COM eM Un seTI | SE Eat aa ees) CMON MH eM MIN CAT ge a integritatii nationale i SNSe Sil waht Tea Uee ie Ue i. eR SEC [STOeNCORUPTIA S| COMBATEREA El Spre un model de construire a integritatii nationale Coordonatori: Rick Stapenhurst Sahr J. Kpundeh Traducere de: Simona Polocoser [i CASA_DE EDITURA L“TIREC SON Bucuresti 2003Curbing Corruption: Toward a Model for Building National Integrity Copyright © 1999 by ‘The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank Coruptia si combaterea ei: Spre un model de construire a integritétii nationale Copyright © 2008 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank ‘This work was originally published by the World Bank in English as Curbing Corruption. Toward a Model for Building National Integrity. This Romanian translation was arranged by IRECSON, IRECSON is responsible for the accuracy of the translation. In case of any discrepancies, the original language shall govern. Informatiile, interpretirile si concluziile autorilor nu reflect punctul de vedere al Bancii Mondiale sau al guvernelor citate, Banca Mondiala nu garanteaza corectitudinea informatiilor incluse in acest volum, iar graficele nu ilustreaza atitudinea sa fata de statisticile prezentate. Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a Romaniei Coruptia si combaterea ei : spre un model de construire a integritatii nationale / ed.: Rick Stapenhurst. Sahr J. Kpundeh trad.: Simona Polocoser. - Bucuresti : Casa de Editurd Irecson, 2003 Bibliog: ISBN 973-86371-0-4 |. Stapenhurst, Rick (ed.) IL Kpundeh, J. Sah (ed.) IIL, Polocoger, Simona (trad.) 35,083.94 328.185(498) Redactor: Adriana Iacov ‘Tehnoredactor: Mihaela Roman Coperta: Cristi Pelocoser Casa de Editurd IRECSON Bucuresti sector 3, st. Francezi nr. 66 Tel fox: 315.62.63; 313 20.99 interior 234 e-mail: office@irecson.r0 hup:/ /wwwirecson.r0 Departamenul distributie: tel: 315.62.63, 3153.20.92 interior 209 ai —7LRECSON Tiparit ST UNCC ELE TEL IS TENDCuprins Cuvant inainte .../7 Multumirile editorilor .../8 Colaboratori ..../9 Introducere: O privire de ansamblu asupra costurilor coruptici gia strategiilor de combatere a acesteia ..../11 de Rick Stapenhurst si Shahrzad Sedigh Partea intai Lectii invatate din experienta 1. Puncte de vedere asupra unei bune guvernari gi a strategiilor durabile de combatere a coruptiei ..../23 de Michael Johnston si Alan Doig 2. Strategii anticoruptie: Va aflati la inceput de drum? Lectii ne- conventionale din perspectiva analizei comparate ..../47 de Daniel Kaufmann 3. Experienta din Hong Kong, China, in combaterea coruptiei .../63 de B. E. D de Spevitle 4. Experienta statului Singapore in combaterea coruptiei .../71 de Tan Ah Leak 5. Bolivia, in cdutarea responsabilitatii fata de cetatean .../79 de Antonio Sanchez de LozadaParteaadoua Catre o strategie anticoruptie 6. Reformele economice: necesare, dar nu suficiente pentru a tine coruptia sub control? ..../101 de Daniel Kaufmann 7, Elementele unei strategii anticoruptie eficiente ..../109 de Jeremy Pope 8. Accentuarea responsabilitatii si a spiritului etic in sectorul public ..../117 de Jeremy Pope 9. Implicarea societatii civile in lupta impotriva coruptiei ..../131 de Mohammad M. Kisubi 10. Sisteme ce permit dezvoltarea integritatii nationale ..../141 de Petter Langseth, Rick Stapenhurst si Jeremy Pope Parteaatreia Trei studii de caz 11. Lupta impotriva coruptiei in Tanzania ..../165 de Shahrzad Sedigh si Alex Muganda 12. Lupta impotriva coruptiei in Uganda ..../193 de Shahrzad Sedigh $i Augustine Ruzindana 13. Lupta impotriva coruptiei in Sierra Leone ..../221 de Sahr J. Kpundeh Concluzie ..../251 de Rick Stapenkurst si Sahr J. Kpundek Bibliografie recomandata_ ..../258Cuvdant inainte in prezent, legdtura existenta intre guvernare gsi dezvoltarea economica este, poate, cea mai abordata tema de discutie in domeniul dezvoltrii. Institutul pentru Dezvoltare Economica (EDI) al Bancii Mondiale este lider in aplicarea principiilor unei bune guvernari in domeniul politicii de dezvoitare. fn cadrul Programului sdu pentru Guvernare, EDI a contribuit la realizarea a numeroase ateliere, seminarii gi studii legate de combaterea coruptiei, in peste doua- sprezece tari din Africa, Europa de Est, America Latina si Orientul Mijlociu. Printre participantii la aceste evenimente s-au numarat politicieni, reprezentanti ai administratiei publice, lideri ai societ&tii civile si reprezentanti din partea agentiilor internationale gi bilaterale. Participantii la ateliere si seminarii au identificat metode inovatoare pentru cresterea transparentei si responsabilitatii si au raportat progrese in ceea ce priveste activitatile traditionale specifice procesului de reforma, in domenii precum serviciul public, alocarea bugetara si managementul financiar. Acest volum contine fragmente din lucrdrile unor teoreticieni gi profesionisti implicati in activitatile legate de guvernare, precum gi studii de caz aprofundate legate de fenomenul coruptiei in trei tari - Tanzania, Uganda gi Sierra Leone. in prima parte sunt prezentate experiente concrete, Subliniind relatia directa dintre coruptie si performanta economic, primele capitole expun o ampla serie de aspecte si abordari ale reformei. Sunt evidentiate doud exemple de buna practica, Hong Kong (China) si Singapore, precum si cazul dificil al Boliviei, Partea a doua ia in discutie abordarile economice si institutionale ale eforturilor de combatere a coruptiei. in aceasta parte sunt prezentate gi o serie de institutii care pot juca un rol in diminuarea coruptici, o atentie speciald fiind acordata sectorului public si societ&fii civile, inclusiv presei. Ultimul capitol al acestei parti propune un cadru pentru analizarea gi intarirea institutiilor care pot contribui la combaterea coruptiei. Partea a treia prezinta cele trei8 Combaterea Coruptiei studii de caz avand drept subiect farile mai sus mentionate. Tanzania si Uganda reprezinta doud povesti de succes, in timp ce in Sierra Leone eforturile de combatere a coruptiei au eguat. O concluzie demna de retinut este aceea cA o strategie polivalenta ce combina reformele economice cu procesul de consolidare a institutijlor capabile sA mentina “jntegritatea nationalé” poate avea mai mult succes decat reformele progresive, cum ar fi infiintarea unei agentii anticoruptie fara realizarea reformelor corespunzatoare. Cu toate acestea, este de retinut faptul ca angajamentul politic este esential in orice strategie. Angajamentul Bancii Mondiale de a colabora cu guvernele pentru a dezvolta sectoare publice eficiente si neafectate de coruptie se bazeaza pe premisa ca eforturile sale sunt esentiale pentru o dezvoltare durabila. Astfel, modul de guvernare reprezinta un factor important in strategiile de sprijinire a tarilor si in dialogul dintre Banca gi clientii sai. Desi strategiile de promovare a unei bune guvernari trebuie sa fie adaptate fiecdrei tari, lectiile legate de diverse politici invatate intr-un anumit loc pot fi aplicate oriunde in alta parte. Acesta este, de altfel, scopul prezentei lucrari, realizate in spiritul ideii de a impartasi experiente gi informatii. Acest volum este dedicat tuturor celor care urmaresc dezvoltarea economica prin crearea unui public mai bine informat si deci mai puternic. Vinod Thomas Director Institutul pentru Dezvoltare Economica Multumirile editorilor Dorim sa transmitem muljumiri speciale lui Susan Rose-Ackerman, Ladipo Adamolekun, Mark Schacter, Mike Stevens si Gojko Vuckovic pentru comentariile utile facute pe marginea unor variante provizorii ale acestui volum, precum gi lui Winfield Swanson, care ne-a sprijinit in activitatea editorial.Colaboratori B. E. D de Speville Alan Doig Michael Johnston Daniel Kaufmann Mohammad M. Kisubi Sahr J. Kpundeh Petter Langseth Tan Ah Leak Consultant; fost Comisar a} Comisiei Independente impotriva Coruptiei, Hong Kong Profesor specializat in serviciu public, John Moores University, Liverpool Profesor de gtiinte politice, Colgate University Director, Divizia de Dezvoltare a Sec- torului Privat si Reforma, Institutul pentru Dezvoltare Economica, Banca Mondiala Consultant; fost consilier principal in cadrul Ministerului Serviciului Public, Uganda Consultant, Institutul pentru Dezvol- tare Economica, Banca Mondiala Specialist principal in managementul sectorului public, Divizia de Dezvoltare a Sectorului Privat si Reforma, Institutul pentru Dezvoltare Economica, Banca Mondiala Director adjunct, Biroul de Investigare a Practicilor Corupte, Singapore10 Combaterea Corupyiei Alex Muganda Jeremy Pope Augustine Ruzindana Shahrzad Sedigh Antonio Sanchez de Lozada Rick Stapenhurst Inalt Comisar pentru Tanzania in Zimbabwe; fost Secretar al Comisiei Prezidentiale impotriva Coruptiei, Tanzania Director de Cercetare si fost Director Executiy, Transparency International, Berlin Presedinte, Comitetul pentru Conturi Publice, Parlamentul Ugandei; fost Inspector General, Uganda Consultant, Institutul pentru Dezvol- tare Economica, Banca Mondiala Senator si fost Ministru de Finante si Controlor General, Republica Bolivia Specialist in Managementul Sectorului Public, Divizia de Dezvoltare a Sec- torului Privat si Reforma, Institutul pentru Dezvoltare Economica, Banca MondialaIntroducere: O privire de ansamblu asupra costurilor coruptiei si a strategiilor de combatere a acesteia de Rick Stapenhurst si Shahrzad Sedigh Coruptia reprezinta, in cea mai simpla descriere a sa, abuzul de putere, cel mai adesea in scopul obtinerii de cagtiguri personale sau in avantajul unui grup caruia cineva fi este devotat. Coruptia poate fi motivata de lacomie, de dorinta de pastrare sau de sporire a puterii sau credinta intr-o presupusa stare de mai bine. Desi cel mai adesea cuvantul “coruptie” este asociat abuzului de putere politic’ din partea politicienilor sau functionarilor publici, acest concept descrie, de fapt, un tipar comportamental intalnit in aproape orice sector. Combaterea coruptiei a devenit una dintre principalele preocupari ale comunitatii internationale. Pe 21 martie 1996, tarile din America Latina au semnat un tratat anticoruptie; membrii Organizatiei Statelor Americane, printre care se numar& Canada si Statele Unite, vor urma, la randul lor, acest exemplu. De asemenea, Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare a adoptat o rezolutie care cere stoparea scutirii de impozite in cazul companiilor care ofera mita pe pietele straine. Dupa ce ani la randul a fost privita ca un subiect tabu, coruptia devine o adevarata preocupare si pentru comunitatea furnizorilor de asistenta financiara. O trecere in revista a celor mai cunoscute publicatii conduce la o concluzie clara gi in acelasi timp coplesitoare: coruptia este un fenomen omniprezent, care poate fi intalnit in tari diferite din punct de vedere ideologic, economic sau al dezvoltarii sociale. Desi anumite societati sunt mai vulnerabile decat altele gi pot suferi mai mult de pe urma efectelor devastatoare ale coruptiei, totusi nici o tara din lume nu este, in prezent, imuné la influenta destructiva a coruptiei.12 Combaterea Coruptiei Cu toate acestea, nu exista o dovada clara a faptului ca fenomenul coruptiei este mai larg raspandit in prezent. Coruptia a existat, sub o forma sau alta, din primele zile ale organizarii sociale. Ceea ce s-a schimbat intr-adevar este faptul ca informatiile referitoare la actele de coruptie sunt acum disponibile, in conditiile in care guvernele au posibilitati din ce in ce mai reduse de a ascunde aceste practici; nivelu) tolerantei fata de coruptie a scazut, iar dezvoltarea democratiei permite din ce in ce mai putin coruptiei sa infloreasca. Silvio Wasibord, profesor de comunicare la Universitatea Rutgers, spune ca “fenomenul coruptiei este vizibi! mai curand datorita noilor conditii politice si mediatice, decat din cauza faptului ca guvernele [din anumite tari] sunt mai corupte decat cele dinaintea lor” (Toronto, Globe and Mail, 19 decembrie 1995). Dezvoltarea presei si a Internetului, care critica regimurile represive cu mai multa indrazneala, a contribuit la mediatizarea coruptiei. In numeroase tari, campaniile de presa solide au ajutat la transformarea coruptiei intr-un subject de maxim interes pentru public. Schimbarile economice, atat la nivel intern, cat $i international au diminuat, la randul lor, gradul de acceptare a coruptiei. In multe tri in curs de dezvoltare, clasa de mijloc, aflata in ascensiune, s-a dovedit considerabil diferita fata de predecesoarea sa din mediul rural gi mai putin toleranta fata de coruptie, care, in mod traditional, oferea avantaje catorva membri ai clasei de elita si impovara statul. In acelagi timp, desi dezvoltarea legaturilor economice dintre state a extins posibilitatile de practicare a coruptiei si a mitei, regulile stricte ale pietei mondiale reprezinta o forta redutabila, care se opune practicilor corupte. Pe masura ce se dezvolta legaturile dintre nord si sud, rapoartele de presa si nu numai avertizeaz& asupra numarului din ce in ce mai mare de afaceri implicate in adevarate razboaie pentru suprematie, ilegale si costisitoare, care nu au aproape nici o legatura cu adevarata concurenta sau cu avantajele comparative. Corporatiile internationale dispuse sA se implice in practicile corupte incep s& inteleaga din ce in ce mai bine costurile coruptiei pe termen lung, in special datorita faptului ca multe dintre cazurile de coruptie sunt dezvaluite de companii din sectorul privat. Unde apare fenomenul coruptiei In viata publica, coruptia apare mai ales in cateva sectoare, indiferent de structura politica sau de nivelul de dezvoltare social sau economicd al unei tari. in general, este mai probabil ca actele de coruptie sa apara acolo unde sectorul public si cel privat (definite in linii mari) seIntroducere 13 intalnese, si in special acolo unde exist o responsabilitate directa legata de furnizarea unui anume serviciu sau de aplicarea unor reguli ori a unor obligatii financiare. Printre acestea se numara, de exemplu, achizifiile si contractirile publice, activitatile de acordare a licentelor, precum acordarea autorizatiilor de import sau export, realocarea terenurilor i colectarea veniturilor, sub forma de impozite sau taxe vamale. Sistemele de colectare a impozitelor si a veniturilor vamale sunt in mod special expuse practicilor corupte, aga cum o de- monstreaza gi studiul de caz din capitolul 11, al cérui subiect este Tanzania. Prin mita si alte metode de exercitare a superioritatii, 0 elita bine pozitionata financiar se poate sustrage evaluarii corecte in ceea ce priveste plata impozitelor sau pur gi simplu poate s& nu plateasca nici un impozit. fn acelasi mod, oficialii vamali pot ameninta cu un nivel mai mare al sumelor de plata sau pot promite o evaluare mai convenabila pentru a obtine bani din partea companiilor. Nu ne surprinde faptul c&, date fiind oportunitatile pe care functia publica le ofer celor corupti, se inregistreazA cazuri de coruptie la numirea sau alegerea functionarilor publici de orice rang. in anumite situatii, politicienii corupti vand favoruri beneficiarilor fara si le pese de binele public. Uneori, politicienii se folosesc de functia pe care 0 detin pentru a obtine mita din partea unor companii care, in alte conditii, nu ar fi fost dispuse si se angajeze in asemenea practici. Coruptia se regasegte si in numirea membrilor familiei, rudelor si prietenilor in cadrul unor organizatii publice ce detin pozitii de monopol profitabile in anumite domenii ale sectorului public sau privat. Contractarea si achizitiile reprezint& un alt domeniu afectat de coruptie, deoarece persoanele care acorda contracte sau achizitioneaza bunuri si servicii solicita adesea mit, comisioane, cote de profit gi alte “cadouri” de la cei interesati de afaceri sau vanzri guvernamentale. La un nivel inferior, dar care nedreptateste $i afecteazi in modul ce! mai direct publicul, coruptia implicd nenumAarati functionari publici prost platiti sau lacomi, care solicita mita pentru servicii preeum eliberarea carnetului de sofer, a pagaportului sau a autorizatiilor pentru desfasurarea unei afaceri. Adesea, acesti functionari platesc, Ia randul lor, mita superiorilor, pentru a-si putea pstra slujba gi a beneficia in continuare de oportunitatile oferite de aceasta. Costurile coruptiei Este evident c& toate activitatile enumerate mai sus pot afecta serios viata sociala, politic $i economica a unei societati atunci cand sunt14 Combaterea Coruptiei practicate la scar larga. De fapt, coruptia este destructiva chiar si pentru simplul motiv cA ea compromite notiunea de alegere. in viata publica, deciziile care ar trebui s4 fie luate pentru binele societatii, in conformitate cu principiile unei guvernari sanatoase si ale eficientei sectorului public, sunt de fapt bazate pe consideratii legate de cagtigul personal, atentia acordata problemelor comunitatii fiind foarte scdzuta. Coruptia in procesul de luare a deciziilor afecteaza procesul cheltuielilor publice, conducand la finantarea unor megaproiecte necorespunzatoare. De fapt, procesul decizional public este vandut celui mai bine plasat solicitant, deturnand astfel fondurile publice de la utilizatorii eficienti si reducand resursele disponibile pentru o utilizare legitima gi eficienta, in interesul comunitatii. Coruptia afecteaza in egal masura si viata economic a unei societati. Desi unii sustin cA ea contribuie la impulsionarea unei economii lente, cu prea multe reglementari, putini se indoiesc de faptul ca existenta coruptiei contribuie la cresterea costurilor bunurilor gi serviciilor, promoveaza investitiile neproductive in proiecte care nu sunt viabile sau durabile din punct de vedere economic, contribuie la declinul standardelor (de exemplu, in domeniu] constructiilor si transporturilor) si poate chiar contribui la indatorarea sau sdracirea unei tari. Desi costurile coruptiei sunt greu de mAsurat, o serie de studii indica faptul ca printre acestea se numara: * O crestere de 3-10% a pretului unei tranzactii pentru a accelera furnizarea unui anumit serviciu guvernamental © Preturi crescute pentru anumite bunuri — cu pana la 15-20% — ca urmare a monopolurilor impuse de guvern. * Opierdere de pana la 50% din impozitele percepute de guvern din cauza abuzurilor si coruptiei * Costuri excesive aferente unor bunuri si servicii, din cauza supradimensionarii pretului platit pentru contractele de achizitii sau din cauza achizitionarii unor articole seumpe si inutile, guvernele platind cu 20-100% mai mult decat este necesar. Strategii de combatere a coruptiei Experienta a demonstrat cd nu existé o singura abordare in combaterea coruptiei care s& fie cu adevarat eficienta. in schimb, succesul poate fi asigurat de o gam larga de strategii care actioneazd in mod concertat. in general, aceste strategii trebuie sd includa masuri care s& diminueze conditiile de proliferare a coruptiei si a rezultatelorIntroducere 15 acesteia, s& contribuie la detectarea practicilor corupte si la pedepsirea celor care se fac vinovati de acte de coruptie. Programele anticoruptie se bazeaza in principal pe doua elemente. in primul rand, reformele administrative, financiare gi economice, care pot reduce la minim conditiile care favorizeaza coruptia. In a] deilea rand, dezvoltarea capacitatii poate intari institutiile — presa, parlamentul, agentiile de monitorizare si institutiile judiciare, printre altele — care informeaza publicul in leg&tura cu comportamentele corupte gi costurile acestora si/sau analizeaza frecventa cazurilor de coruptic. Un program de succes incepe adesea cu identificarea ariei de raspandire a problemei si cu o intelegere clara a cauzelor acesteia. Aceasta presupune identificarea acelor domenii ale administratiei publice in care este cel mai probabil s4 apara cazuri de coruptie si capacitatea de a izola gi remedia conditiile care au contribuit la aparitia acestui fenomen. fn unele cazuri, acest lucru implica accelerarea reformei sectorului public, aga cum se intampla in prezent in Bolivia gi Uganda. Aceasta reforma trebuie si includa o serie de initiative la scar mai micd sau mai mare. La nivel operational, reforma poate presupune o mai bund supraveghere a functionarilor publici, pentru a verifica dac& acestia igi folosesc pozitia pentru beneficii personae. Campaniile de informare care evidentiaza