CAPITOLUL 1

INTRODUCERE ÎN STUDIUL FINANŢELOR

1.1. Conceptul privind finanţele publice

În literatura economico-financiară şi în vorbirea curentă, cuvântul finanţe se întâlneşte

sub diferite sensuri: finanţe, finanţe publice, finanţe private, etc.
Originea cuvântului se regăseşte în limba latină, astfel în secolele al – XIII – lea şi al –
XIV – lea se foloseau expresiile „finantio”, „financias”, derivate din „finis” – termen de plată
şi „financia pecuniaria” în sensul de „plată în bani”, în diferite perioade şi ţări, întâlnim
cuvântul „finante” sub diverse expresii, astfel:
- „hommes de finances” şi financiers, în Franţa, secolul al – XV – lea, pentru
denumirea arendaşilor de impozite şi a persoanelor care încasau impozitele regelui;
„finance”, respectiv „o sumă de bani” sau „un venit al statului”, iar „finances”, pentru a
desemna întregul patrimoniu al statului;
- „finanz”, respectiv „plată în bani” şi „finanzer” – cămătar, în limba germană, în
secolele al – XV – lea şi al – XVII – lea.
Odată cu apariţia statului şi a banilor, a apărut şi conceptul de finanţe, iar evoluţia în
timp a statului de drept şi a banilor, a condus şi la evoluţia finanţelor.
Modernizarea statului a generat creşterea activităţilor economice, prin implicarea sa în
economie şi în mediul social, ceea ce a dus dezvoltarea sferei de acţiune a finanţelor şi
implicit a finanţelor publice, cuvântul finanţe dobândeşte noi sensuri: bugetul de stat,
creditul, operaţiunile bancare şi de bursă, etc., adică resursele, relaţiile şi operaţiunile băneşti.
În prezent există mai multe sensuri pe care specialiştii le dau noţiunii de finanţe
publice:
- fonduri băneşti, constituite din venituri şi resurse băneşti prelevate la dispoziţia
statului, necesare îndeplinirii sarcinilor şi funcţiilor acestuia;
- fonduri băneşti şi bunuri materiale utilizate pentru funcţionarea instituţiilor publice;
- veniturile şi cheltuielile statului într-o perioadă de timp;
- formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi
responsabilităţile instituţiilor publice implicate în acest proces;
- buna gospodărire a statului, precum şi regulile şi principiile care stau la baza utilizării
fondurilor băneşti şi bunurilor economice publice;
- mijloace de intervenţie a statului în economie;
- totalitatea activităţilor desfăşurate de sectorul public al economiei, inclusiv politicile
financiare;

1
 - relaţiile economico-sociale ale statului care apar pe tot parcursul constituirii
fondurilor băneşti publice în vederea repartizării acestora pentru satisfacerea nevoilor
societăţii.
De-a lungul timpului, concepţiile despre finanţe au evoluat continuu, astfel putem vorbi
de o concepţie clasică care corespunde capitalismului ascendent (secolele XVIII – XX), şi de
una modernă, caracterizată de dezvoltarea monopolurilor. (sec XX).
Concepţia clasică reflectă, doctrina literară potrivit căreia, intervenţiile statului asupra
activităţii economice limitau libertatea de acţiune a iniţiativei private, a liberei concurenţe.
Statul trebuie să se limiteze la sarcinile sale tradiţionale, care vizează menţinerea ordinii
interne, apărarea ţării, diplomaţie, învăţământ, sănătate, etc. În cadrul acestei concepţii statul,
finanţele publice au sarcina de a asigura resursele necesare întreţinerii şi funcţionării
instituţiilor publice, astfel încât să nu fie modificate relaţiile social – economice existente.
Spre deosebire de concepţia clasică, unde prevala doctrina liberalismului economic,
orientată spre problemele procurării resurselor necesare statului, utilizării lor cu spirit de
economie, concepţia modernă la începutul secolului XX, înlocuieşte „statul-jandarm” cu
„statul bunăstării”, unde autoritatea publică este chemată să joace un rol activ în viaţa
economică, să influenţeze procesele economice, să prevină sau să limiteze efectele negative
ale crizelor economice. Această modificare a apărut ca o necesitate de a găsi soluţii la
problemele modului de producţie capitalist, cu implicaţii asupra economiilor materiale, prin
înfiinţarea de întreprinderi publice, societăţi mixte, acordarea de subvenţii şi facilităţi
întreprinderilor private, precum şi alte măsuri pentru combaterea şomajului, redresarea
economiilor falimentare, restabilirea echilibrului general economic, astfel, finanţele publice
nu mai reprezintă un mijloc de acoperire a cheltuielilor statului modern, ci un mijloc de
intervenţie în economie.

1.2. Conţinutul economic al finanţelor publice

Pentru buna funcţionare a unei societăţi, este necesară constituirea unor fonduri
financiare la dispoziţia statului şi reprezentanţilor statului. Aceste fonduri se formează prin
transferul de valoare de la diverse persoane fizice şi juridice la dispoziţia administraţiei
centrale şi locale de stat, pentru finanţarea nevoilor sociale de interes naţional sau local.
Satisfacerea nevoilor membrilor unei societăţi se poate realiza prin intermediul
utilizării bunurilor publice, bunurilor private şi a bunurilor cvasipublice/semipublice.
Bunuri publice – acoperirea nevoilor colective prin existenţa unor instituţii publice
capabile să ofere cetăţenilor utilităţile publice de care au nevoie, (apărare, protecţie socială,
iluminat public, etc.) de care beneficiază întreaga colectivitate, chiar dacă membrii acesteia
au participat sau nu la efortul de finanţare a acestor bunuri.
Bunuri private – stau la baza satisfacerii nevoilor individuale şi care sunt procurate
de pe piaţă la un anumit preţ şi o anume cantitate, în condiţiile de piaţă.

