REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr.

1(3)/2000
Prof.dr. Gheorghe Filip, Lect.drd. Mihaela Onofrei
FENOMENUL BIROCRATIC N CONTEXTUL MODERNIZRII SISTEMELOR
ADMINISTRATIVE

n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s se studieze

problemele generate de fenomenul birocratic. Demersul cognitiv urmrete, att gsirea unor soluii
de ameliorare a eficienei activitii administrative, ct i abordarea semnificaiilor birocraiei n
contextul dezvoltrii societii pe baze democratice.
Se poate aprecia faptul c, birocraia este interpretat din mai multe unghiuri, iar literatura de
specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, n anii 30, Harold Laski
definea birocraia ca o form a guvernrii n care, efectiv, domin funcionarii publici 1, n timp ce F.
Lane afirma c birocraia nseamn un mod de administrare complex, la scar lrgit, un anumit
comportament organizaional. La rndul lor, cercettorii francezi J. Chevalier i D. Loschak
considerau birocraia un adevrat sistem n cadrul cruia preponderena n direcia realizrii afacerilor
publice, aparine serviciilor administrative, adic birourilor 2.
Fenomenul birocratic reprezint o prezen controversat n activitatea administrativ, fiind
apreciat i criticat n egal msur. Astfel, A. Mathiot considera c birocraia are avantaje apreciabile,
deoarece funcionarii publici, recrutai n funcie de talentul lor, menin continuitatea statului i a
serviciilor publice. Dintr-un alt unghi de abordare, Michel Croazier caracteriza birocraia francez prin
formalism i lips de personalitate.
Spre deosebire, Max Weber considera c birocraia reprezint tipul ideal de organizare
instituional spre care tinde societatea modern, datorit calitilor 3 sale sintetizate astfel:
a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe birouri;
b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i contravine stilurilor
primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei;
c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n vederea
atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de cooperare dintre om i
main.
1

Lane, F Current Issues im Public Administration; St. Martins Press; New York; 1982; p.190
Chevalier, J.; Loschak, D. Introduction la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58
3
Lane, F. op.cit.; p.190
2

111

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german care a abordat legtura dintre
birocraie i democraie, formndu-se dou curente: unul care consider cele dou fenomene ca fiind
compatibile i un altul care susine c acestea nu au nimic n comun.
n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or, numai democraia asigur
promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii. n plus, n perioada modern,
ambele concepte au promovat progresul societii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la
putere, n defavoarea nobilimii).
n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i democraie va genera
permanent o stare conflictual, din dou motive i anume:
-

disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz principiul libertii umane caracteristic

democraiei;
-

regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n drepturi.

Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor publice apare

ca un fenomen normal, obiectiv, datorit caracterului de ordine pe care-l imprim activitii
administrative, fapt evideniat i de Fig.nr.1:

OBINE
(date de la ceteni
i date proprii)
PRODUCE
BIROCRAIA

INFORMAIE

CONSUM
(autoinformare
procese din exterior)
DISTRIBUIE
(anuare, studii)
Fig.nr.1
112

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

Aezat pe baze raionale, tiinifice, ea poate fi deplin compatibil cu valorile democraiei:

securitate naional, sigurana individului, productivitate, eficien; practic, orice organizaie de la o
fabric de confecii la o uzin constructoare de maini, de la o organizaie religioas, la un guvern va
fi totdeauna birocratizat.
Totodat, se constat c n prezent, noiunea de birocraie are trei sensuri principale i anume:
-

modul de organizare birocratic;

categoria social a birocrailor;

puterea sau activitatea birocratic.

