la 17,6 miliarde euro, n timp ce deficitul de cont curent a atins 16,9 miliarde euro, adic 13,8% din PIB. Datoria extern este de asemenea ntr-o cretere spectaculoas.9

Joan Hoey, senior analist pentru Romnia i Europa de Est n cadrul Economist Intelligence Unit (EIS), n ziarul Bursa, 19 martie 2008

35

Cetenii rii noastre sunt n cea mai mare parte dezamgii i indignai de activitatea multor persoane politice, de rolul discutabil al partidelor, de meschinria i intolerana manifestate de muli lideri politici, de discursurile demagogice ce se repet la nesfrit i de neputina aa-zisei elite politice i administrative de a concepe un proiect clar, reformator i ambiios, care s fac apel la virtuiile societii romneti i care ar corespunde vremurilor pe care le trim. Potrivit unui sondaj Gallup realizat n peste 30 de ri, romnii, dintre europeni, sunt printre cei mai nencreztori n Guvern, Parlament i justiie. Romnii sunt dezamgii de o stng divizat, vdit inconsecvent care are drept obiectiv principal idealizarea propriei imagini i de o dreapt care nu vine cu nici un proiect, fiindc nu are nici o idee. Toate acestea, la care se poate aduga srcia unei mari pri a populaiei, semnific nemulumiri, iritri, decepii, frustrri, anxieti, oboseli, amrciuni, umiline i revolte surde. Oamenii sunt nemulumii nu numai de activitatea politicienilor sau a funcionarilor din administraia public, ci i de judectori, de autoritile statului n ansamblu. Sunt nemulumii de criza de autoritate a statului. Aadar, dup cum am mai afirmat ne aflm ntr-un impas i asta cam demult.10 Dei ncepnd cu anul 2001 s-au fcut progrese notabile, au continuat s apar mereu dificulti majore n plan economic, social, cultural i bineneles n plan politic i administrativ. Administraia romneasc, care constituie unicul instrument de transformare a voinei politice n realitate obiectiv, continu s traverseaze o criz major, iar

10

I. Alexandru, Criza administraiei, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2001

36

gestionarea acesteia presupune descifrarea cauzelor i gsirea unor soluii de ameliorare sau eradicare a acestor cauze. Pentru a putea face saltul care s ne permit reluarea locului ce ni se cuvine ntr-o Europ unit va trebui s ne asumm rspunderi, s nvm i s muncim din rsputeri. Salvarea Romniei sunt virtuile ei ascunse afirma Emil Cioran plednd pentru schimbarea la fa a Romniei, iar aceste virtui ascunse le gsim n miturile unei naiuni care sunt adevrurile ei vitale. Mituri ironizate uneori fr jen de nlocuitorii de elit, care analizeaz i comenteaz orice, compromind n ochii occidentului adevrata intelectualitate prin dilentatismul, superficialitatea i nivelul lamentabil al expertizei ce le dovedesc frecvent n domeniile ce le abordeaz. E nc momentul s redescoperim esena acestor mituri, inteligena, curajul, cinstea, spiritul de sacrificiu, puterea de munc i credina n Dumnezeu i n viitorul poporului romn. Recesiune, criz, tranziie sunt termeni cunoscui de mult vreme semnificnd o stare de fapt ce a existat i nc exist i n alte pri ale lumii. Aa dup cum deja am mai spus, dramatizarea situaiei i inducerea unei stri de spirit de superficialitate i de nencredere constituie o piedic formidabil n efortul de redresare. Iat deci, c este util s ne amintim unele lucruri simple i s nelegem c reforma societii romneti, reforma administraiei sau a justiiei nu se pot realiza doar prin aa-zisa voin politic. Nu este de ajuns s vrei, trebuie s i poi, iar ca s poi, adic s fii capabil de a face ceva, trebuie s tii s faci acel ceva, aptitudine pe care o dobndeti prin nvtur i experien.

37

Dup cum se tie, statul i-a dezvoltat birocraia pe msur ce i-a asumat funcii din ce n ce mai numeroase n snul unei societi pe care sfrete prin a o domina, lipsind-o uneori de orice posibilitate de aciune autonom. Slbirea puterii, a autoritii i eficacitii guvernelor se accentueaz direct proporional cu extinderea cmpului lor de aplicare i a hipertrofiei aparatului birocratic. Istoria ne arat c slbirea puterii politice i transferarea ctre structurile birocratice a constituit un fenomen relativ frecvent. Astfel n anumite cazuri, (monarhiile helenistice, Egiptul ptolomeic, China hanilor) suveranul se lovete de puterea crescnd a nalilor si funcionari, a efilor militari i/sau a preoilor, suveranul devenind jucria anturajului su (rude, frai etc.); rebeliunile militare, revoluiile de palat i loviturile de stat ntrein o instabilitate politic cronic (agravat la Roma i n Bizan de absena unei legi a succesiunii care s regleze clar regulile de transmitere a tronului). n zilele noastre, puterea politic a statului democratic este i ea limitat din mai multe cauze. Mai nti guvernele, ca expresie a puterii politice, sunt inute s respecte i s in seama de birocraia diferitelor administraii i, de asemenea, de autoritatea judectoreasc care au avantajul c dureaz mai mult dect guvernele i cunosc mai bine dosarele. Apoi, guvernele trebuie s se neleag cu liderii sindicali i s ncheie fel de fel de pacte sociale. n caz contrar, att birocraia ct i justiia sau sindicatele pot obstruciona reformele pe care nu le agreeaz (ceea ce se i ntmpl frecvent). Mai mult, n unele cazuri trebuie s se neleag i cu aleii locali (baronii locali al cror rol este uneori asemntor cu al vechilor feudali) precum i cu diversele i multiplele grupuri de presiune (formalizate sau informale) i n fine n statul democratic trebuie s se neleag i cu opoziia care, n funcie de poziia i ponderea din parlament, este capabil s paralizeze iniiativele executivului. Pe de alt parte, att n interiorul rii ct i n relaiile externe, guvernele sunt inute s respecte legislaia comunitilor crora le aparin (este cazul membrilor U.E.), precum i normele cuprinse n tratatele i conveniile de drept internaional. n sfrit, uneori, guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care i ntind reeaua n toat lumea i care, dispunnd de o capacitate financiar uria, obin un sprijin important i reuesc s exercite o influen ocult asupra vieii politice, economice, precum i asupra administraiei sau justiiei. Toate aceste cauze reduc capacitatea de aciune a guvernelor i genereaz o stare de automulumire a acestora i limitarea la msuri, posibil a fi concretizate n condiiile presiunilor amintite astfel c, n final, n limita de timp pe care o au i sub spectrul pierderii unui nou mandat, de foarte multe ori se renun la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung i se rezum la gestionarea treburilor curente. Aceast stare de lucruri a generat o fals impresie i anume c rolul statului n lume a sczut i c multe din funciile acestuia au fost nstrinate. n mare parte ideea necesitii diminurii rolului statului folosete celor care profit de pe urma slbirii puterii i defavorizeaz n mare msur majoritatea. Cel puin n acest moment. Realitatea este alta i anume: statul, administraia n special, dar i justiia, s-au dezvoltat i se dezvolt permanent n cea mai mare parte dintre rile lumii. Birocraia triumf n multe ri i se pare c se instaleaz i n unele structuri administrative ale Uniunii Europene sau O.N.U. Dup cum declara Bodo Hombach, fostul coordonator al Pactului de stabilitate pentru Europa de Sud-Est, cu ocazia unui interviu acordat revistei germane Stern, Dac Dumnezeu ar fi preedintele C.E., facerea lumii

38

nu ar dura 6 zile, ci 8, reprond, astfel, forurilor europene procedurile administrative mult prea complicate, lipsa unui mecanism de control adecvat i indolena funcionarilor. Se caut permanent soluii pentru a degaja statul din strnsoarea birocraiei i pentru a-i reda rolul su iniial pur politic. ntr-o asemenea concepie (aparinnd personalismului-federalist11) puterea trebuie transferat din vrful piramidei statului birocratic hipertrofiat i neputincios, la baza societii, prin aplicarea (real) a principiilor statului de drept (real): descentralizare, autonomie, cooperare, astfel nct administraiei si revin doar funciunile reziduale i s se produc reducerea, dac nu dispariia birocraiei i reamplasarea atribuiilor i competenelor n favoarea autoritilor intermediare aflate la diferite niveluri ale societii.12 Totodat, trebuie s subliniem necesitatea de a supune puterea politic i birocraia, care de fapt deriv din ea, controlului justiiei (cum se ntmpl n SUA), astfel nct cetenii s nu mai poat fi supui arbitrariului birocraiei i dndu-le astfel posibilitatea si asume cu adevrat rolul lor de stpni ai societii. Acest lucru este de dorit s-l facem i n ara noastr prin democratizarea efectiv a funciei publice i prin modificarea concepiei cu privire la relaia dintre funcionarii publici i ceteni. Reforma administraiei i a justiiei privete tocmai amenajarea unei administraii i a unei justiii real democratice i eficiente, iar acest lucru trebuie s nceap prin creterea drepturilor ceteanului n raporturile cu administraia i justiia. Romnii sunt prost informai, sunt nemulumii de deciziile administraiei i justiiei, se orienteaz greu n circuitul administrativ i judiciar, se tem pe bun dreptate de arbitrariul i anonimatul birourilor, unde, practic, nu tii pe cine s tragi la rspundere deoarece nu tii cine a produs rul sau abuzul. Nu putem ncheia aceast prezentare fr a schia un program minimal de protecie a cetenilor n raporturile cu politicul, administraia i justiia, prin luarea unor msuri cum ar fi: clarificarea urgent printr-un cod administrativ i de procedur administrativ a drepturilor cetenilor n raporturile cu aparatul de stat i a procedurilor de urmat n aceste cazuri; informarea corect i prompt a cetenilor cu privire la activitatea administraiei i justiiei prin instituirea unei transparene totale; obligarea autoritilor politice, administrative i judectoreti de a-i motiva public actele i faptele; simplificarea procedurilor de dezdunare a cetenilor care au suferit pagube prin activitatea eronat sau ilicit a statului; accesul democratic la naltele funcii publice, nu cu restriciile prevzute n legislaia recent adoptat, cu respectarea unor proporii corecte, corelate cu structura geografic, socio-profesional, etnic i pe sexe a societii romneti, astfel nct s se exclud confiscarea acestor funcii de ctre diferite grupuri de presiune i pe alte criterii dect cele de competen profesional. n ceea ce privete reforma justiiei, aceasta ar trebui s se desfoare avnd la baz criterii calitative i nu cantitative, urmrindu-se cu precdere, creterea eficienei actului de justiie, celeritatea proceselor i calitatea soluiilor. Toate aceste inte ale reformei justiiei nu pot fi realizate dect prin creterea competenei profesionale i asigurarea pregtirii continue a magistrailor. Este necesar, de asemenea, redistribuirea competenelor. Competenele materiale i teritoriale trebuie s aib drept rezultat mai buna distribuire a ncrcturii pe diferite trepte de jurisdicie, ceea ce presupune modificarea legislaiei n ce privete procedura
11 12

Ferdinand Kinsky, LUnion europeenne, est-elle federaliste ?, Presses dEurope, Nice 2001. Despre idealul statului-holding n I.Alexandru, Administraia public, Teorii, realiti, perspective, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 2002, p. 229-231.

