ORIGINALITATEA CADRULUI INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE N PERIOADA POST-NISA

REZUMATUL TEZEI DE DOCTORAT

MDLINA VIRGINIA ANTONESCU

Coord. tiinific: PROF. UNIV. DR. RALUCA MIGA-BETELIU

BUCURETI, 2008

Consideraii introductive
Obiectul lucrrii l constituie o abordare juridic a laturii instituionale a UE, mai precis, analizarea elementelor de originalitate ale cadrului su instituional n perioada de dup intrarea n vigoare a tratatului de la Nisa (2003). Aceast perioad cuprinde i semnarea tratatului reformist de la Lisabona, ce urmeaz a intra n vigoare la 1 ianuarie 2009 dac va fi ratificat de toate statele membre i dac se va gsi o soluie de deblocare a impasului n care se afl ntreaga construcie european n urma rezultatului negativ al referendumului din Irlanda (2008). n lucrare am considerat necesar s analizm principalele elemente de originalitate ale unor instituii UE majore (Comisia European, Parlamentul European, Consiliul UE, Consiliul European, Curtea de Justiie) att din perspectiva tratatelor n vigoare n prezent (tratatul privind Comunitatea European, tratatul de la Maastricht, tratatul de la Amsterdam, tratatul de la Nisa) dar s inem totodat seama i de inovaiile aduse cadrului instituional prin tratatul de la Lisabona, chiar dac acesta nu a intrat nc n vigoare. Elementele de originalitate ale cadrului instituional al UE sunt analizate (mai ales n ceea ce privete natura juridic a instituiilor UE, atribuiile lor, modalitatea de adoptare a deciziilor, raporturile juridice cu statele membre, actele juridice emise, componena acestor instituii) dintr-o dubl perspectiv: cea a dreptului organizaiilor internaionale, ca ramur de drept distinct din cadrul dreptului internaional general i din cea a dreptului instituional european. Noutatea lucrrii rezid ntr-o abordare juridic menit a evidenia ideea specificitii naturii juridice a instituiilor UE, n raport cu tiparele instituionale existente. Studiile juridice privind construcia european n general s-au concentrat fie pe o descriere a componenei sau a atribuiilor fiecrei instituii UE, analizat separat, fie pe o comparaie ntre instituiile UE i organele unui stat federal sau ntre organele din structura instituional a unei organizaii de cooperare. Aceste comparaii existente n momentul de fa la nivel doctrinar nu au fost ns extinse i aprofundate, n opinia noastr, pentru a surprinde principalele elemente de originalitate ale instituiilor UE 2

n raport cu organele unei organizaii internaionale de integrare sau ale sistemelor de integrare, de exemplu. Necesitatea abordrii noastre reiese dintr-o dubl perspectiv: nevoia de a identifica n mod concret gradul de asemnare i deosebire existente pe plan juridic ntre cadrul instituional al UE i organele aparinnd organizaiilor internaionale interguvernamentale; nevoia de a examina juridic diferenele care exist ntre cadrul instituional al UE aa cum este el structurat prin tratatele n vigoare (n principal prin tratatul de la Maastricht), n raport cu inovaiile aduse de tratatul de la Lisabona. Deoarece n titlul lucrrii ne referim la perioada post- Nisa, este evident faptul c n lucrare vom ine seama de evoluia cadrului instituional al UE n perioada de timp dup intrarea n vigoare a tratatului de la Nisa i pn la intrarea n vigoare a urmtorului tratat de reform, cel de la Lisabona . Structura general a lucrrii cuprinde dou pri principale: o parte intitulat Organizaia internaional interguvernamental: precizri preliminare i partea a doua, intitulat Originalitatea cadrului instituional al UE, din perspectiva dreptului organizaiilor internaionale, urmate de concluzii. Partea I este structurat la rndul su, n dou puncte principale, primul tratnd organizaia internaional interguvernamental din perspectiva teoriei generale a organizaiilor internaionale (punctul A), cel de-al doilea punct fiind axat pe distincia juridic dintre cele dou principale categorii de organizaii internaionale: organizaiile internaionale de cooperare i organizaiile internaionale de integrare (punctul B). Partea a doua este la rndul su, structurat n patru puncte: punctul A care analizeaz trsturile Uniunii Europene n comparaie cu o organizaie internaional, ns viznd doar aspecte de teoria general a OI, urmnd ca o comparaie juridic concret s fie realizat n cadrul punctului B (axat pe decelarea elementelor concrete de originalitate ale instituiilor UE n raport cu organele unei organizaii internaionale de cooperare) i punctului C (axat pe identificarea elementelor de originalitate ale instituiilor UE n raport cu organele dintr-o organizaie internaional de integrare sau sistem de integrare). n fine, punctul D ncearc s aduc unele clarificri privind natura inedit a Uniunii Europene, propunnd unele definiii ale acesteia, capabile s surprind caracterul complex i fr precedent al Uniunii Europene n raport cu modelele de organizare politic existente.

n cadrul Consideraiilor introductive este realizat o scurt prezentare general a evoluiei cadrului instituional al UE, dup ce s-a efectuat definirea acestei sintagme. Astfel, avem n vedere primul paragraf din art. 3/TUE, prin care se arat c Uniunea dispune de un cadru instituional unic care asigur coerena i continuitatea aciunilor ntreprinse n vederea ndeplinirii obiectivelor sale, respectnd i dezvoltnd totodat acquis-ul comunitar. Caracterul unic al acestui cadru instituional arat, n opinia noastr, faptul c Uniunii, neacordndu-i-se personalitate juridic prin tratatele n vigoare (Maastricht, Amsterdam, Nisa), aceasta nu poate avea propriile sale instituii. Doctrina consider c este vorba de fapt, de instituii comunitare (cele menionate n art. 5/TUE, n timp ce Consiliul European este considerat a fi singura instituie veritabil a UE, fiind instituionalizat abia prin tratatul de la Maastricht, prin art. 4). Consiliul European nu este o instituie comunitar, acest lucru reieind din coroborarea art. 4 (care l reglementeaz separat) i art. 5/TUE (care reglementeaz instituii precum Parlamentul European, Consiliul UE, Comisia European, Curtea de Justiie). Aceast situaie nu o ntlnim ns n tratatul de la Lisabona, unde noul titlu III, art. 9/TUE nu mai menioneaz caracterul unic al cadrului instituional al UE. Acesta este de fapt, un efect al dispariiei juridice a CE, creia i se substituie UE, conform art. 1, paragr. 3/TUE, n modificarea tratatului de la Lisabona. n al doilea rnd, prin tratatul de la Lisabona, UE este nzestrat cu personalitate juridic , deci nu se mai poate afirma c nu ar dispune de propriile sale instituii. Noul art. 9, paragr. 1/TUE n modificarea tratatului de la Lisabona include de aceast dat Consiliul European printre instituiile UE care compun cadrul instituional al UE. Consiliul European ocup a doua poziie, dup Parlamentul European, n enumerarea acestui articol, i naintea Consiliului UE, a Comisiei Europene, a Curii de Justiie, a Bncii Centrale Europene i a Curii de Conturi. Acest articol folosete n mod neechivoc sintagma de instituiile Uniunii, pentru a sublinia c nu mai avem de-a face cu un cadru instituional comun (coninnd instituii comunitare i ale UE, n acelai timp) ci se consacra un cadru instituional al Uniunii Europene, ca entitate juridic. n ceea ce privete evoluia cadrului instituional, pe care o tratm pe scurt n Consideraiile introductive, acesta poate fi considerat un cadru instituional original nc din perioada anterioar apariiei UE (adic anterior intrrii n vigoare a tratatului de la

Maastricht prin care este consacrat UE). Astfel, nc din perioada n care existau cele trei Comuniti Europene iniiale (CECA, organizaie al crui tratat a expirat n 2002; CE, EURATOM), ca organizaii de integrare bazate pe un proces de exercitare n comun a drepturilor suverane de ctre statele membre1, instituiile comunitare (cu excepia Consiliului European care a avut o evoluie proprie, nefiind consacrat de tratatele comunitare) au avut un caracter de integrare. Originalitatea acestor instituii deriv mai nainte de toate, din apartenena lor la organizaii de integrare sau supranaionale care, n opinia doctrinei, sunt axate pe nlturarea concepiei tradiionale a caracterului indivizibil al suveranitii2. Originalitatea acestor instituii provine i din caracterul dinamic al ntregii construcii europene (cele trei Comuniti Europene iniiale aflndu-se ntr-o stare de evoluie continu spre materializarea obiectivului unei uniuni fr ncetare mai strnse ntre statele membre- cf. preambulului TCE, primul alineat). n aceast etap, fiecare tratat comunitar prevedea un set propriu de instituii preconizate a duce la ndeplinire sarcini specifice fixate n legtur cu ndeplinirea obiectivelor tratatului respectiv. Abia prin tratatul de la Bruxelles din 1965 se instituie o Comisie unic i un Consiliu unic, materializndu-se astfel, ideea reunirii instituiilor celor trei Comuniti iniiale ntr-o structur instituional unic, instituiile n cauz avnd ns competene diferite, n funcie de prevederile specifice ale tratatelor comunitare. Prin Actul Unic European/1987, Consiliul European este oficializat ns nu devine o instituie comunitar. n aceast nou etap, se prevede folosirea votului majoritar n cadrul Consiliului UE pentru adoptarea hotrrilor privind realizarea pieei unice; se introduc, totodat, dou proceduri decizionale specifice, cea a avizului conform i cea a cooperrii ntre PE i Consiliul UE. Prin tratatul de la Maastricht se nregistreaz o nou etap n evoluia construciei europene, caracterizat prin apariia UE, ca entitate politic distinct (dei nu i se acord o personalitate juridic). Arhitectura UE cuprinde, alturi de primul pilon (cel comunitar, compus n prezent din dou organizaii de integrare, CE i EURATOM) i politici interguvernamentale (PESC i CPJP). Odat cu acest tratat, considerm c putem vorbi de instituii UE tot aa cum putem vorbi, la fel de corect, i de instituii comunitare, tocmai din cauza caracterului unic al cadrului instituional. Printre inovaiile
1 2

Guy Isaac- Droit comunautaire gnral, Paris, Masson, 1990 Pierre Pescatore- Le droit de lintegration, Leyde, Sijthoff, 1972

acestui tratat amintim: instituionalizarea Consiliului European, introducerea procedurii codeciziei, abilitarea Preediniei de a reprezenta Uniunea n probleme legate de PESC i instituirea unei troici PESC; instituirea denumirii de Comunitate European n locul celei de Comunitate Economic European i a denumirii de Consiliu UE n locul celei de Consiliu de Miniitri. Prin tratatul de la Amsterdam, se prevede o nou componen pentru troica PESC (Preedinia, asistat de Secretarul General al Consiliului UE, care este i nalt Funcionar PESC, cu participarea Preedintelui Comisiei Europene, eventual fiind asociat i statul care exercit viitoarea Preedinie). Alte inovaii aduse de acest tratat i care au inciden asupra cadrului instituional sunt: comunitarizarea parial a celui de-al treilea pilon (transformarea JAI n CPJP prin trecerea n pilonul comunitar a titlului privind vizele, azilul, imigraia i alte politici cu privire la libera circulaie a persoanelor, inclusiv integrarea acquis-ului spaiului Shengen); extinderea codeciziei la rangul de procedur general decizional; ntrirea eficacitii i a caracterului democratic al instituiilor UE (consacrarea rolului de co-legislator european pentru PE3); introducerea abinerii constructive, mecanism decizional aplicabil n pilonul PESC; extinderea i simplificarea codeciziei i altele. Odat cu intrarea n vigoare a tratatului de la Nisa, n 2003, se continu o anumit tendin reformatoare privind procedura decizional n cadrul Consiliului UE, ct i privind competena i modul de funcionare al instituiilor UE. n ansamblu, nu se poate spune c acest tratat a adus acele reforme instituionale fundamentale pentru a permite Uniunii s funcioneze democratic, eficient, ntr-un format cu 27 de state membre. Extinderea codeciziei, consolidarea rolului de co-legislator al PE, extinderea votului majoritar calificat n cadrul Consiliului UE precum i alte elemente de reform au fost totui, consacrate prin acest tratat. Tratatul de la Nisa rmne ns tratatul unei reforme pariale, moderate, care nu a avut fora i viziunea de a propune o reform instituional profund. Aceast reform este ns propus prin tratatul constituional semnat la Roma n 2004, calificat de o parte a doctrinei4 ca un act juridic hibrid (avnd form de tratat i substana de constituie). Respingerea acestui tratat prin referendumurile din 2005 (n
3 4

PE fiind prescurtarea de la Parlamentul European, folosit aici. Francois Priollaud, David Siritzky- La Constitution Europenne. Texte et commentaires, La Documentation Franaise, Paris, 2005, pag. 35.

