BREZO~,DUNUTRU

A absolvit Facultatea de Drept din cadrul Universitatii Bucuresti, ea sef de promotie. Dupa absolvire, a fast repartizat la Institutul de Cercetari Juridice at Academiei, ca cercetator, apoi a fost numit asistent la Facultatea de Drept din Bucuresti,

in 1973, autorul a primit titlul de doctor in drept, cu teza de doctorat "Curtea Internationala de Justitie". Un exemplar a fost solicitat de Biblioteca Organizatiei Natiunilor Unite.

in prezent, autorul este profesor universitar la Universitates Crestina .Dimitrie Cantemir", Facultatea de ~tjinle Juridice ~i Administrative.

in timpul activitap! didactice, a condus seminare Ia diferite discipline, printre care Drept international public, Drept constitutional, Drept financiar, Drept adrninistrativ, Drept administrativ ~i ~tiinta administratiei, Drept administrativ ~i autoritAti publice in Romania, Contenciosul administrativ, Drept adrninistrativ roman, Drept administrativ ~i organizarea de stat in Romania, Drept adrninistrativ, Partea speciala, Drept administrativ, Parte a generala.

Dumitru Brezoianu

Mariana Oprican

OPRICAN, MARIANA

Administratia publica in Romania

A absolvit Facultatea de ~tiinte Juridice ~i Administrative din cadrul Universitatii Crestine ,,Dirnitrie Cantemir", fiind Iicentiata a Facultatii de Drept, din cadrul Faeultatii Bucuresti, in prezent, este asistent universitar la Facultatea de Drept din cadrul Universitatii "Titu Maiorescu", 1a disciplina Drept administrativ.

Autoarea a desfasurat ~i 0 valoroasa activitate de cercetare stiintifica, concretizaza in comunicarile prezentate la sesiunile de cornunicari stiintifice organizate in Universitate. Mariana Oprican nu s-a limitat numai la doctrina ~j Iegislatia intern a, ci a extins sfera preocupsrilor sale ~iintillce §i 1a Iiteratura de specialitate ~i legislatia alter state.

De asemenea, Mariana Oprican este coautoare la cursul de Contencios administrativ, pentru studentii de Ia inva~antulla:zi, precum ~i la cele doua editii ale cursurilor de Drept administrativ, Partea generals, Parte a special a ~i Contenciosul adrninistrativ, destinate studentilor de la invatamantul la distanta, cursuri care au beneficiat de 0 excelenta apreciere, atat din partea studentilor, cat ~i a cadrelor didactice, precum ~i a altar specialisti,

Editura C.H. Beck Bucuresti 2008

Editura C.H. Beck esre acredltata CNCSIS - Consiliul National a1 Cercetarii Stiintifice din InvatfunantuI Superior

Administratia publici in Romania Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican

Cuprins

Copyright © 2008 - Editura C.H. Beck

Toate drepturile rezervate Editurii C.H. Beck

Nieio parte din aceasta lucrare nu poate fi copiata rara aeordul seris al Editurii C.H. Beck. Drepturile de distributie in strainatate apartin in exclusivitate editurii,

Abrevieri XIII

Cuvant-inainte XV

PARTEA I. ORGANIZAREA ~I FUNCTIONAREAADMINISTRATIEI

PUBLICE 1

Capitolul I. Locul ~j rolul administratiei puhlice in organizarea de stat 3

§ 1. Conceptul de administratis publica '" 3

§2. Misiunea socials, seopul ~i sareinile adrninistratiei publice 9

2.1. Misiunea socials a administratiei publice 9

2.2. Seopul administratiei publice 9

2.3. Sarcinile administratiei publice 10

2.3.1. Notiunea de sarcini ale administratiei pubJice 10

2.3 .2. Cl~sificarea sarcinilor 11

§3. Principiile administratiei publice 12

3.l. Principiul legalitatii 12

3.2. Principiul democratismulul 16

3.2.1. Egalitatea in drepturi a cetatenilor 16

3.2.2. Participarea membrilor societatii la administratia publica 17

3.2.3. Conducerea colectiva a organelor administratiei publice 18

3.3. Principiul umanismului 18

§4. Centralizare ~i autonomie in administratia publica 19

§5. Organizarea administratiei publice 23

5.1. Notiunea de organizare 23

5.2. Structura administratiei publice 25

5.3. Perfectionarea organizarii administratiei publice 26

§6. Descentralizarea in administratia publica 27

§7. Administratia publica ~i statul , 29

§8. Baza juridica a administratiei publice 37

Capitolul n. Dreptnl administrativ ~i I;Itiinta adminlstratiei 45

§ 1. Conceptul de Drept administrativ 45

§2. Normele de Drept administrativ 47

2.1. Clasificarea normelor de Drept administrativ 47

2.2. Structura nonnelor de Drept administrativ 48

§3. Raporturile de Drept administrativ 49

3.1. Trasaturile raporturilor de Drept administrativ 49

3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ 51

3.3. Dreptul administrativ ca ramura a stiintei 53

§4 Stiinta administratiei 55

. 4.1. NOliunea de itiinta a administratiei 55

Descrierea CIP a Bibliotedi Nationale a Romaniei

BREZOIANU,DUNUTRU

Administratia publica in Romania I Durnitru Brezoianu, Mariana Oprican .• Bucuresti : Editura C.H. Beck, 2008

ISBN 978·973-115·399.5

I. Oprican, Mariana

35(498)

Editura C.H. Beck

Str. Sergo Nutu Ion nr. 2, sector 5, Bucuresti Tel.: (021) 410.08.47; (021) 410.08.09; (021) 410.08.73; (021) 410.08.46 Fax: (021) 410.08.48

E-rrtail: comenzi@beck.ro

~:.

Redactor:

T ehnoredaetor:

loanaGrig Corina Voicu

VI

Administra!ia publica En Romania

Cuprins

VII

4.2. Evolutia istorica a Stiinte] administratiei 58

4.3. Legaturile Stiintei administratiei eu alte stiinte 60

4.3.1. Stiinta administratiei ~i Stiinta dreptului administrativ 60

4.3.2. Stiinta administratiei ~i Sociologia 61

4.3.3. Stiinta administratial ~i alte stiinte sociale 62

Capltoful m. Formele de infi'iptuire a admlnistratiet publice 64

§ 1. Actul administrativ 64

1.1. Notiunea de act administrativ 64

1.2. Denumirea aetelor administrative 72

1.3. Clasificarea aetelor administrative 72

1.4. Forta juridica a actelor administrative 75

1.5. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative 78

1.6. Intrarea in vigoare a actelor administrative 84

1.7. Exeeutarea actelor adrninistrati ve 87

1.8. Incetarea efectelor juridice ale aetelor administrative 88

1.8.1. Consideratii generale 88

1.8.2. Suspendarea executarii actelor administrative 89

1.8.3. Anularea actelor administrative 90

§2. Operatiile administrative ~i alte operatii materiale 94

2.1. Notiunea de operatie administrativa 94

2.2. Diferite operatii administrative 95

§3. Contractu! adrninistrativ 96

Capitolul IV, Decizia administrativii 100

§ 1. Notiunea de decizie administrativa 100

§2. Participantii la decizia administrativa 103

2.1. Consideratii generale 103

2.2. Participantii in raport cu rolullor la adoptarea deciziei 103

2.3. Participarea persoanelor din aparatul administrativ 104

2.4. Participarea cetatenilor ~i a organizatiilor nestatale 105

§3. Elaborarea deciziei administrative lOS

3.1. Initiativa adoptarii deciziei administrative 105

3.2. Pregatirea proiectului de decizie 106

3.3. Culegerea datelor 106

3.4. Selectarea ~i interpretarea datelor 107

3.5. Adoptarea deciziei 107

§4. Utilizarea tehnicilor modeme 108

§5. Executarea deciziei administrative 109

§6. Conc1uzii 109

Capltoful V. Admlnistratia publica ~i ordinea de drept ll1

§ 1. Raspunderea administrativa 111

§2. Sanctiunea administrativa 113

§3. Executarea silita 114

§4. Regimul juridic al contraventiilor. 116

4.1. Definitia contraventiei 116

4.2. Deosebirile dintre contraventie ~i infractiune 118

4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinara., .119

44 Subiectele raspunderii contraventionale 120

. . - . 120

4.5. Vinovatia ..

4.6. Cauzel~ care inlatura raspunderea contraventionala 121

6 L .. - 122

4 .. 1. egitima aparare ..

4.6.2. Starea de necesitate 123

4.6.3. Constrangerea fizica sau psihtCl 123

4.6.4. Cazul fortuit : 124

4.6.5. Eroarea de fapt 124

4.6.6. Iresponsabilitatea ~i infirmitatea 125

4.6.7. Minoritatea 125

4.6.8. Selia involuntara completa 125

4.7. Raspunderea contraventionala ~i riispunderea civila 126

4.8. Sanctiunile contraventionale 127

4.8.1 Avertismentul 128

4.8.2. Amenda 128

4.8.3. Prestarea unei activitati in folosul comunitatii 130

4.8.4. Confiscarea 132

4.8.5. Suspendarea activitatii ~i anularea autorizatiei de functionare 135

4.8.6. Blocarea contului bancar 135

4.9. Stabilirea contraventiei 135

4.10. Constatarea contraventiilor 136

. . .. ti al 140

4.11. Aplicarea sanctrunn contraven] on e ..

4.12. Caile de atae 144

4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale 147

Capitolul VI. Domeniul public 148

. d d . bli' 148

§ 1. Notiunea e omemu pu c , ..

1.1. Crearea termenului de domeniu public 148

1.2. Componenta ~i definitia domeniului public 149

1.3. Caracteristicile domeniului public 150

1.4. Clasificarea bunurilor apartinand domeniului public 151

§2. Regimul juridic al domeniului public 151

2.1. Consideratii generale lSI

. l i idi al . atii bll ] 52

2.2. Regimu JUTI IC propnetatn pu Ice ..

2.3. Exproprierea 155

2.4. Concesionarea domeniului public 158

2.4.1. Drepturile concedentului 163

2.4.2. Obligatiile concedentului 163

'1 . 1 . 163

2.4.3. Drepturi e concesionaru UI .

2.4.4. Obligatiile concesionarului 163

2.4.5. Rezilierea contractului de eoneesiune 164

2.5. Inchirierea domeniului public 166

2.6. Administrarea domeniului public 167

VIII

Administratia publica in Romania

Cuprins

IX

PARTEAAII-A.AUTORITATILE ADMINISTRATIEI PVBLICE 169

2.2. Partile constitutive ale organelor administratiei publice 209

2.2.1. Personalul administratiei pubJice 209

2.2.2. Mijloacele materiale ~i banesti 211

§3. Ministerele 213

3.1. Natura juridica a ministerelor 213

3.2. Organizarea ministerelor 214

3.3. Conducereaministerelor 215

3.4. Principalele atributii ale ministerelor 216

Capltolul IV. Administratia publica locali (Legea nr. 215/2001) 218

§ 1. Consideratii generale 218

§2. Alegerea autoritatilor administratiei publice locale 222

§3. Consiliullocal 223

3.1. Componenta si constituirea consiliului local... 223

3.2. Atributiile eonsiliului loeal... 225

3.3. Functionarea consiliului local 227

3.4. Dizolvarea eonsiliului local 231

3.5. Consilierii 232

3.6. Primarul $i viceprimarul 235

3.6.1. Alegerea primarului 235

3.6.2. Atributiile primarului 236

3.6.3. Activitatea primarului 238

3.6.4. Mandatul primarului 238

3.6.5. Incetarea mandatului prin referendum 239

3.6.6. Vieeprimarul. 240

3.7. Secretarul localitatii. 240

3.8. Serviciile publice de interes locaL.. 242

3.9. Politia Comunitara 244

3.9.1. Atributiile Politiei Comunitare 245

3.9.2. Personalul Politiei Comunitare 246

3.9.3. Drepturile si obligatiile functionarilor publici din

Politis Comunitara 246

3.9.4. Atributiile primarului privind infiintarea, organizarea si

functionarea Politiei Comunitare 247

3.9.5. Asigurarea logistica, materials si financiara 248

§4. Consiliul judetean 248

4.1. Consideratii generale 248

4.2. Constituirea si componenta consiliului judetean 248

4.3. Atributiile consiliului judetean 248

4.4. Functionarea eonsiliului judetean 250

4.5. Dizolvarea consiliului judetean 251

4.6. Presedintele ~i vicepresedintii consiliului judetean 252

4.7. Secretarul general al judetului 254

§5. Bunuri si Iucrari publice 255

5.1. Bunuri 255

Capitolul I. Presedintele Rornsnlel. ......•...•..•.............••.•.............•..........•....•........ 171

§ 1. Naturajuridica a functiei de Presedinte al Romaniei, 171

§2. Alegerea ~i validarea mandatului Presedintelui Romaniei.; 172

§3. Incompatibilitati ~i imunitati 174

§4. Atributiile Presedintelui Romaniei., 175

4.1. Atributii in raporturile cu Parlamentul 175

4.1.1. Adresarea de mesaje Parlamentului 175

4.1.2. Dizolvarea Parlamentului 176

4.1.3. Convocarea Parlamentului in sesiune 177

4.1.4. Initierea revizuirii Constitutiei 178

4.1.5. Promulgarea legii 178

4.2. Atributii in raporturile eu Guvemul 179

4.2.1. Desemnarea candidatului pentru functia de prirn-ministru 179

4.2.2. Numirea Guvernului pe baza votului de lncredere aeordat de

Parlament .. , 179

4.2.3. Revoearea si numirea unor membri ai Guvemului 180

4.2.4. Consultarea Guvemului 180

4.2.5. Participarea la sedintele Guvernului 180

4.3. Atributii in raporturile cu alte autoritati publice 181

4.4. Atributii in raporturiIe eu Curtea Constitutionala 181

4.5. Atributii in raporturile cujustitia 182

4.6. Atributii in domeniul apararii ~i in situatii exceptionale 182

4.7. Atributii in domeniul politicii externe 184

4.8. Atributii in raporturile eu electoratul 184

4.9. Alte atributii : 187

§5. Activitatea Presedintelui Romaniei 187

§6. Demiterea Presedintelui Romaniei si vacanta functiei 188

Capitolul II. Guvernul 191

§ 1. Naturajuridica a Guvernului 191

§2. Alegerea Guvernului si components aeestuia ~ 191

§3. Functiile Guvemului 194

§4. Atributiile Guvernului 195

§5. Functionarea Guvemului 196

§6. Aparatul de lucru al.Guvernului 197

~;: ~:I~I:~!:~l~i·~~::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: ;~~

§9. Raporturile Parlamentului cu Guvemul 203

§] O. Responsabilitatea ministeriala 204

Capltolul III. Admlnistratta publici centrala de specialitate 207

§ 1. Consideratii generale 207

§2. Notiunea de organ de-stat 208

2.1. Definirea organelor de stat 208

x

Administratia publica in Romania

5.2. Lucrari publice 255

§6. Prefectul 256

PARTEA A III~A. CONTROLUL iN ADMINISTRATIA PUBLICA 263

CapitoluJ I. ControluJ - garantie a respectarii Jegii 265

§ 1. Notiunea, neeesitatea si importanta eontrolului 265

§2. Formele controlului 268

2.1. Controlul infaptuit de organele legislative 268

2.2. Controlul infaptuit de organele administratiei publice 273

2.3. Controlul infaptuit de cetateni 277

§3. Organizarea controlului 280

§4. Modalitatile de control 281

CapitoluI II. Contenciosul administrativ 286

§I. Conceptul de contencios administrativ 286

§2. Scurt istoric al contenciosului adrninistrativ in Romania 288

§3. Consideratii generale privind exercitarea controlului 291

3.1. Particularitatile controlului 291

3.2. Modalitati de exercitare a controlului judecatoresc 293

§4. Obiectul Incalcarii 293

4.1. Probleme privind dreptul incalcat 293

4.2. Probleme privind interesul procesual 296

§5. Partile 1n proces 297

5.1. Conditii privind reclamantul " " 297

5.2. Conditii privind paratul 300

5.3. Introducerea in cauza a functionarului 303

5.4. Naturajuridicii. a raspunderii patrirnoniale a organului administratiei

publice , 305

§6. Actele ce pot forma obiectul actiunii in justitie 307

6.1. Precizari cu privire la ilegalitatea actului 307

6.2. Problema admisibilitajii actiunii in justitie in cazul actelor

administrative legale 308

6.3. Problema aetelor administrative individuale ~i a celor normative 308

6.4. Actele administrative complexe 310

§7. Situatii speciale privind actiunea in justitie 313

7.1. Precizari prealabile 313

7.2. Refund nejustificat de a satisface 0 eerere privitoare la un drept

subiectiv 314

7.3. Nerezolvarea in termenul stabilit de lege a unei cereri privitoare la un

drept recunoscut de lege 315

7.4. Actele exceptate de la controlul judecatoresc 316

7.5. Controlul judecatoresc asupra operatiilor administrative 320

§8. Unele conditii procedurale privind actiunea in justitie 321

8.1. Prccedura administrativa prealabila 32]

8.2. Tennenele procedurale 324

Cuprins XI

§9. Desfasurarea procesului 326

9.1. Procedura in fata instantelor judeeatoresti 326

9.2. Anularea administrativa a actului dupa sesizarea instantei

judecatoresti 328

9.3. Hotarareajudecatoreasca 329

§ 10. Controlul pe caIea exceptiei de ilegalitate , 333

PARTEAA IV~A. PERSONALULADMlNISTRATIEI PUBLICE 337

.'~

Capitolul I. Organizarea ~i activitatea persohalulnl adminlstratiei publice 340

§ 1. Recrutarea personalului administrativ 340

1.1. Necesitatea innoirii personalului 340

1.2. Alternative de ocupare a posturilor 340

1.3. Mod<)litap de ocupare a posturilor 341

1.4. Concursul 342

§2. Integrarea personalului in organele administratiei publiee 344

§3. Retribuirea personaIului organelor administratiei publice 345

§4. Repartizarea personalului organelor admlnistratiei publice 346

§5. Promovarea personaIului organelor administratiei publice 347

§6. Aprecierea personalului organelor adminlstratiei publice 348

§ 7. ComportamentuI personaIului organelor administratiei pu blice 351

§8. Factori de influent! a comportamentului 352

8.1. Mediul social 352

8.2. Interesul pentru munca prestata 353

8.3. Antrenarea personaIului Ia luarea deciziilor 354

8.4. Aprecierea ~i retribuirea 354

§9. Relatiile interumane din administratia publica 355

9. L Relatiile dintre sef ~i subaItemi 355

9.2. Relatiile nefonnale din administratie. 356

§10. Tinerii ~i varstnici! din administratia publica 358

§ll. Femeile in administratia publica 359

§ 12. Calificarea personalului administratiei publice 359

12. L Necesitatea si lmportanta calificarii personalului 359

12.2. Forme ~j modalitati de calificare profesionala 360

§ 13. Personalul de conducere din administratia publica 362

13.1. Criteriile de selectie a personalului de eonducere 362

13.2. Obligatiile personalului de conducere 362

13.3. Personalul de conducere ~i personalul din subordine 363

13.4. Tipurile de conducere 364

13.5. Programul conducatorului 365

13.6. Eficienta activitatii personaIului de conducere 366

Capitolul II. Functia publicii ~i functlonarul public 367

§ 1. Consideratii generale 367

§2. Clasificarea functiilor ~i functionarilor publici 369

§3. Ocuparea functiei publice 371

XII

Administratia publica in Romania

§4. Promovarea functionarilor si evaluarea performantelor profesionale 374

4.1. Promovarea functionarilor publici 374

4.2. Evaluarea activitatii functionarilor publici 375

§5. Modificarea, suspendarea si incetarea raportului de serviciu

al funqionarului public 376

5.1. Delegarea ~i detasarea 376

5.2. Transferul , 376

5.3. Mutarea in cadrul altui compartiment 377

5.4. Suspendarea raportului desemnarii., 377

5.5. fncetarea raportului de serviciu 379

§6. Drepturile ~i indatoririle functionarilor publici 382

6.1. Drepturile functionarilor publici 382

6.2. Indatoririle functionarilor publici 384

§7. Raspunderea functionarilor publici 385

7.1. Raspunderea penala 386

7.2. Raspunderea contraventionala 386

7.3. Raspunderea c1vila 386

7.4. Raspunderea disciplinara 387

§8. Comisiile de disciplina 388

8.1. Constituirea, organizarea ~i functionarea comisiilor de disciplina.. 388

8.1.1. Constituirea si componenta comisiilor de disciplina 389

8.1.2. Competenta general! a comisiilor de disciplina., 390

8.2. Atributiile cornisiei de disciplina., 391

8.3. Procedura disciplinara 391

8.3.1. Sesizarea cornisiei de disciplina 391

8.3.2. Procedura cercetarii administrative 392

8.3.3. Dezbaterea cazului 393

8.4. Aplicarea ~i contestarea sanctiunii disciplinare 394

§9. Cornisiile paritare 394

§ 10. Agentia Nationals a Functionarilor Publici 396

Cuvsnt inainte

"Despre Dreptul administrativ ~i Administratia publica au fost scrise numeroase lucrari, Autori de un incontestabil prestigiu, printre care Tudor Draganu, Romulus lonescu, Ilie Iovanas, Antonie Iorgovan, loan Alexandru, Mircea Preda, Verginia Vedinas ~.a si-au consacrat 0 mare parte din timp spre a scrie despre Dreptul administrativ ~i Admlnistratia publica, lucrari a carer inaIta valoare stiintifica se va pastra, indiferent de anii ce vor trece de la aparitia lor.

In prezenta lucrare ne-am propus sa analizam 0 seama de probleme considerand ca vor prezenta interes in ceea ce priveste Dreptul administrativ ~i Administratia publica.

Ne-am oprit, ill special, asupra acelor problerne avand legatura cu unele prevederi din legislatie - incepand chiar cu Constitutia -, insuficient de clare ~i precise, din care cauza pot genera interpretari diferite, chiar contradictorii, ceea ce, dupa parerea noastra, nu este de dorit,

Am comentat aceste prevederi, insotind analiza lor eu propuneri de remediere a deficientelor constate. Evident, propunerile noastre poate nu sunt cele mai bine alese pentru solutionarea problemelor sernnalate.

Intentia noastra a fost de a aduce in discutie problemele respective, in ideea ca asupra lor sa refleeteze specialistii in domeniul Dreptului administrativ ~i Administratiei publice, in asa feI 'inc at viitoarea legislatie sa cuprlnda prevederi cat mai clare ~i mai precise, care sa nu mai faca posibile interpretari diferite, poate chiar contradictorii, care sa puna la indoiala corecta aplicare a acestor prevederi.

Ne exprimam speranta cit prezenta lucrare va constitui 0 invitatie pentru doctrina juridica de a inscrie printre preocuparile sale si problemele la care am facut referire.

Consideram cartea noastra ca pe un respectuos omagiu adresat profesorilor, carora Ie datoriim atat de mult in ceea ce priveste conduita noastra sociala, pregatirea noastra profesionala si, pentru viata, in general".

Autorii

alin,
apud
art.
C.A.
C.civ
C.pen.
C.proc.civ.
Ciproc.pen. <"
C.silvic
C.S.I.
Dreptul
Ed.
ed.
E.D.P.
H.G.
ibidem
I.C.C.l
idem
lit.
M.Or.
op. cit.
O.G.
O.U.G.
p.
pct.
R.R.D.
s.n.
s.a,
Trib.
urm.
vol. Abrevieri

- alineatul

- citat dupa . ~~

-articolul

- Curtea de Apel

- CoduI civil

- Codul penal

- Codul de procedura civila

- Codul de procedura penala

- Codul silvic

- Curtea Suprema de Justitie

- revista Dreptul

- editura

- editia

- Editura Didactica ~i Pedagogics

- hotararea Guvemului

- in acelasi lee

- Inalta Curte de Casatie si Justitie

- acelasi autor

-litera

- Monitorul Oficial

- opera citata

- ordonanta Guvernului

- ordonanta de urgenta 'a Guvernului

-pagina

-punctul

- Revista romana de drept

- sublinierea noastra

- ~i altii

- TribunaluI

- urmatoarele

-volurnul

PARTEAI ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Capitolul I. Locul ~i rolul adminfstratiei publice in organizarea de stat

§1. Conceptul de administratie pu~di

Din punct de vedere etimologic, tennenul de administratie provine din cuvintele de origine latina ad, care inseamna la, ~i minister, care se traduce prin supus, slujitor'. in limba latina exista ~i verbul ad-ministrare, care lnseamna a servi la ceva, a servi

pe cineva. ,<

Pornindu-se de la aceasta semnificatie lingvistica, a fost emisa ideea ca administratis trebuie sa actioneze in folosul societatii, sa serveasca societatea, iar functionarii din administratie, in primul rand ministrii, trebuie sa fie slujitori ai societatii'.

Notiunea de "administratie publica" com porta mai multe acceptiuni,

Astfel, 0 acceptiune este aceea de activitate, in sens functional. intr-o alta acceptie, notiunea de administratis publica evoca un sistem de organe, in sens organizatoric'.

A~a cum am aratat anterior, in sens junctional, termenul de administratie publica desemneaza 0 activitate.

in sens organizaioric, termenul de administratie publica desemneaza un sistem de organe.

in ambe1e sensuri, administratia publica este legata in mod indisolubil de stat. In absente statului nu exista nici administratia publica, deoarece aceasta este 0 activitate de stat, desfasurata de organe de stat.

Afirmatia mentionata este confirmata de inses! prevederile Constitutiei Romdniei. In Titlul at III-lea al Constitutiei, denumit Autoritatile publice, capitolul al V-lea, intitulat Administratia publica, contine doua sectiuni,

Prima sectiune este convocata administratiei publice centrale de specialitate (ministere, alte organe centrale), iar a doua sectiune este consacrata administratiei publice locale (consilii judetene, consilii locale, primari).

Este incontestabil faptul caambele sectiuni se refera la organe de stat, care desfasoara o activitate de stat. Atit organeJe centrale de specialitate ale administratiei publice, cat

I VG. Gulli, Dictionar latin-roman, Bucuresti, 1983, p. 38.

2 P Bandel. L. Mehl, Le fait administratif, in Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 82 .

. , in problema semnificatiilor notiunii de administratie, a se vedea ~i: P Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti, 1934; Ch. Debbasch, Fonction administrative et missions de 1 'administration, in lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, 1975; C. Lalumiere, A la recherche d 'une cadre theoretique pour l' etude de t' administration pubJique, Revue d'administration pubJique, Janvier-Mars, 1975; Dictionary of American Government and Politics, Chicago, 1988; H. Rosenbloom, Public Administration, New York, 1989; M Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1970; A. Hauriou, Droit constitutionnel el institutions politiques. Paris, 1972.

4

Organizarea si funCfionarea administratiei publice

~i organele locale ale administratiei publice sunt Or an d . . .

acestea 0 desr-~oara este 0 activitate de stat. gee stat, iar acnvitatea pe Care

C!r~anele mentionate sunt incluse in capitolul I V

publica. a -lea, intitulat Adrninistratia

de s~~ ~i~::~z:;~~~:~~U;; ~!t~=e~~ dceu afidomrminuil~tr~td' i~fiP~bIica ~i eel de admini stratie

I . -r ., arl I ente

n hteratura de specialitate, unii autori considera -' d '" .

administratia de stat sunt notiuni distincte, diferite, ca a mmlstrapa publica si

_ Astfel, s~ afirma ca administratia de stat este Infliptuita de aut 'ni d _

tala (Presedintels Romaniel, Guvernul min' '. o.n a,. e natura stain:fii.ptuita de autoritatile autonome locale.' isterele etc.), iar administrapa publica este

De altfel nu numai in d trin ~ . . _ . .

1 -' oc a, CI ~l III Jegislatie este intillnita- 0 afirrnati . .

ara. ue sum-

Astfel, In art. 2 alin, (1) lit. b) din Legea nr 554/2004 L '.

nistrativ d - ., egea contenclOsulul admi

, se preve e ca, este considerat autoritate publi - . -

une! unitali administrativ-teritoriale. ca once organ de stat sau al

In baza acestei revederi, soar putea ajun e la co I . . _ .

nistrativ-teritoriale nu ar fi organe de stat, g nc ~d a ca, organe1e UllltatIlor admi-

D - - ceea ce, evi ent, este gresit

upa parerea noastra, ar fi fost mai t a .

organele de stat, in general, asa cum r:~ _s .se p:evada ca sunt a~toritati publice Autoritatile publice. ta din Titlul III al Constituriei, intitulat

In ceea ce privesta organele administrat'· bli . .

publice, in baza Capitolului Val Titlului U/:ltFtU Ice, ItrebU1~ ~onslderate autoritat!

tr I d " , a organe e admlllistratiei publi

a e e specialitate, cat ~i organele administratiei pub!' 1 I . ce cen-

Dupa . Ice oca e

~ e~ am a:~tat anteri~r,. ambele categorii sunt organe d~ stat.

~~hzata. c~ actlVltate, admlIDstra!ia publica este 0 activitat . _

a legii, Datof1ta acestei partici.daritati autoritatile dmi . ~ exec~tiva, de executare sl sub denumirea de organe executi~; ale statuI . a ~sr:atlel publice ~unt cunoscute executiva De altfel Guve I . ur, deci, pnn care se reallzeaza puterea

. ,mu este caractenzat ca fiind aut 'f t bl'-

executive. Aceasta caracterizare se refera nu . 1 on a e~ pu tea a puterii

organe ale administratiei pub lice d n~ru a Guvern, cr la toate celelalte

- . ., aea ne raportam Ia art 111 din Constituti . .

