2 octombrie 2019

CURS 1

 administrația publică are ca mijloace de acțiune actul administrativ și contractul

administrativ
 resursele administrației publice sunt bunurile ( proprietatea publică)
 administrația activă: subiectele, cine este administrația publică ,ce face ea și care sunt
resursele
 raportul juridic administrativ se naște între un organ administrativ și un particular
 acțiunile administrației publice se îndreaptă asupra particularului ( soi de subiect
pasiv) și uneori fiindcă actele acestea sunt acte de putere , puterea adesea generează
abuz (exces de putere)
 atunci în acest raport juridic administrativ particularului trebuie sa îi fie recunoscut un
mijloc de reacțiune, de apărare împotriva activității administrației publice. Astfel el se
poate adresa instanței de contencios administrativ

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

 contenciosul administrativ este o formă de control

 administrația publică înfăptuiește o anumită activitate, iar această activitate ca să nu
genereze abuzuri trebuie sa fie controlată -> activitatea de control
 activitatea de control (controlul) poate fi:
• administrativ (realizat de administrație) care poate fi :
a) intern: control realizat de un funcționar public superior asupra
funcționarilor aflați în subordinea sa, dar în cadrul aceluiași organ
administrativ; exemplu : instituția prefectului
b) extern: un alt organ administrativ din afară vine și controlează
acest control extern poate fi general sau specializat
• jurisdicțional sau judiciar (realizat de instanță)

Controlul sau activitatea de control e de 2 feluri. O să vedeți că sunt mai multe

categorii și așa mai departe. Adică ne întrebăm cine poate efectua acest control. Și
atunci o să avem:
- În primul rând, un tip de control făcut de administrația publică asupra
administrației publice adică ea însăși verifică- atunci o să vorbim de control
administrativ. Asta este, ați văzut, ați auzit. Și dacă vă uitați la televizor nu știu care
 organ adminstrativ este stresat că vine altcineva în control, da, e un control
administrativ, vine altcineva din administrație.
- Celălalt tip de control, este cel efectuat nu de administrație ci de instanța, și
atunci o să îi spunem controlul jurisdicțional sau judiciar.
Instanța controlează administrația publică.
Câteva cuvinte despre controlul administrativ pentru că ăsta este chiar contenciosul
administrativ și o să vorbim în continuare. La noi în țară controlul administrativ este de două
feluri: control intern și control extern. Distincția este foarte simplă, adică dacă ne gândim la
un organ adminstrativ, instituția prefectului. Cum arată instituția prefectului pe o organigramă,
ca structură. Păi ea este condusă de prefect, imediat în subordinea lui este subprefectul. După
care avem o gramadă de servicii: secretarul prefecturii, serviciul silvic, serviciul contencios
ș.a. Adică o structură de funcționari publici.

Ce înseamnă un control intern? Înseamnă un control făcut de un funcționar superior făcut față
de un organ din subordine dar din cadrul aceluiași organ administrativ. Adică se muta aia
dintr-un birou în altul și verifică activitatea. Ce înseamnă un control extern? Control extern
înseamnă că vine un alt organ administrativ din afară. Și controlul ăsta extern la rândul său
este de 2 feluri și anume control general și control specializat. Ce înseamnă general? Aici
vorbim despre specificul controlului. Înseamnă că îți verifică toată activitatea sub orice
aspect. Specializat înseamnă că verifică numai un aspect din activitate. Adică, exemplu: vine
Curtea de Conturi, îți verifică filtrele dacă poluezi mediul? Poate să facă asta? Dar cine poate?
Garda de mediu. Curtea de Conturi poate verifică cheltuirea banului public. Garda Forestieră
ce verifică? Tăierea rațională și, bineînțeles, dacă ai tăiat mai mulți copaci sau așa mai
departe, vine și te sancționează. Toate astea ce tipuri de control sunt? Specializate, bineînțeles.
Controlul general înseamnă că există un organ administrativ care practic, îți poate verifica
orice fel de acțiune. Aici la controlul specializat, astea sunt: Curtea de Conturi și diverse
gărzi: Garda Forestieră, Garda de Mediu, a fost și Garda Financiară, dar s-a transformat în
Agenția Națională Antifraudă Fiscală verifică finanțele, sunt tot felul de organisme care
verifică cheltuirea fondurilor europene ș.a.