Frana i Olanda, dou state fondatoare ale construciei europene) a nsemnat ns abandonarea unei viziuni reformiste cvasi- federale. Multe din inovaiile instituionale ale acestui tratat le vom regsi ns incluse n tratatul reformist de la Lisabona (care nu mai reia simbolurile constituionale, nlturnd termenii de Constituie, de steag al Uniunii, de imn al UE, sintagmele de legi europene i legi-cadru europene,de Ministru European al Afacerilor Externe). Utilitatea tratatului de la Lisabona vine tocmai din nevoia imperioas de a asigura o funcionare eficient, democratic i transparent Uniunii cuprinznd 27 de membri i continund s se extind la noi state. Respingerea prin referendumul din Irlanda a acestui tratat nu reprezint n opinia noastr, o criz major a UE, aceasta continund s funcioneze pe baza tratatelor n vigoare. Exist o puternic tendin la nivelul instituiilor UE dar i la nivelul majoritii statelor membre de a ncerca deblocarea acestei situaii, de a continua procesul de ratificare al tratatului, de a gsi o soluie n ceea ce privete situaia Irlandei ca stat membru UE (eventual o supunere a tratatului unui al doilea referendum).

Partea I. Organizaia internaional general

interguvernamental: teorie

Cuprinsul acestei prime pri se dorete o introducere necesar n teoria general a OI5, pentru demonstrarea caracterului original al cadrului instituional al UE. Fr a trece n revist principalele elemente definitorii ale organizaiei internaionale, aspectele legate de structura instituional a OI, aspectele legate de funcionarea unei OI, de procesul decizional din cadrul organizaiilor internaionale, de modalitile de luare a deciziilor, de activitile normative i cvasinormative ale OI (tratate pe parcursul punctului IA), fr a analiza pe larg deosebirile dintre cele dou categorii principale de OI (organizaiile de cooperare i cele de integrare) n cadrul punctului IB, considerm c nu se poate ntreprinde o analiz riguroas a temei alese de noi. Instituiile UE sunt originale sub un dublu aspect: putem spune c ele au o originalitate per se, prin simplul fapt al apartenenei lor la o entitate politic inedit
5

Prin prescurtarea OI avem n vedere organizaia internaional interguvernamental.

i complex precum UE. n acelai timp, decelarea elementelor de originalitate ale acestor instituii se face prin raportarea lor la organele din structura instituional a unei OI, deci este firesc ca partea I din lucrare s fie axat mai nti de toate, pe expunerea unor aspecte eseniale legate de teoria general a OI, aspecte ce i vor gsi corespondena n partea a II- a lucrrii (punctul A, unde UE ca entitate distinct, va fi analizat din punctul de vedere al unei OI).

I.A. Organizaia internaional preliminare

interguvernamental: precizari

Acest prim punct debuteaz cu unele aspecte generale referitoare la OI, aa cum sunt reglementate acestea n dreptul internaional general, aspecte absolut necesare pentru a iniia o analiz pertinent juridic ntre instituiile UE i organele unei organizaii internaionale interguvernamentale. n cadrul acestui punct sunt tratate pe scurt aspecte legate de elementele definitorii ale OI, raporturile organizaiei cu statele membre; structura instituional i funcionarea concret a OI (insistndu-se doar asupra acelor aspecte pe care le considerm relevante pentru a susine n cuprinsul celei de-a doua pri a lucrrii, comparaia concret ntre instituiile UE i organele unei OI). n privina definirii OI trebuie s menionm faptul c, la momentul actual, nu exist o definiie juridic precis i cuprinztoare, care s fie unanim admis de doctrin, privind organizaia internaional interguvernamental. Majoritatea opiniilor doctrinare ine seama de un set de elemente definitorii privind OI, raportndu-se n general la definiia din 1956 propus de Comisia de Drept Internaional a ONU: o asociaie de state, constituit prin tratat, nzestrat cu o constituie i cu organe comune i posednd o personalitate juridic distinct de cea a statelor membre. Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor din 1969 , art. 2 stabilete c organizaia internaional este sinonim cu organizaia interguvernamental, participanii la organizaie trebuind s fie deci doar statele (nu se rein celelelate elemente distinctive ale OI la care face referire doctrina). Elementele constitutive ale OI, aa cum se desprind ele din numeroasele definiii date n 8

doctrin sunt: crearea OI pe baza acordului de voin dintre statele membre (caracter interstatal i voluntar al OI); crearea OI printr-un tratat ca act de drept internaional; dreptul internaional public este cel care reglementeaz n mod direct OI; asocierea statelor pentru atingerea unor obiective comune; existena unei structuri instituionale proprii prin care OI s i desfoare activitatea prevzut n actul su constitutiv. Prin cumularea elementelor constitutive ale unei OI, se consider c aceasta ar cpta automat personalitate juridic proprie.6 n ceea ce privete raporturile OI cu statele membre, ne referim n lucrare la unele aspecte concrete, anume la dobndirea i la pierderea calitii de stat membru a OI. Esenial este s remarcm aici natura voluntarist a OI, faptul c OI sunt creaii ale statelor, deci este firesc ca statele s nu poat fi obligate s participe mpotriva voinei lor, la activitile OI i nici s i asume obligaii juridice n raport cu aceasta, mpotriva voinei lor. Caracterul suveran al statului impune o participare liber, neconstrns, a acestuia la forme de cooperare pe plan internaional, n consecin, statul punnd capt oricnd participrii sale la OI. Dobndirea statutului de stat membru al unei OI se face, potrivit doctrinei7, fie prin participarea statului respectiv la elaborarea actului constitutiv, fie prin aderarea sa la OI la un moment ulterior elaborrii actului constitutiv. Dup unii autori8, intrarea unui stat ntr-o OI are un caracter voluntar dublu (presupunnd manifestarea de voin a acelui stat i manifestarea de voin a organizaiei nsei). Diversitatea i numrul mare de OI determin, de regul, existena n actul constitutiv al fiecrei OI, a unor condiii proprii legate de dobndirea statutului de membru, n funcie de obiectivele OI. Pierderea calitii de stat membru este abordat, de asemenea, n aceast seciune, trecndu-se n revist, pe scurt, aspecte legate de: retragerea voluntar a unui stat din OI; excluderea sa dintr-o OI; dispariia OI ca atare; dispariia statului membru. n privina retragerii unui stat dintr-o OI, menionm c o mare parte a actelor constitutive ale OI prevd expres cazul retragerii unilaterale din organizaie, prevznduse i termene precise. O parte a doctrinei privete dreptul de retragere al unui stat dintr-o
6

Raluca Miga-Beteliu- Organizaii internaionale interguvernamentale, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, pag. 12. 7 Alexandru Bolintineanu, Adrian Nstase, Bogdan Aurescu- Drept internaional contemporan, Ed. All Beck, 2000, pag. 101. 8 Jean Combacau, Serge Sur- Droit international public, Montchrestien, Paris, 1997, pag. 717.

OI ca un drept absolut, ca o form de manifestare a suveranitii statului 9, n timp ce ali autori pretind c retragerea poate interveni doar n cazul unei schimbri fundamentale a scopurilor organizaiei n cauz10. Excluderea unui stat dintr-o OI este privit de doctrin ca o sanciune dar i ca o msur de protejare a OI, prin excludere statul pierznd drepturile de care beneficia n calitate de membru al acelei OI i nemaifiind inut s i ndeplineasc obligaiile juridice asumate n raport cu OI (n practica OI cazurile de excludere nu sunt numeroase). n ceea ce privete seciunea tratnd pe scurt aspecte generale legate de structura instituional a unei OI, aici trebuie s inem cont de gradul diferit de complexitate al unei astfel de structuri instituionale, n funcie de specificul OI i de obiectivele sale: pot fi ntlnite structuri simple, coninnd un organ interguvernamental suprem, plenar; un organ interguvernamental restrns, subordonat primului; un secretariat general permanent, dar i structuri complexe, precum n cazul ONU. n cuprinsul acestei seciuni sunt analizate pe scurt i diferitele tipuri de clasificri ale organelor unei OI, aa cum se desprind din abordrile doctrinare: organe principale i organe subsidiare; organe de tip politic, de tip jurisdicional i de tip administrativ; organe plenare i organe restrnse, n funcie de criteriul compunerii lor. n cuprinsul seciunii 4 (privind aspecte legate de funcionarea concret a OI) am considerat necesar s insistm asupra procesului decizional din cadrul OI (nelegnd, n sens larg, prin decizie, adoptarea unei multitudini de acte, hotrri, recomandri, rezoluii, declaraii). Valoarea juridic a actelor adoptate de OI reiese de regul, din prevederile concrete ale actului constitutiv ale OI respective i din practica sa.11 Ct privete modalitile de luare a deciziilor n cadrul OI, sunt analizate pe scurt principalele tipuri de voturi folosite n cadrul organelor deliberative ale OI: unanimitatea, privit ca sistemul cel mai clasic, cel mai respectuos cusuveranitatea

Jean Franois Guilhaudis- Relations internationales contemporaines, Lexis Nexis, Paris, Litec, 2005, pag. 192. Daniel Vignes- La participation aux organisations internationales, n Rn Jean Dupuy- Manuel sur les organisations internationales, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, Lancaster, 1988, Acadmie de droit international de la Haye, Kluwer, Academic Publishers Group, pag. 75. 10 Raluca Miga- Beteliu- op. cit., pag. 61. 11 Paul de Visscher- Valeur et autorit des actes des organisations internationales, section 2, chapitre 2 Activits normatives et quasi-normatives des organisations internationales, n RnJean Dupuy-Manuel sur les organisations internationales, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, Lancaster, 1988, Acadmie de droit international de la Haye, Kluwer, Academic Publishers Group, pag. 316- 317.