Carma Guvernul ~i celelalte organe ale ad .. t " '. . pe, potnvrt

Parlamentului datele ~i informatiile cerute ~'ms r;,eri-bbte sunt obligate sa prezinte ca Guvemul ~i celelaIte organe ale adminis~:~e~ a. bl~ ac;asta fonn~Iare rezulta clar de 0 d t . ei pu Ice lac parte din aceI~i sistem

A rg~e e s a~, anume sistemul autoritatttor administrapet publice

lnsa nu trebuie sa se puna semnul egalitatii fntre admi . tr ti '. _ .

executivii; desi organele adrliinistratiei p br' tnts a, l~ pubhca 'll puterea

organe ale puterii executive.c~. ' u Ice sunt cunoscure 'll sub denumirea de

Aceasta afirmatie se intemeiaza f 1-

numai de catre aut~ritatile adminis:a;ie:~:ubl~: p~it~~e~e e~~cutiva es~ in:fii.ptuita nu

fac parte di? sistemul organelor administratiei publice. e organe e stat, care nu

Astfel, III tara noastra, organe ale puterii executiv P .

prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de A ~;unt ~e~~dmtel.e .Romani:!, de Informatii, Curtea de Conturi B N' _ P e_a .T:m1, Serviciu] Roman

- _:' anca anonala a Romaniei s.a, Aceste autoritati

I V Vedinas; Drept administrativ, Ed. Universul juridic, Bucure~ti, 2006, p. 27.28. '

Locul $i rolul administratiei publice in organizarea de stat

5

pubJice realizeaza puterea executive, dar Tara a face parte din sistemul autoritatilor admlnistratiei pub lice, afiate sub conducerea generala a Guvernului.

Asadar, sfera autoritatilor puterii executive este mill larga decat sfera organelor administratiei pub lice, care constituie numai un element component al sistemului autoriratilor puterii executive.

Totodata, adrninistratia publica nu trebuie confundata nici cu activitatea executiva, desi organe\e administratiei publice sunt denumite organe executive ale statului.

Pe langa autoritatile administratiei publice, activitate de executare a legii desfasoara toate celelalte organe de stat, precum ~i organizatiile nestatale sau persoanele fizice.

Astfel, cand a organizatie privata respecta autorizatia de functionare sau cand un pieton traverseaza strada la culoarea verde a semaforului, acestea sunt actiuni de respectare a legii, de executare a legii.

Instantele judecatoresti aplica legea la cazurile concrete prin solutionarea litigiilor juridice, ~i aceasta nu este altceva decat 0 forma specifics de executare a legii.

Chiar ~i organele legislative executa legea, Astfel, atunci cand, de exemplu, cele doua Camere ale Parlaroentului i~i alegorganele de lucru, legifereaza, adopts hotarari cu privire la activitatea Guvemului etc., nu fac altceva de cat sa execute legea care le stabileste aceste atributii, anume Constitutia ~i regulamentullor de functionare.

Asadar, activitatea executiva are a sfera mai larga decat administratia publica, aceasta din urma fiind doar 0 forma specifica a activitarii executive, alaturi de alte variate forme.

Activitatea legislativa reprezinta activitatea de conducere a societatii la nivel superior conducerii infaptuite prin celelalte activitati statale.

Desfasurand aceasta activitate, organele legislative reglementeaza cu fortajuridica superioara relatiile sociale, prin elaborarea de nonne juridice, formeaza aIte organe de stat, exercita controlul general al respectarii legii, exercita conducerea in politica extema,

Sub aspectuI fortei juridice a actelor emise de catre organele legislative, al Iocului si al rolului acestora in sistemul autoritatilor statuIui, activitatea legislativa trebuie considerata cea mai importanta forma de activitate stat ala.

Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate in viata sociala, spre a fi executate. Aceasta cerinta se asigura prin activitatea executiva, infaptuita, in mare parte, de catre auroritatile administratiei pub lice

Daca, sub aspectul importantei reglementarilor juridice, activitatea legislativa se situeaza pe primul loc in cadrul activitatii statale, in ceea ce priveste frecventa actio unilor in viata social a, contributia in activitatea concreta de satisfacere a cerintelor ce apar in cadrul societatii, pe primul loc se situeaza administratia publica

Organele administratiei publice sunt acelea care rezolva in mod concret problemele cotidiene care apar in viata sociala, adopta masurile operative pentru satisfacerea nevoilor membrilor societatii, contribuind astfel, intr-o masura decisiva, la realizarea progresului social'.

In legatura cu raportul dintre activitatea executiva ~i administratia publica, se pune si problema daca administratia publica, ca forma fundamentala de activitate a statului,

1 A se vedea ~i 1. Rivero, Droit administratif, Paris, 1973, p. 10, 11.

6

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

7

Locul ~i rolul administratiei pub lice in organizarea de stat

. al Parlamentului se confera ~i unor structuri sociale,

Daca rnsa pnn lege, ca act . _ -t ~e celor ale autoritatilor administratiei

altele decat ceie de stat, prerog~t~e tuiadmu ~ tratia publica ca forma de realizare a publice, atunci ~i acestea pot intaptui a ml_Il~s

puterii de stat, cum est~ c~1 notaril~r P_U~lC\iile autoritatilor administratiei publice

In literatura de specialitate se arata ca net .

, t; e consultare ~i deliberare. .. .

ar consta In acpune, _ .. admi tr t' ublica a fast clasificata in administratie

Pomind de la aceasta opirue, IllIS ~tla p . . .

... I . ti i!. • administratie deliberativa,

activa, administratis con~u _t~ v ~l • ituta legea sau cand adopts 0 miisura de

Adminis~a!ia este acnva m. cazu: In ~~::iz~ administratiei active; este deliberative

utilitate publica; este consultatI:a cd an? .. unt oblig~torii pentru administratia

in situatia in care un organ ia eCIZlI care s

activa'. .. . t' II admlnistratla poate fi ~i jurisdictionala,

E· • d parat de administratia ac IV", ~ ..•

xistan se , dmi istrative jurisdictionale specializate In

I -('. cazul organelor a nnm I I",. .

ca, de exemp U, m ... independente ~i autonome In decizia

solutionarea litigiilor administrative, organe

lor: . d f fundamentala de activitate a statului, termenul

In afara de acceppunea e orma .. cum am ararat mai

d dministratie publica poate fi utilizat ~i in alte acceppuni, asa

ea, ,

inainte. . administratie publica se poate desemna ~i ~i~temul sau categoria de

Astfel, pnn , . . . tratia ublica, ca activitate statala,

organe de stat care infaptuiesc ad_ml.rusb .. J al numeroase cercetari in literatura de Administratia publica a constituit 0 iec

specialitate',

de realizare a puterii de stat, poate fi inraptuita ~i de alte organe de stat, pe Janga autoritatile administratiei pub lice.

Aceasta problema se pune deoarece unii autori considers ca administratia publica poare fi intaptuitii, in subsidiar, ca activitate secundara, pe langa activitatea lor principala, ~i de alte organe de stat, nu numai de autoritatile administra;iei publice',

Dupa parerea noastra, administratia publica poate fi infiiptuita numai de organele special create pentru a 0 desfasura, anume organele administrap-; publice,

Credem ca trebuie racuta 0 demarcare neta intre adminutraua publica, ca forma fundamentals de activitate a statuIui, de realizare a puterii de stat, si activitatile cu caracter administrativ. In inraptuirea atributiilor lor specifice, toate organele statulu], indiferent de forma fundamentala de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, des~oara. activitati cu caracter administrativ.

Astfel, organizarea ~i des~urarea activitiitii Parlarnentului (a Camerei DeputatiIor ~i Senatului), a comisiilor permanente ale acestora etc. implica in mod necesar ~i desfil.§urarea unor activiU\ti cu caracter adrninistrativ, precum convocarea organului, intocmirea proiectului ordinii de zi, difuzarea materialeJor, redactarea proceselorverbale etc. Dar aceasta nu inseamna cii organele amintite infiiptuiesc administratia publica, Daca am admite ideea aceasta, ar Insemna ca organele legislative infliptuiesc simultan doua forme ale puterii de stat: puterea legislativa ~i puterea execunvs, ceea ce ar constitui 0 incalcare a principiului separatie] puterilor in organizarea statala,

Prin Constitups a fost creata, pentru fiecare forma a puterii de stat a categorie distincta de organe de stat. Fiecarei puteri publice ii corespunde 0 categorie distincta de organe de stat, potrivit principiului separatiei puterilor in stat.

Este evident faptul ca una si aceeasi persoana nu poate exercita concomitent doua puteri publice, aceasta constituind una dintre cerintels fundamentale ale principiului separatiei puterilor in stat.

De asemenea, instantele judecatore~ti, In realizarea activitiifii de judecata, infliptuiesc activitiiti cu caracter administrativ, de exemplu inregistrarea cererilor, trimiterea citatiilor, Iuarea dec1aratiilor, muitiplicarea hotararilor judecatore~ti, expedierea hotararilor etc.

Toate acestea nu reprezinta administratia publica, ci doar activitati cu caracter aciministrativ, necesare pentru des~urarea activitapi pentru care au fost special create, anume activitatea de judecata.

Mai mult chiar, activitati cu caracter administrativ, asemiinatoare celor inraptuite de organele statului, desf'<l§oara nu numai aceste organe, ci ~i organizatiile nestatale, precum ~i persoanele fizice. Or, in niciun caz nu s-ar putea sus tine ca ~i acestea inIaptuiesc puterea executiva, administrape publica, ca 0 forma fundamentala de activitate a statului, de realizare a puterii de stat.

Asa IncM, dupa parerea noastrii, administratie publica, ca forma fundamentala de realizare a puterii de stat, desf'<l§oara numai autoritatile administratiei publice; celeialte organe de stat, in infilptuirea activitiitii specifice pentru care au fost special create, des~oara numai activitsti cu caracter administrativ si nicidecum administra!ie publica,

I P. Negulescu, Tratat de drept aclmi_ni.strati_v, vol, ~~u~~;~~' ~9~~, p, 41-42.

i M Oroveanu, Tratat de drept admmlstratltv, BUCtul ~E'd (:u'm.' t;flea,-' Bucuresti 1965, p. 64

I d acti 'tate aorgane or sta ur, . ~ p , •

J 1: Drdganu, Forme e e . ~ .. d tiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti,

1" • - D pt administrativ ~I elemente e ~ t'"' .. ••

~i urm.; A . 1> egoita, re dmi , strativ ~i elemente ale stiinte! administratiei,

1987, p. 5 ~i urm.; R. Ionescu: Dre~\ a J, ~ Drept administrativ ~i clemente ale stiintei E.D.P., Bucuresti, 1977,. p. 10 ~I unn.,... o~a;_~epadatescu Sistemul organelor statului, Ed. administratiei, Bucuresti, 1977, p, 10 ~I unn., .: D t e'onsti'tutional E D.P., Bucuresti,

' . 66 64' urm . N Prisca rep ., ' .

~tiintitiea, B ucuresn, 19 , p. ~I..,.. f ' I fundamentale ale aetivitatii de stat SI

86' . V Rusu Corelatia dintre orme e " . I"

1977, p, 2 ~l urm.,., I . R R D 3/1968 p. 48 ~i um.; 1. Vantil ~I a III,

categoriile fundamentale de organe ale statud ~'. 'B 'cur' nre~u' 1971' p. 13 si urm.; A. Iorgovan;

., .. d tat Ed Aea ernlel U 'I' , Y

Organele administratiei e s '. '.. . : tratiei TUB Bucuresti 1986, p. 3 Si urm.;

V. Gilescu, Drept adrninistrativ SI stnnta ~~~ ti '19188 ·p.'9i' ~i urm.; M1: Oroveanu, Tra~t D. Brezoianu, Elemente de drept, !.U.B., 1~' ' .'G Braibant Le droit administratif de drept administratlv, Bucuresti, 1994,~ .. I ~I urrn.; ·du droit administratif Paris, 1925,

. 17' G J, ~ Les pnncipes generaux ,

francais, Paris, 1988, p. , . e_e, . dmi tr tif Paris 1988 p. 60 ~i unn.; A. de

G Ved 1 P Delvolve DrOIt a rms a " inistratif

p. X Si urm.; . re e '.. ., " I Paris 1973, p.Il; 1. Rivero, Droit administrati ,

Laubadere, Traite de droit administratif v~l.. d dr :t dministratifallemand., Bruxelles, 1969,

Paris, 1987, p. II ~i urm.; E. Forstho~ T:tet :dm::trativ, vel, T, Bucuresti, 1934, p. 38 Si

P· 41 ~i urm.; P Negul escu, Tratat ~ . ep . • Bucuresti 1936 p 19;A. Teodorescu;

. C ' I admmlstratlv roman, 'I , ,. .,.

urm.; C. Rarmcescu, ontenclosu . 1912 5' D Tarangul DreptadmmJstrahv.

Notiuni de drept adrn~strativ, Partea I, Buc;e~t~, dmi~fs~:tiv' Bueure~ti: 1994, p. 64 ~i unn.;

Cemauti 1944 p, 54 ~I unn.; A. 1m-gavan, rep a. ' .

D B _". D' rept adrninistrativ romiin, Bucure~tl, 1997, p. 10 ~I urm.

. re~Olanu,

1 AT. Negoilii, Orept administrativ ~i elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucure~ti, 1987, p. 5 ~i urm.; I. Iovana;, Orept administrativ ~i clemente ale ~tiinfej administratiei, Bueure~ti, 1977, p. 10 ~i unn.

8

Organizarea $ifuncrionarea administratiei publice

In ceea ce prive~t~ n?~une~ de a~ministra!ie publica, opiniile se asearnana asupra unor aspecte, dar se ~l diferentiaza din alte puncte de vedere.

L.asand la 0 parte elementele particulare ale diferitelor definitii date administratiei pubhce, ca elemente comune ale acestor definitii se pot retine urmatoarele:

1. admi.ni.strati.a publi~a,- acti~itate d~ ~xecutare a unor acte juridice;

2 '. a~mlstratla publica este infaptuita de organele adrninistratiei publice. Unii auton rna! adauga faptul ca aceasta activitate este infaptuita in realizarea puterii de stat', in timp ce ~lt~ aut~ri. afirm.a ca.administratia publica este infiiptuita, in principal, de organele administratiei publice, rar in mod subsidiar, pe langa activitatea lor principala, specific a, ~i de catre celelalte organe de staf'.

Dupa pare~ea noastr~ defi~tia. administratiei publice trebuie sa cuprinda acele elemente specifice numai acesteia $1 care sa 0 deosebeasca de aIte activitati statale.

in accep!i:mea de. a~tivitate, administratin publica poate fi definita ca ftind forma fundament~l~ de acttvi tate a statului, fnfliptuita de organele administratiei publice, ca~e consta tn executarea legit, prin stabilirea unor conduite obligatorii, precum st prtn prestarea MOr servicii.

Term~~ul de "lege" din, definitia administratiei este utilizat in acceptiunea sa larga, nu numai In sensul de act al Parlamentului, ci de orice act juridic dat spre executare in competenta organelor administratiei pub lice.

~orni~d de la ~~finitia prezentata, organele administratiei publice pot fi grupate in doua man categorii:

1. organe. c:rre executa l~~~a ~rin stabilirea unor conduite obligatorii, de exemplu:

Guvemul, ministerele, consiliile judetene, consiliile locale;

.:' o~gane care satisfac cerintele sociale, tot in cadrul activitapi de executare a !egl~, P~:n pre:tm:.e~ ur;or ~erv.icii.!n regim de drept administrativ sau civil, de pilda: mstl~tllie de mvatamant, institutiile sanitare, regiile autonome eu capital de stat etc.

. F~~dA organe de stat, tOilte acestea realizeaza puterea de stat, dar intr-o masura dlfer.Ita, ill raport cu sarcinile $i atributiile pe care le au in desfasurarea activitarii lor specifice. De exemplu, un organ de politie realizeaza puterea de stat intr-o masura mult mar mare decat 0 institutie de cultura ~i arta,

• Mai t~e~~i~ Aobserv~t faptul .~a un organ al administratiei pub lice desfasoara, pe langa actl~lt~T1 ill t:meml putern de stat, ~i alte activitati care nu implies puterea de s~~ atunci eand acponeaza ca persoanajuridica, de exemplu, cand incheie un contract cIvIL

Deci, ,a~~i,~strati~ publica contine doua categorii de activitati, ~i anume:

a) actrvttati m realizarea puterii de stat;

b) activitat! care nu imp!ica realizarea puterii de stat.

. ,R.ezu!tii. ca acel~~i ~rg~, a1 adrninistratie! publice poate sa apara in raporturile juridice Intr-o dubla calitate, aceea de subiect de drept administrativ cand realizeaza puterea de stat, ~i de subiect de drept civil, cand actioneaza ca orice persoana juridica nestatala,

par s~e.cific organelor a~inistratiei publice este faptuI ca acestea, in principal, aC11O.neaza in realizarea putern de stat, ca autoritati publice, ceea ce Ie confera 0 situatie speciala in raporturile juridice.

_.

I R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., p. 5-6.

2 AI. Negoipi; Drept administrativ, op. cit., p. 5 si urm.

Locul $i rolul administratiei publice in organizarea de stat

9

Asa, de exemplu, autoritatile administratiei publice pot, cu toata opunerea particularilor, sa-si execute propriile decizii, avand privllegiul executarii din oficiu, intrucat aqioneaza in temeiuJ puterii de stat'.

§2. Misiunea sociala, scopul ~i sarcinile administratiei publice

-!._

2.1. Misiunea sociali a administratiei publice

Autoritatile adminlstratiei publice au fost create in mod special pentru a executa legea. De aici ~i denumirea de organe ale "puterii executive" sau organe executive ale statului.

Autoritatile adminlstratiei publice au ca misiune sociala generals infaptuirea politicii interne si exteme a statului, prin executarea legii, ca act al Parlamentului, precum ~i a celorlalte acte date in apJiearea legii.

Administratia publica, ca de altfel ~i alte activitati statale, este in principal 0 activit ate juridica, StatuI lndeplineste, in general, 0 activitate juridica, deoarece organizarea relatiilor sociaIe, pentru a fi eficientll., trebuie sa genereze drepturi ~i obligatii juridice.

In aceasta activitate, pe langa faptele juridice, sunt cuprinse si fapte nejuridiee, in masura in care ele sunt necesare pentru aparitia si executarea faptelor juridice.

Activitatea de executare desfasurata de autoritatile administratiei publice cuprinde acte normative ~i individuaIe, urmarindu-se exeeutarea legilor si a celorlalte aete j uri dice piina la fapte materiale concrete, de exemplu, plata unei amenzi contraventionale, demolarea unui imobil, aplicarea unui tratament medical, desfasurarea procesului de invati:l.mant, exeeutarea unui mandat de arestare, a unei pedepse privative de libertate etc.

Actele pe care trebuie sa le execute autoritatile administratiei publiee sunt emise in realizarea puterii de stat. De aceea, ele pot fi executate folosindu-se, la nevoie, forta de constrangere a statului.

In situatia in care eel ce au indatorirea sa execute actele juridice nu le executa de bunavoie, organele administratiei publice pot sa proeedeze la executarea silita, obligand acele persoane, prin forta de constrangere a statului, la executare. De exemplu, vanzarea la licitatie a unor bunuri pentru neplata, de bunavoie, a datoriilor fata de stat.

'_i_

2.2. Scopul administratiei publice

Autoritatile administratiei pub lice urmaresc ca, prin intreaga lor activirate, sa satisfaca, in eele mai bune conditii, cerintele sociale, sa contribuie la dezvoltarea societatii in ritm cat mai rapid ~i pe toate planurile, sa asigure ordinea de drept, drepturile ~i libertatile democratice, sa apere integritatea teritoriala a tarii, suveranitatea acesteia, sa actioneze pentru afirmarea Romaniei in viata internationals, pentru amplificarea relatiilor de cooperare pasnica eu toate statele ~i popoarele lumii, pentru asigurarea unui climat international de pace ~i securitate generala,

, C. Rarincescu, op. cit., p. 119.

10

Organizarea $i functionarea administratiei publice

Aceasta impune din partea organelor administratiei publice implicarea lor directa, imediata ~i eficienta In to ate problemele vietii interne ~i internationale, adoptarea unor masuri operative pentru solutionarea acestora, pentru realizarea optima atat a intereselor generale ale societatii, cat ~i a intereselor personale legale ale fiecarui membru aJ colectivitatii,

Activitatea autoritatilor administratiei pubJice nu trebuie infaptuita in mod mecanic, printr-o executare sablon, standardizata, Organele adminlstratiei publice trebuie sa tina seama, in activitatea lor de executare, de diversitatea conditiilor de timp ~i de lac.

Scopul administratiei pub lice poate fi pe deplin infiiptuit numai In cazul in care organele administratiei publice realizeaza operativ, in concret, toate interesele populatiei, atat cele generale, cat si cele locale sau speciale. Numai actionand in felul acesta, autoritatile administratiei pub lice W pot realiza cu adevarat ~i pe deplin scopul, pot sa aduca 0 contributie importanta ~i eficienta la actiunea comuns, a tuturor membrilor colectivitatii, de inflorire pe toate planurile a societatii.

2.3. Sarcinile administratiei pubtice'

2.3.1. Notinnea de sarcini ale adminlstratiei publice

Desfasurarea normala a vietii sociale intr-o colectivitate organizata in stat nu ar fi posibila lara admlnistratie publica. StatuI nu poate fi conceput tara a administratie care sa aduca la indeplinire hotararile sale.

Cu fiecare etapa de dezvoltare a societatii, obiectivele si sarcinile statului s-au schimbat, ceea ee a detenninat schimbari concordante ~i eu privire la obiectivele ~i sarcinile administratiei publice.

Aceasta corelatie este pe deplin explicabila, daca se tine seama de faptul ca nu administratis este cea care j~i stabileste propriile sarcini. Sarcinile administratiei sunt decise de factori politici (partide de guvernamant, organe legislative) ~i inscrise in aetele nonnative care organizeaza structura ~i functionarea administratiei publice.

Misiunea general a a administratiei este de a lndeplini sarcinile primite din partea organelor politice, de a sluji interesele prom ovate de aceste organe, prin aducerea la indeplinire a politicii interne ~i exteme a statului In cadrul activitatii de executare a legii.

Din acest punet de vedere, ni se pare ca se poate afirma ea sarcinile admlnistratiei au aceeasi natura in orice stat, anume de a asigura executarea hotararilor organelor legislative, dar totodata, ~i a hotararilor organelor din propriu! sistem, ale instantelor judecatoresti ~i ale procurorilor.

Aprecierea unei adrninistratii pubIice, a sarcinilor acesteia trebuie sa se faca, rnai ales, prin prisma intereselor grupurilor sociale pe care Ie promoveaza administratia,

Acest fapt explica, de altfeI, de ce sarcinile concrete ale fiecarei administratii publice se pot deosebi de sarcinile altora, in raport tocmai cu aceste interese, cu cerintele sociale pe care administratia publica trebuie sa Ie indeplineasca in fiecare etapa de dezvoltare a societatii.

I A se vedea si: AI. Negoitii, ~tiinra administratiei, op. cit., p. 56 ~i urm.;A. Iorgovan, Drept administrativ ~i ~tiinta administratiei (Organizarea adrninistratiei de stat), T.U.B., Bucuresti, 1983, p. 56 ~i urm.

Locul si rolul administratiei pub/ice in organizarea de stat

11

SarciniIe ce revin adrninistratiei publice sunt stabilite prin actele normative.

Repartizarea sarcinilor in cadrul administratiet este fundamentata pe principiul diviziunii muncii, fiecare organ avand de infaptuit sarcini in raport cu specificul activitatii sale, al domeniului sau sectorului vietii sociale in care functioneaza,

2.3.2. Clasificarea sarcinilor

Desi exista unele dificultati in Incercarea de a c1asifiea sarcinile administratiei, totusi in Iiteratura de specialitate au fast propuse clas~icari, bazate pe anumite crlterii.' Clasificarea sarcinilor administratiei pub lice prezinta insemnatate mai ales deoarece in functie de ele se structureaza administratia pe categorii sau subsisteme de organe.

Astfel, din punct de vedere al consecintelor juridice, se pot distinge sarcini de decizie (de dispozitie) ~i sarcini de executie. Sarcinile de decizie revin mai ales ministerelor, altar organe centrale ale administratiei publice, unor organe administrative locale (consilii judetene," consilii locale).

Sarcinile de executie revin in special agentilor economici si institutiilor socialculturale de stat. Unele dintre aceste sarcini sunt denumite ~i sarcini de prestatie.

Folosind criteriul acestui tip de sarcini, organele administratiei publice pot fi

impiir!ite in doua mari categorii:

1. organe de decizie;

2. organe de executie,

Aceasta nu Inseamna tnsa cii organele de decizie nu ar fi organe executive. Toate organele administratiei publice, tara deosebire, sunt organe executive, toate avfmd sarcina comuna de a executa hotararlle organelor politice exprimate 'in legi ~i in acte subordonate legii. in acest proces insii, unele organe au misiunea de a organiza executarea (organele de decizie), prin adoptarea de acte nonnative, in timp ce altele executa in concret (organele de executie), prin acte individuale ~i fapte materiale. De exemplu, Ministerul Siinatapi Publice este un organ de declzie, in timp ce unitatile

medico-sanitare sunt organe de executie. .

Sub aspectul continutului, se disting sarcinigenerale ~i sarcini de specialitate (tehnice),

Sarcinile generale privesc toate sau mill multe sectoare de activitate, in timp ce sarcinile tehnice privesc un sector sau un domeniu de activitate precis determinat. Sarcinile generale sunt indeplinite cu organele administratiei publice cu competenta materials generals, iar sarcinile tehnice de catre organele de specialitate.

Dupa criteriul intinderii teritoriale, se disting sarcini nationale (social-generale) ~i sarcini locale (de interes loeal). Sarcinile generale au fost lncredintate organelor centrale ale administratiei publice, iar cele de interes local, organelor locale.

De remarcat faptul ca la unul ~i acelasi organ se intalnesc sarcini din toate aceste eategorii. De pilda, un minister este un organ central, de decizie, eu competenta materiala de specialitate, avand deci de infaptuit toate sarcinile corespunzatoare acestei calitati,

I Pentru detalii, a se vedea: M Oroveanu, Elementele stiintei administratiei de stat, op. cit., p. 24 ~i urm.; L.D. White, Introduction to the study of Public Administration, New York, 1955, p. 195 ~i unn.; R. Draga, Science administrative. Paris, ] 980, p. 72 ~i urm.; Ch. Debbasch, Science administrative, Paris, 1971, p. 33.

12

Organizarea si functionarea administratiei publice

§3. Principiile administratiei publice

Activitatea organelor administratiei publice este guvernata de a serie de reguli de conduita obligatorii, de principii, care urmaresc sa asigure acesteia a utili tate sociala cat mai mare. Principiile dreptului sunt ~i ele norme juridice, dar avand importanta deosebita,

Principiile dreptului sunt norme juridice de maxima generalitate si insemnatate, care stau la baza tuturor celorlaIte norme juridice.

Unele dintre aceste principii calauzesc intregul sistem de drept. De exemplu, principiul legalitatii, al separatiei puteri1or, al pIuralismului politic, a1 egalitatii in drepturi a cetatenilor in fata legiisi a autoritatilor publice, tara niciun privilegiu ~i tara nicio discriminare, se aplicii in intregul sistern de drept

Alte principii de drept sunt specifice unor ramuri ale dreptului sau chiar unor institutii din cadruI unei ram uri de drept, de exemplu, principiul din Dreptul civil potrivit caruia cine produce a paguba altei persaane este obligat 5-0 repare',

In ceea ce priveste administratia publica, activitatea organeIor administratiei publice este guvernata de urmatoarele principii ale dreptului:

3.1. Principiullegalitatii

Principiul legalitatii irnpune respectarea stricta a legii.

Fara respectarea stricti a Iegii nu este posibila desfasurarea normals a vietii sociale, Prin lege se intelege:

a) in sens restrans, in acceptiune restransa, un act al Parlamentului, care instituie reguli de conduits obligatorii pentru cei carora li se adreseaza;

b) in sens larg, orice act care genereaza drepturi si obligatii juridice,

Obligatii juridice pot fi generate ~i de fapre juridice, de aceea ~i acestea trebuie indeplinite intocmai.

Faptul juridic este un fapt material prevazut de 0 normajuridica ~i, care genereaza drepturi ~i obligatii juridice, de exemplu, coliziunea dintre doua vehicule care a cauzat prejudicii, in urma carora ia nastere obligatia de despjgubire In sarcina celui care se face vinovat de producerea acelor prejudicii,

Principiul legalitatii se refera la lege in acceptiunea sa Iarga,

Patrivit principiului legalitatii, trebuie respectat orice act sau fapt care genereaza drepturi ~i obligatii juridice,

Prin lege trebuie sa s~ inteleag~ deci, orice act sau fapt care da nastere, modifica sau desfiinteaza drepturf$i obligatii juridice,

Aceasta canc:Iuzie se desprinde din prevederile art. ] alin. (5) din Constitutie, potrivit carora "In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale ~i a legilor este obligatorie".

Dupa parerea noastra, este dar ca aceste prevederi nu se refera numai la lege, ca act al ParlamentuIui, ci la orice act juridic, a carui respectare este obligatorie. De altfeI, contractul este denumit "legea partilor".

I Art. 998·999 C.dv.

