Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
! "#$!%&#'
%()&!
! (
%
*
+
,
Analiza
Cadrului Legislativ actual ce reglementeaz
Instituia Prefectului n Romnia
din prisma atribuiilor, instrumentelor administrative
pe care le deine, incompatibilitilor
ianuarie 2013
CUPRINS
1. Introducere 4
2
1. Introducere
1.1. Context general situaia
actual n Romnia
Odat cu integrarea n Uniunea
Eurpean, ncepnd cu data de 1
ianuarie 2007, Romnia a intrat ntr-o
nou etap a dezvoltrii instituionale i
ntr-un club de state cu variate
caracteristici statale. Instituiile Uniunii
Europene, n sine, au generat un anumit
tip de relaii instituionale i administrative pentru care statul romn a trebuit s creeze
proceduri i chiar noi instituii. Dar, cel mai important element vizeaz faptul c Romnia
a intrat ntr-o uniune a cror state componente s-au cldit pe respectarea unor principii
ferme privind: existena unui cadru democratic, respectarea legislaiei comune,
fundamentarea unor principii ce privesc autonomia i principiul subsidiaritatii.
Potrivit dispoziiilor art. 1 din legea mai sus menionat: Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local, iar art. 4 prevede c: Prefectul conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale
din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Instituia
prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu propriu i buget
propriu. Structura organizatoric i atribuiile instituiei prefectului au fost stabilite prin HG
nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare.
Contextul ne oblig s amintim iniierea ncepnd cu anul 2014 a noului ciclu de planificare
financiar privind fondurile structurale i o modificare a politicii de coeziune ce determin
mbuntirea instrumentelor de lucru pe plan intern. Astfel, modificarea legislaiei n
vederea eficientizrii i debirocratizrii administraiei publice reprezint un deziderat din
Programul de Guvernare ce cuprinde i o trimitere la mbuntirea legislaiei privind
descentralizarea. Se face, astfel, referire la modificarea prevederilor legale referitoare la
atacarea n faa instanelor judectoreti a actelor administrative de ctre prefect ca
element ce poate mbunti activitatea autoritilor administraiei publice locale.
6
modificrilor atributelor ce definesc prefectul n legislaie, pentru a surprinde n mod real
dinamica acestei funcii publice.
n legea administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001, varianta iniial), prefectul i
instituia prefectului au fost definite ca fcnd parte din ansamblul autoritilor publice ce
i desfoar activitatea la nivel local. Modernizarea funciei se realizeaz prin Legea nr.
188/1999 aa cum a fost ea modificat prin Legea nr. 161/2003, n sensul promovrii
soluiei ncadrrii prefectului n categoria nalilor funcionari publici.
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, prin art. 9, 22 i 42 confirm
tendina de depolitizare a funciei de prefect. Prefectul devine, astfel, funcionar de carier,
supus legislaiei generale privind funcionarii publici i legislaiei specifice privind nalii
funcionari publici. n prezent, prefectul i instituia prefectului sunt reglementate prin Legea
nr. 340/2004, cu modificrile aduse prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 179/2005
8
pentru modificarea i completarea Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului. OUG
nr.179/2005 a fost aprobat prin Legea nr. 181/2006 i modificat prin Legea nr. 262/2007.
Conform Legii nr. 340/2004 prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local...numit
de Guvern la propunerea ministrului afacerilor interne...garant al respectrii legii i ordinii
publice la nivel local...minitrii pot delega atribuii prefectului de conducere i control privind
activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine.
10
Statutul
Statutul prefectului i subprefectului este definit de regimul juridic al funciei i prezint
importan prin prisma relaiilor juridice pe care le genereaz. Astfel, conform Constituiei,
prefectul este menionat n capitolul privind administraia public local, fiind integrat
Seciunii II cu acelai nume. Prefectul a fost demnitar al statului pn n 2004, ulterior,
prin Legea nr. 161/2003 i prin modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, acesta primind statut de nalt funcionar public, alturi de subprefect i secretarul
prefecturii. n prezent, funcia de secretar al prefecturii nu mai exist, atribuiile acesteia
fiind preluate n anul 2006 de ctre funcia de subprefect, urmare a intrrii n vigoare a
OUG nr. 179/2005 pentru modificarea i completarea Legii nr. 340/2004 privind instituia
prefectului. De asemenea, prefectul i subprefectul se ncadreaz n categoria nalilor
funcionari publici, i n conformitate cu art. 10 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului (republicat), cu modificrile i completrile ulterioare. n ceea ce
privete aspectul supus discuiei, de reinut este ns faptul c Legea nr. 161/2003
ncadreaz funcia prefectural, din perspectiva gruprii dispoziiilor aplicabile diferitelor
categorii de subieci de drept vizate, nu la funcii publice, ci la funcia de membru al
Guvernului i alte funcii publice de autoritate din administraia public central i local.
Statutul Prefectului este de reprezentant al Guvernului pe plan local (conform Art. 1, alin.(1)
al Legii nr. 340/2004), statut preluat din Constituie (art. 123, alin. (2)). Din perspectiva
ocuprii funciilor supuse analizei, conform Legii nr. 188/1999 i HG nr. 341/2007 privind
intrarea n categoria nalilor funcionari publici, managementul carierei i mobilitatea
nalilor funcionari, ocuparea unei funcii viznd categoria nalilor funcionari publici se
face, ca regul general, prin concurs naional organizat n condiiile legii, pe o funcie
public vacant de inspector guvernamental. Cu titlu de excepie, legiuitorul a permis
ocuparea funciilor prin recrutare i selecie pe post, ns din analiza datelor prezentate
anual de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici n rapoartele de management a
rezultat c, n primul an de aplicare a legislaiei, s-au realizat fie confirmri pe post, fie
ocupri cu caracter temporar ale unei funcii de nalt funcionar public din categoria
prefecilor i subprefecilor. Ulterior, aplicndu-se principiul mobilitii reglementat detaliat
prin HG nr. 341/2007, o parte a nalilor funcionari (referindu-ne la prefeci i subprefeci)
a fost trecut n corpul inspectorilor guvernamentali. Mai mult, n 2012, prin HG nr.
260/2012 pentru modificarea i completarea Hotrrii Guvernului nr. 341/2007 privind
intrarea n categoria nalilor funcionari publici, managementul carierei i mobilitatea
nalilor funcionari publici, legiuitorul a decis utilizarea posibilitii de recrutare pe post cu
titlu de regul, introducnd obligaia transmiterii de ctre autoritile i instituiile publice
ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici a funciilor publice corespunztoare
categoriei nalilor funcionari publici vacante pentru care solicit organizarea concursului
n anul respectiv. Statutul de nalt funcionar public al prefecilor i subprefecilor se aplic
din punct de vedere legal, dar efectele acestuia, preconizate la momentul modificrii
statutului din funcie politic n funcie public, pot fi limitate prin utilizarea excepiior,
excepii ce ar putea conduce la o cretere semnificativ a riscului de politizare i
deprofesionalizare a funciei.
Prevederea legat de statutul Prefectului de la articolul 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004
conform creia prefectul este garantul respectrii legii i ordinii publice la nivel local
conine o anumit neclarite care ar putea fi eliminat prin enumerarea funciilor Guvernului,
stipulate conform Legii nr. 90/2001: Guvernul are funcia de autoritate de stat, prin care
se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii,
ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al
funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau
sub autoritatea Guvernului. Aceast enumerare ar putea face obiectul unor propuneri de
lege ferenda privind modificarea Legii nr. 340/2004.
Un alt aspect privind statutul, ce ar putea fi adus n discuie din perspectiva raportului
reglementare-aplicarea legii, l constituie faptul c neutralitatea prefectului ar trebui s
reprezinte esena funciei conform legislaiei intrate n vigoare ncepnd cu anul 2006.
Astfel, Legea nr. 340/2004 a reprezentat o etap important a procesului de reformare a
administraiei publice romneti, aceasta avnd rolul de a schimba semnificativ sistemul
existent i de a pune bazele implementrii unui sistem de administraie modern,
caracterizat prin transparen, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate i eficacitate.
12
Prevederile legale menite s duc la implementarea principiului neutralitii, chiar dac
nu sunt n discordan cu acesta, luate n ansamblu, nu reuesc s creeze un cadru unitar
favorizant pentru implementarea sa. Este cazul procedurii de numire a prefecilor, de ctre
guvern, ca reprezentani ai acestuia (o instituie politic) n teritoriu, dar i al procedurilor
de evaluare a activitii nalilor funcionari publici, considerate ca fiind prea vagi. Astfel
de prevederi sunt de natur s fac din neutralitatea prefectului una mai degrab formal
sau, cel puin, ca aceasta s fie perceput ca atare .
Un alt aspect important referitor la statut se refer la statutul secretarului general din cadrul
instituiei prefectului. Prin Legea nr. 251/2006 se renun la statutul de nalt funcionar
pentru secretarul general al prefecturii, iar funcia aceasta este transformat n funcie de
subprefect. Observaia este c s-au pierdut funcii de nali funcionari publici, considerai
motoare ale refomei, n contradicie cu Strategia actualizat a Guvernului privind
accelerarea reformei n administraia public 2004-2006, care promitea s formeze un
numr de 1.000 de nali funcionari publici. ns, dup dispariia secretarilor generali,
numrul nalilor funcionari a ajuns la sub 200 . n paralel, s-a pierdut continuitatea tehnic
la nivelul instituiei prefectului ca urmare a schimbrilor dese ale prefecilor i
subprefecilor.
Cariera
Recrutarea se realizeaz prin aplicarea prevederilor Legii nr. 188/1999 i Hotrrii
Guvernului nr. 341/2007 privind intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Legislaia
specific prevede c intrarea n categoria de nalt funcionar public este condiionat de
participarea la i promovarea unui concurs naional, concurs care vizeaz obinerea
statutului de nalt funcionar public. Concursul naional a fost organizat pn n 2009. Din
acel an, concursurile au fost organizate pentru ocuparea anumitor funcii vacantate.
Concursul pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici este gestionat de o
Comisie de Concurs format din 7 membri numii prin decizie a Primului-Ministru pe o
perioad de 10 ani, n care persoanele au fost numite astfel nct expirarea mandatelor
s aib loc n ani succesivi i s fie asigurat continuitatea i coerena activitilor specifice
(conform Legii nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, precum
i HG nr. 341/2007, cu modificrile i completrile ulterioare). Agenia Naional a
Funcionarilor Publici asigur secretariatul tehnic i suportul logistic necesar desfurrii
lucrrilor comisiei, fr a avea drept de intervenie n deciziile membrilor acesteia. Pe
parcursul carierei lor profesionale de nali funcionari publici, prefecii i subprefecii sunt
evaluai de ctre o Comisie de Evaluare independent, al crei secretariat tehnic este
asigurat tot de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. De asemenea, n situaia
cercetrilor administrative pentru fapte sesizate ca abateri disciplinare, competena
aparine tot unei Comisii special desemnate, independente, al crei secretariat tehnic este
asigurat de A.N.F.P.
