MODULUL I

ORGANIZAREA FINANŢELOR PUBLICE

CAPITOLUL 1

CONŢINUTUL ECONOMIC, FUNCŢIILE ŞI ROLUL FINANŢELOR

PUBLICE

1.1. Conceptul de finanţe publice

Existenţa şi dezvoltarea finanţelor publice este indisolubil legată de apariţia şi

dezvoltarea statului şi de utilizarea banilor şi a formelor valorice în repartizarea produsului
intern brut (sau venitului naţional)
În toate orânduirile social-economice (orânduirile de stat), finanţele s-au manifestat ca
relaţii sociale, de natură economică, apărute în procesul repartiţiei produsului social, în strânsă
legătură cu îndeplinirea funcţiilor asumate de stat în evoluţia sa istorică.
Această formă de manifestare ca relaţii sociale, are un caracter obiectiv care decurge din
faptul că la nivelul unei societăţi se disting, în linii generale, două mari categorii de nevoi ale
membrilor societăţii, respectiv:
a) nevoi individuale, care sunt satisfăcute, prin aşa numitele bunuri private, şi
b) nevoi colective, care sunt satisfăcute prin aşa numitele bunuri publice. Se poate
distinge şi o combinaţie a primelor două categorii, care se constituie într-o categorie specială
de nevoi, care sunt satisfăcute în mod selectiv, pe baza unor criterii de eligibilitate ale
beneficiarilor, prin bunuri numite cvasipublice/sau cvasiprivate.
Astfel, satisfacerea nevoilor membrilor societăţii se realizează prin intermediul
bunurilor publice, bunurilor private sau al bunurilor cvasipublice, în diferite proporţii.
Între cele două mari categorii de bunuri, există deosebiri importante, după cum urmează:
bunurile private presupun un consum individual al persoanelor din societate, în timp ce
bunurile publice presupun un consum indivizibil (colectiv), acestea aducând foloase
tuturor membrilor societăţii;
consumul de bunuri private este de tip concurenţial, în timp ce consumul de bunuri
publice este de tip neconcurenţial;
accesul la bunurile private este condiţionat de plata unei sume de bani, în timp ce accesul
la bunurile publice este gratuit, respectiv nu este condiţionat de o astfel de plată;
bunurile private sunt procurate prin mecanismul pieţei, iar bunurile publice sunt
asigurate de autorităţile publice;
oferta bunurilor private antrenează costuri individuale de producţie, în timp ce oferta
bunurilor publice antrenează cheltuieli publice.
Într-o economie de piaţă, cum este şi cea a României, regula generală o constituie
existenţa bunurilor private care se asigură contra-cost prin mecanismul pieţei concurenţiale.
Bunurile publice se asigură de autorităţile publice acolo unde sectorul privat nu este interesat
să asigure acele bunuri, datorită aşa-numitului eşec al pieţei imperfecte (de exemplu, producerea
acestora nu aduce profit; nu se pot stabili exact beneficiarii pentru a le solicita preţul datorat;
existenţa monopolurilor naturale; etc.)
Asigurarea bunurilor publice, prin antrenarea de cheltuieli publice, presupune finanţarea
acestora din resurse financiare pe care autorităţile publice le procură, sub formă de impozite,
taxe sau contribuţii, cu titlu obligatoriu, de la persoanele fizice şi juridice din societate.
Colectarea de resurse financiare şi efectuarea de cheltuieli publice se constituie în
fonduri financiare publice.
 În procesul procurării şi repartizării acestor resurse financiare pe destinaţii, potrivit
obiectivelor şi sarcinilor asumate de stat (prin partidul sau coaliţia de partide aflate la
conducerea ţării a căror Program de guvernare a fost legiferat în mod democratic) la un moment
dat, apar anumite relaţii sau raporturi sociale.
Aceste relaţii sunt de natură economică şi exprimă repartizarea unei părţi din venitul
naţional (sau avuţiei naţionale) prin intermediul statului, în formă bănească, între diferite
grupuri sociale. Aceste relaţii reprezintă relaţii financiare sau finanţe.
Dacă existenţa finanţelor publice are caracter obiectiv care derivă din existenţa nevoilor
colective, modul concret de punere în aplicare a măsurilor/politicilor pe care le ia statul la un
moment dat, are un caracter subiectiv.
De asemenea, vorbind despre finanţe în economia de piaţă, trebuie să demarcăm,
sectorul privat (agenţi economici) care produce bunuri private de sectorul public (instituţii ale
statului) care produce bunuri publice. În mod corespunzător, trebuie să facem distincţie între
finanţele private de finanţele publice.
Finanţele private cuprind resursele, cheltuielile, împrumuturile, creanţele de încasat şi
obligaţiile de plată ale agenţilor economici, băncilor, societăţilor particulare de asigurări.
Finanţele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile, împrumuturile, datoria statului,
unităţilor administrativ-teritoriale, şi ale altor instituţii de drept public.
Corespunzător demarcaţiei dintre sectoarele public şi privat din economia de piaţă, se
impune şi distincţia dintre finanţele publice şi finanţele private:
scopul urmărit de finanţele publice este satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, în
timp ce finanţele private urmăresc obţinerea de profit;
finanţele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile, împrumuturile, datoriile
instituţiilor statului, iar finanţele private sunt asociate cu resursele, cheltuielile, creanţele
de încasat şi obligaţiile de plată, etc. ale agenţilor economici, băncilor, societăţilor de
asigurări private, etc.;
gestiunea finanţelor publice este reglementată de dreptul public, iar a celor private
urmează regulile dreptului comercial;
modul de procurare a resurselor financiare publice se realizează prin constrângere, iar a
celor private se asigură pe baze contractuale, de pe piaţă, prin confruntarea cererii şi
ofertei de capital de împrumut.

1.2. Caracterul istoric al finanţelor publice şi evoluţia acestora

În vorbirea curentă, ca şi în literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii ale

