Descentralizarea i autonomia local

în sistemul de drept român

Lect. univ. dr. Gîrle teanu George

Asist. univ. dr. Smarandache Lavinia *

De centralizing and local autonomy

in the Romanian legal system

Abstract

The principles of decentralization and of local autonomy should necessarily be

considered related because an unbreakable link joins the two legal institutions. The
coordinates and normative consequences resulting legally from both of them have a
common existence. The premise upon which relies any legal step is an indissoluble
link between these two principles: "the idea of local autonomy entails administrative
de-centralization, autonomy is a right and a decentralized system involves
autonomy”1.
Cuvinte cheie: descentralizare, autonomie local , stat federal, deconcentrare,
colectivit i locale
Key words: de-centralizing, local autonomy, federal state, de-concentration, local
collectivities

1. Fundamentul juridic al principiilor. În sistemul de drept român,

principiile descentraliz rii i autonomiei locale se reg sesc consacrate atât la nivel
constitu ional, cât i la nivel legislativ. Astfel, Constitu ia României din 1991 revizuit
prevede în art. 120 alin. (1) c : "Administra ia public din unit ile administrativ-
teritoriale se întemeiaz pe principiile descentraliz rii, autonomiei locale i
deconcentr rii serviciilor publice". De asemenea, reglementarea legal a celor dou
principii rezult prin prisma Legii nr. 215/2001 a administra iei publice locale, Legii-
Cadru nr. 195/2006 a descentraliz rii i a Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei
europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Se observ
deci c principiul descentraliz rii i autonomiei locale sunt consacrate de c tre
constituant, în timp ce legiuitorul, f când aplica ia prevederilor constitu ionale, vine s

*
Autorii sunt cadru didactic la Facultatea de Drept i tiin e Administrative a Universit ii din
Craiova
1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, edi ia a 2-a, Institutul de Arte Grafice
Eminescu S.A., Bucure ti, 1929, p. 286, citat de Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol. I, edi ia a 4-a, Ed. All Beck, Bucure ti, 2005, p. 450, nota de subsol nr. 3.

38
precizeze con inutul concret al acestor principii. Observa ia este important deoarece
implic faptul c numai legea, ca act al Parlamentului, poate determina con inutul
principiilor, orice alt act emis de o autoritate statal în acest domeniu fiind
neconstitu ional2. De altfel, acesta este i pozi ia Cur ii Constitu ionale române care
prin Dec. nr. 45/1994 declara neconstitu ional art. 192 din Regulamentul de organizare
i func ionare a Camerei Deputa ilor deoarece "impune obliga ii consiliilor locale i
jude ene. Un asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispozi ia regulamentar
încalc art. 119 din Constitu ie privind principiul autonomiei locale".
2. Regimul juridic al descentraliz rii. Legea nr. 215/2001 a administra iei
publice locale reia în cuprinsul art. 2 alin. (1) dispozi ia constitu ional cadru:
"Administra ia public în unit ile administrativ-teritoriale se organizeaz i
func ioneaz în temeiul principiilor descentraliz rii, autonomiei locale (…)".
În cuprinsul legii, legiuitorul a pus îns accent doar pe institu ia autonomiei locale, art.
2 fiind unul dintre pu inele dispozi ii în care se vorbe te de descentralizare, p rând a
induce ideea unei simbioze a celor dou principii i a faptului c se coreleaz reciproc,
unul constituind esen a (autonomia local ), iar cel lalt forma (descentralizarea).
De altfel, necesitatea existen ei unui cadru legal care s defineasc institu ia
descentraliz rii a condus la adoptarea Legii-Cadru nr. 195/2006. În art. 2 lit. l) prin
descentralizare se în elege "transferul de competen administrativ i financiar de la
nivelul administra iei publice centrale la nivelul administra iei publice locale sau c tre
sectorul privat". A adar, acest transfer de competen , "ansamblul atribu iilor stabilite
de Constitu ie i de legile care confer autorit ilor administrative drepturi i obliga ii
de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice i sub propria
responsabilitate, o activitate de natur administrativ " – art. 2 lit. c), nu poate fi decât
de natur administrativ sau financiar , g sindu- i limita în caracterul unitar i
caracterul indivizibil al suveranit ii statului.
Art. 3 din lege instituie descentralizarea ca un proces3 ce se deruleaz continuu
i care trebuie s aib la baz o serie de principii precum: principiul subsidiarit ii,
principiul asigur rii resurselor corespunz toare competen elor transferate, principiul
responsabilit ii autorit ilor administra iei publice locale în raport cu competen ele ce
le revin, principiul asigur rii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe
criterii i reguli obiective, principiul echit ii, i principiul constrângerii bugetare.
Consolidarea defini iei legale a descentraliz rii, care implic un transfer de competen e
atât administrative, cât i financiare, este realizat prin intermediul art. 6 alin. (1) din
lege care dispune: "Transferul de competen e se face concomitent cu asigurarea
resurselor necesare exercit rii acestora. Exercitarea competen elor se face numai

