CLAUZELE DE DREPT PUBLIC N

CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
Ctlin-Silviu SRARU

Ctlin-Silviu SRARU
Lect. univ. dr., Departamentul de Drept, Academia de Studii
Economice, Bucureti, Romnia
Membru n Societatea de Legislaie Comparat din Paris,
Arbitru la Curtea de Arbitraj Comercial Internaional de pe lng
Camera de Comer i Industrie a Romniei
Tel.: 0040-213-191.900
E-mail: catalinsararu@yahoo.com

Public Law Clauses

in Administrative Contracts
Abstract
The article analyzes the main public law clauses contained in administrative contracts: the clause
applying the principle of financial equilibrium in administrative contracts; the right of contracting public
authority to modify unilaterally the regulatory part
of the contract; ensure the functioning of the public
service under continuity and permanence; the right
to control the contracting public authority; clause
on the right of the contracting public authority over
return goods; unilateral denunciation clause of the
administrative contract for achieving public interest.
The article highlights the importance and role of the
public law clauses in administrative contracts.
Keywords: public law, administrative contract,
contract clauses, contractual balance, public interest, public service.

Revista Transilvan
de tiine Administrative
1(34)/2014, pp. 98-112

98

1. Noiuni introductive
Contractul administrativ reprezint acordul de voin ntre o autoritate public
sau un mputernicit al acesteia i una sau mai multe persoane fizice sau juridice, de
drept privat sau de drept public, prin care se urmrete realizarea unui interes public
i cruia i se aplic un regim special, de drept administrativ (Sraru, 2009, p. 68). Prin
urmare, un contract poate fi calificat ca fiind administrativ n condiiile n care (Sraru,
2009, pp. 503-504; Iorgovan, 2005, pp. 116-119):
a. cel puin o parte contractant este o autoritate public, un stabiliment public
sau un stabiliment de utilitate public;
b. obiectul contractului l constituie realizarea unei activiti de interes public,
care poate consta n: prestarea unui serviciu public; efectuarea unei lucrri publice; punerea n valoare a unui bun proprietate public, realizarea de achiziii
publice etc.;
c. cuprinde clauze reglementare, de drept public, stabilite prin lege sau acte
administrative unilaterale n scopul ocrotirii intereselor publice i clauze
convenionale, negociate de pri.
Tipologia contractelor administrative este din ce n ce mai variat, n funcie de
evoluia nevoilor societii. Astfel, sunt incluse n prezent n categoria contractelor
administrative (Sraru, 2013): contracte de concesiune i de achiziii publice, contracte
de atribuire a folosinei unor bunuri din domeniul public, contracte de management
public, contracte de parteneriat public-privat, contracte de mprumut public i actele
de constituire a structurilor asociative ale autoritilor publice.
n condiiile n care actele de gestiune public sunt ntr-o continu diversificare,
existnd din ce n ce mai multe reglementri care impun autoritilor publice ncheierea
unor contracte administrative prin care se deruleaz importante fonduri i se antreneaz
rspunderi juridice, apreciem c o analiz a clauzelor contractuale de drept public
cuprinse n contractele administrative este imperios necesar.
Cele mai importante clauze de drept public care vor fi analizate n cele ce urmeaz
sunt: clauza de aplicare a principiului echilibrului financiar n contractele administrative, dreptul autoritii publice contractante de a modifica n mod unilateral partea reglementar a contractului, asigurarea funcionrii n regim de continuitate i permanen
a serviciului public, dreptul de control al autoritii publice contractante, clauza cu
privire la dreptul autoritii publice contractante asupra bunurilor de retur, clauza de
denunare unilateral a contractului administrativ pentru realizarea unui interes public.
2. Clauza de aplicare a principiului echilibrului financiar
n contractele administrative
ntr-un contract administrativ aceast clauz se poate regsi sub forma urmtoare:
n situaia n care autoritatea public agraveaz prin fapta sa condiiile contractuale
sau cnd mprejurri de ordin economic imprevizibile la momentul ncheierii contractului i independente de voina prilor afecteaz clauzele contractuale, contractantul
are dreptul la compensaie.
99