Controlul general, mergem mai departe, se împarte și el în 2. Pe ăsta l-am făcut deja la
începutul anului I, și anume controlul ierarhic și controlul de tutelă. Ultimul a rămas al
prefectului, dar a fost al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pe care l-a abrogat, dar
poate intră iar în vigoare. Dacă revenim la acest organ administrativ, ce înseamnă control
ierarhic? Controlul efectuat de organul ierarhic superior. Și dacă vorbim de autoritatea numită
instituția prefectului,cine face controlul ierarhic? Guvernul României. Dacă vorbim de control
de tutelă, aici nu există, ele de principiu se exclud. Adică, ori organul administrativ face parte
din sistemul deconcentrat, atunci avem control ierarhic, ori face parte din sistemul
descentralizat și atunci avem control de tutelă. La rândul lor și ele sunt de mai multe feluri,
adică, în funcție de obiect, asupra cui poate fi exercitat acest control? Controlul mai puțin
agresiv, asupra actelor, controlul mai agresiv, asupra persoanelor, și la fel în cazul controlului
de tutelă. Exemple: controlul ierarhic asupra actelor, dacă vorbim de controlul prefectului. În
ce constă controlul ierarhic asupra actelor? Pot fi revocate de către Guvern. Cine ne spune
asta? Legea Guvernului. Problema controlului ăsta ierarhic la Guvern, știți ce scrie Codul
administrativ? Art.26(2) C. admin, în exercitarea controlului prevăzut la alin. 1(n.r. ierarhic):
Guvernul poate solicita revocarea actelor administrative. Ce întelegeți de aici? Le poate
revoca sau nu, dacă zice ”le poate solicita”? Adică cui să îi solicite? Prefectului. Și dacă
Prefectul spune ”nu vreau”, la revedere. Așa spune textul. Apoi ne mai spune că actele
administrative nelegale, netemeinice sau inoportune. Nimeni nu știe să ne spună care e
diferența între inoportun și netemeinic. Probabil că nu există. El spune și puterea Guvernului
asupra miniștrilor, și asupra prefecților. E o inepție să spui că poți să îl revoci pe ăla când vrei,
ca persoană, dar actele lui nu poți. Nu are nicio noimă prevederea. Ăsta este controlul ierarhic
asupra actelor.

Ce înseamnă controlul ierarhic asupra persoanelor? V-am explicat, este forma mai grava a
controlului. Sigur că dacă persoana numită într-o funcție emite un act ilegal, imediat organul
ierarhic superior poate acționa și să i-l revoce, dar dacă persoana respectivă emite încă unul,
și-ncă unul, și-ncă unul la nesfârșit, probabil organul ierarhic superior se plictisește, și atunci
s-ar putea să exercite forma mai gravă, și fiindcă ești precar în funcție, exercită forma mai
agresivă asupra persoanei, adică poate să o sancționeze sau îl poate revoca din funcție.
Controlul de tutelă, poate fi exercitat asupra, în general, a unui organ care nu este în
subordinea autorității tutelare, deci vorbim de autoritate descentralizată. La noi, el se exercită
chiar de către prefect asupra actelor administrației publice locale. Știți în ce constă asta, acest
control? Poate ataca în contencios administrativ actele pe care le consideră revocabile. Prin
urmare, această tutelă asupra actelor, în sistemul nostru de drept, este un tip de control mixt,
în sensul că el este declanșat administrativ, adică dacă prefectul nu atacă, rămâne valabil, dar
este soluționat jurisdicțional. De aia în acest loc, cele 2 se întrepătrund. Acest tip este mixt:
adică administrativ prin modul de declanșare și jurisdicțional, adică justiția anulează actul și
nu prefectul. Ce înseamnă tutela asupra persoanelor? La tutelă înseamnă că nu exista
subordine, adică nu prefectul i-a numit pe primar și așa mai departe. Un anumit primar tot
emite acte ilegale, contra interesului comunei din care face parte. Prefectul le tot atacă, dar a
obosit. Au obosit și cetățenii de atâtea ilegalități. Și atunci ce se întâmplă? Se poate declanșa
acest tip de control de tutelă asupra persoanei, dar și asta e reglementat expres în codul
administrativ, dar și în legea administrației publice locale, în sensul că ce? Ce poate face
prefectul, respectiv Guvernul? Că împreună exercită acest control. Păi, primarul, consiliile ș.a
cum au ajuns să ocupe funcțiile astea de aleși locali? Prin vot, prin alegeri locale. Ei își pot
pierde funcția cu foarte puține excepții, dacă nu sunt condamnați sau decedați, potrivit unui
principiu al paralelismului, adică ar trebui, ca să își piardă funcția să ajungă iarăși la vot. Și
atunci, ce fac ăștia 2? Nu pot să voteze prefectul și Guvernul, deci organizează referendum.
Există procedura aia, sesizezi prefectul, prefectul adună toată documentația din care rezultă
necesitatea organizării referendumului, o trimite Guvernului și Guvernul stabilește data
alegerilor. În asta constă controlul de tutelă asupra persoanelor în sistemul nostru. Cam asta
este tipologia controlului administrativ.
O să trecem mai departe să vorbim despre controlul jurisdicțional, adică despre contenciosul
administrativ. Și o să începem cu definiția.

