2.2.

Funcia finanelor publice de repartiie a PIB

Funcia finanelor publice de repartiie a PIB exprim capacitatea acestora de a mijloci repartiia n
form bneasc a produsului creat n activitile materiale, ca premis a realizrii acestui proces i n
form material, pentru satisfacerea nevoilor de consum public. n aceast funcie, finanele publice
asigur distribuirea i redistribuirea n form bneasc a unei mari pri din acest produs, i n primul
rnd, redistribuirea veniturilor primare realizate n prima faz a repartiiei, de ctre persoanele fizice i
juridice, n favoarea autoritilor sau entitilor publice. Manifestarea finanelor n aceast funcie
presupune, n mod implicit, realizarea unor fluxuri financiare viznd constituirea de fonduri bneti
publice i distribuirea lor la diverse niveluri ale organizrii i funcionrii societii.

29

Prin prisma proceselor de distribuire i redistribuire n form bneasc a produsului naional,

concretizate prin fluxurile financiare (corespunztoare), ndeplinirea acestei funcii a finanelor publice
presupune dou faze (laturi) i anume: - constituirea fondurilor bneti (publice) la dispoziia
autoritilor i entitilor publice; - distribuirea pe destinaii adecvate a fondurilor bneti respective
pentru realizarea de obiective i aciuni publice. Cele dou faze ale funciei de repartiie reprezint dou
momente ale aceluiai proces, ntre ele existnd legturi strnse, de intercondiionare. Astfel, prima faz
se manifest prin mobilizarea de resurse bneti la dispoziia statului, respectiv a entitilor publice i
formarea fondurilor financiare ale acestora, nu ca scop n sine, ci n concordan cu nevoile ce se cer a fi
satisfcute, concretizate prin destinaiile ce urmeaz a fi date resurselor mobilizate. Cea de-a doua faz
presupune repartizarea pe destinaii a fondurilor bneti publice constituite, fiind condiionat n mod
inevitabil de desfurarea anterioar a proceselor de mobilizare a resurselor la aceste fonduri, n
cuantumul i momentele impuse de nevoile ce trebuie satisfcute pe seama lor. n mod logic, este de
admis c procurarea resurselor bneti la fondurile financiare publice, n manifestarea acestei funcii, se
justific numai prin prisma dirijrii lor spre satisfacerea de nevoi publice determinate, iar repartizarea i
folosirea pe destinaii a unor asemenea fonduri pot avea loc numai dac, n prealabil, au fost constituite
fondurile respective. n cadrul raporturilor de interdependen dintre aceste dou faze ale funciei de
repartiie, fiecare ndeplinete, att rolul de factor determinant, ct i pe cel de factor determinat.
Astfel, constituirea de fonduri bneti, n prima faz, este determinat n mod obiectiv de existena i
mrimea nevoilor de resurse financiare asumate a se satisface la nivelul entitilor respective ca
expresie a celei de a doua faze. Aceste nevoi concretizeaz, de altfel, destinaiile ce trebuie date
fondurilor constituite, n funcie de aciunile, respectiv activitile pentru a cror realizare sunt
consumate resursele ce se acumuleaz n prima faz. Prin urmare, mrimea i tipurile de fonduri bneti
publice ce se constituie, n prima faz, depind direct de destinaiile ce se vor da prin distribuirea i
cheltuirea lor, n cea de-a doua faz, ceea ce implic necesitatea corelrii dimensiunilor nevoilor de
acoperit cu resursele posibile de procurat. Dar, proporiile acestor procese de constituire a fondurilor
bneti publice au o baz obiectiv dat de dimensiunile reale ale produsului naional realizat, dei

1
uneori sunt utilizate n acelai cadru i pri din avuia naional. La rndul su, modul de constituire a
fondurilor bneti publice condiioneaz, n mod obiectiv i direct, nfptuirea celei de a doua faze, n
primul rnd prin dimensiunile la care se asigur realizarea proceselor corespunztoare acesteia din
urm. Astfel, procesele de distribuie se pot nfptui numai n msura n care s-au creat fondurile bneti
n prima faz a funciei de repartiie. n acelai timp, destinaia dat resurselor bneti se afl n
dependen de evoluia procesului de constituire, ca dinamic i surse de formare a fondurilor publice.
Totodat, constatm c interdependena celor dou faze este amplificat de faptul c destinaiile ce
rezult, n aceast a doua faz, includ posibilitatea crerii unor premise favorabile constituirii (sau
neconstituirii) fondurilor financiare, n prima faz. n acest sens, este tipic finanarea din fonduri
publice a unor obiective economice care puse n funciune realizeaz produs naional, ca valoare nou
supus repartiiei i mobilizrii de noi resurse financiare. Or, dac dimensiunile alocrii de resurse cu
asemenea destinaii sunt mai mari, procesele de constituire i distribuire a fondurilor financiare publice
se ntreptrund i condiioneaz reciproc n mai mare msur.