2.1. Noiunea de echilibru financiar n contractele administrative

Un rol important n concilierea interesului public cu interesul privat n contractele
administrative l joac pstrarea echilibrului financiar.
Pentru explicarea principiului echilibrului financiar, este necesar o analiz a drepturilor conferite contractanilor. Astfel, autoritatea public poate conferi contractanilor
unele avantaje care constau n:
facilitarea executrii obligaiilor, prin conferirea unor prerogative de putere public perceperea unor taxe pentru servicii, punerea la dispoziie a terenului pentru
organizarea de antiere etc.
contractul conine i fixarea bazei de remuneraie a contractanilor. Putem fi n
prezena unui pre fix, a unuia ajustabil sau a unui pre revizuibil. Dac autoritatea
public dispune de prerogativa de a modifica clauzele reglementare n mod unilateral, inclusiv cele referitoare la pre, n contrapartid contractanii sunt aprai
de principiul echilibrului financiar al contractului.
Principul echilibrului financiar se justific prin anumite raiuni (Oroveanu, 1995,
p. 161):
acest principiu constituie expresia voinei prilor, fiind un fundament al contractului prin care se admite realizarea unor beneficii de ctre contractant;
echilibrul financiar funcioneaz n interesul serviciului public. Dac autoritatea
public ar uza de puterea sa de a modifica obligaiile contractantului, fr s-i
acorde indemnizaii compensatorii sau dac autoritatea public s-ar dezinteresa
de modul de funcionare din punct de vedere financiar al contractului, deficitele
persistente ar putea constrnge pe contractant s opreasc continuarea serviciului;
echilibrul financiar reunete cele dou elemente ale contractului administrativ
interesul public i interesul privat asigurnd sinteza ntre faptul c este vorba de
un serviciu public i, n acelai timp, de o ntreprindere particular.
Principiul echilibrului financiar este o cale prin care lucrurile sunt meninute n
aceeai stare (rebus sic stantibus), prevenind ruperea raporturilor contractuale.
n contractele administrative principiul echilibrului financiar este consacrat i pe cale
jurisprudenial. Astfel, prin Decizia civil nr. 1327 din 15 mai 20021 Curtea de Apel
Timioara a respins recursul declarat de prta societate comercial mpotriva deciziei
civile nr. 103/A din 21 februarie 2002 pronunat de Tribunalul Arad. S-a reinut c
prima instan a respins aciunea formulat de reclamantul Consiliul Local al comunei
V. mpotriva prtei, avnd ca obiect rezilierea contractului de concesiune, ntruct,
potrivit art. 6 din contractul de concesiune, redevena a fost stabilit la suma de 1.675.000
lei pentru ntreaga perioad a concesiunii, respectiv pentru 49 de ani. Instana de apel
a schimbat sentina primei instane, a admis aciunea i a dispus rezilierea contractului
de concesiune ncheiat de pri, oblignd totodat pe prt s plteasc reclamantului
redevena neachitat, reinnd c n schimbul terenului concesionat pentru o perioad

1 Publicat n SET nr. 2/2002 al Curii de Apel Timioara.

100

de 49 de ani prta trebuia s plteasc o redeven de 1.675.000 lei lunar, ns nu i-a

ndeplinit aceast obligaie. Examinnd recursul declarat de prt, Curtea a apreciat
c este nentemeiat reinnd faptul c din redactarea textului art. 6 din contractul de
concesiune, potrivit cruia suma de 1.675.000 lei reprezentnd plata concesiunii se va
face n termen de 1 an, rezult c redevena s-a stabilit anual, iar nu pentru ntreaga
perioad a concesiunii, aa cum susine prta. Potrivit art. 32 din Legea nr. 219/1998
privind regimul concesiunilor (n prezent aceste dispoziii sunt preluate de art. 54 din
O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
public), relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul
echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre
avantajele care sunt acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse. Pe de alt
parte, conform art. 970 C.civ. din 1864, conveniile trebuie executate cu bun-credin
i oblig nu numai la ceea ce este expres ntr-nsele, dar i la toate urmrile ce legea
d obligaiei dup natura sa. Din aceste norme de interpretare i din legea privind
regimul concesiunilor instana de apel n mod corect a reinut c redevena pentru
concesiune de 1.675.000 lei nu poate fi dect anual, iar nu pentru cei 49 de ani, ct
este durata concesiunii.
Principiul echilibrului financiar al contractului administrativ se fundamenteaz pe
dou teorii jurisprudeniale: cea a faptei prinului i cea a impreviziunii.
Teoria faptei prinului pleac de la condiiile executrii clauzelor contractuale.
Astfel, autoritatea public (prinul) poate agrava prin fapta sa condiiile contractuale, caz n care este obligat s asigure contractantului o indemnizaie compensatorie
egal cu prejudiciul suferit. Pentru aplicarea acestei teorii este necesar ca modificarea
unilateral a clauzelor contractuale s provin de la autoritatea public contractant
alea administratif, deoarece atunci cnd condiiile care modific echilibrul iniial al
contractului sunt impuse de un eveniment economic excepional, suntem n situaia
aplicrii teoriei impreviziunii alea economique.
Teoria impreviziunii ia n considerare modificrile de ordin economic care pot afecta
executarea contractului i pe care prile nu le-au putut anticipa n momentul ncheierii
contractului (creterea preurilor materiilor prime, nrutirea condiiilor de trai cu
oglindire n venituri ca urmare a unei mari crize politice, sociale, internaionale, stare
de rzboi etc.). Pe cale jurisprudenial s-a stabilit c este n interes public ca executarea
contractului administrativ s aib continuitate i s se realizeze n condiiile economice
date, oblignd autoritatea public s verse contractantului o indemnizaie care s-i
asigure posibilitatea de executare.
Pentru aplicarea teoriei impreviziunii se cer a fi ndeplinite cumulativ trei condiii
(Auby, 1975-1976, pp. 195-196):
1. prile, avnd un raionament rezonabil, s nu poat prevedea situaia cu caracter excepional la momentul ncheierii contractului;
2. faptul respectiv s fie independent de voina prilor; i
3. faptul s bulverseze condiiile de executare ale contractului.
101