2
 Bunuri cvasipublice (semipublice) – întrunesc caracteristicile atât ale bunurilor
publice cât şi ale bunurilor private: nevoia de educaţie, cultură, ocrotirea sănătăţii, şi stau la
baza satisfacerii simultane atât a nevoilor colective, cât şi a nevoilor individuale.
Datorită imposibilităţii sectorului privat de a oferi servicii şi bunuri publice pentru
satisfacerea nevoilor colective ale societăţii, este necesară constituirea de fonduri publice la
dispoziţia statului.

a) Participanţii la constituirea fondurilor publice:

- Întreprinderile private;
- Întreprinderile publice;
- Întreprinderile mixte;
- Întreprinderile cooperatiste;
- Instituţii publice;
- Populaţia;
- Persoane fizice şi juridice rezidente în străinătate.

b) Modalităţi de constituire a fondurilor publice:

- Impozite;
- Taxe;
- Contribuţii;
- Redevenţe;
- Sponsorizări;
- Donaţii;
- Ajutoare;
- Împrumuturi;
- Chirii din concesionări şi închirieri de bunuri proprietate a statului;
- Amenzi, penalizări
- Alte surse.
În procesul de formare a fondurilor publice şi de repartizare a acestora, fluxurile
băneşti se derulează în sens dublu:
a) Între participanţii la constituirea fondurilor publice – agenţii economici şi
colectivitate, reprezentată prin stat,
b) Între colectivitate (stat) şi beneficiarii fondurilor băneşti: întreprinderi publice,
instituţii publice, ajutoare, burse, îndemnizaţii, etc.
Aceste fluxuri băneşti prin natura lor, generează relaţii social – economice care
reflectă procesul constituirii, repartiţiei şi modalităţii de formare a produsului intern brut,
astfel:
- Relaţiile social – economice se pot constitui în relaţii băneşti, atunci când asistăm la o
schimbare a formelor valorii
- Relaţiile social – economice se pot constitui în relaţii financiare (finanţe) care cuprind
relaţiile băneşti exprimate printr-un transfer de valoare (transfer de sume băneşti).
3
 Transferul de valoare, în cazul finanţelor publice, reprezintă un transfer de putere
(valoare), în general cu titlu nerambursabil, definitiv, fără a exista o contraprestaţie directă în
timp, şi care satisfac interesele generale ale societăţii.
Componentele relaţiilor financiare (finanţe):
a) relaţiile financiare sau clasice – sunt relaţiile care exprimă un trasfer de resurse
băneşti fără echivalent şi cu titlu nerambursabil;
b) relaţiile de credit – sunt relaţiile care exprimă un împrumut pe o perioadă
determinată, care este şi generator de dobândă;
c) relaţiile de asigurări-reasigurări – relaţiile care exprimă un transfer facultativ sau
obligatoriu de resurse băneşti, în schimbul unei contraprestaţii, care depinde de producerea
unui eveniment aleatoriu;
d) finanţele întreprinderilor – care exprimă formarea şi repartizarea fondurilor
băneşti la dispoziţia întreprinderii.

1.3. Funcţiile finanţelor publice

Pentru îndeplinirea sarcinilor sociale în procesul formării şi repartizării fondurilor

băneşti, finanţele publice îndeplinesc două funcţii:
a) Funcţia de repartiţie a finanţelor publice;
b) Funcţia de control a finanţelor publice.
Funcţia de repartiţie a finanţelor se manifestă în două faze distincte, dependente una
de cealaltă:
a 1) constituirea fondurilor financiare publice din impozite, taxe, contribuţii, amenzi,
penalităţi, redevenţe, chirii, închirieri, venituri din valorificări de bunuri, împrumuturi de stat,
dobânzi din împrumuturi acordate, donaţii, ajutoare, etc., prin participarea întreprinderilor
publice şi private, instituţii publice, populaţia, persoanele fizice şi juridice rezidente în
străinătate, etc.
a 2) distribuţia fondurilor financiare publice pe beneficiari (persoane fizice şi juridice)
şi pe domenii de activitate (învăţământ, sănătate, ordine publică, apărare, etc.) prin
dimensionarea volumului cheltuielilor publice, urmare a raportului dintre cererea şi oferta de
resurse financiare publice, pentru plata drepturilor de personal, procurări de materiale şi
servicii, subvenţii, transferuri, investiţii şi rezerve materiale, etc.
Distribuţia fondurilor financiare publice îmbracă o dublă formă:
- Distribuţia internă a fondurilor;
- Distribuţia externă a fondurilor: primirea sau acordarea de împrumuturi externe,
plata ratelor şi dobânzilor aferente împrumuturilor externe, achitarea contribuţiilor la
organizaţii internaţionale, primirea sau acordarea de ajutoare externe de către stat.
Funcţia de control a finanţelor publice are o sferă mai largă de manifestare decât
funcţia de repartiţie, deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor

4
publice, şi modul de utilizare a acestora,. Funcţia de control este realizată în ţara noastră prin
organe specializate de control cu scopul de a verifica integritatea patrimoniului public,
eficienţa folosirii fondurilor publice, legalitatea, necesitatea şi oportunitatea cheltuielilor
efectuate de instituţiile publice, respectarea tuturor obligaţiilor legale ale instituţiilor publice,
etc.
Având în vedere cele prezentate putem afirma că finanţele publice reprezintă relaţiile
economice, care asigură constituirea şi distribuţia fondurilor financiare publice necesare
dezvoltării economico-sociale a societăţii, precum şi acoperirii tuturor nevoilor colective ale
societăţii.