39

civil i penal, dar nu n felul n care s-a fcut i care a generat o absurd ncrcare a instanei de vrf (aspect asupra cruia vom reveni). Necesitatea armonizrii practicii judiciare ar fi una din soluiile care ar contribui la reabilitarea ncrederii n justiie, puternic zdruncinat de nenumratele soluii contradictorii. Aceast armonizare trebuie realizat att n interior, prin eliminarea divergenelor (vezi modificarea art.329 Cod Procedur Civil privind competena naltei Curi de Casaie i Justiie de a pronuna Hotrri Judectoreti n interesul legii cu caracter obligatoriu), ct i n exterior cu practica Curilor Europene de la Luxemburg i Strasbourg, pentru a evita n viitor obligarea statului la despgubiri fa de cei care n ar au pierdut procesele. n sfrit, n condiiile regndirii competenelor Ministerului Justiiei ca autoritate administrativ n raport cu autoritile judiciare- Consiliul Superior al Magistraturii, nalta Curte de Casaie i Justiie, Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i sistemul instanelor judectoreti este necesar s se neleag corect rolul Consiliului Superior al Magistraturii care nu trebuie i nu poate deveni autoritatea administrativ prin care s se asigure realizarea politicii guvernului n domeniul judiciar, aa cum se pare c sa neles uneori. Acest organism nu nlocuiete Ministerul Justiiei, care continu s aib un rol extrem de important n elaborarea i nfptuirea politicilor publice n domeniul nfptuirii justiiei. Realiznd un asemenea program minimal poate vom reui s redresm statul romn, funciile autoritilor publice i s evitm ca birocraia s se subroge statului de drept pe care dorim s-l formm n sperana revenirii reale n marea familie a democraiilor europene. n acest sens dorim s subliniem faptul c, atunci cnd se pun n discuie poziia i funciile unei autoriti publice, aproape ntotdeauna dezbaterea este de natur politic. Din pcate, datorit acestui lucru, ncrctura ideologic poate vicia observaiile i concluziile tiinifice i poate conduce la soluii care contrazic logica lucrurilor, iar uneori chiar la soluii retrograde. Acest pericol pare a fi prezent i acum cnd reaezarea structurilor statului face obiectul reformelor. Pe bun dreptate Andrei Pleu arta c Uneori rigoarea analitic nu este dect o teorie a chibriturilor stinse, iar Virtutea pe care cel angajat politic o pierde foarte repede este sfiala. Obligat fr ncetare s se manifeste public, s suporte indiscreia gazetelor i agresivitatea adversarilor, el capt un aplomb suspect de vedet ieftin De aceea sunt de prere c o analiz serioas i observaii sau propuneri pertinente nu pot fi fcute dect n cunotin de cauz i nu doar cu argumente de genul asta este prerea mea sau aa consider eu c e mai bine. A fi n cunotin de cauz nseamn n primul rnd s stpneti domeniul de activitate asupra cruia vrei s te pronuni. Vrei s te pronuni, s inovezi i s perfecionezi organizarea i funcionarea unei autoriti publice? Va trebui s-i nsueti cunotinele necesare privind principiile i regulile tiinifice ce guverneaz activitatea statului, iar pe aceast temelie a cunoaterii s procedezi apoi la o analiz diacronic a instituiei respective, adic a cauzelor i condiiilor n care a aprut i a evoluat instituia, autoritatea respectiv. A fi n cunotin de cauz, mai nseamn a cunoate evoluia acelei autoriti, nu numai la noi, ci printr-o analiz comparativ, cum a evoluat i n alte pri ale lumii. nseamn, de asemenea, s cunoti stadiul actual de evoluie a acestei autoriti, astfel cum este reflectat n legislaia specific la aceast or, i nu n ultimul rnd, nseamn s cunoti tendinele n evoluia acestei instituii sau autoriti, astfel cum aceste tendine sunt reflectate 40

n doctrina de specialitate i cu prilejul diferitelor reuniuni internaionale dedicate unei asemenea teme. ncerc prin aceast lucrare s transmit celor interesai, dar n primul rnd celor tentai s se pronune i s contribuie la mai buna organizare a autoritilor statului, unele informaii privind teoria i practica n aceast materie precum i unele opinii personale.

Seciunea 2 Puterea politic, administraia i justiia


1. Caracterul dinamic al relaiei politic-administraie-justiie Dac Administraia este legat de Puterea Politic printr-un cordon ombilical, nu acelai lucru l putem spune despre justiie. Justiia este anonimatul lui Dumnezeu. Aceast formul a lui Proudhom relev misterul nelepciunii divine, care se exprim chiar i n cazul oamenilor care nu sunt de acord cu ea. Tradiional vorbind, justiia se face n numele lui Dumnezeu. Ea apare deci, ntr-un univers de verticalitate; de la stpnul suprem ea coboar ctre rege, care o exercit printr-o delegare divin, iar cei ce mpart justiia sunt rspunztori n faa lui Dumnezeu.13 Chiar cnd statul devine laic, aparatul justiiei i pstreaz caracterul ierarhic. Instaurarea regimului de democraie face ca justiia s fie administrat n numele poporului. Ea nu mai deriv dintr-o transcenden sacr, ci provine dintr-un fel de imanen difuz a voinei generale, care nseamn de fapt, c nu este mai puin sacr atta vreme ct este legat de infaibilitatea voinei populare. Definit de ctre monarh sau conceput ca o justiie mutual, emannd de la poporul suveran, justiia mbrac o semnificaie politic esenial. Conform autorilor teoriei contractului social, ca s obin justiia, oamenii s-au grupat n ceea ce se numete societate. Istoric vorbind, judectorii au aprut naintea legiuitorului ceea ce nseamn c justiia a fost primul element al vieii sociale. Ea exprim etica social a unui anumit moment, ea presupune un minim de credibilitate. Palatul, ca i templul, sunt edificii fiduciare; Alexis de Tocqueville, teoreticianul democraiei ca form de guvernmnt, i-a dat seama de acest lucru. n opinia sa, guvernrile nu au, n genere, dect dou mijloace de a nvinge rezistena celor guvernai: fora material de care dispun i fora moral susinut prin religie i conferit de sentinele justiiei: Domnia libertii nu poate fi instaurat fr domnia moravurilor, i nici moravurile nu pot fi fondate n lipsa credinei14 O guvernare care nu ar avea la ndemn dect fora material, represiunea, rzboiul, ca s fac s-i fie ascultate legile, ar fi aproape de autodistrugere. E de mirare- spune el- ct este de mare puterea opiniei pe care o au oamenii despre rezolvarea problemelor prin intervenia tribunalelor. Organizarea judiciar motenete ca demnitate i eficacitate valoarea primordial care este acordat principiilor ce garanteaz coeziunea social. ntr-o astfel de logic este evident c orice justiie este legat de factorul politic. Instaurarea oricrui regim politic nou, aduce cu sine crearea unor norme juridice i a unor jurisdicii, pe de o parte, pentru a epura ceea ce nu-i convine din vechiul regim, iar pe de alt parte pentru a impune noua moral politic. n termeni generali, ns, putem spune c autoritatea judectoreasc trebuie s fie ct se poate de independent fa de guvern sau fa de majoritatea politic, fie sub forma unei veritabile puteri judiciare creatoare a unui drept pretorian, suprem, controlor al respectrii
13 14

Ren-Jean Dupuy, n prefaa la Robert Chervin, Justice et Politique, Ed. LHerms, Paris, 2003, p. VII Tocqueville, Despre democraie n America, Ed. Humanitas, Bucureti, 1992, p. 51, citat n N. Popa, I. Dogaru, op. cit., p. 517

