CONSIDERAŢII PRIVIND CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV

EXERCITAT ÎN INSTITUŢIILE PUBLICE

Mr.lect.univ. Elena Florişteanu
„Prevederea este mama înţelepciunii“
Abstract
The limited amount of resources available to the public institutions and the multitude of
competitive destinations in which they are used, impose both an appropriate and efficient use of
these resources, and the prevention of initiating such operations which could be detrimental to
the public property and/or public funds.
The existence of some imperative rules in managing the public funds required the
performance of some control actions which should guarantee the observance of those rules.
Starting from this desideratum, the lawmaker established the compulsories of performing some
legality, conformity and regularity controls over the operations which affect the public property
and funds. All these actions would be of no success if they weren’t regarded as a major goal of
the managers’ activity.
The fulfilling of the control tasks depends on the quality of the human resource involved. The
development of some ethic codes which establish many behavioral rules, rights and obligations
for people working in the public area, emphasize, if necessary, the actual focus over increasing
the quality of the human resource.
Controlul este un proces de măsurare a performanţei, de iniţiere şi întreprindere a
unor acţiuni care să asigure rezultatele dorite.
Privit prin prisme diferite controlul este considerat:
1 – funcţie a managementului – prin el fiecare manager vrea să se asigure că
activitatea decurge conform programului prestabilit, că resursele sunt utilizate
conform destinaţiei stabilite şi că în final performanţa reală va atinge sau va
depăşi obiectivele fixate iniţial [1];
2 – atribut al conducerii – mijloc de perfecţionare a activităţii entităţilor publice şi
private, exercitat sub forme diferite de structuri organizate piramidal, cu
responsabilităţi şi obiective clar precizate de lege;
3 – metodă de verificare a modului de gestionare a resurselor.

Controlul se armonizează şi se întrepătrunde cu restul procesului de management.

Între funcţiile de planificare ale managementului şi control există o legătură indisolubilă,
acestea influenţându-se una pe alta, fapt ce face să fie denumite „fraţii siamezi ai
managementului“.
Formă a controlului intern, controlul financiar preventiv „se exercită asupra tuturor
operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public“ [2].
Controlul financiar preventiv are drept scop identificarea proiectelor de operaţiuni
care nu respectă condiţiile de legalitate şi regularitate şi/sau încadrarea în limitele
creditelor bugetare sau creditelor de angajament, după caz, şi prin a căror efectuare s-ar
prejudicia patrimoniul public şi/sau fondurile publice [3].
Din simpla observare a scopului activităţii de control financiar preventiv se desprind
câteva caracteristici ale acestuia:
1 – este un control cu un pronunţat caracter patrimonial, fiind îndreptat spre
verificarea operaţiunilor generatoare de drepturi şi obligaţii patrimoniale;
2 – este un control anticipat – se desfăşoară asupra proiectelor de operaţiuni,
înainte de a fi aprobate şi efectuate;
 3 – este un control de permanenţă – se exercită în fiecare zi, în funcţie de
operaţiuni;
4 – este un control documentar – întrucât proiectele de operaţiuni, supuse acestei
forme de control, se verifică pe baza documentelor primare în care au fost
consemnate.

Dacă se are în vedere structura care execută controlul financiar preventiv, acesta
poate fi considerat:
1 – o formă a controlului intern – organizat şi exercitat în cadrul
compartimentelor de specialitate financiar-contabilă a entităţilor de care aparţin
acestea;
1 – o formă a controlului extern – exercitat de Ministerul Finanţelor Publice prin
controlori delegaţi, numiţi de ministrul finanţelor publice.
Conţinutul controlului financiar preventiv derivă în cea mai mare parte, din dubla
autorizare bugetară conform căreia orice cheltuială, pentru a fi efectuată, trebuie să
îndeplinească următoarele condiţii:
1 a. să existe bază legală (autorizare legală);
2 b. să existe credit aprobat prin buget (autorizare bugetară);
3 c. să respecte destinaţia creditului ce urmează a fi imputat, potrivit clasificaţiei
bugetare şi alocării pe programe a resurselor (specializarea creditelor).

