PARTEA A II-A

DOMENIUL PUBLIC ŞI PROPRIETATEA PUBLICĂ

2.1 Noţiunea de domeniu public şi domeniu privat

În mod tradiţional, în orice societate s-a considerat că există o anumită
categorie de bunuri care aparţinea colectivităţii deoarece aceste bunuri erau folosite
în comun de membrii acesteia.
Termenul de domeniu îşi are originea în cuvântul latin “dominium” care are
semnificaţia de “stăpânire”, “proprietate”.1
În sistemul nostru de drept, se face deseori referire la noţiunea de domeniu
public, acesta fiind format din bunurile care sunt destinate folosinţei comune a unei
colectivităţi.
Termenul de domeniu public este definit prin dispoziţiile art.3 alin.1 din Legea
nr.213/1998 prin raportare la noţiunea de proprietate publică.2
Potrivit acestui text de lege, domeniul public este alcătuit din bunurile care nu
pot face decât obiectul dreptului de proprietate publică prevăzute de art.136 alin.4 din
Constituţia României, bunurile menţionate în anexa legii şi “orice alte bunuri care
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de
stat ori de unităţile administrativ teritoriale prin modurile prevăzute de lege”.
În literatura de specialitate, domeniul public este definit în sens larg şi în sens
restrâns.
În sens restrâns, înţelesul termenului de domeniu public corespunde cu
definiţia consacrată în legislaţie. În acest sens, domeniul public este alcătuit din
bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică.
Referitor la sensul larg al noţiunii, în doctrină se arată că pe lângă bunurile
menţionate mai sus, domeniul public cuprinde şi acele bunuri proprietate privată care,
datorită unor raţiuni care ţin de valoarea lor istorică, culturală, ştiinţifică, etc., trebuie
conservate şi transmise către generaţiile viitoare.3
Cea mai complete definţie din doctrină a noţiunii de domeniul public aparţine
Profesorului Antonie Iorgovan. Potrivit acestui autor, noţiunea de domeniu public
desemnează “acele bunuri, publice sau private, care, prin natural lor ori prin dispoziţia

1
Dana Apostol Tofan – op.cit., p.90.
2
Publicată în M.Of. al României, Partea I, nr.448 din 24 noiembrie 1998.
3
Antonie Iorgovan – op.cit., p.173; Dana Apostol Tofan – op.cit., p.127; Verginia Vedinaş – op.cit., p.235.
expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori
destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public,
şi supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere
publică este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor
juridice de drept public”.4
În funcţie de titularul dreptului de proprietate, domeniul public şi de interesul
public, legea prevede că putem vorbi despre domeniu public al statului, domeniul
public al judeţului şi domeniul public al comunei, oraşului sau municipiului.5
Conform prevederilor Noului Cod civil, bunurile proprietate publică sunt
încadrate în domeniul public national, judeţean sau local în funcţie de dispoziţiile
legale.6
Putem concluziona că domeniul public este format în primul rând din acele
bunuri care nu sunt susceptibile de proprietate private, enumerate de art.136 alin.3
din Constituţie precum şi din totalitatea bunurilor mobile şi imobile care sunt de uz sau
de interes public.7
Pe de altă parte, domeniul privat este alcătuit din totalitatea bunurilor pe care
statul şi unităţile administrative teritoriale le deţin în proprietate private. Aceste bunuri
se află în circuitul civil general şi au acelaşi regim juridic ca şi bunurile deţinute de
particulari, personae fizice sau juridice. În privinţa bunurilor din domeniul privat, statul
şi unităţile administrativ teritoriale se comportă ca orice alt subiect de drept, acestea
putând fi înstrăinate, ipotecate, gajate sau pot face obiectul executării silite.
În literatura de specialitate din perioada interbelică, era utilizată noţiunea de
domeniu administrativ care era format din bunurile din domeniul public şi cele din
domeniul privat al statului şi a unităţilor administrativ teritoriale. Celelalte bunuri care
aparţineau particularilor, persoane fizice sau juridice, formau domeniul civil.8