41

constituiei (modelul american), fie c autonomia sa funcional o limiteaz n esena sa, aa cum a fost soluia francez n perioada liberalismului, n privina aplicrii legilor. Putere judiciar, dup modelul american sau autoritate judiciar mai strns delimitat la un anumit domeniu tehnic, conform tradiiei franceze, cele dou sisteme in de o anumit viziune n privina organizrii politice.15 Justiia nu e niciodat dreapt atunci cnd judec factorul politic, indiferent de secol, indiferent de stat.16 Iat o referire direct la ceea ce se poate numi o justiie politic i care reflect raporturile dintre justiie i puterea politic. Opinia public la fel i o parte a cercettorilor, consider totui c nu poate exista o justiie politic deoarece opoziia dintre justiie i politic este flagrant17 Noiunea de politic, fr a putea fi definit exact, a cptat n lumea contemporan un coninut peiorativ n ochii opiniei publice. Noiunea de justiie, dimpotriv, este asimilat de cele mai multe ori cu ideea de pedeaps n funcie de o anumit echitate, conform unui drept material superior. Faptul de a caracteriza drept politic o anumit justiie tinde s-o reduc pe aceasta la a fi un simplu instrument servil al Puterii. Unii autori vd n justiie, ansamblul instanelor judectoreti, ceea ce presupune o organizare fix i permanent, precum i ansamblul de decizii pronunate de magistrai, care trebuie s in cont de o procedur i de o jurispruden, pentru a aplica legi care reprezint concepiile fundamentale ale societii n care opereaz.18 Cuvntul ansamblul constituie o noiune ce semnific o stabilitate ordonat. Justiia, scria Pascal n Penses este ceea ce e stabil19. Dimpotriv, noiunea de politic, este dinamic, instabil, fr frontiere precise; este domeniul a ceea ce putem numi oportun i relativ. E o realitate care se mic, n nsi contextura sa, i care trebuie cutat la un nivel mai nalt dect ordinea stabilit scria M. Bastid.20 Deci, aa zisa justiie politic (termen lansat n doctrin pentru a sesiza de fapt interdependena dintre politic i justiie) ar fi locul geometric al unei tensiuni ntre un element stabil, dreptul, considerat ca norm provenind dintr-o idee de justiie transcedental, i un element dinamic, politica, strict limitat i legat de ceea ce are legtur cu guvernarea statului. Dreptul i politica ar fi deci, eterogene: politica nu este dreptul ea se deprteaz de acesta, mai mult sau mai puin, dar rmne ntotdeauna distinct fa de el. n realitate, se pare totui, c aceast contradicie este mai mult aparent. Se poate spune n acest sens, mai nti c dreptul este mai mult o relaie dect o norm, adic este expresia unor raporturi sociale i astfel el este departe de a fi un fenomen permanent, dreptul este micare, dezvoltare continu.21 Astfel, sintagma justiie politic altur dou noiuni care ambele sunt relative i dinamice. Pe de alt parte, orice act omenesc sau fenomen social semnific, n ultim analiz, un aspect politic. Att dreptul ct i politica privesc ntr-adevr, direct sau indirect, organizarea i funcionarea comunitii. Pn la urm, deci, totul fiind politic ntr-un anumit sens, nu poate exista tensiune ntre dou elemente care nu se situeaz pe acelai plan, adic ntre ceea ce include totul (politica) i un element component al acestui tot (dreptul).
15 16

R. J. Dupuy, op. cit. Jsorni, O libert, que de crime, Janus nr. 6, avril-mai 1965, p. 115, citat n R. Charvin, op. cit., p. 3 17 M. Bastid, Les grands procs politiques de lhistoire, Paris, 1962, p. 10 18 Gavril Ion Chiuzbaian, Sistemul puterii judectoreti, Ed. Continent XXI, Bucureti, 2002 i Ioan Le, Sisteme judiciare comparate, Ed. ALLBECK, Bucureti, 2002 19 citat n Vues sur la justice de P. W. Thorp, P. 57 20 M. Bastid, La justice politique(cours de droit constitutionnel compar), D.E.S. de droit public, 1956, p. 57, citat n R. Charvin, op. cit., p. 3 21 A se vedea i Anita M. Naschitz, Teorie i tehnic n procesul de creare a dreptului, Ed. Academiei R.S.R., Bucureti, 1969

42

Justiia de drept comun este ea nsi din punct de vedere obiectiv politic, n sensul c este organizat i se pronun conform unor norme adoptate potrivit unor concepte politice bine determinate. Dac exist tensiune, ea nu se situeaz n chiar miezul noiunii de justiie politic, ci ntre diferitele concepii i organizri ale instituiilor justiiei politice, n spaiu i timp. Justiia politic, sintagm lansat iniial pentru a exprima interdependena dintre politic i justiie, a devenit o noiune autonom provenind dintr-o perioad de liberalism n timpul creia Statul nu era dect un jandarm. Esenialmente nu exist nici o diferen ntre justiia obinuit, ordinar i aa zisa justiie politic, mai ales ntr-un regim democratic n care prin definiie politica este o problem care privete pe toat lumea. Exist o justiie politic tot aa cum exist o justiie civil, penal, comercial etc. Diferitele justiii sunt fondate pe un concept unic, caracteristic unei anumite comuniti, ntr-o anumit perioad. Principiile fundamentale care stau la baza lor sunt aceleai. Datorit acestui fapt pare a fi arbitrar s se limiteze justiia politic avnd n vedere un criteriu material. Ea nu se poate defini doar prin rangul persoanelor judecate(demnitari sau nali funcionari publici) sau prin natura politic a infraciunii, calificare fcut prin opoziie cu infraciunile de drept comun. Criteriul formal i organic este, prin el nsui la fel de insuficient; justiia politic nu poate fi asimilat doar justiiei administrate de jurisdiciile speciale constituionale sau extraconstituionale. Aceste dou criterii sunt complementare i se adaug unui element funcional: justiia politic are drept misiune, fie s frneze puterea (punnd n joc rspunderea penal a celor care o exercit), fie s-o ntreasc (reprimnd actele de opoziie fa de putere). n acest fel am putea descrie justiia politic drept justiia administrat, fie fa de acte sau de intenii care prejudiciaz grav structura socio-economic, fie fa de regimul politic sau personalul politic al comunitii, prin intermediul oricrei jurisdicii, cei incriminai fiind oamenii politici la putere sau cetenii care se ridic mpotriva puterii. Un alt aspect ce merit subliniat se refer la evoluia raportului dintre justiie i puterea politic. Sunt autori care apreciaz c tendina este normalizarea progresiv a acestui raport, discutnd despre direcionarea politicului prin drept22 Alii consider c asistm la absorbia politicului de ctre justiie.23 Tendina general este, ns, integrarea justiiei politice n justiia ordinar, obinuit, ntruct specificitatea a ceea ce se numete justiia politic tinde s dispar. 2. Necesitatea mai bunei cunoateri a raporturilor dintre puterile statului Caracterul fluctuant i dinamic al raporturilor dintre justiie i puterea politic, reflectate n ceea ce numim justiia politic, precum i intensitatea perturbrilor aduse n organizarea i funcionarea justiiei contemporane, explic ntr-o mare msur insuficiena (iar la noi, absena total) a lucrrilor tiinifice n privina acestei probleme. Aceste insuficiene sunt de diferite tipuri: cea mai important pare a fi, caracterul pur analitic al studiilor privind raporturile dintre puterea politic i justiie, reflectate n justiia politic, studii reduse, de obicei n doctrin la o simpl descriere a organizrii i a prevederilor jurisdiciilor specifice i rupte complet de realitatea istoric i social, astfel c problema de a ti ce a dat natere acestor organizri i proceduri, ce le-a fcut s dinuiasc sau din ce motiv au disprut sau dispar, a fost pierdut din vedere. ntr-o asemenea manier de cercetare, norma de drept este considerat ca emannd de la o autoritate suveran, capabil s aleag dup cum i convine organizarea justiiei, fr s in seama de necesitatea istoric ce i-a permis s fie ceea ce este i s fac ceea ce face.

22 23

M. Bastid, La Justice Politique (cours de droit constitutionnel compar) D.E.S. de droit public (1956-57iuris) M. le Recteur Fabre, Justice politique librale et justice poltique marxiste dans La Justice(Centre de Sciences Politiquues de l I.E.J. de Nice, 1961), p- 157, citat n R. Charvin, op.cit., p. 3

43

Exist un curent de gndire potrivit cruia legea raportului de cauzalitate precum i corelaiile sau tendinele fenomenului nu au importan, ci numai natura permanent a omului este cea care decide: soluionarea problemei criminalitii politice se reduce- n acest caz- la realizarea unui echilibru ntre dou instincte puternice ale naturii umane, cel al dorinei de libertate i cel al dorinei de a domina. Prima aspiraie conduce la anarhie i dezintegrare, a doua la tiranie i la teroare.24 De multe ori, se admite tacit c problema de fond a justiiei politice tinde s se rezume la o problem de psihologie individual sau colectiv. Acest refuz de a ntemeia analiza pe legea cauzalitii, explic ntre altele, judecile de valoare ce se regsesc n unele studii privind relaia dintre politic i justiie, de tipul arbitrariul vechiului regim sau greaua motenire, nvinuiri ce in, de fapt, de o pretins superioritate a sistemului de valori al noului regim fa de cel vechi. Am mai putea aduga la aceste insuficiene i faptul c lucrrile juridice referitoare la justiia politic sunt rare i, n plus, problema a fost cel mai adesea studiat doar din punctul de vedere al penalistului. Este recunoscut faptul c acestei probleme trebuie s i se consacre mai mult atenie de ctre institutele de cercetri juridice i politice, de ctre juriti sau politologi deoarece ea prezint un mare interes. n primul rnd, o important parte a istoriei are loc la bara Tribunalelor i n toate perioadele decisive ale evoluiei societilor s-a pus n discuie raportul dintre puterea politic i justiie, au aprut procesele politice i s-a invocat politizarea justiiei. n al doilea rnd, justiia politic poate juca rolul de revelator al nivelului de civilizaie juridic atins de comunitatea politic, semnalnd adevratul raport dintre puterea politic i puterea judectoreasc. Justiia politic este o justiie care apare n momentele de criz ori n situaii de tensiune, cnd realitatea momentului face s fie sparte aparenele. Dreptul justiiei politice constituie o oglind fidel a instituiilor politice i sociale, a obiceiurilor i a ideilor morale ale unui popor. El reflect n mod deosebit ideile fundamentale care, la o anumit epoc i ntr-o anume societate, guverneaz relaiile individuale fa de grupul social i relaiile ntre grupurile sociale.25 Starea raportului dintre puterea politic i justiie face s apar i natura i micarea profund a legislaiei, a dreptului nsui. Or, dreptul este o lupt, este obiectul sau produsul unei lupte politice, dar n acelai timp i un instrument al acestei lupte. n perioadele de calm relativ, de normalitate, dreptul obinuit ar trebui s fie suficient, dar cnd intervin crize, transformri mai mult sau mai puin profunde, acest drept este depit de evenimente, care impun elaborarea de numeroase texte care guverneaz organizarea i funcionarea justiiei n relaia cu puterea politic (apar infraciuni noi i jurisdicii noi, pedepsele sunt modificate i ntrite, procedurile sunt modificate etc). Totui, legiuitorul nu poate prevedea totul, totdeauna lipsete o verig n reeaua de legi adoptate n slujba puterii politice i atunci jurisprudena trebuie s realizeze o legtura ct mai adecvat ntre fapte, cazul concret, legislaie i dreptul existent. La rndul ei jurisprudena este repede depit, iar legiuitorul trebuie s intervin din nou, astfel c, sub presiunea necesitii se constituie o legislaie fragmentat, fcut din returi succesive. Aceste aspecte care fac din relaia politic-justiie o problem extrem de important, impun amplificarea cercetrilor n acest domeniu concomitent cu descifrarea unei orientri metodologice eficiente. Cercetrile privind relaia dintre puterea politic i justiie, n general, dar n special cele cu privire la justiia politic, pot urma orientri foarte diferite, n funcie de concepia dreptului (legislaiei) analizat.
24 25