cuvântului finanţe, cu sensuri apropiate sau diferite, după caz: finanţe, finanţe publice, finanţe
private, etc.. Semnificaţia cuvântului s-a extins treptat şi a căpătat în timp, un sens foarte larg,
incluzând bugetul statului, creditul, operaţiunile bancare, cele de bursă. etc. Cuvântul „finanţe”
îşi are originea în limba latină. În secolele XIII – XIV , se foloseau expresiile: „finantio”,
„financias”, „financia pecuniaria”, cu sensul de „plată în bani”. Se presupune că originea
acestora derivă de la cuvântul finis utilizat frecvent în sensul de „termen de plată”.
Concepţiile specialiştilor despre finanţele publice diferă şi ele, fiind considerate, după
caz:
fonduri băneşti la dispoziţia statului;
mijloace de intervenţie a statului în economie (impozite, împrumuturi, alocaţii bugetare,
subvenţii şi alte pârghii sau instrumente cu ajutorul cărora statul intervine în viaţa
economică);
forme şi metode concrete de administrare a banului public;
 acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală vizând preluarea de către stat a
unei părţi din PIB în scopul îndeplinirii funcţiilor statului;
relaţii sociale, de natură economică, care apar în procesul constituirii fondurilor publice
de resurse băneşti şi al repartizării acestora în scopul satisfacerii nevoilor generale ale
societăţii.
Toate aceste interpretări distincte demonstrează că fiecare dintre specialişti a pus
accentul pe un anumit aspect al finanţelor, dar toate interpretările la un loc conferă adevărata
dimensiune şi complexitate a termenului de finanţe.
Recunoscută unanim ca ştiinţă, relativ nouă, finanţele publice au raporturi strânse cu
domeniile economic, dreptul administrativ şi cel constituţional, precum şi cu cel politic.
Finanţele publice constituie o ramură a ştiinţelor economice şi au ca obiect de studiu, în
principal:
modalităţile de stabilire, percepere şi urmărire a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a
veniturilor nefiscale;
metodele de dimensionare şi repartizare a cheltuielilor publice;
modalităţile de echilibrare a diverselor categorii de bugete;
relaţiile economice care se formează în procesul constituirii şi repartizării fondurilor
publice;
plasarea şi rambursarea creditelor publice;
organizarea şi efectuarea controlului financiar de către diverse organe ale statului;
politica fiscală şi bugetară promovată de stat.
Finanţele publice reprezintă o disciplină de graniţă, care se interferează cu: economia
politică, economiile de ramură, managementul, dreptul precum şi cu diferite discipline care
tratează problemele sociale şi politice.
Finanţele în general şi cele publice în special au apărut pe o anumită treaptă de
dezvoltare a societăţii, adică atunci când au apărut clasele sociale, cu organizarea lor specifică,
când a apărut producţia de mărfuri şi când schimbul acestora se efectua, în cea mai mare parte,
prin intermediul banilor. Începând din acest moment, când statul foloseşte în cea mai mare
măsură banii pentru a-şi acoperi cheltuielile sale de administraţie, apărare etc., putem vorbi deja
despre apariţia primelor elemente de finanţe.
În această perioadă, prin separarea organismelor statului însărcinate cu apărarea, ordinea
publică, administraţia de cele privind sfera producţiei materiale, existenţa finanţelor publice
este condiţionată de redistribuirea veniturilor din sfera productivă.
Existenţa finanţelor este deci strâns legată şi condiţionată de cea a statului, a schimbului
de mărfuri şi a banilor prin intermediul cărora are loc redistribuirea unei părţi importante din
produsul intern brut în vederea acoperirii cheltuielilor publice ale statului, necesare îndeplinirii
atribuţiilor şi funcţiilor sale.
În sclavagism şi chiar în orânduirea feudală, vistieria statului se confunda adesea cu
„cămara“ personală a monarhului şi, în acea vreme, între fondurile publice şi cele ale regelui
nu exista o delimitare clară, din care cauză partea cea mai însemnată a cheltuielilor statului era
acoperită prin contribuţii benevole ale supuşilor, de obicei în natură.
Numai începând cu orânduirea capitalistă, când producţia de mărfuri devine dominantă
şi relaţiile băneşti capătă o largă dezvoltare şi când acoperirea cheltuielilor statului se face în
întregime prin intermediul banilor colectaţi de la contribuabili pe calea impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor obligatorii, finanţele încep să cuprindă toate sferele vieţii economice şi sociale.
În perioada de început a capitalismului, în cea de ascensiune a acestuia şi chiar în
perioada capitalismului premonopolist, prevala doctrina liberalismului economic caracterizată
prin neintervenţia statului în economie, activitatea economică urmând a se desfăşura liberă pe
baza legilor obiective ale economiei concurenţiale de piaţă.
 Concepţiile despre finanţele publice au evoluat continuu de-a lungul anilor, şi a fost în
strânsă legătură cu evoluţia statului şi a rolului asumat de acesta în diferite etape.
În această evoluţie se conturează două perioade distincte:
Perioada sau epoca statului-jandarm - corespunde, în linii generale,
maşinismului, capitalismului ascendent (secolele XVIII-XX),
„Perioada Statului bunăstării“ - perioadă care corespunde evoluţiei finanţelor
publice din perioada capitalismului monopolist, mai ales de după criza
economică din 1929/1933 şi care cu diferite nuanţe continuă şi în perioada zilelor
noastre, cunoscută şi sub denumirea de „perioada Statului bunăstării“ dezvoltării
monopolurilor (secolul XX şi mai cu seamă după prima mare recesiune
economică mondială). Concepţiile din prima etapă sunt considerate clasice sau
liberale, iar cele din etapa următoare, intervenţioniste, cu numeroase nuanţe
intermediare.
Concepţiile clasice reflectă, de fapt, doctrina liberală potrivit căreia activitatea
economică trebuie să se desfăşoare în conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer,
urmărindu-se evitarea oricărei intervenţii din partea autorităţii publice care ar putea perturba
iniţiativa privată, libera concurenţă, acţiunea legilor obiective ale pieţei. de activitatea
economică trebuia să se ocupe sectorul privat şi orice participare a statului la viaţa economică
era socotită neproductivă şi contraidicată. Statul trebuie să se limiteze la sarcinile sale
tradiţionale vizând menţinerea ordinii interne, apărarea ţării şi întreţinerea de relaţii diplomatice
cu alte state, asigurarea unor servicii şi utilităţi publice minime, iar cheltuielile publice să se
restrângă la minimum. În această concepţie, sarcina finanţelor publice consta în:
asigurarea resurselor necesare întreţinerii instituţiilor publice, funcţionării normale a
acestora;
impozitele, împrumuturile şi celelalte metode de procurare a resurselor financiare
trebuiau astfel concepute încât să aibă un caracter neutru, să nu modifice relaţiile social-
economice existente;
păstrarea echilibrului între veniturile şi cheltuielile bugetare era considerată drept o
cerinţă fundamentală a bunei gestiuni. Apariţia deficitului bugetar, generator de inflaţie,
era considerată ca un fenomen nedorit, cu efecte negative asupra funcţionării normale a
mecanismului economic;
contractarea de împrumuturi publice doar în situaţii de excepţie, în general acestea fiind
considerate nefaste pentru ca pot genera inflaţie şi influenţează generaţiile viitoare.
În această epocă, conceptul despre finanţe avea un pronunţat caracter juridic, drept
pentru care în literatura de specialitate se utilizează şi sintagma epoca statului-jandarm.
În acest context, finanţelor publice le revenea numai rolul de a asigura resursele băneşti
necesare funcţionării normale a anumitor sectoare. Rolul lor trebuia să fie neutru pentru a nu
influenţa în nici un fel relaţiile economice care se manifestau în societate.
În această perioadă, în domeniul finanţelor publice funcţiona principiul potrivit căruia
bugetul statului trebuia să fie echilibrat, veniturile bugetare mai mari decât cheltuielile, sau în
cel mai rău caz egale. Nerespectarea acestuia era considerată o abatere gravă de la regulile care
guvernau mecanismul economic şi financiar, deoarece genera inflaţie şi alte efecte negative în
economie.
Această perioadă din istoria finanţelor publice mai era cunoscută şi sub denumirea de
cea a „statului jandarm“ sau a „Guvernului ieftin“, întrucât finanţele publice trebuia să
stabilească astfel de impozite şi taxe, încât acestea să acopere numai strictul necesar pentru
acoperirea cheltuielilor de apărare, ordine publică şi a celor pentru administraţia publică, cu
predilecţie.
Concepţiile moderne sau intervenţioniste, apar spre sfârşitul secolului al XIX-lea şi
începutul secolului al XX-lea şi, mai cu seamă, după prima recesiune economică mondială din
1929-1933. Locul statului-jandarm a fost luat de către statul-providenţă (statul-bunăstării).
În legătură cu activitatea economică a statului, se afirmă tot mai mult concepţia intervenţionistă,
potrivit căreia autoritatea publică este chemată să joace un rol activ în viaţa economică, să
influenţeze procesele economice, să corecteze evoluţia ciclică, să prevină crizele sau cel puţin
să le limiteze efectele negative. În abordarea modernă a finanţelor publice, la unii economişti
contemporani prevalează conceptul economic, în timp ce la alţii accentul cade pe conceptul
sociologic.
Potrivit acestei doctrine, finanţele publice trebuie să se ocupe şi cu studierea
instrumentelor, mijloacelor şi pârghiilor cu ajutorul şi prin intermediul cărora statul să poată
interveni eficient în viaţa economică pentru a influenţa pozitiv procesele economice în folosul
tuturor membrilor societăţii. Astfel, pe lângă procurarea resurselor financiare de care are
nevoie, prin politicile sale fiscale şi bugetare, este recomandat ca statul să intervină energic în
procesele economice pentru a preveni crizele economice şi efectele lor negative.
În viziunea acestei concepţii statul este chemat să-şi organizeze propriile afaceri în
economie, să sprijine prin subvenţii, facilităţi fiscale şi alte politici bugetare sectoarele
economice socotite de el importante pentru ţară, să limiteze şomajul şi să finanţeze
corespunzător sectoarele de protecţie socială din societate.
În contextul acestei doctrine nu se mai pune deloc problema echilibrului bugetar,
majoritatea statelor moderne construindu-şi bugetele cu deficite, acest sistem fiind chiar
recomandat deoarece ar duce la scăderea ratei şomajului şi oferă posibilităţile unei relansări
economice ulterioare prin comenzile statului pe seama acestor deficite bugetare.
După al doilea război mondial, când necesităţile de reconstrucţie a economiei şi
incapacitatea mecanismelor pieţei de a asigura utilizarea deplină a forţei de muncă, au permis
extinderea şi aplicarea concepţiei, conform căreia statul poate şi trebuie să exercite o acţiune de
relansare a cererii globale, se dezvoltă aşa numitele concepţiile de orientare neoliberală.
Astfel rolul statului s-a extins progresiv în numeroase domenii de activitate economică
şi socială, ceea ce s-a reflectat într-o creştere de volum şi schimbare a naturii finanţelor publice
care „filtrează” peste 50% din produsul intern brut în prezent, comparativ cu circa15% înaintea
primului război mondial.
Economia capitalistă este caracterizată de profesorii americani Richard şi Peggy
Musgrave1 ca fiind „un sistem combinat profund, în care forţele sectorului public şi privat
interacţionează şi sistemul economic nu este nici public, nici privat, dar implică un mix al celor
două sectoare”.

1.3. Conţinutul finanţelor publice

 

Resursele financiare sub formă bănească, care se constituie la dispoziţia statului şi sunt
destinate achiziţionării de bunuri publice sau în scopul redistribuirii între indivizi a veniturilor
din economie (din raţiuni de echitate), se constituie pe seama transferului de putere de
cumpărare de la persoanele fizice (gospodăriile populaţiei) şi juridice (întreprinderile sau
agenţii economici) către autorităţile statului.
Acest transfer al puterii de cumpărare se realizează sub formă de fluxuri de resurse
băneşti în dublu sens, prin constituirea fondurilor publice de la persoane fizice şi juridice şi prin
repartizarea fondurilor publice către persoane fizice şi juridice. Au loc, aşadar, fluxuri de
resurse băneşti în dublu sens - către şi de la fondurile publice - ceea ce generează anumite relaţii
(raporturi) sociale între participanţii la acest proces.
Este vorba de:

1
Musgrave Richard A., Musgrave Peggy, L.Kullmer, Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, J.C.B.
Mohr (Paul Siebeck) Tubingen 1993, p. 4-5.
 relaţiile care apar între participanţii la procesul de constituire a fondurilor de resurse
financiare, şi anume: - agenţii economici, indiferent de forma de proprietate, care
desfăşoară activitate cu scop lucrativ şi membrii societăţii luaţi în mod individual,
ca cetăţeni ai statului care realizează venituri -, pe de o parte, şi colectivitate,
reprezentată prin stat, pe de altă parte;
relaţiile care apar între colectivitate, reprezentată prin stat, pe de o parte, şi
beneficiarii fondurilor băneşti ce se constituie în economie: întreprinderi, instituţii
publice, membri ai societăţii luaţi în mod individual, ca cetăţeni care încasează
pensii, alocaţii pentru copii, ajutoare, burse şi alte indemnizaţii, pe de altă parte.

Principalele trăsături caracteristice ale transferului de valoare, în cazul finanţelor publice

sunt:
transferul de valoare, exprimat valoric, se face în dublu sens, de la persoanele fizice
(gospodăriile populaţiei) şi juridice (întreprinderile sau agenţii economici) către
autorităţile statului, şi invers, de la autorităţile statului către persoanele fizice
(gospodăriile populaţiei) şi juridice (întreprinderile sau agenţii economici)
reprezintă un transfer de putere de cumpărare exprimat exclusiv în bani.
se efectuează, de obicei, fără contraprestaţie directă. (de exemplu pentru impozitele
achitate contribuabilii nu primesc nimic; ajutoarele sociale nu presupun o
contraprestaţie)
se realizează, în principal, cu titlu nerambursabil şi definitiv.
Trebuie să se reţină faptul că sfera finanţelor este mai restrânsă decât cea a relaţiilor
băneşti, limitându-se doar la relaţiile băneşti care exprimă un transfer de valoare.
Relaţiile financiare sau finanţele - reprezintă o categorie economică obiectiv necesară,
determinată de existenţa statului şi de folosirea banilor şi a formelor valorice în repartizarea
produsului social, făcând parte din baza economică a societăţii.
În condiţiile existenţei producţiei de mărfuri şi ale acţiunii legii valorii, repartiţia celei
mai mari părţi a produsului creat în economia naţională se face prin intermediul banilor, iar
relaţiile economice analizate mai sus îmbracă formă bănească.
Aceste relaţii economice, exprimate valoric, care apar în procesul repartiţiei produsului
intern brut în legătură cu satisfacerea nevoilor colective ale societăţii, constituie relaţii
financiare sau, pe scurt, finanţe.
În legătură cu aceasta, trebuie precizat că nu toate relaţiile băneşti care apar în procesul
repartiţiei şi circulaţiei produsului intern brut sunt, în acelaşi timp, relaţii financiare. Sfera
finanţelor, mai îngustă decât aceea a relaţiilor băneşti, cuprinde numai relaţiile băneşti care
exprimă un transfer de valoare, nu şi pe cele care reflectă o schimbare a formelor valorii.