1.4. Rolul statului în economie

Poate dintre toate categoriile politice strâns legate de economie cea mai controversată
este cea a statului. Accepţiunile termenului de stat sunt foarte diversificate, în funcţie de
autori şi de perioada istorică la care ne raportăm. Noţiunea de stat poate fi definită prin
prisma a două caracteristici: organizaţională şi funcţională.
Din perspectiva organizaţională, statul reprezintă un set de instituţii de reglementare
şi guvernare care au menirea de a produce reguli, de a controla, de a îndruma sau de a regla.
Din perspectiva funcţională, există două moduri de abordare şi de definire a statului:
- Primul, denumit abordarea ex-ante, defineşte statul ca pe un set de instituţii care are
grijă să realizeze anumite scopuri şi obiective.
- Cel de al doilea mod, numit abordarea ex-post, defineşte statul prin consecinţele pe
carele poate avea dezvoltarea unor funcţii ori instituţii, ca de exemplu cea de menţinere a
ordinii sociale, cea de echilibrare a funcţiei pieţei cu cea de intervenţie, cea de realizare a
bunăstării sau a echităţii sociale etc.
Astfel se poate face o distincţie netă între diferite dimensiuni ale intervenţiei statului:
- Prima rezidă în rolul statului de a asigura cadrul legal pentru viaţa socială şi
economică, dând prioritate legii şi ordinii, protejând teritoriul naţional împotriva agresiunilor
externe şi apărând anumite valori morale tradiţionale.
- A doua constă fie în intervenţia statului în mecanismul pieţei, fie în diminuarea
intervenţiei statului – prin dereglementări şi reforme economice – în vederea sporirii
performanţelor sectorului economic. Experienţa istorică a dovedit că intervenţia statului se
poate face printr-o gamă largă de politici – de la intervenţii minime până la înlocuirea
mecanismului de piaţă cu un mecanism planificat şi centralizat, care implică schimbarea
tipului de proprietate, a sistemului de distribuţie şi a celui de alocare a resurselor.
- A treia constă în demersurile legislative şi instituţionale în scopul de a modifica şi
relaţiile dintre stat şi grupurile de interese pentru a trece de la o confruntare la cooperare şi
negociere.

5
 În legătură cu sectorul public, adeseori se ridică întrebări privind structura şi rolul său
în economie şi în societate, dacă este sau nu prea dezvoltat, dacă este pus în mod real în
slujba publicului şi dacă este eficient.
Definirea sectorului public în economie trebuie precedată de selectarea unui criteriu
de distincţie între sectorul public şi cel privat, din varietatea celor existente la ora actuală.
Criteriile cele mai frecvente de delimitare a sectorului public precum: criteriul
administraţiei publice, criteriul autorităţii publice, criteriul proprietăţii publice sunt în opinia
noastră unilaterale. Aceasta deoarece identificarea sectorului public cu administraţia publică
sau cu autoritatea publică, prin accentul pus asupra funcţiei bugetare, respectiv asupra
funcţiei legislative a statului, oferă o imagine mult prea îngustă a sectorului public faţă de
dimensiunea sa actuală reală.
Criteriul proprietăţii publice este de asemenea insuficient. Cea mai sintetică
contestaţie care i se poate aduce este taxonomia acţiunilor publice propusă de Nicholas Barr
(1990). În opinia acestuia, în funcţie de modul de finanţare şi de producere, acţiunile publice
se împart în:
- acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse în organizaţii publice
(apărare, justiţie, ordine publică etc.);
- acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse de întreprinderi private
(efecte militare, alimente pentru cantine publice);
- acţiuni cu finanţare privată pentru bunuri şi servicii produse în întreprinderile
publice (energie, poşta, telecomunicaţii etc.)
Brown şi Jackson (1986) menţionează în acest sens tendinţa de a aborda sectorul
public în strânsă corelaţie cu instituţiile politice, punând accentul pe regulile reale de luare a
deciziilor şi nu pe latura normativă a opţiunilor publice.
Astfel, putem considera că sectorul public sau statul este constituit din ansamblul
organizaţiilor în care prevalează modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul
politic din acel stat: dictatură, monarhie, democraţie reprezentativă sau directă. Aceste
organizaţii sunt în principal:
- administraţiile publice, prin care înţelegem guvernele fie ele naţionale, regionale sau
locale;
- organismele de securitate socială însărcinate cu organizarea sistemelor de pensii
pentru limită de vârstă, pentru invalididate, cât şi a asigurărilor de sănătate, pentru accidente
şi pentru şomaj. Faptul că acestea fie constituie adevărate servicii ale administraţiei, fie că
sunt relativ independente, nu schimbă cu nimic această definiţie, întrucât ele sunt direct
supuse controlului puterii politice.
Conform conceptelor şi normelor contabilităţii naţionale şi principalelor statistici
privind cheltuielile şi veniturile publice, criteriul reţinut nu se poate aplica întreprinderilor
publice, care în mod tradiţional sunt considerate drept „întreprinderi” şi aparţin sectorului
instituţional:
- prima categorie este formată din întreprinderile de drept privat, al căror capital este
în întregime sau în majoritatea sa în mâinile statului, fie pentru că acesta le-a creat, fie pentru
6
că acestea au fost naţionalizate. Acestea reprezintă statul ca actor economic, care se conduce
după principii comerciale la fel ca orice alt subiect economic din sectorul privat, care adoptă
decizii în funcţie de semnalele pieţei şi nu urmăreşte un obiectiv derivat din procesul de
decizie politică. Deşi formularea este aparent paradoxală, realitatea confirmă existent unui
,,sector privat al Statului”, iar criteriul deciziei publice exclude statul ca ,,antreprenor” din
sfera sectorului public.
- a doua, întreprinderile de drept public, care produc bunuri sau servicii cu caracter
colectiv şi care sunt finanţate în principal de către stat, prin participaţii de capital,
împrumuturi şi/sau subvenţii, fac parte din sectorul public pentru că statul le impune, în
detrimentul rentabilităţii, luarea în considerare a unor obiective de redistribuire, de ocupare,
de dezvoltare regională sau respectarea unor norme de calitate specifice.
Admiţând că graniţele dintre sectorul public şi sectorul privat nu sunt strict delimitate,
sectorul public sau Statul în sens economic poate fi definit drept ,,ansamblul tuturor
activităţilor desfăşurate de Stat”. În acest context, componentele principale ale sectorului
public sunt:
Instituţiile publice, care operează cu venituri de la bugetul public şi care cuprind:
- administraţiile publice centrale şi locale, care produc bunuri cu caracter public
(servicii colective) destinate întregii societăţi, respectiv colectivităţii locale.
- organismele de protecţie socială direct subordonate puterii publice şi în care
prevalează acelaşi mod de decizie colectiv.
Întreprinderile publice care operează cu venituri obţinute din vânzarea pe piaţă a
producţiei proprii, cu subvenţii sau transferuri guvernamentale şi care cuprind:
- regiile autonome, companiile naţionale (de regulă monopoluri naturale, care nu sunt
concurate de firmele private);
- societăţile mixte, cu capital de stat şi privat (aflate în concurenţă cu firmele private,
fac parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca mod de funcţionare de sectorul
privat);
- bănci şi societăţi de asigurări cu capital de stat.
Funcţiile statului
Examinând dezvoltarea sectorului public şi determinanţilor săi, putem observa faptul
că statul îndeplineşte multiple funcţii şi că aceste responsabilităţi s-au amplificat de circa un
secol.
Printre diferitele clasificări posibile, cea care s-a impus în opinia economiştilor a fost
cea propusă de Musgrave în 1959, deoarece ea considera principalele funcţiuni ale statului
public ca fiind domenii bine definite ale analizei economice. Ea permite nu numai tratarea
fiecăruia dintre aceste subiecte, în mod separat cu mijloace de analiză proprii, ci şi furnizarea
unor criterii precise pentru abordarea altor probleme referitoare la sectorul public.
Astfel, Musgrave atribuie statului următoarele funcţii:
 funcţia de alocare optimală a resurselor economice rare cu scopul de a creşte
bunăstarea colectivităţii;