Un aspect important pentru asigurarea unei baze calitative de candidai i viitori nali
funcionari publici vizeaz modul de selecie a acestora prin concurs, cu utilizarea a 2
filtre succesive de selecie unul reprezentat de concursul pentru admiterea la programul
de formare specializat pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici i unul
reprezentat de concursul pentru ocuparea efectiv a unei funcii publice din categoria
nalilor funcionari publici. Practic, intrarea la programul de formare iniial nu garanteaz
candidailor declarai admii i, ulterior, absolveni, ocuparea unei funcii de, spre exemplu,
prefect sau subprefect, ci doar posibilitatea participrii, la momentul vacantrii posturilor
respective, la concursul organizat n vederea ocuprii lor.
14
Condiiile de ocupare a funciei de prefect numr printre altele: lipsa condamnrilor
penale, cunoaterea limbii romne, absolvirea de studii superioare, iar baza de selecie
se mrete ulterior, odat cu modificarea Constituiei din 2003, care enun c ocupantul
ar putea s aib i dubl cetenie, condiia fiind ca una dintre cetenii s fie cea romn.
Este ns discutabil modalitatea de punere n practic a acestei reguli n condiiile n care
Legea nr. 188/1999 dispune privind ocuparea de funcii publice, la art. 54 lit. a), de ctre
persoane care au cetenia romn i domiciliul n Romnia.
Conform prevederilor OUG nr. 90/2009 (*actualizat*) privind reglementarea unor msuri
n domeniul administraiei publice, cap V (1): n mod excepional, n cazul n care la
concursul organizat potrivit legii pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici nu
se nscriu candidai care ndeplinesc condiia prevzut la art. 16 alin. (2) lit. d) din Legea
nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, pot candida i persoane
care nu ndeplinesc aceast condiie. (2) n situaia prevzut la alin. (1), persoana
declarat admis i poate pstra calitatea de nalt funcionar public dac, n termen de
maximum 2 ani de la data numirii n funcia public n urma concursului, absolv
programele de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare
categoriei nalilor funcionari publici, organizate n condiiile legii, sub sanciunea eliberrii
din funcie n cazul nendeplinirii acestei condiii n termenul prevzut.). Aceast excepie
poate genera insuficiene n ceea ce privete calitatea persoanelor care se nscriu la
concurs, prin prisma faptului c acetia au la dispoziie o perioad de 2 ani n care pot
absolvi programele de formare specializat, timp n care prefecii i subprefecii, numii
deja pe posturile lor, reprezint Guvernul la nivel local i conduc serviciile publice
deconcentrate.
Prin aceast regul se instituie, prin efectul legii, o inversare a succesiunii logice a etapelor
n ocuparea unei funcii, numirea pe un post devenind anterioar formrii iniiale necesare
exercitrii atribuiilor. Mai mult, dincolo de succesiunea logic a etapelor formare iniial-
numire, cea mai important atribuie din perspectiva competenelor profesionale necesare
pentru asigurarea acestora este controlul de legalitate, care angajeaz direct decizia
Prefectului, o slab pregtire putnd genera abuzuri sau lacune n activitile menionate.
O argumentaie similar poat fi adus i din perspectiva relaionrii prefectului cu
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei
publice centrale.
n ceea ce privete aplicarea mobilitii privind situaia de interes public, legea nu prevedea
care sunt acele proiecte, programe, activiti ce trebuie coordonate la nivel central,
regional, teritorial sau local, mai ales c statutul prefectului prevede c acesta reprezint
Guvernul pe plan local, deci domeniul su teritorial i de competen este clar delimitat.
Aceste modaliti de utilizare a principiului mobilitii trebuie mai clar definite sau excluse
16
pe motiv c pot genera abuzuri. Astfel, vacantri mai frecvente de funcii de prefeci i
subprefeci prin invocarea unor situaii ce ar necesita aplicarea mobilitii, intr n
contradicie cu prevederile articolului 3 lit. f din Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcionarilor publici, republicat, care dispune privind principiul stabilitii n exercitarea
funciei publice.
Mobilitatea pentru funcia de prefect i subprefect este realizat, conform HG nr. 341/2007
privind intrarea n categoria nalilor funcionari publici, managementul carierei i
mobilitatea nalilor funcionari publici, conform art. 33, alin. c) care enun c aceasta se
realizeaz prin hotrre a Guvernului, la solicitarea motivat a ministrului internelor i
reformei administrative, pentru funciile publice de prefect i subprefect. Modificri ale
principiului mobilitii sunt prevzute n Hotrrea nr. 1713 /2008 pentru modificarea i
completarea Hotrrii Guvernului nr. 341/2007 privind intrarea n categoria nalilor
funcionari publici, managementul carierei i mobilitatea nalilor funcionari publici.
Modificrile sunt importante din perspectiva elementelor de evaluare profesional i a
coninutului fielor de post, instrumente importante n ceea ce privete modalitatea practic
de a defini i obine calitatea n serviciul public. Se va puncta n analiza privind performana
profesional a nalilor funcionari publici faptul c baza referenial de evaluare trebuie
mbuntit pe alocuri pentru a da o imagine corect a calitii celor evaluai.
Prefecii i subprefecii pot candida pentru funcii de demnitate public i pot fi numii n
funcii de demnitate public numai dup ncetarea raporturilor de serviciu, potrivit
dispoziiilor art. 34 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile
ulterioare. n ceea ce privete ncetarea raporturilor de serviciu ale nalilor funcionari
publici, aceasta se realizeaz, conform Legii nr. 161/2003, art. 19^2: n condiiile legii,
potrivit art. 19^1, alin 1 care se refer la faptul c nalii funcionari prefect i subprefect
sunt revocai de Guvern. Aceasta n condiiile n care Legea nr. 188/1999 nu dispune, n
textul su, privind instituia revocrii.
18
deczut din dreptul de a mai exercita o funcie sau o demnitate public ce face obiectul
prevederilor prezentei legi, cu excepia celor electorale, pe o perioad de 3 ani de la data
eliberrii, destituirii din funcia ori demnitatea public respectiv sau a ncetrii de drept a
mandatului, iar pe de alt parte, c n cazul n care persoana nu mai ocup o funcie
sau o demnitate public la data constatrii strii de incompatibilitate ori a conflictului de
interese, interdicia de 3 ani opereaz potrivit legii, de la data rmnerii definitive a
raportului de evaluare, respectiv a rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii
judectoreti de confirmare a existenei unui conflict de interese sau a unei stri de
incompatibilitate.
Corobornd cele dou legi de mai sus, putem concluziona c efectele aplicrii prevederilor
din Legea nr. 176/2010 se regsesc n/se coreleaz cu dispoziiile din Legea nr. 188/1999
privind ncetarea de drept a raporturilor de serviciu (corelarea e cu prima tez a art. 25
alin. (2) de mai sus), sau cele privind ocuparea funciilor publice (corelarea e cu cea de-a
doua tez enunat n cazul art. 25 alin. (2) de mai sus). n ambele situaii Legea nr.
188/1999 face referire la finalitatea unui proces ce implic pronunarea de ctre instan
sau, dup caz, la decizia persoanei care are competen legal de numire de a aciona
conform propunerii comisiei de disciplin i a elibera din funcie persoana cercetat
administrativ, n timp ce Legea nr. 176/2010 vizeaz faptul c interdicia de 3 ani opereaz
potrivit legii, de la data rmnerii definitive a raportului de evaluare, finalitatea neavnd
ca termen de referin o hotrre de instan sau un act administrativ de aplicare a unei
sanciuni. Este necesar, aadar, s se realizeze corelarea legislativ n acest sens.
Pentru a putea analiza corect din punct de vedere legal procedura de evaluare, trebuie
revenit la procedura de numire. Pentru prefect sau subprefect (n teorie) se anexeaz fia
postului aferent funciei publice, iar o copie a acesteia este nmnat funcionarului public
(norm relativ nejustificat, hotrrea de Guvern fiind un act public ce-i produce efectele
exclusiv urmare a publicrii n Monitorul Oficial al Romniei). Comisia de evaluare are
atribuia evalurii pe baza referatului ntocmit de superiorul ierarhic, n cazul prefectului i
subprefectului, ministrul afacerilor interne (art. 3, lit. a,b,c). Evaluarea anual este realizat
i n baza raportului naltului funcionar i a fiei postului, n baza obiectivelor strategice
stabilite de ctre ministrul afacerilor interne. Astfel, articolul 49 din HG nr. 341/2007
prevede c (lit. a) Obiectivele operaionale i obiectivele strategice, termenele de realizare,
precum i indicatorii de performan sunt stabilite, conform lit. c de ctre ministrul internelor
i reformei administrative, pentru funciile publice de prefect i subprefect.
20
n orice sistem unde planificarea strategic i managerial sunt regula managerial,
evaluarea se realizeaz raportnd activitatea i cunotinele funcionarului la un set de
obiective strategice instituionale sau derivnd din documente strategice i analiznd
respectarea i efectele acestora. Conform art. 48 i 49, ministrul afacerilor interne
stabilete obiectivele strategice i operaionale (primele cu o valabilitate de 2 ani, iar cele
din urm cu valabilitate de 1 an). Ministrul poate modifica chiar i trimestrial obiectivele
operaionale, obiective ce sunt n principiu construite pentru o perioad de 1 an. De
asemenea, legiutorul condiioneaz autoritatea (ministrul afacerilor interne) s stabileasc
pentru evaluarea nalilor funcionari prefeci i subprefeci, obiective de tip S.M.A.R.T, cu
excepia condiiei privind nevoia ca acestea s fie flexibile. Pentru ca planificarea strategic
s funcioneze, iar evaluarea s poat fi realizat pe marginea indicatorilor ce descompun
obiectivele, ar trebui eliminat aceast cerin privind flexibilitatea obiectivelor. De
asemenea, evaluarea pentru prefeci i subprefeci, ar putea, pe termen mediu, s fie
corelat cu planificarea bugetar pe termen mediu prevzut n legislaia finanelor publice
(i nu numai) i care s-ar putea aplica n viitorul apropiat.
n ceea ce privete raporturile ierarhice implicite (cele explicite rezultnd direct din textele
normative ce dispun numirea prefectului de ctre Guvern ca organ colectiv), n prezent,
legea prevede c ndrumarea i controlul ierarhic se realizeaz de ctre Ministerul
Administraiei i Internelor (HG nr. 460/2006, art. 15, alin. 1, republicat), iar articolul 16
alin. 2 din aceeai lege precizeaz c prefectul asigur pe baza regulamentului de
organizare i funcionare a instituiei prefectului se ntocmete fia fiecrui post din statul
de funcii.