Aşadar, relaţiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare

la fondurile ce se constituie în economie sau de la acestea către diverşi
beneficiari, efectuat prin intermediul banilor, fără echivalent şi cu titlu
nerambursabil ori în condiţii de rambursabilitate, după caz, în scopul
satisfacerii nevoilor obşteşti.

Întregul proces de constituire şi repartizare a fondurilor publice este subordonat

satisfacerii nevoilor generale ale societăţii, dar se realizează cu instrumente diferite în funcţie
de provenienţa sau de destinaţia resurselor. Acest lucru face ca relaţiile financiare să se
diferenţieze datorită condiţiilor specifice în care apar. Astfel, în cadrul relaţiilor financiare, la
care ne-am referit mai sus, se particularizează:
 relaţiile care exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu
titlu nerambursabil; acestea sunt relaţii financiare clasice, care îşi găsesc
reflectarea în bugetul de stat, în bugetul asigurărilor sociale de stat, în bugetele
locale sau în anumite fonduri publice extrabugetare;
relaţiile care exprimă un împrumut de resurse băneşti pe o perioadă de timp
determinată, pentru care se percepe dobândă; acestea sunt relaţii de credit,
mijlocite de bănci sau de alte instituţii specializate;
relaţiile care exprimă, după caz, un transfer facultativ sau obligatoriu de
resurse băneşti, în schimbul unei constraprestaţii care depinde de producerea
unui fenomen (eveniment) aleatoriu. În unele împrejurări, de contraprestaţii
beneficiază toţi participanţii la constituire, fondului, în altele numai unii dintre
aceştia. Aceste relaţii apar în procesul constituirii şi repartizării fondurilor de
asigurări de bunuri, de persoane şi de răspundere civilă, a fondului pentru pensia
suplimentară, a fondului pentru ajutor de şomaj etc.
Asemenea operaţiuni se derulează prin societăţi de asigurări şi reasigurări, prin
intermediari de asigurări (comisionari, brokeri), prin organizaţii mutuale de asigurări sau prin
cluburi de protecţie şi indemnizare. Unele operaţiuni legate de asigurările sociale se realizează
prin intermediul caselor de pensii.
relaţiile care apar în procesul formării şi repartizării fondurilor băneşti la
dispoziţia întreprinderilor în vederea desfăşurării activităţii economice şi a dezvoltării
acestora, pe seama veniturilor realizate, a creditelor bancare, a vânzării de acţiuni (părţi
sociale), a emiterii de obligaţiuni sau pe alte căi, sunt denumite finanţe ale
întreprinderilor.

1.4. Funcţiile finanţelor

Apariţia finanţelor publice se datorează unor necesităţi şi cauze obiectiv determinate,
funcţia lor principală fiind aceea de a procura resursele financiare de care are nevoie statul
pentru a-şi exercita atribuţiile sale şi, pe această cale, de a interveni eficient în economie şi
societate în general. În acest context, funcţiile finanţelor publice, după unii autori, ar consta în:
funcţia de repartiţie cu cele două subfuncţii de constituire şi de utilizare şi funcţia de control.
Într-o abordare economică, profesorii americani Richard şi Peggy, Musgrave disting
trei mari funcţii ale finanţelor publice, şi anume: alocarea resurselor, distribuirea veniturilor şi
reglarea vieţii economice.
Funcţia de alocare a resurselor se manifestă prin faptul că statul asigură bunuri publice
care se pun gratuit la dispoziţia membrilor societăţii, acestea fiind finanţate din resurse
financiare prelevate prin metode de constrângere de la persoanele fizice şi juridice existente în
societate.
Funcţia de distribuire a veniturilor urmăreşte atenuarea discrepanţelor ce se manifestă
în repartizarea venitului creat în societate între diferitele grupuri sociale, fiind în concordanţă
cu dreptatea sau justiţia socială. Veniturile sunt obţinute, în majoritatea cazurilor, ca remunerare
a factorilor pentru producerea de bunuri şi servicii. Statul, folosind bugetul public ca instrument
aflat la dispoziţia sa, prin sistemul de impozite utilizat pentru prelevarea resurselor financiare
necesare şi prin modul de dirijare a cheltuielilor publice modifică repartizarea primară a
veniturilor societăţii.
Funcţia de reglare a vieţii economice, prin măsurile de politică fiscală şi bugetară a
statului, urmăreşte realizarea unor obiective cum sunt: o anumită stabilitate a preţurilor, o mai
mare ocupare a forţei de muncă, un echilibru solid al balanţei de plăţi externe, o rată sporită de
creştere economică. Aceasta pentru că, pe perioade mari de timp, evoluţia economică nu
urmează acelaşi ritm de dezvoltare, existând alternanţe ale ritmurilor înalte de dezvoltare şi a
celor de creştere mai redusă sau chiar de descreştere.
 După alţi autori, acestea s-ar manifesta prin: atragerea resurselor, alocarea resurselor,
redistribuirea produsului intern brut, stabilizarea economiei naţionale, coordonarea cererii şi
stabilirea priorităţilor social-economice, la care se adaugă funcţia de control.
În opinia autoarei Gabriela Anghelache, funcţiile finanţelor publice sunt cel mai bine
exprimate prin:
Funcţia de „repartiţie“ cu cele două subfuncţii, de constituire şi de alocare a resurselor;
Funcţia de control;
Funcţia de intervenţia a statului în economie.

A. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice

În privinţa modului de manifestare a funcţiei de repartiţie, de cele mai multe ori, aceasta
este prezentată, şi pe bună dreptate, ca o funcţie unitară. Această unitate decurge din
interacţiunea celor două laturi ale sale şi anume: latura de mobilizare a resurselor băneşti în
vederea alimentării fondurilor de natură financiară şi latura repartizării acestor fonduri în
vederea cheltuirii lor pentru realizarea acţiunilor publice şi a afacerilor private.
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice cunoaşte două faze distincte, însă organic legate
între ele: constituirea fondurilor şi distribuirea acestora2.
Prima fază constă în formarea fondurilor de resurse financiare publice. La constituirea
acestora participă:
 întreprinderile, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social şi de forma
juridică, de organizare a acestora;
 instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora;
 populaţia;
 persoane juridice şi fizice rezidente în străinătate.
Participarea la constituirea fondurilor publice de resurse financiare îmbracă forme
diferite şi anume: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurări sociale, amenzi, penalităţi,
vărsăminte din veniturile instituţiilor şi chirii din concesiuni şi închirieri de terenuri şi alte
bunuri proprietate de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat şi a bunurilor
fără stăpân; împrumuturi de stat primite de la persoane juridice şi fizice; rambursări ale
împrumuturilor de stat acordate; dobânzi aferente împrumuturilor acordate; donaţii, ajutoare şi
alte transferuri primite; alte venituri.
Resursele care alimentează fondurile publice, în majoritatea lor covârşitoare îşi au
izvorul în produsul intern brut şi într-o mai mică măsură în avuţia naţională sau în transferuri
primite din străinătate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei naţionale, însă în
proporţii diferite, în funcţie de gradul de dezvoltare a acestora.
Cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice constă în distribuirea
fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari - persoane juridice şi fizice. Repartiţia
propriu-zisă este precedată de inventarierea nevoilor sociale existente în anul (perioada) de
referinţă, cuantificarea acestora în expresie bănească şi ierarhizarea lor în funcţie de acuitatea
şi importanţa pe care o prezintă, unele în raport cu celelalte. Cum nevoile sociale, care exprimă
cererea de resurse financiare de la fondurile publice, întrec cu mult resursele posibile de
procurat pe plan naţional, adică oferta de resurse financiare, este necesar ca autorităţile publice
competente să trieze cererile formulare de organele centrale şi locale abilitate şi să stabilească
opţiunile lor în funcţie de anumite criterii.
Distribuirea resurselor financiare reprezintă, de fapt, dimensionarea volumului
cheltuielilor publice pe destinaţii, şi anume pentru: a) învăţământ, sănătate, cultură; b) asigurări
2
Văcărel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moşteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanţe
publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A. , Bucureşti, 2000
sociale şi protecţie socială; c) gospodărie comunală şi locuinţe; d) apărare naţională; e) ordine
publică; f) acţiuni economice; g) alte acţiuni; h) datorie publică. În cadrul fiecărei destinaţii,
resursele se defalcă pe beneficiari, obiective şi acţiuni.
Prin urmare, constituirea şi dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie
un proces unitar şi neîntrerupt care se realizează cu ajutorul funcţiei de repartiţie a finanţelor şi
joacă un rol important în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite.
Distribuirea şi redistribuirea produsului intern brut, mijlocite de finanţe, se înfăptuiesc
în cadrul aceleiaşi forme de proprietate (prelevări de resurse de la unităţi de stat la fondurile
publice şi, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri la unităţi de stat) sau cu
schimbarea formei de proprietate (prelevări de resurse de la unităţi economice private) ori mixte
şi de la populaţie la fondurile publice, şi, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri
către beneficiari din alte sectoare sociale şi populaţie.
Cele arătate până aici se referă la redistribuirea, cu ajutorul finanţelor, a produsului
intern brut pe plan intern. Deosebit de aceasta, adesea se produce o redistribuire a resurselor
financiare pe plan internaţional. Este vorba de:
primirea de împrumuturi externe care, pe de o parte, completează resursele financiare
publice ale ţării considerate, iar pe de alta, antrenează cheltuieli publice cu rambursarea
ratelor scadente şi plata dobânzilor şi comisioanelor aferente;
acordarea de împrumuturi externe care, pe de o parte, antrenează plăţi din resursele
financiare publice ale ţării considerate, iar pe de alta, generează încasări de resurse la
rambursarea de către debitori a ratelor scadente şi la plata dobânzilor aferente;
achitarea cotizaţiilor şi a contribuţiilor datorate organismelor internaţionale de către stat
sau de alte entităţi de drept public;
primirea sau acordarea, după caz, de ajutoare externe de către stat, pentru înlăturarea
consecinţelor grave provocate de calamităţi naturale, accidente, războaie, revoluţii etc.
Redistribuirile de resurse financiare care au loc între state se efectuează în baza unor
acorduri şi convenţii bi şi/sau multilaterale ori a unor decizii unilaterale, în condiţii de
rambursabilitate sau cu titlu definitiv cu sau fără contraprestaţie directă.
Necesitatea constituirii unor fonduri de resurse financiare la dispoziţia statului, în
vederea îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, se resimte în toate ţările, indiferent de gradul
lor de dezvoltare economică, de structura de ramură, de orânduirea socială sau de alţi factori,
ceea ce demonstrează că funcţia de repartiţie are un caracter obiectiv.
În schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finanţe, are
un caracter subiectiv el depinde de capacitatea factorilor de răspundere de a percepe corect
nevoile sociale la un moment dat; de gradul de dezvoltare economică şi socială a ţării; de
politica promovată de partidele politice aflate la putere. Toate acestea influenţează volumul
resurselor financiare ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului şi cererea de resurse pentru
satisfacerea nevoilor sociale. În funcţie de aceşti factori, organele de decizie politică stabilesc
sursele de alimentare a fondurilor financiare, metodele de mobilizare a resurselor financiare şi
de dirijare a acestora către diverşi beneficiari.
Procesul de constituire şi dirijare a fondurilor de resurse financiare publice dă naştere la
multiple fluxuri, dintre care unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare către
cele în care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la aceste din urmă fonduri către
beneficiarii resurselor respective.
Fondurile de resurse financiare publice sunt în continuă modificare ca dimensiune,
provenienţă şi destinaţie. Astfel, mărimea fondurilor publice este influenţată de volumul
produsului intern brut, de rata acumulării şi, respectiv, a consumului, de raportul dintre
consumul individual şi cel social, de regimul amortizării capitalului fix, ca şi de alţi factori.
 Provenienţa fondurilor de resurse financiare publice se modifică în funcţie de gradul de
dezvoltare a sectoarelor sociale, de politica de stat faţă de acestea, de raportul dintre resursele
interne şi atrase din afară, de raportul dintre creditele externe primite şi cele acordate etc.