În primul rând, contenciosus în limba latină înseamnă certăreț, bătăios, contenciosul

administrativ este un litigiu, o ceartă, dacă vreți, între cine și cine? Vedeți, definiția
contenciosului administrativ este foarte simplă, se poate construi, nu trebuie să o învățați pe
de rost. Contenciosul ca instituție este o totalitate de litigii, contenciosul ca un caz particular,
putem spune că e un litigiu. Oricum ar fi, că e totalitatea litigiilor sau că e un litigiu, care e
specificul? În sensul că: ați văzut că părțile unui litigiu sunt cel care pretinde ceva, care se
numește reclamant și cel care e chemat în judecată, care se numește pârât.

Dacă știți atât despre un litigiu, spunem așa: contenciosul administrativ este totalitatea
litigiilor care un principiu, o să vedeți că există excepții, s-au născut între un reclamant care
cheamă în judecată o autoritate administrativă sau publică în calitate de pârât, litigiu care are
ca obiect, adică litigiile astea nu pot să fie la fel. Dacă, de pildă, un particular cheamă în
judecată un organ administrativ să își mute gardul mai încolo, este un litigiu de contencios
administrativ? Nu, este un litigiu civil. Chiar dacă accidental, este implicată o autoritate
publică. Aici, litigiul este născut dintr-un raport juridic adminsitrativ și atunci, ca principiu, se
pune în discuție legalitatea unui act administrativ sau a unui contract administrativ sau a unui
refuz de a soluționa o cerere. Ăsta este contenciosul. O persoană este nemulțumită, se
consideră vătămată printr-un act/ contract/ refuz și se adresează justiției. O să vedeți că există
situații în care lucrurile se inversează sau sunt puțin mai ciudate. Ceea ce urmează, sunt niște
clasificări ale contenciosului.

Sunt 3 clasificări: ca să facem o clasificare riguroasă trebuie să stabilim un criteriu. Prima