Astfel, este clar c, la nivel intern, prefectul realizeaz controlul ierarhic i, implicit,
evaluarea funcionarilor din aparatul propriu. Se cuvine clarificarea privind stabilirea fiei
de post a prefectului i subprefectului, prin precizarea expres c fiele acestora sunt
ntocmite de ministrul afacerilor interne, cruia prefectul i se subordoneaz. Astfel, dei
prefectul i subprefectul sunt numii de ctre Guvern i revocai de acesta, activitatea
acestora este coordonat de ctre ministrul afacerilor interne. Apare aadar, o confuzie
ce se nate raportat la modul n care prefectul este obligat s acioneze, conform art. 19
alin. b din Legea nr. 340/2004 pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti,
a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru
ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin. Acestea sunt
atribuii de implementare a obiectivelor Guvernului i poteniali indicatori de evaluare a
performanei, pe lng celelalte atribuii: controlul de legalitate, conducerea serviciilor
deconcentrate, gestionarea situaiilor de urgen, organizarea proceselor electorale etc.;
dar fia de post cuprinde atribuiile n timp ce raportul de evaluare, pe lng criteriile
standard cuprinse n Anexa de la HG nr. 341/2007 va cuprinde i indicatori formulai de
ministerul afacerilor interne asociai obiectivelor strategice i operaionale. Aici ar putea fi
realizat un demers de planificare care s permit ministrului afacerilor interne s preia o
serie de obiective strategice de la nivel de Guvern pentru a fi introduse n evaluarea
prefectului care are atribuii de a reprezenta Guvernul la nivel local i conduce serviciile
deconcentrate....
Un alt aspect cu impact deosebit asupra subiectului supus discuiei l reprezint i efectele
recentei reorganizri a administraiei centrale, n spe situaia prelurii de la Ministerul
Afacerilor Interne la Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice a unor atribuii
ale fostului Minister al Administraiei i Internelor n domeniul administraiei. Pn la data
elaborrii prezentei analize informaiile puse la dispoziia publicului nu permit o evaluare
obiectiv a urmrilor acestei opiuni politico-administrative asupra sistemului de gestiune
i management al activitii prefecilor i subprefecilor.
Din punct de vedere legal, prefecii nu au nicio implicare n evaluarea subprefecilor. Acest
fapt se datoreaz i modului de numire a celor dou categorii, dar oportunitatea unui punct
de vedere oferit de prefect asupra activitii subprefectului ar merita o dezbatere cu privire
la instituirea introducerii unui punct de vedere referitor la evaluare de ctre prefect (cel
cruia i se subordoneaz funcional subprefectul).
22
consecin a procesului de evaluare profesional n cadrul procesului de evaluare a
performanelor profesionale ale funcionarilor publici se stabilesc cerinele de formare
profesional a funcionarilor publici.
Propuneri:
Apecte importante privesc ndatoririle cuprinse n art. 15-18 din Legea nr 340/2004,
conform crora prefectul are dreptul la onoruri militare, obligaia de a: nu fi membri ai unui
partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i
partidelor politice, potrivit Legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. Pentru a
crea un corp cu adevrat neutru, pregtit s reprezinte Guvernul i s vegheze la aplicarea
legii la nivel local prefectul trebuie s nu fie implicat n activiti politice. Exist n realitate
o contradicie ntre faptul c funcia Prefectului este o funcie care are ca principal scop
reprezentarea Guvernului ct i din modalitatea sa de numire, prin act normativ, de ctre
Guvern, i interdicia de a nu face parte dintr-un partid politic pe de o parte i atribuia
acestuia de a veghea la respectarea legii atribuie ce presupune un rol apolitic, neutru, de
24
profesionist. n fapt, statutul su de nalt funcionar public ar trebui s ofere argumentele
de profesionalism i respectare a neutralitii, iar n acest sens trebuie realizai mai muli
pai n sensul mbuntirii calitii reglementrilor cu privire la statutul su de nalt
funcionar public.Conform Legii nr. 188/1999, art. 27-42, sunt enunate drepturile
prefectului ca funcionar public, dar i excepiile ce i se aplic. Se confirm, astfel, faptul
c naltul funcionar nu are dreptul s fie lider al unor micri sindicale, nu poate fi demnitar
al statului romn n condiiile n care i pstreaz statutul de nalt funcionar public.
ntruct legislaia specific acordrii de drepturi din bugetul asigurrilor de omaj a suferit,
n ultimii ani, o serie de modificri relevante, se impune corelarea i, dac este cazul,
actualizarea textului normativ supus discuiei astfel nct aplicarea legii s nu fie
susceptibil a genera discriminare pe criteriul apartenenei la o categorie socio-
profesional determinat.
Propuneri:
Rspunderea
Rspunderea administrativ, contravenional, civil i penal a nalilor funcionari publici
este reglementat prin Legea nr. 188/1999 prin art. 75, 76,77, 81, 82,83, 84, 85, 86. Aceste
prevederi se refer la regimul general al funciei publice. Din perspectiva aplicrii legii,
modalitatea de definire a procedurilor legale pare, cel puin la prima vedere, generatoare
de disfuncionaliti i dificil de aplicat ad-litteram n cazul prefecilor i subprefecilor,
pentru care toate operaiunile juridice ce in de naterea, derularea i ncetarea raporturilor
juridice sunt de competena Guvernului, prin raportare la competenele de primire a
sesizrilor, respectiv demarare a cercetrii administrativ, sesizarea organelor de urmrire
penal dac se dovedete necesar, sau recuperarea prejudiciilor cauzate autoritii sau
instituiei publice de ncadrare urmare a angajrii rspunderii civile.
26
Relaii Ierarhice
HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul
i instituia prefectului, cu modificrile ulterioare confirm rolul Ministerului Afacerilor
Interne n exercitarea raporturilor ierarhice Guvern Prefect. Prin art. 15 se prevede c
ndrumarea i controlul ierarhic de specialitate asupra activitii prefecilor i a instituiilor
prefectului se asigur de Ministerul Afacerilor Interne.
28
nclcarea constituie abatere administrativ n condiiile n care nu se constat c este
contravenie sau fapt de natur penal. Sanciunea este aplicat de superiorul ierarhic
i se poate referi la suspendarea din funcie pe durata controlului administrativ, de
exemplu. nclcarea dispoziiilor amintite poate atrage, dup caz, potrivit legii, rspunderea
disciplinar, administrativ, civil ori penal. Statutul acestora de funcionari publici, supus
regulilor de incompatibilitate destinate acestora, decurge i din Legea nr. 188/1999, dar
mai ales din prevederile Legii 340/2004,: prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui
partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i
partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. De
asemenea, prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev i nu pot s nfiineze organizaii
sindicale proprii.
Modalitatea de definire enunat a fost preluat n legea romn cu titlu de norm general
de conduit n exercitarea de funcii publice (Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit
a funcionarilor publici, republicat), nerespectarea acesteia constituind abatere
disciplinar i fiind sanionabil de la caz la caz, n funcie de gravitatea faptei i efectele
sale.
Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea
corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare reglementeaz conflictul de interese n
exercitarea funciei de membru al Guvernului i a altor funcii publice de autoritate din
administraia public central i local (incluznd aici i prefectul i subprefectul). Potrivit
dispoziiilor Legii nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n
exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i
sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare, prefecii ori subprefecii
sunt obligai s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu ia
sau s nu participe la luarea unei decizii in exercitarea funciei publice de autoritate, care
produce un folos material pentru sine, pentru soul sau ori rudele sale de gradul I.
Potrivit dispoziiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003, cu modificrile i completrile ulterioare,
prefectul sau subprefectul este n conflict de interese dac se afl ntr-una dintre
urmtoarele situaii:
este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire
la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial;
particip n cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu funcionari publici care
au calitatea de so sau rud de gradul I;
interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I pot influena deciziile
pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice.
Articolul 253 din Codul Penal al Romniei stabilete c funcionarii publici nu pot lua parte
la luarea unei decizii dac aceasta aduce beneficii materiale pentru:
propria persoan;
soul su, o rud ori un afin pn la gradul II inclusiv;
o persoan cu care s-a aflat n raporturi comerciale ori de munc n ultimii 5 ani sau din
partea creia a beneficiat ori beneficiaz de servicii sau foloase de orice natur.
Conform articolului 147 din Codul Penal, alineatul 1, funcionarul public este definit ca
orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost
nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul unei uniti dintre
cele la care se refer art. 145, respectiv autoritile publice, instituiile publice, instituiile
sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea
bunurilor proprietate public, serviciile de interes public, precum i bunurile de orice fel
care, potrivit legii, sunt de interes public. Problemele concrete n materie legal au fost
abordate n cadrul diverselor analize realizate pe marginea legislaiei din domeniul
30
conflictelor de interese. O constatare major privete faptul c definiiile privind conflictele
de interese n sfera administrativ nu sunt corelate cu definiiile conflictelor de interese
din sfera penal. Astfel, Legea nr. 161/2003 stabilete c funcionarul public se afl n
conflict de interese atunci cnd este chemat s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor
care afecteaz interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I. n
acelai timp, art. 253^1 din Codul Penal stabilete c funcionarul public se afl n conflict
de interese dac ndeplinete un act ori particip la luarea unei decizii prin care s-a
realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soul sau o rud ori un afin pn
la gradul II inclusiv, sau pentru o alt persoan cu care s-a aflat n raporturi comerciale ori
de munc n ultimii 5 ani sau din partea creia a beneficiat ori beneficiaz de servicii sau
foloase de orice natur. n privina conflictelor de interese, sfera de aplicare a dispoziiilor
codului penal este mai larg dect cea a Legii nr. 161/2003 .
Dac distingem conflictele de interese iminente de cele aparente i cele consumate, iat
c nu exist sanciune pentru cele iminente, ns pot fi aplicate sanciuni
disciplinare/administrative pentru cele aparente, respectiv administrative/penale pentru
cele consumate (Legea nr. 78/2000, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 144/2007 i Legea nr.
7/2004). De asemenea, pentru conflictele de interese consumate, se ridic ntrebarea de
ce sanciunea aplicabil unui conflict de interese ulterior ocuprii funciei (art. 11, alin. 2
din Legea nr. 78/2000) este identic (5 ani de nchisoare) cu cea aplicabil unuia din timpul
ocuprii funciei (art. 253^1 din Codul penal), respectiv de ce exist 2 definiii concurente
pentru conflictul de interese din timpul ocuprii funciei (art. 11, alin. 1 i art. 253^1), dar
cu sanciuni maxime diferite (7, respectiv 5 ani de nchisoare).
32
Statutul i competene
Reglementarea legal a prefectului i a instituiei prefectului rezid n art. 123 din
Constituia Romniei, revizuit, i n Legea nr. 340/2004, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare. Conform Constituiei, prefectul este amintit la seciunea privind
Administraia Public Local. Legile organice care reglementeaz organizarea i
funcionarea administraiei la nivel local exclud prefectul i instituia prefectului (vezi Legea
nr. 215/2001 republicat) i l reglementeaz separat, prin Legea nr. 340/2004.
Reglementarea reprezint un progres din perspectiva definirii separate i mai clare a
statutului i atribuiilor acestuia, dar pstreaz ambiguitatea cu privire la rolul acestuia la
nivel teritorial. Problema apare atunci cnd ncercm s aplicm prevederile legale cu
privire la conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale n teritoriu i observm c acestea sunt parte a
sistemului autoritilor publice centrale. Mai mult dect att, acestea nu sunt prezentate
exhaustiv n legislaia privind prefectul, n prezent nu exist o list a acestor instituii aa
cum este prevzut la nivelul Legii nr. 340/2004.