În concluzie, constituirea fondurilor publice şi private de natură

financiară nu reprezintă un scop în sine, ci ea se face în vederea repartizării şi
cheltuirii acestora pentru susţinerea acţiunilor publice şi a afacerilor private.
Tocmai de aceea prima latură a funcţiei de repartiţie este însoţită, în mod
obligatoriu, de cea de a doua, care asigură repartizarea fondurilor constituite.
Această latură se manifestă însă diferit la cele două grupe de fonduri şi chiar
de la un fond la altul în cadrul aceleiaşi grupe.

B. Funcţia de control a finanţelor publice

Finanţele publice se manifestă şi ca mijlocitor al exercitării controlului prin bani asupra
diverselor aspecte ale vieţii economico-sociale. Or, capacitatea finanţelor publice de a mijloci
efectuarea controlului financiar asupra modului de înfăptuire şi rezultatelor obţinute în diferitele
activităţi economice şi sociale exprimă esenţa funcţiei de control ce revine acestora.
În principiu, administrarea resurselor, în general, şi a celor financiare, în special,
necesită evidenţe cât mai exacte, asupra existenţei şi mişcării acestora, cunoaşterea şi urmărirea
modului de formare şi utilizare a lor, asigurând rezultate pozitive maxime, inclusiv respectarea
anumitor principii de gestiune şi a reglementărilor privind activitatea financiară la nivelul
fiecărei entităţi sau structuri funcţionale.
În acest context, finanţele publice au şi menirea de a mijloci exercitarea controlului
bănesc asupra unor domenii ale activităţii economice şi sociale îndeplinind funcţia de
control.
Recunoaşterea funcţiei de control a finanţelor publice are suport obiectiv în faptul că
manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul necesar pentru executarea controlului
financiar. Prin comparaţie, munca de control financiar efectuată de către anumite persoane care
îndeplinesc, în cadrul juridic creat, funcţii administrative ce conferă atribuţiuni de controlori
financiari imprimă acestui control şi o componentă subiectivă. Latura obiectivă a controlului
prin finanţele publice rezidă în faptul că acesta se poate executa de către persoane numite să
presteze o asemenea muncă de control acolo unde, în prim plan, se derulează procese şi relaţii
financiare în care sunt implicate direct sau indirect autorităţi sau entităţi publice, respectiv
resurse publice.
Exercitarea controlului prin finanţele publice presupune deci în plan obiectiv existenţa,
ca suport al său, a relaţiilor financiare publice, inclusiv derularea unor activităţi bazate pe
folosirea banilor cu impact asupra formării şi utilizării resurselor băneşti publice, presupunând
în mod implicit manifestarea funcţiei de repartiţie cu cele două faze ale sale. În mod firesc
controlul financiar considerat ca expresie a îndeplinirii acestei funcţii de control, se grefează pe
operaţiunile şi relaţiile băneşti referitoare la constituirea şi distribuirea fondurilor financiare
publice.

Aşadar, între cele două funcţii ale finanţelor publice se manifestă

anumite raporturi de determinare, evidenţiind în prim plan faptul că activitatea
financiară ce concretizează funcţia de repartiţie oferă terenul pentru executarea
controlului financiar. Pe de altă parte, îndeplinirea funcţiei de control financiar
 favorizează manifestarea funcţiei de repartiţie, inclusiv în sensul generării unor
noi procese de j constituire sau distribuire de fonduri băneşti publice3.

Necesitatea funcţiei de control a finanţelor publice decurge din faptul că fondurile de

resurse financiare publice constituite la dispoziţia statului aparţin întregii societăţi. Aceasta este
interesată în: asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor sociale; dirijarea
resurselor respective cu luarea în considerare a priorităţilor stabilite de autorităţile abilitate;
utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficientă economică, eficacitate socială şi
de altă natură; armonizarea intereselor imediate ale societăţii cu cele de perspectivă la
dimensionarea resurselor financiare puse la dispoziţia statului şi, respectiv, a colectivităţilor
locale şi la orientarea acestora către diferite destinaţii4.
Faptul că fondurile de resurse financiare publice materializează bună parte din produsul
intern brut constituie un argument în plus ce pledează pentru organizarea unui control riguros
asupra modului de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor de resurse financiare publice,
asupra păstrării integrităţii şi a bunei gospodăriri a bunurilor proprietate de stat, asupra încasării
integrale şi la timp a creanţelor statului şi a onorării plăţilor datorate de acesta terţilor.
În ţara noastră organelor specializate de control le revine sarcina de a verifica
integritatea avutului public, eficienţa folosirii fondurilor de producţie şi de circulaţie aflate la
dispoziţia unităţilor economice cu capital de stat, legalitatea, necesitatea şi oportunitatea
cheltuielilor efectuate de instituţiile publice, respectarea obligaţiilor contractuale, a obligaţiilor
faţă de buget, de creditori, de furnizori etc.
Controlul financiar constituie o manifestare a funcţiei de control a finanţelor publice.
Această din urmă funcţie se referă la modul de constituire a fondurilor în economie, la
repartizarea acestora pe beneficiari şi la eficienţa (eficacitatea) cu care unităţile economice cu
capital de stat şi instituţiile publice utilizează resursele de care dispun, indiferent dacă acestea
sunt proprii sau împrumutate.
Funcţia de control a finanţelor publice este strâns legată de funcţia de
repartiţie, dar are o sferă de manifestare mai largă decât aceasta, deoarece
vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor din economie, şi modul
de utilizare a resurselor. Între cele două funcţii ale finanţelor publice există
raporturi de intercondiţionare: funcţia de repartiţie oferă câmp de manifestare
funcţiei de control, iar funcţia de control, la rândul său, generează uneori forme
de manifestare a funcţiei de repartiţie.

În ţara noastră, controlul financiar se exercită de: organe ale Curţii de Conturi, ale
Ministerului Finanţelor, organe specializate ale ministerelor, departamentelor, întreprinderilor
de stat şi instituţiilor publice; direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi ale controlului
financiar, garda financiară. Atribuţii de control în domeniul finanţelor au şi parlamentul şi
guvernul ţării, precum şi alte organe.
În raport cu apartenenţa organelor şi instituţiilor care exercită controlul distingem5:
1) controlul din exterior, exercitat de către organele şi instituţiile statului, inclusiv cele
specializate, iar în cadrul lui avem:
a) controlul financiar al parlamentului efectuat, în principal, asupra bugetului de stat de către
comisiile specializate ale camerelor şi de către parlament în ansamblul lui cu prilejul
analizei, dezbaterii şi aprobării solicitărilor prealabile şi a proiectului bugetului de stat, a

3
Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, 2010, pp.45-47
4
Bistriceanu, Gh.D., Adochiţei, M., Negrea, E., Finanţele agenţilor economici, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti,1995.
5
Tulai, C., Finanţe, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca , 2007, p. 23
 verificărilor pe parcursul execuţiei, a analizei şi aprobării contului de încheiere a
exerciţiului bugetar.
Parlamentul exercită controlul său bugetar şi prin organul său specializat: Curtea de
Conturi şi unităţile sale teritoriale, care verifică gestiunile la toate persoanele publice şi
desfăşoară activitate jurisdicţională.
b) controlul financiar al executivului exercitat mai ales de către Ministerul Finanţelor
(Direcţia generală a controlului financiar de stat, Garda Financiară militarizată) şi
unităţile sale teritoriale (Direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlului financiar
de stat la nivelul judeţelor, administraţiile financiare de la nivelul municipiilor şi
circumscripţiilor financiare la nivelul oraşelor).
c) controlul financiar exercitat de către ministere, instituţii centrale şi consiliile locale
asupra unităţilor din subordine;
d) controlul exercitat de către bănci la clienţii lor.
2) controlul din interiorul unităţii (controlul propriu sau autocontrolul) care cuprinde la
rândul lui:
a) controlul financiar preventiv exercitat de către şeful compartimentului financiar-
contabil, contabilul şef sau o altă persoană împuternicită. El este un control prealabil, având ca
obiectiv principal prevenirea unor neajunsuri prin verificarea legalităţii, oportunităţii şi
economicităţii tuturor operaţiunilor din care derivă drepturi sau obligaţii patrimoniale. Viza de
control financiar preventiv se dă numai după verificarea documentelor prezentate cu avizarea
prealabilă sau consultarea, atunci când se consideră necesar, a juristului unităţii.
b) controlul financiar (auditul) intern al gestiunilor proprii şi cel exercitat de către
organele CFI din unitatea ierarhic superioară, fiind un control gestionar de fond, cu caracter
ulterior, urmărind respectarea legilor şi normelor legale privind gospodărirea patrimoniului
public.
Din punct de vedere al momentului în care se efectuează controlul financiar poate fi:
1) control financiar preventiv;
2) control financiar concomitent;
3) control financiar ulterior sau postoperativ.
Din punct de vedere al gradului de cuprindere:
1) control prin sondaj sau complet;
2) control tematic sau complex;
3) control parţial sau total.
După baza de referinţă:
1) controlul conceperii strategiilor şi programelor firmei;
2) controlul execuţiei strategiilor şi programelor firmei.
După obiectivele finale urmărite:
1) analiza diagnostic;
2) controlul de gestiune.
După modul de execuţie:
1) control direct;
2) control indirect;
3) încrucişat.
Metodele de control sunt de asemenea diferite:
1) cercetări prin anchete şi discuţii;
2) verificări documentare;
3) controlul faptic;
4) analizele complexe economico-financiare.
 Îndeplinirea funcţiei de control ce revine finanţelor publice vizează obiective dintre care se
pot distinge6:
asigurarea oportunităţii şi legalităţii operaţiunilor financiare care afectează
patrimoniul public;
administrarea eficientă a resurselor publice;
determinarea judicioasă a nevoilor de resurse şi asigurarea constituirii şi cheltuirii
raţionale a fondurilor băneşti publice etc.
În mod deosebit, prin controlul financiar trebuie să se identifice fenomenele care
determină dereglări ale fluxurilor financiare de alimentare, alocare şi utilizare a resurselor
publice, să se stabilească responsabilităţile celor implicaţi şi posibilităţile de îmbunătăţire a
acestora.
Indiferent de organul care îl exercită, forma pe care o îmbracă şi metodele care se
folosesc importantă este eficacitatea controlului, contribuţia sa la respectarea legalităţii şi
a disciplinei financiare, la buna gospodărire a banului public.
Gravele disfuncţionalităţi din economie, blocajul financiar înlănţuit şi de durată,
volumul îngrijorător al arieratelor, amploarea actelor de evaziune fiscală sunt tot atâtea dovezi
ale slabei eficacităţi a controlului în general şi a celui financiar în special, cu toate că există
nenumărate organe şi instituţii specializate dar şi grave şi deranjante paralelisme în activitatea
acestora7.