Modul de organizare birocratic este o condiie a autonomiei statului nsui, asigur tradiia n
domeniul funciei publice i ntrete disciplina reglementat de actele normative. Fa de un personal
politic schimbtor, instituiile administraiei reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea,
sporindu-i influena asupra societii. Organizarea birocratic are o legitimitate proprie, fiind
adevrata aprtoare a interesului general (public).
Noiunea de birocraie nu poate fi conceput n afara categoriei sociale a birocrailor.
Funcionarii publici contribuie la ndeplinirea misiunilor administraiei, beneficiind att de drepturi, cat
i de obligaii. Astfel, ei trebuie s aib stabilitate i s fie aprai mpotriva presiunilor interne sau
externe, supunndu-se riguros reglementrilor juridice. Administraia trebuie s dispun, totui, de
dreptul de apreciere, de aa numita putere discreionar asupra momentului i modalitilor de aciune.
Puterea birocratic apare ca un fenomen inevitabil, innd seama de elementele generale ale
exercitrii puterii n societile moderne i de trsturile caracteristice ale sistemelor administrative pe
care le genereaz.
Astfel, pentru a ndeplini n mod eficient sarcinile care i sunt repartizate, orice organizare
birocratic a administraiei urmeaz s-i dezvolte trsturile caracteristice care favorizeaz
manifestarea propriei puteri. O dat de este instituionalizat, administraia stabilete cu mediul n care
acioneaz relaii care i amplific autonomia i i confer o competen de iniiativ i legitimitate
proprie, independent de cea a puterii politice.
n condiiile modernizrii sistemelor administrative, puterea birocratic sporete, pe fondul
creterii gradului de independen i de stabilitate a funcionarilor publici. De aceea, n prezent,
fenomenul birocratic exercit un impact deosebit asupra activitilor de tip administrativ, concretizat n
urmtoarele mutaii:

113

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

-administraia se transform ntr-o lume ngrdit capabil s reziste impulsurilor exterioare. Ea
devine astfel, independent se corpul electoral i de guvernani care nu mai exercit asupra sa o
influen direct. n aceast optic, Statutul funcionarului public, din democraiile europene,
maximizeaz securitatea profesional i garanteaz autonomia acestuia, iar administraia se constituie
ca o categorie social, o adevrat corporaie care are interese proprii;
-administraia tinde s devin un centru de putere, n msur s dobndeasc capacitate de
decizie i de control, contribuind la dezvoltarea tehnocraiei.
Tehnocraia se definete ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor
publice, aparine tehnicienilor 4. Aceste persoane iau anumite decizii n funcie de considerentele de
eficacitate tehnic, fr a se face referiri la exigenele politice. Spre deosebire de agenii dintr-o
organizaie birocratic, tehnocraii nu se mulumesc numai s aplice regulile, ci au facultatea de a crea,
de a impune noutile.
Implantarea tehnocrailor genereaz iluzia realizrii controlului politic de ctre administraie.
Max Weber semnala deja o ascensiune public irezistibil a tehnicienilor, care, pe de o parte reduce
rolul i puterea politicului, iar pe de alt parte, genereaz fenomenul de confuzie ntre omul politic i
expert.
Preponderena tehnicienilor n cadrul sistemului politic este consecina unui fenomen general al
societii industriale, dominat de tehnocrai. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariia
unei noi pturi sociale format din ingineri, savani, manageri, la o cast a tehnologilor. Pe aceasta
J.K. Galbraith o numete tehnostructur i este format din specialiti care dein fiecare cate o parte
din informaiile necesare ntregului ansamblu ce va deine puterea. n opinia lui Maurice Duverger,
aceast evoluie va conduce la o osmoz treptat ntre tehnicienii privai i cei publici care au aceeai
origine i apr aceleai interese.
Pe de alt parte, influena tehnocrailor asupra afacerilor publice este contestat; n absena
omogenitii sociale i a unei doctrine proprii, specialitii nu vor putea constitui un grup dominant n
cadrul sistemului politic. n msura n care tehnocraia compromite jocul politic i secretul de stat, ea
devine incompatibil cu principiile democraiei.
Prin urmare, un sistem administrativ modern trebuie s mbine virtuile de organizare specifice
birocraiei i competenele de ordin tehnic caracteristice tehnocraiei, genernd apariia tehnobirocraiei. Cele dou noiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijin ntotdeauna pe