2
Dan Claudiu D ni or, Drept Constitu ional i Institu ii Politice. Teoria General , vol. I, Ed.
Sitech, Craiova, 2006, p. 119.
3
în acela i sens este intitulat i capitolul III din lege – "Cadrul institu ional al procesului de
descentralizare".

39
dup transmiterea resurselor financiare necesare". Acest transfer continuu de
competen e de la nivel central în plan local se face în func ie de capacitatea
administrativ a unit ilor administrativ-teritoriale i permite o clasificare a acestora în
dou categorii: categoria I, în care intr cele care au aceast capacitate administrativ i
categoria a II-a, care le reune te pe acelea care nu dispun de aceast capacitate, acestea
din urm fiind excluse momentan de la transferul competen elor pân se îndepline te
condi ia de baz [art. 10 alin. (1) i (2)]. Prin capacitate administrativ , art. 2 lit. b), se
în elege "ansamblul resurselor materiale, institu ionale i umane de care dispune o
unitate administrativ-teritorial , precum i ac iunile pe care le desf oar aceasta
pentru exercitarea competen elor stabilite prin lege", evaluarea i stabilirea în concret
a acestei capacit i f cându-se în condi iile legii de c tre autorit ile administra iei
publice centrale. Autorit ile administra iei publice locale vor putea exercita în urma
procesului de descentralizare trei tipuri de competen e potrivit art. 19: competen e
exclusive (competen ele atribuite prin lege prin care autorit ile locale au dreptul de
decizie i dispun de resursele si mijloacele necesare îndeplinirii competen elor – art. 1
lit. e) i art. 20), competen e partajate (competen ele în exercitarea c rora autorit ile
administra iei publice locale de la nivelul comunelor, ora elor i de la nivel jude ean
colaboreaz cu autorit ile administra iei publice de la nivel central - art. 1 lit. f) i art.
23) i competen e delegate (competen ele atribuite prin lege autorit ilor locale,
împreun cu resursele financiare corespunz toare, de c tre autorit ile centrale, pentru
a le exercita în numele i în limitele stabilite de c tre acestea - art. 1 lit. d) i art. 27).
3. Regimul juridic al autonomiei locale. Carta european a autonomiei
locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, i ratificat de c tre statul român
prin Legea nr. 199/1997, reprezint cadrul legal al coordonatelor juridice i limitelor
autonomiei locale. De asemenea, Legea nr. 215/2001 a administra iei publice locale
reglementeaz regimul general al autonomiei locale, definit în art. 3 alin. (1) în mod
asem n tor Cartei europene ca "dreptul i capacitatea efectiv a autorit ilor
administra iei publice locale de a solu iona i de a gestiona, în numele i în interesul
colectivit ilor locale pe care le reprezint , treburile publice, în condi iile legii".
Titularii acestui drept sunt consiliile locale, primarii, consiliile jude ene i
pre edin ii acestora, autorit i ale administra iei publice locale alese prin vot universal,
egal, direct, secret i liber exprimat [alin. (2)]. Exercitarea acestui drept prin titularii
desemna i de lege nu exclude, ci chiar implic posibilitatea de a recurge la consultarea
locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a
cet enilor la treburile publice [alin. (3)]. Con inutul acestui drept cuprinde cele dou
valen e ale autonomiei, autonomia administrativ i autonomia financiar , i prive te
organizarea, func ionarea, competen ele i atribu iile, precum i gestionarea resurselor
care, potrivit legii, apar in comunei, ora ului, municipiului sau jude ului [art. 4 alin. (1)
i (2)]. Competen ele autorit ilor administra iei publice locale sunt de trei tipuri,
competen e exclusive, competen e partajate i competen e delegate, acest lucru
neîmpiedicând îns aceste autorit i de a beneficia de dreptul ca, în limitele legii, s