C. Funcţia finanţelor publice de reglare/stabilizare a economiei

Existenţa unei asemenea funcţii a finanţelor publice se înscrie în contextul asumării de
către stat şi, în genere, de organismele publice a unui rol activ în economie,
 fie prin implicare directă în acţiuni economice,
 fie în mod indirect, prin influenţarea activităţilor economice private.
In ambele ipostaze, însă, această funcţie conturează manifestarea finanţelor publice ca
mijloc de influenţare asupra vieţii economice şi sociale şi, mai ales, a economiei, în
concordanţă cu obiectivele de politică generală promovate de autorităţi publice. Prin
îndeplinirea acesteia, finanţele publice pot mijloci contracararea unor fenomene cu caracter
destabilizator (recesiunea, criza etc), pentru procesele economice şi sociale, pe de o parte,
respectiv stimularea evoluţiei pozitive a acestor procese, pe de altă parte.

Funcţia finanţelor publice de reglare/stabilizare a economiei exprimă capacitatea

acestora de a mijloci reglarea diverselor procese economice, mai ales, prin stimularea unora
sau inhibarea altora, pentru stabilizarea şi asigurarea evoluţiei sale ascendente.

Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei s-a fundamentat teoretic prin doctrina

intervenţionist-statală în viaţa economică şi socială, găsind teren prielnic în condiţiile
manifestării tot mai intense a dereglărilor mecanismelor pieţei, în societatea modernă, odată cu
apariţia ciclicităţii acesteia.
Înfăptuirea acţiunii reglatoare/stabilizatoare a finanţelor publice asupra activităţilor
economice şi sociale poate fi sintetizată sub următoarele aspecte principale:
 reglarea/stabilizarea anticiclică;
 stimularea expansiunii (creşterii) economice;
 modernizarea, restructurarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne şi
externe.

6
Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, 2010, pp.45-47
7
Tulai, C., Finanţe, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca , 2007, p. 24
 Sub primul aspect, manifestarea acestei funcţii constă în utilizarea tehnicilor şi
instrumentelor financiare publice ca mijloace pentru contracararea crizei economice ca
fenomen real sau posibil a se produce, şi a şomajului care o însoţeşte, urmărind asigurarea unei
anumite stabilizări a activităţii de producţiei şi a ocupării forţei de muncă, respectiv atenuarea
oscilaţiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de prosperitate cu cele de declin
economic. Ea presupune facilităţi sau restricţii financiare menite să favorizeze evitarea
sincopelor majore.
Sub al doilea aspect, acţiunea exercitată prin finanţele publice presupune folosirea
tehnicilor şi instrumentelor financiare ca factori propulsori ai activităţilor economice, prin
stimularea investiţiilor şi impulsionarea ritmului de creştere a producţiei asigurând, nu numai
relansarea economiei sau combaterea tendinţelor de încetinire a ritmului creşterii, ci şi o
expansiune a acesteia.
Sub cel de al treilea aspect menţionat, se are în vedere implicarea finanţelor publice
prin tehnici şi instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare şi
restructurare a economiilor naţionale, fie susţinând eforturile agenţilor economici privaţi sau
dezvoltând direct în cadrul sectorului public, anumite segmente, ramuri sau subramuri
economice, fie restricţionând alta şi asigurând adaptarea la evoluţia cererii pe pieţele interne şi
externe.
Impactul reglator al finanţelor publice, bazat pe interacţiunea proceselor materiale cu
cele financiare, îşi găseşte reflectarea în variabile economice şi financiare ale căror dimensiuni
condiţionează atingerea obiectivelor urmărite, iar principalele instrumente folosite în acest scop
sunt impozitele, cheltuielile publice, bugetul public.
Aşa, de pildă, ca premise obiective ale reglării economiei prin finanţele publice trebuie
considerate interrelaţiile dependente venitului total, compus din venit disponibil şi impozit
pe de o parte, cu mărimea consumului (cheltuielilor) total, structurat în consum personal şi
investiţii, pe de altă parte, conform relaţiilor următoare:
Vt = Vd + T (2.1.);
Ct = Cp + I (2.2.).
în care: Vt = venit total; Vd = venit disponibil; T = impozite, taxe, contribuţii; Ct = consum total;
Cp = consum personal; I = investiţii.

Din egalizarea celor două relaţii, sub forma Vt = Ct, decurge şi corelarea variabilelor
structurale, care implică manifestarea unor interacţiuni specifice, atât între cele două relaţii, cât
şi între variabile cuprinse în cadrul acestora. Între acestea apare evidentă condiţionarea indirectă
dintre variabilele de tipul impozitului şi investiţiilor în sensul că modificarea mărimii celei
dintâi favorizează modificarea în sens invers a celei din urmă.

În consecinţă, reglarea economiei prin impozite presupune adaptarea

dimensiunii impozitului faţă de venitul total cu impactul său asupra venitului
disponibil şi prin acesta asupra volumului investiţiilor.

Astfel, în cazul în care se înregistrează o tendinţă de stagnare sau recesiune, relansarea

economiei este posibilă prin diminuarea proporţiei impozitelor, care va antrena creşterea
venitului disponibil, din care o bună parte poate deveni sursă de finanţare pentru investiţii.
Această redimensionare a mărimii impozitelor devine o premisă a creşterii investiţiilor şi
capacităţilor de producţie, inclusiv a creării unui număr mare de locuri de muncă şi a reducerii
semnificative a şomajului. O asemenea intervenţie prin mijloace financiare este specifică
situaţiei când se manifestă un declin al activităţilor economice, însoţit de restrângerea
investiţiilor private şi creşterea numărului şomerilor în totalul populaţiei active.
 Dimpotrivă, admiţând că se constată un ritm prea accelerat al producţiei (căruia îi
corespunde un număr redus de şomeri), care ameninţă cu supraîncălzirea economiei şi crearea
premiselor pentru intrarea acesteia în declin, devine posibilă intervenţia reglatoare în sens
invers prin mărirea impozitelor, diminuarea veniturilor disponibile, a investiţiilor private şi a
producţiei şi temperând astfel ritmul prea înalt de creştere economică.
Similar, dar adaptată conţinutului proceselor specifice, are loc şi intervenţia reglatoare
prin cheltuielile publice, considerată o variabilă financiară cu impact asupra mărimii
consumului total, al cererii agregate şi prin aceasta asupra ofertei. Ea se concretizează prin
adaptări ale dimensiunii şi structurii acestora, în funcţie de cerinţele asigurării unei evoluţii
continuu ascendente a economiei. Producerea impactului reglator decurge din faptul că o
creştere a cheltuielilor bugetare, semnificând o sporire a cererii de consum final şi a investiţiilor
publice, poate antrena o creştere a investiţiilor,a producţiei şi deci a economiei în perioadele
când se înregistrează scăderi de proporţii mai mari ale acesteia. Spre deosebire, opţiunea pentru
reducerea cheltuielilor publice are ca efect încetinirea ritmului activităţilor economice şi,
implicit, atenuarea oscilaţiei ciclice de sens invers.
În acelaşi context, se înscrie şi acţiunea reglatoare promovată prin finanţele publice,
implicând folosirea bugetului public, în sensul acceptării deficitului bugetar şi finanţării
sale din resurse extraordinare, pentru impulsionarea economiei în fazele de declin.