30

Privite la nivel macroeconomic (prin prisma finanelor publice) procesele caracteristice derulrii
fluxurilor financiare de constituire, respectiv de distribuire i utilizare a fondurilor bneti n cadrul
funciei de repartiie sunt dependente de cele n care se creeaz PIB supus repartiiei, inclusiv prin
finanele publice. Astfel, produsul creat i repartizat n form bneasc devine izvorul resurselor
financiare care ajung ulterior la consumatori i devin cerere solvabil adresat pieei i prin aceasta
sferei produciei, generatoare de noi valori .a.m.d. Repartizarea valoric a produsului creat mbrac
forme specifice repartiiei bneti, n primul rnd, prin realizarea de venituri n bani de ctre participanii
la procesele direct productive, iar n al doilea rnd prin constituirea i apoi distribuirea de fonduri
financiare la dispoziia entitilor publice, respectiv a statului. Este, ns, de remarcat c repartizarea
produsului creat, n ambele faze ale sale se realizeaz i prin alte mijloace dect cele financiare. Formele
financiare prin care se concretizeaz constituirea, distribuirea i utilizarea fondurilor bneti publice de
ctre diferite entiti publice, inclusiv de ctre stat difer sensibil n timp i spaiu, semnificnd alocri
sau prelevri de resurse din i la fondurile respective. Alocnd pri din aceste fonduri pentru
satisfacerea diverselor nevoi de consum, entitile respective realizeaz satisfacerea nevoilor proprii de
consum sub form de bunuri i servicii n form natural-material. nsi cererea agregat de consum
nglobeaz i pe cea format pe seama resurselor financiare, adresndu-se sferei produciei, pentru a se
crea bunuri i servicii de mrimea i structura corespunztoare. Astfel, nfptuirea funciei de repartiie
ce revine finanelor publice se ntreptrunde cu procesele crerii, repartizrii i utilizrii produsului
naional n form natural-material, evideniind interaciunea dintre fluxurile bneti-financiare i cele
reale. n principiu, fluxurile financiare de intrare la fondurile publice pot avea diverse surse de
provenien a sumelor de bani (inclusiv pieele financiare), dup cum fluxurile (financiare) de ieire
includ o multitudine de destinaii date resurselor bneti. Participanii la relaiile i fluxurile financiare
caracteristice acestei funcii a finanelor publice sunt entiti publice, respectiv statul i persoanele fizice
sau juridice, fie n ipostaza de contribuabili la constituirea diverselor fonduri financiare publice, fie n
aceea de beneficiari direci sau indireci ai resurselor bneti distribuite din aceste fonduri. n faza de

2
constituire a fondurilor financiare, persoanele fizice i juridice sau entitile economico-sociale cedeaz
pri din resursele ori veniturile lor, n vederea constituirii de fonduri la dispoziia diferitelor entiti sau
autoriti publice. n faza distribuiei, participanii la relaiile financiare respective beneficiaz direct sau
indirect de sume de bani sau de utiliti sociale pe seama cheltuielilor finanate din aceste fonduri
publice. Principalele forme sub care se realizeaz funcia de repartiie, n faza de constituire a fondurilor
financiare administrate de ctre autoriti sau entiti publice, sunt: impozitele, taxele, contribuiile cu
caracter obligatoriu, penalizrile, amenzile, redevenele, veniturile realizate de instituiile publice,
mprumuturile de stat, ajutoarele financiare, donaiile n favoarea statului. La rndul lor, formele sub
care se concretizeaz faza distribuirii fondurilor financiare publice, n cadrul aceleiai funcii sunt, n
principal, cheltuielile publice, care se difereniaz pe domeniile i aciunile specifice (educaie, sntate,
protecie social, aprare naional, ordine public etc.). Ele mbrac forme ale cheltuielilor legate de
crearea bazei materiale a entitilor publice sau a celor de funcionare a acestora, precum i pe cea a
cheltuielilor de personal. Lor le sunt asimilate i alocaiile din fonduri publice, reprezentnd sume de
bani transferate n favoarea unor persoane fizice sau juridice, cunoscute i sub numele de subvenii.