7
  funcţia de distribuţie echitabilă a bunăstării – mai concret a venitului şi a averii –
între indivizi, regiuni sau generaţii;
 funcţia de echilibrare (stabilizare) macro-economică prin stabilizarea fluctuaţiilor
creşterii economice.
Aceste funcţii sunt interdependente. Ele semnifică faptul că:
 pentru a conduce bine politica proprie a unei funcţii (menţionată anterior) este
necesar ca obiectivele celorlalte două funcţii să fie atinse;
 diversele funcţii se pot afla în situaţia de complementaritate (ameliorarea
rezultatelor uneia contribuie la îmbunătăţirea rezultatelor unei alte funcţii) sau în situaţia
contrară de antagonism (măsurile luate pentru a îmbunătăţi o anumită funcţie afectează o altă
funcţie).

1.5. Prezentarea generală a instituţiilor publice

1.5.1.Delimitări conceptule privind instituţiile publice

Instituţiile publice au un rol important în cadrul statului deoarece prin intermediul
acestora acesta îşi îndeplineşte funcţiile sale. De asemenea, procesele economice în economia
de piaţă, sunt influenţate de stat prin pârghiile economico-financiare aflate la dispoziţia sa,
utilizate în vederea corectării dezechilibrelor la nivel macroeconomic.
Sfera de cuprindere a instituţiilor publice este vastă, statul acţionând practic în toate
domeniile vieţii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai
importante ale economiilor secolului XX, care se continuă şi în secolul XXI, este
expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul instituţiilor de care dispune sau prin
intermediul întreprinderilor a acţionat, în funcţie de politica urmată în diferite perioade,
asupra redistribuirii produsului intern brut în economie, a influenţat pozitiv sau negativ
desfăşurarea anumitor activităţi.
Legea finanţelor publice şi, respectiv, legea finanţelor publice locale definesc
noţiunea de instituţie publică enumerând exemple în acest sens, fără a surprinde cu exactitate
caracteristicile esenţiale ce ar trebui să fie îndeplinite de către acestea. În plus, nu se face o
distincţie clară între autoritate publică şi instituţie publică deşi numeroase acte normative
tratează diferenţiat cele două noţiuni (de exemplu Legea administraţiei publice locale sau
legislaţia privind atribuirea contractelor de achiziţie publică).
Conform legii finanţelor publice, în sfera de cuprindere a instituţiilor publice se
cuprind: “Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de
specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome,
precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora”.
La nivel local, conform reglementărilor legislative privind finanţele publice locale,
instituţiile publice locale reprezintă “denumirea generică, incluzând comunele, oraşele,
municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi

8
serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de
finanţare a activităţii acestora” .
Instituţiile publice reprezintă structuri organizatorice (entităţi independente) care
operează în interesul public, asigurându-li-se în acest scop resurse financiare necesare
acoperirii cheltuielilor de funcţionare de la un anumit buget public, sub forma unor alocaţii
periodice (credite angajament). În alte cuvinte, instituţiile publice reprezintă ansamblul
structurilor organizate, create în societate pentru conducerea și gestionarea afacerilor publice.
Obiectivul unei instituţii publice este deservirea interesului public, furnizarea de servicii
publice.
1.5.2.Caracteristicile instituţiilor publice
Instituţiile publice reprezintă structuri ale macrosistemului cuprinzător, denumit
generic sectorul public. Menirea instituţiilor publice este aceea de a asigura transpunerea în
fapt a deciziilor publice în interesul cetăţenilor.
Localizarea instituţiilor publice se referă în general, la următoarele domenii de
activitate:
Infrastructură și transport;
Locuinţe și amenajarea teritoriului;
Servicii publice generale: ordine și siguranţă publică, armată, justiţie, poliţie,
jandarmerie;
Învăţământ, cultură, artă, religie;
Sport;
Sănătate și asistenţă socială;
Relaţii externe și cooperare internaţională și regională.
Separarea domeniilor de activitate ale organizaţiilor publice diferă de la un stat la
altul, în funcţie de mai multe criterii între care: tipul de organizare statală și corespunzător
acestuia, categoriile de bugete publice adoptate, politicile de dezvoltare puse în practică și nu
de puţine ori, criterii subiective cum ar fi interesele politice ale celor aflaţi la guvernare.
Așa cum s-a văzut mai înainte, domeniile de activitate ale instituţiilor publice se
caracterizează prin diversitate, ca urmare a nevoilor publice care trebuie acoperite. Există
însă, dincolo de această diversitate, o serie de caracteristici comune ale serviciilor publice
oferite membrilor colectivităţilor de către instituţiile respective ca și o serie de trăsături
comune ale activităţii desfășurate de către acestea din urmă.
Caracteristicile serviciilor publice se referă la următoarele aspecte:
Satisfac nevoile unor grupuri largi de membri ai comunităţii;
Regimul lor juridic este reglementat de regulile dreptului public;
Mulţimea și varietatea serviciilor publice furnizate la un anumit moment reprezintă
rezultatul unor decizii politice;
Se realizează, în general, prin intermediul unor entităţi publice;
Răspunzând nevoilor unui mare număr de membri ai comunităţilor, nu de puţine ori,
aceștia din urmă fiind lipsiţi de resurse ori cu resurse puţine, costul serviciilor publice este
suportat de stat.
9
 Satisfacerea nevoilor membrilor societăţii nu se poate realiza în toate cazurile pe
seama bunurilor private, prin mecanismul pieţei, și din acest motiv se recurge la prestaţiile
efectuate de diferite autorităţi publice specializate, care se supun în activitatea lor deciziilor
autorităţilor publice. Participarea autorităţilor publice la satisfacerea nevoilor colectivităţii
este determinată de imposibilitatea sectorului privat de a oferi anumite bunuri și servicii,
deoarece acesta din urmă:
nu este organizat sub aspect tehnic să desfășoare astfel de activităţi;
nu poate stabili cu exactitate beneficiarii utilităţilor pentru a le solicita plata
furniturilor;
chiar dacă este capabil să producă anumite bunuri și servicii, nu-și asumă o
asemenea sarcină, din cauza incapacităţii beneficiarilor de a suporta preţul acestora;
în unele cazuri producţia de bunuri și servicii destinate membrilor colectivităţii are
o productivitate marginală și de aceea, puţin atractivă pentru întreprinzătorul privat.
În cazurile menţionate, producerea bunurilor și serviciilor este încredinţată de
autorităţile publice sectorului public, care încasează costul acestora de regulă, din resurse
financiare publice.
Există însă și situaţii în care, furnizarea serviciilor către membrii comunităţii se
rezolvă prin iniţiative private, particulare, caz în care costul lor trebuie recuperat prin preţ de
la beneficiarii serviciilor. Chiar și în aceste condiţii, calitatea de „bun public” a prestaţiilor
respective nu se schimbă, iar statul poate interveni prin mijloacele și instrumentele pe care le
are la îndemână, în a subvenţiona o parte sau integral costul bunurilor publice furnizate
cetăţenilor prin intermediul iniţiativei private.
În ceea ce privește sintagma instituţii publice, în mod concret, în sensul prevederilor
Legii finanţelor publice nr. 500/2002, reprezintă denumirea generică ce include următoarele
entităţi:
 Parlamentul;
 Administraţia Prezidenţială;
 Ministerele;
 celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice;
 alte autorităţi publice;
 instituţiile publice autonome;
 instituţiile din subordinea celor de mai sus, indiferent de modul de finanţare a
acestora.
În categoria instituţiilor publice trebuie incuse și organismele de asigurări sociale
însărcinate cu organizarea sistemelor de pensii pentru limită de vârstă, a pensiilor de
invalididate și de urmaș, precum și a asigurărilor de sănătate, de risc și accidente și pentru
șomaj. Faptul că acestea sunt organizate ca servicii acoperite din bugetul administraţiei
centrale de stat sau că ele beneficiază de bugete independente nu schimbă cu nimic
includerea lor în categoria instituţiilor publice, dacă avem în vedere gama de servicii oferite,
beneficiarii acestora, resursele de finanţare precum și faptul că ele sunt direct supuse
controlului puterii politice.
10
 În sensul prevederilor Legii finanţelor publice locale nr. 273/2006, aprobată cu
modificări și completări, sintagma instituţii publice desemnează denumirea generică ce
include:
 comunele;
 orașele;
 municipiile;
 sectoarele municipiului București;
 judeţele;
 Municipiul București;
 instituţiile și serviciile publice din subordinea instituţiilor menţionate mai sus, cu
personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.
Chiar dacă între diversele clasificări ale instituţiilor publice întâlnite în practicile
naţionale există diferenţe notabile, pot fi sesizate câteva caracteristici comune ale acestora,
care vor fi dezvoltate în continuare.
În primul rând, sarcinile instituţiilor publice sunt legate de furnizarea unor servicii
publice, fiind orientate mai degrabă spre a realiza bunăstarea socială decât profitul economic.
În al doilea rând, pentru realizarea sarcinilor lor, instituţiile publice au la dispoziţie
resurse financiare repartizate din bugetul naţional consolidat (din diversele componente ale
acestuia - bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale
ori fondurile speciale atașate acestor componente).
În al treilea rând, în legătură cu resursele primite din partea autorităţii publice, dar și
cu destinaţiile de cheltuieli care trebuie acoperite pe baza resurselor alocate, instituţiile
publice sunt obligate să respecte standarde de angajament, legalitate și eficienţă ridicate.
1.5.3.Clasificarea institutiilor publice
Institutiile publice pot fi clasificate dupa mai multe criterii, astfel:
I. După nivelul la care se manifestă sau importanţa activităţii, instituţiile
publice pot fi grupate în :
a) Institutiile administratiei publice centrale, care cuprind: Parlamentul, Preşedenţia
României, Guvernul, ministerele si celelalte autorităţi centrale de specialitate ale
administraţiei publice şi instituţiile din subordinea lor directă.
b) Institutii ale administratiei publice locale: consiliile locale, consiliile judeţene şi
Consiliul General al Municipiului Bucuresti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, preşedintii
consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive.
II. După statutul juridic, instituţiile publice se clasifică în:
a) Instituţii publice cu personalitate juridică, unităţi ai căror conducători au calitate
de ordonatori de credite. Aceste instituţii au patrimoniu propriu, cont curent deschis la
trezorerie, buget propriu de venituri şi cheltuieli, întreţin relaţii cu terţii, conduc contabilitate
proprie.
b) Instituţii publice fără personalitate juridică, unităţi ai căror conducători nu au
calitate de ordonatori de credite.
III. După nivelul de ierarhizare, instituţiile publice se grupează în:
11
 a) Instituţii publice ierarhic superioare, reprezintă unităţile ce au competenţe si
drepturi sporite în desfăsurarea activităţii, în repartizarea si folosirea fondurilor, ai căror
conducători au calitate de ordonatori principali de credite (miniştrii si conducatorii celorlalte
organe centrale de stat) care primesc mijloacele băneşti direct de la bugetul de stat şi
repartizează credite bugetare aprobate unităţilor ierarhic inferioare.
b) Institutii publice subordonate sau ierarhic inferioare, reprezintă unităţile ce au
acces la mijloace bugetare pentru nevoile lor numai prin intermediul instituţiilor ierarhic
superioare, ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari şi terţiari de credite şi
primesc prin repartizare de la instituţiile ierarhic superioare mijloacele bugetare pentru
acoperirea nevoilor proprii.
IV. După regimul de finanţare, instituţiile publice pot fi:
a) Instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetele locale, după caz.
b) Instituţii publice finanţate din venituri proprii si subventii acordate din bugetul de
stat din bugetele fondurilor speciale, sau din bugetele locale.
Majoritatea instituţiilor publice se încadrează în aceasta categorie. Subvenţiile
primite (care apar la partea de venituri) vin în completarea veniturilor proprii obţinute din
activităţile specifice desfăşurate. Ordonatorul de credite superior stabileşte cuantumul
subvenţiei, dar nu şi destinaţia acesteia (cheltuieli materiale, cheltuieli de personal, etc.)
Conducătorul instituţiei face defalcarea tuturor veniturilor (venituri proprii plus subvenţii) pe
categorii de cheltuieli, urmând ca bugetul sa fie vizat de ordonatorul superior.
c) Instituţii publice finantate integral din venituri proprii (autofinanţate). Sunt
similare instituţiilor publice prezentate anterior, cu diferenţa ca acestea nu beneficiază de nici
o subvenţie de la ordonatorul superior de credite. Instituţia nu este autonomă câta vreme este
în subordinea unui ordonator de credite superior, iar bugetul propriu trebuie vizat de
ordonatorul superior.
d) Instituţii publice finanţate din credite externe sau fonduri nerambursabile.
Fondurile externe rambursabile sau nerambursabile de care beneficiaza institutiile publice din
tara noastra vin, cel mai adesea, în completarea alocatiilor de la bugetul de stat si a
veniturilor proprii ale institutiilor respective.
V. După domeniul în care îşi manifestă autoritatea:
a) instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ:
- Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul);
- consiliile judeţene, consiliile locale.
b) instituţii care acţionează în domeniul executiv:
- Guvernul;
- ministerele;
- Banca Naţionala a României;
- prefecturile;
- primăriile.
c) instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc:
12
 - Înalta Curte de Casatie şi Justiţie;
- Consiliul Superior al Magistraturii;
- instanţele judecătoreşti;
- tribunalele;
- parchetele.
VI.După sfera de interes:
a) instituţii de interes naţional - instituţii care desfăsoară activităţi cu impact la nivel
naţional;
b) instituţii de interes local - instituţii care desfăsoară activităţi cu impact la nivel
local: judeţe sau unitate administrativ-teritorială.
VII. După natura activităţii:
a) instituţii de administraţie publică - sunt instituţii de interes central sau local care
exercită puterea executivă: Guvernul, ministerele, primăriile, aparatul executiv din consiliile
judeţene;
b) instituţii de specialitate cu caracter funcţional – sunt instituţiile din domeniile
învăţământ, cercetare, juridic, financiar fiscal, cultural, de apărare si ordine publică, sănătate;
c) instituţii deliberative - sunt instituţii care reprezintă puterea legislativă la nivel
central si local: Parlamentul, consiliile locale si partea deliberativă a C.J.
1.5.4. Structurile administrative în România
Structura administrativă reprezintă ansamblul verigilor componente ale sistemului
administrativ și relațiile ce se creeaza între ele. Analizarea structurii administrative impune
cunoașterea categoriilor activităților administrației publice, și anume:
activități realizate numai de autorități executive și administrative, denumite drept
autorități ale administrației publice;
activități de aducere la îndeplinire a legilor (ceea ce presupune și adoptarea de acte
normative cu forță juridică inferioara legilor) sau, după caz, activitate de organizare și
realizare efectivă a serviciilor publice;
activități ce se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul
prerogativelor acordate de Constituție, și legi ce fac sa prevaleze interesul public (general)
atunci când acesta este în conflict cu interesul particular.
Constituția României operează cu noțiunea de “autoritate publică”, care are în
vedere, în primul rând, organele de stat, respectiv organele administrației locale, având la
bază principiul autonomiei locale.
Denumirea generică de "autorități publice" este utilizată și pentru a evoca agenții
sau funcționarii publici, care intră în contact nemijlocit cu cetățeanul, apărându-i sau, după
caz, încălcându-i un drept fundamental, însă sensul principal al sintagmei "autoritate publică"
este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercită prerogativele de putere
publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din adrninistrația locală autonomă.
O definiție, cu un grad ridicat de generalizare, se referă la factorii instituționali,
aceștia reprezentând “regulile jocului din cadrul unei societăți sau, mai formal,
constrângerile existente care modelează interacțiunile dintre indivizi". Trebuie, însă,
13
menționat faptul că, din punctul de vedere al abordărilor teoretice și chiar de natură
filosofică, pentru înțelegerea noțiunii de factori instituționali trebuie clarificate o serie de
concepte, precum: instituție și instituționalizare, care au cunoscut diverse definiții cu variații
substanțiale de la o abordare la alta.
Etimologia cuvântului “instituție” provine din latinescul “institutionis”, ce exprimă
ideea de “organ sau organizație (de stat) care desfășoară activități cu caracter social, cultural,
administrativ, fiind totodată și o formă de organizare a raporturilor sociale potrivit normelor
juridice stabilite pe domenii de activitate”.
Într-o definiție mai cuprinzătoare, instituțiile reprezintă un ansamblu de reguli
explicite și implicite, create printr-o dezvoltare socială organică sau eventual impuse și
supravegheate de organisme colective (numite, de regulă, tot instituții, dar să le spunem
administrative), cu autoritate în acest domeniu.
Urmând abordarea lui Weber, instiuțiile reprezintă ansamblul structurilor
organizate, create în societate pentru gestionarea afacerilor.
Organele administrației publice reprezintă acele verigi ale structurii organizaționale
care, potrivit Constituției și legii, au personalitate de drept public și acționează din oficiu
pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice în limitele legii, sub controlul direct
sau indirect al Parlamentului.
Conform prevederilor legii, în țara noastră se regăsește următoarea structură
administrativă:
a) Administrația centrală:
organele supreme ale administrației publice: președintele României și guvernul;
organele centrale de specialitate:
 ministere și alte organe subordonate guvernului;
 autoritățile autonome;
 serviciile publice deconcentrate
 instituții centrale subordonate ministerelor sau autorităților autonome;
b) Administrația de stat din teritoriu:
prefectul;
comisia administrativă;
serviciile ministerelor și ale celorlalte organe centrale;
c) Administrația locală:
consiliul local;
primarul;
d) Administrația județeană:
consiliul județean;
președintele consiliului județean.
Administrația publică
Din punct de vedere etimologic, termenul de administrație provine din cuvintele de
origine latină ad care înseamnă “la" și minister, care se traduce prin “slujitor", "supus".