40
aib ini iative în toate domeniile, cu excep ia celor care sunt date în mod expres în
competen a altor autorit i publice (art. 5). Ansamblul rela ional al structurilor
administra iei publice locale este guvernat de dou principii redate de c tre legiuitor
prin art. 6 astfel: pe de o parte, raporturile dintre autorit ile administra iei publice
locale din comune, ora e i municipii i autorit ile administra iei publice de la nivel
jude ean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalit ii, responsabilit ii, cooper rii i
solidarit ii în rezolvarea problemelor întregului jude [alin. (1)], iar pe de alt parte, în
rela iile dintre autorit ile administra iei publice locale i consiliul jude ean, pe de o
parte, precum i între consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de
subordonare [alin. (2)]. Adoptarea oric rei decizii de c tre autorit ile administra iei
publice centrale este condi ionat de consultarea prealabil a structurilor asociative ale
autorit ilor administra iei publice locale, în toate problemele care le privesc în mod
direct [art. 8 alin. (1)]. Pentru îndeplinirea competen elor i atribu iilor ce le revin
comunele, ora ele, municipiile i jude ele au dreptul la resurse financiare proprii,
corelate cu competen ele i cu atribu iile prev zute de lege, pe care autorit ile
administra iei publice locale le stabilesc, le administreaz i le utilizeaz în mod
autonom (art. 9).
4. Principiul descentraliz rii
A. Valen ele juridice ale descentraliz rii. Institu ia descentraliz rii a
cunoscut i cunoa te la nivelul doctrinei juridice diferite sensuri. În cele ce urmeaz ne
propunem s identific m substan a acestei institu ii juridice prin prisma
caracteristicilor raporturilor de putere dintre centrul etatic i colectivit ile teritoriale.
Descentralizarea, s-a considerat c se traduce printr-un transfer de atribu ii
specifice statului c tre institu ii juridice distincte fa de acesta (teritoriale sau
neteritoriale), institu ii care beneficiaz , sub atenta supraveghere a statului, de o
anumit autonomie de gestiune4. Printr-o astfel de definire a conceptului se traseaz
automat i liniile generale ale acestuia: reprezint un "transfer de atribu ii", vizeaz un
raport între centrul etatic i extremit ile sale, presupune un control din partea statului.
Descentralizarea poate ap rea astfel i ca o metod de divizare a puterii statului5.
Atribu iile sau competen ele transferate prin descentralizare sunt doar de
natur administrativ , persoanele publice care dispune de acestea beneficiind de o
autonomie relativ de decizie în plan local6. În acela i timp descentralizarea reprezint
i o modalitate de organizare a statului7 dar care se bazeaz tot pe acelea i linii trasate

4
René Chapus, Droit administratif général, tome 1, 15e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001,
p. 403.
5
Nadine Dantonel-Cor, Droit dee collectivités territoriales, 3e édition, Ed. Bréal, Rosny sous
Bois, 2007, p. 13.
6
Michael Verpeaux, Droit des collectivités territoriales, Ed. Presses Universitaires de France,
Paris, 2005, p. XIX.
7
Jean Bernard-Auby, La décentralisation et le droit, Ed. L.G.D.J, Paris, 2006, p. 127.