4
Antonie Iorgovan – op.cit., 173.
5
Art.3 alin.2,3,4 din Legea nr.213/1998.
6
Art.860 alin.1 şi 2 din Noul Cod civil.
7
Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican – op.cit., p.149.
8
Dana Apostol Tofan – op.cit., p.101.
 2.2 Dreptul de proprietate publică
2.2.1 Definiţia dreptului de proprietate publică
În analiza dreptului de proprietate publică trebuie să pornim de la dispoziţiile
legii fundamentale care reglementează cele două forme ale dreptului de proprietate:
proprietatea publică şi proprietatea privată.
Potrivit art.136 alin.1 din Constituţia României, proprietatea poate fi publică sau
private în funcţie de titularul dreptului. Astfel, bunurile proprietate publică aparţin în
mod exclusiv statutului şi unităţilor administrative teritoriale. În schimb, dreptul de
proprietate privată poate apaţine oricărui subiect de drept, inclusiv statului şi unităţilor
administrativ teritoriale.
Statul şi unităţile administrative teritoriale exercită prerogativele dreptului de
proprietate publică prin intermediul autorităţilor administraţiei publice. Astfel,
autorităţile centrale au atribuţii privind gestionarea domeniului public al statului, iar
pentru bunurile din domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale, prerogativele
se exercită prin autorităţile locale.
Prin prevederile constituţionale sunt enumerate în cadrul art.136 alin.3 bunurile
care constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, acestea nefiind
susceptibile de proprietate privată. În această categorie se încadrează: “bogăţiile de
interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil,
de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice
şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică”.
Legea organică la care se face referire este Legea nr.213/1998 privind
proprietatea publică.
În prezent, dreptul de proprietate publică este reglementat prin dispoziţiile
Noului Cod civil care se completează prevederile rămase în vigoare din Legea
proprietăţii publice. Noul Cod Civil are reunit reglementările privind dreptul de
proprietate, astfel încât conţine norme ce conturează regimul juridic al ambelor forme
de proprietate consacrate de Constituţia României.
Dreptul de proprietate publică este reglementat prin art.858-865 din Noul Cod
civil. Trebuie să arătăm faptul că aceste dispoziţii nu aduc modificări faţă de
prevederile legale anterioare, ci prin acestea se grupează normele ce reglementează
dreptul de proprietate.
Dreptul de proprietate publică este definit prin dispoziţiile art.858 prin raportare
două elemente: titularii dreptului, şi anume statul şi unităţile administrative teritoriale
şi bunurile care fac obiectul acestuia. În referire la bunurile care fac obiectul dreptului
de proprietate publică, prin dispoziţia mai sus menţionată se arată că acestea trebuie
să fie prin natura lor sau prin prevederile legale de uz sau de interes public.
Mai departe, dispoziţiile Noului Cod civil reiau prevederile constituţionale privind
bunurile care sunt în mod exclusiv obiectul dreptului de proprietate publică şi arată că
celelalte categorii de bunuri pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul
privat al statului sau a unităţilor administrative teritoriale.
2.2.2 Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică
Dreptul de proprietate publică conferă bunurilor care fac obiectul lor un regim
juridic aparte faţă de cel de drept comun, aplicabil bunurilor proprietate privată. Astfel,
bunurile proprietate publică prezintă următoarele caractere: sunt inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.9
Prin caracterul inalienabil se instituie interdicţia de înstrăinare a bunurilor
proprietate publică, prin orice mod prevăzut de lege (vânzare-cumpărare, donaţie,
etc.)
Caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică este consacrat, în primul
rând, de Constituţia României. Potrivit art.136 alin.4, bunurile proprietate publică nu
pot fi înstrăinate dar, pentru punerea lor în valoare, aceste bunuri pot fi date în
administrare unor regii autonome sau instituţii publice, pot fi concesionate, pot fi
închiriate sau date în folosinţă gratuită.10
Imprescriptibilitatea bunurilor proprietate publică se referă la două aspecte. În
primul rând, se are în vedere prescripţia extinctivă, în sensul că dreptul de proprietate
publică nu se prescrie prin neuz iar, în al doilea rând, caracterul imprescriptibil se
referă la imposbilitatea dobândirii de către alte persoane a bunurilor proprietate
publică prin uzucapiune, în cazul bunurilor imobile, sau prin posesia de bună-credinţă
a bunurilor mobile. 11
Prin caracterul insesizabil se înţelege faptul că bunurile proprietate publică nu
pot fi supuse urmăririi silite. De altfel, dacă ar exista posibilitatea de adjudecare a unor
astfel de bunuri de către terţe persoane ar fi încălcată şi interdicţia de înstrăinare a
acestora. Din caracterul insesizabil al bunurilor proprietate publică rezultă şi faptul că
acestea nu pot face obiectul unei ipoteci sau a unui gaj.