14
 S-a ajuns astfel să se înțeleagă prin administrație un fel de slujitor, supus al cuiva,
iar prin "a administra", acțiunea de a servi la ceva, activitatea înfăptuită la ordinele cuiva, un
ministru, în accepțiunea menționată fiind socotit un fel de slujitor al societății.
În literatura de specialitate se pot întâlni două formulări, aceea de administrație de
stat și aceea de administrație publică. Ambele formulări desemnează aceeași noțiune, dar cu
denumiri diferite.Termenul de administrație de stat sau administrație publică comportă mai
multe accepțiuni.
Astfel, o accepțiune este aceea de activitate, situație in care noțiunea de
administrație este concepută în sens funcțional.
Într-o altă accepțiune, noțiunea de administrație evocă un sistem de organe de stat.
În acest caz, noțiunea de administrație este privită sub aspect organizatoric. În ambele sale
accepțiuni, alât de “activitate”, cât și de “sistem de organe”, noțiunea de administrație este
indisolubil legată de noțiunea de stat.
Trebuie făcută o precizare, și anume: organele administrației de stat (ale
administrației publice) sunt cunoscute și sub denumirea de organe ale puterii executive. Dar,
puterea executivă este înfăptuită nu numai de organele administrației publice, ci și de alte
organe de stat, care nu fac parte din această categorie de organe.
Organe ale puterii executive
Astfel, în țara noastră, organe ale puterii executive sunt: președintele României,
Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Curtea de Conturi, Serviciul Român de Informații,
Banca Națională a României, ca să le enumerăm numai pe cele mai importante, care sunt
organe ale puterii executive, dar fără a face parte din sistemul organelor administrației
publice, al căror organ suprem este guvernul.
Așadar, sfera organelor puterii executive este mai largă decât sfera organelor
administrative publice, care sunt numai un element component al sistemului organelor puterii
executive.
Activitatea legislativă reprezintă activitatea de conducere a societății la nivel
superior conducerii înfăptuite prin toate celelalte activități statale.
Desfășurând această activitate, organele legislative reglementează cu forța juridică
superioară relațiile sociale, prin elaborarea de norme juridice, formeaza alte organe de stat,
exercită controlul general al respectării legii, exercită conducerea în politica externă.
Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate în viața socială, spre a
fi executate. Această cerință se asigură printr-o altă formă a puterii de stat, anume puterea
executivă, înfăptuită, în mare parte, de organele administrației de stat.
Organele administrației publice sunt acelea care rezolvă măsurile operative pentru
satisfacerea nevoilor membrilor societății, contribuind astfel, într-o măsură decisivă, la
realizarea progresului social.
Administrația de stat
Administrația de stat ca activitate este una executivă, aceea de executare a legii și a
celorlalte acte subordonate legii. Dar, administrația de stat nu trebuie confundată cu