Papadatos: Le dlit politique. Contribution ltude des crimes contre lEtat, Paris, 1955, p. 190 P. Garrand, Prface au Cod pnal de la Republique de Chine, Revue dhistoire politique et constitutionelle, citat de Papadatos, op. cit., p. 1

44

Dreptul poate fi conceput ca emannd de la o sursa supranatural sau de la raiune. Antichitatea i juritii Evului Mediu, filosofii Renaterii, coala istoric a dreptului de la nceputul secolului al XIX-lea i diferiii protagoniti ai dreptului natural au considerat c trebuie s se situeze pe aceasta poziie.26 De asemenea, coala acelor doctrinari pentru care dreptul nu este dect o manifestare de voin care a tiut s se impun, nu e prea departe de aceast poziie. Acest postulat, odat admis, se poate considera c s-au gsit rdcinile, sursele naturii relaiilor dintre puterea politic i justiie i, implicit, ale dreptului justiiei politice. Aceasta concepie pur voluntarist face din dreptul justiiei politice, rezultatul manifestrii de voin mai mult sau mai puin raional, dar evident voina politic a conductorilor comunitii avute n vedere. n aceast situaie este evident c nivelul, calitatea acestei justiii, corespunde nivelului de raionalitate atins de ctre factorii responsabili, vremelnic aflai la putere. Aceast raionalitate corespunde, n general, aspiraiilor eseniale ale fiecrei comuniti. Aceast stare de spirit presupune de cele mai multe ori credina ntr-un fel de permanen a dreptului sau, cel puin, n permanena dorinei i efortului juritilor de a se apropia de un drept ideal. ntr-o asemenea optic cercetrile juridice n general, implicit cele privind raportul politic-justiie se reduc la studiul legislaiei i al discursului politic n legtur cu dreptul adoptat. Acestui drept ontologic i se opune concepia sociologic despre drept.27 Aceast concepie studiaz fenomenele juridice ntr-o perspectiv dialectic, adic analiznd permanentele transformri n corelaia i interaciunea faptelor socio-economice, care au legturi cu procesul de configurare a dreptului.28 Regulile de drept sunt considerate ca fiind expresia obiectiv a relaiilor dintre stat i persoanele particulare, dintre grupurile sociale situate ntr-un anumit context determinat. Prin chiar acest fapt dreptul capt obiectivitate i legitimitate. A nu recunoate c exist o parte de necesitate- tot aa cum exist i o parte de libertate- care guverneaz lumea socio-juridic, nseamn a reduce dreptul la o simpl tehnic i a renuna la orice demers tiinific despre acest drept deoarece tiina nu lucreaz cu particulariti, ci cu generaliti. Montesquieu adopt aceast orientare tiinific atunci cnd scrie, la nceputul crii LEsprit des lois: Legile sunt raporturi necesare care decurg din natura lucrurilor, iar Duguit merge mai departe i afirm c noiunea unui drept ideal absolut, care ar fi valabil i acelai n toate rile i n toate epocile i de care oamenii s-ar apropia din ce n ce mai mult n mod constant, n ciuda unor momente de regresie parial, este antitiinific.29 Aadar, n aceast viziune, dreptul, puterea politic, justiia, precum i relaiile dintre acestea apar ca fenomene sociale aflate sub influena unui ansamblu complex de factori avnd natur i eficacitate diferite. Acest determinism este mai lax dect cel care guverneaz fenomenele din natur, dar este la fel de real. Aadar cercettorii juriti sunt obligai de acum nainte s studieze mediul social, pentru a vedea dac regula de drept se aplic i n ce msur se aplic i s evalueze care sunt motivele apariiei normei de drept, care este eficacitatea sau dac aceasta nu a czut n desuetudine.30 Aceti factori sunt instabili; ei evolueaz i se transform constituind sursa dinamismului fenomenelor juridice. Regulile de drept, raporturile dintre justiie i politic sunt departe de a avea un caracter stabil i permanent. Ele sunt supuse unor modificri frecvente, fr ns a fi doar o reflectare pasiv a realitii politico-juridice i constituind ele
26

N. Popa, I. Dogaru, Gh. Dnior, D. C. Dnior, Filozofia dreptului, Marile curente, Editura Allbeck, Bucuresti, 2002 27 M. Bellon, Droit pnal occidental et droit pnal sovitique, 1961, citat de R. Charvin, op.cit., p. 9 28 Anita M. Naschitz, op. cit., p. 62 si urm. 29 L. Duguit citat n M. Bellon, op. cit., p. 72 30 Lvy Bruhl, Sociologie du droit, Paris, 1964, p. 87

45

nsele o surs a dinamismului factorilor din care rezult. Micarea de influenare nu este deci unilateral, ci dialectic: cauzele genereaz efectul, care la rndul su devine cauz. n acest fel putem considera raportul dintre justiie i puterea politic, exprimat n ceea ce numeam justiia politic, un fenomen juridico-politic, aflat n legtur constant cu un ansamblu de elemente diferite. Analiza diacronic ar permite relevarea modului n care s-au dezvoltat progresiv ideile for i principiile care stau la baza relaiilor contemporane ntre justiie i politic. Nu se poate evalua orientarea prezent fr referire la evoluiile din trecut. Astfel dup cum s-a subliniat n doctrin, evoluia istoric arat importana fundamental a aspectului funcional al relaiei dintre justiie i politic punnd cu claritate n eviden existena a dou justiii politice: una care poate fi caracterizat ca justiie politic contra putere, a crei sarcin este s fie o frn n faa eventualelor abuzuri ale titularilor puterii, cealalt, dimpotriv, avnd ca funcie s ntreasc autoritatea guvernanilor i caracterizat, datorit acestui lucru ca agent al puterii.31 Iat un cmp larg de cercetare pentru cei interesai s argumenteze tiinific una sau alta din ipostazele relaiei dintre politic i justiie. n partea a doua a acestei cri voi ncerca s concretizez aceste susineri analiznd cteva din realitile romneti.

31

R. Charvin, op. cit., p. 10

46

ANEXA II DREPT ADMINISTRATIV EUROPEAN Ediia a II-a revzut i adugit Editura Universul Juridic 2010. 381 pag. CUPRINS PRIMA PARTE DREPTUL ADMINISTRATIV I ADMINISTRAIA PUBLIC N RI DIN UNIUNEA EUROPEAN Cuvnt nainte Capitolul 1 Consideraii introductive 1. Bazele dreptului comparat 2. Dreptul public comparat. Caracteristici 3. Dreptul administrativ comparat 4. Conceptul de administraie n ri din Uniunea European 5. Geneza i evoluia dreptului administrativ n ri din Uniunea European 5.1. Frana 5.2. Anglia 5.3. Germania 5.4. Italia 6. Izvoarele dreptului administrativ n ri din Uniunea European 6.1. Frana 6.2. Anglia 6.3. Germania 6.4. Italia Capitolul 2 Organizarea structurilor administrative n ri ale Uniunii Europene 1. Frana 1.1. Administraia central 1.2. Administraia local 2. Anglia 2.1. Aspecte specifice 2.2. Administraia central 2.3. Administraia local 2.4. Organizaiile non-guvernamentale

3. Germania 4. Italia Capitolul 3 Legalitatea activitii administrative i protecia cetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor 1. Aplicarea principiului legalitii 1.1. Frana 1.2. Anglia 1.3. Germania 1.4. Italia 2. Protecia cetenilor prin dreptul administrativ 2.1. Frana 2.2. Anglia 2.3. Germania 2.4. Italia 3. Restriciile legale i libertatea de aciune a administraiei 3.1. Frana 3.2. Anglia 3.3. Germania 3.4. Italia A DOUA PARTE DREPTUL ADMINISTRATIV AL UNIUNII EUROPENE Capitolul 1 Uniunea European i dreptul administrativ 1. Conceptul de administraie i de drept administrativ n Uniunea European 2. Prezentare general. Uniunea European n 2009 Capitolul 2 Izvoarele dreptului administrativ european 1. Izvoarele scrise 2. Dreptul cutumiar 3. Jurisprudena ca izvor de drept Capitolul 3 Principiile generale ale Dreptului Administrativ European 1. Explicaii introductive 2. ncredere i previzibilitate 3. Deschidere i transparen 4. Rspunderea delictual a administraiei comunitare 5. Eficien i eficacitate Capitolul 4

Structura politico-administrativ a Uniunii Europene dup Tratatul de la Lisabona 1. Instituii politice 1.1. Consiliul European 1.2. Consiliul Uniunii Europene 1.3. Parlamentul European 1.4. naltul reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate 2. Structurile administrative 2.1. Comisia European 2.1.1. Istoric 2.1.2. Structura Comisiei Europene (static i dinamic) 2.1.3. Funcionarea i competenele Comisiei Europene 2.2. Organele consultative 2.2.1. Comitetul economic i social 2.2.2. Comitetul regiunilor 2.3. Curtea de Conturi 2.4. Banca Central European Capitolul 5 Procesul decizional n Uniunea European 1. Explicaii preliminare 2. Proceduri de adoptare a deciziilor potrivit Tratatului de la Lisabona 3. Precizrile Tratatului de la Lisabona privind definirea majoritii calificate 4. Proceduri de revizuire a tratatelor Capitolul 6 Controlul legalitii deciziilor administrative prin Curtea de Justiie a Uniunii Europene 1. Cile de contestare a deciziilor administrative ilegale 2. Structura i competenele actuale ale Justiiei Europene 3. Limitele controlului realizat de Curtea de Justiie a Uniunii Europene asupra deciziilor cu caracter discreionar ale instituiilor comunitare Capitolul 7 Relaiile instituiilor comunitare cu parlamentele naionale n realizarea politicilor Uniunii Europene 1. Rolul parlamentelor naionale 2. Politicile Uniunii Europene Lucrri fundamentale pentru studiul Dreptului Adminstrativ European Lucrri de acelai autor