clasificare este legată de interesul aparat de reclamant. Adică întrebarea este: De ce
formulează reclamantul acțiune în contenciosul administrativ? Care e interesul lui de a
acționa? Avem 2 tipuri complet opuse de contencios. Prima situație este aceea în care
reclamantul își apară un interes al său personal. O să îi spunem contencios subiectiv. Deci
interesul este personal său propriu al reclamantului. El spune ” am atacat actul ăsta în
contencios pentru că mă vatămă pe mine.” ”Am atacat autorizația de construire a vecinului
pentru că i s-a permis să își facă un geam de 10 mp fix pe limita de proprietate și se uită la
mine în gradină sau la mine în apartament ș.a. Mă vatămă pentru că mi-a luat lumina solară.
Mă vatămă pentru că ceea ce s-a construit este un crematoriu de animale și o să miroase, și o
să sune și o să mă sufoc acolo.” Adică sunt eu vătămat prin actul respectiv, ăsta este
contenciosul subiectiv.
Al doilea tip de contencios, este contenciosul opus, care se numește obiectiv și în care
reclamantul apără exclusiv un interes public sau starea generală de legalitate. Adică pe el actul
nu îl vatămă deloc, dar se adresează instanței pentru că actul este ilegal și pentru că poate.
Exemplu: art. 1 (1) LCA: contenciosul nostru standard, adică ăsta, este contencios subiectiv,
pentru că ne spune așa: orice persoana care se consideră vătămată printr-un act se poate adresa
instanței. Deci ca să poți obține anularea, trebuie întâi să justifici vătămarea. Contenciosul
obiectiv, cel mai cunoscut este, controlul de tutelă, acțiunea prefectului pe care nu trebuie să o
justifici. În contencios îl găsim la art. 1(8) LCA, dar îl găsim în mod evident și în Constituție.
Prefectul când a atacat actul, nu trebuie să justifice nicio vătămare, îl atacă pentru că are
această prerogativă.

-organelor administrative le este mai ușor să anuleze un act administrativ.

Ex:unui prefect îi este mai ușor să anuleze un act administrativ decât unui particular,
deoarece într-un contencios obiectiv,pentru anularea actului el trebuie să facă dovada unui
singur lucru,faptul că actul este ilegal,în timp ce particularul trebuie să dovedească și
vătămarea personală ,pe lângă ilegalitatea actului(dacă, de exemplu, se încalcă prevederile
Codului civil și este permisă construirea unei proprietăți care are geam la doar 40 cm de
geamul casei mele,eu trebuie să demonstrez că acel act ilegal mi-a afectat personal dreptul la
viață privată).

-Tipuri de contencios-

-în funcție de tipul de contencios,instanța poate să facă sau să dispună anumite lucruri.

1.contenciosul în interpretare- instanța sesizată prin asemenea tip de contencios poate

interpreta un act administrativ,Art 7(6)LCA –abrogat in 2018-puteau interpreta clauzele
contractelor administrative,dar acel act nu poate fi anulat și nici nu se pot cere
despăgubiri,doar se interpretează clauzele neclare ale contractului.

2.contenciosul în aprecierea legalității- Art. 4 LCA,presupune faptul că instanța stabilește

dacă un act este valabil\legal sau nu,dar nu îl anulează și de asemenea nu se pot cere
despăgubiri,dar dacă un act este apreciat ca nelegal acest act va fi scos dintr-un proces,este
ignorat,dar în rest produce efecte (de exemplu,dacă A primește autorizare să construiască pe
terenul lui B ,iar B face acțiunea în revendicare la instanța civilă ,pentru demolare trebuie
dovedită reaua-credință,în aceste condiții A nu este de rea-credință ,dar dacă se constată
nelegalitatea se judecă ca și cum acea autorizație nu ar exista).

-contenciosul în anulare-acel tip de contencios în care reclamantul nu poate cere instanței

decât anularea actului.

Care credeți că a fost soluția?

Soluția a fost – acțiunea s-a respins ca inadmisibilă! Sigur că prefectul a avut bune intenții,
dar prerogativa asta n-o avea; pentru că dacă vă uitați în Constituție: art. 123 alin. (5)
respectiv art. 1 (8)  ce poate face prefectul? ,,poate ataca actele administrației publice locale
dacă le consideră ilegale.” adică pentru a putea declanșa contenciosul său de tutelă, prefectul
trebuie să aibă un act și aici NU era. Prefectul întotdeauna când va ataca ceva în contencios
(cu foarte puține excepții) așa va suna petitul lui: Să anulați “cutare” act! Ei, aici nu există act,
există o tăcere. Contenciosul ăsta este contenciosul în carență.