Prevederile privind prefectul au fost abrogate din Legea nr. 215/2001 i reglementate n
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului republicat, modificat prin
OUG nr. 179/2005, aprobat prin Legea nr. 181/2006 i modificat prin Legea nr.
262/2007. Conform Legii nr. 340/2004 prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan
local..numit de Guvern la propunerea ministrului internelor...garant al respectrii legii i
ordinii publice la nivel local...minitrii pot delega atribuii prefectului de conducere i control
privind activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Pn n 2004 prefectul
era demnitar al statului roman, numit politic, dar prin prevederile Legii nr. 161/2003 se pun
bazele modificrii statutului acestuia i transformarea acestuia n nalt funcionar public.
Conform prevederilor Art. 1 din OUG nr. 96/2012 privind stabilirea unor msuri de
reorganizare n cadrul administraiei publice centrale i pentru modificarea unor acte
normative (...). (2) Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat,
prin bugetul Ministerului Afacerilor Interne, i din alte surse legal constituite.
n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, prefectul are atribuii att n relaia
cu serviciile publice deconcentrate, ct i n relaia cu autoritile administraiei publice
locale. n unele cazuri, prefectul asigur legtura dintre fiecare ministru i conductorul
fiecrui serviciu public deconcentrat din subordinea acestuia.
n calitate de autoritate cu atribuii de verificare a actelor administrative emise sau
adoptate de autoritile administraiei publice locale, prefectul este garantul respectrii
legii la nivel local.
Pentru a-i ndeplini mandatul constituional i atribuiile din alte acte normative, prefectul
are n subordine o instituie public ce poart denumirea de instituie a prefectului, cu
personalitate juridic, patrimoniu i buget, avnd structura organizatoric i modalitatea
de funcionare reglementat prin HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale
Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.
Misiune
Conform legislaiei actuale, prefectul ndeplinete dou sarcini eseniale n calitate de
reprezentant al Guvernului n teritoriu:
1. Pe de o parte, potrivit art. 123 alin. 2 din Constituia revizuit, republicat, prefectul
conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale.
2. Pe de alt parte, potrivit aceluiai art. 123, alin. 5 din Constituia revizuit, prefectul
poate ataca n faa instanei de contencios-administrativ, actele consiliului judeean, al
celui local sau al primarului, dac le consider ilegale.
Conform art. 123 din Constituia revizuit, atribuiile prefectului se stabilesc prin lege
organic. Legea n aceast materie este Legea nr. 340/2004, privind prefectul i instituia
prefectului republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
Astfel, potrivit dispoziiilor art. 123 din Constituia revizuit i ale art. 1 alin. 1 i 2 din Legea
nr. 340 din 12 iulie 2004, privind prefectul i instituia prefectului republicat, cu modificrile
i completrile ulterioare, Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul
numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului
administraiei i internelor.
Conform Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici republicat, funciile
publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului (deci i cele de
prefect i subprefect) sunt clasificate ca fcnd parte din categoria funciilor publice
teritoriale, i nu funcii publice locale.
34
- profesionalizarea;
- orientarea ctre cetean.
Avnd n vedere rolul deosebit de important pe care prefectul l are n funcionarea statului,
este de la sine neles faptul c asumarea responsabilitii se reflect n demersurile pe
care acesta le ntreprinde n exercitarea competenelor conferite de lege.
Cadrul legal
Activitatea prefectului, ca autoritate a
administraiei de stat n teritoriu, se deruleaz,
n principal, pe dou componente, care rezult
din calitatea sa de reprezentant al Guvernului n
teritoriu conform normelor constituionale:
asigur conducerea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administratiei publice centrale din
unitile administrativ-teritoriale, pe de o parte,
i respectiv supravegheaz respectarea legii de
ctre autoritile administraiei publice locale,
prin intermediul controlului de legalitate al actelor
acestora, pe de alt parte.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) care prevd exercitarea de ctre prefect
a verificrii legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau
ale primarului, ceea ce confer prefectului, n asigurarea respectrii legii i a ordinii publice
la nivel local, rolul de a veghea ca autoritile administraiei publice locale s acioneze n
conformitate cu prevederile legii.
Constituia prevede la art.123 alin.5, faptul c: prefectul poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n
cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Ulterior, articolul
constituional a fost preluat i dezvoltat n legislaia specific contenciosului administrativ,
n legea nr. 554 /2004.
36
Verificarea de legalitate a actelor administrative a fost introdus pentru prima dat prin
art. 98 al Legii nr. 61/1991, n baza cruia prefectul avea rolul de a supraveghea legalitatea
deciziilor autoritilor locale: n calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul
vegheaz ca activitatea consiliilor locale i judeene i a primarilor s se desfoare
conform legii. Se introduce, astfel, instituia tutelei administrative, pe model francez,
instituie instituionalizat la nivelul legislaiei odat cu adoptarea n anul 2004 a Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cadrul legal privind obligaia de verificare a legislaiei este completat n ceea ce privete
stabilirea obligaiilor autoritilor locale de Legea nr. 215/2001 a administraiei publice
locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, conform prevederilor
Legii nr. 215/2001, prin art. 115 alin. (2), (3) i (4), dispoziiile primarului, respectiv hotrrile
consiliului local i judeean se comunic n mod obligatoriu prefectului judeului. Prefectul,
prin aparatul de specialitate, are atribuia de a ine evidena actelor administrative adoptate
sau emise de autoritile administraiei publice locale i de a verifica legalitatea acestora.
Legea 340/2004 cuprinde atribuiile prefectului, printre care se numr i cele privind
activitatea de control de legalitate. Astfel, potrivit art 19, lit e), prefectul: verific legalitatea
actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului.
Aceast prevedere vizeaz n mod specific rolul de control al prefectului cu privire la
legalitatea actelor. Legislaia a prevzutca realizarea aceastei atribuii s fie sprijinit de
ctre instituia prefectului, care, prin structurile de specialitate , conform H.G. nr. 460/2006,
cu modificrile i completrile ulterioare, art 6 alin. 2 (a, b, c, d, e): ine evidena actelor
administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale
examineaz sub aspectul legalitii, n termenele prevzute de Lege, actele administrative
adoptate sau emise.propun prefectului sesizarea, dup caz, a autoritilor emitente, n
vederea reanalizrii actului considerat nelegal, sau a instanei de contencios administrativ,
cu motivarea corespunztoarentocmesc documentaia, formuleaz aciunea pentru
sesizarea instanelor judecatoreti i susin n faa acestora aciunea formulat.
Controlul de legalitate realizat de ctre prefect asupra unui act administrativ i care se
finalizez cu o aciune a acestuia n contenciosul administrativ conduce la suspendarea
de drept a acestui act administrativ. Controlul de legalitate se refer la toate actele emise
i adoptate de ctre autoritile administraiei publice locale. Referitor la controlul de
legalitate, acesta trebuie realizat cu imparialitate i profesionism pentru ca Guvernul s
nu devin actor al deciziei la nivel local. Doar n acest mod, regimul de tutel este
compatibil cu principiile descentralizrii i autonomiei locale.
Att dispoziiile constituionale, ct i cele ale Legii 215/2001 a administraiei publice locale
precizeaz c prefectul controleaz numai legalitatea, iar controlul privete numai actele
administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene.
Corobornd aceast prevedere din legea contenciosului cu prevederile art. 19, lit. e din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, rezult c prefectul poate
solicita autoritilor administraiei publice, care au adoptat sau emis actele administrative,
reanalizarea actelor considerate nelegale n vederea modificrii sau revocrii, dup caz,
a acestora, sau se poate adresa direct instanei de cotencios administrativ.
Constituia Romniei prevede c actele atacate de ctre prefect se suspend de drept.
Aceast prevedere este prevzut i n legea contenciosului administrativ, unde, la art. 3
privind tutela administrativ, se precizeaz c pn la soluionarea cauzei, actul atacat
potrivit alin. (1) si (2) este suspendat de drept. Dispoziia ofer confer astfel un rol
semnificativ prefectului care poate refuza s aplice procedura prealabil i poate ataca
38
direct n instan actele solicitate nelegale, lipsind astfel temporar de efecte juridice actul
atacat
Dei Constituia i Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului nu prevd
acest lucru, dar avand in vedere caracterul electiv al acestor autoriti, prin prisma ultimelor
modificri i completri aduse Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale,
considerm c n acest proces trebuie inclus i presedintele consiliului judetean care,
potrivit art. 25 din Lege, este autoritate aleas. n acest sens, Legea administraiei publice
locale dispune n art. 106 alin. (1) sfera actelor ce pot fi adoptate de ctre preedintele
consilului judeean i face trimitere n alin. (2) la prevederile art. 48 si art. 49, care se aplic
40
n mod corespunztor, aceste dou articole coninnd procedura - obligatorie prin care
se trimit actele adoptate prefectului.
Autoritile administraiei publice locale au, aadar, obligaia de a transmite ctre prefect
n form scris actele emise prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale,
precum i de a le aduce la cunotina public. Dobndirea caracterului executoriu al actelor
adoptate prevede deci transmiterea i publicarea.
Cea mai important problem identificat n faza aceasta vizeaz lipsa de capacitate
instituional a instituiei prefectului pentru analiza pe form i fond a unui numr
semnificativ de acte emise sau adoptate. Ca i ordin de mrime, analiza perioadei 2000-
2009 indic faptul c au fost verificate 22.508.163 de acte , dintre acestea fiind considerate
ilegale 56.436 de acte.
Relevant este numrul de acte rezultate din controlul de legalitate ca urmare a aplicrii
procedurii prealabile: 44.912 acte au fost revocate drept consecin a controlului prealabil,
iar instana a fost sesizat doar pentru 7.880 de acte administrative. Se observ, cum, n
mod practic, procedura prealabil constituie un instrument eficient la ndemna prefectului,
agreat de autoritile administraiei publice locale, ce poate genera economii de timp i
resurse.
Din perspectiva capacitii resursei umane din subordine, exist deficiene n verificarea
actelor. n practic, s-au constatat probleme majore, de exemplu n ceea ce privete
analiza legalitii unor acte cu un puternic coninut economic, ce poate fi determinat prin
cunotinele strict juridice. Legalitatea n anumite cazuri nu poate fi verificat dect prin
realizarea unor expertize contabile. Lipsa specialitilor, dar i a resurselor externalizate
conduc la concluzia c verificarea se realizeaz n mod adecvat doar n ceea ce privete
respectarea legii (respectarea condiiilor de form, ncadrarea juridic, respectarea
procedurii de transparen decizional i consultare) i mai puin pe elemente de fond ale
42
actelor administrative. Acest lucru poate duce n practic la transformarea controlului ntr-
o etap pur formal. Se impune o discuie referitoare la capacitatea de verificare a
structurilor de specialitate, care, conform H.G. nr. 460/2006, art. 6, au obligaia de a ine
evidena actelor administrative, a le verifica sub aspectul legalitii , de a verifica legalitatea
contractelor i de a propune prefectului sesizarea, dup caz, a autoriilor emitente, n
vederea reanalizrii actului considerat nelegal, sau a instanei de contencios administrativ,
cu motivarea corespunztoare, dar i ntocmirea documentaiei, formularea aciunea
pentru sesizarea instanelor judectoreti i susinerea n faa acestora a aciunii formulate.