Chevalier, J.; Loschak, D. op.cit.; p.65

114

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

specializare i calificare tehnic. Invers, cmpul tehnocraiei l depete pe cel birocratic, n msura n
care fenomene analoge se produc n afara cadrului administrativ.
Tehnocraia poate s aduc birocraiei, for i prestigiu i s o pun n valoare prin imprimarea
unui caracter dinamic. La rndul su, birocraia constituie un punct de sprijin pentru tehnocraie;
tehnicienii care se bazeaz pe aparatul birocratic devin mult mai capabili i mai competeni.
n mod paradoxal, fenomenul birocratic creeaz i o atitudine defensiv fa de schimbare, pune
accent pe durat, iar atributele de continuitate privilegiaz comportamentele tradiionale i mpiedic
modernizarea administraiei publice.
Or, n calitate de sistem birocratic, sistemul administrativ acord o valoare particular tradiiei
care are urmtoarele valene 5:
-

contribuie la formarea administratorilor, deoarece, n virtutea permanenei, funcionarii

publici i nsuesc tehnicile meseriei lor i i exercit autoritatea profesional;

-

protejeaz funcionarii publici n raporturile mutuale ale acestora cu superiorii i

subordonaii lor;
-

reprezint cadrul din care se degaj directivele de aciune cotidian; normele empirice i

uzanele interne determin pentru fiecare serviciu public, condiiile sale permanente de aciune i
conduita administrativ.
Cultul tradiiilor exprim o preocupare din partea sistemului administrativ, de a asigura
imperativele de stabilitate, n ciuda gravelor inconveniente care risc s rezulte din acestea. Asemenea
consecine negative ar putea fi urmtoarele:
a) practicarea cultului precedenelor ar duce la o degradare a sistemului administrativ, prin
blocarea spiritului de inovare i promovarea unei rutine profesionale;
b) greutatea precedentelor se opune eforturilor de raionalizare operabile asupra sistemului
administrativ, n cazul n care se constat prezena anumitor erori i disfuncionaliti.
Cu toate efectele negative poteniale, birocraia a asigurat proliferarea serviciilor publice i
multiplicarea numrului colaboratorilor, contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative.
Fr ndoial c, aceast proliferare a rezultat, n parte, ca urmare a dezvoltrii nevoilor sociale care au
impus un aparat administrativ mai elevat; dar ea a fost generat i de o tendin natural de evoluie,
proprie tuturor sistemelor birocratice.
Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu att mai captivant, cu ct timpul
consacrat acesteia este mai mare; nu exist, deci, un raport direct ntre volumul de munc de prestat i
5

Chevalier, J.; Loschak, D. op.cit.; p.91

115

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

efectivele de personal nsrcinate s-l execute. n administraia public acest postulat este nsoit de
dou precizri i anume:
1. funcionarii sunt creai reciproc n timpul muncii;
2. toi funcionarii tind s mreasc numrul propriilor subordonai, pentru a dovedi importana
serviciului pe care l conduce. Creterea are loc de la baz, prin ramificaia rdcinilor i este generat
de ceea ce A. Mathiot denumea paranoia administrailor. Aceast analiz conduce la o realitate de
nedorit n administraia public i anume, c prima funcie a acesteia ar fi doar crearea de locuri de
munc i nu de satisfacerea interesului public.
Apreciem c o asemenea stare de lucruri caracterizeaz i administraia public romaneasc;
crearea unui aparat instituional supradimensionat, mpiedic realizarea reformei i afluxul de
investitori strini care se plng de formalitile excesiv de birocratizate, transformate ntr-o piedic n
calea dezvoltrii afacerilor n Romnia. n plus, pleiada de instituii publice, de instituii create de
instituii s-a dovedit a fi pguboas pentru bugetul de stat i nu s-a materializat n obinerea unor
realizri financiare semnificative, care s acopere i s justifice eforturile materiale efectuate cu
nfiinarea i dotarea lor.
n alte opinii, se consider c expansiunea sistemului administrativ este datorat constituirii unei
aa zise clase a subalternilor din aparatul de stat, care determin extinderea aparatului birocratic
public, din raiuni diverse care pot fi:
-

economice, conform crora creterea economic necesit sporirea corespunztoare a

numrului de posturi pentru funcionarii publici;

-

politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei politice dominante s

atrag noi angajai, mrind dimensiunile castei subalternilor;

-

ideologice, generate de fetiismul puterii i dorina de a o dobndi, prin apartenena la clasa

funcionarilor de execuie din aparatul de stat, posibiliti de ascensiune pe scar politic.