Teoria impreviziunii este o consecin a principiului c serviciile publice trebuie s-i

desfoare activitatea n mod continuu i permanent i o urmare a regulii c contractanii
particulari care au investit capitaluri pentru a face s funcioneze aceste ntreprinderi
publice s nu fie expui, din cauza unor evenimente imprevizibile, falimentului. Prin
urmare, n cazul contractelor administrative, ndeosebi n cazul celor de concesionare
a unui serviciu public, impreviziunea nu poate constitui o cauz de neexecutare a
obligaiei avnd ca i consecin ntreruperea serviciului public, ci ea poate doar justifica o indemnizaie de impreviziune, dac dezechilibrul contractual poate fi limitat
n timp (Deleanu i Deleanu, 2000, p. 341).
Impreviziunea se deosebete de fora major. Particularul contractant nu rspunde
de executarea obligaiilor n cazul de for major care face imposibil din punct de vedere material ndeplinirea sarcinii luate prin contract. Fora major este acel eveniment
imprevizibil n mod normal i independent de voina prilor care face imposibil material executarea obligaiei contractuale. Fora major se deosebete astfel de impreviziune,
pentru c n cazul acesteia din urm obligaia nu este imposibil de executat, ci doar mai
oneroas. n caz de for major, particularul contractant nu poate s-i execute obligaia
i, deci, nu rspunde. Prin urmare, fora major duce la suspendarea sau la ncetarea
efectelor contractului. Dac fora major face s dispar obiectul contractului, acesta va
nceta de plin drept fr a antrena rspunderea vreunei pri. ndeplinirea contractului
va fi suspendat n perioada de aciune a forei majore, dar fr a prejudicia drepturile
ce li se cuveneau prilor pn la apariia acesteia. Dac fora major acioneaz sau
se estimeaz c va aciona o perioad ndelungat, n condiiile contractuale, fiecare
parte va avea dreptul s notifice celeilalte pri ncetarea de plin drept a contractului,
fr ca vreuna dintre pri s poat pretinde celeilalte daune-interese.
2.2. Efectele aplicrii principiului echilibrului financiar
Existena unor situaii de impreviziune sau a faptei prinului au ca efect restabilirea echilibrului contractual prin acordarea de ctre judector a unei indemnizaii
contractanilor particulari, pltit acestora de ctre autoritatea public. Pentru a obine indemnizaia de impreviziune, contractantul nu trebuie s ntrerup executarea
contractului. Situaia respectiv are un caracter temporar, astfel nct n cazul n care
deficitul devine definitiv i redresarea economic nu mai este posibil, prile vor solicita judectorului s pronune rezilierea contractului (Hotrrea Consiliului de Stat
francez din 9 decembrie 1932, Compagnie des Tramways de Cherbourg n Moderne,
2001, pp. 157-159).
n contractele administrative, contractantul particular fiind un colaborator al
autoritii publice n vederea realizrii nevoilor sociale, aceasta nu are interes s-l
lase s se ruineze. Ruinarea acestuia ar nsemna dispariia unui colaborator i preluarea sarcinilor acestuia de ctre autoritatea public, care de cele mai multe ori nu este
pregtit n acest scop.
Impreviziunea se deosebete de fora major. Particularul contractant nu rspunde
de executarea obligaiilor n cazul de for major care face imposibil din punct de ve102

dere material ndeplinirea sarcinii luate prin contract. Fora major este acel eveniment
imprevizibil n mod normal i independent de voina prilor care face imposibil material executarea obligaiei contractuale. Fora major se deosebete astfel de impreviziune,
pentru c n cazul acesteia din urm obligaia nu este imposibil de executat, ci doar mai
oneroas. n caz de for major, particularul contractant nu poate s-i execute obligaia
i, deci, nu rspunde. Prin urmare, fora major duce la suspendarea sau la ncetarea
efectelor contractului. Dac fora major face s dispar obiectul contractului, acesta va
nceta de plin drept fr a antrena rspunderea vreunei pri. ndeplinirea contractului
va fi suspendat n perioada de aciune a forei majore, dar fr a prejudicia drepturile
ce li se cuveneau prilor pn la apariia acesteia. Dac fora major acioneaz sau
se estimeaz c va aciona o perioad ndelungat, n condiiile contractuale, fiecare
parte va avea dreptul s notifice celeilalte pri ncetarea de plin drept a contractului,
fr ca vreuna dintre pri s poat pretinde celeilalte daune-interese.
3. Dreptul autoritii publice contractante de a modifica n mod unilateral
partea reglementar a contractului
ntr-un contract administrativ aceast clauz se poate regsi sub forma urmtoare:
(1) Autoritatea public contractant are dreptul de a modifica unilateral partea reglementar a contractului, cu notificarea prealabil a contractantului, din motive legate
de interesul naional sau local, dup caz. n cazul n care modificarea unilateral a
contractului i aduce un prejudiciu, contractantul are dreptul s primeasc n mod
prompt o despgubire adecvat i efectiv. n caz de dezacord ntre autoritatea public
contractant i contractant cu privire la suma despgubirii, aceasta va fi stabilit de
ctre instana de contencios administrativ competent. (2) Modificarea unilateral nu
trebuie s fie incompatibil cu modul de gestiune a serviciului/bunului/lucrrii public/
publice i nici nu trebuie s schimbe obiectul contractului. Dreptul de modificare unilateral a prii reglementare a contractului nu poate fi restrns prin acordul prilor.
3.1. Modificarea unilateral a contractului administrativ
n contractele administrative se gsesc, de regul, clauze contractuale i clauze
reglementare. n ceea ce privete clauzele contractuale, contractul poate fi modificat
prin acordul comun al prilor. Clauzele reglementare pot fi modificate unilateral de
autoritatea public contractant.
Autoritatea public contractant poate s modifice unilateral contractul cu notificarea
prealabil a contractantului atunci cnd interesul public o cere. n cazul n care modificarea unilateral a contractului i aduce un prejudiciu, contractantul are dreptul s
primeasc n mod prompt o despgubire adecvat i efectiv. n caz de dezacord ntre
autoritatea public i contractant cu privire la suma despgubirii, aceasta va fi stabilit
de ctre instana judectoreasc competent. Acest dezacord nu poate, n niciun caz,
s permit contractantului s se sustrag obligaiilor sale contractuale.