41
anterior: este o form de amenajare a statului în care autorit i administrative non-
etatice gereaz afaceri administrative particulare într-un anumit raport de dependen
fa de administra ia central .
Conceptul de descentralizare, prin opozi ie fa de centralizare, a fost tratat pe
larg de c tre Charles Eisemann8 care, pornind de la tezele lui Kelsen cu privire la
centralizarea i descentralizarea ordinilor juridice, a reu it s dezvolte un model
teoretic axat pe dou idei. Astfel, descentralizarea ar presupune reunirea dou elemente
fundamentale. Primul element const în existen a unor autorit i ce î i consacr
activitatea unui grup particular de persoane, definit prin leg tura ce exist între aceste
persoane i un teritoriu determinat. Descentralizarea apare astfel pentru Eisemann ca
un element al structur rii "personale" a competen elor administrative. Al doilea
element const în faptul c asupra acestor autorit i organele statului nu exercit decât
un control redus în sensul în care ele nu pot priva de efecte actele acestor autorit i în
mod discre ionar. Astfel, nici o autoritate nu trebuie s poat în mod discre ionar "s le
prescrie conduita pe care s o aib " sau "s le înlocuiasc aceast conduit cu una
diferit ". Altfel spus, avem de-a face cu autorit i publice constituite la nivel local
pentru a gera interesele unor persoane dintr-un cadru teritorial determinat asupra c rora
statul, centrul, exercit un control minimal.
Al i autori9 pun accentul, ca element definitoriu pentru institu ia
descentraliz rii, pe determinarea unor competen e de care se bucur persoanele publice
locale. Aceste competen e esen iale în calificarea unor structuri ca descentralizate sunt
în mod necesar limitate. Consecin a direct a determin rii competen elor const în
faptul c normele adoptate de c tre colectivit ile descentralizate vor avea aplicabilitate
doar în cadrul teritorial al acestora i nu la nivelul statului în ansamblu. Astfel, se poate
desprinde un sens particular al descentraliz rii ca pluralitate de centre de decizie.
B. Formele descentraliz rii10
a) Descentralizarea teritorial . Descentralizarea teritorial , într-o manier
general , prive te constituirea colectivit ilor locale la nivelul unor p r i determinate
din teritoriul statului, ca persoane juridice de drept public a c ror activitate specific

8
Charles Eisemann, Centralisation et décentralisation, Ed. L.G.D.J, Paris, 1948, citat de Jean
Bernard-Auby, op.cit., p. 128.
9
Gilles Giuheux, La mise en æuvre de la décentralisation: Étude comparée France, Belgique,
Canada, Actes du Colloque de la Faculté de Droit et Science politique de Rennes, 18-19
novembre 2004, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2006, p. 3-4.
10
a se vedea în acest sens Charles Debbasch, Frédéric Colin, Administration publique, 6e
édition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 235-236; Michael Verpeaux, Droit des collectivités
territoriales, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2005, p. XXI; René Chapus, Droit
administratif général, tome 1, 15e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, p. 405-407;. Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, edi ia a 4-a, Ed. All Beck, Bucure ti, 2005, p.
453-454; Ion Deleanu, Institu ii i proceduri constitu ionale, Ed. C. H. Beck, Bucure ti, 2006,
p. 382-383.