Practica a nvederat faptul c, sistemul administrativ este mai reticent la schimbare, fa de alte
sisteme sociale. Atitudinea conservatoare n administraie este asigurat, att de funcionarii publici
care vd n schimbare o ameninarea a drepturilor proprii, ct i de situaia de monopol de care
beneficiaz sistemul administrativ n societate, fapt care i faciliteaz meninerea poziiilor dobndite.
Tehnicile utilizate de ctre sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare i a crea o
atitudine defensiv total, sunt urmtoarele:
-

opoziia declarat, care genereaz conflicte deschise, att cu ntregul corp social, ct i cu

instanele politice;
116

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

-

acceptarea aparent, care reprezint o atitudine ntlnit n mod curent, constnd n

combinarea permanent a structurii reale cu reformele administrative continue, dar care rmne
ntotdeauna la nivel de texte, de puncte secundare n program, fr a se traduce n fapte concrete;
-

mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regul, eficiente; astfel, administraia public

produce anticorpi pentru a dizolva germenii evoluiei, apelnd la un control excesiv, crend
structuri i mecanisme greoaie i chiar organisme antireformatoare.
Totui, istoria a confirmat faptul c administraia nu se schimb n acelai timp cu
transformrile care bulverseaz mediul. Astfel, Tocqueville a artat c, dup anul 1789 (dup revoluia
francez), instituiile publice au pstrat mult timp, aceeai stare de spirit i aceleai obiceiuri.
Revoluionarii s-au folosit de instituiile monarhice pentru a-i crea un nou sistem administrativ.
Aceleai constatri se pot desprinde i din experiena altor ri occidentale. n Marea Britanie,
autoritile administrative locale i serviciile publice actuale s-au format ntr-o perioad de timp, dar pe
baza unor principii formulate de organele legislative nc din secolul al XIX-lea, care i menin i
astzi valabilitatea. Tradiia prusac cu privire la funcia public i la formarea unui corp al
funcionarilor publici de elit, profesioniti, disciplinai, ierarhizai s-a meninut n toate regimurile i
subzist i astzi n mare parte, n Germania. Chiar i administraia sovietic a fost marcat mult
vreme de tradiiile administrative ariste, iar Lenin explica severitatea i actele de violen ale
birocraiei fostei U.R.S.S. prin conformarea acesteia n ideologia burghez.
Prin urmare, reforma administraiei publice este invitat s reajusteze permanent modalitile de
organizare i aciune i s-i precizeze clar obiectivele, numite uneori, frne de deblocat, blocaj de
surmontat, obstacole de trecut care se manifest prin evoluia ascendent a societii. Reforma n
administraia public impune un amplu proces de modernizare i vizeaz o evaluare obiectiv a patru
aspecte importante i anume:
-

studiul misiunilor speciale ale administraiei i modul de ndeplinire a lor, care permit

reflecii generale asupra locului i rolului administraiei publice n sistemul politic i social;
-

studiul cadrului organizatoric existent al administraiei publice;

studiul eficacitii sociale a activitii specifice a administraiei publice;

studiul nivelului de democratizare al administraiei publice.

ncercrile de reformare a sistemelor administrative se materializeaz, adesea, prin capacitatea

guvernanilor de a importa i implementa n cadrul intern, diferite modele strine. Capacitatea de
transpunere a acestor modele este ns tot mai contestat, datorit disfuncionalitilor care apar, mai
ales, n plan managerial. Practica a demonstrat c, prelucrarea unor modele de administrare nu elimin
117

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 1(3)/2000

riscul corupiei i a unei gestiuni necorespunztoare. Prin urmare, strategia de modernizare, n acest
domeniu, nu poate fi conceput fr stabilirea i aplicarea unor principii fundamentale, care s
transforme fenomenul birocratic ntr-un pilon al reformei i un partener ataat procesului schimbrii.

118