Din analiza rapoartelor prefecilor disponibile pe website-urile instituiilor pentru ultimii ani,
se constat c exist un numr redus de consilieri juridici pentru fiecare instituie a
prefectului, numr cu mult sub necesarul impus de aceast activitate, innd cont c
verificarea legalitii este doar una dintre atribuiile ce implic resurse juridice ale instituiei
prefectului. n medie, anual, cel puin 30-40 de aciuni sunt naintate instanei de
contencios administrativ, rezultate pe baza analizei a mii de acte administrative emise de
consiliile locale i judeene, dispoziii ale primarilor i preedinilor de consilii judeene.
Totodat, prin modificrile aduse Legii administraiei publice locale nr.215/2001 i Legii
nr. 393/2004 privind aleii locali, secretarul unitii administrativ-teritoriale a fost scos
aadar de sub autoritatea prefectului. A disprut unul dintre mecanismele instituionale ce
ar fi permis o mai mare eficien a controlului, chiar i prin prin refuzul posibil al
secretarului de a contrasemna actul administrativ emis de autoritile administraiei publice
locale i judeene.
Aadar, conform Legii nr. 262/2007 pentru modificarea Legii 544/2004 a contenciosului
administrativ cu modificrile i completrile ulterioare, procedura prealabil, msur ce
putea preveni naintarea actului ctre instana de contencios administrativ, nu a mai fost
obligatorie. n condiiile actuale, prefecii se pot adresa direct instanei, iar actul atacat se
suspend de drept, putnd genera anumite efecte ce pot fi uneori calificate de ctre
autoritile administraiei publice locale drept interferene politice.
n concluzie, s-a pierdut o modalitate de mediere ntre pri, prin impunerea unui caracter
opional prevzut de legea contenciosului administrativ referitor la plngerea prealabil
nainte de iniierea aciunii n instana de contencios cu privire la actele autoritilor
administraiei publice locale. Pentru a oferi mai mult putere prefectului i ntr-un context
anume de dezvoltare al administraiei publice din Romnia aceast prevedere ar fi putut
fi justificat. Totui, urmrind n practic modalitatea de aplicare a controlului de legalitate,
se observ c i n prezent, prefecii aleg s utilizeze n mod prioritar aceast procedur,
fa de procedura naintrii ctre instana de contencios a actului considerat ilegal.
Faptul c procedura prin care se solicit reanalizarea sau anularea actelor este favorit
se reflect i n rapoartele de activitate anuale ale prefecilor. De exemplu, Instituia
Prefectului Judeului Giurgiu a constatat c 363 dintre actele supuse controlului au fost
44
emise cu nclcarea prevederilor legale. Utilizndu-se procedura prealabil, 317 acte au
fost modificate sau revocate de ctre autoritile publice locale i doar 43 de acte au fost
atacate n contenciosul administrativ. Practica instituional reflect faptul c aceast
modalitate este eficace i eficient, cu o utilizare important n realitatea precontencioas.
Prima problem este legat de termenul de solicitare a revocrii sau modificrii actului
considerat nelegal de ctre prefect, urmare a exercitrii atribuiei cu privire la verificarea
legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale
primarului. Ulterior, termenul de contestare a actelor administrative este diferit, n funcie
de tipul acestuia:
46
II. Conducerea serviciilor publice deconcentrate
Cadrul legal
Cea de-a doua atribuie ca importan a prefectului este stabilit prin intermediul
Constituiei Romniei din 2003. Astfel, conform art. 123, (2): Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale.
Faptul c acest aspect este prevzut n Constituie are rolul de a sublinia cu att mai mult
importana acestei atribuii.
Legea nr. 340/2004 preia din Constituie aceast atribuie fundamental i reglementeaz
modalitatea prin care prefectul poate conduce aceste servicii deconcentrate. La art. 4 alin.
(1) din Legea nr. 340/2004 se prevede conducerea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ-teritoriale.
Rolul prefectului este, aadar, prevzut de dispoziiile art. 123 alin. (2) din Constituie,
potrivit crora prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i
celorlalte organe centrale din unitile administrativ teritoriale i dispoziiile art. 4 alin. 1
din Legea nr. 340/2004, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, Prefectul
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale.
Legea nr. 340/2004, la art. 4, alin. (2) prevede c lista serviciilor publice deconcentrate se
propune i actualizeaz la propunerea ministrului afacerilor interne, prin decizie a Primului-
Ministru. Aceast list ar trebui actualizat atunci cnd intervin modificri n structura
administraiei centrale de stat, astfel nct prefecii s cunoasc instituiile i autoritile
pe care le conduc la nivel local.
48
Legea prevede i atribuia conducerii i asigurrii secretariatului (prin intermediul
subprefectului) colegiului prefectural. Prefectul este conductorul acestui Colegiu care se
organizeaz cel puin o dat pe lun. La art. 22 (1) din legea 340/2004 se prevede c: n
fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural compus din prefect, subprefeci si
conducatorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, care i au sediul n judeul
respectiv.
n ceea ce privete relaia dintre prefect i serviciile publice deconcentrate, aa cum prevd
Constituia i Legea nr. 340/2004, exist o problem n manifestarea concret a noiunii
de conducere. Conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale... , presupune un anumit tip de relaii ierarhice. n prezent, ns, nu
exist niciun tip de subordonare, iar aceste instituii nu au obligaii de raportare privind
ndeplinirea atribuiilor din domeniul specific fa de prefect. Lipsa din legislaia actual a
sanciunilor ce ar putea fi aplicate de ctre prefect privind activitatea acestor servicii
deconcentrate reprezint o problem, dar chiar dac ar fi prevzute, actele normative de
organizare i funcionare ale ministrelor i celorlalte autoriti centrale ar trebui la rndul
acestora s prevad cum anume se mparte n mod real conducerea serviciilor publice
deconcentrate.
O a doua problem vizeaz lipsa unui text legal care s detalieze enunul din Legea nr.
340/2004 privind posibilitatea delegrii prefectului privind exercitarea unor funcii de
coordonare i control de ctre minitri, n raport cu serviciile publice deconcentrate.
Actualmente, legea nu menioneaz nici mcar situaiile n care aceast delegare de
atribuii poate avea loc, lsnd fr obiect reglementarea.
50
de o for real - avizul consultativ acordat pe bugetele serviciilor publice deconcentrate
dar aceast prevedere legislativ ar trebui coroborat cu lipsa de capacitate
administrativ a instituiei prefectului de evaluare real a relaiei atribuii-obiective-finanare
din domeniului specific n care activeaz serviciul deconcentrat,
Faptul c anumite structuri din subordine cu activitate la nivel teritorial (judeean sau
regional) nu sunt recunoscute n cadrul legislaiei specifice fiecrui minister sau organ al
administraiei publice centrale ca servicii publice deconcentrate creeaz disfuncionaliti
din cauza faptului c prefectul nu va ti care sunt instituiile pe care le conduce sau pe
care ar trebui s le convoace pentru participarea la edinele Colegiului Prefectural.
Lista instituiilor care intr sub autoritatea prefectului nu a fost, pn n prezent, realizat,
dei au existat unele ncercri (OUG nr. 105/2009 privind unele msuri n domeniul funciei
publice, precum i pentru ntrirea capacitii manageriale la nivelul serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale
din unitile administrativ-teritoriale i ale altor servicii publice, precum i pentru
reglementarea unor msuri privind cabinetul demnitarului din administraia public central
i local, cancelaria prefectului i cabinetul alesului local i OUG nr. 37/2009 privind unele
msuri de mbuntire a activitii administraiei publice) acestea au euat din cauza
faptului c prevederile celor dou ordonane de urgen au fost declarate neconstituionale
i nu au mai fost ulterior aduse pe agenda public n vederea remedierii deficienelor de
neconstituionalitate.
52
Nu se specific totui care sunt cazurile temeinic motivate ce mpiedic membrii titulari ai
instituiilor reprezentate n colegiu. O precizare legal ar fi important de realizat n acest
sens, pentru a da colegiului prefectural importana necesar de coordonare a politicilor
publice ale Guvernului la nivel judeean. Completarea ar trebui s prevad i o serie de
sanciuni pentru cei care refuz s participe sau invoc cauze netemeinice.
Propuneri
Msuri tehnice:
Cadrul legal
Dup analiza celor dou atribuii cheie din punct de vedere constituional, documentul de
fa vizeaz n continuare acele atribuii importante ce sunt dezvoltate, conform
Constituiei, n legea organic, anume Legea nr. 340/2004. Una dintre aceste atribuii este
gestionarea situaiilor de urgen, atribut major al statului.
Locul i rolul prefectului este stabilit cu claritate, pe tot parcursul realizrii aciunilor legale
cu privire la managementul situaiilor de urgen. Astfel, rolul su din legislaia specific
acestor situaii a fost corelat cu cadrul
normativ ce reglementeaz statutul
prefectului.
La art. 3 din OUG nr. 21/2004, sunt
enunate principiile managementului
situaiilor de urgen. Acestea sunt:
a) previziunea i prevenirea;
b) prioritatea proteciei i salvrii vieii
oamenilor;
c) respectarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale omului;
d) asumarea responsabilitii
gestionrii situaiilor de urgen de
ctre autoritile administraiei publice;
e) cooperarea la nivel naional, regional
54
i internaional cu organisme i organizaii similare;
f) transparena activitilor desfurate pentru gestionarea situaiilor de urgen, astfel
nct acestea s nu conduc la agravarea efectelor produse;
g) continuitatea i gradualitatea activitilor de gestionare a situaiilor de urgen, de la
nivelul autoritilor administraiei publice locale pn la nivelul autoritilor administraiei
publice centrale, n funcie de amploarea i de intensitatea acestora;
h) operativitatea, conlucrarea activ i subordonarea ierarhic a componentelor Sistemului
Naional.
Se poate observa c principiul subordonrii ierarhice este unul dintre principiile de baz
ale acestui sistem naional. Potrivit prevederilor OUG nr. 21/2004 privind Sistemul Naional
de Management al Situaiilor de Urgen, la nivelul judeelor i municipiului Bucureti se
constituie, sub conducerea prefecilor, comitete judeene pentru situaii de urgen,
Comitetul este constituit prin ordinul prefectului, iar prefectul are calitatea de preedinte
al acestuia. Din comitetul judeean fac parte preedintele consiliului judeean, efi de
servicii deconcentrate, descentralizate i de gospodrie comunal i ali manageri ai unor
instituii i societi comerciale de interes judeean care ndeplinesc funcii de sprijin n
gestionarea situaiilor de urgen, precum i manageri ai agenilor economici care, prin
specificul activitii, constituie factori de risc potenial generatori de situaii de urgen.
