ROMÂNIA

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

Completul competent sa judece recursul în interesul legii

Decizia nr. 13/2011 Dosar nr. 15/2011

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 794 din 09/11/2011

Rodica Aida Popa - vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele completului
Lavinia Curelea - preşedintele Secţiei civile şi de proprietate intelectuală
Corina Michaela Jîjîie - preşedintele Secţiei penale
Gabriela Victoria Bîrsan - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal
Adrian Bordea - preşedintele Secţiei comerciale
Ana Maria Dascălu - judecător la Secţia penală
Victor Cameniţă Paşca - judecător la Secţia penală
Matei Ionuţ - judecător la Secţia penală
Traian Gherasim - judecător la Secţia penală
Săndel Lucian Macavei - judecător la Secţia penală
Ioana Bogdan - judecător la Secţia penală
Georgeta Barbălată - judecător la Secţia penală
Mirela Sorina Popescu - judecător la Secţia penală
Cristina Rotaru - judecător la Secţia penală
Ana Hermina Iancu - judecător la Secţia penală
Ştefan Pistol - judecător la Secţia penală
Gheorghe Florea - judecător la Secţia penală
Magdalena Iordache - judecător la Secţia penală
Geanina Cristina Arghir - judecător la Secţia penală
Adina Nicolae - judecător la Secţia civilă şi de proprietate intelectuală
Carmen Elena Popoiag - judecător la Secţia civilă şi de proprietate intelectuală
Elena Canţăr - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Viorica Trestianu - judecător la Secţia comercială
Adriana Chioseaua - judecător la Secţia comercială

Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr.
15/2011 este constituit conform dispoziţiilor art. 414 4 alin. 3 din Codul de procedură penală,
modificat şi completat prin Legea nr. 202/2010, raportat la dispoziţiile art. 27 2 din Regulamentul
privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat,
cu modificările şi completările ulterioare.

Şedinţa completului este prezidată de doamna Rodica Aida Popa, vicepreşedintele Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat
de doamna Gabriela Scutea, procuror adjunct al procurorului general al Parchetului de pe lângă
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

1
 La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent din cadrul Secţiilor Unite, doamna Alina
Gabriela Păun, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27 3 din Regulamentul privind
organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu
modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a
luat în examinare recursul în interesul legii formulat de către procurorul general al Parchetului de
pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Sesizarea nr. 19.568/4620/III-5/2010, "în vederea
interpretării şi aplicării unitare a dispoziţiilor art. 278 1 alin. 1 din Codul de procedură penală
referitor la calitatea procesuală a Agenţiei Naţionale de Integritate de persoană ale cărei interese
legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenţiei de a ataca soluţiile de netrimitere în judecată".

Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

a susţinut recursul în interesul legii învederând că există jurisprudenţa neunitară în sensul că unele
instanţe au stabilit că Agenţia Naţională de Integritate are calitatea procesuală de persoană ale
cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenţiei de a formula plângere în faţa
judecătorului împotriva soluţiilor de netrimitere în judecată dispuse de procuror, iar, dimpotrivă,
altele au respins, ca inadmisibile, plângerile întemeiate pe dispoziţiile art. 278 1 din Codul de
procedură penală, statuând că Agenţia Naţională de Integritate nu are calitate procesuală.

A fost arătată opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, în sensul că Agenţia Naţională de Integritate are calitatea procesuală de persoană ale cărei
interese legitime sunt vătămate şi, în consecinţă, are dreptul de a formula plângere, în
conformitate cu dispoziţiile art. 278 1 din Codul de procedură penală, împotriva soluţiilor de
netrimitere în judecată dispuse de procuror.

Vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, doamna judecător Rodica Aida Popa, a
declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra recursului în
interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

1. Problema de drept ce a generat practica neunitară

Prin recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie s-a arătat că, în practica judiciară naţională, nu există un punct de
vedere unitar cu privire la stabilirea faptului dacă, în aplicarea dispoziţiilor art. 278 1 alin. 1 din
Codul de procedură penală, Agenţia Naţională de Integritate are calitatea procesuală de persoană
ale cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenţiei de a ataca soluţiile de
netrimitere în judecată.