10

statelor membre12 dar care nu este considerat a fi favorabil creterii eficacitii aciunii OI ca atare; votul majoritar (n special, majoritatea calificat fiind cea mai folosit n practica OI); votul ponderat (care ilustreaz importana real a statelor membre n domeniul n care se adopt respectivul act, dar care ar prezenta totodat i dezavantajul supra-reprezentrii anumitor state n raport cu contribuiile lor financiare la bugetul OI respective13). O alt modalitate de adoptare a deciziilor n cadrul unei OI este consensul, traducnd voina de a ajunge la un acord n absena opoziiei, dup cum se afirm n doctrin14. Consensul s-a impus ca mod distinct de adoptare a deciziilor n cadrul OI pe calea practicii organizaiilor i a conferinelor internaionale; de regul, rile dezvoltate se simt avantajate prin folosirea consensului, deoarece li s-ar permite s influeneze poziiile rilor n curs de dezvoltare, s ncetineasc adoptarea deciziilor sau chiar s sporeasc ambiguitatea textelor adoptate.15 Organizaiile internaionale desfoar activiti normative i cvasi-normative, fiind implicate progresiv n materializarea unor reguli juridice unitare, n elaborarea crora au primit o abilitare special de la statele membre prin actele lor constitutive. Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor din 1969 reprezint suportul juridic al aciunii normative a OI. Art. 5 din Convenie stipuleaz c prevederile sale se aplic oricrui tratat aplicat n cadrul unei OI, sub rezerva oricrei reguli pertinente a organizaiei. Prin sintagma regul pertinent sunt avute n vedere actul constitutiv al OI, alte reguli ce guverneaz organizaia, mpreun cu practica dezvoltat de aceasta, aa cum a stabilit Institutul de Drept Internaional n rezoluia sa din 14 sept. 1973 privind aplicarea regulilor de drept internaional general al tratatelor, acordurilor internaionale ncheiate de OI. n cuprinsul acestei seciuni sunt totodat trecute n revist i tipurile de acte adoptate de OI n exercitarea funciei sale normative16: acte convenionale i acte unilaterale adoptate de organele respectivei OI. Dup cum s-a artat ntr-o opinie17, nu este rolul OI de a ajunge cu orice pre la un acord atunci cnd desfoar o activitate
12 13

Jean Franois Guilhaudis- op. cit., pag. 196. Daniel Dormoy- Droit des organisations internationales, Dalloz, Paris, 1995, pag. 76. 14 Danirl Dormoy- op. cit., pag. 76-77. 15 Idem, pag. 78. 16 Daniel Dormoy- op. cit., pag. 83. 17 Francis Wolf- Elaboration, adoption, coordination, n Les activits normatives et quasi-normatives, n Rene-Jean Dupuy- op. cit., pag. 289, citndu-l pe R. P. Joseph Joblin- Rle des droits de lhomme, economiques et sociaux dans lavenement dune nouvelle socit, Travail et socit, vol. 2, no. 4/1977.

11

normativ. OI au mai degrab rolul de a deschide calea unor soluii, ncurajnd statele membre de a depi divergenele ntre ele. Punctul IA se ncheie cu o seciune referitoare la clasificarea OI. Acest subiect am ales s l abordm abia la sfritul acestui punct, tocmai pentru a realiza o trecere logic la punctul IB bazat pe aprofundarea distinciei juridice dintre dou categorii principale de OI (OI de cooperare i OI de integrare). Sunt astfel trecute n revist principalele clasificri ale OI ntlnite n doctrin, conform unor criterii diferite (de exemplu, raza de aciune a OI n raport cu numrul statelor, cu domeniile de activitate i cu regiunea geografic), un criteriu care permite identificarea OI cu vocaie universal i a OI cu vocaie particular. Mai sunt menionate i alte criterii (posibilitatea statelor de a deveni membre ale OI dup nfiinarea acesteia) care permite s distingem ntre organizaii cu un caracter nchis i organizaii cu un caracter deschis. Totui, important pentru analiza juridic pe care ne-o propunem n lucrare (bazat pe identificarea elementelor de orginalitate ale instituiilor UE att n raport cu organele unei OI de cooperare ct i n raport cu organele unei OI de integrare) este clasificarea OI n dou mari categorii: organizaii de cooperare, destinate favorizrii coordonrii activitii membrilor lor n domeniile n care acetia au nevoi comune, i organizaiile de subordonare care impun anumite condiionri statelor membre. n cadrul acestei ultime categorii, se ncadreaz i organizaiile de integrare18, care tind la o impunere a deciziilor lor direct celor guvernai , fr intermediul nivelului naional. Am preferat s lsm la sfritul punctului IA subiectul legat de clasificarea OI, tocmai ca o introducere n tema punctului IB, unde abordm pe larg principalele aspecte ce ne permit s realizm o distincie juridic ntre OI de cooperare i OI de integrare, necesar pentru a surprinde mai bine, n a doua parte a lucrrii, elementele de orginalitate ale instituiilor UE n raport cu organele unor astfel de OI.

I.B. Distincia dintre organizaiile internaionale de cooperare i cele de integrare

18

Rn -Jean Dupuy- Etat et organisation internationale, n Rn- Jean Dupuy- op. cit., pag. 15-16.

12

n cadrul acestui punct, abordm din perspectiva teoriei generale a OI diferite aspecte ce ne permit sa identificm deosebirile dintre OI de cooperare i OI de integrare: componena organelor din structura instituional a unor asemenea organizaii, relaia organizaiei cu statele membre (ncercnd a rspunde controversatei probleme a unui eventual transfer de atribuii suverane n beneficiul organelor respectivei organizaii); tipurile de acte juridice emise de astfel de organizaii. Astfel, n ceea ce privete distincia juridic dintre OI de cooperare i OI de integrare sub aspectul actelor juridice adoptate, conform doctrinei19, OI de integrare adopt decizii cu valoare obligatorie pentru guvernele statelor membre dar i pentru locuitorii acestora, ca un efect al unui transfer de drepturi suverane de la state ctre organizaie20. n schimb, OI de cooperare emit de regul, acte juridice care, n marea lor majoritate, au un caracter de recomandare pentru membrii lor. Structura instituional a unei OI de cooperare presupune un organ plenar i suprem n care toate statele s fie reprezentate pe picior de egalitate juridic21. Organizaia de cooperare are i un organ executiv restrns, n care statele membre sunt reprezentate adesea pe baza principiului rotaiei. Opiniile doctrinare variaz, ntr-o opinie22 considerndu-se c nu exist structuri instituionale aplicabile oricrei OI, aceasta fiind o creaie a statelor i avnd obiective precis stabilite. Dac, n aceast opinie, structurile instituionale ale OI de cooperare i ale OI de integrare nu ar fi diferite (n ambele cazuri putndu-se ntlni o structur tripartit de organe), n alt opinie OI de integrare ar avea o structur instituional complex n raport cu OI de cooperare, corespunznd atribuiilor speciale ncredinate de statele membre.23 Dat fiind numrul redus al OI de integrare, s-ar recomanda o anumit pruden n ncercarea de a stabili o structur instituional standard pentru OI de integrare. Din perspectiva componenei organelor, OI de cooperare se disting de OI de integrare sub variate aspecte tratate pe larg n seciunea 3. Datorit ns tipului diferit de
19

Raluca Miga- Beteliu- op. cit., pg. 17. Daniel Colard- Les relations internationales de 1945 nos jours, Armand Colin, Dalloz, Paris, 1999, pag. 86. 20 Ion M. Anghel- Subiectele de drept internaional, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 359-360. 21 Daniel Dormoy- op. cit., pag. 63. 22 Grigore Geamnu- Drept internaional public, vol. II, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, pag. 205-206. 23 Jean Jacques Roches- Relations internationales, LGDJ, Paris, 2005, pag. 175-176.

13

model de la care pleac (modelul de cooperare interstatal, n cazul OI de cooperare i modelul integrrii supranaionale, n cazul unor OI de integrare)24, datorit gradului de complexitate al structurii lor instituionale, varietii i numrului mare de OI (fiecare avnd specificitatea sa), cele dou categorii de OI luate n discuie nu se aseamn n privina compunerii organelor lor. n ceea ce privete distincia juridic dintre OI de cooperare i OI de integrare sub aspectul atribuiilor organelor i al modului de luare al deciziilor, exist unele deosebiri artate n seciunea 4: de exemplu, OI de integrare pot primi competene decizionale cu un caracter suprastatal (deoarece se impun statelor membre) i cu un caracter supranaional (deoarece actele juridice emise n exercitarea unor astfel de competene au ca destinatari direci particularii, persoane fizice i juridice aflate pe teritoriul statelor membre). OI de cooperare difer de OI de integrare i sub aspectul atribuiilor cu care sunt nzestrate organele acestora n temeiul actelor constitutive, i n cazul organelor executive, dar i al celor cu un caracter judiciar. Astfel, n cazul organului judiciar al unei OI de integrare, trebuie s fie remarcat caracterul obligatoriu al jurisdiciei acestui organ pentru statele membre, instana putnd fi sesizat chiar i unilateral, n unele cazuri, mpotriva statului membru, spre deosebire de organul judiciar al unei OI de cooperare, care are o competen facultativ. n ansamblu, OI de cooperare se disting fa de OI de integrare sub aspectul competenelor cu care sunt nzestrate organele acestora, prin faptul c, n cazul ultimelor, le sunt conferite prin actul constitutiv organelor ce reprezint interesul organizaiei ca atare, o serie de competene ce in de domenii tradiional statale (domeniul monetar, spaiul economic unic, introducerea unei cetenii supranaionale), n vreme ce organele unei OI de cooperare nu dispun de atribuii innd de domeniile tradiional statale, nu au autonomie n raport cu statele membre i nici putere decizional proprie, care s li se impun statelor.25 Sub aspectul relaiei lor cu statele membre, OI de cooperare se disting fa de cele de integrare prin faptul c primele sunt creaii ale statelor care respect pe tot parcursul activitii lor, principiul suveranitii de stat i al egalitii suverane a statelor 26.
24 25

Rn- Jean Dupuy- op. cit., pag.16-21. Jean Franois Guilhaudis- op. cit., pag. 184. 26 Raluca Miga-Beteliu- op. cit., pag. 16-17.

14

Dimpotriv, din aceast perspectiv, OI de integrare ar fi un tip distinct de OI, care ar pune n cauz caracterul suveran al statelor membre. 27 Considerm ns c i n cazul OI de integrare avem de-a face cu creaii ale statelor, ca subiecte derivate de drept internaional (n timp ce statele membre ale unor astfel de OI rmn subiecte principale, orginare, suverane de drept internaional, ele nedisprnd juridic odat ce au intrat n aceste OI). Chiar n cazul unor OI de integrare sar prea c nu este indicat s vorbim despre existena unui transfer de suveranitate sau de atribute suverane, deoarece astfel existena nsi a statului i calitatea sa juridic de subiect suveran, originar, de drept internaional ar fi pus n pericol. Este de discutat dac prin actul constitutiv, n temeiul voinei lor suverane, statele membre ar putea ceda drepturi suverane OI ca atare, n mod progresiv i nelimitat. Numrul redus al OI de integrare, natura specific a obiectivelor i a mijloacelor de care dispun acestea n temeiul actului lor constitutiv, chiar i existena transferului de competene de la statele membre la nivelul organizaiei ca atare, pot fi considerate aspecte ce subliniaz profilul juridic particular, specificitatea acestor organizaii cu care a fost UE uneori asimilat. n concluzie, putem spune c organizaiile internaionale formeaz n dreptul internaional o categorie juridic distinct, fiind subiecte derivate de drept internaional, n raport cu statele. Clasificarea organizaiilor internaionale n OI de cooperare i n OI de integrare reprezint o seciune necesar tocmai pentru a arta n partea a doua a lucrrii, care sunt elementele de originalitate comparaie cu OI. ale cadrului instituional al UE n

Partea a II-a. Originalitatea cadrului instituional al UE din perspectiva dreptului organizaiilor internaionale interguvernamentale

Spre deosebire de prima parte a lucrrii, unde am iniiat o prezentare general a OI, axndu-ne totodat pe analizarea deosebirilor dintre cele dou mari tipuri de OI (OI
27

Ion M. Anghel- op. cit., pag. 359.