atat importanta serviciului public, cat si costurile coruptiei (inclusiv pedepsirea celor corupti) pot fi, de asemenea, eficiente si chiar au fost utilizate cu succes in economii precum cele din Hong Kong (China) si Singapore. Functionarii publici pot fi incurajati si raporteze cazurile de coruptie; cu toate acestea, pentru asemenea raportari, este vital ca functionarii publici s& dispuna de mijloacele necesare pentru a dezvalui implicarea colegilor gi superiorilor in acte de coruptie O alta tactica este limitarea discretiei functionarilor publici, astfel incat activitatea acestora—in special atunci cand implica achizitii gi acordare de licente gi autorizatii — si fie supusa intr-o mai mare masurA regulilor si regulamentelor. Practicile din domeniul achizitiilor, care sunt cel mai des expuse la coruptie, pot fi de asemenea simplificate si modificate pentru a fi mai deschise, mai transparente si mai competitive. Regulile si reglementarile trebuie comunicate intr- un limbaj simplu si clar, pentru a fi cat mai accesibile publicului si celor care apeleaza la servicii guvernamentale. Un alt lucru de 0 importanta vital — asa cum au demonstrat-o si studiile de caz din Tanzania, Uganda si Sierra Leone (capitolele 11, 12 gi 13) - este nevoia de a asigura un nivel decent de salarizare pentru16 Combaterea Corupiei functionarii publici, pentru ca acestia sd nu fie tentati sa-si supli- menteze veniturile prin mita si alte practici corupte. Asigurarea unor venituri comparabile cu cele din sectorul privat permite, de asemenea, atragerea unor functionari competenti si calificati. La un nivel mai general, pentru a reduce coruptia sunt necesare reforme mai serioase in sectorul public, in special in tari precum Tanzania, unde statul a intervenit considerabil in viata sociala gi economica. Programele care beneficiaza de sprijin public limitat sau care implica politici cu prioritate redusa trebuie eliminate, dat fiind faptui cA ele exista doar pentru a sustine o serie de activitati corupte desfagurate de cativa oficiali publici importanti. Reformele pot implica, de asemenea, privatizarea unor entitati detinute de stat care, datorita pozitiilor de monopol, pot extrage sume considerabile din fondurile publice gi din sectorul privat. Reducand gradul de interactiune dintre sectorul public si cel privat, privatizarea reduce in mod direct ocaziile de utilizare a practicilor corupte. in plus, necesitatea de a obtine profit este de natura sa descurajeze practicile corupte caracteristice multor organizatii detinute de stat din intreaga lume. Liberalizarea gi extinderea pietelor, initierea reformelor fiscale si imbunatatirea gestionarii cheltuielilor publice au, de asemenea, un rol important. in final, urmeaza aplicarea. Aplicarea este, intr-o anumita mAsura, cea mai ineficienté metoda de a controla coruptia, deoarece ea abordeaza problema dupa ce aceasta a aparut. Cu toate acestea, adoptarea gsi aplicarea legilor poate avea un efect puternic, descurajand practicile corupte, si reprezintA 0 completare necesara a altor eforturi de prevenire a fenomenului, Studiile de caz referitoare la Tanzania, Uganda si Sierra Leone evidentiaza o mare varietate de mecanisme de aplicare si de masuri legale de abordare a fenomenului coruptiei, de la birouri speciale cu prerogative de anchetare (inspirate din experienta din Hong Kong [China] si Singapore) la coduri de conduita bazate pe constitutie. Masurile legale menite s& controleze coruptia nu trebuie neaparat si fie complexe, ci s& includ pedepse ale caror costuri sa depaseasca beneficiile rezultate din practicile corupte. De exemplu, aceste masuri pot, interzice acordarea sau aplicarea licentelor si autorizatiilor prin metode corupte, oferindu-le celor care se confrunta cu 0 asemenea situatie 0 puternicé motivatie pentru a raporta comportamentele necorespunzatoare. Un alt element important este necesitatea unui sistem legal “curat", perceput ca sistem care aplica legile anticoruptie. Exemplele oferite de Tanzania, Uganda si Sierra Leone mai demonstreaza ca organizatiile insarcinate cu investigarea siIntroducere 17 pedepsirea cazurilor de coruptie trebuie si beneficieze de resursele umane gi financiare necesare pentru indeplinirea misiunii acestora. in cel mai fericit caz, aceste institutii ar trebui sd beneficieze de libertate de miscare sau chiar de independenta in raport cu statul. Studiile de caz indica faptul c& organizatiile care au aparent puteri extinse pot deveni ineficiente din cauza lipsei de resurse — situatie deseori legata de faptul ca statul este cel care controleaza alocatiile bugetare — si prin raportarea unor aranjamente care le fac susceptibile de control din partea guvernului. in toate eforturile de combatere a coruptiei, angajamentul reprezentantilor alesi si al altor oficiali publici este extrem de important, dup& cum o demonstreaza experienta oferita de Hong Kong (China) si Singapore. Dacd cei care guverneaza o societate nu au vointa politica de a se abtine de la practici corupte gi de a institui schimbarea, adevirata reforma este greu de realizat si aproape imposibil de sustinut. intr-o anumita masura, crearea vointei politice si sustinerea ritmului reformelor depind de o societate civil puternica, capabila gi dispusa sa solicite schimbarea. O societate civilA puternica gi activa poate reprezenta un instrument important pentru a sensibiliza publicul asupra problemei coruptiei si poate fi adesea o surs& fundamental de informatii legate de practicile corupte. Anumite part ale societatii civile pot avea contributii deosebit de importante: asociatiile profesionale de avocati, contabili si controlori financiari au experienta in domenii importante expuse coruptiei; la randul sau, sectorul privat poate refuza s& se complaca in situatii de coruptie si sA raporteze cazuri de luare sau solicitare de mita; de asemenea, presa poate actiona ca un “caine de paza” pentru public, furnizand raportari permanente referitoare la lupta impotriva coruptiei si prezentand ponderea gi costurile actelor de coruptie. in cele din urma, societatea civila si institutiile sale sunt, poate, cele mai importante elemente de sprijinire a liderilor publici angajati cu adevarat in procesul de reforma gi dispusi sd actioneze in parteneriat cu cetatenii si organizatiile din cadrul societatii. Obstacole in calea reformei Desi elementele unei campanii anticoruptie eficiente sunt deja suficient de bine intelese, ele sunt totusi extrem de greu de realizat gi sustinut. Existé numerosi factori care pot s& contribuie Ja egecul acestora. De exemplu, puterea unui lider de a adopta schimbarea poate fi limitata, in special atunci cand o “elita” a coruptilor, bine inradacinata,18 Combaterea Corupfiei detine puterea de facto de mai multe generatii, este sustinutaé de grupuri influente din cadrul armatei si al sectorului privat si se bucura eventual de sprijinul unor lideri straini. De asemenea, acolo unde coruptia este omniprezenta si afecteaza intregul mecanism guver- namental, oportunitatile de demarare a procesului de reforma vor fi rare, iar numarul obstacolelor, uluitor. in plus, initiativa de a realiza procesul de reforma pornita de la nivelele inferioare ale aparatului birocratie poate fi blocata de absenta vointei politice sau a lipsei de interes manifestate de functionarii publici de nivel superior sau de oficialii politici. Indiferent de faza in care apare, lipsa angajamentului, la nivel superior sau inferior, submineaza eforturile de realizare a reformei. Mai mult, reforma poate fi pus in pericol daca progresul sdu este incetinit de o elita sau un serviciu public recalcitrant si daca publicul care asteapta o schimbare interpreteazd intarzierile ca semne ale absentei anga- jamentului real de a face dreptate. Eforturile de realizare a reformei trebuie sA se bucure de sprijin larg si trebuie sa fie legate de toti cei implicati in acte de coruptie sau care beneficiaz& de acestea. Campaniiie indreptate impotriva cazurilor marunte de coruptie sau a unor tapi ispasitori din cadrul elitei corupte, care nu combat coruptia in mod sistematic, isi pierd curand legitimitatea si, prin forta exemplelor, incurajeaza in continuare practicile corupte din partea tuturor membrilor societatii. De asemenea, reforma poate fi ineficienta daca este realizata in mod dezorganizat, prost coordonat sau improvizat, sau in cazul in care increderea excesiva in legi si in aplicarea acestora conduce la represiune sau la impunerea unui alt regim puternic i, foarte probabil, corupt. Legile isi au rolul lor in pedepsirea celor care comit abateri, dar ele trebuie complementate prin campanii de informare publica, educatie si printr-o reforma generala. in acelasi timp, organizatiile insarcinate cu aplicarea legilor sau cu anchetarea cazurilor de coruptie si recomandarea de masuri pre- ventive sunt esentiale gi au nevoie de resurse adecvate si de personal, Aga cum 0 demonstreaz exemplul Tanzaniei, nu este suficient sA li se acorde organizatiilor insareinate cu aplicarea legilor prerogativele formale necesare realizArii unor campanii anticoruptie de mare impact. Aceste organizatii sunt, pana la urmi, ineficiente daca nu sunt capabile sa atraga si si pastreze un personal calificat sau sA obtina suficiente fonduri pentru a sprijini investigatiile si pentru a se asigura c4 recomandarile lor sunt implementate si nu supuse capriciilor executivului. Desi coruptia din Tanzania, Uganda gi Sierra Leone a aparut in contexte diferite - de exemplu, relativa stabilitate a Tanzanici seIntroducere 19 afl intr-o puternica opozitie cu regimul extrem de represiv si instabil din Uganda — exista anumite elemente comune. In mod evident, coruptia apare in cateva domenii-cheie ale activitatii guvernamentale - achizitii, colectarea veniturilor, prima linie a serviciilor publice si operatiunilor cotidiene a organizatiilor controlate de stat. De asemenea, este evident ca salariile mici ale functionarilor publici, stagnarea economica, 0 guvernare autoritara si un aparat al statului supradimensionat reprezinta factori care favorizeazd coruptia. Pe langa aceasta, cele trei tari se confrunta cu o serie de obstacole comune in calea reformei — 0 clas dominanta bine consolidata, absenta vointei politice si o intelegere limitata a costurilor coruptiei gi a ineficientei legilor, care nu pot fi aplicate de organizatii de lupta impotriva coruptiei lipsite de resurse, cu mandate, structuri si modalitati de raportare deficitare. Strategiile de controlare a coruptiei includ procese pe termen lung care implica atat o schimbare de atitudine si comportament, cat si schimbarea institutiilor societatii. Combaterea coruptiei nu se rezuma doar la eticd gi ]a moralitate, ci presupune gi o guvernare solida gi eficient4, precum si utilizarea eficienta a resurselor publice pentru binele public. O privire de ansamblu asupra prezentului volum in capitolul 1, Johnston si Doig analizeaza contextul politic si social in care functioneaza programele anticoruptie. Johnston arata cum poate o tara sd atingd un “echilibru cu un nivel scdzut al coruptiei, in timp ce Doig subliniaza relatia dintre coruptie si dezvoltare, In capitolul 2, Kaufmann prezinta o serie de lectii bazate pe analiza comparativa a literaturii recente, daramand mituri si enumerand idei preconcepute ale strategiilor anticoruptie. Partea intai este in continuare dedicata experientelor oferite de cele (rei tari studiate. De Speville prezinta experienta din Hong Kong, China, in capitolul 3, iar Leak prezinta cazul Singapore in capitolul 4. Ambii autori subliniaza rolul agentiilor anticoruptie; de Speville noteaza importanta informarii publicului in Jegatura cu costurile coruptiei si implicarea societatii civile in Iupta impotriva coruptiei. In capitolul 5, de Lozada se concentreaza asupra Boliviei, analizand legitura intre reformele democratice si responsabilitatea fata de cetatean gi subliniind rolul Biroului Controlorului General si importanta reformelor financiare. Partea a doua se referd la o serie de aspecte-cheie ale strategiilor anticoruptic. In capitolul 6, Kaufmann subliniaza20 Combaterea Corupsiei principalele reforme economice care trebuie s& facd parte din strategiile anticoruptie. Pope analizeaza principalele elemente ale unor strategii de succes in capitolul 7, iar in capitolul 8 se opreste asupra modalitatilor in care responsabilitatea poate fi accentuata in cadrul sectorului public. in capitolul 9, Kisubi subliniaz& importanta implicarii societatii civile, inclusiv a presei. in capitolul 10, Langseth, Stapenhurst si Pope prezint& elementele unei strategii anticoruptie capabile sa contribuie la dezvoltarea “sistemelor de mentinere a integritatii nationale”. Partea a treia prezinta trei studii de caz referitoare la trei tari. Capitolele 11 gi 12 se refera la Tanzania si Uganda, unde stra- tegiile anticoruptie extinse inregistreaza rezultate pozitive. Capitolul 13 analizeaza situatia din Sierra Leone, unde s-au inregistrat rezultate mult mai slabe. Volumul se incheie cu un rezumat al lectiilor despre coruptie si al celor mai eficiente metode de combatere a acestui fenomen.Partea intai Lectii invatate din experienta1 Puncte de vedere asupra principiilor unei bune guvernari si a strategiilor durabile de combatere a coruptiei de Michael Johnston gi Alan Doig Acest capitol prezinta doué puncte de vedere diferite, uneori chiar opuse, referitoare la constrangerile impuse in cadrul strategiilor de combatere a coruptiei, cu care se pot confrunta cei implicati in procesul de reforma. In timp ce Alan Doig se concentreaza asupra opozitiei si fuziunii dintre concepte precum un guvern eficient, 0 buna guvernare si obiectivele dezvaltarii economice, Michael Johnston se refera la situatia politica si economica generala ce contribuie la mentinerea echilibrului unui sistem corupt!. Acest echilibru este, aga cum spune Johnston in prima parte, caracteristic institutiilor fragile, gi se afl in stransa legatura cu 0 rata scdizuta a cresterii economice. Din acest motiy, liderii pot aborda problema coruptiei birocratice numai in anumite conditii si, daca doresc ca reformele sa dea rezultate, ei trebuie sa atace organizarea vertical gi coordonarea orizontala a coruptiei, sa instituie controale gi bilanturi la nivelul ad- ministratiei si si asigure salarii adecvate pentru functionarii publi in cea de-a doua parte, Doig subliniaza faptul ca, desi donatorii gi-au indreptat din ce in ce mai mult atentia asupra coruptiei, considerandu-l principalul obstacol in incurajarea unui bun sistem de guvernare, de obicei este foarte dificild implementarea efectiva a strategiilor de combatere a coruptiei, in special atunci cand reformele politice gi economice pe termen lung sunt promovate in acelagi timp, jar resursele sunt limitate. Este foarte important& disponibilitatea unor mijloace aplicabile in practica, eficiente si durabile, pentru a preveni, analiza gi reforma practicile specifice coruptiei. 1. Contributia lui Michael Johnston este un rezumat din Johnston (1997b). Contributia lui Alan Doig se bazeazA po Doig (1995), Acest capitol a fost editat de Elsa Pilichowski.24 Combaterea Corupfie: Ce se poate face in cazurile grave de coruptie? Un eseu de Michael Johnston Coruptia nu este o problema care “apare” intr-o societate sAnatoas& si nici nu conduce neaparat la colaps. Ea presupune wn complex de probleme de dezvoltare, legate de o situatie anume si care indica adesea existenta altor dificultati. Cele mai grave cazuri — coruptia politica si birocratieA adane inradacinate ~ sunt asa-numitele echilibre. Acestea sunt bine organizate si stabile in interior, creand si fiind in acelasi timp sustinute de conditiile specifice unei slabe concurente politice, unei dezvoltari economice lente si inegale si unei societati civile insuficient dezvoltate. Conditiile care favorizeazd cazurile grave de coruptie Desi exista diferente intre coruptia politica gi cea birocratica, ambele reprezinta cazuri grave daca sunt fenomene omniprezente, orga- nizate $i monopoliste. Aceste trei caracteristici nu sunt neaparat legate intre ele, dar atunci cand se combina, coruptia vste extrem de destructiva Coruptia omniprezenta este un fenomen atat de comun - la nivelul unei tari sau al unei substructuri — incat exist putine alternative practice de a aborda problema oficialilor corupti. Coruptia organizata presupune coordonare interna, transmiterea de informatii siun schimb vertical de beneficii. Ea faciliteaza existenta unei economii interne, care leaga sefii si executantii. Sefii ofera protectie, iau decizii majore gi exercita control asupra discretiei, prerogativelor si accesului executantilor la profit, in timp ce executantii politici sau birocratici platesc pentru beneficiile obtinute prin sprijinul lor \oial. Coruptia organizata limiteaza alternativele politice sau birocratice ale clientilor, determinand organizatia sa apeleze intr-o mai mare masura la practici corupte. Ea creeaza o retea de persoane care nu isi impart intre ele numai recompensele, ci gi riscurile; astfel, ele au propriul rol in protejarea coruptiei, in cresterea profiturilor generate de aceasta, in excluderea criticilor si intimidarea subordonatilor si clientilor. Coruptia bine organizata este un indicator al faptului ca opozitia politica, controalele si bilanturile birocratice au dat, in ultimul timp, semne de slabiciune. In ceea ce privegte coruptia monopolista, aceasta apare atunci cand coruptia prezenta la nivel extins nu intampina o opozitie politica semnificativa sau 0 concurenta serioasi in domeniul economic. Coruptia monopolisté este mai greu de eradicat, iar ceiO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfiei 25 care incearca sa o combata vor obtine rezultate maxime dupa o perioada de timp considerabila. Coruptia politicé inradacinata - coruptie la nivelul politicii de masa, in elaborarea politicilor, incluzand dare de mita, solicitare de mita, franda electorala, patronaj abuziv si intimidarea oficialé a grupurilor de opozitie — se caracterizeaza prin dominarea vietii politice prin intermediul unei organizatii sau grup monopolist, bazat in parte pe coruptie si obfinand beneficii importante din utilizarea practicilor corupte. Alam (1995) identifica trei tipuri de “masuri de contracarare” pe care Ie pot lua cei afectati de coruptie: masuri ocolite de reducere a dependentei de oficialii corupti, actiuni directe (precum protestele si violenta) care amplifica costurile sau riscurile coruptiei pentru oficiali gi actiunile ilicite, care lupta impotriva coruptiei prin coruptie. Coruptia birocraticd inradacinata este diferita, deoarece birocrafii corupti nu se confrunta cu 0 concurenta serioasa din partea altor guvernanti sau a altor agentii cu functii identice. Cu toate acestea, birocratii pot crea 0 coruptie profitabila si de durata, care se hraneste din si contribuie la sustinerea unui mediu de dependenta politica gi economica. Organizarea verticala este un pas important catre coruptia inradacinata. Aici, executantii impart o parte din profit cu sefii. Specializarea poate fi o sursa de instabilitate (un oficial se poate transfera la o alta administratie pentru a evita mita) insa, daci mai multe organizatii cad la o intelegere, acest. fapt poate avea drept rezultat salarii individuale mai mici, dar un profit mult mai mare in timp. Coruptia inradacinata este rezistenta si dificil de combatut nu doar din cauza mecanismelor sale interne, ci si datorita faptului cA ea este parte integranta a unei situatii politice si economice care contribuie la sustinerea sa ca echilibru. Coruptia creeaza si depinde de monopolurile institutionale si de lipsa alternativelor economice gi politice pe care acestea o genercazd. Monopolurile institutionale cu un control incontestabil al guvernului ~ sau, in cazul birocratiei, monopoluri colective (Schleifer si Vishny 1993) - igi fnsusesc controalele gi bilanturile serioase si se bucura de o discretie practic nelimitata. Lipsa alternativelor economice — cauzata fie de prezenta masiva a statului in economie, fie de ponderea redusa a economiei private — presupune faptul ca persoanele fizice, firmele si investitorii trebuie sa intre in contact cu oficiali corupti daca vor s& faca afaceri. Lipsa alternativelor politice inseamna cA cei care critica fenomenul coruptiei vor avea