Locul $1 rolul administratiei publice in organizarea de stat

13

-~

Daca prevederile mentionate s-ar referi numai la lege, ca act al Parlamentului, ar insemna ca respectarea celorlalte acte juridice sa nu mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la a tulburare grava a ordinii de drept, a desfasurarii normale a relatiilor sociale.

Este un principiu fundamental in activitatea tuturor organelor de stat, pentru ca respectarea stricta a Iegii este singura in masura sa asigure echilibrul ~i linistea in societate, desfasurarea normala a relatiilor si a vietii sociaIe, respectarea drepturilar ~i IibertMilor cetatenesti, a personalitatii si vietii umane.

Nu numai organele de stat, ci ~i fiecare cetatean este nu doar obligat, ci ~i interesat sa se respecte legea, pentru ca, respectandu-se legea, i se respecta si i se asigura propriile drepturi si interese legale.

Nerespectarea Iegii determina dezordine in societate, haas social, creandu-se astfel canditii prielnice pentru savarsirea de abuzuri impotriva drepturilor ~i inrereselor legitime ale cetatenilor,

Respectarea legii presupune, in primul rand, respectarea Constitutiei, legea fundamentala a tli.rii, ~i a legilor adoptate de catre Parlament, care au a forta juridica superioara fala. de toate celelalte acte juridice folosite in societate.

Acest principiu nu se reduce insa numai Ia amt, ci el presupune, asa cum am aratat mai 'inainte, respectarea unei multitudini de acte ~i de fapte juridice de 0 mare diversitate.

In Constitutie, termenul de lege este utilizat frecvent.

De exemplu, in. art. 117 aIin. (1) se prevede ca ministerele se infiinteaza ~i functioneazii patrivit legii (s.n.). Dar numeroase ministere au fast organizate prin hotarari ale Guvemului, precurn.:

- Ministerul Afacerilor Exteme (H.G. nr, 100/2004);

- Ministerul Justitiei (H.G. nr. 83J2005);

- Ministerul Educatiei, Cercetarii ~i Tineretului (H.G. nr.223/2004);

- Ministerul Siinatatii Pub lice (H.G. nr. 862/2006);

- Ministerul Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse (H.G. nr. 38112007);

- Ministerul Internelor si Reformei Administrative (O.u.G. nr. 30/2007).

Deci, in sensul art. 117 alin, (1) din Constitutie, a hotarare a guvemului trebuie sa fie considerata lege.

Potrivit art. 25 aIin. (I), cu privire la libera circulatie, dreptul la libera circulatie, in tara ~i in strainatate, este garantat. Legea (s.n.) stabileste conditiile exercitarii acestui drept.

Trebuie mentionat cil, a serie de organe de stat, de pilda, organele de politie, dar §i aIte organe, pot institui restrictii in ceea ce priveste circulatia, astfel incat si actele acestora se includ in notiunea de lege, in sens larg.

in afara actelar emise de Parlament, organele administratiei publice trebuie sa respecte §i actele emise de organele din propriul sistem aI administratiei pub lice, care au a forta juridica superioara, De exemplu, un inspectorat scolar trebuie sa respecte ordinele ministrului educatiei, culturii ~i tineretului.

Sunt situatii cand organele administratiei publice au obligatia sa respecte si actele emise de organele de stat din alta categorie.

Astfel, un organ de politie nu poate sa. aresteze alta persoana dec at cea prevazuta in mandatul de arestare emis de judecator, iar un penitenciar nu poate sa stabileasca alta. pedeapsa privativa de libertate dedit cea prevazuta in hotarareajudecatoreasca.

:~

14

Organizarea si functionarea administratiei publice

Mai mult chiar, organele administratiei publice sunt obligate sa respecte ~i actele juridice incheiate de persoane fiziee sau de persoane juridice, ca de exemplu: un testament, 0 donatie, un contract de vanzare-cumparare etc.

Prin respectarea Iegii trebuie sa se lnteleaga nu numai 0 confonnare pasiva fata de lege, adica abtinerea de a saviir~i ceva prin care sa se incalce dispozitiile legii, spre exemplu, de a se degrada spatiile verzi.

Principiul legalitatii impune, mai ales, 0 conformare activa fata de lege, obligatia de a actions pentru executarea legii, Aceasta sarcina revine tuturor persoanelor fizice ~i juridice, tuturor organelor de stat, dar, in primul rand, autoritatilor administratiei publice, in calitatea lor de organe executive ale statului. in intreaga lor activitate, autoritatile administratiei publice trebuie sa actioneze cu toata fermitatea pentru executarea intocmai a Iegii'.

Avand ca sarcina executarea legii, organele administratiei publice trebuie sa stabiIeasca exact nu numai litera Iegii, ci ~i spirituI legii, scopul acesteia, ce anume se urmareste prin dispozitiile legii,

Asa se explica de ce, in legatura cu savarsirea contraventiilor, de exemplu, se pot aplica mai rnulte sanctiuni, atat avertismentul, cat ~i amenda, in limite minime ~i maxime, in functie de gravitatea faptei ~i gradul de pericol social al celui ce a savaqit ace a fapta, scopul legii, obiectivul urmarit fiind nu numai de a sanctiona pe eel care incalca legea, ci, in primul rand, de a se preveni savarslrea altor incalcari ulterioare ale legii, prin utilizarea diferitelor masuri cu caracter juridic.

eel ce aplica legea, la cazurile concrete, va trebui sa aleaga ~i sa aplice acea masura pe care 0 considera cea mai adecvata pentru reaIizarea acestui "spirit" aI legii. Astfel, severitatea sanctiunii va fi diferita, in functie de imprejurari, scopul fiind nu numai aplicarea .Jiterei" legii, ci, mai cu seama, realizarea "spiritului" aeesteia, ce se urmareste prin acea lege.

Totodata, organele administratiei publice trebuie sa cunoasca exact, ~i cat mai deplin, nevoile sociale pe care au datoria sa le satisfaca, deoarece obiectivul final a1 intregii activitati stataIe este tocmai satisfacerea acestor nevoi in conditii optime.

Numai in functie de cerintele rnembrilor societatii se poate stabili ce masuri sunt necesare, care sunt modalitatile concrete de executare a Iegii.

Scopul urmarit nu poate fi atins, in cele mai multe cazuri, lara ca autoritarile administratiei publice sa aiba posibilitatea unei apreeieri in activit ate a de executare a legii, adica a actului cu fona juridica superioara, ~i pe care trebuie sa-l execute, in sensu! adoptarii unor masuri diferite, de la caz la caz, de executare a legii,

Legea, in sensu! de act pe care trebuie sa-l execute organele administratiei publice, nu reglernenteaza, in toate detaliile, situatiile ill care sunt implicate autontatile administratiei publice. Aceste situatii sunt foarte diferite.

De aceea, in multe cazuri, se Iasa la aprecierea organelor administratiei publice modalitatea concreta de executare a legii, tinandu-se seama de specificul fiecarei situatii in parte.

Astfel, modalitatile de executare a legii pot fi foarte diferite, de la caz la caz, !egea aplicandu-se in conditii concrete diferite, in functie de timp ~i de lac, ceea ce face ca ~i modalitatile de executare a legii sa fie diferite.

J A se vedea *i G. Braibant, op. cit., p. 195.

Locul si rolul administratiei publice in organizarea de star

15

De exemplu, acordarea unui pennis de conducere auto este lasata 1~ aprecierea organelor care efectueaza veriftcarea celor ce solicita asemenea permise. In fimcti~ de constatarile facute cu ocazia verificarii, organele in cauza vor acorda sau nu perrnisul solicitat, deci ramane la aprecierea lor.

Aprecierea din partea organelor administratiei publice in ceea ce priveste alegerea solutiei corespunzatoare de executare a legii nu inseamna In niciun caz 0 abatere de la principiul legalitatii, Prin apreciere nu se incalca l~gea, ci a~easta este executata ~n functie de conditiile de timp ~i de loc, in raport e~ermtele sociale concrete ce trebuie satisfiicute in acel moment.

Prin apreciere se realizeaza un proces de detaliere a prevederilor cuprinse in actele

juridice superioare ca fortAjuridica. Procesul de detaliere este un proces creator, acn:l adroinistrativ de executare continand unele elemente in plus fata de actul pe care 11 executa, dar continutul creator al actului de executare nu poate depasi limitele §i sensul actului de executat"

De exernplu, hotararea unui consiliu local, prin care acesta i~i stabileste regulamentuI, este un act de executare a Legii administratiei publice locale. Prin hotararea respective se detaliaza ~i se dezvolta dispozitiile acesteia, dar filra a le tncalca,

Respectarea stricta a Iegii, Infapnurea ferma a principiului legalitatii constituie 0 garanpe a realizarii cu succes a sarcinilor privind dezvoltarea general a a societatii, ca:e sunt stabilite, in primul rand, prin lege, precum i?i a asigurarii unui regim democratic, care trebuie sa se bazeze pe legalitate, pe ordine de drept, evident ill cazul ill care Iegea, ea insasi, are un caracter democratic, fiind adoptata pentru asig~rare~ ~ezvo!t~ii societatii, pentru realizarea cerintelor sociale, eu respectarea dreptunlor ~I Iibertatilor

cetatene~ti. ..

Trebuie fi.\eum 0 demarcare neta intre un stat de drept ~l un stat democratic.

Statul de drept este statui in care se respecta legea.

Dar, si un stat totalitar, in care guverneaza 0 mlnoritate dominanta, poate fi un stat de drept. Minoritatea guvernanta este cea care adopta legea. Or, aceasta ~a lua to ate masurile de constrangere pentru respectarea legii, deoarece legea ii apara interesele,

Asa incat, nu orice stat de drept este ~i un stat democratic, In timp ce orice stat democratic nu po ate fi decat un stat de drept, deoarece legea, aparand interesele membrilor societatii, trebuie respectata intocmai. Membrii societatii, respectand lege a, l~i apar-a propriile lor interese. .

Potrivit art. 1 alin. (3) din Constitutie, Romania este stat de wept, democratic ~1

social (s.n.),

Dupa parerea noastra, aceste trei atribute ar putea fi incorporate intr-unul singur. Astfel se arata ca Romania este un stat de drept si democratic.

Dar, orice stat democratic este, rotodata, ~i un stat de drept, asa cum am ararat mai inainte.

Se mai arata cli Romania este un stat democratic si social.

Social, In sensu! ca, potrivit Constitutiei, in Romania demnitatea omului, drepturile ~i libertatile cetatenilor, Iibera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea ~i pluralismul politic reprezinta valori supreme.

J A se vedea ~i: G Braibant, op. cit., p. 229; J Rivero, op, cit., p. 78-79; Ch. Debasch, Institutions de droit administratif, Paris, 1986, p. 277.

16

Organizarea $i functionarea administratiei pub/ice

Or, aceste valori sunt, inerente oricarui stat democratic. Orice stat democratic trebuie sa asigure infaptuirea drepturilor si Iibertatilor cetatenilor, respectarea demnitatii umane, dezvoltarea Iibera a personalitati omului.

Asa rncat, daca s-ar fi prevazut ca Romania este un stat democratic (s.n.), prin aceasta s-ar fi lnteles, implicit, ca este atat un stat de drept, cat si un stat social.

Intrucdt ne-am referit 1a modul cum este definita Romania, propunem urmatoarea definitie:

Romania este un stat suveran, national, unitar $i democratic, a carui forma de guverndmdnt este republica.

in Romania, asigurarea respectarii drepturilor ~i libertatilor cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatil umane, crearea unor conditii de viata din ce in ce mai bune constituie valori supreme pentru stat ~i societate.

StatuI se organizeaza potrivit principiilor egalitatii in drepturi a cetatenilor, pluralismului politic, at separatiei sl cooperarii puterilor Iegislativa, executiva ~i judecatoreasca, al independentei judecatorilor in cadrul democratiei constitutionale,

3.2. Principiul democratismului

Administratia publica, pentru a putea sluji societatea ~i pentru a contribui la dezvoltarea acesteia, la satisfacerea cerintelor populatiei, trebuie sa se calauzeasca in permanenta dupa principiul democratismului. Numai in conditiile unei reale ~i depline democratii, organele administratiei pub lice pot sa-~i desfasoare activitatea exclusiv in interesul societatii,

Principiul democratismului comporta mai multe aspecte.

3.2.1. Egalitatea in drepturi a eetatemlor

Un prim si deosebit de important aspect al acestuia se refers la deplina egalitate in drepturi a tuturor cetatenilor tarii, lara deosebire de sex, origine etnica, religie, stare civil a, profesie, grad de cultura, apartenenta politica etc.

Egalitatea in drepturi, in ceea ce priveste administratia publica, se realizeaza prin aceea ca autoritatile administratiei publice, in raporturile lor cu cetatenii, Ii trateaza pe tori in mod egal, lara a face discriminari pe diferite criterii,

Totodatii, in aparatul administrativ au acces la functii, in mod egal, toti cetatenii rani, singura cerinta fiind indeplinirea conditiilor privind pregatirea profesionala ~i aptitudinile fizice si psihice necesare pentru ocuparea unei functii pub lice, prevazute de lege.

De asemenea, posfllilitatea folosirii limbii mateme in raporturile cu organele administratiei publice este garantata membrilor minoritatilor nationals.

Organele administratiei pub lice realizeaza atat interesele comune ale tuturor cetatenilor romani, cat ~i interesele specifice ale diferitelor grope de cetateni, in functie de teritoriul pe care illocuiesc, de nationalitate a careia ii apartin precum si interesele personale ale fiecarui cetatean in parte.

in ceea ce priveste c!.eplina egalitate in drepturi a cetatenilor romani, Constitutia cuprinde dispozitii discutabile.

Locul si rolul administratiei publice in organizarea de stat

17

,~.:

Astfel, potrivit art. 16 alin. (I), Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, lara privilegii ~i rara. discriminari.

Pe de alta parte insa, in art. 62 alin. (2), se prevede ca "Organizaliile cetatenilor apartinand minoritatilor nationale, care nu intrunesc in alegeri nurnarul de voturi pentru a fi reprezentate in Parlament, au dreptulla cate un IDe de deputat, in conditiile legii electorale".

Prin Legea nr. 35/20081 s-a facut 0 precizare.

Pentru ca organizatia apartinand unei minoritati nationale sa poata primi un loc de deputat, trebuie sa obtina, pe intreaga tara, un numiir de voturi, egal cu cel putin 10% din numarul mediu de voturi valabil exprimate pe tara pentru alegerea unui deputat-.

Aceasta precizare nu schimba insa semnificatia prevederilor constitutionale pe care le-arn mentionat,

Din aceste prevederi rezulta urmatoarele.

Un cetatean roman, de origine etnica romana, spre a putea ocupa un loc de deputat, tre buie sa. 0 btina un anumit numar de voturi, prevazut de lege ca norma de reprezentare, in timp ce unui cetatean roman apartinand unei minoritati nationale, chiar daca nu intruneste acest numar de voturi, i se atribuie, de drept, un loc dedeputat, cu precizarea pe care am facut-o anterior.

Dupa parerea noastra, aceasta prevedere constituie 0 abatere de la principiul egalitatii in drepturi a cetatenilor,

S-ar putea j ustifica prevederea mentionata prin aceea di s-a avut In vedere 0 deplina ocrotire a minoritatilor nationale.

Dar, tot in Constitutie, in art. 6 alin, (2), se arata ca .Masurile de protectie luate de stat pentru pastrarea, dezvoltarea ~i exprimarea identitatii persoanelor apartinand minoritatilor nationale trebuie sa fie conforme cu principiile de egalitate ~i de nediscriminare in raport cu ceilalti cetateni romani".

Or, in art. 62 alin. (2), apar priviJegii pentru cetatenii romani apartinand minoritatilor nationale si discriminari fata de cetatenii romani apartinand majoritatii sociale.

Indiferent de ratiunile care au determinat includerea in Constitutie a art. 62 alin. (2), dupa parerea noastra, prevederea din acest articol nu corespunde cu principiul deplinei egalitiiti in drepturi a cetatenilor romani, lara deosebire de rasa, de nationalitate, de religie, de sex, de opinie etc.

in opinia noastra, toti cetatenii romani, indiferent de nationalitate, ar trebui alesi in Parlament in aceleasl conditii, "lara privilegii ~i rarii discriminari", asa cum se arata In art. 16 alin. (I) din Constitutie,

3.2.2. Participarea membrilor societiipi la admmlstratla publica

o alta expresie a principiului democratismului 0 constituie participarea membrilor societatii la administratia publica, legatura directs a cetatenilor cu organeJe administratiei publice.

Un exemplu concludent in acest sens it constituie activitatea sindicatelor ~i a altar organizatii nestatale (asociatii, ligi, uniuni, comitete etc.), care exercita 0 influentare

,,~

1 M. Of. nr. 196 din 13 martie 2008. 2 Art. 9 din Legea ill. 35/2008.

18

Organizarea ~i functionarea administratiei publice

sociala, de creare a opiniei pub lice, pentru ca autoritatile administratiei pub lice sa-si desfasoare activitatea pentru satisfacerea cerintelor populatiei, promovarea intereselor acesteia, pentru respectarea drepturilor ~j libertatilor democratice.

Cetatenii sprijina administratis publica, prin semnalarea unor deficients in activitatea autoritatilor administrajiei publice, pre cum si prin propuneri concrete in vederea adoptarii masurilor necesare pentru remedierea acestora ~i imbunatatirea permanenta a activitatii in administratis publica.

In unele situatii, cetatenii sprijina in mod direct organele administratiei publice, de exemplu, in ceea ce priveste evidenta populatiei, in actiunile de eombatere a efectelor unor calamitati etc.

3.2.3. Conducerea colectiva a organelor administratiel publice Democratisrnul administratiei publice se exprima ~i prin conducerea colectiva a organelor administratiei publice.

In adoptarea celor mai importante decizii, este necesara participarea mal multor persoane, pentru ca prin munca ~i gandirea lor comuna sa se aiunga la cele mai bune solutii, 0 singura persoana poate gresi mai usor,

Oricat de vaste ar fi cunostintele profesionale, oricat de mare ar fi capacitatea intelectuala ~i oricat de bogata experienta fiecarei persoane din administratie, nu se vor putea 'inlocui cunostintele, capacitatea ~i experienta unui intreg colectiv.

Conducerea colectiva impune ca hotararlle sa fie rezultatul discutarii si aprobarii lor in colectiv, iar aceasta activitate sa fie urmata de hotarari clare, categorice ~i eficiente, pe baza unei informiiri exacte si complete a colectivului asupra problemelor ce trebuie dezbatute ~i rezolvate prin acele hotarari,

Pentru realizarea acestor objective sunt necesare: pregatirea temeinica a sedinjelor, convocarea din timp a tuturor membrilor colectivului, punerea la dispozitia acestora a intregului material ce urmeaza a fi discutat, participarea la discutii in mod organizat, ascultarea tuturor opiniilor, alegerea, prin vot, a celor mai adecvate solutii,

Cu toate avantajele sale, conducerea colectiva trebuie sa se imbine cu conducerea unipersonald, a carei neeesitate ~i utilitate nu pot fi contestate in ceea ce priveste eondueerea operativa a unitatil ~i adoptarea masurilor, mai ales a celor eu caracter de urgenta.

In astfel de situatii, daca s-ar recurge la convocarea organului de conducere colectiva, ceea ce ar necesita 0 anume perioada de timp, ar aparea riscul producerii unei intirzieri in rezolvarea problemeIor, cu efecte negative in ceea ce priveste satisfacerea cerintelor sociaIe. De aceea, in situatiile ee impun masuri urgente, este de preferat recurgerea la conducerea unipersonala, dar f"ara a se exagera folosirea acesteia ~i f"ara a se diminua irnportanta si necesitatea conducerii colective.

3.3. Principiul umanismului

Straus legat de principiul democratismului este un aIt principiu fundamental al adrninistratiei publice, anume principiul umanismului.

o administratie publica cu adevarat democratica trebuie sa se afie in slujba oamenilor, sa serveasca societatea, sa satisfaca cerintele rnembrilor acesteia, sa Ie apere

Locul $i rolul administratiei publice In organizarea de stat

19

drepturiIe si interesele legale. Numai in felul acesta administratia publica i~i poate realiza obiectivul sau fundamental, poate sa jnstifice insa~i existenta sa, ca sistem de

organe ale statului,

De altfel, asa cum am ararat mal inainte, insusi tennenul de "a administra", din

punct de vedere etimologic, provine din latinescul administrare, care inseamna "a servi pentru".

in realizarea sarcinii lor de slujire a societatii, organele administratiei publice

desfll~oara 0 variata gama de activitati privin~efectuarea unor prestatii, prin care se

satisfac cele mai diverse necesitati sociale. .

Prin aceste activitati, sunt infaptuite drepturi fundamentale ale cetatenilor, de exempIu: dreptul la invaratura, la ocrotirea sanatatii ele, se asigura ordinea publica, se pun

la dispozitia cetapenilor diferite bunuri si servicii publice. .

Prestatiile se realizeaza in cele mai variate domenii, de pilda, salubritatea, ocrotrrea mediului 'ambiartt, fumizarea de apa potabila, de energie electrica, de gaze naturale, transportul in comun, serviciile postale, asistenta medico-sanitara, instructia publica

etc.

In intreaga lume, statele i~i manifests preocuparea de a perfectiona activitatile de

prestari de servicii, infaptuite fie de catre organe ale administratiei publice, fie de catre

organizatii mixte, de stat si particulare. .

Prestarea de catre organele administratiei publice in beneficiul populatiei a numeroase ~i variate servicii publice constituie 0 forma specifica de executare a legii.

Activitatile de prestari de servicii se realizeaza prin acte juridice si operatiuni materiaIe. Ca exemple de acte juridice se pot da diferite autorizatii, certificate medicale, diplome de absolvire a unor institutii de invalfunant, contracte de fumizare de produse sau executari de lucrari, iar ca operatii materiale, actiuni de asistenta medico-sanitara, predarea unei lectii, executarea unei lucrari etc.

.~

s

§4. Centralizare ~i autonomie in admlnistratia publica

in activitatea organelor administratiei publice, centralizarea si autonomia reprezinta garantia obtinerii unor rezultate superioare, Prin centralizare se asigura unitatea, coeziunea in aetivitatea organelor administratiei publice, in realizarea, mal ales, a intereselor generale ale societatii, prin subordonarea organeJor inferioare fata de organele superioare.

A utonomia W propune sa of ere organelor administratiei publice suficienta libertate de actiune pentru adaptarea lor imediata la specificul local, la schimbarile pe plan local, fiira a se renunta la 0 anumita centralizare.

Largirea autonomiei locale stimuleaza initiativa locala, eliberand, totodata, organele centrale de un numar de probleme care privesc tndeaproape colectivitatile locale, lasand rezolvarea acestora in sarcina organelor locale.

Organele centrale ale administratiei publice ar putea sa rezolve ~i problemele ~ol~ctivitatilor locale, Intrucat organele centrale i~i exercita competenta pe intreg tentonul tarii. Nimic nu le-ar impiedica sa preia si problemele locale din unitatile administrativ-teritoriale.

,.

,.

20

Organizarea si functtonarea administraiiei publice

Aceasta at Insemna insa 0 supraaglomerare cu sarcini a organelor centrale, precum §i riscul unor rezolvari lnrarziate a problemelor locale sau rezolvari insuficient adecvate specificului local.

Crearea de organe locale a urmarit rezolvarea mal operativa §i mai adecvata a cerintelor colectivitatilor locale, prin cunoasterea directa, exacta si completa a acestor cerinte, precum ~i a poslbiliratllor de satisfacere a acestora,

Pe de alta parte, organele locale se pot adapta mult mai repede la schimbarile care se produc ill unitatile administrativ-teritoriale, fapt ell consecinte pozitive in ceea ce priveste satisfacerea cerintelor colectivitatilor locale.

Tinandu-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfacute, de obiectivele urmilri:e intr-~ anumit moment, important este sa se stabileasca un raport optim intre ce~trahzare ~l ~~ton.omie, in asa fel incat atilt nevoile generale ale societatii, cat ~i cerintele colectivitatilor locale sa fie cat mai bine satisfacute.

Raportul intre eentra1izare §i deseentralizare nu este eeva imuabil, dat odata pentru totdeauna. Acest raport are un earacter dinarnic, el modificandu-se in functie de cerintele fiecarei etape de dezvoltare a societatii, predominand fie centralizarea, cand este necesar sa se satisfaca cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea, autonomia, in situatiile in care prioritate are satisfacerea cerintelor colectivitajitor locale.

Centralizarea §i autonomia constituie un tot unitar, care asigura desfasurarea in cele mai bune conditii a activitatii autoritatilor administratiei publice, satisfacerea optima a cerintelor sociale, atilt generale, cat si locale.

Centralizarea presupune, in primul rand, subordonare. Subordonarea intre autoritatile administratiei publice se realizeaza in functie de cornpetenta organelor intre care se stabilesc relatii de subordonare.

Competenta, in general, desemneaza ansamblul atributiilor; adica al drepturilor §i totodata, a1 obligatiilor care revin organelor administrarle] pub lice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum ~i persoanelor care alcatuiesc un organ.

De ~egu]a, exercitar.ea unui drept implica, totodata, ~i asumarea unor obligatii pentru titularul dreptului, De exemplu, dreptul unitatilor medico-sanitare de a vaccina populatia constituie si obligatia aeestora de a desfasura 0 asemenea activitate.

Cornpetenta este stabilita prin lege, in primul rand p;in actul de organizare ~i functionare a organului caruia i s-a stabilit acea competenta,

Competenta, fiind stabilita prin lege, este obligatorie, atat pentru organul, cornpartimentul sau persoana din cadrul organului, cat ~i pentru eei care yin in contact cu acel organ, compartiment sau-persoana,

La competenra nu se~oate renunta in mod unilateral de catre eel caruia i-a fost stabilita,

Competenta nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la care se poate renunta de catre titularul acestuia,

Dup~ cum am aratat mai inainte, cornpetenta este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana careia i s-a conferit.

C~mpetenta este de mai_multe feluri. In principal, putem evidentia doua: competenra materials ~i competenta teritoriala,

Locul si rolul administraiiei publice in organizarea de stat

21

Prin competenta materiald se inteleg sfera ~i natura problemelor ce pot fi rezolvate de catre titularul acesteia, domeniile si sectoarele in care i~i poate desfasura activitatea, masurile pe care le poale adopta.

Sub aspectul competentei materiale, organele administratiei publice se impart in doua categorii:

Organe cu competenta materiald generala, care i~i pot desfasura activitatea, in principiu, in toate domeniile si sectoarele de activitate. De exemplu, Guvernul sau consiliile locale si consiliile judetene,

Organe cu competentd materiala de specialitate, care i~i pot desfasura activitatea numai in domenii ~i sectoare precis determinate. De exemplu, Ministerul Apararii, Ministerul Internelor ~i RefonneiAdministrative, Ministerul Siinatatii Publice etc.

Am afirmat mai inainte ca organele cu competenta materials generals i~i pot desfasura activitatea, in principiu, in toate domeniile ~i sectoarele vietii sociale.

Aceasta afirmatie se bazeaza pe faptul ca sfera atributiilor nu este intotdeauna la feI, pentru toate organele din aceeasi categorie.

De exemplu, un consiliu local sau judetean, desi are 0 competenta material a general a ca ~i GuvernuJ, nu este competent intr-o serie de domenii ~i sectoare de activitate in care este competent numai Guvernul, de exemplu, relatiile diplomatice si consulare, apararea national a, serviciul postal etc., deoarece problemele din aceste domenii sunt de interes national, de interes general al societatii.

Chiar ~i intre organele locale, sfera atributiilor este diferita, Astfel, desi au competenta material a generala, consiliile judetene ~i consiliile locale se deosebesc sub aspectul atributiilor privind competenta materiala,

Astfel, un consiliu judetean nu este competent in probleme privind, de exemplu, transportul in comun in interiorul localitatilor din acel jude], domeniu in care sunt eompetente consiliile locale ale acestor localitati,

Pe de alta parte, consiliile locale, cu toate ca au competenta materials general a, nu sunt competente ill probleme de interes judetean, de exemplu, amenajarea unui drum care traverseazajudetul sau a parte dinjudet, ori regularizarea unui rau care trece prin mai multe Iocalitati,

Totusi, in anumite probleme de interes judetean se poate stabili 0 stransa colaborare intre consiliul judetean ~i consiliile locale din acel jude! in rezolvarea acestor probleme.

Prin competenui teritoriald se intelege suprafata de teritoriu in care un organ al adrninistratiei publice i~i poate desfasura activitatea.

Sub aspectul competentei teritoriale, organele administratiei publice se impart in doua categorii:

Organe centrale, care au competenta teritoriala generala, in sensul ca i~i pot realiza atributiile la scara nationala, pe intreg teritoriul tarii, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate.

Organe locale, eu cornpetenta teritoriala limitata, care i~i pot desfasura activitatea numai in anumite unitat! administrativ-teritoriale, de pilda, consiliile judetene, consiliile municipale, orasenesti sau comunale.

in ceea ce priveste competenta teritoriala, pot sa apara situatii cand organuJ administratiei publice sa nu-si exercite atributiile pe intreaga suprafata de teren unde, prin

22

Organizarea ~ifunclionarea administratiei publice

lege, i~i poate desfasura activitatea, ca de exemplu, in cazul declararii carantinei intr-o anumita zona ca unnare a aparitiei unei epidernii.