Cuvnt nainte

Adaptarea permanent a procesului educaional la realitile vieii economice i social-politice este o condiie a eficacitii acestuia; o condiie a utilitii lui, n ultim instan, a contribuiei sale la progresul general pe care ni-l dorim cu toii. Integrarea efectiv a Romniei n Uniunea European este deja o veche aspiraie a noastr, a tuturor. Acest lucru presupune ns, o completare a culturii tradiionale cu noi componente care in de armonizarea acesteia cu ceea ce se consider a fi cultura politic, juridic i administrativ proprie spaiului public european. nc de la nfiinare, Facultatea de Administraie Public din coala Naional de Studii Politice i Administrative a promovat o nou concepie a curriculei universitare, abandonnd pregtirea tradiional, exclusiv juridic a viitorilor funcionari publici prin introducerea unor discipline politice, economice i manageriale. n ultimii ani, aceast concepie a fost consolidat fr ns a afecta necesitatea unei pregtiri juridice temeinice, dat fiind faptul c nainte de orice, administraia este chemat s organizeze executarea legii, s execute n concret i s asigure executarea legii. Pe aceast direcie, nc n primele lucrri (1994) destinate procesului de nvmnt din facultate, am abordat ntreaga problematic a administraiei publice din punct de vedere comparativ i interdisciplinar. n anul 2000, am scos, pentru prima dat n Romnia, o lucrare de Drept administrativ comparat, reeditat ntr-o form revizuit n 2003. n 2005, am scos mpreun cu tinerii mei colaboratori, "Dreptul administrativ european", destinat, de asemenea, pregtirii viitorilor lucrtori din administraia public.n anul 2008 am scos din nou o lucrare pe care am intitulat-o, dup unele ezitri, tot "Drept Administrativ European" (denumire adoptat convenional n curricula universitar a facultilor de profil din ntreaga Europ, dei autonomizarea unei astfel de discipline juridice este discutabil n momentul de fa) din necesiti practice (impuse n special de procesul Bologna) n care am combinat informaii privind dreptul administrativ al unor ri din Uniunea European (aadar drept administrativ comparat) cu dreptul administrativ al Uniunii Europene, ncercnd astfel s corespund, dup cum artam, practicilor din curricula universitar din alte ri membre. Epuizarea primei ediii din aceast lucrare dar mai cu seam modificrile intervenite prin Tratatul de la Lisabona n organizarea structurilor i procedurile de funcionare ale unora dintre acestea, determin necesitatea editrii unei noi ediii revizuite i actualizat la data predrii manuscrisului la editur(25 nov.2009).Suntem siguri c alegerea noii Comisii Europene precum i punerea n practic a unor prevederi ale Tratatului modificator vor determina ulterior i alte completri.Din necesiti didactice se impune ns tiprirea celei de a doua ediii din Dreptul Administrativ European sub aceast form.

Autorul

CAPITOLUL 5. PROCESUL DECIZIONAL N UNIUNEA EUROPEAN 1. Explicaii preliminare1 Aa dup cum am precizat n capitolul dedicat structurilor administrative, Comisia i exercit competenele ce i sunt conferite de Consiliu pentru aplicarea regulilor stabilite de acesta. Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 (J. Of. L. 184/23 din 17.7.1999) a stabilit modalitile de exercitare a competenelor de execuie conferite Comisiei2. Competenele de execuie, cu excepia cazurilor specifice sau a actelor de baz care rezerv Consiliului dreptul de a exercita n mod direct unele dintre ele, sunt conferite Comisiei conform dispoziiilor care prevd acest efect n actul de baz. Aceste dispoziii vor preciza elementele eseniale ale competenelor astfel conferite. Cnd actul de baz impune anumite modaliti procedurale pentru adoptarea msurilor de execuie, aceste modaliti trebuie s fie conforme cu procedurile prevzute n decizie (art. 3, 4, 5 i 6). Decizia sus amintit reglementeaz patru metode procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative: 1. Procedura de gestiune ("management procedure", "procdure de gestion"). Aceasta se utilizeaz n cazul actelor care privesc aplicarea politicilor comunitare agricole i de pescuit sau cele referitoare la punerea n aplicare a programelor cu substaniale implicaii bugetare. n cadrul acestei proceduri Comisia este asistat de un Comitet de gestiune compus din reprezentanii statelor membre i prezidat de reprezentantul Comisiei. Reprezentantul Comisiei prezint Comitetului un proiect cuprinznd msurile care vor fi luate. Comitetul va emite un aviz asupra proiectului n cadrul unui termen pe care preedintele l poate stabili n funcie de urgena problemei n cauz. Avizul este emis cu majoritatea calificat prevzut de art. 205 par. 2 TCE n cazul deciziilor adoptate de Consiliu pe baza unei propuneri din partea Comisiei. Preedintele nu are drept de vot. Comisia va adopta, sub rezerva art. 8 din Decizie, msurile care sunt de aplicare imediat. Dac aceste msuri nu sunt conforme cu avizul emis de Comitetul de gestiune, ele vor trebui comunicate de ndat de ctre Comisie Consiliului. n acest caz, Comisia poate s amne aplicarea msurilor pe care ea le-a decis pentru o durat stabilit n fiecare act de baz, dar care nu poate n nici un caz s depeasc trei luni de la data acestei comunicri. n aceast perioad Consiliul, statund cu majoritate calificat poate lua o decizie diferit. 2. Procedura de reglementare ("regulatory procedure", procdure de rglementation). Aceasta se utilizeaz pentru adoptarea msurilor de domeniul general destinate s aplice prevederi eseniale ale actelor de baz, inclusiv msuri cu privire la protecia sntii i securitii persoanelor, animalelor sau plantelor. Cnd un act de baz prevede c anumite elemente neeseniale ale acestui act pot fi adoptate sau aduse la zi prin proceduri de executare, aceste msuri trebuie s fie adoptate utilizndu-se procedura de reglementare. n realizarea acestei proceduri Comisia este asistat de un Comitet de reglementare. Compunerea comitetului i procedura votului n cadrul acestuia se realizeaz la fel ca n procedura de gestiune.

n continuare Comisia, sub rezerva art. 8 din Decizie3, adopt msurile respective dac ele sunt n conformitate cu avizul Comitetului de reglementare. Dac msurile respective nu sunt conforme cu avizul Comitetului sau dac avizul nu este emis, Comisia va prezenta fr ntrziere Consiliului o propunere referitoare la msura care urmeaz a fi luat i va informa Parlamentul european. Dac Parlamentul consider c o propunere prezentat de Comisie potrivit unui act de baz adoptat n conformitate cu procedura prevzut de art. 251 TCE excede competenele de execuie prevzute n acest act de baz, va informa Consiliul despre poziia sa. Consiliul, n cazul n care va considera oportun s ia n considerare o astfel de poziie, poate s statueze cu majoritate calificat asupra propunerii, ntr-un termen care urmeaz s fie stabilit n fiecare act de baz, dar care nu va depi trei luni de la data prezentrii ei Consiliului. Dac n acest termen, Consiliul a indicat, cu majoritate calificat, c el se opune propunerii, Comisia o va reexamina. Comisia va putea s supun Consiliului o propunere modificat, s supun din nou propunerea sa ori s prezinte o propunere legislativ pe baza Tratatului. Dac la expirarea termenului Consiliul nici nu a adoptat msurile de aplicare propuse i nici nu a indicat opoziia sa fa propunerea pentru msurile de aplicare, msurile de aplicare propuse vor fi adoptate de ctre Comisie. 3. Procedura consultativ ("advisory procedure", "procdure consultative"). Este utilizat pentru adoptarea msurilor care nu sunt de resortul celor dou proceduri prevzute mai sus, lsndu-se Comisiei libertatea de a o aplica "n orice caz n care ea este considerat a fi cea mai adecvat"(art. 2 lit. c). n realizarea aceste proceduri Comisia este asistat de un Comitet consultativ compus la fel ca i celelalte dou. Reprezentantul Comisiei prezint Comitetului un proiect al msurilor care urmeaz a fi luate. Comitetul va emite avizul su asupra proiectului, n cadrul unui termen pe care preedintele su l fixeaz n funcie de urgena problemei n cauz, dac este necesar procedndu-se la vot. Avizul Comitetului va fi consemnat ntr-un proces-verbal; fiecare stat membru are dreptul de a cere s i fie consemnat poziia sa n acest proces-verbal. Comisia va ine cont pe ct posibil de avizul emis de Comitet. Ea va informa Comitetul n legtur cu modul n care avizul a fost luat n considerare. 4. Procedura de salvgardare sau de protecie ("safeguard procedure", "procdure de sauvegarde"). Aceast procedur poate fi aplicat cnd actul de baz confer Comisiei competena de a decide asupra msurilor de salvgardare. Comisia comunic Consiliului i statelor membre toate deciziile referitoare la msurile de salvgardare. Se poate prevede c, nainte de adoptarea deciziei sale, Comisia va consulta statele membre n conformitate cu modalitile determinate n fiecare caz. Orice stat membru poate s trimit Consiliului decizia Comisiei n cadrul unui termen determinat n actul de baz n cauz. Consiliul, statund cu majoritate calificat, poate lua o decizie diferit n cadrul termenului stabilit n actul de baz. n mod alternativ poate fi prevzut n actul de baz c, statund cu majoritate calificat, Consiliul poate s confirme, s modifice sau s revoce decizia adoptat de Comisie i c, dac Consiliul nu a luat o decizie n termenul menionat mai sus, decizia Comisiei este considerat revocat. Decizia instituie i modaliti de informare a Parlamentului de ctre Comisie care vor fi dezvoltate ulterior prin Acordul ntre cele dou instituii privind procedurile pentru implementarea Deciziei nr. 1999/468 (J.Of. L. 256/9 din 10 oct. 2000). *