dificultati in a-i trage la raspundere pe cei vinovati Impreuna, aceste conditii constituie un puternic sindrem care contribuie la mentinerea coruptiei. Mauro (1997) arata ca un nivel26 Combaterea Coruptiei extins al coruptiei afecteaza investitiile si cresterea economica. Keefer (1996) concluzioneaz ca lipsa proprietatii credibile si a drepturilor contractuale — un rezultat plauzibil al coruptiei inradacinate — determina o reorientare a investitorilor ctre venituri rapide, afectand astfel perspectivele unei dezvoltari economice durabile. Keefer si Knack (1995) considera cd fenomenul coruptiei face parte din sindromul institutiilor de proasta calitate si al cresterii economice lente. Cresterea lent& sau negativa prelungita perpetueaza lipsa alternativelor economice, inhiband dezvoltarea de noi activitati economice gi interese politice si pastrand, in acelasi timp, dependenta de oficialii corupti Puterea monopolului politic ameninta libertatile civile: alegerile gi procesele pot fi manipulate. Intimidarea si ideea ca fenomenul coruptiei este inevitabil pot afecta sprijinul general acordat reformatorilor; acestia pot ajunge la concluzia ca nu au nimic de castigat, ci, dimpotriva, au de pierdut daca raman in opozitie si isi pot chiar incerca norocul alaturi de cei puternici. Aceasta stare de fragilitate economicd si politica conduce la o slabire considerabila a societatii civile, fara de care nici chiar o serie de institutii democratice nu ar putea genera res- ponsabilitate. Rolul partenerilor care furnizeazA ajutoare este acela de a reanima societatea civila si de a lua masuri menite sA determine cresterea concurentei si a capacitatii institutionale. De la coruptie inraédacinata la echilibru cu un nivel scdzut de coruptie Coruptia inradacinata nu este singurul echilibru posibil. In anumite tari, coruptia nu este foarte grav, iar oponentii sai beneficiazd de optiuni reale. Rezistenta impotriva coruptiei nu se bazeazd doar pe teama de sanctiuni, ci gi pe o serie de norme si traditii legitime, impart&site de interese opuse din economie si politic’. Oportunitatile politice gi economice sunt suficient de numeroase, astfel cd utilizarea banilor pentru a cumpara puterea politica si utilizarea puterii pentru a obtine bani gi control sunt mai putin necesare (Huntington, 1968, Johnston, 1997), Oficialii politici care fi supravegheaza pe birocrati gtiu ca igi pot pierde puterea din cauza coruptiei si a politicilor ineficiente. Supravegherea de la un nivel superior, inspectia din exterior, precum gi controalele si bilanturile structurale inseamna cé oficialii individuali si grupurile restranse nu dispun de un monopol al discretiei si au dificultati in organizarea si coordonarea coruptiei la scar larga. Ca urmare, chiar dacé fenomenul coruptiei apare oca- zional, el nu are ganse s4 prinda radacini.O bund guvernare si strategiile durabile de combatere a conuppiei 27 O tara poate sa evolueze de la un echilibru cu un nivel ridicat al coruptiei la un echilibru cu un nivel scézut al coruptiei. Desi nu existé o retet& rapidd pentru o asemenea tranzitie, ea poate fi controlabilé. Scopul este incurajarea unor evolutii care si submineze monopolurile si organizarea coruptiei inradacinate, intarind in acelagi timp fortele care sustin alternativa unui nivel scdzut de coruptie. Un grad mic de coruptie va Incuraja cresterea economica, marind gi mai mult numéarul alternativelor economice gi va organiza interesele in cadrul sovietatii civile, pe de o parte, gi va slabi parghiile politice si birocratice care stau la baza coruptici Inrdacinate, pe de alta parte. Degi un asemenea proces nu necesiti o democratic pe deplin institutionalizata, un bun inceput este garantarea proprietatii si a drepturilor contractuale, precum gi a unor libertati civile importante, care sa permita dezvoltarea unei prese independente gi a unei opozitii. Pentru a extinde monopolurile politice, este necesara identificarea unor modalitti de a actiona impotriva coruptiei gi a altor abuzuri, in principal prin intermediul curfilor de justitie, dar si prin agentii de investigare a cazurilor de coruptie, inspectorate generale si institutii de tip “avocatul poporului”, care pot primi contestatii 3 pot fi supra- vegheate public. Pe lang aceasta, concurenta politica trebuie sa fie institutionalizata, fortele politice avand astfel ocazia sa obtina putere prin procese vizibile public, sau s& piarda aceasta putere daca nu reuses¢ $4 ia masuri impotriva coruptiei sau a altor probleme, Desi coruptia politica gi cea birocratic&’ apar independent una de cealalta, in practicd cle pot s& coexiste gi sa se afle in stransé legatura, De fapt, cu cat este mai grav coruptia in unul dintre cele doua domenii, cu atat este mai putin probabil ca ea sa existe de una singura. Intr-un sistem complex de coruptie birocratica gi politica inrAdacinati, profitul birocratie poate fi coordonat si impartit de ambele domenii. in timp ce puterea de monopol le permite po- litictenilor sa fnlature opozitia, Politicile economice pot aduce dependenta fata de coruptie la un nivel maxim, reducdnd in acelasi timp concurenta. Vor exista putine oportunitati de a initia actiuni directe de contracarare, care nu vor putea fi aplicate pentru intregul regim, iar reactiile ilegale vor necesita indulgenta oficialilor corupti (Alam, 1995). in {ari care se confrunta cu eazuri foarte grave de coruptie, incercarile de a aborda direct problema se limiteaz la mici grupuri de dizidenti dispusi s& realizeze o criticd fundamentala a ordinii politice (Johnston gi Hao, 1995), Acolo unde coruptia nu este atat de bine inrddacinata, liderii politici pot adopta ceea ce McCubbins gi Schwartz (1984) numesc “abordarea alarmei de incendiu”. Acest lucru inseamna28 Combaterea Corupfiei c&, desi oficialii au datoria formala gi facilitatile politice pentru a aborda coruptia birocratica, ei pot face acest lucru in mod sporadic, ca raspuns la probleme urgente gi la situatii de criza. Daca retelele sunt suficient de bine organizate si coordonate, birocratii corupti pot reactiona acoperindu-si faptele mai eficient. Indiferent de modul de supraveghere, initiativele politice impotriva coruptiei birocratice vor depinde de echilibrul existent intre cele doud domenii, iar in aceasta competitie birocratii detin suficiente resurse. De exemplu, liderii politici pot tolera cazuri grave de coruptie daca beneficiaza de pe urma acestora sau daca pozitia lor politica este slaba sau compromisa. In cazul in care coruptia birocratica are o preferinta pentru anumite interese politice sau contribuie la atragerea potentialilor oponenti, daca le ofera birocratilor suficiente venituri pentru a nu se impune neaparat cresterea impozitelor, daca masurile anticoruptie sunt susceptibile de a mobiliza elita opozitiei sau daca organizarea si coordonarea coruptiei birocratice contribuie la muga- malizarea conflictelor dintre grupurile birocratice, atunci, in absenta unei presiuni interne sau externe considerabile de a rezolva problema coruptiei, liderii politici nu vor face mare lucru. Reformele care distrug organizarea si coordonarea coruptiei pot produce conflicte dezorganizate (Elliott, 1997) sau monopoluri independente (Schleifer si Vishny, 1993), situatie care poate sa afecteze economia. Pana gi un luptator hotarat impotriva coruptiei va trebui sa fie foarte increzator in posibilitatea ca reformele s& poata face fata unei astfel de crize. Cu toate acestea, liderii politici care au obtinut — si risca sa isi piarda ~ mandatul in urma vnei concurente politice institutionalizate vor avea motive sa initieze reforma birocratica si vor beneficia si de 0 pozitie mai puternica pentru a realiza acest \ucru. Hotararea lor de a actiona poate fi intarita in cazul in care coruptia birocratica protejeaza © putere concurenta din afara procesului politic sau daca face ca birocratia sA fie pasiva si lipsita de responsabilitate. Odata hot&rati s4 abordeze problema coruptiei birocratice, liderii politici trebuie s& ia cateva masuri. Daca birocratii sunt platiti atat de prost incat sunt nevoiti s& fure, atunci salariile lor trebuie s& fie marite. Politicienii trebuie s4 aduc& salariile birocratilor la un nivel comparabil cu cel din sectorul privat sau sa foloseasca alte mijloace, precum un sistem de tarife pentru servicii, pentru a asigura o compensare adecvata $i corecta. De asemenea, liderii politici trebuie si atace organizarea verticala si coordonarea orizontala a coruptiei, marind independenta agentiilor una fata de cealalta sau incurajand concurenta dintre ele. Numirea de noi directori in fruntea agentiilor importante gi crearea unor inspectorate generale puternice, careO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfiet 29 raporteaza direct liderilor politici, pot constitui adevarati pasi in lupta impotriva organizarii verticale gi a coordonarii orizontale a coruptiei in final, liderii pot institui controale si bilanturi la nivelul guvernului Fi pot, de exemplu, s separe prerogativele utilizate in activitatile de rutina sau, in cazul sistemelor parlamentare unde separarea totala nu este posibila, s& creeze instante independente, corpuri de control sau avocati care sA reprezinte clientii. Daca sistemul de guvernare va deveni accesibil pentru politicienii din opozitie, ziaristi si public, atunci controalele si bilanturile nu vor fi doar un simplu mecanism administrativ de combatere a coruptiei, ci si unul sprijinit de forte puternice din cadrul societatii Coruptia, buna guvernare, guvernul eficient gi dezvoltarea economica: un eseu de Alan Doig in decembrie 1989, Organizatia Natiunilor Unite a finantat un seminar interregional asupra coruptiei la nivelul guvernelor, notand cA "problema coruptiei la nivelul guvernelor este recunosenta pe plan international ca o preocupare major in domeniul administratiei publice” (Organizatia Natiunilor Unite, 1990, p.1). Participantii la seminar nu au discutat doar despre “noile forme si dimensiuni ale coruptiei, ci si despre efectele sale evidente asupra performantei guvernarii, utilizarii resurselor publice, atmosferei generale la nivelul serviciilor publice si asupra legitimitatii statului si a legii” (p.D. Combaterea coruptiei este perceputa in prezent ca o problema crucial: “Activitatile corupte ale oficialilor publici pot si distrug’ potentiala eficienta a tuturor tipurilor de programe guvernamentale, sA impiedice dezvoltarea gi s& afecteze oamenii la nivel individual si de grup” (Organizatia Natiunilor Unite, 1993, p. 4) Un bun sistem executiv ofera un cadru guvernamental si de administrare a statului receptiv, fapt care faciliteaz’ o buna guvernare. Desi buna guvernare si dezvoltarea economica trebuie s& fie obiective pe termen mai lung decat obiectivul realizarii unui guvern eficient, ele nu pot fi atinse fara acesta din urma. Potrivit Consiliului Britanic (1993), in practicd, un bun sistem executiv presupune: © Un guvern legitim si reprezentatiy, rezultat in urma alegerilor democratice. © © administratie responsabila si un guvern responsabil caracterizate de libera circulatie a informatiei, de separarea puterilor, de un control financiar intern gi extern eficient, de nivel scdzut al coruptiei si nepotismului, oficiali competenti30 Combaterea Corupfiei (inclusiv functionari publici bine instruifi), politici realiste si cheltuieli mici pentru aparare. © Respectul guvernamental pentru drepturile omului, conform liberttii de alegere a religiei si libertatii de miscare, sisteme de justitie impartiale si accesibile si absenta puterii guver- namentale arbitrare. Guvernarea, definita ca “utilizarea autoritafii politice, exer- citarea controlului asupra societatii $i administrarea resurselor sale in vederea dezvoltarii sociale si economice" include “natura functionarii mecanismelor institutionale i structurale ale unui stat, procesele de luare a deciziilor, formularea politicilor, capacitatea de imple- mentare, fluxurile informational, eficienta conducerii si natura relatiei dintre guvernanti si guvernati” (Serageldin si Landell-Mills, 1991, p.4). Guvernarea include, asadar, nu doar integritatea, eficienta si economia guvernului, ci si eficienta sa, masurata in functie de scopurile spre care se indreapta organizarea si activitatea guvernului. Orice societate, fie ea democratica sau de tip autoritar, gazduieste o forma oarecare de coruptie. Cu toate acestea, coruptia sistemica indica faptul ca resursele destinate scopurilor publice nu mai sunt gestionate eficient, fiind directionate spre castigul personal. Dezvoltarea economica implica restructurarea activitatilor de stat si promovarea politicilor macroeconomice care, la randul lor, ofera un mediu adecvat pentru investitiile in sectorul privat, initiativa si crestere: © Eliminarea reglementarilor guvernamentale pentru a permite liberalizarea comertului gi investitiile in sectorul privat; * inlaturarea controalelor asupra investitiilor interne si promovarea dezvoltarii pietei de capital; * Stabilirea pretului in functie de piata pentru produsele si serviciile rezultate in urma activitatilor subventionate, inclusiv pentru alimente, energie, transporturi gi chirii; * Sprijin redus din partea statului pentru ocuparea fortei de munca si salarizarea in sectorul public si reducerea gi re- organizarea intreprinderilor din sectorul public; * Privatizarea. Oricare ar fi sursa sau directia presiunilor externe in vederea realizarii reformei, donatorii si creditorii au ajuns la un “remarcabil consens’” in ceea ce priveste “nevoia de democratie, un grad redus de coruptie, mai mult respect pentru drepturile omului gi ‘o bund guvenare’ sau ‘un bun sistem executiv” (Riley, 1992, p. 4). Astfel, unO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a comupfiei 31 guvern eficient reprezinta o pre-conditie pentru 0 buna guvernare si pentru o dezvoltare economica sustinuta. Coruptia si guvernul eficient: constrangeri impuse schimbarii incercarile de promovare gi incurajare a unui guvern eficient intampina obstacole atunci cand nu existé o abordare integrata a donatorilor gi un conflict ocazional sau o fuziune intre un guvern eficient, 0 bund guvernare gi 0 serie de obiective de dezvoltare economica. Eforturile de imbunatatire a sistemului executiv pot fi si mai mult restranse de conditiile economice si politice existente in tarile cdtre care se indreapta aceste eforturi: "Generarea unor schimbari in urma unei crize sau a presiunii donatorilor presupune ca schimbarile legate de rolul gi performanta guvernului sa fie administrate in conditii dificile de tensiuni politice, rezistenta din partea populatiei afectate, demoralizare in sectorul public gi multiple schimbari care apar in acelagi timp” (Batley, 1994, p. 492). Pe langa aceasta, absenta unui consens intre donatori in ceea ce priveste “cel mai bun mod de a realiza obiectivele de politica poate genera nemultumirea beneficiarilor ... [si] le poate permite guvernclor beneficiare si genereze neintelegeri intre donatori. Eforturile de promovare a participarii i democratizarii pot, de asemenea, sa blocheze reforma economic prin generarea unor cerinte ce nu pot fi sustinute din partea grupurilor de interes nou mobilizate" (Institutul International de Dezvoltare, 1992, p. 4). Agadar, incurajarea tarilor sd ia masuri pentru a avea un guvern eficient nu este un lucru simplu. Functiile sectorului public, complexitatea dezvoltarii economice si rolurile conducerilor politice existente trebuie s& fie luate in considerare. SECTOARELE PUBLICE SUPRADIMENSIONATE. Sectoarele de stat ale tarilor in curs de deavoltare sunt considerate a fi supra- dimensionate gi ineficiente, ingreunate de functii procedurale si de control. Critieii spun c& aceste sectoare angajeaz’ un numar mare de persoane prost platite si prost instruite, care au putine oportunitati reale de promovare profesional si financiara, nivelele superioare aflandu-se sub controlul unor grupuri de interes economic si find supuse influentelor politice. in plus, existenta unui sector public de dimensiuni mari a permis guvernelor sa-gi asigure sprijinul maselor, dobandind astfel “un mecanism fundamental ce permite dobandirea32 Combaterea Corupjiei controlului asupra societatii. Numeroase grupuri din cadrul societatii au dezvoltat o dependenta fata de masivele intreprinderile de stat .. Grupurile care au beneficiat de intreprinderi de stat au ajuns sa fie devotate fata de cei care le conduc. In acest mod, elita a asigurat bazele propriei indispensabilitati” (Cooper, 1982, p. 23). Aceste masuri de creare a unei legaturi intre segmente de populatie importante din punct de vedere politic si stat, prin intermediul locurilor de munca, au fost partial generate de neincrederea multor guverne in principiile pietei si intr-un sector comercial independent, precum si de preferinta acestora pentru coordonarea si controlul economiei. Donatorii fac presiuni asupra tarilor in curs de dezvoltare in vederea reducerii dominatiei statului asupra produsului national brut sia pietei de munca. Cu toate acestea, o reducere rapida a personalului sia cheltuielilor publice ar putea “lasa intreprinderile publice fara fonduri pentru intretinere, echipamente gi materii prime ... Agadar, trebuie pastrat un echilibru intre 0 eficienta mai mare si o administrare mai buna, pe de o parte, si cerintele unei intretineri corespunzatoare si ale utilizarii capacitatii existente si intreprinderi, pe de alta parte” (Abbott, 1993, p.23). Astfel, concluzia generala poate fi ca: “Guvernele au supraextins sectorul public frecvent si in mod necorespunzator ... Extinderea exagerata sau prea rapida a sectorului privat ar fi contraproductiva. Ineficienta mono- polurilor publice nu creeazd neaparat un context pentru monopoluri private. Combinatia activitatilor din sectorul public si cel privat variaza gi trebuie sa varieze in functie de specificul economic, politic si de structurile administrative ale fiecdrei tari. Intr-adevar, multe intreprinderi din sectorul public au fost infiintate pentru ca sectorul privat oferea servicii inadecvate sau nu le oferea deloc. Daca agentiile straine ar forta mana guvernelor in asemenea probleme sau in probleme de alt tip, credibilitatea unor programe destul de solide ar putea fi compromisa. (Secretariatul Commonwealth-ului, 1989, p. 59)". ASPECTE COMPLEXE ALE DEZVOLTARII ECONOMICE. Ipoteza ca dezvoltarea economica este blocaté de dimensiunile si ineficienta statului, precum gi de pretentiile acestuia asupra resurselor gi fondurilor, trebuie s& ia in considerare gi slabiciunile infrastructurii sectorului privat gi relatia acestuia cu statul, precum gi perioada de timp si mijloacele de care ambele sectoare au nevoie pentru a evolua catre o dezvoltare economica durabilé. Pentru anumite tari, “faptulO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfie’ 33 cA atat investitiile private interne, cat si cele internationale, in special in t&rile in curs de dezvoltare, mai sdrace, au scdzut mai curand decat au crescut, ca urmare a reducerii cheltuielilor pentru dezvoltare publica” a fost amplificat de "presiunea exercitata asupra cheltuielilor din sectorul dezvoltarii publice” (Mosley, Harrigan si Toye, i991, pp. 303-4). Intr-o asemenea situatie, cerintele liberalizdrii economice ar putea fi contraproductive: "Schimbarile structurale presupun dez- voltarea sectorului exporturilor si a infrastructurii corespunzatoare, ceea ce pe termen scurt ar putea necesita mai mult decat o interventie redusa" (pp. 303-4). Pe langa aceasta, este posibil ca sectorul privat sé nu poat& profita de liberalizarea economica. Si chiar daca poate, este posibil sA nu accepte volatilitatea pietei exporturilor, in special in ceea ce priveste produsele agricole si extractive, sau s nu doreasca si preia intreprinderile de stat cu problemele lor legate de restructurarea locurilor de munca, recalificarea angajatilor ramagi gi inlocuirea vechilor echipamente. Dimpotriva, este posibil ca firmele private si prefere irporturile sau autorizafia de comercializare a bunurilor si serviciilor de marcA sau s& exploateze sistemele existente in domeniul licentelor si cotelor pentru a obtine castiguri pe termen scurt creand astfel, pe termen lung, 0 clas& comerciala cu un interes redus fata de un guvern eficient si de procesul de liberalizare economica. Aceste constrangeri si