1.5. Rolul finanţelor publice

Extensia intervenţiei statului şi a rolului finanţelor publice în viaţa economică şi socială

s-a concretizat, pe plan analitic, prin dezvoltarea studiilor relative la principalele aspecte
economice şi sociale ale cheltuielilor şi încasărilor administraţiilor publice. Prin aceste studii,
care constituie economia finanţelor publice, unii autori încearcă să justifice, să explice sau să
constate acelaşi principiu sau amploarea acestor intervenţii.
Indiferent de concepţiile care s-au exprimat, de locul şi timpul în care ele s-au
manifestat, putem spune că rolul finanţelor publice se manifestă, în principal, în două direcţii
şi anume8:
 în redistribuirea produsului intern brut (P.I.B.);
 în intervenţia statului pentru reglarea vieţii economico-sociale.
Redistribuirea P.I.B. se concretizează în faptul că statul, pe seama veniturilor sale
băneşti, sprijină unii agenţi economici, creează o piaţă de stat pentru desfacerea produselor
agenţilor economici, dezvoltă forme noi de cooperare cum ar fi societăţile mixte cu capital de
stat şi privat etc. Destinaţiile primite de fondurile băneşti ale statului facilitează influenţarea
procesului reproducţiei sociale.
În ceea ce priveşte intervenţia statului pentru reglarea vieţii economico-sociale cu
ajutorul unor măsuri de natură financiară menţionăm că baza de pornire în susţinerea acestei
concepţii a constituit-o teoria keynesistă. Dintre instrumentele financiare care pot fi folosite de
către stat în intervenţia sa în viaţa social-economică fac parte: cheltuielile publice, impozitele,
împrumuturile ş.a.
Prin transferul unei părţi însemnate din produsul intern brut de la anumite persoane
juridice şi fizice către stat şi prin realocarea acestor resurse cu predilecţie spre aceeaşi sau alţi
beneficiari decât cei de la care s-au preluat aceste resurse, are loc o modificare a raporturilor
sociale care influenţează puternic procesul reproducţiei sociale, potenţialul agenţilor economici
şi chiar averea şi veniturile unor întregi categorii şi pături sociale. Cu alte cuvinte, intervenţia

8
Matei, G., Drăcea, M., Drăcea, R., Mitu, N., Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Sitech, Craiova, 2007, p. 19
statului în economie prin intermediul finanţelor influenţează în mod direct (uneori) şi indirect
(alteori) mersul economiei şi bunăstarea sau sărăcia membrilor acelei societăţi.
De aceea, statul, prin intermediul fondurilor publice, influenţează direct sau indirect:
economia;
gradul de instruire a populaţiei;
sănătatea publică;
cultura;
ordinea publică;
gradul de siguranţă a ţării;
alte sfere şi domenii ale vieţii sociale.
De modul în care statul reuşeşte să influenţeze pozitiv economia şi să finanţeze
corespunzător acţiunile social-culturale depinde asigurarea unui nivel de trai corespunzător sau,
dimpotrivă, mai puţin corespunzător populaţiei acelei ţări.
Întrucât nu există o economie de piaţă perfectă, aceste măsuri şi acţiuni ale statului au
şi ele de multe ori un grad ridicat de subiectivism, pentru că nu în toate situaţiile ele ţin seama
de necesităţile reale ale ţării, astfel că echilibrele finale ale economiei şi vieţii sociale se
realizează de multe ori prin dezechilibre iniţiale, situaţie care provoacă risipă de fonduri şi multă
ineficienţă. Avem în vedere aici, mai ales, măsurile care se iau în domeniul managementului
întreprinderilor unde proprietar majoritar este statul, sau stabilirea politicilor fiscale în sfera
impozitelor, taxelor şi contribuţiilor obligatorii pe care le datorează subiecţii economici şi
persoanele fizice, precum şi cea a politicilor bugetare privind alegerea priorităţilor din societate
cu ocazia alocării acestor resurse pe acţiuni, obiective şi beneficiari.
Toate aceste direcţii (politica fiscală şi cea bugetară, managementul unde el, statul, este
proprietar etc.) reprezintă căi, instrumente şi mijloace de intervenţie a statului în economie, cu
consecinţe directe asupra stării prezente şi viitoare a economiei acelei ţării şi a membrilor acelei
societăţi.
Adiacente politicilor fiscale şi bugetare prin care statul intervine în economie sunt o
serie de reglementări necesare protecţiei consumatorului, sancţionării concurenţei neloiale, a
practicilor monopoliste, regimului de muncă, protecţiei mediului, respectării drepturilor
omului, consolidării unei democraţii pluripartidiste etc.
Rolul finanţelor publice derivă din funcţiile acestora şi se manifestă în plan financiar,
economic şi psiho-social9.
a) Rolul financiar derivă din faptul că mecanismul finanţelor publice constituie
modalitatea principală de atragere a resurselor financiare ale statului, necesare realizării unor
obiective de interes general (acoperirea cheltuielilor ocazionate de funcţionarea sectorului
public), dar şi mijloc prin care se redistribuie veniturile şi averile între membrii societăţii.
Aplicarea unui tratament fiscal diferenţiat de la un contribuabil la altul, şi acordarea
unor transferuri financiare, contribuie la transpunerea în practică a principiilor de echitate
fiscală şi de justiţie socială.
Ca urmare a tendinţei mondiale de expansiune economică, când resursele financiare la
dispoziţia autorităţilor publice cunosc o creştere permanentă, acest rol al finanţelor publice
dobândeşte o importanţă din ce în ce mai mare.
b) Rolul economic se evidenţiază în condiţiile în care finanţele publice, prin cele două
etape ale funcţiei fiscale, reprezintă un important instrument de politică economică folosit de
către autorităţile publice în vederea influenţării fenomenelor şi proceselor economice,
corectării ciclurilor economice şi înlăturării dezechilibrelor economice.
Autorităţile publice apelează frecvent pentru atingerea acestor deziderate:

9
Mutaşcu, I., M., Finanţe publice, Ed. Mirton, Timişoara, 2008, p. 83
  pe de o parte, la diferite procedee de impunere (folosirea unor cote de impozitare
proporţionale, progresive, regresive sau degresive), la practicarea sau retragerea unor
facilităţi fiscale, precum şi la extinderea sau restrângerea bazei de impozitare,
 iar pe de altă parte, la acordarea de transferuri financiare unor categorii socio-economice
bine definite.
Toate aceste aranjamente ale statului aplicate în corelaţie cu politicile monetare,
valutare şi de credit ale băncii centrale, permit realizarea unei dezvoltări economice şi sociale
echilibrate.
c) Rolul psiho-social rezidă, pe de o parte, din orientarea şi modelarea
comportamentelor indivizilor în prezenţa prelevărilor fiscale şi a transferurilor financiare, iar
pe de altă parte, din necesitatea asigurării de către autorităţile publice a unor programe de
protecţie socială, în vederea sprijinirii categoriilor sociale defavorizate (pensionari, şomeri,
persoane cu handicap, etc).
Manifestarea rolului financiar, economic şi psiho-social al finanţelor publice, aşa cum
bine aprecia academicianul român Iulian Văcărel, determină o „modificare a raporturilor
sociale, care influenţează procesul reproducţiei sociale, potenţialul economic al întreprinderilor,
veniturile şi averile cetăţenilor, nivelul de trai al populaţiei, calitatea vieţii în general”10.

Întrebări de control
1. Definiţi conceptul de finanţe.
2. Definiţi conceptul de finanţe publice.
3. Prezentaţi principalele deosebiri dintre finanţele publice şi finanţele private.
4. Prezentaţi obiectul de studiu al disciplinei finanţe publice.
5. Caracterizaţi pe scurt perioada liberală a finanţelor publice („statul jandarm”).
6. Caracterizaţi pe scurt finanţele publice în perioada intervenţionistă
7. Prezentaţi pe scurt funcţiile finanţelor publice enunţate de Richard
8. Comentaţi transferul de valoare în cadrul finanţelor publice.
9. Prezentaţi funcţia de repartiţie a finanţelor publice.
10. Prezentaţi funcţia de control a finanţelor publice.
11. Prezentaţi funcţia de reglare/stabilizare a finanţelor publice.
12. Care este rolul finanțelor publice?

10
Văcărel I., Anghelache, G., Bistriceanu G., Moşteanu T., Bercea F., Bodnar M, Georgescu F., Finanţe publice,
Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000, pag.75
 CAPITOLUL 2.
SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC

2.1. Conceptul de sistem financiar şi accepţiunile sale în sfera finanţelor publice

Asemănător altor sisteme, sistemul financiar (conceput în integralitatea sa) reprezintă

un ansamblu al elementelor de esenţă financiară (corespunzătoare activităţilor derulate, atât în
sectorul public, cât şi în cel privat), între care există legături organice, de interdependenţă, ce
conferă acestuia caracterul unitar, necesar oricărui sistem
Dar, dacă avem în vedere cele două mari componente ale sferei de manifestare a
finanţelor (publice şi private), apare implicită şi constituirea sistemului financiar (global), prin
asamblarea a două subsisteme financiare (unul public şi altul privat), ceea ce implică şi
manifestarea distinctivă a sistemului financiar public.
Atât în teorie, cât şi în practică, adesea, conceptul de sistem financiar este folosit, într-
un mod limitativ, cu referire numai la domeniul activităţii financiare publice, atribuindu-i-se
mai multe sensuri sau accepţiuni, ce decurg din raportarea la tipuri diferite de elemente
constitutive.
Astfel, sistemul financiar este conceput, cel mai frecvent, ca ansambluri de:
 relaţii financiare;
 instituţii (structurile funcţionale) implicate în organizarea şi derularea
activităţilor financiare;
 fonduri financiare constituite şi utilizate;
 planuri financiare, inclusiv instrumentele, metodele şi tehnicile de conducere şi
efectuare a operaţiunilor financiare etc. Din această perspectivă, se poate admite
că, în raport cu specificitatea elementelor din care este concepută constituirea
sistemului financiar public, devine posibilă şi utilă o diversificare a accepţiunilor
date acestuia, în sensurile corespunzătoare conţinutului fiecărui tip de elemente
constitutive (sistem de relaţii; sistem de fonduri; sistem de instituţii etc).
Pe de altă parte, se remarcă şi faptul că deoarece activitatea financiară corespunzătoare
sferei de manifestare a finanţelor publice se diferenţiază sensibil de cea aferentă finanţelor
private, este posibilă şi necesară o abordare separată a celor două subsisteme, respectiv a
(sub)sistemului financiar public şi a (sub)sistemului financiar privat.
Delimitările între cele două subsisteme, nu exclud nici existenţa unor zone de
interferenţă în cadrul sistemului financiar considerat global, acestea având la bază
particularităţile imprimate fiecărui subsistem, mai ales, de tipurile de interese ce se satisfac şi,
implicit, de formele de proprietate pe care se fundamentează administrarea resurselor
financiare.
Prin urmare, în oricare dintre accepţiunile date conceptului de sistem financiar, pentru
specificitatea elementelor constitutive şi modul de funcţionare a subsistemului financiar public
sunt determinante proprietatea publică şi caracterul colectiv (public) al intereselor sau nevoilor
satisfăcute, ca şi implicarea diverselor autorităţi sau entităţi publice în organizarea, conducerea
şi realizarea activităţilor financiare aferente.