Autorizarea legală – este materializată în dispoziţii legale care prevăd imperativ

regulile de realizare a veniturilor publice şi de utilizare a acestora pentru satisfacerea unor
necesităţi de interes public.
Astfel în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice se precizează că: „Nici o
cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1, al. 2 şi nici o angajată şi
efectuată din aceste bugete dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială“ [4].
Autorizarea bugetară – din conţinutul controlului financiar preventiv rezultă că
aprobarea prin legea bugetară anuală a creditelor pentru anumite cheltuieli reprezintă în
fapt, autorizarea bugetară a cheltuielilor respective, deci autorizarea bugetară este o
consecinţă a autorizării legale.
Trebuie cunoscut însă, că autorizarea bugetară este o condiţie necesară pentru
efectuarea cheltuielilor, dar nu şi o condiţie suficientă pentru că, aşa cum precizează
Legea privind finanţele publice [5]: „Nici o cheltuială din fondurile publice nu poate fi
angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi
bugetare“.
Autorizarea bugetară nu este globală, ci este dată pe categorii de cheltuieli, aşa cum
sunt înscrise în buget „cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţia precisă
şi limitată“.
Regulamentul financiar al Consiliului European prevede, de asemenea, ca orice
cheltuială să se efectueze prin imputarea unei linii a bugetului.
Controlul financiar preventiv nu ar avea finalitatea dorită dacă nu ar urmări aplicarea
principiului bunei gestiuni financiare, al respectării normelor procedurale de iniţiere a
unei operaţiuni. Pentru aceasta ordonatorilor de credite le-au fost stabilite responsabilităţi
foarte clare, ei răspunzând de [6]:
 1 – angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare
repartizate şi aprobate;
2 – realizarea veniturilor;
3 – angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
4 – integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc etc.

Totodată, entităţile publice, prin conducătorii acestora, au obligaţia de a organiza

controlul financiar preventiv propriu şi evidenţa angajamentelor în cadrul
compartimentului contabil.
Realizarea unei bune gestiuni financiare este de altfel o obligaţie a tuturor
persoanelor care gestionează fonduri publice, ele acţionând pentru „asigurarea
legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor
publice şi în administrarea patrimoniului public“ [7].
Existenţa unor reguli cu caracter imperativ referitoare la gestionarea fondurilor
publice, impune exercitarea unor acţiuni de control care să garanteze respectarea
regulilor.
Astfel prin Ordonanţa Guvernului 119/1999 – privind controlul intern şi controlul
financiar preventiv, s-a stabilit obligativitatea efectuării unor controale de legalitate,
conformitate şi regularitate asupra operaţiunilor care afectează fondurile şi patrimoniul
public.
Regulamentul financiar al Comisiei Europene stipulează la art. 47 că: „Fiecare
operaţiune face obiectul cel puţin al unei verificări ex-arte“, prin aceasta urmărindu-se să
se constate „regularitatea şi conformitatea cheltuielii în raport cu dispoziţiile aplicabile,
în special cele ale bugetului şi ale reglementărilor pertinente“ [8].
Baza legală reprezintă izvorul drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale ale entităţii şi,
totodată, baza autorizării legale. Cum baza legală a operaţiunilor patrimoniale este
constituită din acte juridice (legi, ordonanţe, acorduri sau hotărâri ale Guvernului),
controlul de legalitate se va concen-tra pe verificarea existenţei şi respectării prevederilor
actelor juridice în cauză.