incertitudini vor descuraja reinvestitiile si acumularea de capital productiv gi vor incuraja coruptia si alte metode de influentare, pentru a evita sau a profita de sistemele birocratice nereformate si de utilizarea arbitrara a puterii politice. in {arile africane din sudul Saharei, controlul exercitat de un stat rapace, care a impus nenumarate reguli, a incurajat activitatile antreprenoriale care produc venituri rapide gi substantiale avand drept scop evitarea penalizarilor si furnizarea unor mijloace care s4 permit “extinderea la maxim a influentei sau puterii proprietarilox” (Dia, 1993, p. 23). In America Latina, potrivit Jui Andreski (1970, pp. 112-13), impactul fluctuatiilor preturilor internationale ale princi- palelor produse “descurajeaza planurile pe termen lung si initiativele solide de afaceri", iar legile gi reglementarile fluctuante, la care se adauga 0 predispozitie cdtre evaziunea fiscala, promoveaza firmele care au drept scop imbogatirea rapida in defavoarea afacerilor solide. Tarifele excesive si specula incontrolabila, la nivel de masa, creeazd un mediu in care majoritatea oamenilor de afaceri pot fi implicati in tranzactii ilegale, iar angajatorii sunt obligati si evite legile de protectie sociala nerealiste. In Kenya, nesiguranta economica i-a de- terminat pe angajatori sA investeasca profitul in terenuri si locuinte34 Combaterea Corupfiei si nu in extindere (Cockroft, p. 160); in Republica Arabaé Yemen, persoanele care lucrau in strainatate au facut investitii asemAnatoare din cauza numéarului limitat de terenuri de vanzare si a oportunitatilor reduse de investitii in zonele rurale (Sultan, 1993, pp. 381-82). Chiar gi politicile guvernamentale care au drept scop promo- varea dezvoltarii economice sau a unei noi clase economice pot genera, la randul lor, probleme. Desi Noua Politica Economica a Malaieziei a fost. conceputa pentru a spori rolul cetatenilor in economie, multi s-au folosit de ea pentru castiguri personale imediate. Acest exemplu subliniaza limitarile contributiilor sectorului privat la binele sistemului si pariul politic reprezentat de politicile ce au drept scop binele public si corectitudinea, care pot, la randul lor, sa accentueze tendinta catre incalearea regulilor (Tharan, 1979; Sivalingam, 1983, p. 249). in Republica Arabé Yemen, masurile guvernamentale de rezolvare a problemelor economice au marit numérul oportunitatilor pentru practici corupte. De exemplu, oficialii si oamenii de afaceri actionau mecanismele pietei pentru a evita restrictiile la import, controlul preturilor si vanzarea produselor alimentare si a altor marfuri de cAtre companiile de stat, pentru a contrabalansa exploatarea sectorului privat (Sultan, 1993, pp. 338-88). in Venezuela, frauda a blocat eforturile guvernului de stimulare a exporturilor prin facilitati fiscale; s-a descoperit cA 20 de companii au pretins credite fiscale de milioane de dolari pentru importuri inexistente (Little, 1992, p. 55). Mai aproape de zilele noastre, in China, oficialii guvernamentali preocupati de economia aflata in stagnare si de necesitatea de revitalizare a societatii au renuntat la controlul alocarii resurselor, au marit autonomia autoritatilor locale in ceea ce priveste controlul investitiilor si au descentralizat administrarea intreprinderilor economice. Ca urmare, au fost revitalizate vechile retele patron- client si au iesit la iveala noi gabloane de coruptie (Gong, 1993, pp. 323-24), LIDERI POLITICI NEANGAJATI. O alta piedica in calea eradicarii coruptiei este reprezentata de liderii politici ambivalenti in ceea ce priveste reforma gsi durabilitatea acesteia. Retorica anticoruptie a fost dintotdeauna un element de rutina in politica, fiind mai putin un “inceput pentru o reforma pe termen lung gi mai mult un mijlec de exprimare a opozitiei fata de un regim, de a face afirmatii pe placul agentiilor externe si de a asigura perpetuarea functiilor (Gillespie gi Okruhlik, 1991). Asa cum subliniaza Williams (1987, p. 125), “in prea multe cazuri, departe de a incerca o imbunatatire a situatiei, guvernele sau cel putin o mare parte a lor sunt de fapt adevarataO bund guvernare si strategiile darabile de combatere a corupfiei 35 problema. Campaniile anticoruptie degenereaza in retorica politica menita mai curdnd sa fie pe placul donatorilor internationali si al institutiilor financiare decat sA rezolve marile probleme”. Olowu (1993, p. 231) comenteaza faptul ca in Nigeria ‘actorii politici vorbese adesea despre responsabilitate si integritate, dar acest lucru nu se traduce intr-un angajament real de detectare gi pedepsire a comportamentelor lipsite de etic. Chiar gi atunci cdnd se infiinteaza agentii anticoruptie, ele nu beneficiaza in general de resursele necesare pentru atingerea scopurilor propuse ... fn multe cazuri, codurile etice care trebuie aplicate nu se bucura de intelegere sau sprijin din partea publicului larg.” in plus, “nu s-a dovedit deloc util preocuparea pentru masurile luate sub imperiul panicii si pentru crearea unor comisii si instante care s inlocuiasca institutiile legale nefunctionale in vederea asigurarii responsabilitatii publice”. (Olowu, 1987, p. 230). Si in alte tari, eforturile de lupta impotriva coruptiei au fost de multe ori doar de suprafata. In anii 1980, guvernul din Mexic a utilizat intens retorica anticoruptie pentru a distrage atentia de la dificultatile economice. “Intr-adevar, multe dintre obiectiile gi initiativele de mobilizare impotriva coruptiei din anii 1980 au fost organizate sau determinate de guvern, intr-un efort bine orchestrat de a utiliza simbolic coruptia pentru a abate atentia de [a problemele economice si pentru a reintari increderea populatiei in guvern" (Morris, 1991, p. 122). in Sierra Leone, guvernul militar condus de Valentine Strasser, care a preluat puterea in 1992, a propus comisii de ancheta, detagamente anticoruptie gi o legislatie dura. Insa legile nu prevedeau masuri clare de aplicare, iar planurile de a infiinta o comisie anticoruptie independenta gi permanenta, de a revizui salariile, de a oferi stimulente functionarilor publici si de a reorganiza serviciul civil au ramas nefinalizate (Kpundeh, 1993, p. 242) Retorica anticoruptie necomplementata de reforme durabile va conduce la indiferenta sau cinism din partea celor din afara spectrului politic in ceea ce priveste valoarea si durabilitatea reformei. Acolo unde exist& reforma politica - in special privind proliferarea pe termen scurt a masurilor de suprafata legate de implicarea guvernului si de descentralizare, menite s& raspunda la presiunile donatorilor — exista pericolul ca adancirea acestei implicari, in special a politicienilor si a activistilor politici, s4 conduci la o concurenta accentuata pentru suprematie gi fonduri, extinzand si multiplicand astfel mediul politic existent. Intr-adevar, “anumite caracteristici, despre care se crede adesea cai maresc gradul de reprezentare, cum ar fi sistemele multipartid ce reflect un spectru larg de interese si presupun o list deschis& de reprezentare proportionala, pot determina, in mod36 Combaterea Coruptiei paradoxal, oficialii alesis fie mai putin receptivi la interesul public” (Geddes, 1991, p. 389). Pe de alta parte, exist o tendinta a liderilor politici si a grupurilor de clienti ai acestora (si, ocazional, donatori) de a rezista oric&rei incereari de extindere a participArii politice, din cauza implicatiilor politice asupra stabilitatii statului si a posibilelor tur- bulente sociale si politice: Odata starnite, masele nu sunt dispuse sa-si limiteze pretentiile la reformele propuse de guvern. Ele vor avea tendinta de a extinde programele pentru a obtine schimbari mai consistente in domeniul politicilor interne, precum o mai mare libertate politica, masuri radicale de reducere a inegalitatilor in distributia veniturilor gi o reforma agrara eficienta. In multe tari din America Latina ... elita conducatoare este constienta de pericolele cu care se poate confrunta in eventualitatea unei mobilizari populare generale. in realitate, aproape toate grupurile din cadrul burgheziei din America Latina par sa prefere regresul tari catre 0 stare de subdezvoltare gi depen- dentA mai degraba decat sa riste reforme sociale si economice radicale. (Branford si Kucinski, 1988, p. 134). Scopul unui guvern eficient: Combaterea coruptiei Date fiind o serie de aspecte politice sensibile, donatorii de ajutoare au tendinta de a-si reduce pretentiile legate de bunele practici guvernamentale in cadrul sistemelor politice (si intr-o mai mica masura in cadrul sistemelor juridice) ale tarilor beneficiare, bunele practici fiind privite mai curand ca 0 conditie preferabila decat ca o cerinta imperioas’. O m&sura de bazA mult mai usor realizabila in vederea unei bune guvernari — gi in acelasi timp un pas dificil de contestat de catre tarile beneficiare — este imbunatatirea modului de furnizare a serviciilor publice: in malte tari in curs de dezvoltare, sectorul public este caracterizat de o colectare inegala a veniturilor, de o slaba gestionare a cheltuielilor, de un serviciu public supradi- mensionat si prost salarizat, de un sector de stat masiv, care oferA venituri mici in urma investitiilor precare realizate din fonduri publice si de o slaba capacitate a principalelor agentii economice de a elabora si implementa politici capabile sa rezolveO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupfiei 37 aceste probleme. Aceasta stare de lucruri genereazd deficite fiscale mari, care necesita masuri corectoare si erodeaza treptat capacitatea statului de a furniza servicii economice gi sociale. (Banca Mondial, 1992, p. 12) Pentru ca organizatiile din cadrul sectorului public sa fie mai receptive, mai eficiente si mai economice, donatorii cer de obicei rationalizarea structurilor organizationale, realinierea activitatilor gi reducerea personalului. Acest lucru se realizeaza in general apelandu-se la piete si nu la guverne pentru alocarea resurselor; implicarea utilizatorilor finali in implementarea resurselor; mai putini oficiali publici, dar mai bine platiti; reguli de conduit clare gi rezonabile si mai multe sanctiuni pentru nerespectarea lor; 0 mai buna programare a investitiilor si bugetelor; masuri de controlare a costurilor; masuri in vederea privatizarii, regionalizarii si descentralizarii; clarificarea relatiilor intreprindere publica - guvern; un proces de luare a deciziilor transparent; concurenta pentru obtinerea contractelor; eliminarea controalelor si reglementarilor inutile; gi transferul de resurse catre sanatate si invatamantul primar (Banca Mondiala, 1992; Dia, 1993). Cu toate acestea, foarte putine dintre aceste reforme vor fi eficiente in absenta unor masuri preventive si investigative impotriva coruptiei. Printre acestea se pot numara instruirea angajatilor din serviciul public; rotarea personalului, in special in institutiile vamale, de gestionare a veniturilor si de acordare a contractelor; niveluri salariale corespunzAtoare; coduri de etica si proceduri disciplinare adecvate; unitati de supervizare in cadrul departamentelor, care sA raporteze ministerelor; 0 organizare eficienta a procedurilor de luare a deciziilor si de distribuire a activitatilor; proceduri administrative eficiente, grupuri de lucru, care sA includa avocati, contabili gi ingineri care sa realizeze investigatii; utilizarea publicitatii si a programelor educationale; infiintarea agentiilor anticoruptie cu puteri extinse de anchetare, care s& beneficieze de un puternic caracter public, personal corect si sprijin guvernamental (Organizatia Natiunilor Unite, 1990) Cel de-al VIII-lea Congres al ONU a insistat pentru definirea actiunilor considerate ilegale, dezvoltarea sistemelor de primire si evaluare a acuzatiilor de coruptie si prioritizarea cazurilor de investigat, incurajarea raportarii cazurilor de coruptie gi stabilirea modalitatilor de recompensare gi protejare a informatorilor, imbunatatirea sistemului de instruire si motivare a personalului, atragerea de persoane competente gi independenta agentiei care se ocupa de investigatii.38 Combaterea Corupyiei Aceste propuneri ridic&, totusi, doua probleme importante. in primul rand, anchetarea si urmarirea penala pot fi arbitrare gi individualizate in organizatii unde coruptia este omniprezenta. In al doilea rand, sanctiunile, indiferent cat ar fi ele de dezirabile, satisfac nevoia sociala de razbunare, actionand mai putin ca metoda de prevenire si descurajare (Hope, 1987, p.143). Cu toate acestea, accentul pus pe prevenire, in special prin coduri de conduita si alte mijloace de instaurare a standardelor, poate s& nu aiba efectele scontate, in absenta mijloacelor de a controla comportamentul gi de a schimba practicile considerate inacceptabile din punctul de vedere al codului (Findlay gi Stewart, 1992). Indiferent de gradul de angajare fata de o buna guvernare, guvernele se orienteazd din ce in ce mai mult catre agentiile anticoruptie independente, ca mecanism eficient pentru indeplinirea celor doua functii — prevenire si anchetare. Un asemenea organism poate sa includa o serie de responsabilitati legate de multe sectoare, aplicand eficient reformele sau sanctiunile si stabilind legaturi cu departamentele-cheie pentru a le ajuta sa-gi complementeze reciproc eforturile. Un model universal? Rolul unei agentii anticoruptie independente in calitate de model de lupta impotriva comportamentelor incorecte la nivel de guvern, Comisia Independenta de Combatere a Coruptiei (ICAC) din Hong Kong, China, a atras atentia mai multor tari, de la Australia la Botswana. Interesul pentru aceasta institutie nu se datoreaz numai succesului sau operational, relativei libertati fata de coruptia interna gi interferentele din exterior si puterii sale de a atrage sprijinul publicului larg, ci si capacitafii sale de a opera intr-o societate eterogend, caracterizata de cateva imperative culturale puternice, precum gi capacitatii de a functiona atat in sectorul public, c&t si in cel privat. Desi axatd pe investigatii operationale, ICAC include si departamente ce desfagoara activitati preventive gi educationale, precum si departamente de informatii, gestionare a reclamatiilor si consiliere ICAC a fost infiintata in 1974, intr-o perioada in care guvernul dorea sa pistreze increderea investitorilor straini. Totusi principalul motiv al infiintarii sale a fost de natura politic’. Guvernul dorea ca publicul sa fie convins ca o institutie independenta fata de politie gi de serviciul public este mai eficienta decat sistemul in vigoare la acea vreme (Clark, 1986, p. 61). De la bun inceput, ICAC a stabilit c&O bund guuernare si strategiile durabile de combatere a corupfici 39 rolul su il depagea pe cel de a investiga anumite cazuri, incluzand identificarea factorilor structurali majori care au generat compor- tamente corupte, cum ar fi lipsa de consistent a politicilor, instructiuni inadecvate la nivelul departamentelor, proceduri inutile, 0 suprave- ghere necorespunzatoare, discretie excesiva, amAnri administrative inutile, legi si reglementari neaplicate, lipsa de informare a publicului in legatura cu prerogativele oficialilor si abuzul de putere. ‘Transformarea ICAC intr-un model de agentie anticoruptie pentru multe state ridicd problema transferabilitatii acestei institutii ICAG este un produs specific unui anumit mediu. Agentia are resurse vaste, dispune de programe intensive de selectie si instruire, iar in esaloanele sale superioare au fost angajati ofiteri detasati si expatriati. Aceasta institutie functioneaza in cadrul unei culturi administrative destul de bine reglementate si beneficiaza de un cadru politic si juridic care o sustine, ICAC si-a dezvoltat cu succes latura relatiilor publice, exploatand comunicarea cu publicul si interesul acestuia pentru presa, intr-o perioada de crestere economica: Una dintre caracteristicile speciale a experientei din Hong Kong a fost faptul c& guvernul a introdus noi standarde juridice intr- o perioada de modernizare rapida. ... Unele dintre aceste schimbari nu s-ar fi petrecut niciodata dac& guvernul nu ar fi dus o politica de promovare a Hong Kong-ului ca centru international pentru afaceri. De aitfel, autoritatile s-au bucurat de un mare noroc, avand in vedere faptul ca opozitia fata de noile legi s-a facut putin auzita, iar trecerea la noile standarde juridice s-a petrecut atunci cand societatea si economia se indreptau in aceeasi directie. Acesta nu este cazul unui guvern care intervine intr-un sistem economic gi social aflat in dez- integrare sau intr-o societate amenintata de colaps. In cazul Hong Kong-ului, mecanismul administrativ era puternic gi eficient, capabil sA asigure un personal talentat si idealist. De asemenea, Hong Kong-ul se bucura de un nivel avansat de dezvoltare economica, care a permis implementarea cu succes a politicit. (Clark, 1987, pp. 250-51) Pentru multe tari in curs de dezvoltare, o institutie de tipul ICAC ar putea parea nu doar o noua modalitate scump& de exercitare a controlului, ci gi o inifiativa ce poate fi subminata de influente corupte sau de natura politica, daca nu se bucurd de suficient sprijin politic si juridic. Cu toate acestea, unele tari au introdus deja agentii independente, desi pentru scopuri limitate, sau ca rezultat al unor40 Combaterea Corupyiei imprejurari-speciale. In Zambia, 0 agentie speciald de investigatii a desfasurat activitati ilegale in controlul schimburilor si in domeniul legislatiei bancare. Statul Zimbabwe a infiintat o structura in cadrul Ministerului de Finante insArcinata cu investigarea fraudelor comise in controlul schimburilor, in domeniul bancar, al importurilor/ exporturilor si al comertalui. In Mexic, preocuparea continua a publicului fata de coruptie, pana in momentul in care guvernul s-a folosit de acest subject pentru a redirectiona opiniile critice (Morris, 1991, pp. 122-23), a determinat guvernul sa infiinteze un departament unde se primeau acuzatii la adresa unor oficiali corupti, care lua decizii in cazul unor acuzatii de coruptie ce implicaa contracte, monitoriza posibilitatile de comitere a actelor de coruptie in cadrul Programului National de Solidaritate (conceput pentru dezvoltarea infrastructurii, serviciilor si agriculturii la nivelul comunitatii) prin intermediul unor “ofiteri pentru control si vigilenta", alesi la nivel local in cadrul unor Comitete pentru Solidaritate locale; acelasi departament promova si imbunatatirea serviciului public prin intermediul unei proceduri de reclamatii si al serviciilor telefonice gratuite (Vazquez Nava, 1992). In timp ce o structura de tip ICAC poate parea pentru multe {ari prea scumpa sau prea amenintatoare din punct de vedere politic, iar alte exemple de agentii independente pot fi prea limitate sau prea supuse controlului departamental, o agentie anticoruptie ofera o baza imediat& pentru un guvern eficient, cu conditia ca agenda $i scopul sau sa fie determinate de la bun inceput, in urma consultarilor interne si externe. Crearea unei asemenea agentii este probabil mai putin costisitoare, necesita mai putin timp si este mai putin susceptibila s& inregistreze nereguli substantiale decat alte reforme administrative necesare pentru a revizui si adapta legislatia $i infrastructura juridicd, precum si pentru instruirea, organizarea si marirea gradului de responsabilitate a unui numar redus de departamente din sectorul public. Totusi, infiintarea unei agentii semiautonome, coordonaté si finantata din exterior, reprezinta o solutie pe termen scurt care poate sa genereze nemultumirea altor departamente, precum si interventia sferei politicului, gi chiar sd determine pierderea unor angajati competenti in favoarea altor organizatii (Demongeot, 1994; Dia, 1993). O agentie anticoruptie independenta trebuie sa fie plasata central in cadrul sectorului public, preferabil in apropierea trezoreriei sau a parchetului public, sa aiba norme clare referitoare la selectia si pastrarea personalului de nivel superior si la responsabilitatile operationale si procedurile de raportare si si dispuna de un bugetO bund guvernare $i strategiile durabile de combatere a corupfiei 41 special. Apartenenta la un “corp trans-executiv’ de directori cu experienta in domeniul politicilor si programelor" promovati in functie de merit in