SUBSISTEMULUI FINANCIAR SUBSISTEMULUI FINANCIAR

PRIVAT PUBLIC
 elementele componente şi modul de elementele componente şi modul de
funcţionare a acestuia reflectă natura funcţionare a acestuia reflectă natura
individuală a intereselor (nevoilor) ce se colectivă a intereselor (nevoilor)
satisfac şi caracteristicile imprimate de
proprietatea privată, implicând participarea
directă a entităţilor (persoanelor) private în
organizarea şi desfăşurarea de activităţi
financiare.
în activitatea aferentă subsistemului pentru funţionarea subsistemului financiar
financiar privat operează norme juridice de public sunt operante reglementările şi
drept privat, care au la bază deplina normele juridice de drept public privind
independenţă a părţilor implicate în organizarea şi derularea activităţii financiare,
angajarea relaţiilor şi realizarea operaţiunilor în timp ce
financiare corespunzătoare.
funcţionarea sistemului financiar privat,
asigură furnizarea de resurse indispensabile
finanţării cheltuielilor publice, mai ales, sub
formele impozitelor şi taxelor, contribuţiilor
pentru asigurări sociale de stat etc, care sunt
administrate de autorităţi sau entităţi publice
prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetele
asigurărilor sociale de stat etc.
pe un plan mai larg, se admite că sistemul
financiar privat stă la baza întregului sistem
financiar, pornindu-se de la considerentul că
înfăptuirea celei mai mari părţi a proceselor
de repartiţie prin finanţele publice depinde
direct de activitatea economico-financiară
creatoare de valoare nouă din sectorul privat
şi, implicit, de funcţionarea sistemului
financiar privat
Raporturile dintre cele două subsisteme se manifestă şi în sensul invers, evidenţiind
dependenţa, într-o anumită măsură, a funcţionării subsistemului finanţelor private de
cel al finanţelor publice.
atunci când activitatea economico-financiară sectorul privat (persoane fizice şi juridice
privată, respectiv subsistemul financiar private) beneficiază de bunuri şi servicii
privat, se confruntă cu disfuncţionalităţi furnizate de către entităţi publice în mod
generate de manifestarea unor fenomene gratuit sau la preţuri inferioare celor de piaţă,
dereglatoare (crize, şomaj), se poate apela la inclusiv de sume de bani primite ca subvenţii
redimensionarea şi restructurarea proceselor nerambursabile, care sunt oferite prin
de distribuţie financiară publică şi de funcţionarea adecvată a sistemului financiar
realocare a resurselor vehiculate prin public.
(sub)sistemul financiar public, în scopul
revigorării economiei (private) şi al
restabilirii funcţionalităţii întregului sistem
financiar, inclusiv a celui privat.

În literatura de specialitate pentru (sub)sistemul financiar public sunt conturate, ca forme

obişnuite de reprezentare:
 subsistemul de relaţii financiare publice;
  subsistemul de instituţii/structuri funcţionale (cu atribuţiuni financiare) publice;
 subsistemul de fonduri financiare publice;
 subsistemul de planuri financiare publice.

2.2. Sistemul de relaţii financiare publice

Considerat în accepţiunea de ansamblu a relaţiilor financiare (finanţelor) publice generate
de procurarea, alocarea şi utilizarea resurselor băneşti pentru satisfacerea de nevoi publice,
sistemului financiar public înglobează diverse categorii de relaţii financiare, ce se
diferenţiază prin prisma existenţei anumitor particularităţi de manifestare, dând naştere unor
componente specifice, pe care se structurează acest sistem. Abordat sub acest aspect, dar prin
raportarea la caracterul general sau local al nevoilor ce se satisfac şi la autorităţile publice
implicate în relaţiile respective, sistemul financiar public se structurează pe două mari
subsisteme (tratate ca sisteme distinctive), şi anume:
(sub)sistemul financiar al statului, denumit şi (sub)sistem al finanţelor statului;
(sub)sistemul financiar al entităţilor administrativ-teritoriale, denumit şi (sub)sistem al
finanţelor locale.
Sistemul finanţelor statului se defineşte prin totalitatea relaţiilor financiare la care participă
statul în cadrul proceselor de constituire, distribuire şi utilizare a fondurilor băneşti destinate
satisfacerii nevoilor publice considerate de interes general, naţional. Acest sistem cuprinde, în
mod obişnuit, alte componente caracteristice, cum sunt:
 bugetul de stat;
 finanţele instituţiilor publice, care funcţionează în sfera activităţilor nemateriale şi
sunt în subordinea autorităţilor de stat centrale;
 finanţele întreprinderilor cu capital de stat din sfera activităţilor materiale, inclusiv
instituţii financiar-bancare ale statului etc. Fiecare dintre aceste componente se
individualizează prin anumite particularităţi de manifestare, dar în acelaşi timp
interacţionează în cadrul sistemului financiar al statului.
Bugetul de stat desemnează,în această accepţiune, relaţiile financiare la care participă
autorităţile centrale de stat, pe de o parte şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, în
procesele de procurare, distribuire şi utilizare a resurselor financiare (publice) bugetare,
administrate în cadrul principalului fond financiar al statului, respectiv fondul bugetar.
Finanţele întreprinderilor cu capital de stat cuprind acele relaţii financiare prin care se
constituie, distribuie şi utilizează capitalul sau fondurile băneşti de care dispune fiecare
întreprindere sau instituţie financiar-bancară a statului în baza autonomiei funcţionale şi la care
ele participă direct în raporturile cu alte persoane fizice şi juridice inclusiv cu statul, cele din
urmă aflate, fie în ipostaza de a contribui la constituirea fondurilor respective, fie în aceea de
beneficiari ai cheltuirii lor.
La rândul lor, finanţele instituţiilor publice înglobează relaţiile financiare la care una
dintre părţile participante este o instituţie publică, având calitatea de persoană juridică (dar cu
un grad mai redus de autonomie funcţională). Ceilalţi participanţi la acest grup de relaţii
financiare sunt alte persoane fizice sau juridice, inclusiv autorităţi publice.
Sistemul finanţelor locale înglobează ansamblul relaţiilor financiare la care participă
autorităţile publice locale, pe de o parte şi persoane fizice sau juridice, în ipostaza de
contribuabili sau beneficiari, pe de altă parte, privind procesele de constituire, distribuire şi
utilizare a fondurilor băneşti administrate, în principiu, prin bugetele locale. Prin asemenea
relaţii financiare publice se vehiculează resursele destinate satisfacerii unor nevoi tipice
colectivităţilor umane din perimetrul fiecărei entităţi administrativ-teritoriale, caracterul local
al intereselor fiind considerat drept criteriu fundamental al delimitării acestui sistem faţă de cel
al statului.
 În raporturile dintre sistemul financiar al statului şi cel al finanţelor locale există,
totodată, o puternică interacţiune, ce evidenţiază rolul important al primului sistem în
crearea unor premise indispensabile bunei funcţionări a celui de al doilea.

Prin prisma bugetelor în care se concentrează relaţiile financiare publice, sistemul

financiar public se structurează pe mai multe componente: bugetul de stat; bugetele locale;
bugetul asigurărilor sociale; bugetele altor fonduri speciale; bugetele întreprinderilor sau ale
instituţiilor de stat etc.

2.3. Sistemul de instituţii sau structuri organizaţionale publice cu atribuţiuni

financiare
La soluţionarea problemelor financiare participă o multitudine de organe, care fac parte
din sistemul democraţiei reprezentative, din autoritatea administrativă sau constituie organe
specializate ale puterii executive ori compartimente financiare în întreprinderi şi instituţii, după
caz. Prin prisma cadrului organizatoric-funcţional, sistemul financiar public este conceput ca
expresie a totalităţii instituţiilor, organismelor sau structurilor politico-administrative implicate
în organizarea şi derularea activităţilor financiare (considerate la scară naţională), între care
există, în mod necesar, anumite raporturi de interdependenţă, caracteristice funcţionării lor ca
un sistem.
Din acest unghi de abordare, se pot distinge două categorii de instituţii sau structuri
funcţionale implicate în întreaga activitate fmanciar-bancară (publică şi privată). Dintre acestea,
unele îndeplinesc atribuţiuni diverse (politice, administrative etc), acţionând şi
în plan financiar ca structuri nespecializate,
iar altele care acţionează numai în sfera finanţelor, fiind constituite ca structuri
specializate şi denumite, adesea, aparat fînanciar-bancar. Cele două categorii
pot fi considerate şi ca două componente ale unui sistem format din instituţii
(structuri) financiare, iar în măsura în care aparţin sectorului public, structurile
respective funcţionează ca un (sub)sistem financiar public.
În accepţiunea din urmă, din prima componentă, a structurilor nespecializate, fac
parte, în prim plan, organele democraţiei reprezentative ale puterii de stat centrale sau a celei
locale, care, în condiţiile actuale din România, sunt reprezentate de: Parlament, Consilii
judeţene, Consilii locale (municipale, orăşeneşti şi comunale). De asemenea.în aceiaşi
componentă se încadrează şi organele administraţiei publice centrale şi locale, care, în general,
se concretizează prin: Guvern, ministere (profilate pe alte domenii decât cel al finanţelor), alte
organe ale administraţiei publice între care şi prefecturile, primăriile etc.
Din cea de a doua componentă a sistemului, formată din instituţii sau structuri
financiare specializate fac parte, în mod obişnuit, Ministerul Finanţelor, Banca centrală (de
emisiune), băncile comerciale sau societăţile de asigurări şi reasigurări cu capital de stat etc,
direcţii şi administraţii locale ale finanţelor publice, compartimente financiare din structurile
entităţilor publice centrale şi locale, inclusiv din întreprinderi cu capital de stat.
În raport cu atribuţiile financiare ce le revin prin lege, toate instituţiile sau structurile
funcţionale din sectorul public implicate în activităţi cu caracter financiar participă direct sau
indirect la procesele ce concretizează funcţionarea sistemului financiar public şi a celui
financiar-monetar, în ansamblu. Dar, este de admis că între cele mai reprezentative instituţii de
acest tip pot fi considerate Parlamentul şi Guvernul (din prima componentă), respectiv
Ministerul Finanţelor, Curtea de Conturi, Banca Naţională şi băncile comerciale cu capital de
stat (din cea de a doua componentă).
 PARLAMENTUL Parlamentul, ca autoritate legislativă, adoptă legi referitoare la
problematica financiar-monetară a ţării. În acest sens, o importanţă
deosebită prezintă conţinutul legilor privind finanţele publice, inclusiv
bugetul de stat, impozitele şi taxele suportate de persoane fizice şi
juridice, asigurările sociale de stat, organizarea şi funcţionarea băncilor,
a Guvernului, a ministerelor, a Curţii de Conturi şi a altor instituţii publice
etc.
GUVERNUL Guvernul, ca autoritate executivă centrală, asigură promovarea politicii
financiare a statului, în conformitate cu reglementările şi programul de
guvernare acceptat de Parlament, purtând răspunderea directă pentru
elaborarea şi prezentarea anuală spre adoptare a proiectelor bugetului de
stat, bugetului asigurărilor sociale de stat etc., inclusiv a propunerilor
privind eventuale rectificări, dar şi realizarea prevederilor bugetare cu
întocmirea conturilor generale anuale de execuţie a bugetului, ce se supun
aprobării Parlamentului.
MINISTERUL Ministerul Finanţelor Publice, în calitatea de principal organ financiar
FINANŢELOR specializat, coordonează întreaga activitate financiară, fiind implicat în
PUBLICE elaborarea şi aplicarea, sub aspect financiar, a strategiilor şi programelor
de guvernare, asigurând administrarea generală a activităţii financiare a
statului, inclusiv prin prisma folosirii pârghiilor financiare pentru
influenţarea evoluţiei proceselor economice şi sociale.
CURTEA DE Curtea de Conturi funcţionează ca organ suprem de control financiar şi
CONTURI de jurisdicţie în activitatea financiară publică, fiind subordonată direct
Parlamentului ţării şi îndeplineşte atribuţiuni specifice de control asupra
activităţilor financiar publice, în plan teritorial, prin Camerele de Conturi
BANCA Banca Naţională a României, ca bancă centrală, joacă un rol major în
NAŢIONALĂ A funcţionarea sistemului financiar public, având ca obiectiv fundamental
ROMÂNIEI asigurarea echilibrului monetar şi menţinerea puterii de cumpărare,
respectiv a stabilităţii monedei naţionale. ea îndeplineşte şi alte
atribuţiuni în relaţiile cu statul, inclusiv cu Trezoreria publică şi îl poate
reprezenta pe acesta la tratative sau negocieri externe referitoare la
probleme financiare, valutare, de credit şi de plăţi, inclusiv la cele privind
autorizarea şi supravegherea bancară.