Dacă contenciosul în anulare urmarește cenzura (anularea unui act adm.) , contenciosul în
carență urmarește obligarea unei autorități publice la soluționarea unei cereri. Adică în prima
ipoteză avem un act ilegal care trebuie desființat, în a doua ipoteză n-avem niciun act, deși ar
fi trebuit să avem unul.

Aici avem prefectul, art. 123 alin. (5) Constituție și în legea contenciosului găsți textul) – ăsta
este contenciosul în anulare, contenciosul în carență îl găsim la Avocatul Poporului – art. 1
alin. (3) din legea contenciosului administrativ, cu precizarea că contenciosul Avocatului
Poporului este unul în anulare și în carență. (amândouă împreună) : textul spune ,,dacă
apreciază că ilegalitatea actului sau refuzului” deci Av. Poporului poate cenzura și acte și
refuzuri, deci e mai larg ca al prefectului (în anumite situații).

Al patrulea tip de contencios este contenciosul în daune (despăgubiri) : ce poate solicita

reclamantul și ce poate să-i dea instanța  exclusiv despăgubiri. Unde întâlnim așa ceva cel
mai frecvent? La exproprieri și rechiziții.

Imaginați-vă că pe undeva se face o autostradă (nu contestăm traseul autostrăzii – e unul bun)
numai că eu știu că mi-am cumpărat terenul cu 30 euro/mp și autoritatea îmi spune că l-a
evaluat și îmi dă 0.5 euro/mp. (să nu vă imaginați că asta o spun din imaginație; asta e
realitatea – de fapt realitatea e alta: la atât s-a evaluat, dar nu îi dă nici atât pentru că nu sunt
bani la buget) ... în aceste ipoteze nu ai cum să ataci niciun act administrativ pentru că din
ipoteza îl consideri legal , în aceste situații ceea ce solicită reclamantul sunt daune (să i se dea
despăgubiri). La fel în materia rechizițiilor, nu contești utilitatea publică a actului de preluare
forțată a unor bunuri dar nu îți dă despăgubiri sau îți dă despăgubiri mult prea diminuate 
acest tip de contencios este în daune.

Contenciosul pentru exces de putere – acesta e contenciosul clasic. Art 1 alin. (1) din LCA.
El constă în însumarea prerogativelor de la 3 a și b + 4. Contenciosul acesta este mult mai
agresiv. Ce poate să facă instanța? Să anuleze actul, să oblige autoritatea să soluționeze
cererea și să dea și daune reclamantului  este un contencios extrem de larg DAR nu e cel
mai larg, adică ce se poate mai mult?

Ce prerogativă nu are autoritatea? Contenciosul de plină jurisdicție. Ceea ce lipsește este

acea prerogativă de substituire, adică uitați-vă la contenciosul în carență – ce face instanța?
Obligă autoritatea să dea un act. Adică nu dă ea o hotărâre care să înlocuiască actul! (și e logic
de ce nu poate face așa) gândiți-vă că lui X i se refuză eliberarea unui pașaport. Cum ar fi să
te adresezi instanței și să-i spui ,,să-mi dați o hotărâre jud. care să țină loc de pașaport”. Ei,
de ce nu-ți dă instanța așa ceva? Ce ați face cu o asemenea hotărâre? Imaginați-vă că
aterizați la Tel Aviv și le arătați la aeroport că aveți o hotărâre judecătorească care ține loc
de pașaport. Ce-o să spună ăia din vamă? Te îmbarcă imediat și te trimit înapoi! Numai
autoritatea competentă îți poate da așa ceva (pașaport) de aceea instanța se limitează doar la a
obliga autoritatea să îți emită un act. N-ai cum să te înscrii la un master cu o hot jud în loc de
diploma de licență.