42
este desf urat prin prisma locuitorilor respectivei colectivit i. Trebuie eviden iate
anumite particularit i specifice acestei forme.
În primul rând, descentralizarea teritorial are la baz preexisten a unor
interese comune ale locuitorilor unei anumite "frac iuni geografice" a teritoriului unui
stat. Se creeaz astfel o comunitate de interese locale ce implic automat apari ia unor
"afaceri locale" diversificate, în diferite domenii sociale, i în acela i timp distincte de
afacerile statului, reliefarea unor interese na ionale de data acesta. Cu cât este mai mare
aceast solidaritate de interese locale, cu atât vor fi mai numeroase i afacerile locale
desf urare. Din punct de vedere sociologic, gradul acestei solidarit i teritoriale de
interese este direct propor ional cu dimensiunile concrete ale colectivit ii locale, în
indirect depinzând de acest cadru i sfera afacerilor locale. Practic, descentralizarea
teritorial vizeaz o exprimare a voin ei statului de a recunoa te un drept al
colectivit ilor locale de a- i administra autonom, pân la un anumit punct, afacerile
proprii prin intermediul unor organe alese.
În al doilea rând, descentralizarea teritorial presupune în acela i timp i un
anumit grad de autonomie în gestionarea afacerilor locale. Mijlocul cel mai bun de
atingere a acestui grad de autonomie este reprezentat de alegerea de c tre electoratul
local a unor reprezentan i care s administreze afacerile locale în numele lor i care
r spund direct fa de ace tia. Principiul este deci c aceste autorit i locale îns rcinate
cu administrarea colectivit ii locale trebuie s fie alese, îns realitatea dovede te i
existen a unor excep ii (prefectul), când acestea sunt numite de puterea central .
Descentralizarea este compatibil cu o asemenea situa ie, îns nu se poate vorbi de o
veritabil descentralizare dac agen ii locali ai statului monopolizeaz atribu iile
colectivit ii locale.
b) Descentralizarea tehnic . Descentralizarea tehnic (sau descentralizarea pe
servicii ori descentralizarea func ional ) presupune de data aceasta existen a unor
persoane juridice de drept public (stabilimente publice) îns rcinate prestarea autonom
de servicii publice care sunt desprinse din ansamblul serviciilor prestate de autorit ile
etatice. Aceast form presupune practic modalitate de participare a administra ilor la
gestionarea unor servicii ce se bucur de o anumit autonomie11. Inconvenientele pe
care le prezint îns aceast form constau în inaplicabilitatea sa în toate domeniile
sociale i o relativ deplasare din aten ia puterii politice c tre aten ia unor grupuri de
presiune12.
Se poate observa13 astfel c , dac descentralizarea teritorial se prezint ca o
repartizare a afacerilor locale administrative impus de diversitatea intereselor locale

11
Dan Claudiu D ni or, Drept Constitu ional i Institu ii Politice. Teoria General , vol. I, Ed.
Sitech, Craiova, 2006, p. 118; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel, Ed. Armand Colin,
Paris, 2001, p. 57.
12
Ion Deleanu, op.cit., p. 382.
13
Antonie Iorgovan, op.cit., p. 453.