103

3.2. Fundamentarea dreptului de modificare unilateral

Dreptul autoritii publice contractante de a modifica unilateral partea reglementar
a contractului se fundamenteaz pe dreptul su exclusiv de a constata modificarea
interesului public i de a adapta n consecin serviciul public. Contractantul nu va
putea contesta oportunitatea msurii. Acest drept al administraiei nu poate fi exercitat
discreionar, ci numai dac respectiva modificare este cerut de o mai bun adaptare
a contractului la necesitile satisfacerii interesului public.
Autoritile publice competente organizeaz serviciile publice, n regim de drept
public, n scopul satisfacerii unui interes public. n msura n care autoritatea contractant constat o modificare a interesului public, aceasta poate, prin acte administrative
de autoritate, s modifice condiiile de desfurare a serviciului public ori chiar s desfiineze serviciul public, modificnd sau, dup caz, punnd capt contractului. Acest
drept nu poate fi restrns sau limitat prin contractul administrativ.
3.3. Noiunea de parte reglementar
Legislaia face referire la noiunea de parte reglementar atunci cnd se refer la
contractul de concesiune a bunurilor proprietate public, artnd c aceasta cuprinde
clauzele prevzute n caietul de sarcini (art. 44 alin. (2) lit. a) din Normele de aplicare
a O.U.G. nr. 54/2006 aprobate prin H.G. nr. 168/2007). n ceea ce privete coninutul
caietului de sarcini, acesta cuprinde att elemente obligatorii, cum ar fi condiiile de
exploatare a concesiunii i obiectivele de ordin economic, financiar i de mediu, investiiile pe care concesionarul este obligat s le realizeze, clauzele financiare i de
asigurri, regimul bunurilor utilizate de concesionar n derularea concesiunii, ct i
elemente facultative, referitoare la redevena minim i calculul acesteia, modul de
organizare a concesionarului, cuantumul garaniilor, ncetarea contractului, precum
i orice alte condiii specifice.
Avnd n vedere c autoritatea concedent are dreptul de a modifica unilateral
partea reglementar, s-ar putea concluziona c autoritatea concedent are dreptul s
modifice oricare dintre prevederile caietului de sarcini incluse automat n contractul
de concesiune, inclusiv clauzele financiare i de asigurri ori cuantumul garaniilor
ce trebuie depuse de concesionar, precum i orice condiie specific, stabilit de
concedent. O astfel de interpretare nu poate fi acceptat deoarece, pe de o parte, contravine raiunii de a fi a prii reglementare a contractului, care ar trebui s se limiteze
la acele prevederi legate indirect de satisfacerea interesului public, i, pe de alt parte,
constituie o extindere nejustificat a regimului de drept public aplicabil concesiunii
de servicii publice.
Majoritatea doctrinei apreciaz c partea reglementar a contractului de concesiune
cuprinde exclusiv acele prevederi ale caietului de sarcini referitoare la organizarea,
funcionarea i condiiile de exploatare a serviciului public (Rarincescu, 1941, pp. 185186; Negulescu, 1934, p. 158; David, 1991, p. 45; Oroveanu, 1995, p. 159). Numai n
acest caz poate fi justificat modificarea unilateral a contractului de ctre autoritatea
concedent, fundamentat de modificarea interesului general.
104