De asemenea, in cazul actelor individuale, care se adreseaza unor persoane precis determinate, organuI emitent al actului nu i~i exercita atributiile in intreaga unitate administrativ-teritoriala in care este competent, ci numai intr-un caz concret. indi-

vidual. '

in functie de cele doua feluri de competenta, intre organele administratiei publice opereaza 0 subordonare pe lime verticala, 0 subordonare pe Iinie orizontala, precum si o dubla subordonare, atat verticals cat si orizontala,

Su~ordonarea pe linie verticala se realizeaza intre organe care au aceeasi cornpetenta materiala, dar 0 competenja teritoriela diferita, organul cu competenta teritoriala mai restransa trebuind sii se subordoneze organelor cu a competenta teritorialii mai Iarga, De exemplu, un organ de la myel Iudetean (inspectorat scolar) se subordoneaza crganului din aceeasi ramura de la nive] central (Ministerul Educatis] Cercetarii ~i Tineretului) .

. Su~o:donarea pe linie orizontala se realizeaza intre organele cu aceeasi competenta tentonala, d~ cu 0 co~petenFi materiala diferita, Astfel, organele de specialitate se subordoneaza organului cu competenra materiala generala de Ja acelasi nivel, De exemplu, subordonarea ministerelor fata de Guvern,

~rin subordonarea pe linie verticala se realizeaza, eu preponderentii, latura centrallz~toare, avandu-se in vedere, 'in principal, interesele generale ale societatii, in timp ce pnn subordonarea pe linie orizontala se realizeaza mai ales aspectul de autonomie a organelor administraris] publice, satisfacerea, cu preponderenja, a intereselor colectivitatilor locale.

Organele administratiei publice centrale se subordoneaza numai pe linie orizontala, De exemplu, subordonarea ministerelor fata de Guvern,

Subordonarea pe linie verticala are in vedere numai organele care functioneaza 'in unitadle administrativ-teritoriale.

Subordonru:ea acestor organe ale administratiei publice prezinta un anumit specific.

Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneaza ~i pe linie orizontala, deci prezinta o dub/a subordonare. AIte organe ce functioneaza 'in unitatile administrativ-teritoriale se ~ubord0.ne~ numai pe linie verticals, de exemplu, organele din domeniul apararil nationale, III timp ce alte organe de pe plan local se subordoneaza numai pe lime orizontala, de exemplu, regiile autonome ~i institutiile publice de interes local fata de

consiliile judetene sau consiliile locale, dupa caz. '

Ca exernplu de dubla subordonare se pot da organele de sub autoritatea organelor centrale, care sunt organizate ~i i~i desfasoara activitatea in unitatile administrativt~rito~.ale, denumite servicii pub lice desconcentrare, cum sunt inspectoratele scolare, d~ec~l1l~ ~e sanat.ate publica etc. Acestea se subordoneaza atdt consiliilor judetene, cat ~l ministerului de resort din ramura respectiva, Subordonarea fa!ii de consiliile judetene se realizeaza sub aspect financiar, privind modul de utilizare a mijloacelor banesti primite de la bugetul judetean sau al municipiului Bucure~ti.

Pe Iinie verticala, sub aspect organizatoric ~i functional, aceste organe sunt sub ordonate fata de ministerul din a carui structura organizatorica fac parte, in sensul ca de Ia organu! central primesc instructiuni obligatorii.

Locul §i rolul administratiei pub/ice in organizarea de stat

23

Accentuarea uneia sau a alteia dintre larurile subordonarii depinde de natura intereselor ce urmeaza a fi realizate, de cerintele socrale ce trebuie satisfacute, de obiectivele urrnarite de administratia publica in diferitele momente ale evolutiei societatii.

Facand 0 cornparatie intre competenta materiala ~i cea teritoriala, se poate con~tata cil., In unele cazuri, cornpetenta teritoriala are prioritate fa!ii de competenta materiala, Astfel, un consiliu local sau un consiliu judetean au competenta material a general a, ~i 0 competenta teritoriala locala, limitata la unitatea administrativ-teritoriala in care

functioneaza. . .:~ .. .. "

Un minister are 0 competenta rnateriala de sgeclalltate, limitata Ia domeruul sau de

resort (finante, sanatate, educatie, mediu, transporturi, agricultura etc.) si 0 competenta teritoriala generala, care se exercita pe intregul teritoriu al prii.

Consiliile locale ~i cele judetene, desi au 0 competenta materiala generals, nu pot totusi sa 'incalce actele emise de organele centrale de specialitate, in principal ministere in domeniul" de competenta materiala a acestora, deoarece organele centrale au o competenta teritoriala generala, actele lor fiind obligatorii in intreaga tara, deci ~i pentru toate organele locale, In domeniuI de specialitate al organului central.

In astfel de situatii, competenta teritoriala are prioritate.

§5. Organizarea admtnisrratiei publice

5.1. Notiunea de organizare

Administratia publica, ca subsistem al sistemului social global, pentru a servi societatea, trebuie bine organizata si condusa in mod corespunzator,

Ideea de organizare este prezenta la orice nivel aJ vietii sociale,

Organizarea este conditia botaratoare pentru obtinerea unor rezultate maxime cu minimum de efort material si uman,

S·a apreciat ca rezultatele cele mai bune le obtin cei care reusesc sa-~i organizeze mai judicios mijloacele de care dispun, in scopul' de a reduce timpul de Iucru, efortul fizic si intelectual ~i de a desfasura procesuI muncii in conditii optime'.

Tennenul "a organiza" provine din limb a franceza (organiser) si inseamna a intreprinde metodic masurile necesare pentru a asigura 0 desfasurare elit mal eficienta a unei actiuni, Originea acestui term en se aflii In limba latina, In cuvantul organum. care desemneaza 0 unitate morfologica din corpul unei fiinte vii, ce indeplineste una sau mai muite functiuni-.

Organizarea administratiei publice este activitatea desfasurata pe baze ~tiintifice de stabilire a structurii ~i functionarii acesteia, In scopul indeplinirii in conditii optime a sarcinilor ee-l revin de satisfacere tot mai deplina ~ cerintelor sociale.

in functie de nivelulla care se infaptuieste, se disting:

] . organizarea compartimentelor unui organ;

2. organizarea organului, ca irrtreg;

3. organizarea ramurii sau domeniului;

I R. Caude, Organiser et s'organiser, Paris, 1964, p. 3-4.

2 M Oroveanu, Organizare ~i metode in administratia de stat, Ed. !;itiinpficd ~i Enciclopedica, Bucuresti, 1978, p, 10.

24

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

in functie de obiectul organizarii se disting:

1. organizarea structurii; aceasta priveste modul de dispozltie a elementelor com" ponente ale unui sistem, ca entitate unitara, cu alte cuvinte, modul in care se constituie administratia publica ca ansamblu unitar de organe;

2. organizarea activitatii, prin stabilirea competentelor, a relatiilor dintre persoane, compartimente ~i organe, dintre administratie ~i persoane din afara acesteia, in scopul realizarii unor actiuni rationale ~i eficiente, pentru slujirea optima a societatii,

Asadar, organizarea administratiei publice are menirea de a mobiliza si utiliza resursele disponibile, umane, materiale ~i financiare, necesare si, toto data, suficiente cantitativ ~i calitativ, pentru realizarea de catre administratie a sarcinilor ce-i rev in, in conditii de maxima eficlenta.

Ideea de organizare a fost In repetate randuri subliniata In literatura de specialitate, aratandu-se ca administratia publica este 0 activitate de organizare a executarii ~i de executare in concret a legilor ~i a celorlalte acte ale organelor starului'.

in unele situatii, sarcinile de organizare ale administratiei depasesc sfera acesteia, De pilda, MinisteruI Justitiei, organ central al administratiei publice, indeplineste importante sarcini cu caracter organizatoric privind instantele de judecata, care formeaza 0 alta categorie de organe de staf',

Ideea de organizare este fundamentals si indispensabila in administratis publica.

De altfel, organele administratiei pubJice, ca si celelalte organe de stat, nu sunt altceva deciit forme organizatorice prin care se infaptuieste activitatea statala,

insu~i statul este 0 forma de organizare socials a unei colectivitati umane,

in prezent, In toate state le se manifests 0 preocupare constanta pentru organizarea activitatii statale j'i a vietii sociale, in general. Fara organizare nu este de conceput desfasurarea in conditii corespunziitoare a relatiilor sociale in societatea contemporana,

Valoarea organizarii se' apreciaza dupa rezultatele acesteia, prin prisma eficientei activitajii administratle], a randamentului reaIizat, in raport cu mijloacele utilizate pentru obtinerea rezultatului.

Organizarea trebuie sa aiba un caracter realist si un remeinic fundament stiintific, care se obtine, In primul rand, printr-o ampla, profunda ~i atenta docurnentare socials,

tehnica etc. _,.

Organizarea ~tiintificil reprezinta un considerabil progres pentru administratie, ea punand la baza oricarei activitati 0 idee realista, rationala, urmarindu-se ca orice actiune sa fie utila si eficienta, in realizarea unei necesitati sociale.

Amploarea ~i complexitatea organizarii sunt dependente de nivelul la care se realizeaza aceasta. Cu c4"organul adrninistratiei publice cuprinde un personal mai nun;eros, iar competenta sa' este mai larga, cu atat ~i organizarea este mai complexa,

In ideea sporirii randamentului, adica a obtinerii de rezultate maxime cu eforturi minime, ell alte cuvinte, facandu-se cheltuieli cat mai mici, organizarea se efectueaza si in vederea rationalizarii aparatului administrativ, a simplificarii acestuia Evident, aceasta operatie trebuie realizata in mod judicios, pe baza unor criterii stiintific

I R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti, 1970, p. 16.

2 AI. Negoitd, Judicioasa stabilire ~i buna realizare a sarcinilor administratisi de stat in contextul Stiintei adrninistratiei, R.R.D. nr. 7/1971, p. 31.

Locul st rolul administratiei publice in organizarea de stat 25

alese, spre a se evita orice fel de exagerari, care pot avea conse~inte negati~e _penr:u administratia publica. Prin rationalizare se ~rmare~te crearea umn a~ar~t adml~lstr~tlv dimensionat in stricta concordanta cu nevoile sociale pe care trebuie sa le satisfaca,

5.2. Structura administratiei publice

Administratia publica reprezinta un subsistem al sistemului social global, al socie: tatii. La randul ei, administratia publica constituie ea ins~i un sistem, cu 0 structura precis determinata,

Administratia publica, ca sistern, se prezinta ca un ansamblu de e.leme~te ~om~ ponente, legate Intre ele, de organe, care ~i ele reprezinta sisteme de dimensiuni mal

reduse, alcatuite din compartimente. .

Structura administratiei constituie alcaruirea interna a acesteia, ansambl~l conexiunilor dintre elementele sale, ordinea ~i pozitia elementelor care compun sistemul ca

intreg, A

Asadar, prin struc~a administ;a!iei.~blic.e ~e iTIlele~e mo~~ in care este ~rganizata aceasta, imp1irtrrea aparatului administrativ m orgarusme distlDc~e,.c~~elate m:r.: eie, legate prin raporturi de subordonare ~i colaborare, In scopul indeplinirii In conditii

optime a sarcinilor ~i obiectivelor administratiei. .•. .

Totodata, fiecare organ are propria sa structure, concretizata in existents unui numar

de compartimente, fiecare desfasurand 0 parte din activitatea aceIui or~an. .•

Structura difera de la un organ al administratiei publice la altul, ea fiind detennmata

de obiectivele, de sarcinile pe care Ie are de indeplinit fiecare dintre ele. .

Totodata, structura administratiei pubJice prezinta diferentieri, nu numai de la un

stat la altul, dar ~i in cadrul aceluiasi stat, de la 0 etapa de dezvoltare la alta. .

in afara de anumite particularitati nationale, istorice, traditionale etc., care ~xerclta a anumita infiuenta asupra structurii administratiei publice, factorul determ~nant al acestei structurari it constituie sarcinile pe care administratia le are de infiiptu.1t. .

In acest sens, trebuie tinut seama defactorul politic, deoarece organele legislative, partidele de guvernamant sunt acelea care stabilesc s~cinile ~dministratiei, dar ~u in mod arbitrar, ci in raport cu interesele economice, politice, sociale pe care le urmaresc

~i pe care administratia urmeaza sa le realizeze. ..

o buna structurare a administratiei publice trebuie sa asigure atat evitarea supradimensionarii aparatului administrativ, situatie care genereaza activitati paralele, rezolvari greoaie ~i cheltuieli bugetare suplimentare ~i inutile, nejustific~t~, ~at ~~ su~" dimensionarea aparatului, care provoaca 0 supraaglomerare de sarcirn ~l. a:~bulll, acelasi organ fiind nevoit sa indeplineasca un numar exagerat de mare de actrvi tap, cee~ ce poate avea ca rezultat 0 rezolvare superficiala a problemelor cu care se confrunta

acesta sau chiar imposibilitatea de rezolvare a unora dintre ele. ...

Obiectivul fundamental este de a se realiza 0 structura optima pentru administratia publica, 0 judicioasa repartizare a sarcinilor ~i atributiilor intre organe, compartimente, persoane.

in acest scop, pe baza observatiilor facute, se poate propune cre~ea uno~ organe, socotite in acel moment indispensabile pentru satisfacerea unor cennte sociale, sau desfiintarea altora, devenite inutile, ori modificarea structurii acestora.

;".'

r..i

26 Organizarea si functionarea administratiei publice

~ste necesar ca.optimizarea structurii sa se efectueze in concordanta cu realitatile sociale, pentru satisfacerea cat mai deplina si in cele mai bune conditii a cerintelor sociale, ceea ce constituie unul dintre obiectivele principale ale administratiei

publice, .

5.3. Perfectionarea organizarli administratiei pubHce

Dezvoltarea necontenita a societatii ridica permanent sarcini noi mai numeroase mai variate ~i tot mai complexe, fapt care impune perfection~ea neincetata ~ administ.raJiei p.ublice,. preocupare care se manifesta in toate state Ie de pe glob'.

Administratia publica evolueaza cu rapiditate 0 data cu progresul societatii pe care este chernata 5-0 slujeasca,

. In scopul asigurarii unei actiuni concordante, este necesar sa se desfasoare 0 activttate de conducere pe baze stiintifice in administratie, pentru ca toate elementele siste.m.ului sa ~esfii}oare munca in mod organizat si eficient, adaptandu-se necontenit sarcinilor sponte care Ie revin,

Asa cum aratam mai inainte, evolutia vietii sociale genereaza sporirea sarcinilor aparitia unor sarcini noi, ceea ce impune a astfel de organizare a administratiei Inca;

toate aceste sarcini sa fie cat mai bine indeplinite, . ,

. Se poate pr.oceda fie prin crearea unor subunitati in cadrul unor organe deja existente, fie pnn crearea unor unitati noi, inexistente pam in acel moment.

Aceasta ~i explica, de altfel, modificarile repetate privind numarul ~i structura organelor administratiei publice, scopul urmarit fiind satisfacerea superioara a cerin!elor s~ci_ale In conditiile unei eficiente sporite. Structura adrninistratiei trebuie sa fie m deplma concordanta cu volumul ~i complexitatea sarcinilor de indeplinit.

Indiferent Insa de sarcinile noi care apar, nu este recomandabila 0 restructurare radicals a administrariei, care ar putea sa determine discontinuitati, uneori deosebit de grave, in activitatea administrativa, aparitia unor rupturi bruste In munca, Desfiintarea unor organe sau crearea unor organe noi este de dorit sa priveasca un m:mar relativ mic de unitati, spre a se asigura continuitatea in activitatea administrative, atat de necesara pentru indepllnirea misiunii sociale a administratiei

Dupa parerea noastra, solutia cea mai indicata ar fi repartizarea noilor sarcini pe cat posibil, intre organele administratiei publice deja existente, evitandu-se astfel reorganizari structurale repetate ~i succesive, uneori destul de dificil de realizat Evi~e~t, ap~icar~a s?lutiei prezentate nu trebuie saafecteze in mod negativ infiiptuire~ sm:lrulor ~1 obiectivelor administratiei, Repartizarea noilor cerinte intre organele existente sau crearea de organe noi, carora sa Ii se incredinteze satisfacerea acestor cerinte, trebuie sa se faca pe baza unei atente ~i complete analize a realitatilor sociale. spre a nu se prejudicia in niciun fel promovarea intereselor populatiei. . ~

Totod~t~ facto~i care decid organizarea administratiei nu trebuie sa manifeste lipsa de receptivitate fata de nou, nu trebuie sa dea dovada de un conservatorism daunator ~u consecinte negative in ceea ce priveste activitatea administratiei, sa nu abandoneze ideea de a se crea noi unitati in administratie, atunci cand 0 asemenea necesitate se impune in mod evident.

1 Annuaire Europeen d'administration publique, I, 1978, Paris, 1979.

Locul si rolul administratiei pub lice in organizarea de stat

27

Administratia publica trebuie in pennanenta adaptata evolutiei societatii, in asa fel incat sa corespunda intotdeauna noilor situatii-care apar. 0 asemenea preocupare se manifests In toate statele lumii',

§6. Descentralizarea in administratia publica!

Descentralizarea inseamnii transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la ni_~elul administratiei publice locale sau catre sectorul privat'.

Autoritatile administratiei publiee locale exercita competente exclusive, precum

~i competente partajate, anume cornpetente exercitate impreuna Cli alte niveluri ale administratiei publice, cu 0 separare clara a finantarii si a puterii de decizie pentru fiecare responsabil in parte",

Astfel, autoritatile comunale ~i orasenesti exercita cornpetente partajate eu cele de la Dive I judetean ~i central, iar autoritatile judetene cu cele de la nivel central.

GuvernuI, ministerele ~j celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale transfers competente, pe care Ie exercita in prezent, autoritatile administratiei pub lice de la nivelul judetelor, comunelor ~i oraselor, dupa caz .

Transferul de competente se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitarii acestora, in primuI rand, a resurselor financiare.

Transferul de competente se face numai catre autoritatile administratiei publice locale care au capacitatea administrativa necesara realizarii competentelor transferate, capacitate ce este verificata si evaluata de catre organele centrale.

In vederea asigurarii serviciilor publice de interes local, autoritatile administratiei publice locale exercita competenie exclusive ~i competente partajate.

Autoritatile administratiei publice locale, in exercitarea cornpetentelor exclusive, au drept de decizie si dispun de resursele necesare realizarii acestora, cu respectarea dispozitiilor legale.

Autoritii{ile administratiei pub/ice de fa nivelul comunelor si oraselor exercitd

competerue exclusive privind:

1. administrarea dorneniului public si privat al comunei ~i orasului;

2. administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

3. administrarea institutiilor de cultura de interes local;

4. administrarea unitatilor sanitate publice de interes local;

5. amenajarea teritoriului ~i urbanism;

6. alimentarea cu apa;

7. canalizarea;

8. iluminarul public;

9. salubrizarea;

10. serviciile de asistenta socials cu caracter primar privind protectia copilului, a

persoanelor varstnice ~i pentru victimele violentei in familie;

, Ibidem.

2 Leges cadru a descentralizarii nr, 195/2006 (M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006).

3 Art. 2 lit. j) din Legea nr, 195/2006.

4 Art. 2 lit. f) din Legea nr. 195/2006.

28

Organizarea ~i functionarea administratiei publice

11. transportul public local de calatori;

12. alte competente stabilite prin lege.

Autoritatile administratiei publice de la nivelul judetului exercita competente

exclusive privind:

1. administrarea aeroporturilor de interes local;

2. administrarea domeniului public ~i privat al judetului;

3. adrn inistrarea insti tutiilor de cultura de interes j udetean;

4. adrninistrarea unitatilor sanitare publice de interes judetean;

5. serviciile de asistenta sociala cu caracter primar pentru victimele violentei In familie ~i pentru persoanele varstnice;

6. alte competente stabilite prin lege.

Autoritiitile administratiei publice de la nivelul comunelor ~i oraselor exercitii

competente partajate cu autoritiuile centrale privind:

1. alimentarea cu energie termica produsa in sistem centralizat;

2. construirea de locuinte sociale;

3. inviitiimiintul preuniversitar de stat;

4. otdinea ~i siguranta publica;

5. acordarea de ajutoare sociale pentru persoane1e aflate in dificultate;

6. prevenirea ~i gestionarea situatiilor de urgenta la nivellocal;

7. serviciile de asistenta medico-sociala pentru persoanele cu probleme sociale;

8. serviciile publice pentru evidenta persoanelor;

9. administrarea infrastructurii de transport rutier de interes general Ia niveluI comunelor ~i oraselor;

10. alte competente stabilite prin lege.

Autoritatile administrative de la niveluI comunelor ~i oraselor exercita competente partajate eu cele de la IiiveluI judetului, tn cazuJ furnizarii unor servicii de utilitate publica prin intennediul operatorilor regionali.

Autoritatile administratiei publice de la nivelul judetelor exercita competente

partajate cu cele de la nivelul central privind:

I. administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judetean;

2. invatiimautul special; _,

3. serviciile de asistenta medico-sociala pentru persoane1e cu probleme sociale ~i

pentru protectia copilului;

4. serviciile pentru evidenta populatiei;

5. alte cornpetente stabilite prin lege.

Ministerul Intemelotc~i Refonnei Administrative prezinta anual Guvernului, spre infonnare, un raport privind stadiul derularii procesului de descentraIizare.

Descentralizarea sigura autoritatilor administratiei publice locala 0 larga autonomie.

Autonomia locala se exprima in dreptul organelor locale de a decide in problemele care Ie intereseaza in mod direct, ceea ce in Iiteratura de specialitate este denumita §i independenta operativa',

I A se vedea M Oroveanu, Elemente ale stiintei administratiei de stat, Ed. Stiintifica ~i Enciclopedica, Bucuresti, 1982, p. 45.

Locul si rolul administratiei pub/ice in organizarea de stat

29

Organele administrative superioare au dreptul, dar totodata, ~i obligatia de a indruma activitatea organelor inferioare, urmarind imbunatatirea continua a activitatii economice, edilitar-gcspodaresti, social-culturale pe plan local, precum ~i atragerea cetiitenilor la rezolvarea problemelor interesand unitatea administrativ-teritoriala respectiva.

lndrumarea are un caracter complet, desfasurandu-se asupra intregii activitati a organelor inferioare'.

In conditiile largirii autonomiei, a atributiilor organelor locale, coordonarea acestora din partea organelor centrale i~i justifica pe deplin necesitatea ~i utilitatea, ca singura modalitate de evitare a actiunilor divergente si, de concentrare a tuturor eforturilor in directiile hotaratoare ale progresului social general.

Av§.nd in vedere am plificarea continua a activitapi la nivelul unitatilor administrativteritoriale, se impune cu necesitate imbunatatirea organiziirii localitatilor, amt urbane cat ~i rurale.

Pentru usurarea deplasarii personalului la locurile de munca, prezinta 0 mare utilitate ca marile unita]! economice sa construiasca sau sa primeasca locuinte situate in imediata lor apropiere, pe care sa le repartizeze personalului propriu.

La repartizarea locuintelor de catre organele administrative locale, este necesar sa se tina seama ca angajatii sa primeasca spatii locative cat mai aproape de unitatile unde functioneaza,

Se impune 0 mai larga cooperare a oraselor cu localitatile din apropierea lor, in mod special cu localitatile componente, suburbane ~i satele apartinatoare.

Tot in vederea asigurarii unei calitati superioare a vietii, trebuie sa se acorde 0 atentie sporita organizarii retelei de transporturi, atat in interiorul localitatilor, cat ~i intre aeestea, a retelei comerciale, de ocrotire a sliniitatii publice etc.

Localitatile se atla in prezent in plin proces de dezvoltare edilitar-gospodareasca, In afara de orasele resedinta de judet, care toate au devenit rnunicipii, si alte localitati au devenit municipii, sau sant in curs de a deveni municipii. Este si aceasta 0 expresie graitoare a mersului putemic inainte al tfuii noastre pe calea progresuIui si civilizatiei,

In prezent, procesul de modernizare se desfasoara pe scara larga ~i In mediuI rural, ceea ce are drept urmare crearea unor unitati teritoriale de baza (comunele) viabile, puternice centre economice, aflate in plina inflorire edilitar-gospodareasca.

Totodata, se recomanda amplificarea cooperarii 'intre mai multe comune ~i sate privind realizarea de investitii cu caracter economic, social-cultural, edilitar-gospodaresc de interes comun, ca de exemplu, cele privind transportul, caile de cornunicatie etc.

§7. Administratis publici ~i statuI

Societatea umana ca sa poata supravietui, ca relatiile soeiale sa se desfasoare In conditii corespunzatoare, se organizeazii. in diferite forme, Una dintre aceste forme este statu!.

! A se vedea ~i L. Hamon, G. Mond, Le centrale politique de I'administration, in Traite de science administrative. citat supra, p. 713 ~i urrn.

30

Organizarea si functionarea administratiei publice

Statui este 0 forma de organizare sociaid a unei colectivitiiti umane, stabilite pe un teritoriu determinat, cu ajutorul caruia se organizeazd ~i se conduce societatea, prin intermediul unor grupuri de persoane constituite In organe de stat si inzestrate cu 0 forfa de constrdngere speciald - constrdngerea de stat.

Statui este 0 notiune abstracta, 0 conventie, In realitate, statuI nici nu exista,

Ceea ce exista in fapt este populatia aflata pe un teritoriu determinat ~i care se organizeaza in diferite forme pentru a putea supravietui, pentru a se asigura desfasurarea normals a vietii sociale.

Una dintre aceste forme de organizare sociala este statuI. Statui este, asadar, 0 coleetivitate umaria organizata,

Pentru existenta statuIui, doua elemente sunt in mod obligatoriu necesare, anume populatia ~i teritoriul.

Populatia prezinta interes intrucat ea este cea care se organizeaza in stat ~i din randurile ei se recruteaza persoanele care alcatuiesc organele stalului, cei care eondue soeietatea.

Dupa parerea noastra, poate mai important decaf populatie este teritoriul, deoarece pot sa existe teritorii lara populatie, dar populatie fill'a teritoriu nu poate exista, De altfel, marea majoritate a conflictelor dintre state au avut drept cauza dispute teritoriale. Istoria umanitatii confirma aceasta afirmatie,

Importanta teritoriului rezulta din faptul ca in cuprinsul acestuia se organizeaza populatia ca stat.

Totodata, teritoriul asigura populatiei conditiile necesare existentei sale.

In Constitutie, in art. I alin. (1), Romania este caracterizata ca fiind un stat "indivizibil" (s.n.).

Daca ne referim la ceea ce este statuI, aceasta caracterizare este discutabila, Existenta statului implica doua clemente: populatia ~i teritoriul, Populatia este elementul mobil, divizibiI. Un cetatean al unui stat se poate stabili definitiv in alt stat, putand sa devina chiar cetatean al acestuia

Ceea ce este ~i trebuia sa fie indivizibil este teritoriul (s.n.), In eazul in care un stat pierde teritoriul el lnceteaza sa mai existe ea stat, desi populatia continua Sa locuiasca in acel teritoriu, dar care nu mal este al statului care l-a pierdut.

Statul este dependent de teritoriu.

Daca teritoriul este indivizibil, implicit ~i statui este indivizibiI. Asa ineat, caracterul de indivizibil trebuie atribuit teritoriului, si nu statului.

Teritoriul statului este absolut necesarsa fie inalienabil ~i indivizibil, tntrucat numai In felul acesta se asigura existenta statului.

Potrivit art. 44 alin. (1) din Constitutie, cetatenii straini si apatrizii pot dobandi dreptul de proprietate privata asupra terenurilor, in conditiile rezultate din aderarea Romaniei la Uniunea Europeanii ~i din alte tratate internationale Ia care Romania este parte, pe baza de reciprocitate, in conditiile prevazute prin lege organic a, precum ~i prin mostenire Iegala,

Sa presupunem ca un cetatean strain sau apatrid dobandeste drept de proprietate asupra unui teren in conditiile mentionate, pe care apoi il vinde unui alt stat. Se pune urmatoarea problema: terenul respectiv intra sub suveranitatea statuIui care l-a cumparat devenind parte componenta a teritoriului aeelui stat?

Locul ~i rolul administraiiei publice In organizarea de stat

31

Dupa parerea noastra, aceasta problema ar trebui avuta in vedere ~i rezolvata prin [egea organics care reglementeaza dobandireatlreptului de proprietate de catre straini ~i apatrizi asupra terenurilor aflate pe teritoriul Romaniei, Este 0 problema deosebit de importanta ~i eu multe implicatii, atat politice ca.t si juridiee si, care ca atare, nu trebuie ignorata,

Desi populatia ~i teritoriul sunt elemente indispensabile pentru existenta statului, rotusi, elementul specific ~i definitoriu al statului este aparatul de stat.

f$i inainte de aparitia statului a existat 0 organi¥e sociala, darnu era un stat, deoarece conducerea societatii era exercitata de intreaga colectivitate sau de reprezentanti ai acesteia, dar in interesul intregii colectivitati,

Se poate vorbi de aparitia statului in momentul in care din cadrul colectivitatii s-au desprins grupuri de persoane, avand ca sarcina principala asigurarea desfasurarii vietii sociale conform cu vointa ~i interesele celor afiati la condueerea acelei colectivitati, putand folosi in acest scop 0 forta de constrangere specials - constrangerea de stat.