Dac ministrul Afacerilor Interne are un rol central n cadrul Sistemului Naional de
Management al Situaiilor de Urgen deoarece Comitetul Naional pentru Situaii de
Urgen se constituie i funcioneaz sub conducerea nemijlocit a acestuia, iar
Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen este o structur n subordinea Ministerului
Afacerilor Interne, n plan judeean, prefectul, care de asemenea, este coordonat, controlat
i ndrumat metodologic de acelai minister, este responsabil de gestionarea situaiilor de
urgen. Se observ o coeren la nivelul determinrii tipurilor de instituii ale statului ce
trebuie s ndeplineasc funcii de sprijin complexe n prevenirea i gestionarea situaiilor
de urgen.
Prefectul are, de asemenea, un rol formal i n activitatea comitetelor locale pentru situaii
de urgen, aceasta prin faptul c declararea strii de alert pe raza unitii administrativ-
teritoriale se poate face numai cu acordul su. Un al treilea rol este cel prin care prefectul
poate utiliza resurse publice n calitate de ef al proteciei civile fondurile special alocate
de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz (lit l). Aici trebuie
menionate i prevederile HG nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor
de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor
documente, n vederea adoptrii/aprobrii, act normativ ce d dreptul prefecilor s iniieze
proiecte de hotrri, n vederea adoptrii de ctre Guvern, pentru acordarea unor alocri
fincanciare din Fondul de Intervenie sau Fondul de rezerv aflat la dispoziia Guvernului
n vederea nlturrii efectelor producerii unor fenomene meteorologice periculoase pe
raza judeelor proprii. Prefectul este cel care poate declara starea de alert la nivel
judeean sau n mai multe localiti ale judeului i poate propune instituirea strii de
urgen cu acordul ministrului afacerilor interne. Se observ rolul operaional al prefectului
n toate etapele urgenei: prevenire, management operaional i msuri ulterioare strii de
alert.
Cadrul legal privind situaiile de urgen n care prefectul are roluri este completat printr-
o serie de alte legi, referitoare la elemente specifice ale domeniului (legea apelor, inundaii,
mbuntiri funciare) dar i legislaie privind planificarea la nivelul teritoriului i a instituiilor
centrale a modului de prevenire i rspuns la fenomene periculoase:
56
HG nr. 1491/2004 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind structura
organizatoric, atribuiile, funcionarea i dotarea comitetelor i centrelor operative pentru
situaii de urgen;
HG nr. 1176/2005 privind aprobarea Statutului de organizare i funcionare al
Administraiei Naionale Apele Romne
Hotarrea Guvernului nr. 846/2010 pentru aprobarea Strategiei Naionale de
management al riscului la inundaii pe termen mediu i lung;
Ordonana de Urgen nr. 82/2011 privind unele msuri de organizare a activitii de
mbuntiri funciare. Agenia Naional de Imbuntiri Funciare;
Hotrrea Guvernului nr. 271/2012 privind modificarea i completarea Hotrrii
Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din
domeniul public al statului;
Hotrrea Guvernului nr. 270/2012 privind aprobarea Regulamentului de organizare i
funcionare a comitetelor de bazin;
Ordinul comun al ministrului administraiei i internelor i al ministrului mediului i
pdurilor nr. 1422/192/2012 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea
situaiilor de urgen generate de inundaii, fenomene meteorologice periculoase,
accidente la construcii hidrotehnice i poluri accidentale pe cursurile de ap i poluri
marine n zona costier;
Ordinul comun al ministrului administraiei i internelor i al ministrului mediului i
pdurilor nr. 245/3403/2012 pentru aprobarea procedurii de codificare a informaiilor,
atenionrilor i avertizrilor meteorologice i hidrologice.
58
b) inundaii provocate de incidente, accidente sau avarii la construciile hidrotehnice;
c) inundaii provocate de furtuni marine;
d) inundaii produse de ridicarea nivelului pnzei de ap freatic;
e) secet hidrologic (deficit de ap la surs din cauza unei secete prelungite);
60
Prevederile Legii nr. 340/2004 prevd la art. 19 (g) rolul prefectului, pentru c: dispune,
n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care
se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele
special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie. Una dintre problemele ce apar
n ceea ce privete ndeplinirea atribuiei legale depinde foarte mult de aspectele financiare
i de resurse. Cu resurse limitate, coordonarea pe care prefectul o poate realiza este
limitat n prezent la prezidarea edinelor comitetului pentru situaii de urgen i
realizarea planurilor i hrilor de risc. n practic, resursele financiare i tehnice pentru
managementul operaiunilor sunt de obicei furnizate de autoritile administraiei publice
locale, cei care sunt direct afectai de situaiile de urgen. Prefectul ar trebui s dispun
de un buget sau s poat atrage resurse pentru activiti de pregtire i instruire a
personalului i participanilor instituiei proprii n comitet, dar i personal pregtit n acest
domeniu.
Propuneri
Cadrul legal
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, la art. 19 enun o atribuie
cheie a prefectului ca reprezentant al Guvernului: asigur, la nivelul judeului sau, dup
caz, al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor
i a hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a Ordinii publice .
Conform competenelor sale legale, prefectul poate realiza o serie de controale la sediul
autoritilor locale, controale ce pot viza aplicarea Legii nr. 215/2001 sau a altor acte
normative.
O constatare important se refer din nou la existena unor profesioniti n drept la nivelul
instituiei prefectului, care ar fi oportun att privitor la ntrirea managementului, ct i n
condiiile pstrrii complete sau pariale ale competenelor privind controlul de legalitate.
Existena specialitilor juriti este important mai ales n condiiile n care funcia de
secretar general al prefecturii a fost transformat n funcie de subprefect, genernd
anumite probleme de capacitate tehnic la nivelul instituiei prefectului. De lege ferenda,
ar fi util renfiinarea secretarului general, pentru asigurarea capacitii de gestiune, mai
ales n condiiile aplicrii principiului mobilitii.
62
Propuneri de lege ferenda:
Cadrul legal
Prefectul are atribuii n domeniul reconstituirii dreptului de proprietate la nivel local,
reflectate prin: constituirea prin ordin a comisiilor locale i comisiei judeene pentru
stabilirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor, asigurarea preediniei i, cu
ajutorul subprefectului, a secretariatului tehnic al comisiei judeene, comisie ce atribuie
titluri de proprietate.
O alt atribuie prevzut legal pentru prefect este coninut la art. 49 alin. (3), referitor la
dreptul prefectului, care, prin ordin, poate atribui terenuri n proprietate pentru anumite
categorii i n anumite condiii prevzute de lege (terenuri cu exces de teren i deficit de
for de munc etc.), dar i atest prin ordin pierderea dreptului de proprietar dac anumite
prevederi legale nu au fost respectate.
VI. Apostila
Cadrul legal
Apostilarea actelor oficiale administrative de
ctre instituia prefectului se realizeaz
ncepnd cu data de 1 noiembrie 2004
potrivit competenelor stabilite la art. 2 din
O.G. nr. 66/1999 pentru aderarea Romniei
la Convenia cu privire la suprimarea cerinei
supralegalizrii actelor oficiale strine,
adoptat la Haga la 5 octombrie 1961,
aprobat prin Legea nr. 52/2000, cu
modificrile ulterioare, i n limitele
prevzute de Convenia de la Haga.
64
Anterior aderrii, pentru recunoaterea n strintate a actelor romneti, era nevoie de o
procedur complicat, legalizarea actelor fcndu-se doar prin consulatele rilor pentru
care se dorea recunoaterea, cu viza n prealabil din partea Ministerului Afacerilor Externe
i Ministerului Justiiei. Apostila atest veracitatea semnturii, calitatea n care a acionat
semnatarul actului sau, dup caz, identitatea sigiliului sau a tampilei de pe actul supus
apostilrii.
Cadrul legal
Serviciul Public Comunitar pentru
Eliberarea i Evidena Paapoartelor
simple este organizat n cadrul aparatului
propriu al instituiei prefectului n temeiul
H.G. nr. 1693/2004 privind modul de
organizare i funcionare a serviciilor
publice comunitare pentru eliberarea i
evidena paapoartelor simple,
desfurndu-i activitatea n conformitate
cu prevederile Legii nr. 248/2005 privind
regimul liberei circulaii a cetenilor
romni n strintate, cu modificrile i
completrile ulterioare i H.G. nr. 94/2006
pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare a Legii nr. 248/2005 privind
regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate.
Rolul prefectului n gestionarea celor dou servicii amintite mai sus vizeaz gestiunea
operaional a acestora, incluznd raportarea activitii serviciilor n rapoartele anuale de
activitate ale prefectului. Conform art. 5 din HG nr. 460/2006, instituia prefectului prin
serviciile publice comunitare deine rol de organizare, emitere, soluionare contestaii,
actualizare baze de date, colaborare cu serviciile de evidena persoanelor din subordinea
consiliilor locale, n ceea ce privete: activitatea de eliberare i eviden a paapoartelor
simple i cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de nmatriculare a
autovehiculelor i al plcilor cu numere de nmatriculare.
66
VIII. Implementarea Programului de Guvernare, a msurilor privind
integrare european. Transparena i relaia cu ceteanul
Cadrul legal
Un rol important al prefectului este,
conform Legii nr. 340/2004, realizarea
planului de msuri pentru integrare
european i realizarea i respectarea
legislaiei naionale. Conform HG nr.
460/2006, subprefectul are atribuia
transpunerii la nivel local al prevederilor
Programului de Guvernare sau
legislaiei comunitare transpus n
legislaie naional.
Conform lit. j), prefectul este responsabil de realizarea planului de msuri pentru integrarea
european, atribuie care are un grad ridicat de generalitate, nefiind detaliate domeniile
majore cel puin. Dei enunul este corect n sine, planul de msuri ar trebui s se refere
la acele obligaii generate de legislaia european pe care Romnia trebuie nc s le
preia n legislaie sau s le respecte ca obligaii asumate n momentul integrrii de jure.
Astfel, gama de msuri ar putea cuprinde monitorizarea respectrii obligaiilor din domeniul
proteciei mediului (nchiderea depozitelor de deeuri neconforme, realizarea accesului la
ap i canalizare), a obligaiilor referitoare la transpunerea Directivei Serviciilor etc. Toate
acestea, clarificate corespunztor, pot constitui i baza discuiei privind prioritile comune
cu autoritile administraiei publice.
Cadrul legal
n calitate de reprezentant al Guvernului la nivel local, prefectul are prin legislaie o serie
de atribuii n ceea ce privete constatarea i aplicarea unor contravenii.
n relaia cu autoritile administraiei publice locale, dar i cu persoane fizice sau juridice,
prefectul urmrete i respectarea HG nr. 1157/2001 pentru aprobarea normelor privind
68
arborarea drapelului Romniei, intonarea imnului naional i folosirea sigiliilor cu stema
Romniei i HG nr. 1206/2001 privind dreptul cetenilor aparinnd unei minoriti
naionale de a folosi limba matern n administraia public local.
n aceste cazuri, conform art. 14. (3), constatarea contraveniei i aplicarea amenzii se
fac de ctre persoane mputernicite de ministrul administraiei publice, de ctre prefect
sau de mputerniciii acestuia i se aplic conductorului autoritii sau instituiei publice,
primarului, preedintelui consiliului judeean, precum i persoanei fizice sau juridice
vinovate de svrirea contraveniei. Amenzile care pot fi aplicate de ctre prefect sau
reprezentanii acestuia, variaz n intervalul 50 i 5000 lei.