n doctrina administrativ naional se disting de obicei dou tipuri de relaii n cadrul crora acordarea unei liberti de decizie este susceptibil de a deveni o problem juridic, anume: n raportul dintre legiuitor i administraie, pe de o parte, i respectiv, ntre administraie i tribunale, pe de cealalt parte. n statele membre ale Uniunii Europene n care se regsete un control pronunat de constituionalitate asupra legislativului, studiul juridic al puterii discreionare a administraiei, se ntinde totodat, i asupra puterii discreionare legislative. Este vorba de libertatea de aciune a puterii legislative n cadrul constituiei, n opoziie cu libertatea administraiei n cadrul legii, n raport de instanele judectoreti. n general, se poate afirma c libertatea de decizie a puterii legislative este mai mare dect a puterii executive, de regul, actul fundamental al statului impunnd mai puine constrngeri constituionale legiuitorului dect legea, instituiilor executive. La nivelul Uniunii Europene observm n primul rnd c nu exist o separare precis ntre administraie i legislativ, ca n sistemele juridice naionale, ceea ce e de natur a pune ntrebarea dac distincia ntre puterile discreionare administrative i cele legislative prezint un interes practic n dreptul comunitar. n al doilea rnd, n dreptul administrativ european problematica general a libertii de decizie administrativ se circumscrie conceptului global de "putere discreionar", fr a mprumuta din specificul naional. Curtea European de Justiie nu reine distinciile clasice care se fac de exemplu n doctrina german ntre "puterea discreionar"4 i "noiunea juridic nedeterminat"5 i nici exemplul francez al "puterii de apreciere"6. ntr-un sens generic, apropiat jurisprudenei Curii, M. Bullinger definete puterea discreionar printr-un "cmp al libertii de aciune, deschis administraiei publice atunci cnd conduita sa nu poate fi, nici complet definit n avans de lege, nici total controlat printr-un tribunal"7. Curtea a reinut, prin hotrrea 247/1980 c "n determinarea politicilor lor n materie, instituiile comunitare competente beneficiaz de o larg putere de apreciere n ceea ce privete nu numai stabilirea bazelor actuale ale aciunii lor, dar i definirea obiectivelor urmrite, n cadrul prevederilor Tratatului, dup cum i alegerea instrumentelor de aciune corespunztoare". Puterea discreionar nu trebuie confundat cu posibilitatea de a aciona arbitrar sau fr control, cum se pare c ar sugera-o utilizarea cuvntului "discreionar" n francez sau formulele de genul: "dac se consider util" sau "atunci cnd ministrul apreciaz" specifice legilor britanice sau irlandeze8. Pe plan comunitar, necesitatea concret i practic de renunare la o reglementare integral a aciunii administrative, nu echivaleaz ns cu acordarea permisiunii administraiei de a dispune decizii arbitrare sau pariale. Tocmai de aceea administraia, n cadrul puterii sale discreionare, are obligaia de a explica de ce a adoptat o anumit conduit din mai multe posibile. nc de la nfiinarea celor trei Comuniti, tratatele constitutive au prevzut obligaia motivrii deciziilor indiferent de caracterul lor, constitutiv sau declarativ (art. 15 al Tratatului CECA, art. 190 din Tratatul CEE i art. 162 din Tratatul CEEA). Motivarea d posibilitatea cunoaterii modului de formare a voinei juridice a instituiilor emitente. Ceteanul poate aprecia astfel n cunotin de cauz dac introducerea unui recurs jurisdicional are sau nu anse

de succes, iar Curtea European de Justiie are asigurate condiiile pentru aflarea adevrului n cauzele deduse9. Depirea limitelor puterii discreionare fixate prin legislaie i principii de drept reprezint deturnare de putere. Avocatul General Roemer n procesul nr. 3/1964 (Camera sindical a siderurgiei franceze/nalta Autoritate) considera c "se poate vorbi despre deturnare de putere atunci cnd aceasta este utilizat n alte scopuri dect cele stabilite de lege". Aceast definiie poate fi nuanat n sensul unei lipse grave de previziune sau de circumspecie, echivalnd cu o nesocotire a scopului prevzut de lege10. O problem discutat n doctrin i jurispruden este aceea dac pentru a realiza o deturnare de putere este necesar sau nu s se acioneze cu un element subiectiv intenional11. Avocatul General Lagrange, n procesul nr. 3/1954 se pronuna n sensul c "elementul caracteristic al deturnrii de putere nu este nclcarea obiectiv a unei reguli de drept, ci existena unei intenii subiective ilegale, ntruct contrar scopului legii, autoritatea a emis decizia respectiv" (teoria deturnrii subiective a puterii). n schimb CEJ pare a mprti teoria obiectiv a deturnrii puterii n decizia nr. 8/1955 n care se afirma c exist deturnare de putere i atunci cnd, printr-o grav lips de previziune sau de circumspecie, a fost urmrit un alt scop dect cel prevzut de lege, nefiind necesar evidenierea inteniei vdite de a ocoli legea. O variant a deturnrii de putere o constituie deturnarea procedurii. Astfel prin hotrrea nr. 8/1957 (Grupul naltelor Furnale i Oelrii/nalta Autoritate) Curtea a stabilit eludarea de ctre Comisie a procedurii speciale prevzute n Tratatul CECO pentru adoptarea deciziilor cu privire la sistemul cotelor n privina produciei de oel. Comisia nu respectase n acest caz procedura de consultare a Comitetului Consultativ i de obinere a avizului conform din partea Consiliului. Prin urmare, dat fiind c decizia n cauz fusese luat de Comisie prin deturnarea procedurii, Curtea a decis anularea ei. Pentru a se realiza o deturnare de procedur normele nclcate trebuie s fie imperative. nclcarea limitelor puterii discreionare se poate face i prin ignorarea manifest a unei reguli de drept. Curtea a considerat c "ignorarea trebuie s decurg dintr-o eroare evident de apreciere, din perspectiva dispoziiilor Tratatului, situaie n raport cu care a fost luat decizia" (Hotrrea nr. 6/1954-Guvernul Regatului Olandei/nalta Autoritate). n doctrin, ignorarea evident a dreptului aplicabil este asimilat unei depiri manifeste a limitelor puterii de apreciere. 2. Proceduri de adoptare a deciziilor potrivit Tratatului de la Lisabona

Actele juridice ale Uniunii Europene. Pentru a exercita competenele Uniunii Europene, instituiile adopt, dup cum am mai artat, urmtoarele acte juridice : * regulamentul : are o valoare general. Este obligatoriu n toate segmentele sale i este direct aplicabil n fiecare stat membru; * directiva : oblig fiecare stat membru destinatar referitor la rezultatul pe care trebuie s-l ating, lsnd instanelor naionale competena cu privire la form i la mijloace;

* decizia : este obligatorie n toate segmentele sale. Dac decizia i desemneaz pe destinatari, nu este obligatorie dect pentru acetia; * recomandarea i avizul : nu oblig statele membre. O ierarhie a normelor europene este instaurat prin stabilirea unei distincii ntre: Actele legislative Actele juridice adoptate prin procedura legislativ constituie acte legislative. Ele sunt adoptate prin : * procedura legislativa ordinar : Parlamentul european i Consiliul adopt concomitent un regulament, o directiv sau o decizie, la propunerea Comisiei * procedura legislativa special : Parlamentul european cu participarea Consiliului, sau acesta cu participarea Parlamentului european adopt, n cazurile specifice prevzute de tratate, un regulament, o directiva sau o decizie. Anumite acte legislative pot fi adoptate la iniiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului european, la recomandarea Bncii centrale europene sau la cererea Curii de justiie ori a Bncii europene de investiii.

Actele delegate Un act legislativ poate delega Comisiei puterea s adopte acte nelegislative de importan general (sub form de regulamente, directive i decizii) care completeaz sau modific anumite elemente neeseniale ale actului legislativ. El delimiteaz n mod explicit obiectivele, coninutul, importana i durata delegrii de putere precum i condiiile la care este supus delegarea. Elementele eseniale dintr-un domeniu nu pot face obiectul unei delegri de putere. Adjectivul "delegat" este inserat n titlul actelor delegate. Actele de executare Atunci cnd sunt necesare condiii uniforme de executare a actelor obligatorii (constrngtoare) din punct de vedere juridic ale Uniunii, aceste acte confer Comisiei sau, n cazuri specifice, Consiliului - competene de executare (sub form de regulamente). Parlamentul european i Consiliul, statund prin intermediul regulamentelor conform procedurii legislative ordinare, stabilesc n prealabil regulile i principiile generale relative la modalitile de control de ctre statele membre, a exercitrii competenelor de executare de ctre Comisie12. Cuvntul "executare" este inserat n titlul actelor de executare. Procedura legislativ ordinar Procedura legislativ ordinar d putere Parlamentului european s decreteze acte concomitent cu Consiliul. Cmpul su de aciune cuprinde peste 73 de domenii.