15

de cooperare i OI de integrare), n partea a doua analiza noastr se concentreaz pe acele trsturi ale UE capabile s scoat n relief specificitatea UE n raport cu categoria juridic a OI. Analiza este efectuat innd cont de teoria general a OI. Apoi, tot n partea a doua, sunt analizate n mod concret acele elemente de originalitate ale instituiilor UE n raport cu OI de cooperare (punctul II B) i n raport cu OI de integrare (punctul II C), sub aspectul structurii instituionale, a componenei, a atribuiilor, a actelor juridice emise, a procesului decizional.

II. A. Trsturile UE n comparaie cu o organizaie internaional (din perspectiva teoriei generale a OI)
Punctul II A debuteaz cu o comparaie general a cadrului instituional al UE conform tratatului de la Maastricht, n raport cu inovaiile aduse de tratatul de la Lisabona acestui cadru instituional. Multe dintre inovaiile instituionale aduse de tratatul de la Lisabona sunt de fapt, preluate din textul tratatului constituional din 2004, respins la referendumurile din Frana i Olanda din 2005 (de exemplu, acordarea personalitii juridice Uniunii Europene, n vreme ce tratatul de la Maastricht nu conine n textul su nici o prevedere n acest sens). Este totodat de remarcat c tratatul de la Lisabona se refer n mod expres la instituiile Uniunii (CE disprnd juridic iar UE devenind succesoarea acesteia), deci nu se mai poate spune c UE nu ar avea instituii proprii. Trataul de la Lisabona introduce Consiliul European n noul cadrul instituional al UE (spre deosebire de TUE, care i recunoate acestuia statutul de instituie UE ns l reglementeaz separat, ntr-un alt articol fa de instituiile ce compun cadrul instituional unic, n viziunea sa). Originalitatea instituiilor UE este analizat n seciunea 2 (intitulat Influena naturii juridice originale a UE asupra caracterului original al instituiilor UE), prin raportare la Uniunea European, ca entitate politic inedit, fr precedent n istorie. Este vorba de o originalitate per se a instituiilor UE, care aparin de o entitate ce nu se ncadreaz exact n niciunul din tiparele de organizare politic existente, o entitate avnd un caracter politic complex, n opinia unei pri a doctrinei.28
28

Philippe Manin- Droit constitutionnel de lUnion Europenne, Pdone, Paris, 2004, pag. 53. Jean Claude Gautron- Droit europen, Dalloz, Paris, 1999, pag. 79.

16

UE este nc de la apariia sa un sistem politic complex, care a declanat n doctrin numeroase controverse referitoare la natura sa politic. Odat cu intrarea CE n noul sistem politic (CE formnd pilonul comunitar, alturi de ali doi piloni interguvernamentali, PESC i CPJP, conform tratatelor n vigoare), apar anumite efecte i pe plan instituional. Astfel, instituiile CE devin instituii innd de un cadru unic sau comun (att CE ct i UE), devin instituiile unice ale unui sistem politic multi-etajat (UE). Potrivit viziunii tratatului de la Maastricht, aceste instituii nu i pierd caracterul comunitar (lucru ce se ntmpl prin tratatul de la Lisabona, care desfiineaz CE) dar aparin totodat i sistemului politic al UE. Astfel, ele pot funciona n cei trei piloni ai UE (cu anumite excepii, de exemplu, CJCE care nu este abilitat s intervin n pilonul PESC, potrivit art. 46/TUE modificat prin tratatul de la Nisa). UE este o entitate parial supranaional (fr a fi confundat sau redus la nivelul unei OI supranaionale) datorit n principal unor factori considerai de o parte a doctrinei ca ilustrativi n acest sens: existena unei capaciti, pentru instituiile UE de a impune unilateral, n sectoarele lor de competen, voina lor n faa statelor membre; existena a ceea ce doctrina denumete organ executiv dotat cu puterea de a edicta norme i decizii n sectorul su de competen; faptul c msurile adoptate i deciziile se impun statelor membre fr formaliti particulare; principiul preeminenei normelor juridice europene n faa celor luate de stat pe propriul teritoriu29. Dup cum remarca o parte a doctrinei30, specificitatea ntregii construcii europene se datoreaz de fapt, punerii n cauz a statuluinaiune n chiar locul n care acesta a luat natere: aceast specificitate const n crearea unor instituii supranaionale ce i extind lent dar sigur cmpul competenelor lor. Acest lucru i-a determinat pe juriti s considere Uniunea o form de organizare politic original, congruent cu ideea de postmodernitate, acetia observnd totodat caracteristicile particulare ale funcionrii instituiilor europene31 ncercarea de a defini Uniunea din prisma unor concepte juridico-politice precum statul, federaia, confederaia, organizaia internaional, se dovedete dificil. Complexitatea naturii UE determin un autor s o considere un sistem n devenire,
29 30

Pierre Pactet- Institutions politiques et droit constitutionnel, Armand Colin, Dalloz, 2002, pag. 60-61. Jacques Chevallier- LEtat postmoderne, LGDJ, Paris, pag. 45. 31 Jean Louis Quermonne, citat n Jacques Chevallier- op. cit. pag. 47

17

situat din punct de vedere juridic, undeva, ntre organizaie internaional i stat federal, un fenomen de un dinamism extrem, de la interguvernamental la integrat, care exist n nsi formele de cooperare dintre statele membre, nu doar n structurile comunitare integrate32. n ceea ce privete seciunea 3 (analiznd trsturile UE n raport cu o OI, din perspectiva teoriei generale a OI), trebuie s respingem acele opinii doctrinare care asimileaz UE cu o OI de integrare, opinii care ignor caracterul hibrid i original al UE ca entitate politic sui generis fa de orice OI. Aceast seciune scoate n eviden specificitatea UE prin analizarea sa din perspectiva teoriei generale a OI (anume, analizarea unor aspecte legate de regimul juridic al crerii i dispariiei OI; regimul juridic al dobndirii i pierderii calitii de membru ntr-o OI, regimul juridic al funcionrii OI, cu accentul pe procesul decizional). Astfel, atunci cnd ncercm s definim juridic UE din prisma elementelor definitorii ale unei OI aa cum apar n definiia propus de Fitzmaurice, raportor al Comisiei de Drept Internaional a ONU, trebuie s inem cont de caracterul complex al construciei europene (sintagm prin care avem n vedere CE, EURATOM; UE). Trebuie s avem n vedere i lipsa unei definiii juridice unanim admise n doctrina de drept internaional cu privire la OI (definiia lui Fitzmaurice reprezentnd aici doar un punct de sprijin n analiza noastr i nu o raportare obligatorie cu valoare absolut), precum i lipsa unei definiii juridice acceptate de majoritatea doctrinei asupra UE n dreptul internaional ct i n dreptul european. Astfel, UE nu poate fi redus la o simpl asociaie de state, aa cum precizeaz definiia lui Fitzmaurice referitor la OI, deoarece UE, conform art. 1, alin, 3/TUE este bazat pe Comunitatea European completat de politicile i formele de cooperare instaurate prin acest tratat. UE este mai mult dect o OI, este n opinia noastr un sistem politic, deoarece ncorporeaz ntr-un prim pilon al structurii sale complexe dou organizaii de integrare (CE i EURATOM) iar ali doi piloni (PESC i CPJP) constituind forme de cooperare interguvernamental. Uniunea European este bazat pe un tratat internaional cu un caracter specific (TUE fcnd parte din ordinea de drept european ca ordine de drept autonom n raport cu dreptul internaional), care nu pune bazele unei OI ci ale unei entiti politice inedite, pentru care nu s-a reuit nc
32

Ion Jinga- Uniunea European, realiti i perspective, Ed. Lumina Lex, 1999, pag. 48, 43.

18

realizarea unei definiii adecvate naturii sale complexe. Al treilea element constitutiv al unei OI (existena unor obiective comune fixate de state n actul constitutiv al OI) apare i n cazul UE, ns este vorba aici de obiective cu un pronunat caracter de integrare (zona euro, piaa unic, meninerea integral a acquis-ului comunitar i dezvoltarea lui), de obiective innd de organizarea i funcionarea unui sistem politic complex i nu de organizarea sau funcionarea unei OI. Organizaia internaional are i o structur instituional proprie, precum i personalitate juridic proprie; or, n cazul UE, doctrina consider, plecnd de la prevederile TUE care instituie un cadru instituional unic dar care nu acord Uniunii personalitate juridic (aa cum au CE i EURATOM) c UE nu are instituii proprii, recurgnd la instituiile comunitare pentru ndeplinirea atribuiilor sale specifice. Un alt element constitutiv al unei OI (realizarea asocierii interstatale sub incidena normelor de drept internaional) se poate verifica i n ceea ce privete constituirea UE (prin tratat internaional, ncheiat conform normelor de drept internaional de ctre statele membre) dar i funcionarea sa (n cadrul pilonilor PESC i CPJP sunt constituite forme de cooperare ntre statele membre UE, care nu au primit nc un profil comunitar). Cel puin parial, UE se ncadreaz n acele asociaii de state create i funcionnd pe baza normelor de drept internaional, astfel nct nu putem nltura o oarecare similitudine cu OI. ns acest lucru nu ni se pare suficient pentru a considera UE ca o OI , avnd n vedere caracterul complex i inedit al Uniunii. n ceea ce privete specificitatea UE n raport cu o OI din perspectiva regimului juridic al crerii i al dispariiei OI, trebuie s remarcm faptul c statele sunt cele care au creat UE, precum tot statele sunt cele care creeaz OI. Cu toate acestea, trebuie s inem cont de faptul c Uniunea nu este recunoscut (cel puin pn la intrarea n vigoare a tratatului de la Lisabona) ca subiect de drept internaional, asemenea unei OI. n raport cu tratatele care dau natere unei OI, trebuie precizat c tratatele constitutive ale ntregii construcii europene (tratatele prin care au fost create CE, EURATOM, tratatul de la Maastricht, cel de la Amsterdam i cel de la Nisa) au un caracter specific n raport cu alte tratate de drept internaional. Acest caracter a fost subliniat de Curtea de Justiie din cadrul UE, care a considerat c prin ele a fost creat o ordine de drept autonom n raport cu dreptul internaional i cu dreptul naional al statelor membre. Prin aceast ordine, statele membre au consimit la cedri progresive ale unor drepturi suverane n