43
din diferitele cadre teritoriale ale unui stat, descentralizarea tehnic , de i presupune
aceea i tehnic juridic , este rezultatul necesit ii de repartizare armonioas a func iilor
la nivelul diferitelor e aloane ale administra iei. Descentralizarea teritorial r spunde
deci unor aspira ii politice locale, având o semnifica ie politic 14, pe când
descentralizarea tehnic unor preocup ri de eficacitate, astfel încât, în ceea ce prive te
ultima form , autonomia de gestiune a treburilor interne are un caracter mai pu in
pronun at decât în cazul primei.
C. Condi iile efectiviz rii descentraliz rii. Pe baza aspectelor reliefate
anterior putem identifica în mod concret acele condi ii care concur la efectivizarea
unui proces de descentralizare normat ca modalitate de organizare a raporturilor dintre
stat i colectivit ile infraetatice. Aceste condi ii fundamentale constau în existen a
unei personalit i juridice a autorit ilor descentralizate distincte de personalitatea
juridic a statului, autonomia acestor autorit i descentralizate fa de stat i dispunerea
de mijloace suficiente de realizare a competen elor administrative proprii.
a) Existen a personalit ii juridice a autorit ilor descentralizate.
Reglementarea i gestionarea afacerilor locale trebuie s apar in unor autorit i
"personalizate", distincte de personalitatea juridic a statului sau a altor institu ii
etatice. Altfel spus, este esen ial pentru a putea vorbi de descentralizare ca structurile
teritoriale constituite în colectivit i locale s aib o personalitate moral care s le
permit implicit s gestioneze afaceri diferite de cele ale statului. Personalitatea
juridic distinct a colectivit ilor teritoriale implic faptul c acestea au o organizare
proprie de sine st t toare, un patrimoniu propriu i un scop propriu în acord cu
interesul general, formând o individualitate juridic distinct care are drepturi i poate
s - i asume obliga ii în nume propriu15.
b) Independen a (autonomia) personal a autorit ilor descentralizate. Esen a
descentraliz rii rezid în asigurarea unei autonomii cât mai mari posibile a autorit ilor
descentralizate. Prin prisma faptului c o autoritate aleas , fa de una numit , are mai
multe anse de a fi autonom fa de stat, rezult conformitatea fenomenului de alegere
a acestor autorit i la nivel local cu esen a descentraliz rii. Asigurarea autonomiei prin
intermediul alegerii persoanelor îns rcinate cu gerarea afacerilor locale prive te nu
numai organele de la nivelul colectivit ilor teritoriale, ci i institu iile publice de la
nivel local ce îndeplinesc func ii de realizare a unor servicii de interes public. De
asemenea, acest gen de autonomie centrat pe alegerea structurilor administrative
locale implic în acela i timp i o garan ie împotriva riscului dezînvestirii arbitrare a
acestora printr-o decizie unilateral a statului. În acest sens, aceast garan ie este
asigurat prin prisma principiului de drept al paralelismului formelor i competen elor
ce presupune ca aceast dezînvestire s se produc doar prin intermediul celor care au
participat la învestirea prin alegere. Doar în acest mod poate fi amenajat o tutel

14
René Chapus, op.cit., p. 405.
15
Dan Claudiu D ni or, op.cit., p. 77 i 119.

44
asupra reprezentan ilor, numai prin intermediul reprezenta ilor. Chiar i în cazul
persoanelor numite în func ie în anumite institu ii publice locale descentralizate se
impun anumite limite ce le asigur autonomia: mandatul determinat pe o perioad de
timp prin contractul individual de munc încheiat.
c) Dispunerea de mijloace suficiente. Efectivizarea procesului de
descentralizare este condi ionat în plus de existen a unor mijloace tehnice sau
financiare care vor permite autorit ilor descentralizate s - i exercite autonom
competen ele transmise prin acest proces. Deci, asigurarea unui proces efectiv de
descentralizare trebuie corelat în mod obligatoriu i în acela i timp cu o identificare i
o creare a acestor mijloace. Punerea la dispozi ia acestor autorit i descentralizate a
unor mijloace financiare necesare desf ur rii activit ii specifice presupune nu doar o
subven ionare de la nivelul bugetului central a acestora, ci i posibilitatea de stabilire i
colectare a unor taxe i impozite în cadrul unei reforme fiscale locale adecvate stabilite
prin lege.
D. Distinc ii fa de alte institu ii. De i prezint pân la un anumit punct
similitudini, este necesar o distingere a descentraliz rii de federalism, care prive te o
form de stat, i de deconcentrare, ce const într-un simplu transfer de competen e în
teritoriu exercitate indirect tot de c tre centru.
a) Descentralizarea i statul federal. Între raporturile caracteristice celor dou
nivele statale din interiorul statului federal i institu ia descentraliz ri putem identifica
dou tipuri de diferen e: diferen e institu ionale i diferen e de competen e. În ceea ce
prive te diferen ele institu ionale16 trebuie remarcat în primul rând c , spre deosebire
de descentralizare, care presupune un transfer de competen e doar de natur
administrativ , colectivit ile locale având doar posibilitatea de a aplica în mod
autonom legea, statele componente ale unei federa ii, prin prisma capacit ii proprii de
autoorganizare, se bucur de competen e etatice: competen e constitu ionale,
legislative, administrative i jurisdic ionale. De asemenea, la nivel central statele
federate cunosc un aparat guvernamental fundamentat pe principiul separa iei puterilor
în stat, în timp ce organele administrative locale beneficiare ale procesului de
descentralizare exercit numai o func ie de conducere a colectivit ii doar de natur
administrativ . Statele federate sunt asociate la crearea organelor legislative i
executive federale i la exercitarea func iilor specifice ale acestora, pe când
reprezentarea colectivit ilor locale la nivelul central al statelor descentralizate este
foarte slab dezvoltat . Federalismul se prezint indubitabil ca expresia unei organiz ri
de natur politic spre deosebire de statele descentralizate în care gestiunea afacerilor
locale prive te doar o natur administrativ .
Pe de alt parte, diferen ele de competen e trebuie de asemenea relevate.
Competen ele de care beneficiaz colectivit ile locale prin descentralizare sunt
prev zute prin lege i determinate de c tre legislator. În statul federal, împ r irea