Clauzele financiare, cele privitoare la durata concesiunii ori la rscumprare nu

constituie parte reglementar a contractului de concesiune. Acestea pot fi modificate
doar indirect, n cazul n care modificarea modului de exploatare a serviciului public
implic realizarea unor investiii suplimentare.
3.4. Modificarea unilateral a prii reglementare a contractului administrativ
i principiul echilibrului financiar
n aplicarea principiului echilibrului financiar, contractantul are dreptul de a primi
de la autoritatea public o despgubire efectiv i adecvat a prejudiciilor suferite
datorit modificrii prii reglementare a contractului. Trebuie menionat c, dei despgubirea acordat trebuie s fie efectiv i adecvat, ea nu trebuie s fie i prealabil,
riscul acestor modificri revenind, pentru nceput, contractantului, care trebuie s continue prestarea serviciului public n noile condiii. Restabilirea echilibrului financiar
al contractului administrativ se poate face i prin alte mijloace, cum ar fi autorizarea
majorrii tarifelor percepute pentru serviciile prestate ori prelungirea termenului contractului sau reducerea redevenei ce trebuie pltit.
3.5. ntinderea dreptului de modificare unilateral
Posibilitatea modificrii unilaterale a prii reglementare este de esena contractului
administrativ. Aceast posibilitate exist indiferent de menionarea ei n contract.
Posibilitatea modificrii unilaterale rezult dintr-un drept de putere public (iure
imperii) al autoritii publice contractante. Prin urmare, orice clauz contractual care
ar interzice sau ar limita aceast posibilitate va fi lovit de nulitate absolut.
Limitele dreptului de modificare unilateral: autoritatea contractant nu poate modifica clauzele financiare ale contractului n virtutea crora cocontractantul i-a asumat
angajamentul; nu se poate realiza o modificare unilateral a contractului dect dac
interesul general o impune; aceste modificri nu trebuie s duc la o denaturare a contractului iniial prin crearea unor incompatibiliti cu modul de gestiune al serviciului
public sau schimbnd obiectul contractului; modificrile trebuie s fie n mod riguros
compensate printr-o indemnizaie adecvat a cocontractantului n raport cu pierderea
suferit de acesta.
n cazul n care interesul de realizare a serviciilor publice impune o modificare a
obiectului contractului, autoritatea public va trebui s procedeze la denunarea unilateral a contractului pentru modificarea interesului public.
Modificarea prii reglementare poate fi fcut numai pentru motive excepionale
aa cum arat art. 53 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006. Pot fi considerate motive excepionale orice modificri intervenite n legtur cu interesul naional sau local i care fac
ca serviciul public, astfel cum era organizat iniial, s nu mai poat satisface n mod
corespunztor acest interes. Prin urmare, caracterul excepional nu trebuie raportat la
previzibilitatea unui anumit eveniment, ci la efectele pe care acesta le produce asupra
interesului general. Instanele de contencios administrativ sunt competente s cenzureze dac actul de modificare unilateral se nscrie, n mod real, n ceea ce legiuitorul
105

generic a denumit motive excepionale, fiind de presupus c, n timp, se va contura

o practic n acest sens.
n concepia O.U.G. nr. 54/2006 modificarea contractului nu poate fi operat dect
cu notificarea prealabil a concesionarului (art. 53 alin. (1)). Termenul de notificare nu
este folosit n sensul su strict de comunicare efectuat prin intermediul executorilor
judectoreti. Comunicarea notificrii concesionarului se va face fie prin modalitile
prevzute n contractul de concesiune, fie, n lipsa unei prevederi contractuale, prin
scrisoare recomandat cu confirmare de primire sau prin orice alt mijloc de comunicare
ce face dovada recepiei de ctre concesionar (not telefonic, fax etc.).
4. Asigurarea funcionrii n regim de continuitate
i permanen a serviciului public
ntr-un contract administrativ aceast clauz se poate regsi sub forma urmtoare:
Contractantul are obligaia de a exploata serviciul public care face obiectul contractului
administrativ n regim de continuitate i permanen.
n contractele administrative ntlnim de multe ori conflictul dintre necesitatea
satisfacerii unui interes general prin intermediul unui serviciu public, pe de o parte,
i necesitatea satisfacerii intereselor economice private ale concesionarului, pe de alt
parte.
Din analiza dispoziiilor legale, se desprind anumite reguli generale care guverneaz
dreptul i obligaia contractantului de a presta serviciul public:
a. Contractantul are obligaia de a asigura funcionarea serviciului. Aceast obligaie nseamn respectarea regulilor stabilite n caietele de sarcini. De asemenea, sunt obligatorii de respectat pentru contractant regulamentele serviciilor
respective.
b. Contractantul trebuie s asigure continuitatea serviciului. Contractantul are
obligaia de a asigura exploatarea serviciului public n regim de continuitate
i permanen, interesul general primnd asupra interesului pecuniar al contractantului. Obligaia de continuitate se ntinde i la funcionarii serviciului
(Oroveanu, 1995, p. 160). Din principiul continuitii serviciului public rezult
o serie de consecine:
contractantul nu va putea invoca excepia de neexecutare a contractului
(exceptio non adimpleti contractus), n cazul n care autoritatea public nu-i
execut propriile obligaii;
n cazul n care contractantul nu mai este n msur s asigure satisfacerea
interesului general, autoritatea contractant are dreptul s denune unilateral contractul administrativ;
contractantul nu poate renuna la contract fr acordul autoritii publice,
orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile rezultate din contract;
n cazul n care echilibrul contractual este afectat, contractantul are dreptul
de a primi o compensaie de la autoritatea public pentru a putea continua
realizarea serviciului public. Aceasta ns nu are un caracter prealabil, contractantul trebuind s continue prestarea serviciului public.
106

c. Contractantul trebuie s asigure respectarea principiului egalitii accesului la