Principalele domenii de aplicare a procedurii legislative ordinare - Interzicerea discriminrilor - Msuri relative la cooperarea poliieneasc - Libera circulaie a cetenilor Uniunii - Cercetarea - Libera circulaie a lucrtorilor - Politica spaial european - Procedura n materie de vize - Cooperarea la dezvoltarea - Politica social - Msurile necesare utilizrii monedei euro - Msurile privind fora de munc - Aplicarea Fondului social i a Fondului regional - Recunoaterea diplomelor - Cooperarea vamal - Formarea profesional - Cooperarea administrativ - Piaa intern - Administraia european - Politica comercial comun - Protecia sntii, msurile n domeniul veterinar i fitosanitar - Protecia consumatorilor - Lupta mpotriva fraudei - Politica agricol - Cooperarea economic, financiar i tehnic cu rile tere - Egalitatea remuneraiei pentru munc egal - Ajutorul umanitar - Educaia, cultura, sportul, turismul - Protecia civil - Politica transporturilor, inclusiv transportul aerian - Bugetul european - Reelele transeuropene - Controlul exercitrii competenelor de executare de ctre Comisie - Msurile n domeniul proteciei mediului - Curtea de justiie a Uniunii europene - Msurile relative la energie - Principiile reglementnd accesul la documente - Msurile cu privire la controlul frontierelor, azil i imigraie - Statistica comunitar - Cooperarea judiciar n materie civil cu inciden transfrontalier - Protecia persoanelor n ceea ce privete tratarea datelor - Msurile cu privire la cooperarea judiciar n materie penal

Procedura de adoptare a unui act este urmtoarea (a se vedea schema alturat) : Comisia european prezint o propunere Parlamentului european i Consiliului Prima lectur Parlamentul european i decide poziia la prima lectur i o transmite Consiliului Consiliul : * aprob poziia Parlamentului european, actul respectiv este adoptat n formula hotrt de Parlamentul european * nu aprob poziia Parlamentului european, i adopt propria poziie la prima lectura i o transmite Parlamentului european informndu-l n legtur cu motivele poziiei sale. Comisia informeaz Parlamentul european n legtur cu poziia sa. Cea de-a doua lectur Dac, ntr-un termen de 3 luni dup transmiterea poziiei Consiliului, Parlamentul european : * aprob poziia Consiliului sau nu s-a pronunat, actul respectiv este considerat adoptat n formula hotrt de Consiliu; * respinge, cu majoritatea membrilor si, poziia Consiliului, actul respectiv este considerat neadoptat; * propune, cu o majoritate a membrilor si, amendamente la poziia Consiliului, textul astfel amendat este transmis Consiliului i Comisiei care emite un aviz asupra acestor amendamente. Dac, ntr-un termen de 3 luni dup primirea amendamentelor Parlamentului european, Consiliul, statund cu majoritate calificat : * aprob toate amendamentele Parlamentului european, actul respectiv este considerat adoptat; * nu aprob toate amendamentele, preedintele Consiliului, de comun acord cu preedintele Parlamentului european, convoac comitetul de conciliere ntr-un termen de 6 sptmni Consiliul statueaz n unanimitate asupra amendamentelor care au fcut obiectul unui aviz negativ al Comisiei. Concilierea Comitetul de conciliere, care reunete membrii Consiliului ori reprezentanii acestora i tot atia membrii reprezentnd Parlamentul european, are drept misiune s parvin la un acord asupra unui proiect comun cu majoritatea calificat a membrilor reprezentnd Consiliul i cu majoritatea membrilor reprezentnd Parlamentul european, ntr-un termen de 6 sptmni, ncepnd de la convocarea sa, pe baza poziiilor Parlamentului european i ale Consiliului la cea de-a doua lectur. Comisia particip la lucrrile comitetului i ia orice iniiativ necesar n vederea promovrii unei apropieri fa de poziiile Parlamentului european i ale Consiliului. Dac ntr-un termen de 6 sptmni dup convocarea sa, comitetul de conciliere nu aprob un proiect comun, actul propus este considerat neadoptat.

Cea de-a treia lectur Dac, ntr-un termen de 6 sptmni, comitetul aprob un proiect comun, Parlamentul european i Consiliul dispun fiecare de un termen de 6 sptmni, ncepnd cu aceast aprobare, pentru a adopta actul respectiv conform acestui proiect: Parlamentul european, statund cu majoritatea sufragiilor exprimate iar Consiliul cu majoritate calificat, aprob proiectul comun: actul propus este considerat adoptat n formularea hotrt de Comitetul de conciliere; Parlamentul european, statund cu majoritatea sufragiilor exprimate i/sau Consiliul, cu majoritate calificat, nu adopta proiectul comun: actul propus este considerat neadoptat. Termenul de 3 luni i cel de 6 sptmni sunt prelungite cu o lun, respectiv 2 sptmni cel mult, la iniiativa Parlamentului european sau a Consiliului. Procedura legislativ special Procedura legislativ special const n adoptarea, n cazurile prevzute de tratate, a unui regulament, a unei directive ori a unei decizii de ctre Parlamentul european cu participarea Consiliului sau de ctre acesta, cu participarea Parlamentului european care trebuie, fie s-i dea avizul, fie s-i dea aprobarea. Clauza pasarela: Consiliul european poate adopta o decizie care s autorizeze adoptarea prin procedura legislativ ordinar a unor acte legislative care ar trebui adoptate printr-o procedur legislativ special. El statueaz n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului european, care se pronun cu majoritatea membrilor si. Procedura de aprobare Procedura de aprobare implic, n cazul Consiliului european ori a Consiliului, ca acestea s obin, n domeniile definite prin tratate, acordul Parlamentului european nainte de a proceda la adoptarea unei decizii. Parlamentul european se pronun cu majoritatea membrilor din care este constituit. Dac majoritatea nu este ntrunit, Consiliul european ori Consiliul nu pot adopta decizia. Procedura de consultare n anumite cazuri, tratatele impun Consiliului s nu adopte o decizie propus de ctre Comisie dect dup consultarea Parlamentului european care se pronun cu majoritatea sufragiilor exprimate. Consiliul nu este obligat s urmeze avizul acestuia. Procedura bugetara Cadrul financiar plurianual Cadrul financiar plurianual vizeaz s asigure evoluia ordonat a cheltuielilor Uniunii n limita propriilor sale resurse. Este stabilit pe o perioad de cel puin 5 ani. Consiliul, statund n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului european care se pronun cu majoritatea membrilor si, adopt un regulament care fixeaz cadrul financiar plurianual. Bugetul anual al Uniunii europene Bugetul anual al Uniunii europene respect cadrul financiar plurianual. Parlamentul european i Consiliul, statund conform unei proceduri legislative speciale, stabilesc bugetul anual al Uniunii la propunerea Comisiei, coninnd o previziune a veniturilor (ncasrilor) i cheltuielilor. Procedura bugetar este urmtoarea :

Comisia prezint Parlamentului european i Consiliului o propunere coninnd proiectul de buget cel mai trziu la 1 septembrie al anului care l precede pe cel al executrii sale. O singura lectura Consiliul adopt poziia sa asupra proiectului de buget i o transmite Parlamentului european cel trziu la 1 octombrie al anului care l precede pe cel al executrii bugetului. Dac, ntr-un termen de 42 de zile dup aceasta transmitere, Parlamentul european : * aproba poziia Consiliului, bugetul este adoptat; * nu a statuat, se considera c bugetul este adoptat; * adopta, cu majoritatea membrilor si, amendamente, preedinii celor doua instituii convoac fr ntrziere comitetul de conciliere, n afara de cazul n care, n urmtoarele 10 zile, Consiliul informeaz Parlamentul european c aprob toate aceste amendamente. Concilierea Comitetul de conciliere are drept misiune s parvin, pe baza poziiilor Parlamentului european i ale Consiliului, la un acord asupra unui proiect comun, ntr-un termen de 21 de zile ncepnd de la convocarea sa. Comisia particip la comitet n scopul de a contribui la o apropiere ntre poziiile celor dou instituii. Dac, n termenul de 21 de zile, comitetul ajunge la un acord asupra unui proiect comun, Parlamentul european i Consiliul dispun fiecare de un termen de 14 zile ncepnd de la data acestui acord pentru a aproba proiectul comun. Dac, ntr-un termen de 14 zile: * cele doua instituii aprob proiectul sau nu ajung s statueze, ori dac una din aceste instituii aprob proiectul n timp ce cealalt nu reuete s statueze, se consider c bugetul este adoptat conform proiectului comun; * Parlamentul european, statund cu majoritatea membrilor si, i Consiliul resping n egal msura proiectul, ori numai Parlamentul european l respinge sau una din aceste instituii l respinge n vreme ce cealalt nu reuete s statueze, un nou proiect de buget este prezentat de ctre Comisie; * Parlamentul european aprob proiectul iar Consiliul l respinge, Parlamentul european, ntr-un termen de 14 zile ncepnd de la data respingerii proiectului de ctre Consiliu, i statund cu majoritatea membrilor si i cu 3/5 din sufragiile exprimate, poate decide confirmarea ansamblului ori a unei pari a amendamentelor sale. Se consider c bugetul este adoptat definitiv pe aceast baz. Dac, ntr-un termen de 21 de zile, comitetul nu ajunge la un acord asupra unui proiect comun, Comisia prezint un nou proiect. Atunci cnd procedura este ncheiat, preedintele Parlamentului european constat c bugetul este aprobat n mod definitiv. Sursa: Dominique Granguillot, "L'Union europenne aprs le Trait de Lisbonne", Editions Gualino, Paris, 2008. 3. Precizrile Tratatului de la Lisabona privind definirea majoritii calificate

Decizia Consiliului cu majoritate calificat Consiliul decide cu majoritate calificat, cu excepia cazurilor n care tratatele decid altfel. Tratatul de la Lisabona a mrit n mod considerabil cmpul majoritii calificate. Fiecare membru al Consiliului poate primi o delegare de vot doar din partea unuia singur dintre ceilali membri. Dispoziiile Tratatului de la Lisabona cu privire la definirea majoritii calificate vor intra n vigoare la 1 noiembrie 2014. Pn la 31 octombrie 2014 Pentru deliberrile care cer o majoritate calificat, voturile membrilor Consiliului sunt afectate de urmtoarea pondere : State membre Voturi Germania, Italia, Frana, Regatul-Unit 29 Spania, Polonia 27 Romnia 14 Olanda 13 Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Republica Ceh 12 Austria, Bulgaria, Suedia 10 Danemarca, Irlanda, Lituania, Finlanda, Slovacia 7 Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia 4 Malta 3 Deliberrile sunt acceptate dac ntrunesc cel puin 255 de voturi din 345 exprimnd votul favorabil al majoritii membrilor. Atunci cnd Consiliul nu statueaz la propunerea Comisiei, deliberrile sunt acceptate dac ntrunesc cel puin 255 de voturi exprimnd votul favorabil a cel puin 2/3 dintre membri. Un membru al Consiliului poate cere ca, atunci cnd un act este adoptat de ctre Consiliu cu majoritate calificat, s se verifice dac statele membre constituind aceast majoritate calificat reprezint cel puin 62% din populaia total a Uniunii. Dac se dovedete c aceast condiie nu este ndeplinit, actul n cauz nu este adoptat. n cazul n care nu toi membrii Consiliului iau parte la vot, majoritatea calificat se definete ca fiind aceeai proporie ntre voturile ponderate i numrul de membri ai Consiliului, precum i - dac este cazul - acelai procentaj ntre populaia statelor membre n cauz i cei fixai, n cazul n care toi membrii Consiliului particip la vot13.