StatuI ia nastere, asadar, atunci cand este creat aparatul de stat, conducerea societatii fiind exercitata de un grup social, distinct de restuI membrilor colectivitatii, cu interese diferite, chiar contradictorii in raport cu interesele majoritatii scciale,

Statui este reprezentantul unei colectivitati umane in raporturile acesteia cu alte colectivitati, precum ~i cu ~i~i mernbrii colectlvitatii respective, care au fala de stat atat drepturi, cat ~i obligatii,

Ca sa poata reprezenta colectivitatea, statuI este considerat a fi subiect de drept, adica avand aptitudinea de a dobandi drepturi ~i de a-si asuma obligatii in nume propriu, atat in raporturile interne, cat ~i in raporturile Internationale.

Considerarea statului ca fiind subiect de drept (s.n.) este doar formals, conventionala.

. Statui, ca entitate abstracts, nu poate avea 0 vointa proprie spre a fi subiect de drept.

In realitate, subiectul de drept este populatia, colectivitatea umana care se organi-

zeaza in stat. .

Vointa ~i interesele acesteia sunt promovate de anumite persoane din randul colectivitatii, in numele colectivitatii sociale respective, persoane care alcatuiesc aparatul de stat.

StatuI se manifesta In relatiile interne ~i internationale prin aceste persoane, care alcatuiesc aparatul de stat, desi conventional, statui este eonsiderat a fi persoana juridica,

De exemplu, potrivit art. 80 din Constitutie, Presedintele Rornaniei reprezinta statuI roman. Or, statui roman nu este altceva decat poporuI roman organizat in stat. Asa incat, reprezentand statui roman, Presedintele Romaniei, implicit, reprezinta ~i poporuI roman.

Ceea ce asigura unor grupuri sociale conducerea societatii este detinerea puterii de stat.

in general, prin putere se intelege capacitatea de a realiza ceva, folosind in acest scop anumite mijloace.

Puterea de stat este si ea 0 putere, dar de un gen special. Puterea de stat a aparut odata cu statuI.

32

Organizarea si functionarea administratiei publice

Si inainte de ere area statului, in cadrul diferitelor colectivitati umane a existat 0 putere sociala, necesara pentru organizarea si desfasurarea activitatilor membrilor apartinand acelor colectivitati, in scopul asigurarii existentei lor. Dar aceasta putere nu era a putere de stat, deoarece era difuzata in masa membrilor societatii care 0 exercitau in colectiv.

Odata cu aparitia statului, cand conducerea societatii este acaparata de un grup social, distinct de ceilalti mernbri ai colectivitatii, pentru ca acest grup sa-si poata asigura pozitia dominanta in societate, trebuia sa concentreze in mana sa puterea socials.

in acest moment, puterea sociala se transforma inputere de stat (s.n.), infaptuita de un mecanism social specializat, in favoarea grupului aflat la conducerea societatii. Este creat, asadar, aparatul de stat, cu alte cuvinte, statuI.

Organizarea prirnitiva este inlocuita cu organizarea statalii, In locul puterii sociale este instituita puterea de stat, constrangerea colectiva devine constrangere de stat, realizata de un organism specializat, in mod distinct de restuI membrilor societatii, Puterea de stat este 0 putere sociala, adieii 0 putere infaptuita de 0 colectivitate umaria, puterea unor oameni asupra altor oameni.

Puterea de stat se deosebeste de orieare alta putere sociala, precum puterea organizatiilor neguvernamentale (artistice, sportive, religioase etc.), intrucat este singura care se sprijinii pe forta de constrangere a statu lui.

Puterea de stat poate fi definita ca fiind puterea suverana a unui grup social de a conduce societatea, sprijinindu-se pe forta de constrangere a statului, in conformitate cu cerintele sociale din fieeare etapa de dezvoltare a societatii,

Prin cerinte sociale se inteleg, in primul rand, interesele unor grupuri sociale, fie minoritare in statele totalitare, fie ale majoritatii sau unanimitatii societatii in statele

democratice, .

Detinand puterea de stat, putand sa puna in actiune organele statului, care dispun de cea mai eficienta forta de constrangere, un grup social poate sa organizeze $i sa conduca societatea potrivit vointei ~i intereselor sale.

Puterea de stat este unicd, in sensul eli intr-un stat nu pot exista mai multe puteri de stat. in Constitutie este folosit pluralul, anurne, "puteri" (s.n.).

Dupa parerea noastra, intr-un stat nu poate exisf~ decat 0 singura putere (s.n.), acele "puteri" sunt doar forme diferite prin care se realizeaza puterea de stat unica, sunt componente ale puterii unice. Afirmatia ca puterea de stat este unica deeurge, in mod logic, din insesi trasaturile puterii de stat.

Astfel, puterea de stat este suprema, in sensul ca nu poate exista 0 alta putere in interiorul statuIui care'Sa-i fie superioara,

Puterea de stat este ~i deplind, prin aceea ca se realizeaza in Intreaga viata sociala ~i nu poate fi ingradita prin nimie.

Puterea de stat este si independenta, deoareee nu exista nicio putere din afara statului care sa-i fie superioara,

Puterea de stat este deci suprema, deplina ~i independentd. Aeeste trasaturi exprima ealitatea puterii de stat de a fi suverand.

Puterea de stat este suverana in sensuI eli cei care 0 detin pot sa organizeze societatea dupa propria lor vointa, tara niciun amestec din partea altor puteri.

Locul !ii rolul administratiei publice In organizarea de stat

33

De altfel, in dreptul international este consacrat prineipiul neamestecului in treburile interne ale statelor. Desi formal, toate stateIe trebuie sa beneficieze de suveranitate, in realitate numai statele mari $i puternice cu 0 suveranitate deplina,

Aceasta afirmatie este confirmata de intreaga istorie a omenirii. Intotdeauna, statele mai puternice, mai ales sub aspect militar, au subordonat state le mai putin puternice. in ultimele decenii, se petrece un fenomen inadmisibil ~i ingrijorator. Nu numai statele mai puternice, ci ~i unele organisme internationale au inceput sa se amestece in treburile interne ale statelor, obligandu-le sa adopte anumite masuri,

in asemenea conditii se mai poate vorbi de suveranitate?

in art. 148 alin, (1) din Constitutie, se prevede transferarea (s.n.) unor atributii, evident ale organelor statului roman, catre institutiile comunitare.

Dupa cum se poate observa, prin insii$i Constitutie se admite limitarea suveranitatii tani noastre.

Aceasta prevedere a fost introdusa in Constitutie in perspectiva crearii unei federatii europene, situatie in care statele membre ale federatiei transmit unele din atributiile lor catre organele federale. Crearea unui stat federativ impune cu necesitate impaqirea atributiilor intre statele membre ale federatiei ~i statui federativ, mai exact intre organele statelor membre ale federatiei si organeIe federale, asa cum este cazul S.U.A.

In art. 148 nu se face nicio legatura intre transferarea atributiilor catre institutiile comunitare ~i crearea unei federatii europene, de unde se poate presupune ca aceasta transferare este posibila si inainte de crearea unei federatii, numai prin simpla aderare a Romaniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, cum de altfel se prevede expres in art. 148 alin. (1) din Constitutie,

In tara noastra, "Suveranitatea nationals apartine poporului roman, care a exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice ~i corecte, precum ~i prin referendum" [art. 2 alin. (I) din Constitutie],

Potrivit Constitutiei [art. 1 alin. (1 )], Romania este definita ca fiind un stat .suveran si independent" (s.n.).

Dupa parerea noastraalaturarea eelor doua atribute ni se pare inutila,

Un stat suveran nu poate fi "dependent" (s.n.). Daca este dependent nu mai este suveran. Independenta este aspectul extern al suveranitatii. Un stat suveran nu poate fi decat independent. Asa inc at, daca s-ar fi prevazut ca Romania este un stat suveran, dupa parerea noastra, ar fi fost suficient.

in doctrina juridica se vorbeste despre existenta mai multor puteri in stat, ca expresie a principiului separatiei puterilor in stat.

in realitate, dupa parerea no astra, acele "puteri" nu sunt aItceva decatformele componente ale puterii de stat unice. Este, de fapt, a aplicare a diviziunii sociale a muncii in activitatea statala,

Formele cornponente ale puterii de stat sunt cunoscute $i sub denumirea de puteri publice. Separatia puterilor constituie unul dintre prineipiile de baza ale unui regim politic real democratic.

Preocupari pentru definirea principiului separatiei puterilor au existat inca din perioada antichitatii,

34

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

Astfel, Aristotel afirma cii in cadrul statului ar exista trei categorii de organe, si anume: Adunarea generala, Corpul magistratilor ~i Corpul judecatoresc, fiecare desfasurand a activitate specifica,

eel care s-a referit pentru prima datil. in doctrina la separatia puterilor in stat a fost John Locke, in secolul al XVII-lea.

. P~~vit conceptiei s~le, in stat exista trei puteri: puterea legislativa, puterea executiva ~l puterea federativa,

_ Lac.ke nu face ~cia referire Ia puterea judecatoreasca, de aceea se poate aprecia ca teona s~ rep.rezmta doar a enuntare a ideii de a se separa cele dow puteri, anume p~t~re~ Ieglslatl.v~ de puterea executiva, f'ara sa constituie 0 formulare completa a principiului separatiei puterilor in stat.

Cel cru:e a ~labarat in mod clar, deplin, principiul separatiei puterilor in stat a fast Mante~qlll~u. In conceptia sa, In stat exists trei puteri: puterea legislativa, puterea executiva §I putereaJudecatoreasca. Aceste puteri treouie sa fie separate adica sa fie incr:_edintate unor titulari diferiti, deoarece numai astfel se asigura Iibertatea politica,

In ~~ 1791 ~cest principiu este introdus in Declaratia drepturilor omului si cetdteanului, tar ultenor a fost consacrat, explicit sau implicit, in constitutiile adoptate de

diferite state. .

. "Pu:erile" sunt separ~te. prin aceea ca organele care a realizeaza i~i desfasoara activitatea In mod separat, distinct una de cealalta, fiecare cu specificul sau, Dar toto data puterile sunt ~i legate intre ele, sunt interdependente, in sensul ca, mii a interveni ~ mod di~ect in ~cti~itatea organelor din celelalte categorii de organe, organele dintr-o cat~~~ne con:~bU1e.la buna desfasurare a activitatii celorlalte organe, in scopul realizarii, III conditii optime, a obiectivelor celor care detin puterea de stat.

Puterile sunt legate intre ele, a1&t din punet de vedere organizatoric, cat ~i functional. Astfel, sub aspect organizatoric, unele organe de stat participa la constituirea celorlalte. De exemplu, ParlamentuI aproba componenta Guvemului, alege Consiliul Superior al Magistraturii etc.

S~b aspectjimcli?nal. ~e.exemplu, Guvernul aduce la indeplinire legile adoptate de catre Pariament, iar actrvitatea Guvernului poate fi analizata de catre Parlament ~n timp ~e constitutionalitatea legilar votate de catre Parlament poate fi controlata d~ instanta judecatoreasca suprema sau de un organ special instituit.

Totodata, instantele judecatoresti aplica legea la cazurile concrete pe care Ie rezolva,

In acest feI se asigura 0 unitate in activitatea statala, se asigura realizarea in cele

mai bune conditii a puterii de stat unice.

Se apreciaza ca in stat ar exista trei puteri publice:

1. puterea legislative;

2. puterea executiva;

3. puterea judecatoreasca,

. Corespunzator ~cestor puteri, functioneaza ~i trei categorii de organe de stat, fiecare dlll~e ele des~uran~ 0 forma fundamentals de activitate a statului sau, altfel spus, de realizare a unei puten publice.

Aceste categorii de organe sunt:

Locul !ii rolul administraiiei publice in organizarea de stat

35

1. organele legislative (parlamentul);

2. organele executive (Guvernul, ministerele etc.);

3. organele judecatoresti (judecatorii, tribunale, curti),

Trebuie facuta distinctia intre puterea publica. activitatea prin care se realizeaza puterea publica si organul care realizeaza puterea .

Astfel, puterea legislativa este aptitudinea de a conduce societatea, in principal, prin elaborarea de norme juridice cu forta juridica superioara celorlaIte nonne, aptitudine care se realizeaza prin activitatea legislativa, ,de elaborare concreta a acestor nonne,

inIaptuita de catre organele legislative. -~

Deci, nu trebuie sa se confunde puterea publica nici cu activitatea prin care se realizeaza aceasta, ~i nici cu organul de stat care 0 realizeaza, Sunt notiuni distinete, ce trebuie considerate ca atare.

in Constitutia Romaniei din 1991 nu se facea nicio referire la principiul separatiei puterilor in stat-De aici se putea ajunge Ia concluzia ca, in Romania, nu exista acest important principiu al unui regim politic democratic.

Singura referire la puterile publice se gasea in art. 80 aIin. (2), potrivit caruia Presedintele Rornaniei "exercita functia de mediere intre puterile statului". Deci, se recunostea faptul ca, in stat, exists mai multe puteri.

Prin revizuirea Constitutiei s-a introdus in cuprinsul acesteia un text, prin care se prevede ca , "Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei ~i echilibrului puterilor legislative, executiva sijudecatoreasca in cadrul democratiei constirutionale" [art. 1 aIin. (4)J.

Deci, se recunoaste ca, in stat, functioneaza principiul separatiei puierilor (s.n.). in textul revizuit, s-a adaugat, pe lfulgii separatia puterilor, ~i echilibrul puterilor

(s.n.).

Aceasta adaugire, dupa parerea noastra, nu corespunde realitatii social-politice. Astfel, Parlamentul exercita puterea legislative, iar Guvemul, puterea executiva. Nu poate sa existe un echilibru intre Parlament ~i Guvem, din moment ce Parla-

mentul acorda votul de incredere Guvernului' si, tot Parlamentul poate sa demita Guvemul printr-o motiune de cenzura,

Pe de alta parte, Guvemul este obligat sli aduca la indeplinire legile adoptate de catre Parlament.

In aceste conditii, se mai poate afinna eli ar exista un echilibru intre Parlament ~i Guvem, altfeI spus, intre puterea legislativa ~i puterea executiva?

Credem ca mult mai exact ar fi sa se prevada In lac de separatia ~i echilibrul puterilor (s.n.), principiul separatiei ~i "cooperfuii" (s.n.) intre puteri, deoarece organele care exercita diferitele puteri publice, parti componente ale puterii de stat unice, trebuie sa coopereze pentru mai buna desfasurare a vietii statale, pentru infaptuirea in cele mai bune conditii a obiectivelor pe care ~i Ie-au propus guvernantii.

Numai prin cooper area puterilor se poate asigura c1imatul de ordine ~i progres in societate,

In legatura eu principiul separatiei puterilor, se poate face a observatie:

Potrivit Constitutiei, acest principiu functioneaza numai pe plan centraI, la nivel national, in timp ce pe plan local, la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale functioneaza doar limitat, partial.

36

Organizarea 9i functionarea administratiei publice

Astfel, in Constitutie se face 0 demarcare clara intre Parlament (puterea legislativa), Guvern §i administratia centrals (puterea executiva) si autoritatea judecatoreasca (puterea judecatoreasca), dar pe plan local, este prevazuta doar adrninistratia publica Iocala si instantele judecatoresti, deci, nicio referire la un organ al puterii legislative. Dupa parerea noastra, un asemenea organ exista, dar nu este prevazut ca atare in Constitutie.

Astfel, consiliile judetene ~i consiliile locale, in calitare de organe deliberative, pot fi considerate autoritati legislative (s.n.), care exercita, deci, puterea legislativa pe plan local, in unitatile administrativ-teritoriale, iar presedintii, vicepresedintii, aparatul de specialitate a1 consiliului judetean, primarii, viceprimarii si primaria, la nive1ul localitatilor sa alcatuiasca administratia publica locala, exercitand puterea executiva,

In acest sens, in Constitutie s-ar putea include un capitol intitulat "Autoritatile legislative", cu doua sectiuni: Sectiunea 1 .Parlamentul'', Sectiunea a 2-a "Autorita!i legislative locale", preeum si un alt capitol intitulat .Administrapa publica", cu urmatoarele sectiuni: Sectiunea I "Guvemul", Sectiunea a 2-a ,,Administratia publica centrala", Sectiunea a 3-a .Prefectul", Sectiunea a 4-a .Administrana publica locala",

In opinia no astra, numai in felul acesta principiul separatiei puterilor, fundamental in organizarea unui stat democratic, se poate realiza pe deplin.

In legatura cu principiul separatiei puterilor, se mal ridica 0 problema in ceea ce priveste aplicarea acestuia pe plan local, in unitatile administrativ-teritoriale.

in comune, erase si municipii, consiliul local este autoritatea deliberativa, iar primarul este autoritatea executiva, in mod distinct de consiliul local,

Injude], cansiliul judetean este autoritatea deliberativa, iar presedintele consiIiului judetean este autaritatea executiva Ia nivel de judet.

Consiliul judetean, in calitatea sa de autoritate deliberativa, s-ar putea aprecia ca exercita puterea Iegislativa'injudet.

Intrucat presedintele consiliului judetean este, toto data, si consilier In consiliul judetean, inseamna ca aceeasi persoana exercita concomitent doua puteri, ceea ce constituie 0 incalcare a principiului separatiei puterilor.

Dupa parerea noastra, nu se justifica regimul juridic diferit aplicat, pe de 0 parte, in Iocalitati, iar pe de alta parte, in jude], Din moment ce in [ocalita!i exista un primar, de ce n-ar exista un primar ~i Ia nivel de jude], asa cum este cazul municipiului Bucuresti, unde exista primari ai sectoarelor ~i un primar general aI munidpiului. Ca ~i primarii din localitati, primaruljudetului, in prezent presedintele cansiliuluijudetean, este ales direct de catre locuitorii judetului. In acest caz, consiliul judetean, ca ~i consiliullocal, I~i va a1ege un presedinte, €.: .

AstfeI, ~i la nivel de judet nu exista, in mad distinct, 0 autoritate legislativa ~i 0 autoritate executive, ceea ce ar corespunde principiului separatiei puterilor.

Dupa cum am afirmat ~i anterior, actualul regim juridic aplicat in mod diferit la nivel de judet ~i in localitatile judetului, in apinia noastra nu constituie cea mal buna solutie in ceea ce priveste organizarea de stat pe plan local, in unitatile administrativteritoriale.

Locul ~i rolul administratiei publice in organizarea de stat

37

§8. Baza [uridica a administratiei publice

Organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice sunt reglementate de norme juridice, cuprinse in acte normative.

Totalitatea acestora ar putea fi definita ca baza juridica a administraiiei publice. Actele normative la care am facut referite sunt cunoseute ~i sub denumirea de

tzvoare de drept.

Notiunea de izvor de drept poate fi utilizata in doua acceptiuni: - izvor material;

- izvor formal.

1. Izvorul material al dreptului reprezinta conditiile materiale ale existentei a.mului, , primul rand cerintele de ordin economic. Pentru satisfacerea acestor cermte se In ,t . ._

adopta norme1e juridice corespunzatoare. Deci, izvoru1.m~t~rial al dreptului reprezm~ conditiile sociale care determina adoptarea unor norme juridice. Dar,pentru ca 0 r~gula de conduita sa devina obligatorie pentru cei carora li se adreseaza, este nevoie ca acea regula sa capete 0 formajuridica, prin care vointa guvernantilor ~a .d:vina vointa de stat, obligatorie pentru membrii societatii, §i care, astfel, face poslbl~a rec~ger:~ Ia forta de constrangere a statului pentru a asigura respectarea acestei reguh. Aiel intervine izvorul formal al dreptului.

2. Izvorul formal al dreptului este actul normati~ emis de ~a:re o~ganel~ ~e stat competente, act care contine nonne juridice, reguli de conduita obhgatoru, Impe-

rative. . .

Prin urmare izvorul material, cerintele sociale, determina vointa guvernantilor, iar aceasta voinlii;e exprima intr-o formajuridica, concretizata in actul normativ. Trebuie Iacuti. distinctie intre izvorul de drept obiectiv ~i izvorul de drept subiectiv.

a) Izvoru/ de drept obiectiv este intotdeauna actul normativ care contine norme

juridice, precum ~i alte surse recunoscute ca atare. . .

b) Izvorul de drept subiectiv (~i al obligapilor corelative) il constituie once a:t s~u fapt juridic, adica generator de drepturi ~i obligatii juridice, de exemplu, 0 autonzane de constructie, 0 diploma de absolvire a unei forme de lnvatamant, un contract de vanzare-cumparare, savarsirea unei contraventii etc.

Exista mai multe izvoare formale in ceea ce priveste administratia publica. Principalul izvor al acestuia este Constitutia, legea suprema,

Aceasta confine norrne avand 0 forta juridica superioara tuturor celorlalte norme

juridice existente in societate, . . .

in ceea ce priveste adrninistratia publica, Constitutia cupnnde regulile generale, principiile de organizare ~i functionare ale organelor administra~ei publ~ce. A~tfe1, in Constitutia Romaniei sunt continute prevederi referitoar~ 1~ org~~zarea. ~I functionarea Guvernului, a organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, a organelor locale ale administratiei publice, preeum ~i cu privire la raporturile acestora cu a1te

organe de stat ~i cu subiecte de drept nestatale. , . ..

De exemplu, eu privire la Guvern, Constitutia cuprmde prevederi privind natur~ juridica a Guvernului, compunerea acestuia, conditii pentru a fi membru al Guvernului, incompatibilitati cu calitatea de membru al Guvemului, pierderea calitatii de membru

38 Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

al Guvernului, numirea Guvemului, functionarea acestuia, actele Guvernului, primulministru, raporturile Guvemului cu Parlamentul, demiterea Guvernului etc.

Constitutia, fiind legea suprema', trebuie respectata in mod strict, intocmai.

Exists insii 0 autoritate publica ce poate "incaIca" Constitutia, Aceasta este Curtea Constitutionala (s.n.).

Formal, nu ar putea s-o incaice, deoarece este garantul suprernatiei Constitutiei-.

Daca ar lncalca prevederile Constitutiei, inceteaza sa mai fie garantul suprernatiei

acesteia, Dar, in fapt, poate sA mcalce Constitutia, .

Astfel, deciziile Curtii Constitutionale, de la data publicarii, sunt general obligatorii (s.n.)", Fiind obligatorii erga omnes, acestea sunt obligatorii ~i pentru Parlament, ~i pentru Presedintele Romaniei, ~i pentru Guvern, si pentru instantele judecatoresti.

Pe baza acestei prevederi, nicio alta autoritate publica nu poate controla daca deciziile Curtii Constitutionale sunt conforme cu Constirutia, Opinia judecatorilor Curtii Constitutionale nu poate fi contestata, asa incat, Curtea Constitutionala poate sa mcalce Constitutia, ceea ce, de altfel, s-a ~i intfunplat.

Astfel, cureferire la art. 85 din Constitutie, intr-o decizie a sa", Curtea Constitutional a a prevazut cli Presedintele Rornaniei poate sa. refuze 0 singurd data si motivat (s.n.) propunerea primului-ministru de numire a unei persoane in functia de ministru, iar primul-minlstru este obligat (s.n.) sa prezinte 0 noua propunere.

Potrivit art. 85 alin, (2) din Constitutie, in caz de remaniere guvernamentala sau de vacanta a postului, Presedintele Rornaniei revoca ~i numeste, la propunerea primuluiministru, pe unii membri ai Guvemului. Deci, nicio referire la obligatia Presedintelui Romaniei, ~i nici la obligatia primului-ministru.

Prin decizia sa, Curtea Constitutionala a creat, de fapt, un nou articol in Constitutie (s.n.), deoarece, de acum incolo, orice Presedinte al Romaniei va fi obligat sa refuze doar 0 singura data propunerea primului-ministru de a numi 0 persoana in functia de ministru, iar in acest caz, primul-ministru va fi obligat sa prezinte 0 noua propunere. De aceasta data, Presedintele Romaniei va fi obligat sa accepte noua propunere ~i sa. numeasca persoana propusa in functia de ministru, reglementare pe care actualul articol 85 din Constitutie nu 0 prevedere, intrucat a mai refuzat anterior 0 propunere a primului-ministru.

Legea, ca act al Parlamentului, este izvor al administratlel publice, dar cu respectarea unei anumite conditii,

Parlamentul fiind unicul organ legiuitor, legile adoptate de catre Parlament pot fi izvor pentru toate rarnurile de drept,

Ca sa. fie izvor al administratiei pub lice, este necesar ca legea respectiva sa reglementeze relatiile sociale ce constituie obiectul de reglementare in ceea ce priveste administratia publica

1 Art. 1 alin. (5) din Constitutia Romanlei,

2 Art. 142 alin. (1) din Constitutia Romaniei, l Art. 147 aIin. (4) din Constitutia Romaniei.

4 Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008 asupra cererii de solutionare a confiictului juridic de natura constitutionala dintre Presedintele Romaniei ~i Guvernul Rornaniei formulata de Primulministru Calin Popescu Tilriceanu.

Locul ~i rolul administratiei publice in organizarea de stat

39

De exemplu, Legea nr, 554/2004, legea contenciosului administrativ, Legea nr. 215/2001, legea administratiei publice locale, Iegile de organizare ~i functionare a ministerelor, de pilda, Legea nr. 346/2006 de organizare ~i functionare a Ministerului Apararii, Legea nr. 250/2006 de organizare si functionare a Ministerului Economiei ~i Finantelor etc.

Prin revizuirea Constitutiei, a aparut 0 situatie speciala in ceea ce priveste respectarea ~i aplicarea legilor adoptate de catre Parlament.

Astfel, potrivit art. 147 alin. (2) din Consti~1ie, in cazurile de neconstitutionalitate care privese legile, inainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat (s.n.) sa reexamineze dispozitiile respective pentru punerea lor de acord ell decizia Curtii Constitutionale,

Asa cum am mentionat anterior, potrivit art. 147 alin. (4) din Constitutie, deciziile acesteia sunt general obligatorii, asa incat sunt obligatorii §i pentru Parlament. Aceasta obligatie este prevazuta expres in art. 147 alin. (2).

Prin revizuirea Constitutiei s-a creat 0 contradictie intre art. 147 si art. 61 alin. (1), care prevede ca Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a larH (s.n.).

in situatia in care 0 lege este atacata la Curtea Constitutionala pe motiv de neconstitutionalitate, iar Curtea Constitutional a 0 declara neconstitutionala, Parlamentul inceteaza de a mai fi unica autoritate legiuitoare a tarii, autoritatea legiuitoare devenind Curtea Constittqionala (s.n.), deoarece Parlamentul este obligat sa modifice Jegea pentru a 0 pune de acord cu decizia curtii.

Este de observat faptul cli, in timp ce Iegile pot fi controlate ~i chiar blocate de catre Curtea Constitutionala, deciziile acesteia nu Ie poate controla nimeni. Asa incat, sub aspectul fortei juridice a deciziilor sale, Curtea Constitutionald este superioarii Parlamentului (s.n.), desi Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman', in timp ce 6 judecatori ai Curtii Constitutionale sunt numiti de Parlament-.

Mult mai adecvate ni se par prevederile art. 145 din Constitutie, inainte de revizuire, potrivit carora, obiectia de neconstitutionalitate, putea fi tnlaturata daca in favoarea Iegii, rara nicio modificare, se pronuntat 2/3 dinnumarul deputatilor ~i al senatorilor. Aceasta prevedere era perfect compatibila eu calitatea Parlamentului de a fi unica autoritate legiuitoare.

Desi Constitutia este aprobata prin referendum, ParlamentuI are rolul principal in stabilirea continutului acesteia. Cu amt mai muIt, Parlamentul are dreptul sa se pronunte eu privire la legile pe care le adoptii. Daca poate mai mult, trebuie sa poata ~i mai putin,

Dupa parerea no astra, prin revizuirea Constitutiei s-au acordat Curtii Constitutionale prerogative prea mari in raporturile acesteia cu Parlamentul.

In orice imprejurare, Parlamentul trebuie sa ramana uniea autoritate legiuitoare a Romaniei, singuru1 in drept sa. hotarasca asupra legilor pe care Ie adopta,

Izvor al administratiei publice, ell conditia sa aiba caracter normativ ~i sa reglementeze relatiile sociale in care sunt implicate organele administratiei pub lice, sunt ~i unele decrete ale Presedintelui Romdniei.

I Art. 61 aIin. (1) din Constitutia Romaniei,

2 Art. 142 alin. (3) din Constitutia Romaniei.

40

Organizarea si functionarea administratiei publice

Astfel, potrivit art. 100 din Constitutia Romaniei, in exercitarea atributiilor sale, Pre~edintele Romaniei ernite decrete.

Unele dintre aceste dec rete au caracter normativ.

Asemenea decrete sunt cele prin care Presedintele Romaniei declara mobilizarea general a sau partiala a armatei.

De asemenea, Presedintele Rornaniei, tot printr-un decret prezidential, poate sa instituie stare a de asediu ori starea de urgenta; in intreaga ~a sau numai in unele unitati administrativ-teritoriale.

Izvor al administratiei pub lice sunt ~i hotardrile Guvernului, atunci cand au caracter normativ ~i reglementeaza relatii sociale la care participa organele adrninistratiei publice. Se pot da ca exemple Hotararea nr, 63411998 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr, ISI/1998 pentru dezvoltarea regionala,

Izvoare ale administratiei publice sunt ~i ordonantele Guvernului, de exemplu, Ordonanta cu privire la regimul juridic al contraventiilor TIr. 2/2001, precum ~i Ordonaruele de urgen/ii ale Guvernului, de exemplu, Ordonanta de urgenta TIr. 28/2000 pentru modificarea Legii TIr. 70/1991 privind alegerile locale.

Printre izvoarele adrninistratiei publice se numara $i ordinele ministeriale, instructiunile, circularele, normele metodologice, deciziile unor conducdtori de institutti publice'.