19

domenii limitate33. UE se distinge de o OI i prin faptul c reprezint o etap nou ntrun proces de creare a unei uniuni fr ncetare mai strns ntre popoarele Europei, aspect de natur s se refere clar la caracterul de integrare al construciei europene. Trebuie s remarcm totodat, specificitatea TUE, ca tratat distinct de categoria tratatelor internaionale clasice, adic tratate prin care sunt instituite drepturi i obligaii ntre prile contractante. TUE are o natur juridic original, la fel ca i TCE, ca de altfel orice tratat pe care se bazeaz construcia european, ele prevznd, n opinia Curii de Justiie din cadrul UE, un transfer de drepturi suverane n beneficiul organelor interguvernamentale pe care le instituie (avizul CJCE 1/91 din 14 decembrie 1991). O alt trstur specific a tratatului asupra UE privete revizuirea sa, care se face doar conform unei proceduri speciale, cu posibilitatea de intervenie a instituiilor UE . i sub aspectul dizolvrii, UE se distinge n raport cu OI, TUE stabilind n mod clar (ca i TCE) durata sa nelimitat; mai mult, nicieri n TUE nu apare vreo dispoziie referitoare la dizolvarea UE, de unde deducem natura juridic de integrare a UE. Sub aspectul participrii statelor la activitile OI, Uniunea se distinge n raport cu o OI; astfel, chiar dac UE este o creaie voluntar a statelor, problema retragerii statelor din UE rmne o problem controversat, dat fiind nevoia de a nu pune n pericol continuitatea i coerena procesului de integrare european. Caracterul special al procedurii de retragere prevzut prin tratatul de la Lisabona i implicarea unei instituii supranaionale precum PE sunt dou elemente ce disting UE fa de o OI (referitor la regimul juridic al retragerii unui stat dintr-o OI, care se face conform Conveniei de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor). i sub aspectul dobndirii calitii de membru la o OI, Uniunea se distinge fa de aceasta, deoarece TUE, n art. 49 precizeaz clar c apartenena statelor este o apartenen la Uniune, nu la Comunitate. Este prevzut n schimb, o procedur specific de aderare care implic i intervenia unor instituii supranaionale precum Comisia European i Parlamentul European, procedur ce nu se regsete n cazul unei OI. De asemenea, statul este admis n Uniune dac este un stat european, dac respect principiile de la art. 6 paragr. 1/TUE i dac se oblig s i nsueasc i s dezvolte acquis-ul comunitar. Astfel, decizia de deschidere a negocierilor cu un stat candidat este condiionat de obligaia asumat n mod liber de acesta de a se
33

A se vedea hotrrile CJCE: Van Gend and Loos nr. 26&62, 5/2/63; Costa /ENEL nr. 6/64, 15/07/64. n Gilles Ferrol- Dicionarul Uniunii Europene, trad. Iuliana- Cristina Dobo, Polirom, Iai, pag. 90-91.

20

conforma ansamblului dreptului comunitar primar i derivat i de a nu beneficia de clauze derogatorii permanente34. Prin urmare, trebuie s remarcm, n raport cu aderarea unui stat la o OI, specificitatea aderrii unui stat la UE, prin prisma respectrii acquis-ului comunitar, ca obligaie ce vizeaz respectarea unui corp de norme juridice originale, cu natur supranaional. Pierderea calitii de stat membru al unei OI difereniaz UE de o OI n raport cu relaia juridic special dintre statul membru i Uniune. Astfel, referitor la retragerea voluntar a unui stat membru din Uniune, trebuie s remarcm inexistena unei prevederi specifice n cadrul TUE referitoare la retragere (ceea ce se consider n doctrin ca fiind o lacun intenionat, avnd ca scop evidenierea caracterului foarte serios al angajamentului de intrare n Uniune). Avnd n vedere specificitatea procesului de integrare european, n care UE constituie o etap n calea realizrii unei uniuni fr ncetare mai strnse ntre popoarele Europei, i durata de timp nelimitat a tratatului de la Maastricht, rezult n mod clar o dimensiune de integrare a UE dar i faptul c s-a dorit evitarea posibilitii de punere n primejdie a acestui proces de integrare ntre statele membre UE prin restrngerea sau descurajarea statelor membre de a recurge la instituia retragerii. n privina excluderii statului din UE, apare o alt diferen fa de excluderea unui stat din OI (actele constitutive ale OI cuprinznd clauze exprese referitoare la excludere); n schimb, TUE nu conine nicio prevedere referitoare la excluderea unui stat din Uniune, ceea ce a fcut doctrina s considere ca fiind juridic imposibil s se exclud un stat membru din Uniune35. n comparaie cu structura instituional a unei OI, UE dispune de un cadru instituional original, format din instituiile comunitare i din Consiliul European. Putem vorbi ns i de o orginalitate per se a acestui cadru instituional, consecin direct a naturii originale a UE. n ansamblul su, cadrul instituional al UE este structurat parial conform unei logici statale, parial conform structurii unei OI, ns complexitatea sa, elementele novatoare din compunerea, atribuiile, modul de adoptare al deciziilor i n general, din funcionarea instituiilor UE pledeaz pentru diferenierea Uniunii i a instituiilor sale fa de organele unei OI.
34 35

Philippe Manin- op. cit., pag. 80. Philippe Manin- op. cit., pag. 88-89.

21

Originalitatea cadrului instituional al UE, aa cum transpare din dispoziiile TUE, este conferit n mod direct de originalitatea naturii UE care nglobeaz dou moduri de integrare, anume cel supranaional i cel interguvernamental, ceea ce a generat un sincretism conducnd statele membre la a exercita n comun o parte din ce n ce mai mare a suveranitii lor36. n comparaie cu procesul decizional din cadrul unei OI, putem spune c procesul decizional din cadrul instituional al UE este unul special, nc din momentul apariiei celor trei Comuniti Europene iniiale. n cadrul Uniunii, exist proceduri decizionale constituionale sau cvasi- constituionale37, deci avnd un caracter excepional (referitor la admiterea statelor n Uniune, la crearea unei cooperri consolidate; deciziile privind resursele financiare proprii i cadrul financiar multianual). De asemenea, n cadrul UE sunt folosite proceduri decizionale de inspiraie statal, dar care nu se confud cu acestea ci i pstreaz un caracter original: amintim aici procedurile legislativ, bugetar sau pe cea privind ncheierea acordurilor internaionale (aceasta implicnd o aciune combinat a instituiilor dotate cu funcii executive i a celor dotate cu funcii legislative prin tratatele constitutive). Totodat, TUE introduce conceptul de cetenie european, Uniunea distanndu-se astfel de categoria OI, n snul creia nu se elaboreaz decizii care s priveasc direct ceteni ai organizaiei , nici care s fie luate la nivelul cel mai apropiat de ceteni. OI este de regul, un forum de cooperare interstatal 38, fr dimensiunea politic supranaional existent n ceea ce privete Uniunea39. Lipsa de omogenitate a competenelor exercitate de instituiile UE i rezistena statelor membre (care prefer procedura negocierii interguvernamentale, predominant la origine) la extinderea metodei comunitare sunt doi factori care determin o diversitate a procesului decizional al UE mult mai mare dect cea constatat n cazul unui stat40. Procesele decizionale din cadrul diferitelor instituii UE i datoreaz specificitatea att prin comparaie cu procesele decizionale din cadrul organelor OI dar
36

Jean Louis Quermonne- Le systme politique de lUnion Europenne, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, pag. 8-9. 37 Philippe Manin- op. cit., pag. 341. 38 Ion Diaconu- Tratat de drept internaional public, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 467. P.F Gonidec, R. Charvin- Relations internationales, Ed. Montchrestien, 1981, pag. 84-91. 39 Ion Diaconu-op. cit., pag. 462. 40 Philippe Manin- op. cit., pag. 341,

22

mai ales, prin faptul c se desfoar n cadrul unor instituii UE funcionnd ntr-un ansamblu politic inedit, care, n viziunea TUE, nu reprezint dect o etap a unei uniuni fr ncetare mai strnse ntre popoarele Europei. n ansamblul su, avem de-a face cu un proces decizional ce are loc ntr-un sistem politic bazat pe o mbinare inedit ntre dou metode (ambele folosite n scop de integrare): metoda cooperrii interguvernamentale i metoda comunitar,41 deci este vorba de un proces decizional original per se.

II. B. Originalitatea cadrului instituional al UE n comparaie cu o organizaie internaional de cooperare

Pe parcursul acestui punct sunt analizate n mod concret deosebirile care exist ntre instituiile UE i organele unei OI de cooperare din punctul de vedere al componenei acestor organe, al atribuiilor cu care sunt nzestrate prin actele constitutive, al modului de adoptare al deciziilor i al actelor juridice emise de acestea. Astfel, sunt evideniate elementele de originalitate ale Parlamentului European n raport cu un organ plenar dintr-o OI de cooperare; Comisia European este comparat cu un organ executiv dintr-o asemenea OI; Consiliul European este analizat din perspectiva unei adunri generale dar i din perspectiva unui organ restrns dintr-o OI, denumit Consiliu (dei Consiliul UE nu este o instituie cu o compunere restrns), n timp ce Consiliul European este comparat cu un organ plenar dintr-o OI de cooperare. Nu este omis nici comparaia juridic dintre Preedinia UE i funcia de Secretar General dintro OI de cooperare. Totodat, sunt evideniate i elementele de originalitate ale Curii de Justiie din cadrul UE, n raport cu o instan judiciar aparinnd structurii instituionale a unei OI de cooperare. n ceea ce privete originalitatea PE n raport cu un organ plenar (organ privit n sens larg, ca adunare general, adunare parlamentar, comisie plenar), se poate spune c PE este mai degrab o instituie construit dup un model statal sau federal

41

Jean Louis Quermonne- op. cit., pag. 47-49, 8-9.

23

dect dup modelul unui organ dintr-o OI de cooperare42. PE aparine de un cadru instituional unic, funcionnd n interiorul unui sistem de guvernare politic multietajat (Uniunea European) care nu poate fi asimilat cu o OI. Sub aspectul actului constitutiv prin care a fost consacrat, PE a aprut prin prevederile tratatelor comunitare, care sunt adevrate carte constituionale pentru ordinea de drept comunitar i nu simple tratate internaionale supuse dreptului internaional general. Sub aspectul compunerii, PE este format ca un parlament naional, potrivit principiului alegerii membrilor prin sufragiu universal, direct i secret43, n vreme ce organele plenare ale OI de cooperare sunt formate din reprezentanii tuturor statelor membre. Deosebiri exist i sub aspectul atribuiilor cu care sunt nzestrate organele plenare din OI de cooperare fa de PE: astfel, dei ocup o poziie superioar n raport cu celelalte organe, fiind considerat organul suprem, adunarea general dintr-o OI de cooperare nu poate avea o autentic natur parlamentar i nici competenele de legiuitor ale PE (aici termenul de legiuitor fiind folosit n sens mai apropiat de rolul unui parlament naional). PE are un rol de autentic legiuitor european ntruct este asociat Consiliului UE n adoptarea de acte europene pe baza procrdurii codeciziei. n temeiul tratatelor n vigoare dar i al tratatului de la Lisabona, se observ cel mai bine natura juridic mixt a PE, sub aspectul criteriului funcional: astfel, PE exercit funcii bugetare i legislative (o natur juridic statal) dar i funcii de control politic ce l apropie de o adunare parlamentar dintr-o OI. Spre deosebire de unele structuri instituionale din OI de cooperare, unde adunarea poate fi organul suprem, PE ocup un loc distinct printre celelalte instituii UE, neputnd ns fi vorba de o ierarhie instituional n cadrul UE n care acesta s dein poziia suprem. Sub aspectul actelor juridice adoptate, exist multe deosebiri (att procedurale dar i privind natura juridic a actelor adoptate) ntre PE i un organ suprem dintr-o OI de cooperare. Trebuie s inem seama aici de actele juridice pe care PE le poate adopta n codecizie cu Consiliul UE, acte care au un caracter juridic supranaional, n vreme ce o adunare general dintr-o OI de cooperare nu deine competene spre a adopta acest tip de acte juridice. Asemnarea PE cu o adunare general dintr-o OI de cooperare este parial,
42

Francois Priollaud, David Siritzky- La Constitution Europenne. Texte et commentaires, La Documentation Franaise, Paris, 2005, pag. 33-34. 43 ntr-o opinie, PE este considerat singura autoritate legislativ internaional din lume care este aleas n mod direct. Cf. John McCormick- Understanding the European Union. A Concise Introduction, Palgrave, NY, 2002, pag. 105.