De la 1 noiembrie 2014 pn la 31 martie 2017 ntre 1 noiembrie 2014 i 31 martie 2017, atunci cnd o deliberare va trebui luat cu majoritate calificat, un membru al Consiliului va putea cere ca aceast deliberare s fie luat conform modalitilor aplicabile nainte de 1 noiembrie 2014. ncepnd cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificat va fi un sistem cu majoritate dubl, definit dup cum urmeaz:

Minoritate de blocaj : cel puin 4 membri ai Consiliului reprezentnd peste 35% din populaie, fr de care majoritatea calificat este considerat acceptat. Compromisul Ioannina : permite unui grup de state apropiate de minoritatea de blocaj s cear reexaminarea unei decizii adoptate cu majoritate calificat. Statele solicitante trebuie s reprezinte cel puin 75% din populaie sau cel puin 75% din numrul statelor membre necesare pentru constituirea unei minoriti de blocaj. n acest caz, Consiliul trebuie s procedeze la o nou deliberare - ntr-un termen rezonabil - a deciziei respective, fcnd tot ceea ce-i st n putere pentru a uura realizarea unei ct mai mari baze de acord. Exemple ale pragurilor de invocare a mecanismului Ioannina: statele trebuie s reprezinte : * fie 75% din 45% dintre state, adic 34% dintre state, adic 9 state; * fie 75% din 35% din populaie, adic 26% din populaie.

Minoritate de blocaj : cel puin numrul minim de membri ai Consiliului reprezentnd peste 35% din populaia statelor membre participante, plus un membru, fr de care majoritatea calificat este considerat acceptat. ncepnd cu 1 aprilie 2017 Majoritatea calificat va constitui sistemul cu dubl majoritate aplicat de la 1 noiembrie 2014 cu aceeai minoritate de blocaj. ncepnd cu 1 aprilie 2017, statele care solicit reexaminarea unei decizii adoptat cu majoritate calificat vor trebui s reprezinte cel puin 55% din populaie sau cel puin 55% din numrul statelor membre necesare pentru constituirea unei minoriti de blocaj. Consiliul delibereaz n aceleai condiii ca n cazul precedent. Exemple de praguri de invocare a mecanismului Ioannina : statele trebuie s reprezinte:

* fie 55% din 45% dintre state, adic 25% dintre state ceea ce nseamn 7 state * fie 55% din 35% din populaie adic 19% din populaie Alte modaliti de decizie n cadrul Consiliului Fiecare membru al Consiliului poate primi delegarea unui vot din partea unuia singur dintre ceilali membri. Vot cu majoritate simpl Consiliul statueaz cu majoritate simpl n special pentru adoptarea regulamentului su intern, pentru chestiuni de procedur sau pentru a cere Comisiei s procedeze la orice form de analiz pe care o consider oportun n vederea realizrii obiectivelor comune i s-i supun orice propuneri corespunztoare. Vot prin consens Consiliul statueaz prin consens (n unanimitate) n special asupra chestiunilor legate de fiscalitate, securitate social, politic extern, aprare comun. Abinerea acelor membri prezeni sau reprezentai nu constituie obstacol n calea adoptrii deliberrilor Consiliului care presupun unanimitate. Clauza pasarela: Consiliul european poate adopta o decizie care s autorizeze Consiliul s statueze cu majoritate calificata ntr-un domeniu sau ntr-un caz n care unanimitatea era solicitat iniial (n afara deciziilor cu implicaii militare ori n domeniul aprrii). 4. Proceduri de revizuire a tratatelor Procedura de revizuire ordinar Guvernul fiecrui stat membru, Parlamentul european ori Comisia pot supune Consiliului un proiect de revizuire a tratatelor n scopul de a mari sau a reduce competenele atribuite Uniunii. Aceste proiecte sunt transmise de ctre Consiliul european i notificate parlamentelor naionale. Consiliul european poate : * adopta cu majoritate simpl - dup consultarea Parlamentului european i a Comisiei, precum i a BCE n cazul unor modificri instituionale n domeniul monetar - o decizie favorabil modificrilor propuse. Preedintele Consiliului european convoac o Convenie compus din reprezentani ai parlamentelor naionale, din efi de stat ori de guvern ai statelor membre, din reprezentani ai Parlamentului european i ai Comisiei. Convenia examineaz proiectele de revizuire i adopt prin consens recomandarea unei Conferine a reprezentanilor guvernelor statelor membre; * decide cu majoritate simpl, dup aprobarea Parlamentului european, s nu fie convocat Convenia dac nu este justificat amploarea modificrilor. n acest din urm caz, Consiliul european stabilete mandatul pentru o Conferin a reprezentanilor guvernelor statelor membre. Conferina este convocat de ctre preedintele Consiliului n vederea determinrii, de comun acord, a modificrilor care trebuie aduse tratatelor.

Modificrile intr n vigoare dup ratificarea de ctre toate statele membre, conform regulilor lor constituionale. Procedurile de revizuire simplificate Guvernul fiecrui stat membru, Parlamentul european ori Comisia pot supune Consiliului european un proiect de revizuire total ori pariala a dispoziiilor tratatelor cu privire la politicile i aciunile interne ale Uniunii. Consiliul european poate adopta n unanimitate dup consultarea Parlamentului european i a Comisiei, precum i a BCE n cazul modificrilor instituionale n domeniul monetar - o decizie prin care sunt modificate aceste dispoziii. Decizia nu intr n vigoare dect dup aprobarea ei de ctre statele membre, conform regulilor lor constituionale. Ea nu poate mri competenele atribuite Uniunii n cadrul tratatelor. Consiliul european poate adopta n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului european care se pronun cu majoritatea membrilor, o decizie care autorizeaz: * Consiliul s statueze cu majoritate calificat ntr-un domeniu ori ntr-un caz n care unanimitatea este necesar (cu excepia acelor domenii cu implicaii militare ori n domeniul aprrii); * Adoptarea de acte legislative conform procedurii legislative ordinare n locul procedurii legislative speciale. Decizia este transmis parlamentelor naionale. n cazul opunerii unui parlament naional, notificat ntr-un termen de 6 luni dup transmitere, decizia nu este adoptat. n absena unei opuneri, Consiliul european poate adopta decizia respectiv. 1 Paragraf preluat din lucrarea "Dreptul Administrativ n Uniunea European" - autori Ioan Alexandru. Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu, Crina Rdulescu, Ctlin Silviu Sraru, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 343 i urm 2 anterior materia era reglementat prin Decizia nr. 87/373/CEE din 13 iulie 1987 cu acelai obiect. 3 Art. 8 prevede c "dac Parlamentul european indic, ntr-o rezoluie motivat, c msurile de executare proiectate, a cror adoptare este preconizat i care au fost supuse unui comitet potrivit unui act de baz adoptat conform art. 251 din Tratat, ar excede competenele de executare prevzute n actul de baz, Comisia va reexamina msurile proiectate. Comisia poate, innd cont de aceast rezoluie i cu respectarea termenului de procedur n curs, s supun Comitetului noi proiecte de msuri, s continue procedura sau s prezinte Parlamentului i Consiliului o propunere pe baza Tratatului. Comisia informeaz Parlamentul european i Comitetul despre aciunea pe care intenioneaz s o ntreprind cu privire la rezoluia Parlamentului i motivele de a proceda astfel." 4 noiunea de "putere discreionar" desemneaz n dreptul german "o anumit marj de libertate n decizie i aciune, posibilitatea de a alege ntre mai multe atitudini posibile" a se vedea n acest sens E. Forsthoff - Trait de droit administratif allemand, tradus de M. Fromont, Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 148 5 "noiuni juridice nedeterminate" sunt considerate de E. Forsthoff (op. cit., p. 149) unele din conceptele utilizate de legiuitorul german, cum ar fi: binele public, ordine public,

utilitate public, securitate public, pericol, ameninare, avantaj, dezavantaj, pagub etc. Dana Apostol Tofan analiznd doctrina administrativ german arat c operaiunea logic care const n a determina coninutul concret al noiunilor juridice nedeterminate nu reprezint exerciiul puterii discreionare. Spre deosebire de puterea discreionar, n cazul noiunii juridice nedeterminate regula de drept nu d administraiei posibilitatea de a alege ntre mai multe aciuni. Ea presupune, dimpotriv c o singur aciune poate corespunde unui scop de atins. Autoritile urmeaz deci s cerceteze care este aceast aciune, fie pentru c termenii juridici ai textului au fost neinspirat alei, fie pentru c textul las o marj de incertitudine pentru a permite diferenele care ar fi eventual necesare. Aplicnd o noiune juridic nedeterminat, autoritile transform coninutul regulii juridice abstracte ntr-o decizie privind o situaie concret - a se vedea Dana Apostol Tofan- Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Editura All Beck, 1999, Bucureti, p. 17 6 doctrina francez vorbete despre putere sau marj de apreciere atunci cnd se pune problema latitudinii lsate administraiei n calificarea juridic a unui fapt. De asemenea se spune c exist putere discreionar atunci cnd, n prezena circumstanelor de fapt date, autoritatea administrativ este liber s ia o decizie sau alta, poate alege ntre aceste decizii sau altfel spus, atunci cnd conduita nu-i este dictat dinainte de drept - a se vedea G. Vedel, P. Delvolv - Droit administratif, vol. I, ed. a II-a, P.U.F., Paris, 1992, p. 529 7 M. Bullinger - Das Ermessen der offentlinchen Verwaltung, 1984 8 J. Ziller-Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993, p. 296 9 a se vedea i Pierre Mathijsen--- Compediu de drept european, Ediia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35, 36 10 Jurgen Schwartze - op. cit.(European Administrative Law) 11 ibidem 12 Dominique Granguillot, op. cit., p. 27. 13 Dominique Granguillot, op.cit, p. 17.

editie on-line www.cartesiarte.ro


Aceasta carte poate fi comandata la adresa de e-mail :distributie@universuljuridic.ro