De asemenea, sunt izvoare ale administratiei pub lice ~i actele normative emise de consiliile judetene §i consiliile locale, in masura in care reglementeaza relatii sociale privind administratia publica, de exemplu, prin care se stabilesc contraventii, taxe locale etc.

in ceea ce priveste tratatele internationale, ca izvoare ale administratiei publice problema trebuie privita in mod diferentiat-,

Mai mtai, trebuie facute.urmatoarele precizari:

Pentru ca un tratat international sa fie izvor de Drept administrativ, eI trebuie sa mdeplineasca mai multe conditii, si anume:

I. sa fie un tratat legal, adica sa fie in conformitate cu normele dreptului international;

2. sa fie incheiat ~i ratificat de catre organele compete pte, potrivit legislatiei interne a statelor parti la acel tratat;

1 De exemplu; Ordinul ministrului simatatii privind aprobarea Normelor igienico-sanitare pentru alirnente nr, 975/1998; Instructiunile Ministerului Finantelor ~i Ministerului Industriei ~i Comertului privind constituirea ~i utilizarea Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic nr. 91825/1999; Or11[nul Directorului general al Biroului Roman de Metrologie Legals pentru aprobarea listei cuprinzand etaloanele nationale ale Romaniei nr. 276/1999; Circulara Bancii Nationale a Romaniei pentru modificarea Nonnelor RN.R. nr. 512000, Normele rnetodologice ale Ministerului Transportului ~i Ministerului Finantelor privind constituirea ~i utilizarea Fondului special aI drumurilor nr. 4815/1998; Decizia Directorului general al Directiei Generale a Vamilor pentru aprobarea Normelor privind procedura de vamuire la domiciliu pentru operatiunile de export nr, 374/2000; deciziile ConsiIiului Concurentei, ale Consiliului National al Audiovizual ului etc,

2 A se vedea ~i: J Dembour, Droit administratif, Haye, 1972, p. 56 si urm.; I. Vdntu, Aplicarea tratatelor internationale in ordineajuridica interna, S.C.J. nr. 4/1970, p. 505 si urm.

Locul $i rolul administratiei publice in organizarea de stat

41

3. sa reglementeze relatii sociale privind administratia publica, de exemplu, tratatele

cu privire la frontiera dintre dona state;

4. sa fie de aplicatie directa in dreptul intern al statului;

5. Romania sa fie parte la acel tratat.

In conformitate cu prevederile constitutionale, pentru a putea produce efecte juridice, atiit in relatiile externe, cat ~i in cele interne, un tratat international trebuie ratificat.

Problema care se pune este de a sti daca prin ratificare un tratat international este direct aplicabil in interiorul statului-parte la acel tratat, devenind astfel izvor al unei ramuri de drept intern, avand lmplicatii cu acel tratat, sau este necesara transpunerea prevederilor tratatului In cauza in norme de drept intern, situatie in care izvorul de drept intern este actul de transformare a nonnelor internationale in norme interne, si nu tratatul international,

Aceasta problema nu are 0 rezolvare unitara,

Unele tratate sunt direct executorii in ordinea juridica interna dupa ce au fost ratificate, in timp ce altele necesita adoptarea unui act nonnativ al organului de st.at competent, de adaptare a legislatiei interne la prevederile tratatului international. In aceasta din urma situatie, izvor de drept intern este actul juridic de transpunere in legislatia interna a prevederilor acelui tratat.

Tratatele internationale devin deci izvor de drept intern numai atunci cand sunt executorii direct in ordinea j uridica interna, ca urrnare a ratificarii 1•

In ceea ce priveste tara noastra, tratatele intemationale ratificate de catre Parlament sunt parte componenta a dreptului intern al acesteia, asa incat nu mai este necesara adoptarea unui act de transpunere a tratatului in dreptul intern, tratatul constituind astfel izvor de drept pentru tara noastra [art. 11 alin, (2) din Constitutie].

Dupa parerea noastra, formularea din Constitutie nu rezolva decat Partial situatia tratatelor internationale in dreptul intern al Romiiniei, intrucat nu tine seama de toate tratatele la care tara noastra este parte.

Astfel, potrivit art. 11 alin, (2) din Constitutia Romaniei, dupa cum am ararat mai inainte, tratatele lntemationale ratificate de catre Parlament fac parte din dreptul intern al Romaniei.

Dar, pe lilnga tratatele ratificate de catre Parlament, exista numeroase tratate internationale aprobate prin hotiiran ale Guvernului, de exemplu, Hotarare a Guvemului nr. 493/1999 pentru aprobarea Acordului dintre Guvernul Romaniei ~i Guvernul Republicii Cipru privind cooperarea m domeniul sanatatii publice ~i al stiintelor medicale, semnat la Bucuresti la 15 decembrie 1998, precum ~i alte tratate ~i acorduri internationale, Pot fi date, ca exemple, numeroase alte acorduri Internarionale,

Mergand in mod strict pe prevederea mentionata din Constitutie, asemenea tratate nu ar face parte din dreptul intern al Romaniei, 0 asemenea concluzie, desi este corecta din punct de vedere logic, este inexacta din punct de vedere juridic, intruciit ~i astfel de

1 De pilda, Conventia pentru relatiile consulare, dupa ratificarea ei de catre Romania in anul 1971, a produs direct efecte juridice. in baza Conventiei, statuI roman a fost obligat sa ia masuri pentru protejarea localurilor consulare (art. 27 din Conventie), precum ~i facilitarea dobandirii de catre statui strain a localurilor necesare oficiului consular (art. 30).

42

Organizarea si functionarea administratiei publice

tratate trebuie sa faca parte din dreptul intern, spre a putea fi aplicate. De aceea, textul din Constitutie ar trebui sa se ref ere si la asemenea tratate.

Dupa parerea noastra, textul art. 11 alin. (2) soar putea reformula astfel: "Tratatele internationale la care Romania este parte sunt eomponente ale dreptului intern" sau "Tratatele internationale reeunoscute de Romania fac parte din dreptul intern", ori 0 alta formulare, care sa se refere la toate tratatele internationale la care Romania este parte.

E~te posibil ca printr-un tratat international sa se deroge de la 0 lege adoptata anterior de catre statuI parte [a tratat. De regula, intr-un asemenea caz se va aplica tratatul international, Intrucat el exprima ultima vointa a statului-parte la acel tratat. in ~omentulin care statuI respectiv lnceteaza de a mai fi parte la acel tratat, se vor aplica dill nou prevederile legii interne de Ia care s-a derogat. In acest sens, sunt continute prevederi exprese in Constitutia Romaniei, dar cu referire numai la un anumit domeniu, ~i anume, al drepturilor fundamentale ale omului.

Potrivit Constitutiei Romaniei [art. 20 alin. (2)], in cazuI in care apare 0 neeoncordanta intre un tratat international Ia care Romania este parte, si 0 lege a statului roman, cu privire la drepturile fundamentale ale omului, se VOt aplica tratatele internationale, eu exceptia eazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii

mai favorabi 1 e. '

. D~pa cum se poate observa, potrivit Constitutiei Romaniei, se admire, in general, pnontatea reglementarilor internationale fata de reglemenrarile juridice interne ale farii noastre, eu exceptia mentionata, dar numai in ceea ce priveste drepturile omului. Totusi, tratatele internationale se refera si la aIte domenii. Care este situatia lor in

raport cu legislatia interna? '

Raspunsul Ia aceasta intrebare se afia in art. 11 alin. (1): "StatuI roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte".

Este lesne de observat ca textul se refers la orice tratat. Deci in cadrul acestora se includ ~i tratatele internationale cu privire la drepturile fundamentale ale omului.

Din moment ce tara no astra se obliga sa indeplineasca intocmai tratatele intemationale la care este parte, este firesc ca Romania sa nu adopte acte interne prin care sa se contravina prevederilor acelor tratate Intemationale, Daca ar adopta astfel de acte, ar insemna sa-si incalce obligatia pe care ~i~a asumat-o de a respecta tratatele internationale.

Actuala redaetare a art. 20 alin. (2) a fost introdusa prin revizuirea Constitutiei, In reglementarea anterioara, se prevedea ca lntr-o asernenea situatie, de neconcordanta

intre un tratat international ~i 0 lege interna, se va aplica tratatul. .

Revizuirea Constitutiei a creat 0 contradictie intre doua articole ale Constitutiei. Astfel, daca Romania aplica tratatul international, dupa cum se prevede in art. II, alin, (l), ar incalca prevederile art. 20 aIin. (2), iar daca aplica prevederile art. 20 alin. (2), incalca prevederiIe art. 11 alin. (1).

De aItfel, dupa parerea noastra, art. 20 alin, (2) nici nu este necesar, intrucat prevederile art. II alin, (1) se refera la toate tratatele internationale la care este parte tara noastra, deci ~i la cele privind drepturile omului.

... ',.

Locul si rolul administratiei publice in organizarea de stat

43

In plus, actuaIa redactare a art. 20 alin. (2) a creat dezacorduri, contradictii intre articolele Constitutiei, ceea ce nu este de dorit-

Cu privire la raportul dintre un tratat international ~i legislatia interns a Rornaniei, in textul revizuit aJ Constitutiei se prevede: "in cazul in care un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei",

Pot sa apara, deci doua situatii:

1. sa fie revizuita Constitutia in functie de prevederile tratatuIui international;

2. sa nu se revizuiasca Constitutia, insa in icest caz, Romania nu va mill deveni

parte la acel tratat. '

'[inand seama de faptul ea revizuirea Constirutiei necesita 0 procedura de mare amploare sociala, rezulta ca, in baza noii prevederi constitutionale, autoritatile romane competente vor trebui sa manifeste multa atentie ca tratatele internationale la care tara noastra urmeaza d devina parte, sa fie conforme eu prevederile Constitutiei, in caz contrar, tratatele respective nu se vor aplica.

In ceea ce priveste ealitatea principii/or dreptului de a fi izvoare ale administratiei publice, se pot ivi doua situatii,

Principiul de drept este consacrat intr-un anume act normativ.

De exemplu, principiul neretroactivitatii legii este consacrat in Constitutia Romaniei [art. 15 alin. (2)]. In aeest caz, izvorul de drept nu este principiul, ci actuJ normativ in care este consacrat acel principiu.

In cazul in care un principiu de drept se desprinde prin generalizare din mai multe acte normative, el fiind continut in diferite acte nonnative, izvorul de drept este insusi acel principiu. De exemplu, principiul revocabilitatii actelor administrative, care nu este consacrat intr-un anume act normativ, el desprinzandu-se prin generalizare, din mai multe acte normative',

Cutuma sau obiceiul poate fi izvor al administratiei publice cu respeetarea unor conditii-,

Cutuma este 0 regula nescrisa, care a fost aplicata in mod repetat 0 perioada indeIungata de timp ~i care a fost acceptata ca obligatorie de catre 0 colectivitate umaria, Pentru ca obiceiuJ sa fie izvor de drept, trebuie sa existe 0 prevedere scrisa a legii, care sa permits utilizarea obiceiului in anumite situatii,

Totodata, trebuie sa nu existe 0 norma scrisa care sa reglementeze relatiile sociale in care este posibila folosirea cutumei.

in ceea ce priveste administratia publica, este putin probabila posibilitatea recurgerii la cutuma, ca izvor de drept. ObiceiuJ este mai frecvent folosit ca izvor de drept in DreptuI civil, Astfel, potrivit Constitutiei Romiiniei, obligatiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei [art. 44 alin. (7) din Constitutie],

Jurisprudenia, ca izvor de drept, are 0 situatie diferita, in functie de sistemul de drept,

Prinjurisprudenta se inte1ege un ansamblu, 0 totalitate de hotarari judecatoresti,

I A se vedea S. Iovanas, Drept administrativ, op, cit., p. 23-24.

1 Prof. Negulescu considera obiceiul pamantului ca izvor de drept (Drept administrativ, Bucuresti, 1934, p. 64 ~i urm.), in timp ce J Dembour afirma cii obiceiul nu poate decat sa suplineasca absenta unui text legal (op. cit., p. 49).

44

Organizarea si functionarea administratiei publice

In sistemul de drept francez, ca ~i in al tarii noastre, hotararile instantelor judecaroresti nu sunt considerate a fi izvor de drept, intrucat se porneste de la ideea ca rolul instantelor judecatoresti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin solutionarea de litigii juridiee, ~i nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotararile pe care le pronunta'.

In alte sisterne de drept rnsa (de exemplu, in dreptul anglo-saxon), precedentul judiciar, adica hotararile judecatoresti pronuntate anterior, este socotit izvor de drept, facandu-se apel la asemenea hotarari pentru solutionarea unor litigii asemanatoare, care au aparut ulterior hotararii judecatoresti la care se apeleaza,

e-

J FP. Benoit apreciaza ell in Franta.jurisprudenta instantelor administrative eonstituie izvor al Dreptului administrativ (Ee droit administratif francais, Paris, 1968, p. 10-11), iar J Dembour arata ca jurisprudenta ~i doctrina sunt doar izvoare sociologice ale Dreptului administrativ (op. cit., p. 49).

Capitolul II. Dreptul administrativ si Stiinta administratiei

.;

§1. Conceptul de Drept administrativ

Terrnenul .Drept administrativ" poate fi utilizat in doua acceptiuni.

lntr-o prima acceptiune, desemneaza a ramurd de drept, adica un ansamblu de norme juridiee avand un obieet propriu de reglementare, a categorie determinata de relatii soci ale.

in a doua acceptiune, tennenul .Drept administrativ" desemneaza a ramurd a stiintei, adica un ansamblu sistematizat de cunostinte despre Dreptul administrativ ca ramura de drept.

Nonnele juridice care sunt aplieate in activitatea autoritatilor adminlstratiei publice, in organizarea si functionarea acestora, fae parte din ramuri de drept diferite, de exemplu, din Dreptul constitutional, privind regulile cele mai generale, principiile de organizare ~i functionare ale organelor administratiei publice, din Dreptul civil, in legatura eu personalitatea juridica a acestora, cu partieiparea lor la cireuitul civil, din Dreptul financiar, referitor la raporturile acestor organe in probleme de ordin bugetar, din DreptuI muncii, cu privire la raporturile de munca in care sunt angajate autoritatile administratiei pub lice etc.

in cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ se prezinta ca a ramura de drept distincta, de sine statatoare, intrucdt are un obiect propriu, precis determinat de reglementare, dar aflat intr-o stransa legatura cu celelalte rarnuri de drept, ale caror norme se aplica, de asemenea, in activitatea organelor administratiei publice,

Dar, raportate la normele eelorlalte ramuri de drept, nonnele Dreptului administrativ ocupa loeul principal ill cadrul nonnelor care se aplica in activitatea autoritatilor administratiei pub lice, ill organizarea ~i functionarea aeestora, DreptuJ administrativ constituind ramura de drept specifica pentru administratia publica.

Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramurii a sistemului de drept, alcdtuitd din ansamblul normelor juridice care reglementeazd relatiile sociale ce apar in procesul de executare a legii, de catre autorita/ile admtnistraiiei publice, in realizarea puterii de stat',

in cadrul relatiilor soeiale reglementate de catre normele Dreptului administrativ, organele administratiei pub lice se manifesta ca autoritati pub lice, avand aptitudinea

J Cu privire la definitia Dreptului administrativ, a se vedea Si: P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, vol. I, p. 41; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1929, vol. I, p. 14; M Viirani, Tratat de drept administrativ roman, Bucuresti, 1928, p. 13; V. Onisor, Tratat de drept administrativ roman, Bucuresti, 1930, p. 1; H Berthelemy, Traite elementaire de droit administratif, Paris, 1933, p. 1; M Waline, Droit administratif, Paris, 1963, p. 5; G. Braibant, Le droit administratif francais, Paris, 1988, p. 17; G. Vedel, P Delvolve, Droit administratif, Paris, 1988, p. 15; A. de Laubadere, Traite de droit administratif, Paris, 1973, vol. I, p. II; J Rivero, Droit administratif, 1987, p. 20.

46

Organizarea si functionarea administraiiei publice

de a fclosi forta de constrangere a statului pentru a se asigura respectarea normelor juridice.

Dreptul administrativ, ca Tamura de drept, a aparut mai tarziu decat alte ramuri de drept, cum ar fi Dreptul civil sau Dreptul penal.

Ca Tamura de drept distincta in eadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ a aparut in perioada revolutiilor burgheze, la sfarsitul secolului al XVIII-lea.

Si Inainte de acest moment istoric au existat reglementari juridice cu earacter administrativ, dar acestea erau reglementari singulare, ce nu erau incorporate intr-o Tamura de drept.

Dupa victoria revolutiilor burgheze, burghezia, aflata la putere, a preluat unele reglementari juridice anterioare, care Ii erau favorabiIe, le-a adaptat noii situatii socialpolitice, le-a sistematizat, a creat noi norme juridiee, corespunzatoare acelei situatii.

In felul acesta, a apiirut 0 noua ramura de drept - Dreptu! administrativ.

Mai ales dupa introducerea principiului separatiei puterilor de stat, explicit sau implicit, in diferitele constitutii, printre care Constitutia S.U.A. din 1787, Constitutia Frantei din 179 I, au fost adoptate ~i primele acte normative de Drept administrativ, ca expresie a aparitiei noii rarnuri de drept.

In opinia unor specialisti, in Romania, prima sistematizare a nonnelor de Drept administrativ a fast realizata prin Regulamentele Organice. Dar astfel de norme au existat ~i anterior. De exemplu, organizarea teritoriului tarn In judete a fost facuta, In Muntenia, de catre Mircea eel Batnin, la sffl.r~itul secolului al XIV-lea, iar in tinuturi, in Moldova, de catre Alexandru eel Bun, la Inceputul secolului al XV-lea.

Prima si, de altfel, singura codificare a normelor de Drept administrativ poate fi considerata ca fiind Iacuta prin Regulamentele Organice. Ulterior, Grigore Ghica, domnul Moldovei, a creat 0 comisie, fermata din trei specialisti, ce a elaborat Manualul Administrativ al Principatului Moldovei, aparut in 1855, care cuprindea toate reglernentarile de natura administrativa din perioada 1832-1855. Nu este vorba, lisa, de un cod, ci numai de 0 colectie de norme de Drept administrativ, cuprinse intr-o Iucrare unica',

Se poate aprecia ca, In Romania, DreptuI administrativ, ca ramura de drept, s-a constituit in a doua jumatate a secolului al XIX-lea, in timpul domniei lui Alexandru loan Cuza, ca unnare a reformei legislative intreprinse de acesta.

Spre deosebire de Dreptul civil si de Dreptul penal, ramuri de drept unde exista un Cod civil ~i un Cod penal, in Dreptul administrativ nu exista un Cod adrninistrativ,

In decursul timpului au aparut diferite culegeri de acte nonnative cu caracter administrativ, de exemplu, culegerile intocmite de Boerescu, de Bujoreanu, ~i mai ales, colectia lui Hamangiu, dar acestea nu constituiau un Cod administrativ, deoarece autorii respeetivi nu au facut altceva dedit sa cuprinda intr-o singura lucrare actele normative cu caracter administrativ aparute paua in momentul publicarii lucrarii in cauza, Autorii acestor lucrari nu au intervenit in continutul actelor culese, ci doar le-au preluat, asa cum au fost ele adoptate.

In prezent, tinand seama de complexitatea activitatii organelor administrajiei publice, se impune neeesitatea elaborarii unui Cod administrativ; care sa sistematizeze,

I V Prisiicaru, Tratat de drept admlnistrativ, Bucuresti, 1993, p. 3.

Dreptul administrativ s! Stiinta administratiei

47

in cadrul unui act normativ unic, normele de Drept administrativ, in prezent dispersate mtr-o multitudine de acte nonnative.

,r:....;

,")

.~.

§2. Normele de Drept administrativ

2.1. Clasificarea nonnelor de Drept administrativ

Norma de Drept administrativ este 0 regula juridica, ce reglementeaza relatiile

scciale care fac obiectul Dreptului administrativ~ ca ramura de drept. ... .

Aceste relatii apar In procesul de executare a legii, de catre organele administratiei publice, in care acestea se m~fes.ta ca aut~ritiit.i. ~ublice, in realizarea puterii de stat.

Tinand seama de marea diversitate de slt~a~n ill ~are sunt angren~te organele administratiei publice, ~i normele de Drept administrativ sunt foarte variate,

Totusi, folosindu-se anumite eriterii, aceste norme pot fi grupate in mai multe ca-

tegorii. ... .

Astfel, in functie dejinalitatea lor, normele de Drept administrativ pot fi clasificate

in urmatoarele categorii:

a) norme prin care se stabilesc organizarea, competenta materiala ~i teritoriala a organelor administratiei publice, raporturile acestora eu alte organe de stat, controlul

cese poate exercita asupra activitatii lor; .. .. .

b) norme prin care se stabilesc functionarea organelor administratiei publice, raporturile acestora cu persoane fizice ~i persoane juridi.ee n~stat.ale,.~u care o~ganele administratiei publice intra In raporturi juridice, drepturile ~l obligatiile lor reciproce, raspunderea participantilor la asemenea raporturi, consecintele incalcarii obligatiilor

pe care ~i le-au asumat prin acele raporturijuridic~;. _ .. ... .

c) norme prin care se stabileste procedura activitatn organelor admmls_tratlel publice (procedura administrativa), adica acele norme care prevad forma In care. se desfasoara activitatea organelor administratiei publice, atat in interiorul lor, cat ~J in raporturile eu subiecte de drept din afara acestora; de exe.'?plu, n~rme1e pri:.ind a~l administrativ (emiterea, executarea ~i controlul executarii acestuia), operatiile admi-

nistrative si aIte fapte materiale. .

De exemplu, in domeniul contraventiilor, se prevede modul de constatare a abaterilor

contraventionale, ce masuri se pot adopta, caile de atac impotriva acestora etc.

Normele de Drept administrativ stabilese deci:

- organizarea intema a organelor administratiei publice;

- activitatea acestor organe, functionarea lor;

- raporturile intre ele ~i ell alte organe de stat;

- raporturile lor cu particularii (persoane fizice si persoane juridice);

- raspunderea ~i sanctiunile ce se pot aplica in cazul incalcani obligatiilor pe care

~i le-au asumat, potrivit legii. .. .

Stabilirea categorlilor mentionate nu tnseamna eli nonnele din categoriile respective sunt separate, eli un act normativ ar cuprinde numai nonne dintr-o singura categorie. AstfeI, in acelasi act normativ se pot intalni mai multe categorii din aceste nonne, prevazandu-se, de exemplu, infiintarea, organizarea interna, competenta, procedura unui organ al administratiei publice, raporturile cu alte subiecte de drept etc.

48

Organizarea si functionarea administratiet publice

Actele normative au, decl, un continut complex in ceea ce priveste categoriilede norme pe care Ie contin,

in functie de sfera lor de cuprindere, normele de Drept administrativ se pot clasitka in:

a) norme generale, care au 0 sfera larga de reglementare juridica, aplicandu-se unei categorii foarte largi de relatii sociale, de exemplu, Legea administratiei pubIice locale, Legea contenciosuJui administrativ, Ordonanta Guvemului privind contraventiile etc.;

b) norme speciale, aplicabile numai in anumite situatii, ce reglementeaza, deci, un grup mai restrans de relatii sociale, de exemplu, Hotararea Guvemului nr. 23511992, privind acordarea burselor de studii;

c) norme exceptionale, aplicabile, chiar dupa denumirea lor, in cazuri de exceptie, care impun masuri extraordinare, de pilda, Hotararea Guvernului nr. 553/1991, privind masurile de lichidare a urmarilor provocate de calamitatile naturale din luna iulie 1991.

Aceasta clasificare prezinta Importanta in ceea ce priveste aplicarea nonnelor de Drept administrativ,

Astfel, normele speciale ~i cele exceptionale pot deroga de la normele generale, de acelasi rang, lntrucat eIe sunt adoptate 'in situatii care fac necesara 0 reglementare diferita de reglementarea eu earacter general.

tn concluzie, daea aceeasi relatie sociala este reglementata atat de 0 norma generala, cat si de 0 norma specials sau exceptionala, se va aplica norma speciala sau cea exceptionala, dupa caz, intrucat situatia respectiva a reclamat adoptarea unei astfel de norme, deci este firesc sa se aplice norma speciala sau cea exceptionala si nu norma generals,

2.2. Structura normelor de Drept administrativ

,

Din punctul de vedere al structurii lor, normele de Drept administrativ cuprind, in general, toate cele trei e1emente ale unei norme juridice, dar cu un anumit specific.

Astfel, se poate observa, in primul rand, ca ipoteza este, la cele mai multe asemenea norme, mai dezvoltata dedit cele1alte doua elemente ale normei juridice, Aceasta particularitate se datoreaza faptului ca este necesar sa ~ precizeze cat mai elar si rnai complet conditiile in care se vor aplica aceste nonne la cazurile concrete, la situatiile particulare.

De exemplu, un consiliu local este dizolvat 'in cazul 'in care:

a) nu s-a Intrunit timp de 2 luni consecutiv;

b) nu a adoptat nicio hotarare in 3 sedinte consecutive;

c) numarul consilier&r s-a redus sub jumatate plus unu ~i nu se poate completa prin supleanti;

Dupa cum se poate observa, ipoteza acestei norme este foarte dezvoltata, ea continand situatiile in care se va aplica norma in cauza, anume cand se va proceda Ia dizolvarea unui consiliu local.

in ceea ce priveste dispozitia, aceasta se prezinta, in general, sub forma onerativa, continand obligatia de a astiona intr-un anumit mod, de exemplu, de a pastra curatenia in jurul casei sau de a se da ceva, precum obligatia de a plati taxe, amenzi etc.

Dreptul administrativ si Stiinta administratiei

49

Exista ~i norme de Drept administrativ eu caracter prohibitiv, care prevad obligatia de a se abtine de la 0 anum ita actiune, cum ar fi de a nu degrada spatiile verzi,

Mai putin numeroase sunt normele permisive, care stabilesc posibilitatea pentru subiectele la un raport de Drept administrativ de a-si stabili in mod liber conduita, in funqie de vointa lor.

Nonnele permisive nu constituie 0 exceptie de la caracterul imperativ, obligatoriu al normelor juridice, deoarece odata adoptata 0 anume conduita, trebuie sa se respecte in mod strict reglementarile juridice privind acea conduits.

Astfel, in cazul savarsirii unei contraventii, exista mai multe posibilitati, anume, fie plata amenzii, fie plangerea impotriva procesului-verbal de sanctionare a contravenientului. Daca se opteaza pentru plangere, aceasta trebuie prezentata in termenul stabilit de lege ~i numai la organul competent sa 0 rezolve, deci cu respectarea stricta a dispozipilor legale in aceasta situatie,

in ceea ce priveste sanctiunea normelor de Drept administrativ, se poate observa cli., de multe ori, sanctiunea le lipseste intrucat ea nu apare ca necesara, fiind subinteleasa, De exemplu, nonnele care stabilesc competenta unui organ pot sa nu prevada sanctiuni, intrucat to ate actele emise de acel organ eu incalcarea cornpetentei sale sunt nule, chiar daca nu exista 0 prevedere express in acest sens.

in schimb, nonnele care contin 0 bligatiile persoanelor fizice ~i j uridice in raporturile lor de Drept administrativ, precum ~i cele care stabilesc raspunderea organelor sau functionarilor din apararul administrativ prevad, de cele mai multe ori, ~i sanctiunea ce se po ate aplica in cazul nerespectarii obligatiilor ce revin subiectelor acelor raporturi juridice,

~, "

§3. Raporturile de Drept administrativ

,,'

~

3.l. Trasaturile raporturilor de Drept administrativ

Prin regJementarea de catre norme1e de Drept administrativ a relatiilor sociale ce fac obiectul DreptuJui admlnistrativ, ca ramura de drept, aceste relatii devin raporturi de Drept administrativ.

In aceste raporturi, organele administratiei publice actioneaza ca autoritati de stat, putand sa utilizeze, la nevoie, forta de constrangere a statuJui, pentru a se asigura respectarea drepturilor ~i a obligatiilor juridice decurgand din aceste raporturi.

Raporturile de Drept administrativ prezinta trasaturile generale ale oricarui raport juridic, dar, totodata, prezinta ~i unele trasaturi particulare, specifice, prin care se deosebesc de alte raporturi juridice.

in ceea ce priveste structura lor, raporturile de Drept administrativ nu se deosebesc de alte raporturi juridice, in sensul ca prezinta aceleasi elemente-subiecte, continut, obiect, dar cu un anumit specific propriu.

Particularitatile raporturilor de Drept administrativ se exprima in triisdturile acestora.

I. 0 prima trasatura caracteristica a acestei categorii de raporturi juridice consta in aceea cil. ele apar inprocesul de executare a legii (In acceptiunea larga a acesteia) de realizare a puterii executive, ca parte componenta a puterii de stat unice. Este, de altfel,

50

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

consecinta fireasca a faptului ca administratia publica este 0 activitate executiva, care exprima ins~i ratiunea existentei acesteia, ca activitate statala,

? 0 alta trasatura a raporturilor de Drept administrativ se refera la subiectele lor. Intotdeauna, unul dintre subieetele acestor raporturi trebuie sa fie un organ al administratiei publice.

Raporturile de Drept administrativ pot sa apara intre doua organe ale adrninistratiei publice, de exemplu, in cazul avizarii unui act administrativ de catre un alt organ dedit

eel emitent al acelui act. ~

Raporturi de Drept administrativ pot sa apara intre organele centrale de specialitate ale administratiei publice ~i agentii economici (regii autonorne ~i societati comerciale)

lnfiintati de catre acestea. .