24

deoarece PE are o natur juridic mixt, combinnd elemente de tip statal sau federal pe care le-a preluat i le-a adaptat necesitilor sale, pn la crearea unui model original de parlament, specific UE. n ceea ce privete Comisia European, comparat cu un organ executiv restrns din cadrul unei OI de cooperare, observm c, dei Comisia poate fi privit ca un organ cu atribuii executive, dup ali autori aceasta apare ca elementul ce separ UE de categoria juridic a OI44. Comisia European este o instituie ce aparine de o entitate politic inedit, precum UE, care nu poate fi redus la o OI de cooperare. Comisia European a fost creata prin tratate comunitare care instituie o ordine juridic de integrare, cu un caracter supranaional n raport cu dreptul naional al statelor membre dar i n raport cu dreptul internaional ca drept de coordonare. Modalitatea de alegere a comisarilor europeni este una specific, n raport cu alegerea membrilor unui organ restrns executiv dintr-o OI de cooperare, prima realizndu-se dup o procedur particular (art. 214/TCE, n modificarea tratatului de la Nisa). Este vorba de o procedur original, care mbin elemente statale sau federale (aprobarea Comisiei Europene, n ansamblu, de PE). Natura juridic a funciei de comisar european este una specific, acetia reprezentnd interesul general european i nefiind reprezentani ai statelor membre. n plus, Comisia European poate fi demis n bloc de PE prin moiunea de cenzur, aspect care este mai degrab apropiat de nivelul naional i nu de cel al unei OI de cooperare. Sub aspectul atribuiilor, Comisia European depete cu mult modestul rol executiv al unui organ restrns dintr-o OI de cooperare, Comisia fiind un adevrat guvern european prin monopolul iniiativei legislative, prin rspunderea politic angajat n faa PE dar i prin natura sa juridic independent i supranaional45. n nicio OI de cooperare nu se ntlnete un organ similar Comisiei Europene46. Sub aspectul actelor juridice adoptate, Comisia European se distinge n raport cu un organ executiv restrns dintr-o OI de cooperare, prin faptul c poate emite acte de drept comunitar precum directiva sau decizia, care au valoare juridic obligatorie i un caracter supranaional. n schimb, organul unei OI de cooperare nu poate emite acte
44

Iordan Gh. Brbulescu- Uniunea European. Aprofundare i extindere, Cartea I- De la Comunitile Europene la Uniunea European, Ed. Trei, Bucureti, pag. 151. Philippe Manin- op. cit., pag. 213. 45 Charles Zorgbibe- Construcia european, Ed. Trei, trad. Sperana Dumitru, Bucureti, 1998, pag. 138. 46 Iordan Gh. Brbulescu- op. cit., pag. 152.

25

juridice avnd acest caracter supranaional. Comisia European prezint deci, un caracter profund original n raport cu un organ al unei OI de cooperare . n ceea ce privete Consiliul UE, acesta este comparat n lucrare cu dou tipuri de organe principale dintr-o OI de cooperare (cu adunarea general i cu un organ restrns). Consiliul UE este o instituie politic original, distinct sub mai multe aspecte ( natura juridic, acte adoptate, componen, atribuii, mod de funcionare) fa de organele unei OI de cooperare. Spre deosebire de un organ plenar, care este organul suprem ntr-o OI de cooperare, nicio prevedere din tratatele comunitare i modificatoare sau din tratatul de la Lisabona nu confer Consiliului UE acest statut. Mai degrab, am putea vorbi de o supremaie de facto a Consiliului UE, sub aspectul competenelor sale variate i a omniprezenei sale la nivelul politic european de guvernare, n raport cu alte instituii UE. Componena concret a Consiliului UE este variabil, n funcie de ordinea de zi formndu-se diferite tipuri de consilii, ceea ce l ndeprteaz de modelul unei adunri generale, n care toate statele sunt reprezentate i care nu are componen variabil de tip colegial. Prin competenele sale, Consiliul UE se deosebete de un organ plenar dintro OI de cooperare, numai dac ne referim la procedura codeciziei prin care Consiliul UE apare ca autenticul legiuitor european. n plus, potrivit tratatelor n vigoare, Consiliul UE se distinge de un organ plenar dintr-o OI de cooperare, organ incapabil s adopte acte legislative, n vreme ce Consiliul UE poate adopta acte legislative europene, obligatorii att pentru statele membre ct i pentru particulari, n funcie de natura specific a actului adoptat. La fel, dac ne referim la modul de adoptare al hotrrilor, observm c tratatele n vigoare impun n cazul Consiliului UE regula majoritii calificate, ca regul specific organizaiilor de integrare i sistemelor federale, ca o trstur ce distinge Consiliul UE fa de organul plenar al unei OI de cooperare. De asemenea, Consiliul UE se distinge i n raport cu un organ restrns, de exemplu, fa de Consiliul de Securitate din cadrul ONU. Acesta din urm este un organ al unei OI de cooperare n care statele membre nu au cedat drepturi suverane, punnd doar bazele unei cooperri interguvernamentale. Spre deosebire de Consiliul UE, care se poate reuni n mai multe formaiuni, neavnd o structur fix, Consiliul de Securitate ONU este format dintr-un colegiu de 5 membri permaneni i o structur cvasi- flexibil (cei 10 membri nepermaneni, alei de Adunare pentru 2 ani). Sub aspectul atribuiilor decizionale pe care le are Consiliul de Securitate al

26

ONU n materie de meninere a pcii i securitii internaionale, nu trebuie s realizm o similitudine cu atribuiile decizionale ale Consiliului UE n domeniul PESC (pilon interguvernamental din cadrul UE, ca entitate politic original). Din multiple puncte de vedere (sub aspectul entitii juridice de care aparin, al competenei, al funcionrii, al atribuiilor cu care sunt nzestrate prin actele constitutive, sub aspectul actelor juridice adoptate) ntre Consiliul de Securitate al ONU i Consiliul UE exist numeroase i profunde diferene juridice. n ceea ce privete originalitatea Consiliului European n comparaie cu un organ plenar dintr-o OI de cooperare, trebuie spus c primul a fost oficializat prin AUE/1987 ca o form de cooperare politic a statelor membre iniial a trei organizaii de integrare i ulterior, a fost instituionalizat prin tratatul de la Maastricht/1993, ca aparinnd cadrului instituional al UE. Sub aspectul componenei, Consiliul European se distinge de un simplu organ plenar dintr-o OI de cooperare, prin faptul c este compus din efi de stat sau de guvern din state care sunt membre ale unor OI de integrare cuprinse ntr-un ansamblu original cu dubl dimensiune (de integrare i interguvernamental). Atribuiile acordate Consiliului European fie n temeiul tratatelor n vigoare, fie n temeiul tratatului de la Lisabona sunt numeroase i variate, privesc activitile de mare importan ale Uniunii i spre deosebire de atribuiile unei adunri generale dintr-o OI de cooperare, trebuie s inem seama c ele sunt exercitate ntr-o entitate politic original, avnd i o latur de integrare. Asemnarea dintre Consiliul UE i organul plenar al unei OI de cooperare nu rezist nici n ceea ce privete modalitatea de adoptare a deciziilor (ntruct i organele plenare ale unei OI de cooperare pot folosi votul majoritar sau unanimitatea, fr a se modifica natura juridic a OI, pe cnd n cazul votului majoritar al Consiliului UE, acesta trebuie privit ca o modalitate de a contribui la evoluia procesului de integrare european). Este de asemenea, analizat n lucrare (seciunea 5), problema originalitii Preediniei UE n raport cu funcia de Secretar General dintr-o OI de cooperare, cu precizarea c, n temeiul tratatelor comunitare i modificatoare n vigoare putem vorbi de o Preedinie consacrat prin art. 4/TUE (Preedinia Consiliului European) i una menionat n art. 203/TCE referitor la Preedinia Consiliului UE. Sub aspectul atribuiilor Preediniei UE fa de cele ale Preediniilor OI de cooperare, exist

27

deosebiri juridice relevnd elementele specifice ale Preediniei UE ca preedinie a unei entiti politice inedite, avnd i o latur de integrare. n temeiul tratatelor comunitare i modificatoare n vigoare este consacrat i funcia de nalt Reprezentant PESC care este n acelai timp i Secretar General al Consiliului UE; Secretariatul General este un organ auxiliar, cu caracter tehnic, de pe lng instituia Consiliului UE, primul avnd o structur tipic unui organ similar al unei OI. n ceea ce privete ns Secretarul General al Consiliului UE, care este i nalt Reprezentant PESC, tratatul de la Lisabona l distinge n raport cu funcia de Secretar General conferit de tratatele n vigoare (referitor la participarea sa la troica PESC). Astfel, n temeiul acestui tratat, prin funcia de Preedinte al Consiliului Afacerilor Externe, naltul Reprezentant PESC devine practic, unul dintre Preedinii UE, Uniunea fiind privit ca o entitate politic avnd o dubl dimensiune (intereguvernamental i de integrare). n raport cu Secretarul General al unei OI de cooperare, naltul Reprezentant PESC se distinge, prin prisma tratatului de la Lisabona, prin natura sa juridic distinct, supranaional, fa de natura juridic de organ predominant tehnic al Secretarului General dintr-o OI de cooperare. Curtea de Justiie din cadrul UE este o alt instituie ce se distinge de o instan judiciar dintr-o OI de cooperare, att sub aspectul tipului de entitate de care aparine (Curtea de Justiie fcnd parte din cadrul instituional al UE, pe temeiul tratatelor n vigoare Uniunea fiind o entitate politic inedit n raport cu organizaiile de cooperare), ct i sub aspectul naturii sale juridice. Astfel, Curtea de Justiie exercit o jurisidicie obligatorie i exclusiv (spre deosebire de instanele judiciare internaionale 47), fiind de fapt, o jurisdicie de drept intern a sistemului Uniunii Europene. Jurisdicia Curii de Justiie din cadrul UE nu mai este exercitat pe baza principiului consimmntului liber al statului membru ci nltur orice alt modalitate de reglementare a diferendelor ntre statele membre. Jurisdicia Curii de Justiie, spre deosebire de jurisdiciile facultative ale instanelor jurisdicionale ale OI de cooperare, confer posibilitatea sesizrii acestei instane chiar i unilateral, mpotriva statelor membre. Ordinea juridic guvernnd activitatea, organizarea, componena i competena Curii de Justiie din cadrul UE, n raport cu o instan judiciar internaional, este o ordine juridic supranaional. Particularii pot sesiza direct Curtea de Justiie, ceea ce nu este permis de regul, n cazul
47

Iordan Gh. Brbulescu- op. cit., pag. 168. Augustin Fuerea- Instituiile Uniunii Europene, Universul Juridic, Bucureti, 2002, pag. 107.