serviciul public. Egalitatea accesului presupune posibilitatea acordat tuturor
utilizatorilor de a beneficia de serviciul public, precum i aplicarea unor tarife
egale utilizatorilor care se afl n situaii similare.
d. Prile trebuie s respecte principiul adaptrii serviciului public la noile necesiti rezultate n urma progresului tehnic. n Frana, descoperirea electricitii
a impus rscumprarea de ctre concedent a concesiunilor prin care se acorda
monopolul iluminatului stradal companiilor de gaze.
5. Dreptul de control al autoritii publice contractante
ntr-un contract administrativ aceast clauz se poate regsi sub forma urmtoare:
(1) Autoritatea contractant are dreptul de a inspecta bunurile, serviciile sau lucrrile care formeaz obiectul contractului administrativ i documentele contabile ale
contractantului, verificnd respectarea obligaiilor asumate de acesta. (2) Prevederile
contractului administrativ referitoare la control au un caracter reglementar.
Autoritatea public are dreptul de a inspecta bunurile, serviciile sau lucrrile care
formeaz obiectul contractului administrativ, verificnd respectarea obligaiilor asumate
de contractant. De cele mai multe ori verificarea se efectueaz cu notificarea prealabil
a contractantului, n condiiile stabilite n contract2.
n cazul contractelor administrative de delegare a gestiunii serviciilor de utiliti
publice, autoritile administraiei publice locale pstreaz, n conformitate cu competenele ce le revin potrivit legii, prerogativele i rspunderile privind adoptarea politicilor i strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a programelor de dezvoltare
a sistemelor de utiliti publice, precum i obligaia de a urmri, de a controla i de
a supraveghea modul n care se realizeaz serviciile de utiliti publice, respectiv: a)
modul de respectare i de ndeplinire a obligaiilor contractuale asumate de operatori,
inclusiv n relaia cu utilizatorii; b) calitatea serviciilor furnizate/prestate; c) indicatorii
de performan ai serviciilor furnizate/prestate; d) modul de administrare, exploatare,
conservare i meninere n funciune, dezvoltare sau modernizare a sistemelor de utiliti publice; e) modul de formare, stabilire, modificare i ajustare a preurilor i tarifelor
pentru serviciile de utiliti publice (art. 32 alin. (1) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor
comunitare de utiliti publice republicat, cu modificrile ulterioare).
Trebuie fcut o diferen ntre dreptul de control al autoritii publice contractante
i dreptul de control al Ministerului de Finane i al ministerului de resort. Se observ c
numai dreptul de control al autoritii contractante i are izvorul n voina exprimat
sau prezumat a prilor i este, prin urmare, un efect al contractului administrativ.
Clauzele contractului administrativ referitoare la control au un caracter reglementar
i nu contractual. Organizarea controlului prevzut n contractul administrativ poate
2 Aa prevede, de exemplu, art. 53(2) din H.G. nr. 168/2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune
de bunuri proprietate public.

107

fi modificat n orice moment de autoritatea public, dac interesul general o impune.

Contractantul are dreptul, atunci cnd consider c autoritatea administrativ i-a
depit puterile de control, s cear anularea actului de control la instana de judecat
competent. Prin controlul realizat nu trebuie s se impun cheltuieli care s afecteze
echilibrul financiar al contractului.
Efectuarea controlului de ctre autoritatea contractant are ca scop verificarea modului n care este satisfcut interesul general prin serviciul prestat de contractantul privat.
Se pune ntrebarea dac autoritatea public are dreptul s verifice documentele
contabile ale contractantului. Unii autori (Sebeni i Gherghina, 1999, pp. 7-8) au considerat c, n lips de stipulaie contrar, autoritatea public contractant nu are dreptul
s verifice documentele contabile ale contractantului particular, ci doar documentaiile
tehnice legate de realizarea investiiilor, ntruct aceste investiii sunt destinate satisfacerii interesului general. Alturi de A. Iorgovan, nu suntem de acord cu acest punct
de vedere pentru c, cel puin n contractul de concesiune a judeca astfel nseamn a
scoate din mna concedentului un instrument eficient de protecie a interesului general.
Cum s-ar putea, vreodat, impune interesul general asupra interesului concesionarului,
care interes, ns, nainte de toate, este obinut din profit, dac concedentul nu poate s
verifice modul n care este evideniat profitul n contabilitate i dimensiunea acestuia?
(Iorgovan, 2002, pp. 239-240).
Se mai pune ntrebarea care sunt criteriile de apreciere a modului n care este satisfcut interesul public. Aceast ntrebare face obiectul preocuprilor economitilor cu
privire la managementul performanei i calitii serviciilor. n contractul de concesiune
msurarea performanelor prestrii serviciilor de ctre concesionar ar trebui s se fac
prin raportarea rezultatelor la obiectivele i indicatorii cuprini n contract. Exist o
serie de dificulti generale privind dezvoltarea unor buni indicatori ai performanei,
cum ar fi asigurarea c sunt cuprinse toate aspectele performanei i, n acelai timp,
c msurarea nu devine prea complex, precum i faptul c o concentrare numai asupra unor indicatori poate, n unele cazuri, limita n mod indezirabil dialogul privind
obiectivele i performana serviciilor. Performana n administraia public este legat
n principal de management.
6. Clauza cu privire la dreptul autoritii publice contractante
asupra bunurilor de retur
ntr-un contract administrativ aceast clauz se poate regsi sub forma urmtoare:
(1) Bunurile de retur sunt bunuri care aparin autoritii publice i care sunt ncredinate contractantului n vederea prestrii unui serviciu public, precum i bunurile
care au rezultat n urma realizrii investiiilor impuse prin contract. (2) Bunurile de
retur revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini autoritii publice la ncetarea
contractului administrativ.
n contractele administrative trebuie s fie precizat regimul juridic al diverselor
bunuri utilizate de pri. Astfel, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
108