31

Ca expresie a funciei de repartiie procesele de constituire i distribuire a fondurilor financiare au un

caracter obiectiv, dar modalitile tehnice sub care se realizeaz aceste procese, inclusiv formele
menionate, au un caracter subiectiv. Ele se stabilesc prin decizii adoptate de organisme de conducere i
administrare ale diferitelor entiti sub impactul politicilor promovate ntr-un moment sau altul.

2.3. Funcia finanelor publice de control asupra activitilor economice i sociale

Finanele publice se manifest i ca mijlocitor al exercitrii controlului prin bani asupra diverselor
aspecte ale vieii economico-sociale. Capacitatea lor de a mijloci efectuarea controlului bnesc-financiar
asupra derulrii i rezultatelor diferitelor activiti economice i sociale definete funcia de control ce
revine acestora. n principiu, administrarea resurselor, n general, i a celor financiare, n special,
necesit evidene ct mai exacte, asupra existenei i micrii acestora, cunoaterea i urmrirea
modului de formare i utilizare a lor, asigurnd rezultate pozitive maxime, inclusiv respectarea anumitor
principii de gestiune i a reglementrilor privind activitatea financiar la nivelul fiecrei entiti sau
structuri funcionale. n acest context, finanele publice au i menirea de a mijloci exercitarea controlului
bnesc asupra unor domenii ale activitii economice i sociale ndeplinind funcia de control.
Recunoaterea funciei de control a finanelor publice are suport obiectiv n faptul c manifestarea
fenomenelor financiare creeaz cadrul necesar pentru executarea controlului financiar. Prin comparaie,
munca de control financiar efectuat de ctre anumite persoane care ndeplinesc, n cadrul juridic creat,
funcii administrative ce confer atribuiuni de controlori financiari imprim acestui control i o
component subiectiv. Latura obiectiv a controlului prin finanele publice rezid n faptul c acesta se

3
poate executa de ctre persoane numite s presteze o asemenea munc de control acolo unde, n prim
plan, se deruleaz procese i relaii financiare n care sunt implicate direct sau indirect autoriti sau
entiti publice, respectiv resurse publice. Exercitarea controlului prin finanele publice presupune deci
n plan obiectiv existena, ca suport al su, a relaiilor financiare publice, inclusiv derularea unor
activiti bazate pe folosirea banilor cu impact asupra formrii i utilizrii resurselor bneti publice,
presupunnd n mod implicit manifestarea funciei de repartiie cu cele dou faze ale sale. n mod firesc
controlul financiar considerat ca expresie a ndeplinirii acestei funcii de control, se grefeaz pe
operaiunile i relaiile bneti referitoare la constituirea i distribuirea fondurilor financiare publice.
Aadar, ntre cele dou funcii ale finanelor publice se manifest anumite raporturi de determinare,
evideniind n prim plan faptul c activitatea financiar ce concretizeaz funcia de repartiie ofer
terenul pentru executarea controlului financiar. Pe de alt parte, ndeplinirea funciei de control
financiar favorizeaz manifestarea funciei de repartiie, inclusiv n sensul generrii unor noi procese de
constituire sau distribuire de fonduri bneti publice. Totodat, este de remarcat c, n mod necesar,
sfera de manifestare a funciei de control, dei se bazeaz pe manifestarea funciei de repartiie, are
dimensiuni mai mari, extinzndu-se i asupra altor procese economico-sociale aflate n raporturi de
intercondiionare cu cele financiare. Din acest unghi de vedere, dou sunt categoriile principale de
procese materiale incluse n sfera funciei de control fa de cea de repartiie, i anume: cele
consumatoare de resurse financiare; respectiv cele generatoare de valoare nou i implicit de noi
resurse financiare.

32

Din aceast perspectiv exercitarea controlului financiar prin finanele publice include nu numai sfera
repartiiei ci i pe cele ale produciei, circulaiei i consumului, ntruct n fiecare dintre acestea se
realizeaz procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare. Aa, de pild, controlul
financiar se exercit i asupra produciei, deoarece n aceast faz se creeaz valorile, care fac obiectul
schimbului si consumului, precum i valoarea adugat, care este supus repartiiei financiare, viznd
cheltuielile, veniturile i rezultatele ce se nregistreaz. Asemntor, n faza consumului controlul
financiar vizeaz structura, proporiile, oportunitatea i eficiena cheltuielilor concretizate n consumul
intermediar i cel final al entitilor publice. Pe un plan mai larg, exprimnd capacitatea finanelor de a
mijloci exercitarea controlului prin bani, n baza relaiilor financiare, acesta este cunoscut i sub
denumirea de control bnesc implicnd i manifestarea banilor n funciile ce le revin. Aa, de pild,
nivelul costurilor, volumul investiiilor, valoarea produciei marf, cuantumul beneficiului etc. se
evalueaz prin folosirea banilor n funcia lor de msur (etalon) a valorii, dar prin funcia de control a
finanelor se analizeaz corelaiile ce se stabilesc ntre diferii indicatori valorici pentru alegerea
variantelor avantajoase de nfptuire a obiectivelor sau aciunilor respective. Deosebit de important
este ndeplinirea funciei banilor ca mijloc de prezervare /rezervare a valorii care se ntreptrunde cu
funcia de control a finanelor publice (mai ales), prin urmrirea i analiza derulrii proceselor de
acumulare a resurselor bneti la fondurile publice centralizate i descentralizate, respectiv efectuarea
controlului asupra modului de administrare i eficienei folosirii lor. ndeplinirea funciei de control ce
revine finanelor publice vizeaz obiective dintre care se pot distinge: asigurarea oportunitii i