28

instanelor judiciare ale OI de cooperare (cu excepia Curii Europene a Drepturilor Omului, care poate fi sesizat potrivit art. 34 /Convenia din 1950, de orice persoan fizic sau de orice grup de particulari care se pretinde victima unei nclcri de ctre una din naltele Pri contractante a drepturilor recunoscute n Convenie sau n Protocoalele sale). Competenele Curii de Justiie din cadrul UE, pe temeiul tratatelor n vigoare dar i al tratatului de la Lisabona, sunt complexe, depind cu mult pe cele ale unei instane judiciare aparinnd unei OI de cooperare. De exemplu, Curtea de Justiie din cadrul UE are atribuii apropiate de o curte constituional, emind hotrri ce formeaz o jurispruden a UE ce trebuie respectat de judectorii naionali ai statelor membre; tot Curtea asigur respectarea dreptului comunitar n interpretarea i aplicarea tratatelor comunitare i modificatoare. Prin caracterul executoriu al hotrrilor sale (de drept, prin natura juridic de hotrre emis de o instituie UE supranaional), Curtea de Justiie din cadrul UE se difereniaz fa de statutul juridic al unui organ jurisdicional dintr-o OI de cooperare. De asemenea, prin natura specific a relaiei pe care o are judectorul comunitar cu judectorul naional, n special n domeniul recursului prejudicial, ct i prin faptul c judectorul naional este considerat judector de drept comun n dreptul comunitar, se remarc o includere a nivelului judiciar naional n sistemul judiciar comunitar, ceea ce reprezint o alt trstur specific a funcionrii UE. Aceast particularitate nu o vom ntlni n cazul OI de cooperare care au un organ jurisdicional (CIJ/ONU, Curtea de Conciliere i Arbitraj /OSCE, CEDO), n care instana naional nu este considerat o treapt din sistemul jurisdicional propriu al OI respective (dac exist un astfel de sistem). UE, att pe baza tratatelor n vigoare, ct i din perspectiva tratatului de la Lisabona, reprezint o entitate original, care nu poate fi asimilat cu o OI de cooperare. Avnd n vedere ca instituiile UE au fost create pentru a funciona n cadrul unei construcii politice cu totul inedite, o entitate hibrid, complex i cu elemente de originalitate fa de toate modelele de organizare politic existente , putem considera c instituiile UE nu pot fi asimilate cu organele unei OI de cooperare.

29

II.C. Originalitatea cadrului instituional al UE n comparaie cu o organizaie internaional de integrare

Natura juridic a UE este doar parial inspirat din modelul de organizare i funcionare a OI, instituiile sale nu pot fi asimilate cu organele OI. Totui, exist o anumit tendin de apropiere a instituiilor UE mai degrab fa de organele OI de integrare, inclusiv datorit faptului, considerm noi, ca instituiile UE sunt n acelai timp i instituii comunitare (cu excepia Consiliului European), aparinnd CE i EURATOM. Aceste Comuniti sunt organizaii internaionale de integrare, care pun problema unui transfer de competene de la statele membre la nivelul de guvernare european. n temeiul tratatului de la Lisabona, dispare CE i este instituit o nou UE care beneficiaz de personalitate juridic expres i care devine succesoarea CE (noul art. 1, paragr. 3/TUE), Uniunea accentundu-i dimensiunea de integrare prin acest tratat reformist. Prin tratatul de la Lisabona, considerm c Uniunea se apropie mai mult de categoria OI de integrare, fr ns a i pierde trsturile originale i caracterul hibrid. n ceea ce privete originalitatea PE fa de un parlament dintr-o OI de integrare, trebuie s precizm c nu multe OI de integrare au n structura lor instituional un parlament similar PE. n general, OI de integrare sau sistemele regionale de integrare (cu puine excepii) au un profil economic i nu necesit o structura instituional complex precum cea a UE. De exemplu, este dificil de comparat un organ plenar denumit Conferina de Evaluare i Convergen (care nu are o natur de adunare parlamentar ci reprezint un organ specific ALADI) cu PE. n cazul UE, avem de-a face cu un cadru instituional original per se. De asemenea, trebuie s inem cont, atunci cnd ne referim la OI de integrare, de o perspectiv dinamic, s le privim ca fiind ntrun proces continuu de evoluie spre forme instituionale capabile s exprime o viziune original asupra integrrii politice sau economice din acea regiune. Nu trebuie s cdem n greeala de a interpreta aceste OI dintr-o perspectiv europocentrist. Chiar dac utilizm metoda comparatist, aceast comparaie ntre instituiile UE i organele unei OI de integrare nu trebuie folosit spre a dezavantaja din start toate organizaiile internaionale care nu respect modelul instituional european i deci, nu trebuie folosit pentru a respinge caracterul politic de integrare doar pentru c organele OI nu respect fidel sau nu se aseamn cu modelul instituional al UE. Chiar dac exist unele

30

asemnri juridice i politice ntre organele OI de integrare i instituiile UE, nu trebuie omise elementele de originalitate ale fiecrui model instituional, viziunea proprie asupra structurii i funcionrii organizaiei ca atare. PE este comparat n special cu Parlamentul Pan-African, organ din structura instituional a Uniunii Africane, sub aspectul componenei, al funcionrii, al modului de luare a deciziilor, a actelor juridice adoptate, al atribuiilor, reieind n final faptul c Parlamentul Pan-African nu a atins nc stadiul de evoluie necesar pentru a se asemna PE. n ceea ce privete originalitatea Comisiei Europene n raport cu un organ executiv din cadrul unei OI de integrare, reiterm faptul c fiecare structur instituional a unei OI este original n felul su, neputndu-se realiza o comparaie juridic ntre dou organe identice, n ceea ce privete componena, atribuiile, funcionarea, actele, juridice adoptate sau modalitatea de luare a decizilor. nc de la nceput, trebuie afirmat originalitatea Comisiei Europene n raport cu un organ executiv din cadrul unei OI de integrare, att prin natura politic a entitii de care aparine (o entitate politic original i complex precum UE, un adevrat sistem politic multi-etajat, care nu poate fi asimilat cu o OI de integrare) ct i prin actul constitutiv. Astfel, Comisia European este consacrat prin tratatele comunitare considerate adevrate carte constituionale de jurisprudena CJCE, n vreme ce, n cazul altor OI regionale, actul constitutiv este un tratat internaional guvernat de dreptul internaional general. Comisia European se distinge totodat de organele executive dintr-o OI de integrare prin caracterul su supranaional, caracter ce nu se regsete n cazul organelor cu atribuii sau componen similar Comisiei Europene, organe care funcioneaz n cadrul OI de integrare. Multe din aceste organe nu sunt similare dect parial (fie prin denumire, fie prin componen, fie prin atribuii) Comisiei Europene i este adesea dificil s le calificm ca organe supranaionale sau ca guverne regionale, dei aparin unor OI de integrare. n mod surprinztor, acest tip de organizaii prefer un model interguvernamental de organizare i funcionare a organului respectiv, ce ar corespunde doar parial Comisiei Europene privite ca guvern european. Comisia European este o instituie fr echivalent n nicio OI, inclusiv sub aspecte precum: dreptul de iniiativ legislativ/art. 251/TCE, alturi de deinerea de competene executive (administrarea fondurilor i programelor europene; executarea

31

bugetului comunitar). Comisia are i competene n domeniul judiciar, prin faptul c declaneaz anumite proceduri juridice n cazul n care statele membre ori Consiliul UE nu i ndeplinesc sau i ndeplinesc defectuos obligaiile ce le revin conform tratatelor n vigoare. Comisia European are i competene sancionatorii, prin aplicarea de amenzi pentru operatorii economici care nu se conformeaz directivelor sau deciziilor sale dar i prin aplicarea de sanciuni n domeniul concurenei . n ceea ce privete elementele de originalitate ale Consiliului UE n raport cu un organ similar dintr-o OI de integrare, trebuie spus c numeroase OI de integrare dein n structura lor instituional un Consiliu de Minitri sau un organ similar ntr-o oarecare msur, Consiliului UE. Cu toate acestea, ntre Consiliul UE i organele similare din OI de integrare exist diferene referitoare la natura entitii de care aparin fiecare n parte: n cazul Consiliului UE avnd de-a face cu o entitate politic original i complex precum UE, n al doilea caz, putnd fi vorba de un acord nfiinnd o zon de liber schimb, o comunitate economico-politic sau de o asociaie de state cu obiective de integrare. Organizaiile internaionale sau entitile cu elemente de integrare urmeaz reguli specifice de organizare i de funcionare, inclusiv n ceea ce privete Consiliul interguvernamental din structura lor instituional, ceea ce nu ne permite s vorbim, nici chiar n cazul prelurii modelului de organizare i de funcionare al Consiliului UE, de o imitare a acestui model ci de o adaptare a acestuia, n funcie de nevoile specifice i de profilul original al entitii respective . n raport cu un organ similar din cadrul unei OI de integrare, Consiliul European, o alt instituie din cadrul UE, prezint elemente de originalitate. Calificat de unii autori 48 drept o instituie cu un caracter interguvernamental, rezultat al unui proces istoric, o structur supra-instituional nfiinat n vederea asigurrii unei mai bune cooperri politice la nivel nalt ntre statele membre, Consiliul European este consacrat ca un organ sui generis, prin componena sa i prin funciile sale neputnd fi confundat cu Consiliul UE49.

48

Jean Louis Burban- Les institutions europenes, Librairie Vubert, Paris, 2002, pag. 18. Augustin Fuereaop. cit., pag. 41. 49 Philippe Manin- op. cit., pag. 199.