cadrul serviciului public (Demongeot, 1994, p. 481) ar contribui la crearea unor "insule de competenta in cadrul birocratiei si [la concentrarea] strategicd in interiorul guvernului a viitorilor promotori ai reformei. Desi {acesti promotori) pierd multe batalii, ei parasesc rareori scena” (Geddes, 1991, p. 387). Personalul competent ar trebui recrutat din departamente- cheie cum ar fi trezoreria, banca centrala, biroul central de control financiar si biroul pentu afaceri externe. Un post in cadrul agentiei ar trebui s facé parte din evolutia profesionala a unui astfel de personal sau ar putea fi ocupat de o persoana special detasata, care 4 vind cu un nou nivel de expertizd si sa transmita ulterior mai departe cunostintele acumulate, pentru a contribui la dezvoltarea retelei. Instruirea in cadrul agentiei ar trebui asigurata prin sesiuni oferite de consultanti din exterior si prin deplasari regulate [a nivel regional sau in strainatate pentru angajatii din esaloanele superioare, preferabil in cadrul unor organizatii profesioniste, in scopul pastrarii normelor etice si a profesionalismului. De asemenea, o agentie independent, de lupta impotriva coruptiei, ar trebui sA fie de acord sa intretina relatii formale regulate cu alte institutii, precum politia si procuratura, pentru a putea apela la un personal competent si pentru a-si consolida activitatile de relationare in cadrul retelei si de strangere de informatii. Alegerea si rotarea personalului ar trebui s& permita agentiei sa-si echilibreze activitatile, pastrand o abordare flexibila a organizarii personalului gi evitand tendinta de a deveni excesiv de preocupata de functiile investigative si de elaborare a politicilor. Aceasta tendinta face ca o agentie s& fie puternic dependenta de integritatea sistemului juridic pentru rezultatele sale si de toleranta liderilor politici pentru independenta sa si, in plus, ea poate determina agentia sa-si concentreze resursele financiare si umane asupra urmaririi costisitoare a cazurilor. Frauda si coruptia fiind inevitabile, concentrarea asupra investigatiei, desi utilé in demonstrarea unei competente solide in ceea ce priveste prevenirea si eventual denuntarea coruptiei, este mai putin importanta pe termen lung decat reforma structurala - care accentueaza procedurile, sistemele de control, responsabilitatea gi exercitiul autoritatii discretionare. (Pentru o descriere completa a ICAC din Hong Kong, China, vezi capitolul 3; pentru o trecere in revista a experientei statului Singapore cu Biroul de Investigare a Practicilor Corupte, vezi capitolul 4).42 Combaterea Corupfiei O abordare mai eficienta ar fi, in functie de problemele concrete ale fiecarei tari, crearea unui echilibru intre o structura de tip ICAC gi cele de tipul inspectoratelor generale (IG) din cadrul guverneior statale si al guvernului federal american. in calitate de unitafi mai curand interne decat externe gi lipsite de cadrul politic sau juridic al unei structuri de tip ICAC, IG au drept seop conectarea functiilor preventive si investigative din cadru] departamentelor ale cAror activitati le monitorizeaza. Ele au fost create pentru a combina si coordona puterile de investigare, control financiar si sanctionare, care nu inlocuiesc liniile de autoritate operationala stabilite, ci permit doar interventia si evaluarea in anumite domenii, printre care controlul financiar, promovarea economici si eficientei in atingerea scopurilor departamentale, aplicarea regulilor gi a legilor, si prevenirea fraudei si a risipei. De obicei, IG raporteaza formal catre departamente si agentiile externe. Ele au tendinta de a se concentra asupra activitatilor investigative mai interesante gi care pot fi cuantificate, dar indeplinese si o functie de evaluare si prevenire care poate fi mult mai eficienta in combaterea coruptiei pe termen lung. “In locul participarii la reevaluari ale programelor, dupa ce raul s-a produs deja, dezvoltarea capacitatii impune mai degraba un rol mai activ al 1G la inceputul procesului legislativ si de reglementare’, cu accent pe anticiparea si prevenirea conditiilor care au facilitat aparitia fraudei si a coruptiei (Light, 1993, p. 194; vezi si Mckinney si Johnston, 1996). (Pentru o trecere in revista a rolului Inspectoratului General al Guvernu)ui din Uganda, vezi capitolul 12). Concluzii Agentiile anticoruptie vor avea nevoie de cooperarea si coordonarea donatorilor timp de cAtiva ani, pentru a beneficia de sprijin efectiv nu doar pentru infiintarea agentiei, ci si pentru sustinerea functionarii acesteia. Acest sprijin este esential, deoarece coruptia nu trebuie asociaté neaparat cu modernizarea politica si nici nu trebuie s4 ne imaginadm ca acest fenomen dispare odata cu maturizarea unui sistem politic. Asa cum spune Werner (citat de Doig, 1995), “coruptia isi schimba caracterul in functie de modul in care se schimba factorii socio-economici, culturali si politici. Aga cum acesti factori influenteaza coruptia, la fel si coruptia isi are influenta sa asupra lor. Deoarece coruptia se afla in echilibru, conceptul de entropie nu poate fi aplicat. Altfel spus, coruptia poateO bund guvernare si strategiile durabile de combatere a corupyici 43 fi controlata datoritaé schimbarilor intervenite in caracterul sau, dar este foarte important de subliniat ca ea nu poate fi distrusa”. Astfel, este dificil de imaginat o administratie publica care aspira catre nivele acceptabile de corectitudine gi eficienta intr-un mediu caracterizat de datorii excesive gi inflatie, gomaj cronic, un nivel de trai foarte scazut si tensiuni civile serioase. Cu toate acestea, afirmatia ca fenomenul coruptiei este rezultatul unei stari de subdezvoltare risca sa “promoveze o teorie evolutionista grosoland, potrivit céreia volumul abuzurilor seade direct proportional cu cresterea PIB (produsul intern brut] (Theobald, 1990, p. 164). Avand in vedere aspectele legate de schimbarea economica si politica, este putin probabil ca fenomenul coruptiei sa dispara sau sa scada in intensitate. Infiintarea unor agentii anticoruptie independente si bine orientate ar putea sA promoveze eficient probitatea in cadrul guvernului si protectia veniturilor si cheltuielilor statului, sé dezvolte o eticd a serviciului public gi s& incurajeze imbunatatirea procedurilor administrative, s4 ofere o metoda de remediere publica a daunclor gi sé promoveze bunele practici la nivelul sectorului public, incepand astfel sA puna in migcare, intr- un mod mai productiv gsi mai eficient, mecanismul activitatii guvernului, obtinand avantajul de a imbunatati reputatia gi performanta sectorului public. Aceste obiective vor fi atinse treptat, unul cate unul, dar existenta unei agentii anticoruptie poate constitui un catalizator si o baz de pornire, cu o serie de roluri comple- mentare, care, in viitorul apropiat, poate oferi donatorilor o strategie anticoruptie durabila, capabila sa sprijine progresul catre un guvern eficient. Referinte Abbott, G. C. 1993. Debt Retief and Sustainable Development in Sub-Saharan Africa. Aldershot, U.K.: Edward Elgar. Alam, M.S. 1995. “A Theory of Limits on Corruption and Some Applications.” Kyklos 48(3):419-35. Andreski, Stanislas. 1970. Perasitism and Subversion: The Case of Latin America, Londra: Weidenfeld and Nicolson. Batley, Richard. 1994. “The Consolidation of Adjustment: Implications for Public Administration.” Public Administration and Development 14(5):489—505. Branford, Sue, si Bernardo Kucinski. 1988. The Debt Squads, Londra: Zed Books.44 Combaterea Corupfiei British Council 1993, Development Priorities: Good Government. Londra Clark, David. 1986. "Corruption in Hong Kong - The ICAC Story.” Corruption and Reform (1). __. 1987. “A Community Relations Approach to Corruption: The Case of Hong Kong.” Corruption and Reform 2(3):235 — 57. Cockcroft, Lawrence. 1990, Africa's Way. Londra: I B Taurus, Commonwealth Secretariat. 1989. “Reinforcing Internationa) Support for African Recovery and Development.” in Bade Onimode, ed., The IMF, the World Bank, and the African Debt. Londra: Zed Books. Cooper, M. N. 1982. The Transformation of Egypt. Londra: Croom Helm. Demongeot, Patrick. 1994. “Market-Oriented Approaches to Capacity Building in Africa.” Public Administration and Development 14(5):479 ~ 87 Dia, Mamadou, 1998. A Governance Approach to Civil Service Reform in Sub Saharan Africa. Document tehnic 225. Washington, D.C.: Banca Mondiala. Doig, Alan. 1995. “Good Government and Sustainable Anti-Corruption Strategies: A Role for Independent Anti-Corruption Strategies?” Public Administration and Development 15(2):151-65. Hlliott, Kimberly A. 1997. "Corruption as a Global Policy Problem: Overview and Recommendations.” in Kimberly A. Elliot, ed., Corruption and the Global Economy, Washington, D.C.: Institutul pentru Economie Internationala. Findlay, M., and A. Stewart. 1992. "Implementing Corruption Prevention Strategies through Codes of Conduct.” Corruption and Reform 1(1):67-85 Geddes, Barbara. 1991. "A Game-Theoretical Model of Reform in Latin American Democracies.” American Political Science Review 85(2):371 ~ 92. Gillespie, K., and G, Okruhlik. 1991. “Phe Political Dimension of Corruption Cleanups: A Framework for Analysis." Comparative Politics 24(1):77 - 95. Gong, T. 1993. "Corruption and Reform in China: An Analysis of Unintended Consequences.” Crime, Law and Social Change 19(4):311 - 27 Hope, K. R., Sr. 1987, “Administrative Corruption and Administrative Reform in Developing Countries.” Corruption ane Reform 2(2):127 ~ 47. Huntington, Samuel. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven, Conn.: Yale University Press Johnston, Michael. 1997a. “Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: Connections between Politics and Corruption.” In Kimberly A. Blliott, ed., Corruption and the Global Economy Washington, D.C.: Institutul pentru Economie Internationala. ___. 1997b. What Can Be Done about Entrenched Corruption? Washington, D.C.: Banca Mondiala Johnston, Michael, and Yufan Hao. 1995. "China's Surge of Corruption.” Journal of Democracy 6(4):80 ~ 94O bund guvernare si strategiile durabile de combalere a corupfiei 45 Keefer, Philip. 1996, “Protection against a Capricious State: French Investment, and Spanish Railroads, 1845 ~ 75." Journal of Economic History 56(1):170-92. Keefer, Philip, and Stephen Knack. 1995. “Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures.” Economics and Politics ‘1(3):207 ~ 27. Kpundeh, Sahr. 1993. “Prospects in Contemporary Sierra Leone." Corruption and Reform 7(3):237-47. Light, P. C. 1993. Monitoring Government. Washington, D.C.: Brookings Institution. Little, Walter, 1992. “Political Corruption in Latin America." Corruption and Reform 7(1):41 ~ 66 Mauro, Paolo. 1997. "The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure: A Cross-Country Analysis.” In Kimberly A, Elliott, ed., Corruption and the Global Economy, Washington, D.C.: Institutul pentru Economie International. McCubbins, Matthew D., and T. Schwartz. 1984. “Congressional Oversight Over- looked: Police Patrols vs, Fire Alarms." American Journal of Political Science 28: 165-79. Mckinney, J.B., and Michael Johnston. 1986. Fraud, Waste and Abuse in Government. Philadelphia: ISHA Publications Morris, 8. D. 1991. Corruption and Politics in Contemporary Mexico. ‘Tuscaloosa, Ala.: University of Alabama Press. Mosley, Paul, Jane Harrigan, si J. F. J. Toye. 1991. Aid and Power: The World Bank and Policy-Based Lending. Vol. 1. Londra: Routledge. Olowu, Dele. 1987. “Bureaucratic Delay and the Prospects for Regeneration in Nigeria.” Corruption and Reform 2(3):215 — 33. ___. 1993. "Governmental Corruption and Africa's Demecratization Eiforts.” Corruption and Reform 7(3):227-36. Overseas Development Institute. 1992. Briefing Paper: Aid and Political Reform. Londra Riley, S. 1992. "Political Adjustment? Democratic Politics and Political Choice in Africa.” Centre for African Studies seminar, Universitatea din Liverpool, U.K. Schleifer, Andrei, and Robert W. Vishny. 1993. “Corruption.” Quarterly Journal of Economics 108(3):599 — 617 Serageldin, Ismail, and Pierre Landell-Mills. 1991. “Governance and the External Factor.” in Banca Mondial, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics. Washington, D.C. Sivalingam, S. 1983, “Bureaucratic Corruption in Malaysia.” Philippine Journal of Public Administration 27(4):418 ~ 35.46 Combaterea Corupfiei Sultan, N.A. 1993. “Bureaucratic Corruption as a Consequence of the Gulf Migration: The Case of North Yemen.” Crime, Law and Social Change 19(4):379 - 93. ‘Tharan, S, 1979. "Systems Corruption and the New Economic Policy.” Philippine Journal of Public Administration 23(1):39 ~ 60. Theobald, Robin. 1990. Corruption, Development, and Underdevelopment. Londra: Macmillan United Nations, Department of Technical Cooperation for Development and Centre for Social Development and Humanitarian Affairs. 1990 Corruption in Government: Report of an Interregional Seminar, The Hague, The Netherlands, 11-15 December 1989. New York. United Nations, Crime Preventiow and Criminal Justice Department. 1993. Crime Prevention and Criminal Justice in. the Context of Development: Realities and Perspectives of International Cooperation: Practical Measures against Corruption. Viena: Vazquez Nava, M. E. 1992. “Controlling Corruption as a Social Responsibility.” In Proceedings of the 5th International Anti-Corruption Conference. Amsterdam: Kluwer Law and Taxation Williams, R. 1987. Political Corruption in Africa. Aldershot, U.K.: Gower. Banca Mondiala. 1992. "Governance and Development.” Washington, D.C.2 Strategii anticoruptie: Va aflati la inceput de drum? Lectii neconventionale din perspectiva analizei comparate de Daniel Kaufmann Unul dintre motivele pentru care coruptia guvernamentald a devenit omniprezenta in Africa de astdzi este, in primul rand, faptel cé s-au facut prea multe eforturi pentru a remedia problema si prea putine pentru a o intelege. Dele Olowu (1993, p. 227) Desi remarca de mai sus se refera strict la Africa, se poate afirma ca peste tot in lume s-a apelat la remedii superficiale impotriva coruptiei. Acum a venit momentul sa analizam obiectiv cauzele coruptiei. Retorica anticoruptie pare sA urmeze o tendinta cresedtoare atat in Sud, cat si in Nord, deseori ca o falsa reactie [a activismul din ce in ce mai pregnant manifestat de societatea civila si mai ales ca urmare a intentiei explicite de combatere a coruptiei, exprimata de comunitatea internationala. Acest lucru nu inseamn, totugi, ca nici o tara nu a facut eforturi reale pentru a combate coruptia. Insa, dincolo de ludrile de pozitie, decretele adoptate sau departamentele anticoruptie special infiintate, exist& multe locuri in care hotararea de a lupta impotriva coruptiei poate fi pusa la indoiala. Putem lua in discutie cazul recent al Keniei, unde coruptia predominanta gi consecintele sale macroeconomice negative au determinat Fondul Monetar International sa sisteze, in august 1997, impramuturile acordate acestei tari. In octombrie, ca urmare a presiunilor societatii civile si ale comunitatii internationale, pregedintele Keniei a luat atitudine impotriva coruptiei. La interventia presedintelui, Biroul Procurorului General a emis urmatoarea declaratie: “In aceasta48 Combaterea Coruptiei dimineata, Guvernul a infiintat un detagament anticoruptie care s& investigheze activitatea comisiei anticoruptie, care a supravegheat activitatea grupului de lucru anticoruptie, creat anterior pentru a ancheta activitatea comitetului guvernamental ad-hoc infiintat la inceputul anului pentru a ancheta coruptia la nivel inalt in rdndul oficialilor guvernamentali” (Te Daily Nation, 28 octombrie 1997). Acesta poate fi un exemplu extrem de cum nu trebuie abordata problema coruptiei. Cu toate acestea, in presa au aparut, in ultimii ani, multe asemenea declaratii si hotarari luate de diverse tari din Asia, America Latina gi fosta Uniune Sovietica. Din nefericire, atunci cand sunt ceva mai cosmetizate, asemenea eforturi pot fi bine primite de anumiti experti si oficiali din cadrul comunitatii internationale. De altfel, beneficiile pe care le obtin politicienii corupti care se angajeaza in astfel de retorici anticoruptie sunt destul de mari, iar presiunile exercitate asupra donatorilor in vederea unor rezultate vizibile sunt, de asemenea, considerabile. Una dintre marile provocari ale momentului este necesitatea de a face o distinctie intre un program serios de combatere a coruptiei, pe de o parte, gi retorica politica profitabila, pe de alta parte. Pentru a face acest lucru, este foarte important sa intclegem cauzele fundamentale ale coruptiei, precum gi gradul de pregatire a unui guvern pentru a aborda aceste cauze. Insa lupta impotriva coruptiei este obstructionata de numeroase conceptii gresite, prejudecati si ambiguitati legate de principalele elemente ale unei strategii anticoruptie. Acest capitol contribuie la dezbatere prin analizarea cAtorva prejudecati si conceptii gresite, prin furnizarea unor dovezi gi rezultate obtinute in urma analizarii datelor referitoare la principalele cauze ale coruptiei si prin enumerarea unor principii pentru elaborarea strategiilor anticoruptie. Acest capitol isi propune s4 se concentreze asupra principalelor elemente care determina prezenta coruptiei intr-o tard, dincolo de “solutiite rapide" ~ institutio- nale sau de alta natura — care sunt ]a moda in prezent Lupta anticoruptie, la un moment de cotitura in primul rand, este important s privim problema coruptiei in perspectiva. Mai intdi trebuie si recunoastem succesul enorm de care s-a bucurat migcarea anticoruptie in ultimii ani, Recunoasterea faptului cA fenomenul coruptiei reprezintaé 0 problema este mult mai rAspAndita in prezent, in aceeasi msura in care este rispandita si implicarea societatii civile in multe tari, Comunitatea internationalStrategii anticorupjie 49 ~ si cteva tari in mod special - s-a aratat din ce in ce mai dispusa sa ia mAsuri. Organizatiile neguvernamentale interne gi internationale (precum Transparency International) au jucat un rol esential in informarea publicului si in implicarea societatii civile. Necesitatea de a aborda problema coruptiei intra acum intr-o noua etapa cruciala: elaborarea gi implementarea unor strategii gi actiuni concrete, menite si produca rezultate durabile. Acest lucru impune 0 analiza profunda gsi deschisé a cauzelor coruptiei, fara a cadea in plasa prejudecatilor neproductive. Aceste prejudecati pot fi agravate. de falsul interes al unor guverne corupte fata de adoptarea unor platforme anticoruptie atractive din punct de vedere politic, pentru a da impresia ca sunt implicate in rezolvarea acestei probleme. Printre cele mai raspandite prejudeciti se numara * Prejudecata legatd de oamenié de afaceri. A da vina pe oamenii de afaceri a devenit deja o scuza utild. Ea porneste de la teoriile legate de “stimulare” si “accelerare” (vezi urmatorul subcapitol), precum gi de la conceptia potrivit careia interesele de afaceri se solidarizeaza impotriva pedepsirii darii si luarii de mita in strainatate. Conform acestei teorii, sectoru) afacerilor beneficiaza de pe urma capacitatii de a ocoli reglementarile excesive (mita avand darul de a “stimula” procesul de dezvoltare). Potrivit unor pareri, mita are chiar un rol benefic pentru dezvoltare. Aceasta prejudecata functioneazd impotriva rationamentului actiunii colective de lupta impotriva coruptiei si deci impotriva actiunii concertate, care implica sectoru] de afaceri ca parte interesata. © Prejudecata aborddrii simptomelor. Abordarea simptomelor in locul identificarii cauzelor se bazeaza pe ideea ca solutia optima este, de exemplu, prinderea gi punerea dupa gratii a unui numar mare de persoane care nu respectd legea sau adoptarea unei noi legi anticoruptie. Abordarea unei probleme prin tratarea unilateral a simptomelor este plind de capcane, aga cum au constatat guvernele atunci cand au incercat s& combata inflatia prin instituirea controlului preturilor. * Prejudecata solutitlor rapide. Obtinerea unor rezultate concrete cat mai rapid este importanta pentru ca societatea civil s4-si pastreze avantul in lupta impotriva coruptici. in acelagi timp, interventiile care nu sunt suficient de bine gandite (superficiale) risca s& fie