9
Art.861 alin.1 Noul Cod civil.
10
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit, p.267.
11
Mircea Preda – op.cit., p.232
 2.2.3 Modalităţile de dobândire a bunurilor proprietate publică
În prezent, modurile prin care pot fi dobândite bunurile proprietate publică sunt
reglementate de dispoziţiile art.863 din Noul Cod civil. Potrivit acestei reglementări,
dobândirea bunurilor proprietate publică se poate realiza prin:
- achiziţie publică;12
- expropriere pentru cauză de utilitate publică, desfăşurată conform
prevederilor Legii nr.33/199413, ceea ce implică necesitatea plăţii unor
despăgubiri;
- Dobândirea cu titlu gratuit prin donaţie sau legat, dacă bunul respectiv, prin
natura lui sau prin voinţa dispunătorului devine de uz sau de interes public;
- act cu titlu oneros dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa celui care l-a
dobândit devine de uz sau de interes public;
- trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau a unităţilor
administrativ teritoriale în domeniul public al acestora.
Conform prevederilor art.8 alin.1 din Legea nr.213/1998 actualizată, există
posibilitatea de realizare a unui transfer a bunurilor din domeniul privat în domeniul
public. Actul prin care se realizează această trecere este, în funcţie de caz, hotărâre
de Guvern pentru bunurile din domeniul privat al statutului, hotărâre a consiliului
judeţean, pentru bunurile din domeniul privat al judeţului şi respectiv, hotărâre a
consiliului local sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Pentru a nu se
realiza treceri abuzive, legea prevede în mod expres faptul că actele enumerate mai
sus pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ.
- alte moduri stabilite de lege.
Enumerarea cuprinsă în art.863 nu este limitativă, prin legi putând fi prevăzute
şi alte moduri de dobândire a bunurilor proprietate publică.
Remarcăm că din reglementarea actuală a fost eliminate dintre modurile de
dobândire a dreptului de proprietate publică, dobândirea pe cale naturală.
2.2.4 Modalităţile de stingere a dreptului de proprietate publică
Acestea sunt reglementate prin dispoziţiile art.864 Noul Cod civil, după cum
urmează:

12
Achiziţiile publice se desfăşoară potrivit procedurilor impuse de dispoziţiile O.U.G. nr.34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii.
13
Republicată în M.Of, al României, Partea I, nr.472 din 5 iulie 2011.
 - prin pieirea bunului care face obiectul dreptului de proprietate publică;
- prin trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat şi
- atunci când încetează uzul sau interesul public care a determinat naşterea
dreptului de proprietate publică.
Pe lângă posibilitatea de trecere a unui bun din domeniul privat în cel public,
Legea nr.213/1998 reglementează şi posibilitatea inversă, de transfer a unui bun din
domeniul public în domeniul privat. Conform art.10 alin.2 din lege, transferul se poate
realiza prin hotărâre de Guvern, hotărâre a consiliului judeţean, consiliului local sau
Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Prin trecerea bunului în domeniul privat
se modifică regimul juridic al acestuia, în sensul că, bunul intră în circuitul civil general.