32

Consiliul European este preluat i de tratatul de la Lisabona, devenind o instituie politic a noii UE ca sistem politic complex, deosebindu-se de organele unei OI de integrare ct i de cele create n cadrul unui acord de integrare economic. n raport cu ntrunirile efilor de state i de guverne sau cu alte Consilii interguvernamentale, singurul Consiliu care are parial o natur juridic supranaional (prin componena sa, care cuprinde i Preedintele Comisiei Europene) dar i prin apartenena sa la un sistem politic mult mai evoluat pe calea integrrii statelor europene, este Consiliul European. i sub apectul atribuiilor sale, se poate spune c natura variat a acestora i confer Consiliului European un loc specific ntre instituiile UE, distingndu-l totodat, de organele similare din acordurile de integrare sau din OI de integrare. Trebuie s remarcm i faptul c instituia UE la care ne referim aci (Consiliul European) nu poate adopta acte juridice avnd coninut legislativ precum regulamentele. Nici organele similare din OI de integrare nu pot adopta legi supranaionale,ns aceasta deoarece aparin unor entiti politico-economice aflate la un nivel inferior de integrare comparativ cu UE. Cu toate acestea, unele Consilii interguvernamentale dein un adevrat monopol n materia adoptrii actelor normative n cadrul OI respective. Departe de a fi un organ similar celor din cadrul OI de integrare, Consiliul European este o instituie politic special att prin apartenena sa la un sistem politic original ct i ca efect al evoluiei procesului de integrare european n raport cu alte procese de integrare de pe glob. De asemenea, n lucrare este analizat la seciunea 5, originalitatea Preediniei UE n raport cu anumite organe politice similare din OI de integrare, dei nu este menionat ca o instituie distinct printre celelalte instituii menionate n cadrul instituional al UE (art. 5/TUE). n schimb, gsim referiri la Preedinie n art. 24/TUE n modificarea tratatului de la Nisa, prin care Consiliul UE poate s autorizeze Preedinia s nceap negocierile privind ncheierea unui acord cu unul sau mai multe state sau cu OI. n varianta tratatului de la Lisabona, Preedinia UE, ca instituie politic distinct, nu este consacrat n mod expres, dovad c nu s-a dorit concretizarea tendinei federaliste europene, de transformare a UE ntr-o structur statalizat, dotat cu un preedinte.

33

Sub aspectul modului de organizare, trebuie remarcat c nu toate OI de integrare prevd n structura lor instituional stabilit prin actul constitutiv, o Preedinie a organizaiei ca atare. n schimb, ntlnim Secretariate Generale conduse de un Secretar General, ns nu vom gsi consacrate n actele lor constitutive, n mod expres, instituia Preedintelui sau a Preediniei. Aceasta este o dovad c procesul de integrare din alte regiuni i are specificitatea sa n fiecare caz n parte, neilustrnd o tendin universal de evoluie a acestor entiti politice sau economice spre un stat federal n care instituia Preediniei s fie consacrat expres, printr-o constituie. n cazul OI de integrare, observm c se prefer fie o adoptare a modelului instituional al Secretarului General, precum n OI de cooperare, ceea ce tempereaz avntul integrrii prin evitarea crerii unei adevrate funcii sau instituii politice supranaionale, fie observm c se prefer metoda folosit n UE (anume ca Preedinii sau Preedintele unei instituii politice s exercite i funcii ce ar reveni unui Preedinte al Uniunii sau al OI ca atare). Dei Preedinia UE nu este nominalizat sau reglementat ca atare n tratatul de la Lisabona, ea exist implicit i prezint numeroase elemente de originalitate sub aspectul componenei sale mixte, al modului diferit de desemnare, al fiecrui element din structura sa instituional, al duratei mandatului, al competenelor exercitate de fiecare element instituional n parte, ceea ce distinge implicit UE fa de categoria OI de integrare. Seciunea 6 analizeaz elementele de originalitate ale Curii de Justiie din cadrul UE fa de o instituie judiciar dintr-o OI de integrare. Astfel, observm c n afar de Uniunea African, care are o Curte de Justiie, mai exist i alte organe judiciare n structura instituional a OI de integrare sau a sistemelor de integrare regional: Curtea de Justiie din cadrul ECOWAS, creat n 1991, Curtea Centroamerican de Justiie din cadrul SICA; Curtea de Justiie a Comunitii Andine; Curtea de Justiie COMESA, creat n 1994. n ciuda naturii lor de integrare, care le apropie de Curtea de Justiie din cadrul UE, aceste organe judiciare prezint anumite particulariti, sub aspectul compunerii, al atribuiilor, al funcionrii lor. Trebuie avut permanent n vedere gradul diferit de evoluie pe care fiecare din sistemele de integrare analizate l-a atins ct i diferenele instituionale fundamentale dintre acestea sub aspectul structurii interne, al atribuiilor

34

organelor acestor sisteme. n acelai timp, trebuie remarcat extrema diversificare a atribuiilor unei curi de justiie dintr-o OI de integrare: de la competene tipice unei instane judiciare naionale, la cele exercitate de o curte internaional dintr-o OI de cooperare (soluionarea diferendelor dintre statele membre sau ntre state membre i state tere). Aceste curi de justiie din cadrul OI de integrare au i atribuii legate de un tribunal arbitral: soluionarea diferendelor izbucnite ca urmare a aplicrii i interpretrii contractelor, conveniilor sau acordurilor ncheiate ntre organele OI de integrare i teri. Printre particularitile unei curi de justiie dintr-o OI de integrare remarcm: lipsa atribuiilor de tribunal consultativ pentru Curtea de Justiie din cadrul UE sau posibilitatea de deschidere a unui recurs n anulare de ctre Comitetul Regiunilor i parlamentele naionale n faa CJCE, avnd ca obiect actele legislative considerate contrarii principiului subsidiaritii, aspecte care nu se regsesc n alte sisteme de integrare. Aceste aspecte, precum i altele scot n eviden specificitatea sistemului jurisdicional european n raport cu sistemele jurisdicionale din cadrul OI de integrare.

II. D. Propuneri de calificare a Uniunii Europene

n cuprinsul acestui punct sunt explorate cteva din definiiile date de doctrin Uniunii Europene, pentru a ne ajuta s identificm acele elemente definitorii naturii politice speciale a UE, elemente capabile s ne orienteze n realizarea unei definiri adecvate a Uniunii. Este dificil s ncadrm UE ntr-o categorie juridic sau alta din cele existente n dreptul internaional (stat, organizaie internaional, asociaie de state), deoarece n doctrin exist numeroase controverse cu privire la acest subiect. Orice ncercare de definire juridic riguroas a UE ar fi parial sortit eecului, deoarece s-ar observa c Uniunea deine unele elemente specifice unui stat, fie specifice unei OI sau specifice unei confederaii, ns s-ar observa n acelai timp, i faptul c Uniunea nu se poate reduce la unul din aceste elemente, cu ignorarea originalitii i a complexitii naturii sale. Uniunii Europene nu i lipsesc anumite similitudini cu OI, ns nu poate fi redus la aceasta, tocmai datorit caracterului sui generis50 pe care l are.
50

Coord. LucianaAlexandra Ghica- Enciclopedia Uniunii Europene, Ed. Meronia, Bucureti, 2005, pag. 25.

35

Uniunea este un fenomen nou, care scap incidenei dreptului internaional, dar n acelai timp, Uniunea poate fi considerat i ca un fenomen constituional nou, deoarece a luat forma unei federaii, fr ns a accede la calitatea de stat dar i pentru faptul c Uniunea nu are suveranitate51 (practic, realizndu-se o disociere dintre federalism i stat). Uniunea este astfel, din aceast perspectiv, o form de federalism ce a depit statul . UE este mai mult dect o OI i dect un stat, deoarece, aa cum s-a artat i n doctrin, se bazeaz pe un tip de cooperare ce duce la transferul autoritii decizionale la nivelul european, depindu-se stadiul de interguvernamentalism n favoarea celui de supranaionalism52. Aceast nou form de cooperare, se arat n doctrin, duce la crearea unui nou nivel de autoritate, autonom, situat deasupra statului, avnd puteri coercitive ce sunt independente fa de stat. Originalitatea i complexitatea UE i implicit, a instituiilor sale, ndeprteaz Uniunea nu doar de categoria OI ci i de stat, de federaie, de confederaie sau de o simpl asociaie de state. Tendina doctrinei recente este aceea de a considera Uniunea ca un sistem de guvernare colectiv. Trebuie s inem cont i de dinamismul UE, care contrazice vocaia spre rigurozitate, preferina pentru situaiile clare, obinuina juristului pentru o analiz static a UE. Uniunea exprim tocmai diferena dintre o fotografie i un film, deoarece ea este o etap a unei uniuni fr ncetare mai strnse ntre popoarele Europei. 53 Considerm c UE nu poate fi definit de o manier riguroas, fiind o construcie politic nefinisat. n acelai timp, Uniunea poate fi privit ca un proces mixt, evolund prin folosirea simultan a dou metode distincte (una de integrare i una interguvernamental).

Concluzii
n cuprinsul lucrrii s-a ncercat identificarea acelor puncte de asemnare i a deosebirilor dintre instituiile UE i organele din structura instituional a unei OI, printro comparaie din care s reias specificitatea cadrului instituional al UE. Instituiile UE
51 52

Jean Paul Jacqu- Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, Paris, 2003, pag. 13-14. John Mc Cormick- op. cit., pag. 5-6. 53 Ion Jinga- op. cit., pag. 40.

36

se deosebesc de organele unei OI sub un dublu aspect: pentru c aparin unei entiti politice inedite i complexe precum UE dar i pentru c ele sunt structurate i funcioneaz dup reguli proprii. Aceste reguli aparin unui drept comunitar ca ordine juridic specific procesului de integrare european i nu aparin normelor de drept internaional. Uniunea European, prin complexitatea sa, prin modul de funcionare al instituiilor sale, ct i prin faptul c aceste instituii stau sub incidena unui drept de integrare, se deosebete de categoria OI, fiind mai degrab un tip original de sistem politic multi-nivel. n ciuda anumitor asemnri ntre instituiile UE i organele OI, aceste asemnri nu determin fundamental caracterul UE ca OI i nici nu pot duce la definirea cert a instituiilor UE ca organe ale OI. Privind UE din prisma calificrii sale ca sistem politic complex, putem s identificm, sub aspect instituional, un profil juridic original pentru instituiile sale, ca instituii combinnd att elemente statale ct i elemente ntlnite n cazul organelor OI. Cadrul instituional al UE, indiferent de soarta tratatului de la Lisabona, va rmne ns unul original, sustrgndu-se unei ncadrri juridice clare n vreunul din actualele modele de organizare instituional. Dinamica instituiilor UE, consecin a reformelor instituionale succesive, nu va produce, n opinia noastr, efecte majore asupra caracterului original al instituiilor UE n sensul de a le reduce la statutul unor simple organe ale OI. Evoluia Uniunii ctre o etap mai accentuat de federalizare sau dimpotriv, ctre un multilateralism predominant, nu va putea elimina acest caracter juridic original pe care instituiile UE l dein nc de la apariia lor, deoarece UE se ndreapt progresiv, n opinia noastr, ctre un model de organizare politic total diferit de cele existente, model ce nu i-a primit nc o denumire i nici o definire adecvat.

Elemente de originalitate ale lucrrii: Aprofundarea analizei juridice referitoare la distincia dintre organizaiile internaionale de cooperare i cele de integrare (punctul I B), sub aspectul actelor juridice adoptate; sub aspectul structurii instituionale a acestor OI; sub aspectul componenei organelor OI de cooperare i a celor de integrare; sub aspectul atribuiilor organelor OI de cooperare i OI de integrare; sub aspectul modului de 37

luare al deciziilor; sub aspectul relaiei OI cu statele membre, aspecte ne- tratate sau insuficient tratate n doctrina de drept internaional general Aprofundarea comparaiei instituiilor UE cu organele OI de integrare sau a entitilor cu o latur de integrare, aspect insuficient tratat n doctrina actual referitoare la UE (punctul II B) ncercarea de a oferi o definire ct mai cuprinztoare a naturii originale i complexe a Uniunii Europene (punctul II D)

38