2. Examenul jurisprudenţial

Prin recursul în interesul legii se arată că, în urma verificării jurisprudenţei la nivel naţional, cu
privire la stabilirea faptului dacă "Agenţia Naţională de Integritate are calitatea procesuală de

2
persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenţiei de a ataca soluţiile
de netrimitere în judecată" a fost relevată o practică neunitară.

3. Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti

3.1. Într-o primă orientare a practicii, unele instanţe au apreciat că Agenţia Naţională de
Integritate are calitate procesuală pentru a formula plângere, în conformitate cu dispoziţiile art.
2781 din Codul de procedură penală, şi au trecut la analiza cauzei pe fond.

Deşi această soluţie pare majoritară, cel puţin potrivit anexelor prezentate de Parchetul de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în susţinerea recursului (40 din cele 46 de anexe), s-a
observat că doar în două dintre hotărârile prezentate a fost ridicată problema admisibilităţii
plângerii formulate de Agenţia Naţională de Integritate împotriva soluţiei de neîncepere a urmăririi
penale, însă aceasta fie nu a fost tratată în motivarea hotărârii (anexa nr. 4 - Sentinţa penală nr.
1.475 din 30 septembrie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia penală), fie a fost
soluţionată cu o motivare lapidară (care în esenţă face trimitere la dispoziţiile art. 6 din Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului - anexa nr. 5 - Sentinţa penală nr. 1.206 din 25 iunie 2010 a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia penală).

3.2. Într-o a doua orientare a practicii, alte instanţe au apreciat că plângerea Agenţiei Naţionale
de Integritate întemeiată pe dispoziţiile art. 278 1 din Codul de procedură penală este inadmisibilă
(anexele nr. 41-46), întrucât această instituţie nu justifică un interes legitim, în sensul alin. 1 al
art. 2781 din Codul de procedură penală; împrejurarea că Agenţia Naţională de Integritate are
competenţa de a sesiza Parchetul nu conferă însă acesteia şi dreptul de a sesiza instanţa în
procedura plângerii împotriva actelor procurorului.

4. Opinia procurorului general

Soluţia propusă de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi

Justiţie este în sensul primei orientări a jurisprudenţei, cu următoarele argumente:

a) potrivit dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor
şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi
completarea altor acte normative, "scopul Agenţiei este asigurarea integrităţii în exercitarea
demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de
responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum
şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese
potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi
demnităţilor publice (...)".

Acest scop ilustrează interesul legitim public al Agenţiei, conferit prin lege, de a formula sesizări,
plângeri, acţiuni în instanţă, pentru apărarea relaţiilor sociale privind exercitarea integră a funcţiilor
şi demnităţilor publice, pentru prevenirea corupţiei instituţionale;

b) având în vedere dispoziţiile art. 278 1 alin. 10 din Codul de procedură penală, potrivit cărora
hotărârile pronunţate în această procedură sunt definitive, s-ar ajunge la situaţia în care soluţiile
dispuse de procuror, după evaluarea informaţiilor privind averile demnitarilor, să nu mai fie supuse

3
niciodată controlului judecătoresc, ceea ce ar crea premisele unei suspiciuni permanente a opiniei
publice sub aspectul credibilităţii lor.

5. Raportul asupra recursului în interesul legii

Proiectul de soluţie propus prin raportul întocmit în cauză a vizat cea de-a doua soluţie
identificată de examenul jurisprudenţial, în sensul că Agenţia Naţională de Integritate nu are
calitate procesuală, în sensul dispoziţiilor art. 278 1 alin. 1 din Codul de procedură penală, de a
ataca soluţiile de neurmărire penală sau de netrimitere în judecată dispuse de procuror, plângerile
astfel formulate urmând a fi respinse ca inadmisibile, conform art. 278 1 alin. 8 lit. a) teza a II-a din
Codul de procedură penală.