15
activitatea executivă. Altfel spus, nu trebuie pus semnul egalității între adrninistrația de stat și
activitatea executivă.
Activitatea executivă are o sferă mai largă decât administrația de stat, aceasta din
urmă fiind doar o formă specifică a activității executive, alături de alte variate forme.
Administrația de stat nu poate fi realizată decăt de organele special create pentru a o
desfășura, anume organele administrației de stat sau ale administrației publice.
Trebuie făcută o delimitare netă între administrația de stat ca formă fundamentală
de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, și activitățile cu caracter administrativ. În
înfăptuirea atribuțiilor specifice, toate organele statului, indiferent de forma puterii de stat
pentru care au fost special create desfășoară activități cu caracter administrativ.
Administrația de stat, ca formă fundamentală de realizare a puterii de stat,
desfășoară numai organele administrației publice, în timp ce celelalte organe de stat în
înfăptuirea activității specifice pentru care au fost special create, desfășoară numai activități
cu caracter administrativ și nicidecum administrație de stat.
În literatura de specialitate se arată că funcțiile autorităților administrative ar consta
în acțiune, consultare și deliberare.
Pornind de la această idee, administrația publică a fost clasificată în:
o administrație activă;
o administrație consultativă;
o administrație deliberativă.
Administrația este activă în cazul în care execută legea sau, când adoptă o măsură
de utilitate publică.
Administrația este consultativă când dă avize administrației active.
Administrația este deliberativă în situația în care un organ ia decizii care sunt
obligatorii pentru administrația activă.
Administrația de stat a constituit obiectul a numeroase cercetări în literatura de
specialitare.
Lăsând la o parte elementele particulare ale diferitelor definiții date administrației
de stat, ca elemente comune ale acestora se pot reține urmatoarele:
o administrația de stat este o activitate de executare a unor acte juridice;
o administrația de stat este înfăptuită de organele administrației publice.
Definind administrația de stat ca activitate, ea poate fi explicată ca fiind forma
fundamentală de activitate a statului, înfăptuită de organele administrației publice care constă
în executarea legii, prin stabilirea de conduite obligatorii precum și prin prestarea unor
servicii.
Pornind de la definiția prezentată, organele administrației de stat pot fi grupate în
două mari categorii:
organe care execută legea prin stabilirea de conduite obligatorii ca de exemplu,
guvernul, ministerele, consiliile județene, consiliile locale;