Alături de instituţiile la care ne-am referit, în derularea activităţii financiare publice sunt
implicate şi celelalte structuri organizatoric-funcţionale, reprezentând componente ale
sistemului de instituţii financiare publice, de nivel macro, mediu sau micro. Între acestea, în
cazul României, se pot menţiona:
 Agenţia naţională de administrare fiscală,
 Comisia naţională a valorilor mobiliare,
 Bursa de valori,
 direcţiile judeţene ale finanţelor publice, administraţiile (locale) ale finanţelor
publice, compartimentele financiare ale entităţilor publice operative etc, care
desfăşoară activităţi financiare de interes public, cu impact puternic asupra
funcţionalităţii întregului sistem financiar public.
 2.4. Sistemul de fonduri financiare publice
Din perspectiva concretizării finanţelor publice prin diversele fonduri băneşti
administrate în scopuri publice, se constată manifestarea fondurilor respective şi ca elemente
tipice de sistem, ce conturează, în altă accepţiune, sistemul financiar public
A. Dacă avem în vedere structura sistemului de fonduri financiare publice prin prisma
clasificării acestora după nivelul organizatoric la care ele se administrează pot fi delimitate
trei mari componente ale sale, şi anume: fonduri centralizate; fonduri de nivel mediu
(administrativ); fonduri descentralizate.
Fondurile centralizate (administrate la nivel central) se constituie şi distribuie cu
participarea directă a autorităţilor sau instituţiilor centrale, având ca finalitate, în principiu,
finanţarea realizării de obiective sau acţiuni de interes general, în plan economic şi social.
Dintre acestea, cel mai reprezentativ este fondul bugetar al statului, alături de care se mai pot
menţiona: fondulrile de asigurare; fondurile de creditare etc.
Fondurile de nivel administrativ mediu sunt cele constituite şi distribuite în activităţi ale
structurilor funcţionale create la nivel mediu de organizare a vieţii economice şi sociale
(ministere, agenţii guvernamentale, entităţi administrativ-teritoriale etc), fiind destinate
funcţionării acestora şi, cu deosebire, înfăptuirii anumitor obiective sau acţiuni cu un conţinut
specific, care le imprimă multora şi un caracter de fonduri speciale.
Fondurile descentralizate sunt cele administrate la nivel micro (economic şi social),
care se constituie şi distribuie/utilizează în contextul derulării activităţilor din întreprinderi şi
instituţii publice operative, asigurând, atât satisfacerea nevoilor de funcţionare sau dezvoltare a
acestor entităţi, cât şi realizarea anumitor acţiuni sau obiective de interes public.
B. Pe de altă parte, dacă luăm în considerare un alt criteriu de clasificare a aceloraşi
fonduri, şi anume, după destinaţia dată resurselor acumulate la fondurile financiare
publice, se pot distinge alte componente ale sistemului respectiv cum sunt : fonduri de înlocuire
şi dezvoltare; fonduri de consum; fonduri de asigurare; fonduri de rezervă.
Fondurile de înlocuire şi dezvoltare sunt constituite atât din sume alocate (transferuri)
din fondul bugetar (al statului) pentru crearea şi dezvoltarea entităţilor publice, cât şi din resurse
proprii (amortizarea capitalului fix, părţi din profit sau venituri din propria activitate etc), cu
deosebire, în cazul întreprinderilor cu capital de stat. Ele sunt destinate susţinerii şi dezvoltării
activităţilor de prestări servicii publice, producţie, comerţ etc, în primul rând, finanţării
investiţiilor, fiind cunoscute şi ca fonduri de investiţii, de care pot beneficia entităţile publice,
în bună măsură, pe seama alocaţiilor din fonduri bugetare, dar şi din cele speciale, sau din
resurse extrabugetare.
Fondurile de consum se regăsesc, cel mai adesea, constituite în cadrul fondurilor
bugetare, ca părţi din acestea destinate satistacerii nevoilor de consum final, sub diverse forme
ale cheltuielilor curente, între care se disting, în mod deosebit, fondurile de asigurări sociale şi
de protecţie socială. În aceiaşi categorie, se înscriu şi acele părţi din fondurile entităţilor publice,
denumite fonduri de salarii, folosite pentru remunerarea muncii lucrătorilor sau finanţarea de
acţiuni cu caracter social-cultural, respectiv partea din resursele băneşti obţinute de populaţie
din sectorul public şi destinate consumului curent.
Fondurile de asigurare se constituie şi utilizează, în principiu, pentru combaterea
anumitor efecte generate de producerea unor fenomene (riscuri) şi vizează satisfacerea nevoilor
corespunzătoare (de consum sau investiţii), fiind considerate tipice cele administrate de către
instituţii (societăţi) de asigurarări de bunuri, persoane şi răspundere civilă (cu capital de stat),
precum şi cele aferente asigurărilor sociale de stat.
Fondurile de rezervă se pot constitui la dispoziţia, atât a Guvernului, cât şi a entităţilor
administrativ-teritoriale sau economice din sectorul public, fiind destinate finanţării unor nevoi
imprevizibile (mai ales, cu caracter de investiţii), inclusiv acoperirii unor goluri temporare de
resurse băneşti în activităţile financiare publice.
 .
2.5. Sistemul de planuri financiare publice
Desfăşurarea normală a activităţilor economice şi sociale, implicând derularea fluxurilor
financiar-monetare, chiar în condiţiile economiei de piaţă bazată pe autoreglare, nu exclude, ci
presupune programarea şi conducerea diverselor activităţi, inclusiv a celor financiare,
apelându-se şi la instrumente cum sunt planurile sau prognozele financiare.
În sfera finanţelor publice balanţele şi planurile financiare, sunt menite să servească
evaluărilor şi fundamentării deciziilor privitoare la procurarea şi alocarea resurselor băneşti în
scopul realizării obiectivelor de ordin economic şi social, având în vedere şi orizontul de timp
luat în considerare pentru elaborarea acestora pe termen lung, mediu sau scurt.
Forma cea mai generală sub care se prezintă planurile financiare este cea a balanţelor
financiare), care sintetizează, de regulă, pe surse de provenienţă şi destinaţii, resursele băneşti
ce pot fi procurate şi utilizate la nivelul diverselor entităţi, inclusiv al autorităţilor centrale de
stat, iar între acestea, un loc central revine bugetelor. Dar, dacă bugetele se întocmesc, cel mai
adesea, anual şi cu defalcare pe perioade mai scurte, având fie un rol operaţional, fie unul
orientativ (pentru conducerea curentă a activităţii financiare), balanţele şi prognozele se
elaborează pe perioade mai îndelungate, iar prin conţinutul lor au, mai ales, menirea de a servi
fundamentării unor decizii pe termene medii şi lungi, fără a se ignora utilitatea lor şi în
elaborarea deciziilor pe durate mai scurte de timp.
În general, scopul imediat urmărit prin elaborarea acestor balanţe este determinarea
mărimii şi corelarea celor două părţi ale fiecărei balanţe (resurse şi destinaţii) şi găsirea de
soluţii pentru echilibrarea acestora, respectiv asigurarea stării de echilibru financiar la nivelul
fiecărei entităţi, iar o premisă esenţială pentru îndeplinirea rolului lor o reprezintă
fundamentarea realistă, atât a resurselor, denumite şi venituri, cât şi a destinaţiilor, concretizate
prin cheltuieli.
Balanţele financiare se elaborează, de regulă, la nivel administraţiilor centrale de stat,
fiind concepute şi utilizate în scop informativ, şi servind ca suport în fundamentarea deciziilor
la acest nivel. Ele reflectă, în principiu, estimările privind resursele financiare şi destinaţiile
acestora (consum, investiţii, rezerve etc), cel mai des întâlnite, mai ales, în condiţiile ţării
noastre, fiind: balanţa financiară a economiei naţionale; balanţa financiară a statului; balanţa de
plăţi externe; balanţa veniturilor şi cheltuielilor băneşti ale populaţiei; balanţa formării
capitalurilor etc.
Totodată, din perspectiva sistemului financiar public, conceput ca ansamblu de planuri
financiare de nivel macro, mediu şi microeconomic, sunt folosite pe scară largă bugetele, care
au structură şi formă generală asemănătoare celor ale balanţelor financiare, dar
prevederile lor au, principial, un caracter imperativ, acestea reprezentând valori limită
obligatorii de respectat în execuţia financiară. În acest sens, cifrele prevăzute şi aprobate în
cadrul acestora sunt considerate niveluri minime la resurse sau venituri, respectiv niveluri
maxime la destinaţii sau cheltuieli.
Utilizarea lor este de natură să permită factorilor de decizie alegeri raţionale între
alternativele de realizare şi finanţare a diferitelor obiective sau acţiuni de interes public, ceea
ce imprimă planificării financiare prin bugete şi un rol activ în conducerea de ansamblu a
activităţii economice şi sociale.
Principalele componente ale sistemului financiar public, conceput ca sistem de planuri
financiare, pot fi considerate următoarele tipuri de bugete publice: bugetul de stat; bugetele
locale; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele entităţilor publice operative.