neproductive, aga cum o demonstreaza si citatul din Olowu. Donatorii gi politicienii interni pot fi incurajati sa adopte masuri rapide si vizibile, indiferent daca acestea au sau nu capacitatea de a produce rezultate importante gi de50 Combaterea Coruptiei durata. Sunt ei ins& capabili si abordeze aspectele esentiale ale fenomenului? Jar faptul c& publicul larg nu asociaza intotdeauna aceste aspecte cu fenomenul coruptiei nu face oare posibild aparitia unei prejudecati impotriva abordarii cauzelor mai putin vizibile, mai indirecte, si totugi extrem de importante, ale coruptici? Prejudecata “injectarii” cu resurse. Aga cum s-a intémplat in anii 1970, in cazul Corporatiilor Financiare pentru Dezvoltare, eforturile de controlare a coruptiei se pot confrunta cu un pericol asemanator: injectarea de resurse pentru initiativele insti- tutionale independente, precum organismele de supraveghere si aga mai departe, care poate avea efecte negative asupra procesului de schimbare profunda a mediului afectat de coruptie. Prejudecata rationamentelor incorecte. De multe ori apar concluzii gregite ca urmare a absentei unor rationamente corespunzatoare. Un bun exemplu este succesul atribuit organismelor de lupta impotriva coruptiei din Botswana, Singapore si alte cazuri luate in discutie, analizand structura acestor organisme, fara a lua in considerare impactul refor- melor fundamentale asupra cadrului general. Prejudecata retoricii, in zilele noastre se initiaza numeroase proclamatii, declaratii, apeluri, conferinte si comunicate impotriva coruptiei, Pentru a actiona, este necesara trecerea de la stadiul de informare la analizarea profunda, rationala a datelor disponibile si apoi la elaborarea si implementarea corespunzatoare a programelor. Faptul ca in ceea ce priveste coruptia datele sunt practic imposibil de obtinut este doar un mit. Prejudecata criteriilor mecanice de analizd. Recunoasterea faptului ca atat formele coruptiei, cat si cauzele acestui fenomen difera de la o tara la alta este esentiala pentru elaborarea unor programe adaptate la fiecare context in parte. Prejudecata “pomului de Craciun". in loc s& identifice principalele cauze ale coruptiei intr-o anumita tara si sA stabileasca prioritatile de rezolvare a acestor probleme, liderii guvernamentali propun adesea o gama prea vasta de reforme. Este 0 greseala sA consideram cA un program ideal este atat de bine conceput, de detaliat si complex incat s4 consemneze multe masuri si initiative, Prejudecata reformelor economice. Unii analisti sustin c& reformele economice accentueaza coruptia. Alfii spun cA aceste reforme reprezinta un instrument ineficient in combaterea coruptiei: pe lunga listé a masurilor recomandateStrategii anticorupfie 51 pentru combaterea coruptiei, reformele economice sunt adesea omise sau mentionate in plan secundar. Aceasta idee preconceputa este legata de prejudecata abordarii simptomelor si de prejudecata solutiilor rapide, elementul comun fiind ignorarea necesitatii de a analiza cauzele fundamentale. Opozitia fata de reformele economice a fost de multe ori accentuata de atentia insuficienta acordata rolului stimulentelor in infelege- rea gradului de raspandire a coruptiei si a posibilelor remedii. O abordare empirica a argumentelor “stimularii” gi “accelerarii” [Regele] va proteja dremurile comerciale de trimigii curtii, oficialii statului, hofi si graniceri ... [iar] vamegii vor plati pentru bunurile pierdute ... Asa cum este imposibil sé nu gusti mierea sau otrava dacd o gdsegti la indeménd, la fel este imposibil sé nu gusti macar un pic din bundstarea Regelui dacé ai de-a face cu avutiile tari. Extras din tratatul “Arthashastra" de Kautilya (ministrul regelui in India antica, aproximativ 300 iH. ~ 150 d.H) Citatul de mai sus demonstreaza existen{a coruptiei din cele mai vechi timpuri si atest faptul ca, pana gi la acea vreme, ea era privité ca un fenomen destructiv pentru dezvoltarea statului, impundnd masuri speciale. Consilierul regelui facea in mod deliberat aluzie la legitura dintre comertul neliberal, harfuirea birocratica la granita si coruptie gi era constient de faptul ci fenomenul coruptiei presupunea mai mult decdt Juarea gi da- rea de mita, referindu-se in mod explicit la furtul din veniturile publice. in vremurile noastre, exist o conceptie opusi, potrivit cdreia coruptia nu este independenta de dezvoltare, uneori contribuind chiar la incurajarea sa. Suporterii acestei teorii invelese notiunea de coruptie intr-un strat de ambiguitate. De exemplu, ei sugereaza ca definitia coruptiei variaz& in functie de cultura, sustindnd c& ceea ce este perceput drept coruptie in vest poate fi interpretat in mod diferit in t&rile cu economii aflate in dezvoltare (vezi césuta 2.1). De asemenea, revizionistii spun ca efectele coruptiei asupra cresterii economice sunt ambigue, bazandu-se pe faptul c4 o serie de aga-numi “tigri” asiatici au inregistrat pana de curand atat o crestere reala, cat si niveluri imalte de coruptie. In cele din urmé, se spune cd efectele yeformelor de piatd asupra coruptiei sunt ambigue.52 Combaterea Corupyiei Casufa 2.1 Este adevarat ca {arile sarace sunt corupte, iar cele bogate sunt “curate”, Rationamentele care sustin ca fenomenu! coruptici difera in functie de cultura fiecarei tari sunt discreditate (gi considerate paternaliste). Chiar si in mediile traditionaliste, normele culturale legate de oferirea cadourilor pot fi deosebite de gesturi care, in alt parte, ar putea fi considerate drept practici corupte. Ideea ci fenomenul coruptiei poate fi controlat numai intr-o tara puternic industrializata este, de asemenea, contrazisa. Desi ponderea coruptiei birocratice gi administrative este invers proportionala cu nivelul de dezvoltare al unei fari, exista diferente seminificative in ceea ce priveste nivelul coruptiei intre tari cu un nivel similar de dezvoltare. Nivelul de dezvoltare nu scuteste o tara de coruptie: in 1997, conform clasamentului Transparency International, Chile, Republica Ceha, Malaiezia, Polonia gi Africa de Sud erau la fel de “curate” ca tari industrializate precum Grecia gi Italia. Trebuie notat faptul ca acest indice se concentreaza asupra coruptiei administrative si birocratice. El nu ia in calcul coruptia politica (domeniu in care anumite tari industrializate nu stau prea bine) sau tendinta investitorilor din {arile industrializate de a da mita in strainatate. in general vorbind, cauzele coruptiei in tarile aflate in dezvoltare sunt ample si complexe. Studiile noastre arata ca institutiile (inclusiv statul de drept gi protectia drepturilor de proprietate), libertatile civile, modul de guvernare (inclusiv gradul de profesionalizare a societatii civile) gi politicile economice au o deosebitd importanta (vezi Kaufmann gi Sachs in cele ce urmeazai). Acest capitol accentueaza importanta intelegerii efectelor politicii economice asupra coruptiei, subliniind in acelasi timp faptul cd si alti factori pot sa joace un rol important. De altfel, factorii economici si noneconomici nu sunt independenti unii fata de altii. De exemplu, implementarea reformelor economice intareste adesea institutiile care promoveaz reforme juridice si institutionale. O tema centrala a teoriei “stimularii” este aceea ca mita poate fi un mijloc eficient de a evita reglementari complicate si sisteme juridice ineficiente. Acest rationament a inspirat modele academice sofisticate gi a legitimizat comportamentul companiilor private dispuse sa ofere mit in afaceri. La o analiza mai atenta, aceasta argumentatie are multe lacune. Ea ignoré uriase libertate de actiune de care se bucura multi politicieni gi birocrati, in special in companiile corupte,Strategii anticorupyie 53 in ceea ce priveste interpretarea reglementarilor contraproductive, Astfel, in loc sa stimuleze dinamica unei administratii rigide, coruptia devine motorul unor reglementari excesive i discretionare. Acesta este un mecanism care sti la baza coruptiei. O varianta economica sofisticaté a argumentului "stimulr este ideea cd mita permite functionarea cererii si a ofertei. Aceasta teorie susfine ca, in cadrul unei licitatii bazate pe concurenta pentru vn contract guvernamental de achizitii, va castiga cel care da mita cea mai mare ~ iar compania cu cele mai mici costuri igi va permite cea mai mare mit&. Teoretic aceasta demostratie este eleganta, dar gresita. In primul rand, concentrandu-se numai asupra mitei, argumentatia nu ia in considerare faptul ca coruptia reprezinta un furt din resursele publice, afectand astfel stabilitatea macroeconomic Mai mult, cei care iau mita au tendinta de a plasa aceste fonduri in conturi straine. Nigeria, de exemplu, a pierdut in acest mod miliarde de la buget in ultimele decenii. In al doilea rand, este gregit sa considerdm ca eficienta costurilor permite unei companii sa ofere cea mai mare mita, in schimb aceasta capacitate este adesea asociata cu 0 calitate inferioara. In Ucraina, 0 companie de constructii care a oferit 10 dolari pe metrul patrat pentru a acoperi cu tigla o cladire publicd importanta a fost imediat descalificata pentru ca indraznise sA ofere mai putin decat costul “minim” de 30 de dolari pe metrul patrat. Castigatorul contractului nu a fost in nici un caz compania cea mai eficienta! in al treilea rnd, politicienii supun licitatiei bazate itie un obiectiv pentru care se poate plati mita; ei prefera sd caute discret un partener deja cunoscut, care prezinta garantie. In al patrulea rand, teoria potrivit cAreia mita este un mecanism de echilibrare a cererii gi ofertei pierde din vedere faptul ca multe contracte publice nu trebuie alocate celui care da mai mult. Dimpotriva, scopul programelor de lupta impotriva saraciei este s& aloce resursele conform nevoilor beneficiarilor. In cele din urma, aceasta teorie presupune cA cei care dau mita obtin nigte bunuri pe care le platesc. Adesea, lucrurile nu stau aga, deoarece tranzactiile corupte nu sunt aplicate prin intermediul unui tribunal. Una dintre gcolile de ‘apologeti ai coruptiei” sustine cA mita poate spori eficienta reducdnd considerabil timpul necesar eliberArii de autorizatii si redactarii actelor necesare. Problema argumentului “accelerarii" este presupunerea cé ambele parti se vor limita la infelegerea initiala. In India, un functionar public care primise mit& nu a putut obtine mai repede aprobarea din cauza birocratiei necesare pentru elaborarea documentelor, dar s-a oferit in schimb s& incetineasca procesul de aprobare pentru companiile rivale.54 Combaterea Corupjiei Chiar gi in societatile in care s-au introdus multiple regle- mentari contraproductive in scopul obtinerii de mita trebuie sa existe un nucleu de legi si reglementari in slujba obiectivelor sociale productive. Orice societate are nevoie de coduri simple si transparente in domeniul constructiiior, de reguli pentru protectia mediului, de reglementari clare pentru asigurarea unui sistem banear solid si de reguli stricte in ceea ce priveste comercializarea materialelor nucleare. Argumentul “stimularii” este deosebit de periculos in acest context, deoarece mita va permite nerespectarea acestor reguli, afectand astfel societatea. De exemplu, taierea copacilor in padurea tropical poate fi rezultatul mituirii unor oficiali. Un alt factor care contribuie la fenomenul mitei este libertatea de actiune a politicienilor in limitarea accesului pe piata al potentialilor concurenti ai celui care plateste mit&. Asemenea scandaluri au avut loc in sectorul energetic din Rusia si Ucraina. Cazuri fara precedent de mita in scopul “stimularii” unei activitati contribuie la consolidarea unor gigantice structuri monopoliste. Practicile corupte specifice sistemelor financiare slab supravegheate au condus la crize macroeconomice in Albania, Bulgaria si, foarte recent, in tari din Asia de Est. Darea si luarea de mita implicd, de asemenea, costuri eco- nomice semnificative. Talentul este prost alocat, deoarece posturile cu potential pentru obtinerea de venituri din mitd atrag persoane care, in alte imprejurari, ar accepta recompense financiare mai modeste in posturi cu adevarat productive. Birocratii corupti iau decizii proaste din punct de vedere tehnic, favorizand proiectele complexe, costisitoare, care nu corespund standardelor si necesita mult capital, deoarece acestea faciliteaza obtinerea unor sume considerabile. Astfel, un contract important pentru aparare sau infrastructura ar putea avea prioritate in detrimentul constructiei a sute de gcoli si clinici de sanatate. Numeroasele proiecte "nepro- ductive", denumite "elefanti albi”, care ii imbogiaitese gi pe oficialii si furnizorii publici, sunt si mai d&undtoare pentru dezvoltare. Un exemplu elocvent este situatia celor patru incineratoare din Lagos, Nigeria, dintre care nici unul nu functioneaza corespunzator. in plus, antreprenorii si oficialii care se angajeaza in activitati corupte produc costuri enorme in ceea ce priveste timpul alocat si productivitatea. Negocierea intelegerilor si a platilor ilicite, asigurarea discretiei si protejarea impotriva riscului permanent ca semnaturile si autorizatiile necesare sa nu fie obtinute la timp sunt activitati care necesita timp, aga cum este gi frecventa necesitate de a renegocia o intelegere sau de a plati o sumé in plus unui alt birocrat. Toate aceste activitati sunt realizate pe seama companiilor productive gi a guvernelor.Strategii anticorupjie 65 Figura2.1 Raportul dintre timpul alocat de directorii de companiiin relafia cu birocrafii si frecvenfa fenomenului de mita ‘Timp petrecut cu biroerafii (%) 35 30 ° 3 20 15 10 0 Minim Frecventa fenomenulni de mit& Nota: Punctele reprezinta nivele medii pe ari, pe baza unui studiu realizat in 1996, care a analizat peste 600 de firme din 69 de {ari industrializate si in curs de dezvoltare. Aceste date nu au primit sancjiunea institutionald a unei anumite (ari sau a unui anumit indice. Sursa: Kaufmann gi Wei (urmeaza). Intr-adevar, in multe fari s-a ajuns la concluzia ca exista o legatura directa intre suma platita de directorii de firme gi timpul consumat in relatia cu oficialii publici. Un studiu realizat in 1996 asupra a peste 1500 de companii din 49 de tari industrializate gi in curs de dezvoltare a ardtat cé in Ucraina, de exemplu, patronii de companii care plitesc sume mari drept mita consuma cu 30% mai mult timp in relatia eu birocratii gi politicienii decat patronii care plitese sume mici. De asemenea, personalul acestor firme platitoare de sume mari presteazi 75 de sdptamani pe an de munca administrativa in relatia cu oficialii, in timp ce in cazul firmelor care platesc sume mici, aceasta perioada se reduce la 22 de sptamani pe an. Pe langa aceasta, datele puse la dispozitie la nivel international pentru peste 3600 de companii din 69 de tari indica faptul cA, in statele cu o mai mare raspandire a fenomenului mitei, companiile au tendinfa de a consuma 0 mai mare parte din timpul alocat activitatilor56 Combaterea Coruptie’ Figura 2.2 Raportul dintre costul capitahilui si frecventa fenomenului de mita Costul capitalului Maxim - ‘ r=0,75 Minim _— Minim —— » Maxim Frecventa fenomenului de mita Nota Punctele reprezinta nivele medii pe (ari, pe baza unui studiu realizat in 1996, care a analizat peste 1500 de firme din 48 de {ari industrializate g1 in curs de dezvoltare. Aceste date nu au primit sanctiunea institutionala a unei anumite fri sau a unui anumit indice. Surv, Global Competitiveness Survey, realizat de Forumul Econamic Mondial, 1996. de management in relatia cu birocratii (vezi figura 2.1). In plus, studiul realizat in 1996 indica faptul ca, in tarile unde fenomenul mitei este mai raspandit, companiile inregistreaz& costuri mai mari de capital gi investitii (vezi figura 2.2) Aceste date ofera detalii despre relatiile complexe dintre interventiile in scopul reglementarii, politica discretionara si dimensiunile gi costurile fenomenului mitei. Datele indica, de exemplu, cA in tarile unde interventia birocraticé in afaceri este puternicd, raspandirea practicilor corupte este, de asemenea, considerabila (vezi figura 2.3). Pe de ait parte, cu cat libertatea de actiune in stabilirea reglementarilor este mai mare, cu atat mituirea oficialilor este mai freeventa (vezi figura 2.4). Studiile realizate in t&ri din fosta Uniune Sovietic& arata ci numeroasele reglementari si taxe discretionare sunt asociate cu necesitatea de a plati sume mai mari ca mit& pentru a supravietui. Av4nd in vedere toate aceste aspecte, mita ca strategie nu reduce timpul alocat de firme activitatilor administrative, acesta find acaparat de politicienii gi birocratii locali, si nici costurile aferente investitiilor.Strategii anticorupyie 57 Figura 2.3. Raportul dintre fenomenul mitei si intervenfia statului in vederea reglementarii domeniului afacerilor Frecventa fenomenului de mita Maxim 720,58 Minim Minim Maxim Ponderea interventiei statului Nola: Punctele reprezinta nivele medii pe fari pentru 59 de (ari industrializate si in curs de dezvoltare in 1997. Aceste date nu au primit sanctiunea institutional a unei anumite fari sau a unui anumit indice. ‘Sursaz Global Competitiveness Survey, realizat de Forumul Economie Mondial, 1997. Dimpotriva, fenomenul mitei este determinat de libertatea de actiune birocratic in impunerea reglementarilor, tarifelor, licentelor si taxelor. Concluzia este, asadar, clar&: coruptia afecteazd negativ obiectivele de dezvoltare, oriunde in lume. Birocratii gi politicienii oportunisti care incearcA sA obfin’ maximum de profit, fara s& tind cont de implicatiile generale ale acestui lucru, sunt responsabili de efectele destructive ale coruptiei in tari din Africa, Asia gi fosta Uniune Sovieticd. Un sondaj recent referitor la inalti oficiali din sectorul public si la societatea civila, realizat in tari cu economii emergente, ofera informatii suplimentare in acest sens (vezi apendicele acestui capitol). Cei intervievati au spus ci fenomenul coruptiei in sectorul public reprezinta cel mai important obstaccl in calea dezvoltarii cu care se confrunta tara, indiferent de regiune. fn toate tarile, principalii exponenti politici au fost de parere ci, departe de a fi un stimulent pentru dezvoltare, fenomenul coruptiei este, de fapt, cal mai puternie obstacol in calea dezvoltarii. Studiile gi datele care demonstreaza efectele negative ale coruptiei sunt din ce in ce mai numeroase. Un studin recent a aritat58 Combaterea Corupfici Figura 2.4. Raportul dintre coruptie si sistemul discrefionar al birocrafilor in stabilirea reglementarilor Nivelul coruptiei la nivel de tara Maxim 0,76 Minim Minim tH _-_____ —______________. Maxim Ponderea modului discretionar de stabilire a reglementarilor Not: Punctele reprezints nivele medii pentru 48 de tari industrializate gi in curs de dezvoltare in 1997. Aceste date nu au primit sanctiunea institutionala a unei anumite tari sau a unui anumit indice. Sursa; Date despre coruptie furnizate de Transparency International; date referitoare ta stabilirea discretionara a reglementarilor furnizate de Global Competitiveness Survey, realizat de Forumul Economic Mondial. cA 0 tara corupta poate atinge un nivel cumulat al investitiilor cu 5 procente mai mic decat o tara in care fenomenul coruptiei este putin raspandit, iar cresterea produsului intern brut intr-o astfel de tara poate fi redusa cv 0,5% pe art (Mauro, 1996). De asemenea, exist date ce demonstreaza c& prezenta coruptiei incetineste investitiile straine directe; a investi intr-o tara corupta echivaleaza cu o taxa suplimentara de 20% asupra investitiei, comparativ cu o tara neafectata de fenomenul coruptiei. Relatia statistica dintre coruptie gi nivelul redus al investitiilor straine este valabila indiferent de regiune. Contrar parerii generale, nu exista o dovada a faptului cd investitorii straini sunt mai expusi Ja coruptie in térile din estul Asiei decat in alte tari din lume. De asemenea, aceste date contrazic afirmatia potrivit careia experienta statelor din estul Asiei demonstreaza ca fenomenul coruptiei nu afecteaza investitiile si cregterea economica. Aceasta teorie ignoraStrategii anticorupfie 59 faptul ca fenomenul coruptiei este doar unul din factorii care au consecinte negative asupra cresterii si dezvoltarii. Chiar si cele cAteva state din estul Asiei care au un nivel considerabil de coruptie