16
Nadine Dantonel-Cor, op.cit., p. 16; Dan Claudiu D ni or, op.cit., p. 132.

45
competen elor între cele dou nivele statale este efectuat la nivelul Constitu iei
federale. Competen ele statelor federate sunt garantate prin faptul c actul fundamental
federal nu poate fi modificat decât printr-o procedur complexa ce presupune în mod
obligatoriu participarea statelor federate. Rezultatul exercit rii competen elor specifice
este de asemenea radical diferit: în statele federate avem de-a face cu creare unei ordini
juridice distincte, pe când descentralizarea nu presupune decât posibilitatea pentru
colectivit ile locale de aplicare autonom în mod relativ a legii.
b) Descentralizarea i deconcentrarea. Atât descentralizarea, cât i
deconcentrarea reprezint dou procese prin intermediul c rora se prodece un transfer
de competen e de natur administrativ de la nivelul central a statului la nivel periferic,
în planul colectivit ilor locale. Diferen ele între cele dou institu ii se prezint pe de o
parte, prin prisma scopului acestora, la deconcentrare scopul fiind decongestionarea
centrului etatic de comand , iar la descentralizare reprezentând o recunoa tere a
posibilit ii de autoadministrare a colectivit ilor locale. Pe de alt parte, modalitatea
de desemnare a titularilor competen elor transferate este diferit : la deconcentrare
organele ce ac ioneaz în plan local sunt numite de c tre centru i r spund direct fa
de acesta fiindu-i subordonate, pe când la descentralizare autorit ile administrative
locale sunt rezultatul alegerii de c tre electoratul local.
E. Consecin ele normative ale principiului descentraliz rii. Constituantul
român a optat pentru o consacrare distinct a principiilor descentraliz rii i autonomiei
locale în art. 120 alin. (1). În sistemul constitu ional francez, spre deosebire de cel
român, remarc m o absorbire a principiului descentraliz rii în cel al libert ii de
administrare a colectivit ilor teritoriale (echivalentul autonomiei locale la noi). Astfel,
constituantul francez pune accentul doar pe aceast libertate de administrare a
colectivit ilor teritoriale17, pentru ca descentralizarea s apar doar într-o manier
rezidual , la nivelul dezbaterilor doctrinare, ca o manier de a fi a statului18, potrivit
defini iei clasice a lui Hauriou. Normarea distinct a descentraliz rii în Constitu ia
României din 1991 revizuit impune o abordare distinct a consecin elor normative
presupuse de acest concept.
a) O prim consecin normativ rezult din considerarea descentraliz rii ca o
modalitate de organizare a statului: se creeaz o obliga ie pentru stat ca în cadrul
politicii sale generale s - i amenajeze într-un anumit mod exerci iul puterii, pe
vertical , printr-o repartizare a competen elor între centrul etatic i colectivit ile
teritoriale. Astfel, statul este obligat s procedeze la un transfer a unei p r i din
competen ele sale c tre nivelul periferic statal. În acela i timp, organizarea
descentralizat a statului devine incompatibil i exclude de principiu orice form de