2.3 Drepturile reale derivate din drepul de proprietate publică

2.3.1 Prezentarea generală
Prin dispoziţiile Noului Cod Civil s-a realizat o reglementare unitară a celor două
forme de proprietate consacrate de Constituţie: proprietatea publică şi proprietatea
privată.
Pentru prima dată în legislaţia noastră s-a introdus noţiunea de drepturi reale
derivate din dreptul de proprietate publică. Totuşi, trebuie să facem precizarea că
reglementarea realizată prin Noul Cod Civil, nu diferă în mod substanţial de cea
realizată anterior prin dispoziţiile legale.
Conform prevederilor art.866 din Noul Cod civil, sunt drepturi reale derivate din
dreptul de proprietate publică următoarele: dreptul de administrare, dreptul de
concesiune şi dreptul de folosinţă gratuită.
În legislaţia anterioară intrării în vigoare a Noului Cod civil şi în literatura de
specialitate, aceste drepturi erau considerate modalităţi de punere în valoare a
bunurilor proprietate publică.14
Sub această titulatură era reglementată şi închirierea publică cu privire la care
trebuie să facem precizarea că dă naştere la un drept de creanţă şi nu la un drept real,
motiv pentru care era firesc să nu fie inclusă în categoria drepturilor reale derivate din
dreptul de proprietate publică.

14
Verginia Vedinaş – op.cit., p.253.
 2.3.2 Dreptul de administrare
Dreptul de administrare15 se naşte în baza unui act unilateral ce provine de
la o autoritate a administraţiei publice, acesta putând fi constituit doar în favoarea
regiilor autonome, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale sau instituţiilor
publice.
Dacă bunul face parte din domeniul public al statului, darea în administrare se
realizează prin hotărâre de Guvern, iar dacă bunul face parte din domeniul public
judeţean sau local, actul de constituire va fi hotărâre a consiliului judeţean sau, după
caz, a consiliului local.
Darea în administrare conferă titularului dreptul de a folosi şi de a dispune de
bunul proprietate publică cu respectarea dispoziţiilor legale şi a prevederilor actului de
constituire.16
Conform art.869 din Noul cod civil, dreptul de administrare se poate stinge prin
următoarele modalități: încetarea dreptului de proprietate publică asupra bunul şi prin
revocarea actului prin care a fost constituit.
2.3.3 Dreptul de concesiune
Dreptul de concesiune se naşte prin încheierea unui contract între autoritatea
administrativă competentă care poartă denumirea de concedent şi o persoană fizică
sau juridică care va avea titulatura de concesionar.
Aşa cum rezultă din cele expuse mai sus, contractul de concesiune se încheie
între două părţi: concedentul şi concesionarul.
Concedentul este o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale care
acţionează în numele statului sau, după caz, a unităţilor administrativ-teritoriale.17
Concesionar poate fi orice persoană fizică sau juridică, indiferent dacă este
română sau străină.
Acest drept conferă concesionarului atât dreptul cât şi obligaţia de a exploata
un bun proprietate publică pentru o anumită perioadă determinată de timp, în schimbul
unei redevenţe. Redevenţa este o sumă de bani care trebuie achitată în schimbul
folosirii bunului care face obiectul concesiunii.18