16
 organe care satisfac cerințele sociale, tot în cadrul activității de executare a legii,
prin prestarea unor servicii în regim de drept adrninistrativ sau civil, cum sunt, de pildă,
instituțiile de învățământ, instituțiile sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc.
Fiind organe de stat, toate acestea realizează puterea de stat, dar într-o măsură
diferită, în raport cu sarcinile și atribuțiile pe care le au în desfășurarea activității lor
specifice.
Același organ al administrației publice poate să apară într-o dublă calitate, aceea de
subiect de drept administrativ, când realizează puterea de stat, și de subiect de drept civil,
când acționează ca orice persoană juridică nestatală.
Administrația publică locală
Teritoriul României, din punct de vedere administrativ, este organizat în
următoarele unități teritoriale: a) cornuna; b) orasul; c) județul. În aceste unități
administrativ-teritoriale funcționează autorități ale administrației publice locale.
Începand cu anul 2010 au existat mai multe propuneri pentru reorganizarea
adrninistrativă a României făcute de comisia prezidențială însărcinată cu analiza regimului
politic și constituțional.
În scopuri statistice și de dezvoltare, România, în sistemul NUTS, este împărțită în:
o patru macroregiuni (nivel NUTS I), grupate și agregate pentru derularea
fondurilor europene de dezvoltare;
o opt regiuni de dezvoltare (nivelul NUTS II), cu o populație medie de 2,8 milioane
de locuitori pe regiune, folosite în scopuri statistice de către Comisia Națională de Statistică
și pentru coordonarea și dezvoltarea regional și derularea fondurilor europene de dezvoltare;
o 41 de județe și municipiul București (nivel NUTS III);
o 211 orașe și 103 comune (pentru zonele urbane), și 2827 comune (pentru zonele
rurale) (LAU II).
Municipiul București este oficial împărțit în șase sectoare.
Cele opt regiuni de dezvoltare (entități teritoriale specifice, fără statut administrativ
sau personalitate juridică) reprezintă cadrul de colectare a datelor statistice specifice, în
conformitate cu reglernentările europene emise de Eurostat pentru Nomenclatorul Unităților
Teritoriale pentru Statistică (NUTS) al II-lea la nivel teritorial. În conformitate cu Ordonanța
de Urgență a Guvernului nr. 75/2001 privind funcționarea Institutului Național de Statistică,
opt direcții generale pentru statisticile regionale au fost create, și împreună cu cele 34 de
direcții județene de statistică, au ca obiectiv dezvoltarea statisticii regionale. Oficial, cele opt
regiuni sunt Nord-Est, Sud-Est, Sud, Sud-Vest, Vest, Nord-Vest, Centru și București.
Criteriile utilizate de către Comisia Națională de Statistică pentru delimitarea regiunilor este
o combinație de localizare geografică și omogenitate bazat pe densitatea populației.

TEME PENTRU SEMINAR

17
 1. Prezentaţi modalităţile de constituire a fondurilor financiare publice.
2. Prezentaţi participanţii la formarea fondurilor financiare publice.
3. Care sunt beneficiarii fondurilor financiare publice?
4. Prezentaţi 10 destinaţii ale fondurilor financiare publice.
5. Prezentaţi asemănările şi deosebirile dintre finanţele publice şi cele private.
6. Identificaţi procentual modul de constituire a fondurilor financiare publice pentru
România în anul n-1 comparativ cu anul n-2 şi estimativ pentru primul semestru al anului n.
Explicaţii asupra diferentelor constatate (se utilizeaza site-ul Ministerului de Finante
http://www.mfinante.ro/execbug.html?pagina=buletin).
7. Definiţi conceptul de finanţe publice.
8. Prezentaţi componentele relaţiilor financiare.
9. Care sunt funcţiile finanţelor publice.
10. Precizaţi organele specializate de control din România.

18