concesiune de bunuri proprietate public face diferen ntre bunuri de retur i bunuri
proprii stabilind ce drepturi au prile cu privire la acestea.
Categoria bunurilor de retur include:
a. Bunuri de retur propriu-zise sunt bunurile mobile sau imobile care sunt proprietatea public sau privat a autoritii publice la data ncheierii contractului
i care sunt afectate serviciului public fiind transmise contractantului n vederea
prestrii acestui serviciu;
b. Bunuri de retur de investiie sunt bunurile care au rezultat n urma investiiilor impuse prin caietul de sarcini.
Spre deosebire de bunurile de retur propriu-zise, care se afl n proprietatea autoritii publice la data contractrii, bunurile de retur de investiie sunt rezultatul investiiilor contractantului, fiind afectate realizrii serviciului public pe parcursul executrii
contractului.
Bunurile de retur rezultate din investiii trebuie s fie bunuri noi, distincte de bunurile de retur propriu-zise. Reparaiile sau ameliorrile fcute, prin investiiile contractantului, la bunurile de retur propriu-zise nu vor constitui bunuri de retur de investiie,
indiferent care ar fi valoarea investiiilor fcute (Sebeni i Gherghina, 1999, p. 9).
Bunurile rezultate din investiii vor fi bunuri de retur i vor fi dobndite n mod
gratuit de autoritatea public numai dac sunt rezultatul investiiilor impuse de caietul de sarcini. Prin urmare, de fiecare dat cnd un bun rezultat din investiii nu este
determinat prin caietul de sarcini ca bun de retur, el va constitui un bun propriu i va
rmne n proprietatea contractantului, chiar i dup ncetarea contractului, n msura
n care autoritatea public nu i exercit dreptul de opiune cu privire la cumprarea
acestuia.
Bunurile afectate unui serviciu public concesionat nu vor trebui enumerate n contractul de concesiune, cum se ntmpl n cazul unor concesiuni de bunuri, fiind suficient
ca prile s prevad n contractul de concesiune c fac obiectul concesiunii att bunurile
prezente, ct i toate bunurile viitoare afectate serviciului public respectiv, indiferent
de momentul i modalitatea dobndirii lor de ctre concedent (Sebeni i Gherghina,
1999, p. 9). Bunurile viitoare pot fi dobndite de concedent ca urmare a unor investiii
realizate din bugetul propriu sau ca urmare a unui transfer al dreptului de proprietate,
inclusiv de la concesionar.
La o prim vedere, s-ar putea crede c prin concesiune opereaz un transfer temporar
de proprietate ntre concedent i concesionar, dreptul de proprietate asupra bunului
intrnd n patrimoniul concesionarului la data ncheierii contractului de concesiune i
revenind n patrimoniul concedentului la ncetarea acestuia. O astfel de interpretare
nu poate fi acceptat deoarece, pe de o parte, bunurile din proprietatea public sunt
inalienabile i, pe de alt parte, nu se ine seama de natura drepturilor asupra bunurilor care fac obiectul concesiunii. Bunurile de retur propriu-zise nu prsesc niciodat
patrimoniul concedentului, acesta rmnnd proprietarul lor pe toat durata concesiunii. Concesionarul va avea asupra lor un drept de concesiune, indiferent c acestea
109

sunt proprietate public ori privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale.

Bunurile de retur rezultate din investiie rmn n proprietatea concesionarului pn n
momentul ncetrii concesiunii i revin concedentului n momentul ncetrii contractului
de concesiune (iar nu n momentul realizrii investiiilor).
Transferul de proprietate asupra bunurilor de retur rezultate din investiii se va
realiza la momentul expirrii contractului. n cazul n care contractul ar nceta nainte
de termenul stabilit, autoritatea public va intra n proprietatea bunurilor de retur
de investiie, dar cu obligaia de a plti o compensaie corespunztoare valorii neamortizate a investiiilor realizate de contractant. Aceasta se impune, pe de o parte, de
faptul c echilibrul financiar este de esena contractului administrativ i, pe de alt
parte, de un considerent de echitate, autoritatea public mbogindu-se n detrimentul
contractantului.
Transferul cu titlu gratuit al bunurilor de retur de investiie nu trebuie interpretat
ca o expropriere ce ar contraveni, prin caracterul su gratuit, dispoziiilor art. 44 alin.
(3) din Constituia revizuit, ci ca o modalitate de asigurare a echilibrului financiar.
n schimbul dreptului de a exploata un serviciu public, mpreun cu bunurile afectate
de autoritatea public acestui serviciu, contractantul se oblig s plteasc redevena
i s realizeze investiiile necesare, astfel nct, la expirarea termenului, s se realizeze
un echilibru ntre avantajele obinute de ambele pri.
7. Clauza de denunare unilateral a contractului administrativ
pentru realizarea unui interes public
ntr-un contract administrativ aceast clauz se poate regsi sub forma urmtoare:
Contractul administrativ poate nceta n cazul n care interesul naional sau local
o impune, prin denunarea unilateral de ctre autoritatea public contractant, cu
plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acesteia, n caz de dezacord fiind
competent instana de judecat.
7.1. Conceptul de denunare unilateral
Interesul public poate impune denunarea unilateral a contractului administrativ
de ctre autoritatea public contractant. Astfel, atunci cnd autoritatea public apreciaz c modul n care este prestat serviciul public/exploatat bunul proprietate public/
realizat lucrarea public de ctre contractant nu mai corespunde interesului general,
aceasta are dreptul de a denuna unilateral contractul administrativ. Denunarea trebuie
s se fac n scris, prin act administrativ unilateral i trebuie s fie motivat.
7.2. Fundamentarea dreptului de denunare unilateral
Dreptul autoritii publice de a denuna unilateral contractul administrativ are acelai fundament ca i dreptul de modificare unilateral a acestuia.
Exerciiul dreptului de denunare unilateral nu poate fi limitat prin contractul
administrativ, sub sanciunea nulitii.
110