Conform OG nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, la art. 4 (3), o funcie a prefectului
este de a oferi un aviz de legalitate pentru acele hotrri ale autoritilor administraiei
publice locale care vizeaz stabilirea unor contravenii pe raza propriilor uniti
administrativ-teritoriale. Astfel, prefectul are rolul de a urmri evitarea oricror abuzuri de
reglementare ce pot fi generate din netiin sau rea intenie. Tot n OG nr. 2/2001,
prefectul este recunoscut la art. 15 (2) ca agent constatator alturi de alte organe ale
Guvernului la nivel local.
Conform art. 124 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale republicat,
constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se face de ctre prefect, cu sume
cuprinse ntre 500 i 1.000 lei pentru urmtoarele nclcri ale legii:
- nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului local de ctre primar;
- nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului judeean de ctre
preedintele consiliului judeean;
- neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice locale a proiectului
bugetului unitii administrativ-teritoriale de ctre primar, respectiv preedintele consiliului
judeean, din culpa lor;
- neprezentarea de ctre primar sau preedintele consiliului judeean a rapoartelor
prevzute de lege, din culpa lor;
- neluarea msurilor necesare, stabilite de lege, de ctre primar sau preedintele consiliului
judeean, n calitatea acestora de reprezentani ai statului n unitile administrativ-
teritoriale.
- netransmiterea n termenul prevzut la art. 117 1 alin. (1) ctre camera notarilor publici
a sesizrii pentru deschiderea procedurii succesorale.
Actele prefectului
Cadrul legal
Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau
individual, conform art. 26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004, cu modificrile i completrile
ulterioare. Actele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului Afacerilor
Interne, minister care poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect n
condiiile n care le consider ilegale. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se
public, potrivit legii. Este important de reinut c ordinul prefectului, care conine dispoziii
normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotina public, iar ordinul
prefectului care conine dispoziii cu caracter individual, devine executoriu doar de la data
comunicrii persoanei interesate. n schimb, ordinele emise de prefect n calitate de
preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la
data aducerii lor la cunotin i sunt executorii.
Ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise
dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate
la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Dei actul normativ nu prevede vreo sanciune
pentru neconsultarea organelor sau serviciilor de specialitate i contrasemnarea ordinelor,
se poate considera nerespectare a condiiilor legii la emiterea ordinelor i poate atrage,
implicit, nulitatea acestora.
70
conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele i
celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de
anulare a ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale. Prefectul poate propune
ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale msuri pentru
mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale.
Pentru eficientizarea i corelarea activitilor, ministerele i celelalte organe ale
administraiei publice centrale au obligaia de a comunica prefecilor actele cu caracter
normativ emise n domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate.
Instituia Prefectului
Cadrul legal
Instituia prefectului este, conform Legii nr. 340/2004
privind prefectul i instituia prefectului, instituie
public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i
buget propriu. Informaii cu privire la instituia
prefectului sunt cuprinse n Hotrrea nr. 460/2006
pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr.
340/2004. Personalul din cadrul instituiei prefectului
este format din funcionari publici, funcionari publici
cu statut special i personal contractual. Articolul 5
prevede c numrul maxim de posturi i structura
acestora este aprobat anual prin ordin al ministrul
afacerilor interne, urmnd ca prefectul s organizeze personalul la nivel intern aa cum
consider c este mai eficient din punct de vedere managerial, dar conform Anexei 1 din
HG nr. 460/2006 privind structura-cadru de organizare a instituiei prefectului. Structurile
de specialitate ale instituiei prefectului se pot organiza, n condiiile legii, prin ordin al
prefectului, la nivel de direcii, servicii i birouri, dup caz, n funcie de specificul fiecrei
activiti.
72
- cu privire la activitatea de eliberare i de eviden a paapoartelor simple;
- cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de nmatriculare a
autovehiculelor i al plcilor cu numere de nmatriculare.
Trebuie s precizm c prefectul poate stabili prin ordin i alte atribuii pentru structurile
de specialitate ale instituiei prefectului, n vederea ndeplinirii n cele mai bune condiii a
atribuiilor care i-au fost conferite prin reglementrile legale.
Prefectul are anual obligaia de a respecta schema i numrul personalului, aa cum este
acesta aprobat de Ministerul Afacerilor Interne. Apare aici o problem referitoare la dou
aspecte cheie ale activitii. n primul rnd, pentru a susine activitatea juridic ca principal
activitate a instituiei, este nevoie de consilieri juridici care s i mbunteasc anual
cunotinele i aptitudinile profesionale; nu trebuie uitat atribuia prefectului de a
reprezenta Guvernul n instan pe anumite litigii; cele dou aspecte coroborate reflect
necesitatea unui numr suficient de consilieri juridici care s i actualizeze anual
cunotinele.
Conform Legii nr. 340/2004, se observ c prefectul este ordonator teriar de credite, dar
instituia prefectului are posibilitatea completrii bugetului propriu prin atragerea de
finanri europene sau internaionale. Trebuie s precizm c, n mod real, aceast
posibilitatea nu a avut o baz material pn la modificarea Programului Operaional
Creterea Capacitii Administrative i enunarea ferm a eligibilitii instituiei prefectului.
Ulterior, au putut fi atrase finanri, dar autonomia prefectului i a instituiei sale n a derula
proiecte este limitat i de faptul c ordonatorul principal de credite (ministerul afacerilor
interne) trebuie s asigure n buget sumele necesare cofinanrii.
74
De altfel, n prezent, prefecii dein aceste atribuii principale, dar nu i mijloacele specifice
implementrii acestora. Activitile juridice (controlul de legalitate, aplicarea legilor cu
caracter reparatoriu, publicarea informaiilor financiare etc.) reprezint o mare parte din
ncrcarea instituiei prefectului, neexistnd resurse sau personal i pentru acoperirea
domeniului dezvoltrii terioriale.
Faptul c acesta este un demers formal decurge mai ales din lipsurile legislaiei privind
nalii funcionari publici, care nu solicit candidailor pentru prefeci sau subprefeci dect
dovada c au absolvit studii superioare. De lege ferenda, legiuitorul ar putea, cu scopul
profesionalizrii funciei, s solicite, dac nu pentru ambele funcii, cel puin pentru
subprefect, diplom de absolvire a studiilor juridice.
Fondurile comunitare la care instituia prefectului este eligibil ca solicitant pot fi accesate
pentru finanarea realizrii unor atribuii importante ale prefectului i instituiei prefectului
(modenizarea capacitii de management, sisteme informatice i de management al
comunicrii cu serviciile publice deconcentrate sau APL, sisteme de e-guvernare, ghiee
unice etc.). Instituia prefectului nu are venituri proprii i depinde n acest sens de Ministerul
Afacerilor Interne, care ar trebui s asigure bugetul. Ar trebui, n condiiile actuale, s existe
o mai bun coordonare i comunicare a nevoilor privind dezvoltarea de proiecte i co-
finanare, astfel nct Planul strategic instituional al Ministerului Afacerilor Interne s
cuprind un sub-program bugetar distinct pentru ntrirea capacitii instituiilor prefectului.
76
- Biroul judeean pentru romi/ grupul de lucru mixt
- Comisia judeean n domeniul egalitii de anse ntre femei i brbai
- Comitetul judeean pentru situaii de urgen
- Comisia de atribuire denumiri
- Comisia judeean pentru stabilirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor
- Comisia pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, Legii nr. 290/2003 i Legii nr. 393/2006
b) Instrumente tehnice:
Instrumentele tehnice din categoria manualelor, ghidurilor i a comisiilor care sunt
constituite la nivelul instituiei prefectului sau cu participarea prefectului sau a unui
reprezentant al acestuia, sunt de natur s sprijine activitatea.
- manuale ce ghideaz activitatea prefectului n domeniul situaiilor de urgen;
- realizarea unor comisii mixte pentru
probleme specifice;
- utilizarea comunicrii electronice i a
publicrii informaiilor publice prin portaluri
proprii;
- instrumente informatice integrate de
comunicare pentru prefect i serviciile
publice deconcentrate;
- identificarea de parteneriate i atragerea
de proiecte finanate cu ajutorul fondurilor
structurale sau a altor fonduri.
78
trziu cu 25 de zile naintea datei alegerilor, prefecii aduc la cunotina public delimitarea
i numerotarea fiecrei secii de votare, prin publicaii n care se indic i locul de
desfurare a votrii.
n conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale, numerotarea circumscripiilor electorale din fiecare jude,
precum i a circumscripiilor electorale de sector a municipiului Bucureti se face de ctre
prefect, prin ordin, n termen de 3 zile de la stabilirea datei alegerilor. Potrivit art. 24 alin.
(5), prefectul mpreun cu preedintele tribunalului i cte un reprezentant din partea
fiecrui partid politic parlamentar, ntocmete lista juritilor existeni n jude sau municipiul
Bucureti necesar desemnrii preedintelui i a lociitorului acestuia.
Legea nr. 35/2008 privind alegerea Camerei Deputailor i Senatului are la rndul su o
serie de prevederi ce implic participarea prefectului. Conform art. 18, prefectul
numeroteaz seciile de votare, comunic Autoritii Electorale Permanente delimitarea i
numerotarea seciilor de vot. n exercitarea acestor obligaii, prefectul primete din partea
autoritilor locale toate datele, informaiile i sprijinul necesar. Prefectul are un rol
important alturi de instan (Tribunal) n realizarea listelor cu poteniali preedini ai
birourilor electorale, liste din care se extrag prin tragere la sori viitorii preedini. Prefectul
realizeaz lista cu juritii din jude n timp ce preedintele tribunalului lista de magistrai.
Prin intermediul prefectului, se asigur i imprimarea buletinelor de vot i confecionarea
tampilelor birourilor electorale de ctre birourile electorale de circumscripie. n acest
sens, prefectul prezint macheta pentru fiecare tip de buletin de vot, din fiecare colegiu
uninominal, membrilor biroului electoral de circumscripie. Conform art. 41, prefecii au un
rol i n asigurarea logisticii generale privind desfurarea alegerilor, prin faptul c
mpreun cu primarii trebuie s se asigure c seciile de votare dein: cabine, urne,
tampile, materialele necesare desfurrii alegerilor. mpreun cu preedinii consiliilor
judeene, prefectul asigur sediul i dotarea birourilor electorale de circumscripie, n timp
ce, mpreun cu primarii, asigur dotarea birourilor electorale ale seciilor de votare.