Contenciosul de plină jurisdicție presupune ca în loc de această carență, instanța , prin

propria hotărâre, îți recunoaște și satisface dreptul. Adică poate da o hot. Jud. care să țină loc
de act administrativ. Unde găsim așa ceva? Găsim în materie contravențională. Mai găsim
în materia funcției publice. Exemplu: te amendează poliția și recunoști că ai săvârșit fapta. Și
vrei să platești amenda, ce faci? Iei procesul verbal te duci la primărie, îl arăți : asta-i
amenda și vreau să plătesc. Adică pui în executare de bunăvoie actul administrativ

A doua ipoteză: nu recunoști actul și îl ataci. Și instanța îți admite plângerea, dar numai în
parte și nu-l anulează, și spune- amenda asta e prea mare, nu trebuia să i se dea amenda
maxima, trebuia să i se dea amenda minimă; și atunci o reduce de la 2000 de lei la 1000 de
lei. Intrebarea este: cu ce act te duci să plătești amenda? Răspunsul este cu hot. jud. (care
spune: modifică și stabilește că amenda este atât, NU atât.)

Dacă în materie contravențională am fi avut contencios pentru exces de putere cum ar fi

trebuit să sune acea hotărâre? Că anulează procesul verbal și obligă polițistul să emită un altul
cu amenda de 1000 de lei, nu 2000 de lei, și apoi să te duci la ăla să iei procesul verbal și apoi
să te duci să plătești amenda.

La fel la funcționarii publici: dacă un funcționar este dat afară și actul este anulat de către
instanță, instanța o să dispună reintegrarea lui în funcție, nu o să spună ”obligă autoritatea să-l
reprimească în funcție” – așa-i formula și în codul administrativ .

Pe lângă acestea mai există și contencios atipic (nu se potrivesc) – texte de lege speciale. De
pildă consilierii sunt validați în funcție de către instanța judecătorească. Hotărârea aia de
validare sau de invalidare care transează în sens larg un raport juridic administrativ, unde o
încadrăm? Nicăieri! Aia e o prerogativă specială, nu apreciază nici legalitatea unui act, nu
anulează, ci poate suna doar în două feluri: validează/invalidează pe X în funcție.  nu se
potrivește nicăieri. Acestea sunt cele două mari categorii/clasificări.

Mai este o a treia pe care v-o spun foarte scurt: după modul de organizare al instanței,
adică avem așa, e vorba de sistemul de contencios. După sistemul în care s-a format, avem un
sistem de tip francez, de tip american și un sistem de tip german. Să vedem prin ce se
deosebesc.
Sistemul francez este al judecătorului administrativ, adică dacă vă uitați în Franța există un
tip de instanță generală (tribunalele, curțile de apel și înaltă curte de casație și justiție) și există
un alt rând de instanțe administrative complet separate: ei au tribunal administrativ, curte
administrativă de apel, și consiliu de stat. (adică sunt instanțe diferite cu sedii diferite).

Vă dau un exemplu: dacă ajungeți la Paris și vreți să vedeți un litigiu de contencios degeaba
căutați la tribunal sau la curte sau la curtea de casatie pentru că n-o să găsiți. (acolo sunt
numai litigii civile, comerciale, penale) – trebuie să mergeți în alte locații, la alte instanțe
(instanțele administrative).

Sistemul american este complet opus, judecătorul este judecător ordinar/obișnuit adică dacă
mergeți în Statele Unite – nu dacă vă uitați la tv la seriale – o să vedeți că și ei au litigii
neimportante, adică au 20 de litigii într-o zi. Dacă mergeți la o instanță din SUA unul și
același judecător are amestecate civile ,penale, de contencios pe aceeași listă. Sigur că dacă
sunt litigii foarte importante o să intre doar pe acela. Adică la polul opus în SUA unul și
același judecător judecă toate felurile de litigii.

În sistemul german există o separație partială, adică avem într-adevăr același tip de instanță
dar în fiecare instanța există o secție de contencios administrativ cu judecători care au facut o
oarecare specializare în acest sens.

În România, sistemul este ca cel german. Adică noi la tribunal și la curțile de apel și la ICCJ,
n-avem instanțe separate, dar avem secția de contencios administrativ și fiscal, la fiecare, cu
săli separate cu judecători separați și așa mai departe.

Ultima observație: trebuie să știți că sistemul francez este atât de divizat încât se divizează de
când ai terminat liceul , în sensul că dacă vrei să te faci judecător de contecios, nu poți deveni
doar cu facultatea de drept, acolo e nevoie de altă facultate care se numește Școala Națională
de Administrație.