au dezvoltat un stat de drept credibil, au pastrat in trecut 0 administrare macro-economica rezonabila si au impiedicat extinderea practicilor corupte asupra politicilor orientate cdtre export. In plus, desi au inregistrat in ultima vreme 0 crestere rapida, tarile asiatice in care coruptia si interesele disimulate s-au extins asupra procesului de luare a deciziilor sau, la un nivel mai general, au afectat integritatea sistemului financiar si balanta platior, au acum de platit un pref macroeconomic foarte ridicat. Apendice: Ce cred liderii din tarile in curs de dezvoltare despre coruptie? In 1996, autorul a intervievat 165 de lideri din sectorul public i privat din 63 de tri in curs de dezvoltare si foste {ari comuniste (Kaufmann, 1997). Aproape jumatate dintre cei intervievati au spus cd nivelul coruptiei a crescut in tara lor in ultimii 10 ani, in timp ce o treime au estimat ed acest nivel s-a mentinut, in linii mari, constant. Cei ches- tionati au spus cd fenomenul coruptiei este considerabi? mai raspandit in sectorul public decat in cel privat. La intrebarea referitoare la gravitatea efectelor coruptiei asupra dezvoltarii gi cresterii economice, cei intervievati au apreciat c& fenomenul coruptiei reprezint& principalul obstacol (vezi figura 2.5). In opinia persoanelor chestionate, coruptia si lipsa reformei economice se aflé intr-o stransé legatura. Cei intervievati au afirmat ca tara lor ar fi trebuit sd realizeze mai multe progrese in implementarea reformelor economice gi au dat vina pe interesele corupte pentru lipsa de actiune. in acelasi timp, ei considera cA reformele economice — in special diminuarea interventiei statului si liberalizarea, modernizarea sistemului bugetar si fiscal si privatizarea — pot avea un rol esential in reducerea nivelului de coruptie (vezi figura 2.6). Desi cei chestionati au subliniat cauzele interne ale coruptiei, multi dintre ei au mentionat tendinta investitorilor straini de a plati mit in tara lor ca pe o problema la fel de grav&. Cei mai multi dintre cei intervievafi au spus c&, in opinia lor, Organizatia pentru Cooperare Economica gi Dezvoltare ar trebui sa implementeze masuri anticoruptie indreptate impotriva celor care fac comer si investifii in stréinatate; de asemenea, cei chestionati considera ca institutiile internationale ar trebui sa trateze combaterea coruptiei ca pe o prioritate gi ca o preconditie pentru acordarea de asistenta financiara farilor lor.Combaterea Corupjiet C 60 (g61) wuBUHEY 2esmg quaponiod 18 jorjqnd sojrferoyo azeALid ayouny aayeo ap 271: ap vozep S opnjour nd jnaoiaas ul ertdnuod ‘Heard sop jualte [nyuoUesoduioo weunu EHH aud (nadjoas Ut eridaaCg ~e SdIPUL WwWouL NUN v nes We} ozUNUE foun v BeLOTININSU eoUnTfoURS JUL ne RU oFep BSW “exBI[OAzap ap sano ut Lie} ap £9 Ip Weatad 18 911qNd [NoI90s UIP OPI] Op GOT Twdionsed ne a4Ld e| “QEGT UI TeZ[EO4 NIPNIS tin ad ezeazeg as a[aTE -VION Heaatasazut ta ap yndaouad ayercAwaS op jnperg ead a1180,5 Aeiy qeIapoyy, ayesataioqu aouvesiod 2922, a rn puscnges uy wen aint 1eyalo0s jnapeo — arignd juoyas ur eydnsog uy ayeaataroqut oueosiog LI) . __ ERE 230290905 voc FiO pontiod eye aqesuy aquatoyeut 783s op LopuLidexqut 1S ajequoureweand mnyysuy aqignd jruopes wy erjdnzop gue) 1oun e aorurouosa H4a)$949 18 1aeITOAZAp Va[eo UT NV}S a1vd ajafOoR)sqo H1apy| saad uD ¢°z eMSLy61 Strategii anticorupfie (2661) BuEUMEY wsIng ‘sorpuy qlwnue tnun e nes 1B) opwuNuE foun e efeuOrINyNsUt eaUNHoueS WUE Ne nu dep aySDy “azEy]0Azap op S4Nd UI LIE} ap gg WIP JeaLId 1S ouqnd [naoioas UIP Lopyy ap EgT HeadtasoqUt 3805 ne EME [FupeO Ul ‘EET UL qezI[Ea4 MIPMAS UN ad a1eZEq UNS eTEp aISEDW -PI0N argnd jrioysas 353890 uy arid s09 aamqeys opt aydnsos nuqued -gruawaysaa syn sopomoesde sousesp aqgnd vaccum — mymyang, [mowop uy axeyenzidns qmyjoues — Ruopas 1S eruouNDe —ajuar Tesy sonrusowsp Joparyjays — ep auzauy Joun = ULJopees Temeiaqy «= -edsve «= MASS Jolie NsUI TEesud roteyur SsoTe —HKyNsUT varoydy —PasayasQ earenuMUQ varmses BLL] -—«RoTEAOTOIG BaTeIN[sOy vaJeOMpey —wULIJY—-gOUN waxeaID, 0 ig r | | | | a " | | PEREE > | peer ‘a|talo terato0s jnspeo uy stenamaaqul suzosieg (J — - oor fequas0ag rardnuos easayequioo ut ayue}odumy reuy ajo juNs ausazUT aPMINJos eo BIOpysuOD a1¥d 19Ja9 MfkWa0Ig g'Z EMBL62 Combaterea Corupfiei Referinte Kaufmann, Daniel. 1997. “Corruption: The facts” Politicd externa 107 (varahs 114-31 Kaufmann, Daniel si Jeffrey Sachs. Urmeaza sa apard. “Determinants of corruption” Kaufmann, Daniel si Shang-Jin Wei, Urmeaza sa apara. Speed the Wheels of Commerce?” Mauro, Paolo. 1996 “The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure.” Document de lucru FMI WP/96/98. Fondul Monetar International, Washington, DC Olowu, Dele. 1993. “Government Corruption and Africa's Democratization Efforts.” Coruptie si Reforma 7(3): 227-36 "Does Grease Money3 Experienta din Hong Kong, China, in combaterea coruptiei de B.E.D. de Speville Cand Hong Kong, China, si-a lansat strategia de lupta impotriva coruptiei la inceputul anilor 1970, multi sceptici au spus cd diminuarea coruptiei este un lucru imposibil. in ultimele dowd decenii, s-au inregistrat, totusi, desta} de multe succese, care au dovedit ca scepticii se inselasera. Experienta din Hong Kong, China, ofera cdteva exemple deosebit de utile pentru tarile care lupta impotriva coruptiei. Succesul unei revolutii discrete Hong Kong, China, a infiintat Comisia Independenta impotriva Coruptiei (ICAC) in 1974. De atunci, Hong Kong, China, a realizat 0 revolutie discreta — 0 revolutie care a schimbat mentalitati si a avut rezultate exceptionale. Dar nu a fost ugor, Comunitatea din Hong Kong a inteles pe parcurs ci munca sustinuta, iscusinta in afaceri si asumarea riscurilor au contribuit la atingerea nivelului de trai actual; de asemenea, oamenii si-au dat seama cA acest proces nu ar fi dat roade daca flagelul coruptiei nu ar fi fost starpit. SA ne gandim cat de mult a progresat Hong Kong, China, in ultimele doua decenii. in primul rand, la nivelul serviciului public, coruptia a fost eliminata aproape in totalitate. La mijlocul anilor 1970, peste 80% din rapoartele despre coruptie ale ICAC erau legate de sectorul public; in 1994, mai putin de jumatate dintre aceste rapoarte (sub 1800) se refereau la acest fenomen. in 1974, 45% dintre rapoarte erau legate de politie; in 1994, aceasta cifra scdzuse la 8%. Aceste scideri considerabile au fost dublate de o schimbare a perceptiei64 Combaterea Corupyiei publicului asupra coruptiei in randurile guvernului. La primul sondaj asupra coruptiei realizat in 1977, 38% dintre cei chestionati consi- derau ca fenomenul coruptiei este raspandit in majoritatea departamentelor guvernamentale, in timp ce in 1994 procentajul a scazut la 7,8. in al doilea rand, atitudinea publicului fata de coruptie s-a schimbat considerabil, marea majoritate considerand c4 ea reprezint& un fenomen negativ si destructiv. in cadrul sondajului din 1994, doar 2,9% dintre cei intervievati au spus ca ar tolera coruptia, iar 63% au declarat cé ar raporta un caz de coruptie daca s-ar confrunta cu o asemenea situatie. In plus, oamenii sunt mai dispusi sA raporteze deschis cazurile de coruptie: in 1974, doar o treime din cei care raportau asemenea cazuri erau dispusi s4-gi dezvaluie identitatea, in timp ce in 1994 ponderea lor a erescut Ja peste doua treimi. in al treilea rand, sectorul privat (sau comercial) nu este doar constient de pericolele coruptiei, ci este chiar pregatit pentru a lua masuri impotriva acestui fenomen. Numérul organizatiilor din sectorul privat care au apelat la ICAC pentru a-si imbunatati sistemul de organizare in vederea combaterii coruptiei a crescut constant. Mai mult, in 1994, 78% dintre cei intervievati au fost de acord asupra faptului cA angajatii ar trebui s& cearé permisiunea angajatorilor pentru a accepta anumite avantaje legate de munca lor, in timp ce, in 1977, 46% dintre cei chestionati considerau cd acceptarea acestor beneficii reprezinta o practiced normala in afaceri. Este clar c&, in prezent, oamenii au o idee mult mai exacta decat in trecut in legatura cu fenomenul coruptiei in sectorul privat. In mai 1994, ICAC a lansat 0 Campanie de Promovare a Eticii in Afaceri. Dup& doar 18 luni, peste 1200 de companii listate public sau mari companii private si asociatii comerciale au adoptat coduri interne de conduita, iar alte 670 se pregiteau sA facd acest lucru. Acesta a reprezentat un pas uriag pentru ICAC, avand in vedere faptul c4, la inceputurile Comisiei, una dintre principalele camere de comert a facut apel la guvern pentru a impiedica interventia ICAC in mediul de afaceri. Cum a fost posibil ca Hong Kong, China, sa realizeze aceste schimbari in numai dowd decenii? Cum a reusit ICAC sa atraga sprijinul comunitatii? Ce a determinat publicul sa devin un partener activ in lupta impotriva coruptiei?Experienja din Hong Kong, China, in combaterea corupfiei 65 Factorii care asigura succesul Recunoasterea problemei si angajamentul de a o rezolua Prima componenta a unei strategii anticoruptie eficiente este recunoasterea gravitatii problemei de catre guvernanti, precum gi a faptului ca ea poate fi rezolvata pe termen mediu sau lung. Aceasta recunoastere trebuie sa fie dublata de un sprijin considerabil din partea structurilor superioare gi de furnizarea resurselor adecvate pentru a aborda problema coruptiei. Initiativa de infiintare a ICAC a venit direct din partea guvernatorului din Hong Kong, China. Prin crearea unei agentii independente, dedicata exclusiv luptei impotriva coruptiei, separata de orice forta politica si protejata de orice interventie a politicului, guvernul a obtinut credibilitatea de care avea nevoie in lupta sa impotriva practiciior corupte. Furnizand resursele necesare pentru combaterea coruptiei, guvernul a asigurat durabilitatea beneficiilor pe termen lung generate de masurile anticoruptie. Lucrurile nu stau la fel in alte (ari, unde campaniile anticoruptie pe termen scurt, initiate de politicieni oportunisti, au slabe ganse de succes. Campaniile anticoruptie superficiale, lipsite de sinceritate creeaza in randul populatiei o stare de tristete, dezamagire gi cinism. O agentie anticoruptie fard pata De asemenea, publicul trebuie sa aiba siguranta ci lupta anticoruptie se afl in mainile unei agentii in care se poate avea incredere deplina. Organizatia care igi asuma aceasta responsabilitate importanta trebuie 8 fie ireprosabila. in cazul ICAC, personalul trebuie sd aiba integritatea nestirbita, fra a mai pune la socotealé hotararea si angajamentul de a lupta impotriva practicilor corupte. Criteriile de selectie sunt foarte stricte si sunt recrutate doar persoane cu calificari excelente. Dupa ce au fost angajate, aceste persoane trebuie si respecte un cod de disciplin& foarte strict si sunt supuse controalelor anticoruptie de cdtre un grup de monitorizare interna. Angajatii ICAC sunt bine platiti. Acest lucru se datoreazd nu atat bunastarii din Hong Kong, cat perceptiei publice referitoare la faptul cA un functionar public prost platit — si cu atat mai mult un functionar care lupta impotriva coruptiei — este mai vulnerabil fafa de mita decat unul foarte bine remunerat.66 Combaterea Corupfiei O strategie pe termen lung bine pusd la punct Cea de-a treia cheie a succesului este formularea si implementarea unei strategii anticoruptie pe termen lung, bine articulat&. Lupta nu poate fi cAstigata prin simpla pedepsire a coruptilor si printr-o imbunatatire a mecanismului birocratic; sunt necesare schimbari fundamentale la nivelul atitudinii publicului Strategia din Hong Kong a inclus o abordare integrata cu trei componente: anchetare, prevenire $i educatie — un atac pe trei fronturi. Primul presupune 0 activitate bazata pe reactie; Departamentul Operational al ICAC ancheteaza cazurile de coruptie in urma reclamatiilor primite. Pe cel de-al doilea front, Departamentul de Prevenire a Coruptiei lupta pentru eliminarea oportunitatilor de aparitie a coruptiei sistemice Ja nivelul guvernului si in cadrul organizatiilor din sectorul privat. Pe cel de-al treilea front, Departamentul pentru Relatii Comunitare are misiunea de a educa publicul in legatura cu efectele destructive ale , precum si de a-si asigura sprijinul activ al cetatenilor. Departamentul pentru Relatii Comunitare, avand in com- ponenta aproximativ 200 de ofiteri, a fost creat pe baza ideii c& numai o schimbare in atitudinea publicului fata de coruptie poate genera efecte de durata in lupta cu acest flagel. In linii mari, sarcina acestui departament este sA asigure sprijinul gi increderea publicului in ICAC, explicdnd legile anticoruptie, educand tanara generatie in gcoli si incurajand comunitatea s& ia masuri de prevenire a coruptiei gi sd raporteze orice situatie de acest gen. Pentru a atrage sprijinul publicului, departamentul imparte comunitatea in grupuri si dezvolta programe speciale de implicare in functie de nevoile fiecdrui grup. Aceasta strategie bazata pe implicarea comunitatii consolideaza inerederea in eficienta si integritatea ICAC. De asemenea, acest lucru presupune faptul c& cetétenii devin o fort in lupta impotriva coruptiei, implicandu-se prin actiuni sustinute pentru a ridica standardele morale ale societatii si a imbundtati sistemele de administrare a afacerilor, in scopul prevenirii coruptiei. Una dintre realizarile programului a fost aceea c& oamenii de afaceri $i publicul in general au inteles ca a plati pe ascuns un comision reprezinta o lipsa de fair-play si implica costuri suplimentare, un nivel redus al profi- tabilitatii i conduce la contaminarea unei piete libere. O activitate eficienta de anchetare si sanctionare incurajeaza comunitatea s4 raporteze actele de coruptie, sa sprijine Departamentul pentru Relatii Comunitare in educarea publicului referitor la pericolele coruptiei si s asiste Departamentul de Prevenire a Coruptiei in efortul de a incuraja sectorul public si cel privat sé-si reevalueze sistemeleExperienfa din Hong Kong, China, in combaterea corupyici 67 de organizare. Ca urmare, sistemele care beneficiazd de protectie impotriva coruptiei, faciliteazi, dac& sunt functionale, detectarea gi sanctionarea coruptiei. Cele trei departamente ale ICAC sunt interdependente. Pentru un maxim de eficienta, fiecare departament depinde de performantele celorlalte douad. Agadar, buna functionare a intregului depinde de buna functionare a fiecdrei parti. Atenfie acordatd tuturor sesizarilor Un al patrulea factor major in lupta impotriva coruptiei este legat tot de cel mai mare avantaj de care se poate bucura o institutie anticoruptie, gi anume increderea publicd. Pentru a consolida increderea oamenilor gi a-i incuraja si raporteze cazurile care li se par suspecte, o agentie anticoruptie trebuie sé-i facd pe oameni sa aiba incredere in faptul ca orice reclamatie pertinenta, indiferent cat de marunta, va fi luata in considerare, iar cazul raportat va fi investigat. Acesta este un principiu de baza al ICAC si este tradus in practica. O persoana care are incredere in faptul ca oficialii ICAC acorda atenfie reclamatiei sale va raporta probabil si alte incidente, unele poate chiar mai serioase. Opinia publica apreciaza acest aspect al filozofiei ICAC, fapt ilustrat de cresterea considerabila a numérului rapoartelor asupra unor cazuri investigabile primite de ICAC din momentul in care a inceput s& functioneze. Aceste rapoarte — cele care contin suficiente informatii pentru ca investigatia s& poata incepe ~ sunt, de obicei, cele redactate de persoane dispuse sa-si dezvaluie identitatea. Ponderea acestor rapoarte a crescut de la 33% in 1974 la 71% in 1994. De asemenea, rapoartele includ reclamatii referitoare si la alte probleme, nu doar la coruptie. Peste jumatate dintre rapoartele trimise cdtre ICAC incepand cu 1974 nu au avut nici o legatura cu coruptia, ceea ce indicA faptul c& opinia publica are incredere in comisie, vazuta ca un receptacol al nemultumirilor generale legate de diverse departamente guvernamentale. ICAC incearca s& ajute publicul chiar si in aceste probleme, redirectionand reclamatiile catre departamentele competente si anuntand publicul despre acest lucru. Confidentialitate Cel de-al cincilea factor important pentru a avea succes in combaterea coruptiei este asigurarea unei depline confidentialitati in privinta celor care raporteaza acte de coruptie. Dezvaluirea actelor de coruptie68 Combaterea Corupjiei presupune, de obicei, mult curaj. Cei care se adreseazd ICAC au pretentia de a beneficia de confidentialitate maxima gsi nu sunt dezamagiti. Comisia ia foarte in serios protectia surselor sale. Sistemul de calculatoare si baza de date interna sunt strict monitorizate, astfel ineat numai ofiterii care trebuie neaparat sa fie informati au acces la date legate de persoanele care au inaintat un raport. Dosarele sunt permanent triate si clasate, pentru a inlatura informatiile care nu mai sunt de actualitate. In cele din urma, legea din Hong Kong, China, interzice dezvaluirea identitatii informatorilor ICAC. Crearea conditiilor corespunzatoare ICAC a reusit datorité unei combinatii de elemente care, impreuna, au creat cadrul necesar luptei impotriva coruptiei. Cel mai important lucru a fost independenta ICAC gi sistemele care reprezinta o garantie pentru exterior. Guvernatorul din Hong Kong, China, numeste comisarul ICAC si pe adjunctul acestuia; comisarul raporteaza direct guvernatorului si numegte restul personalului. Aceste prevederi impiedicd in mod eficient interventia altor agentii sau a altor persoane in investigatiile desfasurate de ICAC asupra posibilelor cazuri de coruptie in interiorul politiei. Comisia trebuie si negocieze cu guvernul in legatura cu fondurile alocate si, pentru a simplifica procedurile birocratice, personalului ICAC i se aplica in general aceleagi conditii de angajare ca in cadrul serviciului civil. Cu exceptia acestor aspecte, ICAC se bucura de o deplina independenta operationala. Cu toate acestea, desi independenta operationalé este esentiala pentru a castiga si pastra increderea publicului, aceasti independenta nu trebuie sa fie nelimitata. Astfel, se impune intrebarea “Quis custodiet ipsos custodes?” sau “Cine ii supravegheazi pe supraveghetori?” Pentru a reduce la minim posibilitatea abuzului de putere, ICAC este supusa unui sistem strict de controale si bilanturi. Activitatea Comisiei este coordonata de patru comitete consultative, ai cdror membri provin din toate sectoarele comunitatii si sunt numiti de guvernator. Un al cincilea comitet, care include membri ai Executivului si ai Consiliilor Legislative, analizeaza reclamatiile primite impotriva ICAC. Fiecare dintre aceste comitete este prezidat nu de comisarul ICAC, ci de un membru al comitetului, avand drept obiectiv imbunatitirea gradului de independenta a sistemului de supervizare. O alta conditie importanta este existenta unui cadru legislativ puternic, care si permita ICAC sa abordeze problema coruptiei.Experienfa din Hong Kong, China, in combaterea corupfiei 69 Comisarul este autorizat sa-i impiedice pe suspecti si dispuna de proprietatile lor, sa obtina ordine judecatoresti pentru a le interzice sa paraseascé Hong Kong, China, sa le cerceteze conturile bancare gi cutiile de valori, sa le ceara detalii referitoare la situatia financiara gi sa le perchezitioneze domiciliile. Daca in timpul investigatiilor sunt descope- rite gi alte nereguli legate de coruptie, ICAC este imputernicita sa le cerceteze gi pe acestea, pentru a scoate la iveala implicatiile coruptiei. Una dintre cele mai puternice arme legislative este folosita atunci cand un functionar public poseda proprietati inexplicabile sau are un nivel-de trai care depaseste posibilitatile oferite de salariul siu. Dac& functionarul public respectiv nu poate oferi explicatii satisfacdtoare, el se va face vinovat de coruptie. Aceasta masura a fost deosebit de eficienté in Hong Kong, China, pentru cultivarea unor functionari publici corecti. Coruptia, un fenomen in continua schimbare Progresele uriase inregistrate in ultimele dou decenii in domeniul tehnologiei informatiei si al sistemelor de comunicafii au creat conditii pentru un tip de coruptie mai sofisticat, in special in ceea ce priveste frauda comerciala si alte infractiuni care transcend granitele unei tari. Cei care comit asemenea