Indiferent de tipul de alegeri, prefecii, alturi de Autoritatea Electoral Permanent i de
birourile electorale judeene, respectiv birourile electorale ale sectoarelor municipiului
Bucureti, particip la instruirea preedinilor birourilor electorale ale seciilor de votare i
a lociitorilor acestora.
Prefectul, prin ordin, conform art 30^4, pe motivul absenei nemotivate a consilierilor de
la edina de constituire, poate declara vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat
de la primele 3 convocri. Ordinul su poate fi atacat n instan. Se consider edina
legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul
n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii,
peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare reuniunea nu este
legal constituit, se va proceda la o nou convocare de ctre prefect, peste alte 3 zile, n
aceleai condiii, conform art. 30 alin (2).
80
de dou luni consecutiv, dei a fost convocat conform prevederilor legale, nu a adoptat n
3 edine ordinare consecutive nicio hotrre, numrul consilierilor locali se reduce sub
jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani), iar instana analizeaz situaia
de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local, comunicnd hotrrea
prefectului.
Legea nr. 215/2001 prevede competena consiliului local n materia constatrii ncetrii
de drept a mandatului de consilier local. Astfel, dac consilierii locali refuz s adopte
aceste hotrri, prefectul nu poate interveni n sensul aplicrii legii din cauza faptului c
nu are prghii administrative n acest sens.
IV. Contravenii aplicate de ctre prefect autoritilor administraiei
publice locale pentru nerespectarea legii
Conform art. 118 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, prefectul poate
sanciona autoritile administraiei publice locale pe motive de neaplicare a prevederilor
acestei legi. Astfel, o serie de contravenii se sancioneaz cu amend de la 1.000 de lei
la 5.000 de lei urmtoarele fapte:
Din practic , se poate constata c prefecii au aplicat sanciuni n acest domeniu mai ales
pe chestiuni privind: neprezentarea rapoartelor prevzute de lege, lipsa de transparen
manifestat prin nepublicarea bugetelor locale. Autoritile administraiei publice locale
pot apela la instana de contencios administrativ pentru a obine anularea sanciunilor
contravenionale emise de ctre prefect.
Conform Legii nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale,
prefectul poate constata contravenii i emite sanciuni pentru nerespectarea de ctre
primar a obligaiei de a pune la dispoziia partidelor politice, alianelor politice i alianelor
electorale, la cererea i pe cheltuiala acestora, copii de pe listele electorale permanente,
precum i de pe listele electorale suplimentare. Conform legislaiei, prefectul are i atribuii
referitoare la respectarea normelor privind arborarea drapelului, intonarea imnului naional
i folosirea sigiliilor cu stema Romniei, putnd sanciona contravenional autoritile
publice locale care nu respect legea.
82
- nerespectarea modelului de sigiliu cu stema Romniei sau executarea acestuia de ctre
alte uniti dect cele prevzute n hotrrea de guvern;
- pstrarea i utilizarea sigiliilor n alte condiii dect cele stabilite de conductorul autoritii
publice;
- neanunarea organelor Ministerului Afacerilor Interne, n termen de 24 de ore de la
pierderea unui sigiliu, sau nerespectarea obligaiei de a face public pierderea sigiliului
cu stema Romniei n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a;
- nedepunerea n termen a sigiliilor cu stema Romniei la Regia Autonom "Monetria
Statului" .
- arborarea drapelului Romniei de alt form, cu alte dimensiuni, alte modele i cu alt
intensitate a culorilor dect cele stabilite potrivit legii;
- nearborarea drapelului Romniei de ctre autoritile i instituiile publice;
- arborarea drapelului la sediul primriilor, consiliilor judeene i al prefecturilor n alte
condiii dect cele prevzute n hotrrea de guvern;
- refuzul primarului de a purta earfa sau purtarea unei earfe avnd alt model, alte
dimensiuni sau alte culori dect cele ale drapelului Romniei;
- arborarea drapelului Romniei n stare necorespunztoare;
- nearborarea drapelului Romniei pe perioada desfurrii anumitor evenimente;
- arborarea drapelului sau a fanionului altui stat, cu alte dimensiuni dect cele ale
drapelului Romniei i cu alte ocazii sau n alte condiii dect cele prevzute de hotrrea
de guvern;
- intonarea imnului naional cu alt text i cu alta partitura dect cele stabilite de lege;
- nerespectarea prevederilor privind intonarea imnului naional al altor state;
- folosirea sigiliului cu stema Romniei n alte scopuri i de alte persoane dect cele
stabilite n hotrrea de guvern;
- confecionarea sigiliilor cu alte nsemne.
84
HG nr. 499/2004 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea comitetelor consultative
de dialog civic pentru problemele persoanelor vrstnice, n cadrul prefecturilor;
HG nr. 1217/2006 privind constituirea mecanismului naional pentru promovarea
incluziunii sociale n Romnia;
HG nr. 1221/2011 privind aprobarea Strategiei Guvernului Romniei de incluziune a
cetenilor romani aparinnd minoritii romilor pentru perioada 2012-2020.
Prefectul se asigur de buna gestionare a domeniului agricol, alimentar, piscicol i de
dezvoltare rural prin aplicarea prevederilor:
Legea nr. 283/2010, privind camerele pentru agricultur, industrie alimentar,
piscicultur, silvicultur i dezvoltare rural republicat;
OG nr. 42/2004, pentru organizarea activitii sanitar-veterinare i pentru sigurana
alimentelor cu modificrile i completrile ulterioare;
HG nr 1214/2009 privind metodologia pentru stabilirea i plata despgubirilor ce se cuvin
proprietarilor de animale tiate, ucise sau altfel afectate n vederea lichidrii rapide a
focarelor de boli transmisibile ale animalelor;
HG 548/2003 privind atribuiile Ministerului Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor ca minister
coordonator al Programului de realizare a Sistemului naional al perdelelor forestiere de
protecie i componena, modul de funcionare i atribuiile comandamentelor judeene de
analiz a realizrii programului anual de nfiinare a perdelelor forestiere de protecie;
HG nr. 445/2009, privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice i private asupra
mediului, cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 550/2002, privind vnzarea spaiilor comerciale proprietate privat a statului
i a celor de prestri de servicii, aflate n administrarea consiliilor judeene sau a consiliilor
locale, precum i a celor din patrimoniul regiilor autonome de interes local, cu modificrile
i completrile ulterioare;
HG nr. 1206/2001, pentru aprobarea Normelor de aplicare a dispoziiilor privitoare la
dreptul cetenilor aparinnd unei minoriti naionale de a folosi limba matern n
administraia public local, cuprinse n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001
cu modificrile i completrile ulterioare;
HG nr. 410/1991 privind stabilirea categoriei judeelor, municipiilor i oraelor;
HG nr. 25/2003 privind stabilirea metodologiei de elaborare, reproducere i folosire a
stemelor judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor.
Analiza legislaiei este att un demers teoretic cu privire la identificarea legislaiei specifice,
ct i un demers care scoate n eviden anumite probleme generate de aplicarea
legislaiei precum i o serie de propuneri de lege ferenda sau de mbuntire a capacitii
administrative n ceea ce privete prefectul i instituia prefectului. Analiz a realizat un
demers dublu, astfel nct s suprind ambele contexte.
n primul rnd, n ceea ce privete analiza funciei publice, putem constata c s-au fcut
pai semnificativi, unul dintre acetia fiind depolitizarea prin transformarea prefectului n
nalt funcionar publici coroborat cu obligaia de a-i guverna cariera dup legislaia privind
funcionarii publici.
Statutul prefectului este acela de nalt funcionar public, numit, ns, prin hotrre a
Guvernului. Cariera sa este marcat de principiul mobilitii, ceea ce presupune un anumit
grad de flexibilitate. Apariia categoriei nalilor funcionari publici a fost motivat prin nevoia
de profesionalizare a administraiei publice, profesionalizare ce nu poate fi separat de
principiile independenei i stabilitii. Mobilitatea i revocrile frecvente pot afecta att
stabilitatea, ct i profesionalizarea prefectului i subprefectului.
86
funcionari publici. Aceste excepii ar trebui limitate pentru a putea profesionaliza acest
corp de funcionari ce asigur managementul superior n administraia public.
Concluzia este c eliminarea obligativitii este nepotrivit, dar, cu toate acestea, ea este
utilizat n continuare i eficientizeaz relaia de control din teritoriu, dar i ajut la
meninerea unei relaii normale ntre prefect i autoritile administraiei publice locale.
Acest lucru conduce la degrevarea de un numr mare de litigii att a prefectului, ct i a
instanei de contencios.
88
autoritilor publice locale. n practic, prefectul i manifest limitat sarcinile prevzute de
lege privind aplicarea politicilor naionale i europene sau transpunerea programului de
guvernare la nivel judeean, din cauza faptului c nu deine resurse n acest sens.
La nivel legal, exist o contradicie ntre mai multe acte normative ce reglementeaz
suspendarea de drept a raporturilor de serviciu ale prefecilor i subprefecilor. Prevederile
Legii nr. 176/2010 se regasesc n/se coreleaz cu dispoziiile din Legea nr. 188/1999
privind ncetarea de drept a raporturilor de serviciu (corelarea este cu prima tez a art. 25
alin. (2) de mai sus), sau cele privind ocuparea funciilor publice (corelarea e cu cealalt
tez a art. 25 alin. (2) de mai sus). n ambele situaii Legea nr. 188/1999 face referire la
finalitatea unui proces ce implic pronunarea de ctre instan sau, dup caz, la decizia
persoanei care are competena legal de numire de a aciona conform propunerii comisiei
de disciplin i de a elibera din funcie persoana cercetat administrativ, n timp ce Legea
nr. 176/2010 prevede suspendarea administrativ la constatarea existenei conflictului de
interese/incompatibilitii.
Scenariul 1
Status-quo i operarea de modificri pentru aplicabilitatea cadrului legal vizeaz
continuarea situaiei legale de fapt, fr modificri de fond (doctrinare) n ceea ce privete
statutul prefecilor i subprefecilor, dar cu modificri de instrumente administrative ce
vizeaz asigurarea coerenei legale n ceea ce privete activitatea acestora.
Recomandrile pentru situaia scenariului amintit mai sus ar putea conine anumite
propuneri de modificare a legii care s mbunteasc aplicarea acesteia. Modificrile ar
putea cuprinde:
Scenariul 2
Redimensionarea atribuiilor n contextul reformei teritoriale (regionalizrii)
90
7. Reducerea atribuiilor prefectului strict la cele de control;
8. Limitarea tutelei administrative/controlului de legalitate prin modificarea Constituiei i
a legislaiei de contencios care prevede suspendarea de drept a actului atacat;
9. Constituirea unui fond de intervenie la dispoziia prefectului, n vederea gestionrii mai
rapide a situaiilor de urgen;
10. Furnizarea unor instrumente eficiente de conducere a serviciilor publice deconcentrate
(stabilirea rolului n evaluarea performanelor profesionale ale conductorilor acestora);
11. Avizul conform pe marginea bugetelor instituiilor deconcentrate;
12. Activitile mixte de control ale serviciilor publice deconcentrate s fie realizate numai
sub autoritatea prefectului.