S-a argumentat în esenţă că este adevărat că menirea Agenţiei Naţionale de Integritate constă
în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţii şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei
instituţionale, însă interesul public pentru înfiinţarea şi funcţionarea unei asemenea instituţii nu
este suficient pentru a justifica un demers al Agenţiei în faţa judecătorului, în procedura instituită în
art. 2781 din Codul de procedură penală, căci pe această cale s-ar depăşi atribuţiile Agenţiei
Naţionale de Integritate, clar delimitate la "responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a
datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a
incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care să se poată afla persoanele
prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice" [a se vedea art. 8 alin.
(1) din Legea nr. 176/2010].

6. Înalta Curte:

Din examinarea dispoziţiilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi
demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi
completarea altor acte normative rezultă în esenţă că această instituţie desfăşoară o activitate de
evaluare a averii, precum şi a eventualelor conflicte de interese şi incompatibilităţilor privitoare la
anumite categorii de persoane care au, potrivit legii, obligaţia declarării averii şi intereselor.

Atât activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, cât şi aceea de apreciere a declaraţiei de

interese se concretizează în întocmirea unui raport de evaluare, care se comunică, între altele,
organului de urmărire penală, atunci când inspectorul de integritate constată fie existenţa unor
diferenţe semnificative, în sensul legii, între modificările intervenite în averea persoanei în cauză şi
veniturile realizate de aceasta, fie existenţa unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi.

Deşi legea specială foloseşte termenii de "comunicare" sau "transmitere" în legătură cu

rapoartele de evaluare întocmite de către Agenţia Naţională de Integritate, în realitate aceste
acţiuni nu pot avea decât semnificaţia unor sesizări ale organului de urmărire penală cu privire la
săvârşirea unor presupuse infracţiuni de către persoanele verificate (falsul în declaraţii prevăzut de
art. 292 din Codul penal sau conflictul de interese prevăzut de art. 2531 din Codul penal).

Ţinând seama de modurile de sesizare prevăzute în art. 221 din Codul de procedură penală, este
evident că în aceste situaţii nu putem fi decât în prezenţa unor denunţuri, în sensul art. 223 din
Codul de procedură penală.

4
 În aceste condiţii, cu referire la titularii care, potrivit art. 278 1 alin. 1 din Codul de procedură
penală, pot ataca soluţiile de neurmărire penală sau netrimitere în judecată dispuse de procuror, se
pune mai întâi o problemă de principiu, şi anume aceea de a stabili în ce măsură denunţătorul se
circumscrie noţiunii de "persoană vătămată" ori, după caz, de "persoană ale cărei interese legitime
au fost vătămate", întrebuinţate de legiuitor în acest text de lege.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că noţiunea de "denunţător" este incompatibilă
cu aceea de "persoană vătămată", adică de persoană care, în calitate de subiect pasiv şi titular al
valorii sociale împotriva căreia s-a îndreptat presupusul act de conduită al făptuitorului, a suferit
prin fapta penală reclamată o vătămare fizică, morală sau materială, întrucât în cazul acesteia
vorbim despre o altă modalitate de sesizare a organelor judiciare (plângere, iar nu denunţ).

Pentru a stabili dacă denunţătorul poate fi o "persoană ale cărei interese legitime sunt
vătămate", trebuie delimitată noţiunea de "interese legitime", prin raportare la conduita
denunţătorului, care acţionează, fie pentru că legea îl obligă la un asemenea demers (de exemplu,
în cazul infracţiunilor a căror nedenunţare sau nesesizare a organelor judiciare constituie ea însăşi
o infracţiune), fie pentru că spiritul etic sau civic îl determină la o asemenea acţiune.

În aceste cazuri nu se poate vorbi despre un interes legitim propriu, concret şi actual pe care l-
ar avea denunţătorul pentru a depăşi demersul iniţial, de încunoştinţare a organelor de urmărire
penală cu privire la presupusa săvârşire a unei infracţiuni, indiferent de cauza care l-a determinat
în primă instanţă să acţioneze (o obligaţie legală sau propria conştiinţă).