4
legalitii operaiunilor financiare care afecteaz patrimoniul public; administrarea eficient a resurselor
publice; determinarea judicioas a nevoilor de resurse i asigurarea constituirii i cheltuirii raionale a
fondurilor bneti publice etc. n mod deosebit, prin controlul financiar trebuie s se identifice
fenomenele care determin dereglri ale fluxurilor financiare de alimentare, alocare i utilizare a
resurselor publice, s se stabileasc responsabilitile celor implicai i posibilitile de mbuntire a
acestora. Formele cele mai obinuite sub care se manifest controlul financiar, avnd n vedere criteriul
momentului de exercitare a controlului in raport cu operaiunile si procesele supuse verificrii, sunt: -
controlul financiar preventiv; - controlul financiar concomitent; - controlul financiar postoperativ
(ulterior). Controlul preventiv presupune efectuarea controlului financiar nainte ca operaiunile sau
procesele supuse controlului s se nfptuiasc, ntruct permite prevenirea unor evoluii nefavorabile i
evitarea pierderilor aferente lor. Eficacitatea controlului scade pe msura ndeprtrii fa de momentul
premergtor declanrii proceselor controlate i a apropierii de faza lor final i devine minim cnd
exercitarea sa are loc dup ncheierea acestor procese deoarece: rezultatele negative nu mai pot fi
prevenite ci numai corectate. Cel puin n parte, eventualele efecte nefavorabile nu mai pot fi nlturate
i ele se propag prin legturi de cauzalitate afectnd i alte procese ale reproduciei i amplificnd
impactul negativ. Controlul concomitent se desfoar n mod curent, pe msura realizrii proceselor i
operaiunilor supuse controlului, urmrind s sesizeze pe parcursul execuiei unei decizii eventualele
neconcordane ntre obiectivul urmrit i mersul nfptuirii sale. n eventualitatea

33

constatrii unor neconcordane este posibil prevenirea unei finalizri nefavorabile obiectivului urmrit
i corectarea operativ a soluiilor aplicabile pentru nfptuirea proceselor respective. Controlul ulterior
este caracterizat ca avnd loc dup producerea proceselor sau operaiunilor supuse controlului. Pe baza
sa se stabilesc rezultatele efective comparativ cu cele preconizate, abaterile nregistrate i cauzele lor,
precum i msurile adecvate ce urmeaz a se aplica pentru mbuntirea activitii viitoare. Finalitatea
sa are n vedere i recuperarea eventualelor pagube rezultate din administrarea defectuoas a
resurselor, dar i crearea unor premise mai bune pentru derularea proceselor i operaiunilor de acelai
tip n perioadele urmtoare celei verificate. ndeplinirea funciei de control a finanelor publice
presupune crearea cadrului organizatoric adecvat, inclusiv a structurilor i reglementrilor privind
funcionarea organelor de control n raport cu coninutul activitilor economice i sociale supuse
controlului. n acest sens, controlul financiar poate fi exercitat att din interiorul entitilor publice, ct
i din exterior, prin instituii specializate, distingndu-se, ca forme, controlul intern i controlul extern.
Controlul financiar intern se integreaz n structurile funcionale ale entitilor publice economice-
sociale, cel mai adesea sub formele controlului preventiv i operativ curent, mai ales, la nivelul
structurilor operaionale. La rndul su, controlul financiar extern are la baz crearea i funcionarea
unor instituii sau organisme specializate n exercitarea acestuia situat de regul la nivelul altor
structuri administrative dect cel al entitilor supuse controlului, iar n cadrul su, locul central revine
controlului financiar de stat, efectuat prin organe ale Ministerului Finanelor (Publice), respectiv ale
Curii de Conturi etc.

5
6