infractiuni au devenit mult mai atenti si mai iscusifi la stergerea urmelor, Devine din ce in ce in mai evident ca singura modalitate de rezolvare a acestei probleme este colaborarea dintre agentiile anticoruptie din diverse tari si regiuni, cu sprijinul organizatiilor internationale. in Hong Kong, China, coruptia masiva din sectorul public, cu care s-a confruntat societatea in anii 1960 si la inceputul anilor 1970 a devenit o problema a trecutului, dar coruptia din sectorul privat este un fenomen mult mai sofisticat si complex, necesitand resurse importante. Succesul obtinut de Hong Kong, China, in acest domeniu nu poate avea rezultate durabile daca investigatiile se limiteaza la problemele interne — ele trebuie, de fapt, extinse, pentru a include relatii de cooperare cu tarile vecine si cu alfi parteneri. China trebuie implieata in acest proces; in 1997, suveranitatea asupra Hong Kongului i-a revenit Chinei, in momentul in care fosta colonie britanica a devenit 0 Regiune Administrativa Special a Republicii Populare China. Hong Kong, China, va avea drept constitutie Legea Fundamentala, care garanteaza existenta ICAC si dupa 1997, ca organizatie independenta. Prin eforturile sale neobosite de lupta impotriva coruptiei, ICAC va continua s& joace un rol important in70 Combaterea Corupfiei cadrul Regiunii Administrative Speciale, pentru a asigura stabilitatea si prosperitatea societatii in Hong Kong, China. De asemenea, se va intari colaborarea dintre ICAC gi autoritatile chineze de lupta impotriva coruptiei. De altfel, este in interesul regiunii Hong Kong ca lupta impotriva coruptiei in Guangdong, ca gi in celelalte regiuni ale Chinei, s& dea rezultate, avand in vedere apropierea economica si culturala a acestora. Concluzii Fiecare tard sau regiune isi are propria istorie i cultura, propriul sau sistem politic si propriul set de valori si fiecare se afla intr-un anumit stadiu de dezvoltare economica gi sociala. Este posibil ca o solutie anticoruptie aplicata intr-o tard s nu functioneze in alta. insa, uneori, experienta legata de o problema generala poate oferi solutii aplicabile gi in alte locuri. Existé doua adevaruri universale legate de abordarea coruptiei. In primul rand, coruptia, indiferent cum am defini-o, nu poate fi eradicata in nici o societate. Ea va rezista, deoarece este motivata de doua aspecte esentiale ale naturii umane: necesitatea si lacomia. Cu toate acestea, ea poate fi redusa $i mentinuta la un anumit nivel, pentru a nu afecta societatea in profunzime. in al doilea rand, coruptia nu poate fi combatuta decat daca populatia in general vede ca liderii sunt cu adevdrat dispugi si lupte impotriva coruptiei, cA oficialii de la cele mai inalte nivele dau dovada de integritate si de moralitate si ca dezvoltarea economica este gi in beneficiul categoriilor inferioare ale societatii. Pentru a trage o concluzie, putem spune ca necesitatea activitatilor corupte intr-o societate poate fi inléturata. Cu ajutorul comunitatii, [comia poate fi atacata gi tinuta sub control. Ins trebuie sa tinem minte cA acele campanii anticoruptie ambitioase, care isi propun sa rezolve problemele peste noapte, vor avea doar rezultate temporare, superficiale. Adevaratul succes se obtine numai printr-o strategie complex, pe termen lung, printr-o tacticd pe termen scurt flexibila si printr-o profund schimbare a atitudinii comunitatii.4 Experienta statului Singapore in combaterea coruptiei de Tan Ah Leak in octombrie 1951, o banda de hofi din Singapore a deturnat un transport de peste 800 de kilograme de opiu, in valoare de aproximativ 400.000 de dolari. Printre hefi se numarau gi trei ofiteri de politie. in urma anchetei conduse de Biroul Anticoruptie al Departamentului de Criminalisticd, s-a dovedit ca o serie de ofiteri din egaloanele superioare ale polifiei erau implicafi nu doar in deturnarea transportului, ci gi in importul de opiu. La incheierea anchetei, un singur Jucrator din cadrul politiei a fost demis, iar un altul a fost obligat sa se pensioneze. Guvernul colonial, nemultumit de anchetii, a decis crearea unei echipe speciale care s se ocupe de aceasta problema. Dupé ce aceasta echipa special si-a incheiat investigatia, in septembrie 1952, guvernul a decis ca ea sA inlocuiasc& Biroul Anticoruptie, in calitate de organizatie independenta care sd gestioneze cazurile de coruptie in Singapore. Astfel a luat fiinf& Biroul de Investigare a Practicilor Corupte (CPIB). O mostenire dificila In 1959, cand Singapore a obtinut autonomia, coruptia era larg raspandita in toate sectoarele serviciului public. Coruptia sistematica era intalnita mai ales printre oficialii insarcinafi cu aplicarea legii; plata serviciilor prestate era o necesitate, iar stimularea oficialilor era un obicei general. La crearea acestei situatii au contribuit multe probleme. in primul rand, legile de prevenire a coruptiei erau slabe. Cei care incdleau legea nu erau sanctionati prin confiscarea proprietatii, iar ofiterii CPIB nu aveau prerogative corespunzatoare pentru a-gi indeplini72 Combaterea Corupfiei misiunea. In al doilea rand, dovezile erau dificil de obtinut, dat fiind faptul c nu existau legi anticoruptie eficiente si cA multi oficiali publici erau deseori implicati in acte de coruptie. In al treilea rand, oamenii in general nu beneficiau de un nivel superior de educatie. Multi dintre ei erau lucratori imigranti, obisnuiti sa fie prost tratati de c&tre functionarii publici. Aflandu-se intr-o pozitie inferioara fata de autoritati, acestia nu indrazneau sa se planga de teama consecintelor. Ei nu-si cunosteau drepturile, iar mita reprezenta singura modalitate prin care stiau sa-si rezolve problemele. in al patrulea rand, functionarii publici erau mult mai prost platiti decat angajatii din sectorul privat, ceea ce le afecta considerabil integritatea. Multi functionari publici au acumulat datorii ca urmare a stilului de viata luxos, iar unii dintre ei au recurs la coruptie pentru a o scoate la capat. In cele din urma, ofiterii CPIB erau recrutati din randul fortei de politie pentru detagari pe perioade scurte, nefiind deci pregatiti psihologie pentru a se dedica total luptei impotriva coruptiei, mai ales daca erau implicati si colegi din politie. Asadar, aceste detagAri nu faceau decat sd perturbe activitatea CPIB; inainte ca investigatiile sa se incheie, cei mai multi ofiteri erau deja alocati pentru o noua misiune Pasi catre abordarea coruptiei Dupa castigarea autonomiei, noii lideri politici s-au grabit sA se ofere ca modele pentru oficialii publici. Ei au renuntat la orice legaturi financiare si comerciale, au dat dovadA de etic& la locul de munca venind mai devreme la serviciu si efectuand mai multe activitati care necesitau meticulozitate decat subordonatii lor, nu au facut calatorii inutile pe banii publici, nu au comis nici un alt fel de abuz si au adoptat © politica a tolerantei zero fata de corupti. Astfel, prin exemplul personal, ei au creat un climat de onestitate si integritate. Primele madsuri legislative Noii lideri politici au recurs si la masuri legislative pentru a se asigura ca legea anticoruptie (Actul pentru Prevenirea Coruptiei) este adecvata si ofera suficiente modalitati de pedepsire a coruptilor. Legea a fost amendata in 1960, pentru a acorda mai multe prerogative ofiterilor CPIB si pentru a impune sanctiuni mai severe pentru coruptie. De atunci, legea a fost permanent revizuita pentru a asigura sanctionarea celor care comit abateri.Experienfa statului Singapore in combaterea corupfiei 73 De exemplu, tribunalul putea decide ca o persoana gasita vinovata de luare de mita s plateascd o suma echivalenta. In afara de prerogativele de anchetare, ofiterilor CPIB li s-au conferit si alte prerogative. Conform legii, procurorul general putea, printre altele, sd ceara departamentului de calculare a impozitului pe venit informatii in leg&tura cu cei investigati de CPIB. Comitetul Consultativ Anticoruptie in 1973, la recomandarea prim ministrului in legatura cu eficientizarea luptei impotriva coruptiei in sectorul public, a fost infiintat un Comitet Consultativ Anticoruptie (ACAC). Prezidat de seful serviciului civil, avand secretariate permanente gi fiind aledtuit din membri ai consiliilor statutare, ACAC avea rolul unui organism de consultare. Rolul ACAC era acela de a stabili norme pentru diverse departamente guvernamentale si organisme statutare a cAror activitate era legata de coruptie, de a sé asigura ca se iau masuri ferme si constante impotriva coruptilor si corupatorilor, de a monitoriza prin GPIB masurile luate impotriva cazurilor de coruptie de cAtre sefii departamentelor gi ai organismelor statutare si de a accelera, la nivel de departament sau tribunal, procedurile indreptate impotriva oficialilor publici corupti sau a corupatorilor, ori de cate ori se inregistrau intarzieri. Actul impotriva Coruptiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989 Convingerea ca practicile corupte se pedepsese a fost in continuare intarité prin adoptarea Actului impotriva Coruptiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989. Acest act a imputernicit instantele judecatoresti sa confiste resursele financiare ale unei persoane acuzate de coruptie si care nu poate sa justifice resursele respective. De asemenea, era posibilA confiscarea beneficiilor obtinute prin practici corupte daca o persoana anchetata pardsea localitatea, dacé murea inainte de demararea procedurilor sau inainte de a i se stabili pedeapsa sau daca, la sase luni de Ja inceperea investigatiilor, persoana respectiva nu putea fi gasité sau nu putea fi supusd procedurilor de extradare. Masuri administrative Pe langa actiunile legislative, au fost luate masuri administrative pentru a reduce gansele ca oficialii publici sA se implice in acte de coruptie si74 Combaterea Corupfiei pentru a eficientiza activitatea CPIB. Printre aceste masuri s-au numérat: jnlocuirea ofiterilor de politie detagati cu anchetatori civili permanenti; © Imputernicirea CPIB sa actioneze liber, fara a se teme sau a favoriza pe cineva, indiferent de statutul sau social, apar- tenenta politica, ras sau religie; . ¢ {nl&turarea ocaziilor de a apela la practici corupte in cadrul procedurilor de lucru guvernamentale; Condensarea procedurilor administrative complicate; Reevaluarea periodic a salariilor functionarilor publici pentru ca acestea s& fie adecvate si si fie comparabile cu cele din sectorul privat; e La semnarea contractelor, contractantilor guvernamentali li se reamintea c& incercarea de a mitui oficialii publici care administreaza contractele poate conduce la pierderea contractului (in contract exista o clauza referitoare la acest lucru). De asemenea, manualele de instructiuni pentru activitatile guvernamentale (sectiunea L, manual 2) stabilesc restrictii clare menite si impiedice implicarea functionarilor publici in acte de coruptie. De exemplu, functionarii publici nu pot s& imprumute bani sau sa se oblige financiar in orice alt mod fat de persoane cu care au legaturi oficiale. Functionarii publici nu pot avea datorii sau alte obligatii financiare care si depaseasca salariul pe trei luni. Ei nu au voie s4 utilizeze informatii oficiale pentru a obtine castiguri personale si sunt obligati si-si declare averile la numirea in functie si anual dupa aceea. In plus, functionarii publici nu au voie sa se angajeze in activitati comerciale sau de afaceri sau s& accepte o alta slujb& cu jumatate de norma fara a obtine o aprobare in acest sens, nu pot beneficia de servicii din partea publicului si nu au voie sa accepte actiuni intr-o companie fara aprobarea secretariatelor permanente ale serviciului public si de finante. O altA masura preventiva cere ca ofiterii CPIB s8 aiba discutii freevente cu functionarii publici — in special cu cei din agentiile de implementare — in legatura cu pericolele coruptiei. Functionarii publici sunt sfatuiti cum sa evite implicarea in acte de coruptie si sunt informati in legaturd cu Actul de Prevenire a Coruptiei prin includerea prevederilor necesare in manualele de instructiuni pentru activitatile guvernamentale.Experienta statului Singapore in combaterea corupfiei 75 Sprijin constitutional Constitutia din Singapore ofera, la randul sau, parghii pentru asigurarea integritatii in cadrul serviciului public. Presedintele Republicii Singapore, care numeste directorul CPIB la recomandarea Cabinetului sau a unui ministru care actioneaza in numele acestuia, poate, in cazul in care nu este de acord cu recomandarea, sa refuze sau sa revoce numirea directorului. La randul sau, directorul poate, cu consimtamantul presedintelui, sa solicite investigatii pe marginea unor informatii, acuzatii sau reclamatii legate de o anumita persoana, chiar daca prim-ministrul refuzd s4-si dea acordul. Actiuni impotriva oficialilor publici corupti Exist dovd moduri de a aborda problema oficialilor corupti. Ei pot fi judecati de o instanta judecdtoreascé daca exista suficiente dovezi care sé permita acest lucru sau sunt cercetati la nivel departamental. SANCTIONAREA IN INSTANTA. in Singapore, atat cel care da, cat gi cel care primeste mita se face vinovat de coruptie si este susceptibil de a fi sanctionat. Orice persoana care savargeste acte de coruptie poate fi amendata cu pana la 100,000 de dolari, poate primi pani la cinci ani de inchisoare sau ambele. Daca actul de coruptie este legat de un contract guvernamental sau implica un membru al Parlamentului sau al unui organism public, pedeapsa poate ajunge si Ja gapte ani de inchisoare. In afar&é de amendé gi inchisoare, persoana vinovata de coruptie trebuie sii returneze suma pe care a acceptat-o drept miti. In plus, aga cum am aritat mai devreme, Actul impotriva Coruptiei (Confiscarea Beneliciilor) 1989 stipuleaza faptul c& tribunalul poate confisca orice resurse financiare si proprietati aflate in posesia unei persoane gi pentru care aceasta nu poate prezenta justificari. Pe langii aceasta, functionarii publici care sunt gasiti vinovati de coruptie igi vor pierde slujba gi, daca este cazul, pensia, precum si alte avantaje. De asemenea, ei nu vor mai avea dreptul de a fi numiti intr-o functie publica. “A LA NIVEL DE DEPARTAMENT. Funcetionarii publici care se fac vinovati de coruptie la nivel de departament pot primi, in functie de gravitatea actului comis, urmatoarele sanctiuni: demiterea din functie, retrogradarea, suspendarea sau amanarea m salariu, 0 amenda sau 0 mustrare.76 Combaterea Corupyiei Succesul CPIB in combaterea coruptiei in prezent, misiunea Biroului de Investigare a Practicilor Corupte include si prevenirea coruptiei, pe langd misiunea sa initiala de anchetare. in cadrul activitatilor de prevenire, CPIB analizeaza procedurile administrative si operationale ale departamentelor expuse coruptiei si recomanda masuri care s& reducd numarul ocaziilor de a recurge la practici corupte. CPIB are, de asemenea, rolul de a se asigu- ra cA persoancle compromise nu sunt numite in functii importante. Biroul a cagtigat increderea si sprijinul publicului in lupta impotriva coruptiei. In general, CPIB este considerat o agentie eficienta, puternic angajata in combaterea coruptiei. Succesul siu se datoreaza cAtorva elemente. Unul dintre acestea este climatul cultural din Singapore, care se opune serios coruptiei. Un al doilea este faptul cd functionarii publici sunt bine platiti, ceea ce diminueaza considerabil disponibilitatea acestora de a se angaja in practici corupte. in al treilea rand, agentiile externe sprijina activitatea CPIB prin masuri administrative, inclusiv proceduri disciplinare asigurate de Comisia pentru Serviciul Public, printr-o supraveghere atenta a cheltuielilor guvernamentale prin intermediul Departamentului de Control Financiar si al Comitetului pentru Conturi Publice al Parlamen- tului, precum gi prin controlul cheltuielilor publice, prin intermediul Ministerului de Finante. De asemenea, societatea sofisticata si foarte bine educata, care nu mai este obedienta fata de autoritati, este dispusa s raporteze comportamentele corupte fard teama de repercusiuni. Publicul priveste CPIB ca pe 0 organizatie eficienta si credibila, c&reia este pregatit si-i ofere sprijinul. De altfel, birourile CPIB se afla la indemana celor care doresc sa ofere informatii sau s& reclame cazuri de coruptie. Rapoartele sunt procesate rapid, iar cei acuzati sunt adusi in fata justitiei. Deoarece biroul prim-ministrului supravegheaza direct CPIB, aceasta institutie are libertatea de a ancheta chiar si persoane foarte importante. Astfel, CPIB gi-a sporit credibilitatea formuland acuzatii de coruptie la cel mai inalt nivel: ¢ Wee Toon Boon, ministru de stat, a fost anchetat in 1975 pentru c& a acceptat mita de la un investitor. El a fost condamnat la patru ani gi gase luni de inchisoare, perioada care a fost redusa, in urma recursului, la un an gi sase luni. © Phey Yew Kok, parlamentar gi lider de sindicat, a fost anchetat in 1979 gi judecat pentru abuz de incredere gi alte acuzatii. A iegit pe cautiune, iar in prezent se ascunde de justitie.Experienja statului Singapore in combaterea coruppiei 77 * The Cheang Wan, ministru, a fost anchetat in 1986 pentru c& a primit mita de la doi investitori, S-a sinucis inainte de a fi judecat, * Glen Jeyasingam, consilier juridic de stat gi director al Departamentului de Afaceri Comerciale, a fost anchetat in 1991 gi judecat pentru coruptie si ingelatorie. A fost amendat si condamnat !a inchisoare. * Yeo Seng Teck, director executiv al Consiliului pentru Dez- voltarea Comertului, Singapore, a fost anchetat in 1993 si acuzat de coruptie, ingelatorie si fals, A fost condamnat la patru ani de inchisoare. * Choy Hon Tim, director executiv adjunct al Consiliului pentru Utilitati Publice (PUB), a fost anchetat in 1995 si acuzat pentru luare de mita de la contractanti (PUB). A fost condamnat la 14 ani de inchisoare Rolul agentiilor externe in combaterea coruptiei Responsabilitatea luptei impotriva coruptiei nu fi revine numai CPIB. Desi acest birou a fost insarcinat cu anchetarea cazurilor de coruptie, rAspunderea pentru prevenirea coruptiei este in primul rand a departamentelor speciale din cadrul guvernului. Un secretar ministerial permanent trebuie sa se asigure ca fiecare departament subordonat are un comitet care se ocupa de masurile anticoruptie. Manualul de instructiuni pentru activitatile guvernamentale descrie responsabilitatile suplimentare ale secretarului, care trebuie sA se asigure cA se iau masurile corespunzatoare pentru prevenirea practicilor corupte. Printre aceste masuri se numara: imbunatatirea metodelor de lucru gi a procedurilor, pentru a evita intarzierile in eliberarea aprobarilor, licentelor si a altor documente, eficientizarea modului de supraveghere, crearea unui sistem de control al ofiterilor inferiori cu putere de decizie, pentru ca acestia sA nu abuzeze de prerogativele lor, acordarea unei perioade suficiente de timp supervizorilor, pentru ca acegtia sa poata controla activitatea personalului, incurajarea ofiterilor superiori sé efectueze controale neanuntate gi de rutina, verificarea supervizorilor si a personalului administrativ, pentru a vedea daca acestia iau in serios activitatea de control gi raportare, rotarea personalului pentru a evita ca un anumit individ sau grup sa ramana mult timp in aceeasi unitate operationala si aducerea la zi a masurilor de prevenire a practicilor corupte o data la 3-5 ani.78 Combaterea Corupfici Concluzii in prezent, sectorul public din Singapore are reputatia de a fi unul dintre cele mai eficiente si mai putin "poluate” din lume. Coruptia sistematica este rar intalnita, iar la nivelul serviciului civil acest fenomen este putin raspandit si se limiteaza la functionarii de rang inferior. Trecerea de la un serviciu public puternic afectat de coruptie la sistemul actual, in care coruptia este aproape absenta, se datoreaza unui complex de factori: angajamentul liderilor politici gi civili in combaterea coruptiei, legi anticoruptie adecvate, care prevad sanctiuni suficient de serioase pentru a descuraja practicile corupte, © agentie eficienta pentru anchetarea coruptilor, indiferent de statutul social, orientarea politica, rasa sau religia acestora gi, in cele din urma, sprijinul publicului, precum gi al oficialilor publici de cu functii inalte.