De asemenea, astfel de raporturi pot sa apara lntre organele locale ale administratiei publice (consiliijudetene ~i consilii locale) ~i institutiile publice, regiile autonome ~i societatile comerciale Infiintate de catre acestea.

Astfel de raporturi pot sa apara ~i intre un organ al administratiei publice ~i un organ de stat dintr-o alta categorie de organe de stat, cum sunt raporturile intre Ministerul Justitiei ~i instantele judecatoresti in probleme cu caracter administrativ-gospodiiresc, de exernplu, asigurarea de catre Ministerul Justitiei a localurilor unde instantele sa-~i desfasoare activitatea, inzestrarea acestora eu mobilier, alte materiale etc.

Raporturi de Drept administrativ pot sa apara si lntre un organ al administratiei publice ~i persoane juridice nestatale, de exemplu, in cazul acordarii unei autorizatii

de functionare pentru aceste persoane. .

Raporturile de Drept administrativ pot interveni ~i intre un organ al administratiei pub lice ~i 0 persoana fizica, cum este cazul aplicarii unei amenzi contraventionale,

3. Raporturile de Drept administrativ se mai caracterizeaza si prin aceea ca ele apar, de regula, pe baza unei manifestari unilaterale de voin/a juridica; care ernana de la organul administratiei publice,

Chiar daca se produce ~i 0 oarecare actiune din partea celuilalt subiect al raportului, aceasta nu are nicio influenta asupra nasterii, modificarii sau incetarii raportului nefiind, deci, necesar consimtamantul celuilalt subiect al raportuIui. ' Nasterea, modificarea ~i incetarea raporturilor juridice administrative pe baza vointel unilaterale a organului administratiei publice au loc deoarece acesta realizeaza puterea de stat, actionand ea autoritate publica.

Uneori, cand legea prevede expres, raporturi de Drept administrativ pot lua nastere ~i in baza producerii unui eveniment, independent de vointa organului administratiei publice, de pilda, nasterea ori decesul unei persoane, ori datorita actiunii celuilalt subiect al raportului, cum este cazul savar~irii unei contraventii, cand apare un raport de raspundere administrativa, care atrage aplicarea unei sanctiuni administrative.

4. In ceea ce priveste obligativitatea pentru organul administratiei publice de a participa la raporturile de Drept administrativ, se disting doua situatii:

a) cand legea stabileste in mod expres ~i strict cum trebuie sa actioneze organul respectiv,

in acest caz, el trebuie sa se conformeze intocmai prevederilor legii, deci participarea lui Ia un asemenea raport este obligatorie,

Dreptul administrativ si $tiinfa administratiei

51

In situatia in care lege a prevede 0 singura conduits posibila din parte a organelor administratiei publice, acestea trebuie sa se conformeze intocmai, caz in care dreptul lor constituie ~i 0 obligatie pentru e1e.

De exemplu, obligatia unui organ de politic de a elibera cartea de identitate, in cazul in care sunt Intrunite conditiile stabilite de lege.

b) cand tnSa legea lasa la aprecierea organului administratiei publice participarea sa la raporturi de Drept administrativ, precis determinate, pe baza vointei sale unilaterale, atunci aceasta participare nu mai este ob]igato~ pentru acel organ, de exemplu, in

cazuI eliberiirii unui perm is de portarma, .•

in aceasta situatie, organul de politie are deplina libertate, potrivit vointei sale unilaterale ~i actionand dupa propria sa apreciere, sa elibereze sau nu permisul solicitat, in raport de constatarile pe care Ie face, in functie de situatia social-juridica a solicitantului, pentru obtinerea de catre acesta a permisului in cauza,

3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ

Tincind seama de marele numar ~i marea diversitate de situatii in care sunt implicate organele administratiei pub lice, ~i raporturile de Drept administrativ sunt numeroase ~i variate.

Totusi, folosindu-se anumite criterii, se poate face 0 cIasificare a acestor raporturi.

Astfel, in functie de locul unde apar, se disting dona categorii de raporturi de Drept administrativ:

a) raporturi in interiorul administratiei publice, in acceptiunea de sistem de organe;

b) raporturi in afara administratiei publice, in aceeasi acceptiune,

in cadrul acestor doua mari grupe, se disting subgrupe de raporturi de Drept administrativ, in functie de drepturile ~i obligatiile subiectelor in aceste raporturi, deci de continutul raporturilor.

A. in interiorul administratiei publice iau nastere trei categorii de raporturi de

Drept administrativ: .

1. Raporturi de subordonare intre organe diferite, de exemplu, intre Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului ~i un inspectorat scolar judetean, Raporturi de subordonare pot lua nastere ~i in cadrul aceluiasi organ al administratiei publice, ~i anume intre eompartimente diferite (de exernplu, intre un serviciu ~i un birou) sau intre persoane diferite (de exemplu, un sef de birou si subalternii sai).

2. Raporturi de colaborare intre organe, compartimente sau persoane lntre care nu exista raporturi de subordonare (de exemplu, acordarea unui aviz de catre un minister pentru emiterea unui act administrativ de catre un alt minister).

3. Raporturi de participare care se nasc, de asemenea, intre organe, compartimente sau persoane intre care nu exista raporturi de subordonare. Acestea participa, conlucreaza la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite actiuni.

De exemplu, ordinul emis in anul 2007 de catre ministrul afacerilor externe, ministrul apararii, ministruI justitiei, ministrul internelor ~i reformei administrative, ministrul educatiei, cercetarii ~i tineretului, ministrul sanatatii publice, privind aprobarea Regulamentului de functionare a Comisiei Nationale de Drept International Umanitare',

L M. Of. nr. 812 din 28 noiembrie 2007.

52

Organizarea .$1 functionarea administratiei publice

B. in afara administratiei pub/ice apar trei categorii de raporturi juridice:

1. Raporturi. de subordonare intre un organ al administratiei publice ~i un alt subiect de drept. In aceste raporturi subiectele au 0 pozitie inegala, Organul administratiei publice este subiectul activ, supraordonat, celalalt participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat (de exemplu, raportul intre organul de politie si un contravenient, in cazul savarsirii unei contraventii).

In virtutea pozitiei sale supraordonate, organul administratiei pub lice poate, prin simpla lui vointa unilaterala, sa stabileasca comportamentul subiectului pasiv in acel raport, impunandu-i acestuia conduita de urmat. Acest specific se explica prin aceea ca organul administratiei publice participa la aceste raporturi juridice ca purtator a1 puterii de stat, deci in calitate de autoritate publica.

Consecinta acestui specific consta in aceea ca, in caz de incalcare de catre subiectul pasiv a obligatiilor care ii revin in acel raport juridic, organul administratiei publice poate sa recurga la executarea silita, din oficiu, folosind constrangerea de stat, spre a obliga persoana in cauza sa-~i respecte obligatiile care li revin in acel raport juridic.

Desi subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi. in cazul in care organul administratier publice abuzeaza de prerogativele acordate de lege, tncalcand drepturile subiectului pasiv, recunoscute de lege, subiectul pasiv poate sa se planga organului competent, potrivit legii, spre a obliga organul administratiei pub lice in acel raport sa respecte legea. Astfel, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intrun interes legitim de 0 autoritate publica, printr-un act administrativ este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei I .

2. Raporturi de utilizare a serviciilor publice

Printre sarcinile majore ale organelor administratiei publice se inscrie ~i obligatia acestora de a satisface cerintele membrilor societatii, sarcina care constituie totodata si obiectivul de baza at unei administratii publice puse in sIujba colectivitatii, scopu! acesteia.

Spre a satisface cerintele membrilor societatii, organele administratiei pub lice presteaza pentru acestia 0 serie de servicii publice, Prin aceste servicii sunt realizate drepturile fundamentale ale cetatenilor (de exemplu, dreptul la invatatura), se asigura ordinea publica ~i linistea cetatenilor, Ii se satisfac acestora necesitatile lor de transport, de aprovizionare, de comunicare etc.

in prestarea acestor servicii pot sa apara doua situatii:

" a) cand legea obligii organele administratiei publice sa presteze un serviciu public. In cazul in care cetatenii solicita unui organ prestarea serviciului respectiv, organul in c~u:~ est~ obli?at sa-l ~resteze. ?e ex~mplu, insc?:rea unui copilla scoala, eliberarea cartii de identitate, cand sunt indeplinite conditiile prevazute de lege, vaccinarea obligatorie etc.

b) cand legea lasd la aprecierea organelor administratiei publice prestarea unui serviciu public.

In acest caz, cetatenii nu pot decat sa propuna organului respeetiv prestarea acelui serviciu. Organul administratiei publice nu este lnsa obligat sa dea curs sollcitarii, el avand deplina Iibertate jle a aprecia daca sa presteze sau nu acel serviciu, in functie

I Art. 52 din Constituria Rornaniei.

Dreptul administrativ si Stiinta administratiei

53

s:

. de situatia concrete, evaluand necesitatea prestarii acelui serviciu, precum si posibilitati]e materiale pe care le are pentru a presta acel serviciu (de exemplu, amenajarea un~i strand intr-un cartier).

Organele adrninistratiei publice pot presta servicii pub lice fie in mod gratuit, de exemplu, in cazul invaiiimantului, fie contra cost, de exemplu, in domeniul transportului in comun.

Astfel, in Iegatura eu prestarea serviciilor publice se poate aplica fie un regim de drept administrativ, fie un regim de drept civil.

3. Raporturi de colaborare intre organele administratiei publice ~i cetateni, in mod individual sau organizati,

Organele administratiei publice infaptuiesc actiuni prin care satisfac cerintele membrilor societatii,

Ca urmare, cetatenii sunt direct interesati in realizarea unor astfel de actiuni, deoarece, in primul rand, este in folosullor infaptuirea lor.

In cadrul acestoracetatenii sprijina organele administratiei pub lice in realizarea sarcinilor ~i atributiilor pe care le au. Astfel de raporturi pot sa apara de exemplu cu ocazia efectuarii unor recensaminte, pentru combaterea unor efecte nocive (inundatii, cutremure, incendii), pentru descoperirea ~i imobilizarea infractorilor etc. In unele situatii Ii se incredinteaza cetatenilor atributii cu caracter de autoritate publica, de exemplu, in ceea ce priveste evidenta populatiei, in cazul responsabililor cu cartile de imobil.' Astfel de atributii pot fi acordate ~i unor organizarii nestatale, de pilda, Asociatia Generals a Viniitorilor si Pescarilor Sportivi.

3.3. Dreptul administrativ ca ramura a ~tiintei

In afara de acceptiunea de ramura de drept, Dreptul administrativ poate fi. utilizat ~i In acceptiunea de ramurd a stiintei, adica un ansamblu sistematizat de cunostinte despre Dreptul administrativ ca ramura de drept.

Intre cele doua acceptiuni exista 0 stransa legatura, deoarece obiectul de cercetare a1 Stiintei dreptului administrativ este Dreptul administrativ ca rarnura de drept.

Stiinta dreptului administrativ cerceteaza norme1e acestei ramuri de drept, propunandu-si sa constate in ce masura aceste norme corespund realitatilor sociale, in ce masura raspund cerintelor sociale, reusind sau nereusind sa reglementeze in asa fel relatiile sociale, incat sa asigure desfasurarea in cele mai bune conditii a vietii in societate, sa contribuie la dezvoltarea societatii, la perfectionarea vietii sociale, in felul acesta, Stiinta dreptului administrativ devine un important factor de perfectionare a Dreptului administrativ, ca ramura de drept, de perfectionare a legislatiei, in general.

Dreptul administrativ, ca ramura de drept, a aparut in perioada revolutiilor burgheze, spre sfarsitul secolului a1 XVII-lea.

Odata cu aparitia Dreptului administrativ, ca ramura de drept, apar ~i germenii Stiintei dreptului administrativ, adica ai stiinte] care sa cerceteze normele Dreptului administrativ. In aceasta perioadii, incep sa se manifeste si primele cercetari cu caracter stiintific asupra administratiei publice.

I O.U.G. nr, 97/2005 privind evidenta, domiciliul, resedinta si actele de identitate ale cetatenllor rornani (M. Of. nr. 641 din 20 iulie 2005); Legea nr. 290/2005 pentru aprobarea O.U.G. nr. 97/2005 (M. Of. nr. 959 din 28 octombrie 2005).

54

Organizarea si funqionarea administratiei publice

In Europa, aceste cercetari s-au indreptat, aproape in excI usivirate, asupra aspectelor juridice ale administratiei publice.

Preocuparea pentru cercetarea aspectelor juridice ale administratis] publice se explica prin aceea ca, in aceasta perioada, DreptuI administrativ era considerat ca un element de progres social, ca un instrument de aparare a drepturilor cetatenesti si ca un obstacol in calea revenirii la regimul absolutist monarhic si la refacerea privilegiilor feud~I~. De. aceea, preecuparile stiintel se indreptau spre cercetarea normelor de Drept administrativ, a aspectelor juridice ale administrajiei publice.

In S.U.A., insa, preocuparile stiintifice s-au indreptat indeosebi spre aspectele economice ale administratiei, cercetandu-se eu priori tate eficienta economico-sociala

a acesteia, randamentul activitari! administrative', '

Acest specific al ~tiintei americane a influentat ulterior ~i stiintajuridica din Europa care, fiira sa renunte la preocuparlle ei initiale de cercetare a aspectelor juridice ale administratiei pub lice, ~i-a indreprat atentia ~i spre alte aspecte ale administratiei, cu caracter economic, social, tehnic etc.

AstfeI, s-au conturat doua stiinpe: ~tiinra dreptului administrativ si Stiinta administratiei, ca doua stiinte distincte, dar afiate in interdependenta, intrucat ambele au ca object comun de cercetare administratia publica,

Cu toate ca ambele cerceteaza administratia publica, ele sunt distincte, deoarece ~e:a:e 0 cerceteaza .SU? alte aspecte ale sale, Stiinta dreptului administrativ sub aspect juridic, al normelor juridice ce se aplica in activitatea organelor administratiei pub lice, iar Stiinta administratiel ~i sub alte aspecte, de ordin economic, sociologic, tehnic, ergonomie etc., dar f'ara a neglija aspectele de ordin juridic, absolut indispensabile pentru 0 deplina ~i eficienta cercetare a administratie] publice.

Avand astfel un obiect propriu de cercetare, cele doua ~tiinte se prezinta ca doua ~tiinte distincte, dar afiate intr-o stransa legatura. Aceasta legatura se manifesta prin aceea ca, in cercetarea sa proprie asupra administratiei pub lice, fiecare dintre ele face apel ~i utilizeaza rezultatele cercetarilor obtinute de cealalta ~tiin!ii, pentru ca ambele urmaresc un obiectiv comun: perfectionarea administrajiei publice, a organizarf ~i functionarii organelor administrapei pub lice, perfectionarea intregii vieti sociale, 'in general.

. Initial, activitatea organelor administratiei publice era mai putin complexa, In activitatea organelor adrninistratiei publice se aplicau numai normele Dreptului administrativ, intrucat ~i relatiile sociaIe erau, in general, simple,

Ulterior, odata cu dezvoltarea societatii, activitatea organelor administratiei pub lice a devenit din ce in ce mai variata ~i rnai complexa, pe masura accentuarii interventiei statului in viata societati], in tot mai multe ~i mai variate domenii ~i sectoare de activita}e, iar relatiile sociale au devenit mai numeroase, mai variate si mai complexe.

, In, a~este conditii, alaturi de normele Dreptului administrativ, au inceput sa se aplice in activitatea organelor administratiei publice ~i normele altor ramuri de drept, ~i anume Dreptul civil, Dreptul muncii, Dreptul financiar etc, Odata cu aceasta, adrninistratia publica a devenit object de cercetare ~i pentru alte stiinte.

Astfel, Stiinta dreptului constitutional cerceteaza administratia publica sub aspectul principiilor de organizare ~i functionare a organelor adrninistratiei publice,

1 J.D. Lees, The Political System of the United States, Lomira, 1966, p. 17 ~i unn.

Dreptul administrativ si $tiin{a administratiei

55

aI raporturilor acestora cu organele legislative. Dreptul civil cerceteaza organele administratiei pub lice sub aspectul participarii acestora la circuitul civil, in cali tate de persoane juri dice. Stiinta dreptului muncii cerceteaza probleme privind raporturile dintre personalul administrativ ~i organele administrative din care fac parte. Stiinta dreptului international cerceteaza organele adrninistratiei publice din punct de v:dere al participarii lor la viata internationala, preocupandu-se de problemele care se rvesc in practica internationala,

in cadrul acestui ansarnblu de stiinte, Stiinta dreptului administrativ ~i ~tiin!a administratiei se disting pe primul plan, ele fiiiit) stiintele principale, specifice privind cercetarea administratiei publice sub rnultiplele sale aspecte,

§4. ~tiinfa administratiei

4.1. Notiunea de Stiinla a admlnlstratiei'

Intr-o societate rnoderna, democrats, activitatea statal a este deosebit de complexa, Ea cuprinde cele mai importante domenii ~i sectoare de activitate (economic, juridic, cultural, ocrotirea sanatatii etc.), avand ca scop slujirea omului, dezvoltarea pe toate planurile a personalitatii acestuia, asigurarea Iibertati] ~i demnitatii sale, ridicarea continua a nivelului de trai material $i spiritual al populatiei, inflorirea societatii,

Pentru indeplinirea in cele mai bune conditii a sarcinilor ~i functiilor statului, in activitatea statala s-a introdus 0 diviziune sociala a muncii, in sensul ca aparatul de stat a fost imparpt pe categorii de organe, fiecare dintre acestea desfasurandu-si acti vitatea in domenii ~i sectoare bine stabilite ale vietii sociale,

OrganeJe administratiei publice, in ansamblullor, constituie una dintre aceste categorii de organe statale.

Specific activitatii administrative este faptul cli organele administratiei publice au fost create in scopul de a executa hotararile ceiorlalte categorii de organe ale statului, in primul rand hotararile organelor legislative. "

Activitatea administrativa este, prin natura ei, 0 activitate prin excelenta executiva asa cum, de altfel, am ararat anterior. De exemplu, guvemul, ministerele, alte organe centrale ale administratiei publice, organele locale ale administratiei pub lice stabilesc masurile de organizare a executarii ~i executa in concret prevederile actelor adoptate de organele legislative.

Organele de politie, organele de executare a pedepselor, care fac parte, de asemenea, din categoria organelor adrninistratiei pub lice, sunt cele care aduc la indeplinire hotararile organe1or judecatoresti ~i ordinele procurorilor, care in totalitatea lor, constituie celelalte categorii de organe din sistemul organelor statului.

In cadrul acestui sistem, organele administratiei publice formeaza un subsistem de organe.

In mod global, organele administratiei publice constituie ele insele un sistem de organe, cunoscut sub numele de administratia publica.

1 A se vedea ~i AI. Negoitd, Drept administrativ ~i elemente de stiinta administratiei, Bucuresti, 1987, p. 29 si urm.

56

Organizarea si functionarea administratiei publice

Stiinta administratiei are ca obiect de cercetare administratia publica sub ambeIe aspecte, atat organizatoric, cat si functional',

Stiinta administratiei poate fi definita ca acea ~tiintA socials care cerceteaza administratia publica sub toate laturile ~i aspectele sale, in scopul irnbunatatirii continue a organizarii ~j functionarii aparatului administrativ, pentru satisfacerea in conditii din ce in ce mai bune a cerintelor sociale.

1. 0 prima categorie de preocupari pentru Stiinta adrninistratiei se refera la rationale dimensionare §i organizare a aparatului administrativ, in raport eu nevoile sociale pe care trebuie sa le satisfaca,

Un aparat administrativ prea numeros, in afara de faptul ca genereaza cheltuieli bugetare suplimentare ~i inutile, conduce, toto data. si la aparitia unor paralelisme intre organe, la rezolvari greoaie, La fenomene de birocratie,

Dimpotriva, un aparat administrativ insuficient are ca efeet 0 supraaglomerare eu sarcini a organelor administratiei publice, ceea ce, in mod inevitabil, conduce la 0 rezolvare superficiala, uneori chiar la 0 imposibilitate de rezolvare a problemelor.

De aceea, rationala dimensionare "i organizare a aparatului administrativ constituie o preocupare de prim ordin pentru Stiinta administratiei.

2. Stiinta adrninistratiei trebuie sa se ocupe ~i de modul cum functioneaza organele administratiei publice, de modul cum raspund acestea La comandamentele sociale, cum gospodaresc mijloacele materiale si financiare care Ie-au fast incredintate, pentru obtinerea unei eficiente cat mai ridicate.

Stiinta administratiei trebuie sa of ere solutii pentru asigurarea unei functionari optime a aparatului administrativ, pentru ea acesta sa poata rezolva in timpul eel mai scurt, ell cele mai mici cheltuieli ~i cu eel mai mare randament, intr-un mod adecvat, realist toate problemele cu care se confrunta, Pe masura ce societatea parcurge noi etape in dezvoltarea sa progresiva, ceea ce ridica sarcini noi, tot numeroase si mai complexe pentru organele administratiei pub lice, in mod corespunzator, Stiintei administratiei ii revin sarcini de cea mai mare insemnatate in eeea ce priveste imbunatatirea organizarii ~i functionarii administratiei publice aducandu-si contributia la adoptarea masurilor vizand realizarea acestui obiectiv.

3. Organele adrninistratiei publice sunt colective de oameni. De aceea, elementul uman nu trebuie sa lipseasca din sfera preocuparilor Stil:D.tei administratiei.

Modul de pregatire si reerutare a personalului, stabilitatea in functie ~i promovarea acestuia, aprecierea activitatii personalului, raporturile interumane din interiorul diferitelor structuri administrative, dintre sefi ~i subalterni, relatille administratiei cu beneficiarii, cu persoaaele din afara acesteia etc. trebuie sa constituie preocupari permanente pentru Stiin!~~ministrafiei.

De modul cum se desfasoara raporturile dintre persoanele din cadrul aparatului administratiei pub lice, precum si dintre aeestea ~i persoanele din afara administratiei depinde Intr-o mare masura ins~i buna desfasurare a activitatii organelor administratiei publice.

I Cu privire la obiectul Stiintei administratiei, a se vedea: AI. Negoitd, Consideratii cu privire la obiectul §tiin!ei administratiei, in Analele Universitatii Bucuresti, Stiinte juridice nr. 2/1970, p. 35 ~i unn.; M. Oroveanu, Cu privire [a obiectul stiinte; adrninistratiei, S.C.l. nr. 2/1971, p. 276 §i urm.

Dreptul administrativ si $tiinla administratiei

57

~: .

Stiinta administratiei nu-si propune sa cerceteze in detaliu absolut toate problemele care se ivesc in activitatea administrative, oferind solutii pentru rezolvarea tuturor acestora. Stiinta administratiei nu se infliti~eaza ca 0 colectie de "retete", care pot fi aplicate pentru rezolvarea oricarui caz particular',

Stiinta administratiei porneste de la studierea unor situatii concrete, particulare, din analiza carora ajunge la concluzii generale, pe baza carora vor putea fi rezolvate alte cazuri particulare.

Cu to ate ca aceste solutii cu caracter de generalitate, sunt aplicabile ~i se verifica tntr-un mare nurnar de situatii concrete, totusi, nu sunt excluse unele situatii cand asemenea solutii sa nu duca la obtinerea rezultatului scontat.

De pilda, din cercetarea unui mare numar de cazuri concrete, s-a ajuns la concluzia ca unul dintre factorii care asigura obtinerea de bune rezultate in activitate este experienta indelungata in munca a unei persoane.

Desi este 0 concluzie care s-a verificat in numeroase situatii, totusi nu sunt imposibile unele cazuri cand, persoane cu 0 activitate mai putin indelungata sa obtina rezultate superioare celor cu 0 vasta experienta in munca,

Aceasta se explica prin aeeea ca, in Stiinta administratiei, ea de altfel, in general, in orice ~tiin!a socials, concluziile, la care se ajunge ~i solutiile propuse nu sunt si, niei nu pot fi, la feI de exacte, de riguroase ca in stiintele tehnice, de exemplu, bazate pe experimentul stiintific, "i nu pe comportamentul uman, care prezinta 0 diversitate inepuizabila de situatii, uneori neasteptate,

Numeroasele ~i extrem de variatele probleme care apar In aetivitatea administrativa nu pot fi rezolvate numai pe baza unor solutii cu caracter general.

De aceea, solutiile generale oferite de $tiinla administratiei trebuie sa fie aplicate in mod diferentiat, in functie de specificul fiecarui eaz concret in parte, de individualitatea fiecaruia,

$tiinta administratiei niei nu-si propune sa of ere solutii pentru cazurile concrete.

De regula, ea formuleaza principii, la care ajunge prin cercetarea unui numar de situatii particulare, pe baza carora sunt formulate concluzii generale.

Desprinse din activitatea din trecut a organelor administratiei publice, prineipiile formulate de Stiinta administratiei calauzesc administratia atat in prezent, cat ~i in viitor.

Dar, cu fiecare zi, se ivesc situatii noi, diferite de cele din trecut, viata sociala evolueaza neincetat, fapt care face ca, uneori, principiile formulate anterior sa nu mai corespunda pe deplin noilor realitati sociale, sa se "invecheasca" intr-o oarecare miisura.

Evolutia permanenta a societatii impune pentru $tiinta administratiei, de a fi ancorata intotdeauna in realitatea prezenta, de a-si formula concluziile in concordanta eu cerintele sociale cele mai actuale.

Dar, nu nurnai atat, Stiinta administratiei trebuie sa contureze cat mai exact evolutia sociala viitoare, sa anticipeze, lntr-un mod cat mai realist, viitoarele cerinte sociale, in asa fel incat principiile prezente sa poata fi aplicate ~i in perspectiva, sa satisfaca viitoarele cerinte,

.·f:

.~

~.

1 M Oroveanu, Introducere in ~tiinFtadministra!iei, Ed. Enciclopedica Romana, Bucuresti, 1975. p. 42.

58

Organizarea §i functionarea adm inistratiei pub/ice

Bra sa of ere solutii pentru rezolvarea tuturor cazurilor particulare care apar in activitatea administrativa, Stiinta administratie, prin eoncluziile sale eu caracter general, permite insa abordarea oricdrei probleme care se iveste 1n aceasta activitate, corecta ei rezolvare, asigurand, astfel, buna functionare a administratlei publice, prin rezultatele cercetarilor sale.

De aici, atat necesitatea, cat ~i utilitatea Stiintei adrninistratiei, care joaca un rol de seama in realizarea progresului general al societatii, intrucat organele administratiei publice, beneficiare ale Stiinte! administratiei, i~i aduc 0 contributie de prim ordin la dezvoltarea pe toate planurile a societatii.

4.2. Evolutia Istorlca a ~tiintei admlnistratiel'

Stiinta administratiei, ca ramura a Stiintei, s-a constituit in decursul timpului, treptat, ca urmare a preocuparilor pentru perfectionarea administratiei publice,

Primele inceputuri ale unei Stiinte a administratiei dateaza din secolul al XVII-lea2• Germenii viitoarei Stiinte a adrninistratiei au aparut in Germania ~i Austria, tan in care au fast organizate cursuri de stiinte camerale, care initial s-au ocupat de administratia finantelor publice, ca apoi sa includa in sfera preocuparilor lor, a obiectului lor de cercetare, intreaga administratie de stat'.

Datorita activitatii cameralistilor, in secolul al XIX-lea Austro-Ungaria a reusit sasi creeze un aparat adrninistrativ bine organizat'.

In Franta, Stiinta administratiei a inceput sa se inchege, ca ~tiinla, ca urmare a activitatii lui Charles-Jean Bonnin" ~i a lui Alexandre-Francois Vivien. Autoritatea stiintifica a acestuia din urma a detenninat infiintarea la Paris, inanul 1848, a unei Scali de administratie,

Ulterior, Stiinta administratiei cunoaste 0 tot mai puternica dezvoltare.

In literatura de specialitate au inceput sa fie formulate ~i argumentate teorii cu privire la natura Stiintei administratiei, la locul ~i importanta acesteia In cadrul sistemului stiintelor,

De remarcat faptul ca, ~i in Romania problematica Stiintei administratiei a constituit obiect de reflectie ~i cercetare pentru 0 serie de reputati ganditori,

Astfel, Constantin Dissescu, profesor Ia Facultatea de drept din Bucuresti, considera stiinra administratiei ca fiind distincta de Dreptul administrativ, ea avand menirea de a formula principiile care trebuie sa guverneze gestiunea afacerilor publice, cunostintele

1 A se vedea ~i A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ §i ~tiin!a administratiei, Partea introductiva, T.U.B., Bucuresti, 1986, p. 27 §i urm.

2 Pentru detalii, a se vedea M Oroveanu, Introducere in §tiinfa admlnistratiei, op, cit., p, 9 ~i urm,

3 Cuvantul "camera" provine din limba latina, avand intelesul de Institutie financiara, In limba germana, prin termenul Kamera-Iien se intelege ,,§tiinfa administratiei",

4 Dintre cameralist! s-au remarcat Lorenz von Stein, profesor la Universitatile din Kiel §i Viena (1845-1885) ~i L. Gumplovitz, profesor Ia Universitatea din Graz (1838-1909).

5 Ch.l. Bonnin, autorul lucrarii Principes, d'administration public (1812), este considerat parmtele Stiintei administratiei (P, Escoube, Ch.J. Bonnin, Precurseur de la science administrative, Revue administrative, 1958, p. 15 ~i urm.).