15
Este reglementat de dispoziţiile art.867-870 din Noul cod civil.
16
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit, p.264.
17
Potrivit ar.5 din O.U.G. nr.54/2006, în cazul bunurilor proprietate publică a statului, contractul va fi încheiat de
ministere sau de alte autorităţi ale administraţiei publice centrale, iar în cazul bunurilor proprietate publică a
unităţilor administrativ-teritoriale, competenţa aparţine, după caz, consiliilor judeţene, consiliilor locale,
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau instituţiilor publice de interes local.
18
Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican – op.cit., p.158.
 Contractul de concesiune este un contract administrativ, regimul juridic al
acestuia fiind prevăzut de dispoziţiile legale.
Concesiunea bunurilor proprietate publică este reglementată prin dispoziţiile
O.U.G. nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică.19
Contractul de concesiune poate avea ca obiect nu doar bunurile proprietate
publică ci şi lucrările şi serviciile publice, cazuri în care se aplică reglementarea
cuprinsă în O.U.G. nr.34/2006.20
Dreptul de concesiune conferă titularului posibilitatea de a exercita activităţile
inerente exploatării bunul proprietate publică. Proprietarul bunului va păstra dreptul de
dispoziţie asupra acestuia, astfel încât concesionarul nu poate înstrăina şi nici greva
bunul care face obiectul concesiunii.21
Contractul de concesiune se încheie conform procedurii speciale prevăzute de
O.U.G. nr.54/2006. Acestă procedură implică aspecte specifice contractelor de drept
public, cum ar fi întocmirea unui studiu de oportunitate, elaborarea unui caiet de sarcini
şi organizarea unei licitaţii în vederea atribuirii contractului.
Concesiunea are o durată limitată în timp, legislaţia prevăzând faptul că
termenul pentru care se încheie contractul nu poate depăşi 49 de ani, existând
posibilitatea prelungirii acestuia cu o perioadă de cel mult jumătate din durata sa
iniţială.
În situaţia tipică, contractul de concesiune încetează la expirarea duratei
pentru care a fost încheiat. Aceasta nu este singura modalitate de încetare a
contractului, existând posibilitatea ca acesta să înceteze înainte de expirarea duratei
stabilite. Astfel, situaţii atipice de încetare a contractului de concesiune sunt
următoarele:22
- Prin reziliere care poate fi solicitată de ambele părţi atunci când cealaltă parte
nu-şi îndeplineşte în mod culpabil obligaţiile;
- Prin denunţare unilaterală care poate fi solicitată doar de concedent atunci când
interesul public o impune. Într-o astfel de situaţie, concesionarul are dreptul de
a fi despăgubit pentru prejudiciul cauzat;

19
Publicată în M.Of. al României, Partea I, nr.569 din 30 iunie 2006.
20
Privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de lucrări publice, publicată în M.Of. al României, Partea I, nr.418 din 15 mai 2006.
21
Art.872 alin.1 din Noul Cod civil.
22
Art.57 din O.U.G. nr.54/2006.
 - Prin renunţarea concesionarului în situaţia în care acesta se află în
imposibilitate obiectivă de a exploata bunul proprietate publică;
- Prin pieirea fortuită a bunului care face obiectul contractului.
2.3.4 Dreptul de folosinţă cu titlu gratuit
Dreptul de folosinţă cu titlu gratuit se constituie prin act administrativ
unilateral emis de autoritatea competentă în favoarea unor instituţii de utilitate publică.
Acest drept conferă instituţiei în favoarea căreia a fost constituit posibilitatea dea folosi
bunul proprietate publică în mod gratuit, pentru o perioadă de timp limitată.23
2.3.5 Închirierea bunurilor proprietate publică
Închirierea publică reprezintă un mod de punere în valoare a bunurilor
proprietate publică. Aşa cum am precizat mai sus, închirierea dă naştere la un drept
de creanţă, astfel încât acesta este reglementat prin dispoziţiile constituţionale şi prin
Legea nr.213/199824 privind bunurile proprietate publică.
Conform art.14 din lege, închirierea bunurilor proprietate publică se realizează
printr-un contract de drept public. Aprobarea închirierii se face prin act administrativ
cu caracter unilateral, respectiv prin hotărâre de Guvern, dacă bunul este în domeniul
statului şi hotărâre a consiliului judeţean, consiliului local sau a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, dacă bunul este în proprietatea unităţilor administrativ-
teritoriale.
Contractul de închiriere publică diferă de cel de drept privat prin aceea că un
contract de închiriere publică se atribuie în baza unei licitaţii publice, organizate în
condiţiile legii.
Folosinţa bunului se acordă în schimbul unei sume de bani ce poartă denumirea
de chirie, aceasta devenind venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după cum
bunul este proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
Contractul de închiriere se încheie fie de titularul dreptului de proprietate, fie de
cel care deţine dreptul de administrare al bunului respectiv. Dacă contractul a fost
încheiat de titularul dreptului de administrare, atunci acesta are dreptul la o cotă-parte
din chirie care poate fi cuprinsă între 20% şi 50%.
Potrivit art.14 alin.2 din Legea nr.213/1998, contractul poate fi încheiat în
calitate de chiriaş de orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.25

23
Art.874 din Noul Cod civil.
24
Publicată în M.Of. al României, Partea I, nr.448 din 24 noiembrie 1998.
25
Verginia Vedinaş – op.cit., p.271.