Dreptul de denunare unilateral trebuie deosebit de rezilierea contractului pentru

neexecutarea obligaiilor, n cel dinti caz denunarea unilateral putnd opera independent de existena vreunei culpe a contractantului n executarea obligaiilor contractuale.
Autoritatea public nu va putea lua msura denunrii unilaterale n temeiul unor
simple interese financiare. Astfel, autoritatea public contractant nu poate denuna un
contract de concesiune pentru simplul fapt c exploatarea devine prea profitabil pentru
contractant, dac nu exist i o motivare a modului n care este afectat interesul public.
Denunarea unilateral nu trebuie confundat nici cu refuzul de a prelungi contractul, caz n care autoritatea contractant nu va datora nicio despgubire.
Autoritatea contractant va putea denuna unilateral contractul administrativ n
cazul n care necesitatea serviciului public concesionat a disprut, atunci cnd este
necesar o nou form de exploatare a serviciului public/bunului public, n caz de nenelegeri grave ntre doi concesionari care colaboreaz la realizarea aceluiai serviciu
public sau n caz de nenelegeri ntre concesionar i beneficiari etc.
n cazul denunrii unilaterale, despgubirea avnd un caracter prealabil, contractul
nu va nceta dect n momentul n care autoritatea public a pltit despgubirea contractantului. Despgubirea va trebui s acopere att prejudiciul efectiv suferit (damnum
emergens), ct i beneficiul nerealizat (lucrum cessans). Autoritatea public contractant
va notifica intenia de a denuna unilateral contractul i va face meniune cu privire
la motivele ce au determinat aceast msur, iar prile vor stabili cuantumul despgubirilor datorate contractantului i modul de plat a acestora. n caz de dezacord,
acestea vor fi stabilite de instana judectoreasc sau, dup caz, de instana arbitral
precizat prin contract.
8. Concluzii
Democratizarea i modernizarea administraiei publice determin n prezent tendina
de schimbare a centrului de greutate al activitii administrative spre gestiune i randament n detrimentul aciunilor de comand, n condiiile n care administraia, cutnd
acordul partenerilor si, acceptnd necesitatea rentabilizrii i, n unele cazuri existena
concurenei, i plaseaz interveniile sale sub semnul economiei de pia (Alexandru,
2008, p. 799). n guvernarea antreprenorial care pune accentul pe mecanismele de
pia n locul mecanismelor birocratice (Osborne i Gaebler, 1992, p. 20) se utilizeaz
din ce n ce mai mult procedeul contractului administrativ.
Coninutul unui contract administrativ se stabilete pe cale reglementar i pe cale
convenional. Partea reglementar cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu prevzute
de acte normative i acte administrative (clauzele derogatorii de la dreptul comun),
iar partea convenional clauzele negociate de pri (clauzele contractuale cu privire
la concursul financiar promis de administraia public sau termenul de executare a
contractului, rezultate n baza acordului de voin al prilor contractante, acord care
poate fi ngrdit uneori de coninutul clauzelor reglementare).
Clauzele reglementare (de drept public) au rolul de a ocroti interesele colectivitilor
reprezentate de autoritile publice contractante.
111

Bibliografie:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.

Alexandru, I., Tratat de administraie public, Bucureti: Universul Juridic, 2008.

Auby, J.M., Droit administratif, Bordeaux: Librairie Montaigne, 1975-1976.
David, S., Contractul de concesiune, 1991, Dreptul, nr. 9, pp. 45-46.
Deleanu, I. i Deleanu, S., Mic enciclopedie a dreptului. Adagii i locuiuni latine n dreptul
romnesc, Cluj-Napoca: Dacia, 2000.
Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Bucureti: All Beck, vol. II, ediia a IV-a, 2005.
Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Bucureti: All Beck, 2002.
Moderne, F., Contrats administratifs, n Vincent, J. (ed.), Guide juridique, II, Dalloz,
2001, pp. 157-159.
Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureti: Marvan, vol. I, ediia a IV-a, 1934.
Oroveanu, M.T., Concesiunea serviciului public, 1995, Studii de drept romnesc, aprilie-iunie, pp. 59-61.
Osborne, D. i Gaebler, T., Reinventing Gouvernment: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming in the Public Sector, New York: Plume, 1992.
Rarincescu, C., Teoria serviciului public, Bucureti: Editura Cursurilor Litografiate, 1941.
Sraru, C.S., Cartea de contracte administrative. Modele. Comentarii. Explicaii, Bucureti:
C.H. Beck, 2013.
Sraru, C.S., Contractele administrative. Reglementare. Doctrin. Jurispruden, Bucureti:
C.H. Beck, 2009.
Sebeni, A. i Gherghina, S., Efectele i ncetarea contractului de concesiune, 1999,
Dreptul, nr. 11, pp. 7-9.
Trilescu, A., Drept administrativ, Bucureti: C.H. Beck, ediia a IV-a, 2010.

112