17
art. 72 alin. (3) din Constitu ia Fran ei din 1958 revizuit în anul 2003 prevede c "În
condi iile prev zute de lege, colectivit ile se administreaz liber prin (…)".
18
François Fournié, Recherches sur la décentralisation dans l'æuvre de Maurice Hauriou, Ed.
L.G.D.J, Paris, 2005, p. 87

46
centralizare etatic . Este adev rat c aceast incompatibilitate este relativ , deoarece
nimic din via a statului nu poate sc pa unui anumit control exercitat direct sau prin
intermediari de c tre acesta.
b) O a doua consecin normativ se prezint ca un corolar al primei: transferul
de competen e obligatoriu va trebui s priveasc doar competen e de o anumit natur ,
i anume administrativ , care s permit colectivit ilor teritoriale o gestionare relativ
autonom a treburilor interne. De i este obligat s procedeze normativ la transmiterea
unor competen e, legiuitorul român nu poate îns s dispun un alt caracter decât cel
administrativ, de posibilitate de aplicare i organizare a aplic rii autonome a legii, cu
privire la aceste competen e. Adoptarea unui astfel de act normativ ar constitui o
înc lcare a art. 120 alin. (1) i ar fi considerat ca neconstitu ional. De altfel, aceast
obliga ie negativ ce incumb legiuitorului i circumscris de caracterul administrativ
al competen elor transmise rezult i din caracterul unitar al statului normat în art. 1
alin. (1) din Constitu ie, caracter unitar care nu poate, potrivit art. 152 alin. (1), s
formeze obiectul unei revizuiri constitu ionale.
c) De asemenea, procesul de descentralizare, ca transfer de competen e
obligatoriu, impune obliga ii pentru stat de permitere a modalit ilor i de creare a
mijloacelor prin care acest proces s devin efectiv. Astfel, beneficiarii competen elor
transmise trebuie s aib pe de o parte capacitatea juridic de a le utiliza, deci trebuie
s se poat constitui mai întâi ca persoane juridice de drept public distincte de stat.
Capacitatea juridic dobândit implic la rândul ei o anumit organizare intern care
trebuie s fie cât mai pu in influen at de mediul exterior acesteia. Evident c orice
organizare juridic trebuie s fie f cut potrivit regulilor impuse de c tre stat prin lege,
îns aceste reguli nu trebuie s devin prea constrâng toare astfel încât s eludeze
scopul principal pentru care au fost instituite. Capacitatea juridic mai presupune i
existen a unui patrimoniu propriu al persoanelor juridice constituite, iar acest
patrimoniu impune existen a unor modalit i de natur financiar prin care s fie
determinat i a unor mijloace juridice financiare concrete prin care titularii s i s poat
dispun autonom de resursele financiare. Pe de alt parte, beneficiarii competen elor
trebuie ca regul general s fie ale i, nu numi i de c tre centru. Aceast obliga ie
indirect se impune actualmente având în vedere cadrul constitu ional actual. Dup
cum relevam anterior, înainte de revizuirea constitu ional din 2003, actul fundamental
amintea doar de principiul descentraliz rii serviciilor publice în art. 119 alin. (1),
descentralizarea în eleas de constituantul român de la 1991, prin nenormarea
institu iei deconcentr rii, implicând automat un transfer de competen e atât c tre
structuri administrative alese, cât i fa de unele numite19.

19
actualul cadru constitu ional implic , de exemplu, ca structurile de conducere ale
universit ilor, servicii publice de interes na ional, s rezulte din alegeri, numirea direct de
c tre ministerul de resort a rectorilor fiind incompatibil cu principiul descentraliz rii, i deci
orice prevedere legal care ar institui un asemenea drept este neconstitu ional

47