Dacă legea recunoaşte oricărei persoane dreptul de a sesiza organele de urmărire penală, atunci
când apreciază că s-a comis o infracţiune, nu acelaşi lucru se poate afirma şi în ceea ce priveşte
posibilitatea de a contesta în justiţie actul prin care procurorul a apreciat, cu referire la aspectele
sesizate, că nu este cazul să se înceapă urmărirea penală sau, după caz, să dispună trimiterea în
judecată a persoanei (persoanelor) cercetate.

Aceasta pentru că procedura instituită în art. 278 1 din Codul de procedură penală are
esenţialmente un caracter privat, dedus din cerinţa unei vătămări suferite de persoana care se
adresează justiţiei, în drepturile sau interesele sale legitime.

Or, încunoştinţând organele judiciare cu privire la săvârşirea unei presupuse infracţiuni,

denunţătorul acţionează în virtutea unui interes public, ca reprezentant al societăţii, ajutând astfel
aceste organe să cerceteze fapte prevăzute de legea penală despre care ele nu au avut cunoştinţă
pe altă cale (plângere sau sesizare din oficiu).

Acest interes public este limitat însă la sesizarea organelor de urmărire penală şi nu conferă
denunţătorului dreptul de a supune cauza cenzurii instanţei de judecată, atunci când nu s-a dispus
începerea urmăririi penale sau trimiterea în judecată.

Invocarea noţiunii de "interes legitim public", consacrată în art. 2 alin. 1 lit. r) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu este pertinentă, întrucât pe de o parte Codul de
procedură penală nu se completează cu dispoziţiile acestei legi, iar pe de altă parte pentru că
"interesul legitim public" poate fi invocat, ca justificare a unei calităţi procesuale active într-o
acţiune în contencios administrativ, doar de organisme sociale interesate, definite de aceeaşi lege
ca fiind "structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi alte asemenea, care au ca

5
obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna
funcţionare a serviciilor publice administrative" [a se vedea art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr.
554/2004].

Particularizând aceste consideraţii la situaţia Agenţiei Naţionale de Integritate, este real că

menirea acesteia constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi
prevenirea corupţiei instituţionale, însă interesul public pentru înfiinţarea şi funcţionarea unei
asemenea instituţii nu este suficient pentru a justifica un demers al Agenţiei în faţa judecătorului,
în procedura instituită în art. 278 1 din Codul de procedură penală, întrucât pe această cale s-ar
depăşi atribuţiile Agenţiei Naţionale de Integritate, clar delimitate la "responsabilităţi în evaluarea
declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor
patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot
afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice" [a se
vedea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010].

Prin urmare, atribuţiile Agenţiei se limitează la această evaluare, putându-se doar sesiza alte
organe (fiscale, de urmărire penală sau comisia de cercetare a averilor ori, după caz, disciplinare),
care vor decide în mod exclusiv, potrivit propriilor competenţe, dacă au fost încălcate dispoziţiile
legii fiscale ori dacă sunt întrunite condiţiile răspunderii penale sau disciplinare, după caz.

În concluzie, sesizând organele de urmărire penală, Agenţia Naţională de Integritate acţionează

ca un denunţător şi nu este îndrituită, faţă de cele expuse anterior, la un demers în faţa
judecătorului, în procedura instituită de art. 278 1 din Codul de procedură penală.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 4144 şi al art. 4145 din Codul de procedură
penală, modificat şi completat prin Legea nr. 202/2010,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi stabileşte că, în aplicarea dispoziţiilor art. 278 1 alin. 1 din Codul de
procedură penală, Agenţia Naţională de Integritate nu are calitatea procesuală de a ataca soluţiile
de neurmărire penală sau de netrimitere în judecată dispuse de procuror, plângerile astfel
formulate urmând a fi respinse, ca inadmisibile, conform art. 278 1 alin. 8 lit. a) teza a II-a din
Codul de procedură penală.

Obligatorie, potrivit art. 4145 alin. 4 din Codul de procedură penală.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 septembrie 2011.

VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE,

RODICA AIDA POPA

6
Magistrat-asistent,
Alina Gabriela Păun