Controlul de conformitate vizează existenţa creditului şi a concordanţei dintre

destinaţia creditului şi destinaţia cheltuielii generate prin actul juridic individual (cel prin
care ordonatorul de credite urmează să creeze sau să constate obligaţia de plată în sarcina
instituţiei).
De asemenea, controlul de conformitate urmăreşte corespondenţa dintre operaţiunile,
actele şi faptele administrative produse în cadrul unei entităţi publice şi politica asumată
în mod expres în domeniul respectiv de către entitatea în cauză sau de către entitatea
superioară acesteia [9].
Controlul de regularitate urmăreşte respectarea de către fiecare operaţiune, sub toate
aspectele, a principiilor şi regulilor procedurale şi metodologice care sunt aplicabile
categoriei de operaţiuni din care face parte.
Controlul de conformitate cuprinde în aria sa normele procedurale care prescriu
imperativ acţiunea ordonatorului, precum şi normele procedurale interne stabilite de
ordonator.
Prin respectarea normelor procedurale se garantează utilizarea fondurilor pentru
cheltuielile de interes public, respectarea principiului unei bune gestiuni financiare, dar şi
respectarea unor drepturi subiective prin încălcarea cărora se poate angaja răspunderea
patrimonială a instituţiei.
Astfel de proceduri expres stabilite de lege sunt cele specifice achiziţiilor publice de
bunuri, servicii şi lucrări. În derularea contractelor de achiziţii publice sunt angrenate
importante fonduri publice ceea ce înseamnă o mare responsabilitate şi o grijă deosebită
pentru respectarea procedurilor de achiziţie, cu atât mai mult cu cât contractul este
rezultatul unei proceduri concurenţiale.
Dacă prin respectarea procedurilor se minimizează resursele necesare pentru
îndeplinirea scopului fixat sau se maximizează efectele volumului de resurse dat, atunci
„controlul de conformitate“ sau „controlul de legalitate“ este şi un control de bună
gestiune financiară.
Regulamentul financiar al Consiliului European nr. 1605/2002 precizează la art. 78
obligativitatea ordonatorului competent de a se asigura de „exactitatea imputaţiei
bugetare, disponibilitatea creditelor şi de conformitatea cheltuielii în raport cu
dispoziţiile tratatelor, bugetului, prezentului regulament şi cu modalităţile de execuţie,
precum şi cu celelalte reglementări ca şi de respectarea principiilor bunei gestiuni
financiare“ [10].
La baza controlului financiar preventiv exercitat în ţara noastră, se află angajamentul
juridic – rezultat al operaţiunilor iniţiate de compartimentele de specialitate, fapt ce
implică asumarea şi din partea conducătorilor lor, a unor responsabilităţi privind
implicaţiile operaţiunilor iniţiate.
Astfel ei „răspund pentru realitatea, regularitatea şi legalitatea operaţiunilor ale
căror acte şi/sau documente justificative le-au certificat sau avizat“ [11]. În vederea
exercitării unui control preventiv cât mai complet, legiuitorul a stabilit ca anumite
operaţiuni să se avizeze şi de către compartimentul de specialitate juridică.
Angajamentele juridice ale entităţilor publice sunt supuse deci unei duble avizări,
atât din partea compartimentului juridic, cât şi a compartimentului financiar-contabil.
Dubla responsabilitate privind efectuarea angajamentelor juridice nu exonerează de
răspundere şefii compartimentelor de specialitate.
Din tot ce s-a arătat până acum se poate deduce că o dată cu creşterea cerinţelor de
utilizare economică, eficientă şi eficace a fondurilor publice a crescut şi atenţia acordată
acţiunilor de prevenire a abaterilor şi neregulilor în alocarea şi utilizarea lor. În cadrul
acestora au fost incluse şi acţiunile de control desfăşurate de Ministerul Finanţelor
Publice, respectiv controlul financiar preventiv delegat.
Controlul financiar preventiv delegat exercitat de controlori delegaţi numiţi de
ministrul finanţelor publice se referă la operaţiuni care pot afecta execuţia în condiţii de
echilibru a bugetelor prin angajări patrimoniale ce afectează un volum mare de fonduri şi
pentru care există riscuri semnificative de execuţie. De fapt acest control este o
supraverificare a operaţiunilor, pentru care s-a dat deja viza de control financiar
preventiv, exercitat cu scopul de a se elimina orice risc asociat angajării unităţii în
respectivele operaţiuni.
Îndeplinirea obiectivelor activităţii de control depinde de calitatea factorului uman ce
execută controlul. Elaborarea unor Coduri prin care se stabilesc anumite reguli de
conduită, drepturi şi obligaţii pentru toţi cei ce desfăşoară activităţi în domeniul public,
demonstrează dacă mai era cazul, accentul pus astăzi pe creşterea calităţii factorului
uman.
 Note bibliografice
[1] Ionescu, Gh., Gheorghe, şi colab., Management organizaţional, Editura Tribuna
Economică, 2001, p. 354.
[2] Legea nr. 500/2002 – privind finanţele publice, M.O. 597/13 aug. 2002, art. 23.
[3] Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/16 aprilie 2003 pentru aprobarea
Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar
preventiv, M.O. 320/13 mai, 2003.
[4] Legea 500 privind finanţele publice – M.O. 597/13, art. 14.
[5] Ibidem
[6] Ibidem, art. 22.
[7] Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 – privind controlul intern şi controlul financiar
preventiv, M.O. 799/12.XI.2003, art. 5.
[8] Manualul de Control financiar preventiv, Ministerul Finanţelor Publice, p.3.
[9] Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 (republicată), art. 2.
[10] Manualul de Control financiar preventiv, p.42.
[11] Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/2003, pct. 3.6.