Dreptul administrativ si Stiinta administratiei

59

necesare unui bun administrator. C. Dissescu caracteriza Stiinta adrninistratiei ca 0 ~tjinta pluridisciplinara.' Intr-un sens similar s-a pronuntat ~i Paul Negulescu',

Alti ganditori au definit Stiinta administratiei ca fiind 0 ~tiinta political sau 0 ~tiinla sociala care cerceteaza interventia sociala a statului', ad 0 ~tiin!a cu caracter economic, privind gospodarirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului",

S-a rnai afirmat ca Stiinta administratiei ar avea un caracter tehnic, prin ea urmarindu-se sa se gaseasca solutii pentru organizarea rationala a muncii", ori pentru indeplinirea in conditii optime a sarcinilor ce revirrgdministratiei? sau obtinerea unei eficiente maxime prin perfectionarea organizarii administratiei publice",

Potrivit unei aIte opinii, Stiinta adrninistratiei ar fi 0 ~tiinta a conducerii, care formuleaza principiiIe pentru condueerea intreprinderilor private, dar care ar putea fi utilizate ~i In administratia de stat",

Au existat ms~ si unii doctrinari care au contestat existenta Stiintei administratiei, ca ~tiintii autonoma, in cadrul sistemului stiintelor, distincta de celelalte stiinte.

S-a sustinut, astfel, ca nu s-ar putea separa in doua corpuri de sine statatoare Stiinta dreptuIui administrativ ~i Stiinta administratiei, intrucat studiul teoretic ~i studiul practicii trebuie sa se afIe impreuna, in cadrul unei singure discipline 10.

Opinia aceasta nu ni se pare justificata, deoarece faptul ca, atat Stiinta dreptului administrativ, dit ~i Stiinta administratiei studiaza administratia, nu poate conduce la ideea contopirii celor doua discipline in cadrul unui corp unic. Obiectul comun al cercetarii nu este suficient spre a se putea sustine ideea unei singure discipline.

Intre Stiinta dreptului administrativ si Stiinta administratiei exista legaturi stranse, a anumita interdependenta, Dar, totodata, intre ele exista ~i deosebiri, ceea ce le confers statutul de discipline distincte, autonome.

Aceasta nu inseamna, insa, ca Stilnta administratiei, desi distincta, ar fi 0 stiinta izolata, rupta de celelalte stiin]e, Dimpotriva, intre Stiinta administratiei si celelalte stiinte exista multiple legaturi ~i interdependente, to ate conlucrand la realizarea unui obiectiv fundamental comun - siujirea omuIui, ridicarea bunastarii sale materiale ~l spirituale, inflorirea continua a societatii,

;. :

I C. Dissescu, Curs de drept public roman, vol. III, Dreptul administrativ, Bucuresti, 1891,

p.822-823.

1 P, Negulescu, Curs de politics administrativa, Bucuresti, 1938, fasc, l-a,

, W Wilson, The study of administration, in Political science quarterly. 1887, p. 197 ~i urm, • C. Ferraris, La scienza dell'amministrazione, oggetto, Iirniti, fuzioni, 1880.

s L. White, Introduction to the study of Public Administration, New York. 1926. ~ W Taylor, Principles of Scientific Management, New York, 1911.

1 S. Paredes, Curse de derecho administrativo espana I, 1914.

3 L. Guxjk, Sciences, values, public administration, in Papers on the Science of Adrninistration, New York, 1937.

9 H. F 'ayol, Administration industrielle et generale, in Bulletin de la Societe de I' industrie minerale, 1916. in conceptia lui H. FayoI, considerat creatorul doctrinei administrative, a administra tnseamna a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona ~i a controla (V C. Rarincescu, H Fayol, fondatorul dcctrinei "administrative", R.D.P. nr. 111926).

10 A. Longo, La distinction entre le droit administratif et la science de I'administration, Revue de droit publique, 1894.

60

Organizarea $i functionarea administratiei publice

4.3. Legaturile ~tiintei administratiei cu alte stiinte'

4.3.1. Stiinla administratiei sl Stiinta dreptului administrativ

Initial, administratia publica a facut object al cercetarii numai sub aspectul sau juridic, al normelor care reglementeaza relatiile din sfera administratiei publice. Secolul al XIX-lea a fost dominat, din punctul de vedere al cercetarii administratiei, de preocupari de ordin juridic.

Dar, Stiinta dreptului administrativ, indreptata exclusiv spre cercetarea normelor juridice aplicabile administratiei publice, nu avea in vedere aspecte esentiale ale activitatii administrative, anume continutul acesteia, corelatiile dintre cerintele sociale ~i modul de satisfacere a acestora de catre administratis publica, organizarea ~i functionarea aparatului administrativ etc.

Probleme de 0 mare inserrmatate pentru buna desfasurare a activitatii organelor administratiei publice, ca de exemplu, organizarea rationala a acestora, eficienta actiunilor lor, metodele de lucru, tehnica administrativa, oportunitatea deciziilor, relatiile interurnane din cadrul.administratiei etc. nu au constituit obiect de cercetare pentru Stiinta dreptului administrativ,

Pe de alta parte, Stiin!a dreptului administrativ, cercetand normele juri dice in vigoare, nu privea fenomenul administrativ in perspective, in evolutia lui continua, nu se preocupa de situatiile noi care se iveau in viata socials. A aparut, astfel, 0 neconcordanta intre cercetarea ~iintifica ~i realitatile social-istorice,

Rezumandu-se la cercetarea exclusiva a normelor juridice aplicabile administratiei publice, Stiinta dreptului administrativ nu reusea sa devina, prin modul sau de abordare a administratiei, un factor dinarnizator, propulsiv al progresului societatii, de perfectionare a activitatii administrative, a vietii sociale, in general.

Acestei cerinte i-a raspuns Stiinta adrninistratiei, care, investigheaza administratia publica din multiple puncte de vedere, evident, tara a neglija insa aspectul juridic, de o netagaduita insemnatate.

in cercetarea administratiei, este incontestabil faptul ca, aspectele juridice si cele nejuridice nu pot fi separate, izolate, rupte unele de altele.

Administratia nu poate functiona in afara regulilor juridice, intreaga organizare si desfasurare a activitatii administrative este reglementata de norme juridice, De aceea, cercetand administratia, Stiinta administratiei trebuie sa-si tndrepte atentia si spre cercetarea reglementarilor juridice, racand apel Ia datele ~i conc1uziile oferite de Stiinta dreptuIui administrativ".

Dar, pe baza acestdra, Stiinta administratiei duce cercetarea mai departe, cautand sa arate cum posibilita~le pe care Ie creeaza dreptul pot fi folosite in asa fel incat sa se obtina rezultate sociale maxime.

Pe de alta parte, Stiinta dreptuIui administrativ foloseste din plin concluziile la care ajunge Stiinta administratiei, in scopul perfectionarii reglernentarilor juridice, in

I in aceasta problema, a se vedea ~i AT. Negoifa, Stiinta administratiei, ED.P., Bucuresti, 1977, p. 19 ~i urrn.

2 Acest fapt explicit preocuparea pentru cercetarea aspectelor de ordin juridic ale administratiei (1.111. Auby, Le milieu juridique, in Traite de science administrative, Paris, 1966, p. 175 si urm.),

Dreptul administrativ si Stiinta administratiei

61

~a fel incat acestea sa fie in permanents in concordanta eu evolutia vietii sociale, sa constituie un factor important al progresului societatii,

Astfel, Stiinta dreptului administrativ ~i Stiinta administratiei se completeaza reciproc, se interconditioneaza. Colaborarea dintre ele constituie 0 baza terneinica pentru des~urarea unei eficiente activitati administrative, conditie esentiala a dezvoltarii generale a societatii.

4.3.2. Stiinta admlnistratlel §i Sociologia

Inainte de to ate, administratia publica constituie un mediu social organizat, alcatuit din colective de oarneni, care desfasoara activitatile stabilite prin normele juridiee.

Aceasta caracteristica a administratiei pub lice explica si determine, totodata, preocuparea Stiintei adrninistratiei pentru cercetarea problemelor pe care le ridica elementul uman din cadrul administratiei,

Elementul uman este totodata, obiect de cercetare ~i pentru Sociologie, de unde apare evidenta necesitatea.conlucrarii celor dow discipline in studierea administratiei,

Administratia constituie, in acelasi timp, 0 parte a unui mediu social mai larg, mediul social global, societatea in ansamblul ei. Nu numai in cadrul administratiei se stabilesc numeroase ~i variate raporturi interumane, ci ~i intre administratie ~i alte microcosmosuri sociale, mergand pana la elementele umane individuale, se stabilesc o multitudine de raporturi sociale.

Desfasurarea acestor raporturi nu se poate face la intamplare. Ea necesita 0 atenta si judicioasa organizare, spre a se putea realiza in conditii optime sarcinile ~i obiectivele administratiei.

lntre societate si administratie exista raporturi stranse de interconditionare, Pe de 0 parte, mediul social exterior adrninistratiei determine structura ~i functionarea acesteia, sarcinile ~i obiectivele sale, iar pe de alta parte, administratia, prin mijloacele de care dispune, exercita 0 puternica influenta asupra mediului social.

Pentru a se da 0 reglementare cat mai adecvata raporturilor interumane din cadrul administratiei, precum ~i celor dintre administrarie si alte elemente sociale, exterioare administratiei, este necesara studierea aprofundata a acestor raporturi, cercetare intreprinsa atat de Stiinta administratiei, cat ~i de Sociologie.

Oricat ar fi de bine organizata 0 administratie publica, daca nu cunoaste in mod exact si cat mai complet realitatile sociale, mediul social in care functioneaza, nu va reusi sa realizeze obiectivele pe care ~i le-a propus'.

De aceea, Stiinta administratiei, ca si Sociologia, trebuie sa cerceteze cu toata atentla mediul social, atat din cadrul administratiei, cat ~i din afara acesteia.

Modul de cercetare al celor doua stiinte este inca diferit.

Astfel, Sociologia srudiaza fenomenele sociale in ansamblullor, tragand conc1uzii globale tara a analiza in detaliu raporturile sociale din diferite sfere ale vietii sociale, care constituie microeosmosuri soeiale in raport cu maerocosmosul social, eu mediul social global, cu societatea in ansarnblul acesteia, ca obiect de cercetare pentru Sociologie.

~.I c,"

1 T Herseni, Sociologie ~i administratie, in Buletinul Ministerului Afacerilor Interne nr.3/1942.

62

Organizarea si functionarea administratiei publice

Datoritii acestui specific al Sociologiei, raporturile particulare in care este implicata administratia publica nu formeaza obiect de studiu pentru Sociologie. Aceste raporturi trebuie insii sii fie ~i ele analizate. Aceasta cercetare este intreprinsa de Stiinta administratiei,

Pentru ca studierea raporturilor interumane interesand administratia publica sa duca la obtinerea celor mai adecvate concluzii, SHima administratiei utilizeaza pe scara larga date Ie ~i concluziile Ia care ajunge Sociologia.

Folosind rezultatele cercetarilor Sociologiei, Stiinta administratiei studiaza mediul social al administratiei ~ii eel in care este integrata aceasta, in scopul unei functionari cit mai fructuoase a administratiei pub lice, a adaptarii sale cat mai depline §i rapide la cerintele sociale, spre a se realiza obiectivul fundamental al administratiei aceia de a sluji societatea, de a contribui tot mai mult la inflorirea continua a .acesteia,

4.3.3. ~tiinta administrapei ~i alte ~tiinte soeiale

Tinand seama de complexitatea fenomenului administrativ, Stiinta adrninistratiei prezinta stranse legaturi ~i cu alte §tiin!e sociale, fiecare dintre acestea avand da obiect de cercetare 0 anumita sfera a vietii sociale, in care este implicata ~i administratia publica.

Astfel, datorita faptului ca numeroase structuri administrative desfasoara activitati economice, Stiinta administratiei are multiple legaturi cu stiintele economice, care studiaza in detaliu toate aspectele activitatii economico-financiare.

Probleme carentabilitatea, beneficiul, costurile, constituirea ~i utilizarea fondurilor, valorificarea superioara a materiilor prime ~i a materialelor, economisirea energiei si a combustibililor etc. constituie obiect de cercetare pentru stiintele economice,

Fllra a se preocupa in toate amanuntele de aceste probleme, Stiinta administratiei foloseste rezuItatele, la care ajung stiintele economice, pentru a se asigura 0 eficienta cat mai ridicata in activitatea organelor administratiei pub lice.

Este indeobste reeunoseut faptul eli, eficienta administratiei, ealitatea muncii administrative sunt determinate, in cea mai mare masura, de calitatea muncii fiecarei persoane din administratie, de modul cum i§i indeplineste sarcinile care-i revin. Acest fapt face ca Stiinta administrariei sa aiba legaturi stranse eu Psihologia.

Astfel, Stiinta administratiei utilizeaza rezultatele la care a ajuns Psihologia, privind, de exemplu, verificarea aptitudinilor celor care vor sa ocupe 0 functie in administratie, a posibilitatilor acestora de a putea sa raspunda in cele mai bune conditii sarcinilor ~i dificultatilor functiei respective.

In acest scop, Stiinta administratiei apeleaza la experienta Psihologiei, utilizand 0 serie de teste folosite in cercetarile psihologice. Aceste teste urmaresc sa evidentieze, de pilda, capacitate a unei persoane de a intelege ~i insusi cunostinte noi, timpul necesar acestor operatii, profunzimea ~i temeinicia celor invatate, capacitate a de creatie ~i inventivitate, de a aplica in practica cunostintele teoretice, starea emotional a ~i capacitatea stapanirii de sine etc.

intrucat comportamentul si mentalitatea eelor care alcatuiesc aparatul administrativ, psihicul individual exercita 0 puternica infiuenta asupra relatiilor interumane, arat a eelor din interiorul adrninistratiei, cit ~i dintre aceasta ~i persoane din afara ei, cercetarile psiholagice se imbina cu cele scciologice, ale carer rezultate ~i concluzii sunt extrem de utile pentru Stiinta administratiei, in scopul optimizarii activitatii administrative.

Dreptul administrativ si Stiinta administratiei

63

o alta disciplina deosebit de importanta pentru Stiinta administratiei este Ergonomia.

Ergonomia studiaza raporturile dintre am si mediul de munca, in scopul adoptarii acelor mas uri de natura sa asigure desfasurarea acestor raporturi in conditii optime.

Pentru atingerea obiectivului propus, Ergonomia analizeaza 0 multitudine de probleme cu privire la modul cum se desfasoara procesul muncii.

Astfel, Ergonomia cerceteaza locul de munca, sub a serie de aspecte ~i anume, dimensiunea acestuia, amplasarea masinilor §La utilajelor, a mobilierului, intensitatea zgomotului, conditiile de aerisire, lumina, in~ire, alegerea culorilor, eliminarea

factariIor poluanti etc. '

Toate aceste cercetari au ca scop adoptarea de masuri prin care sa fie create conditii de munca cat mai confortabile, cat mai lesnicioase, astfel ineM sa fie necesar un efort fizio ~i intelectual cat mai redus, asigurandu-se, totodata, 0 eficienta maxima.

Folosind coneluziile Ergonomie si concIuziile propriilor sale investigatii, Stiinta administratiei of era solutii pentru continua perfectionare a activitatii administrative, actionandu-se in acest scop sl asupra conditiilor de munca din administratie.

De un real folos pentru Stiinta administratiei sunt rezultatele cercetarilor Demogrofiei.

Demografia studiazii 0 varietate de probleme privind populatia, probleme care intereseaza intr-o mare masura ~i Stiinta administratiei.

Astfel, Demografia cerceteaza structura populatiei pe sexe, varste, nationalitati, amplasarea populatiei in diferiteJe zone ale tarii, in mediul rural sau urban, precum si tendintele acestei amplasari, diferite probleme socio-profesionale, perspectivele natalitatii, morbiditatii ~i mortalitatii, starea de educatie ~i instructiune publica etc.

Datele obtinute de cercetiirile demografice sunt utilizate de :;;tiinta administratiei, in scopul adaptiirii administratiei Ia conditiile specifice de lac ~i timp, pentru ca aceasta sa satisfaca intr-un grad tot mai ridicat cerintele sociale,

Alaturi de stiintele mentionate, si alte, stiinte, ca Istoria, Geografia etc. vin in sprijinul Stiintei administratiei pentru infiiptuirea in cenditii mereu superioare a sarcinilor ~i obiectivelor acesteia, anume de a contribui la continua perfectionare a aparatului administrativ, in asa fel ineat administratia publica sa fie cu adevarat slujitorul societatii, in drumul sau spre progres ~i civilizatie.

Capitolul Hl, Formele de infiptuire a administratiei publice

§1. Actul administrativ

1.1. Notlunea de act adminlstratlv'

Activitatea autoritatilor administratiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaza prin diverse acte juridice; de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Dreptfinanciar etc., precum ~i prin operatii administrative si fapte materiale. In cadrul acestora, actele administrative ocupa un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele j uridice specifice activitatii desfasurate de organele administratiei publice, in exercitarea atributiilor lor.

Actele administrative intrunesc 0 serie de trasaturi proprii prin care se deosebesc de alteacte juridice sau de alte activitati desfasurate de organele administratiei publice.

1. Actele administrative sunt acte juridice, adica sunt manifestari de vointa exprimate in scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, de a da nastere, de a modifica sau de a desfiinta raporturi juridice, drepturi ~i obligatii juridice. Prin aceasta se deosebesc de operatiile administrative.

In timp ce actele administrative produe, in mod direct, efecte juridice asupra celor carora Ii se adreseaza, efecte pe care le are in vedere organul emitent al actului, operatiile administrative nu produe efectele juridice avute in vedere de eel care le savarseste, ci efectele pe care Ie prevede legea,

De exemplu, 0 autorizatie de constructie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are in vedere eel care a eliberat-o, anume, in ceea ce priveste conditiile pe care trebuie sale indeplineasca acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei, legea stabileste ca sunt neeesare 0 serie de avize/, Autorizatia nu se poate acorda decat daca aceste avize sunt favorabile. Deci, efe?tul avizelor, care sunt operatii administrative, consta in aeeea ca de ele depinde acordarea autorizatiei, efect care este prevazut de lege ~i care nu depinde de vointa celui care acorda avizul.

Aceasta deosebire dintre actele administrative ~i operatiile administrative prezinta importanta practica mai ales in cazul litigiilor de contencios administrativ, situatie in care instanta judecatereasca poate controla numai actele administrative atacate in justitie, dar nu poate'controla, in cazul actiunii directe, in mod distinct de actul administrativ, operatiile administrative pe baza carora a fost emis acel act.

I In aceasta problema, a se vedea: T. Draganu, Actele de drept adrninistrativ, Ed. Stiintinca, Bucuresti, 1969; AI. Negoita, Drept administrativ ~i elemente de ~tiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 215 ~i urm.: i. Iovanas, Dreptul administrativ ~i elemente.ale stiintei administratiei, P.D.P., Bucuresti, 1977, p. 210 ~i unn.; R. Ionescu, Drept administrativ. E.D.P., Bucuresti, 1970, p. 216 ~i 1lI1ll.; A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei. T.U.B., 1989.

1 Legea nr, 50/199l.

F ormele de infoptuire a administratiei publice

65

Intr-un asemenea caz, eontrolul asupra operatiilor administrative se face numai in subsidiar, in cadrul controlului pe care instanta judecatoreasca 11 exercita asupra aetului administrativ atacat ~i numai in legatura cu acesta.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, instantele judeca cererile eelor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale'.

in legaturli. cu aceasta, se poate ivi urmatoarea situatie: reglementarile juridice in vigoare prevad, dupa cum am aratat, ca pentru eliberarea unei autorizatii de constructie este necesar, printre altele, ~i avizul unui organ de specialitate.

Presupunand ca, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizatiei in cauza, se pune problema daca persoana nemultumita poate introduce actiune injusti~ie impotriva avizului care a stat la baza respingerii cererii sale.

Avizul in cauza fund 0 operatie administrativa si nu act administrativ, actul administrativ fiind autorizatia de constructie, 0 asemenea actiune nu este admisibila, Acesta constituie unul dintre numeroasele exemple care invedereaza importanta distinctiei intre actele administrative si operatiile administrative.

In acest sens, un alt exemplu iI constituie referatul de ancheta sociala privind incredintarea minorilor.

Referatul de ancheta socials privind mcredintarea eopilului minor unuia dintre soti, in cadrul procesului de divert, nu este un act administrativ care, prin el insusi, sa produca efeete juridice asupra partilor in proces si, ca atare, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, ci nurnai odata cu hotararea judecatoreasca, pronuntata in procesul de divert, prin utilizarea cailor de atac prevazute de lege.

In Iegatura cu aceasta triisatura a actelor administrative, s-a pus ~i problema naturii juridice a actelor de stare civila, deoarece aceste acte prezinta asemanari, dar ~i deosebiri, atat fata de actele administrative, cat ~i fata de operatiile administrative.

Actele de stare civila se aseamana eu aetele administrative prin aceea ca produc in mod direct efecte juridice asupra celui caruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin aceea cil ele nu exprima vointa celui care le emite, nu produc efectele juridice pe care acesta le-ar avea in vedere, ci efectele juridice pe care le prevede legea.

De exemplu, indiferent de vointa celui care emite un certifieat de nastere, acesta constata nasterea unei persoane fizice, iar efectul sau juridic consta in aceea ca, prin el, se atesta aparitia unui nou subiect de drept.

De asemenea, un certificat de casatorie produce schimbari in starea civila a celor care se casatoresc, schimbari pe care Ie prevede legea ~i care nu depind de vointa celui care elibereaza acel certificat, in timp ce un certificat de deces atesta disparitia unui subiect de drept, anume a celui care a decedat, consecinta fiind aparitia unor nol raporturi juridice, prevazute de lege, de exemplu, a raporturilor de sueeesiune.

Actele de stare civila se aseamana ~i cu operatiile administrative in ceea ce priveste efectele lor juridice prin aceea ca, intocmai ca ~i operatiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar nu efectele juridice pe care le-ar avea in vedere eel care emite un act de stare civila,

r .

I Art 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

66

Organizarea si functionarea adminlstratiei publice

Actele de stare civila se deosebesc insii de operatiile administrative prin aceea ca produc in mod direct efecte juridice fata de cei carora Ii se adreseaza, in timp ce operatiile administrative produc efecte juridice in mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe baza acestor operatii.

De exemplu, in cazul unei autorizatii de constructie, avizele care se acorda pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice asupra celui care a solicitat autorizatia, ci numai indirect, prin intermediul autorizatiei de constructie, aceasta fiind cea care produce in mod direct efeete juridice asupra solicitantului. Astfel, in cazul refuzului de a se acorda autorizatia datoritii unor avize nefavorabile, nu vor putea fi atacate In fata instantei de contencios administrativ aceste avize, ci refuzul organului competent sa emita autorizatia de a acorda acea autorizatie, Cu oeazia solutionarii litigiului, se va putea pune in discutie ~i situatia avizelor care au stat la baza refuzului, cercetandu-se, de pilda, legalitatea acestora,

S-a apreciat cii asemanarile dintre actele de stare civila sl actele administrative sunt mai pronuntate decat deosebirile dintre ele, astfel incat actele de stare civila sunt considerate a fi acte administrative',

Efecte juridice produc ~i actele administrative cu caracter jurisdictional. Specificul lor consta In aceea ca prin ele sunt recunoscute ~i restabilite drepturi subiective lncalcate anterior emiterii lor. Prin actele administrative cu caracter jurisdictional, solutionandu-se un Iitigiu juridic, este restabilita 0 situatie legala Incalcata anterior emiterii acelor acte.

Intocmai ca ~i actele admini strative, produce efecte j uridice si tacerea unui organ al administratiei pubJice la 0 cerere care i-a fost adresata, cu alte cuvinte, nesolutionarea in tennenul stabilit de lege a unei asemenea cereri,

De asemenea, refuzul nejustificat al unui organ al administratiei publice de a satisface 0 pretentie juridicii a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice, ca ~i un act administrativ, astfel lncat impotriva lui se poate introduce actiune injustitie, potrivit Legii contenciosului admlnistrativ-,

Desi refuzul in cauza, ca ~i tacerea organului administrativ, nu modificii raporturile juridice existente, nu se poate sustine cii nu ar produce efecte juridice. Efectullor juridic consta in aceea ca impiedica aparitia unei noi situatii juridice, situatie care ar lua nastere daca soar admite cererea prezentata organului respectiv.

Uneori, chiar prin refuz se poate crea 0 alta situatie juridica, De exemplu, refuzul de a reinnoi 0 autorizatie, atunci cand aceasta este acordatii pe un anumit termen, are ca efect incetarea situatiei juridice apiirute ca urmare a acordarii autorizatiei si revenirea la siruatia existenta inainte de acordarea autorizatiei.

Specific administratiei publice, ca forma fundamentalii de activitate a statului, este faptul ca aceasta este 0 activitate executiva, de executare a legii.

Actele emise de organele administratiei pub lice nu pot formula valori politice, nu pot contine norme care sii reglementeze primar relatiile sociale. Actul administrativ, ca act de executare, este subordonat legii, este un act subsecvent,

Totusi, prin lege, un organ al adrninistratiei publice poate fi Imputernicit sa emits norrne juridice in cazurile nereglementate prin lege.

1 in acest sens, R Ionescu, op, cit., p, 224. i Art. 1 din Legea TIr. 554/2004.

F ormele de infaptuire a administratiei publice

67

Astfel, potrivit art. 115 din Constitutia Romaniei, Parlamentul poate adopta 0 lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a efnite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice ~i care sunt expres prevazute in art. 73 alin. (3) din Constitutie.

Aceasta este insa 0 situatie de exceptie si care poate sa intervina numai ca urmare a imputernicirii acordate de catre Parlament.

Chiar daca nu pot formula valori politice, prin actele administrative se realizeaza cele mai adecvate rnodalitati de executare a le~, in functie de conditiile concrete.

Prin lege nu se pot reglementa strict toate actsinile organelor adminlstratiei publice, pnandu-se seama de imensa varietate de situatii care apar in viata de zi cu zi a societatii, Organe1e administratiei publice trebuie sa dis puna de 0 anumita initiativa, de 0 anumita Iibertate, de 0 anum ita autonomie, care sa le dea posibilitatea de a aprecia situatiile in care vor emite actele de executare a legii, sa aprecieze oportunitatea acestora.

Exista anumit'~ cazuri cand prin lege sunt stabilite conditii stricte pentru emiterea actelor administrative, dar, totodata, in aite situatii, se acorda organeJor adrninistratiei publice posibilitatea de apreciere atunci cand emit actele in cauza,

De exemplu, pentru inscrierea la examenul de admitere intr-o institutie de invatiimant superior, legea prevede anumite acte obligatorii pe care trebuie sa Ie prezinte candidatii, tara de care institutia respectiva nu Ii va inscrie la examen. In acest caz, prescriptia legii este strictii ~i nu se poate actiona in alt fel, nici candidatii, nici institutia de rnvatiimant superior nu pot deroga de la lege. fusa evaluarea cunostinrelor candidatilor este lAsatii la aprecierea celor care ii examineaza, deci, in functie de rezultatele acestei aprecieri organul administratiei pub lice va decide admiterea sau respingerea la concurs a candidatilor,

Distinctia intre cele doua situatii, in ceea ce priveste emiterea actelar administrative, prezinta 0 deosebita insemnatate in Iegatura cu controlul Iegalitatii acestor acte de catre instantele judecatoresti,

Potrivit reglementarilor in vigoare, instantele.de judecata pot sA controleze numai Iegalitatea actelor administrative, deci atunci cand prin acestea se incalca dispozitiile imperative ale legii, aducandu-se, toto data, prin incalcarea siiv~itii, prejudicii unor persoane, prin vatamarea drepturilor recunoscute de lege. Instantele nu pot controla insa oportunitatea actelor administrative, deci atunci cand emiterea acestora este lasata, de catre lege, la aprecierea organelor administratiei publice.

Reluand exemplul de mal inainte, dacii unei persoane i se refuza inscrierea la concursul de admitere, desi intruneste conditiile legale, acest refuz constituie 0 incalcare a legii ,\>i poate fi atacat in fata instantelor judecatoresti potrivit Legii contenciosului administrativ.

Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs, fiind las ate la aprecierea institutiei de 'invatillndnt, in cazul respingerii, candidatuI nu se va mai putea adresa instantelor de judecata pe considerentul ca refuzul de a fi admis in acea institutie ar fi contrar dispozitiilor legale. Aceasta nu exclude insa posibilitatea candidatului in cauza sa conteste aprecierea ce i-a fost facuta, dar aceasta numai pe cale administrativa, iar hotararea luata de organul competent al administratiei publice este definitive, ea neputand sa fie atacata in continuare in fata instantelor judecatoresti,

-:

68

Organizarea si functionarea administratiei publice

2. Actul administrativ nu este insa orice fel de manifestare de vointa juridica, ci 0 manifestare unilaterala de voinu; a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimtamantul persoanei careia i se adreseaza, cum este cazul aetelor de drept civil, care se intemeiaza pe acordul, pe consimtamantul subiectelor raporturilor juridice civile.

Drepturile ~i obligatiile care iau nastere prin actele administrative sunt stabilite tn mod unilateral de catre organul emitent al acelor acte, persoanele carora li se adreseaza actele respective avand indatorirea de a se conforma intocmai vointei unilaterale a organului administratiei publice, exprimata prin actuJ administrativ.

Intrucat organul emitent al actului administrativ actionem in temeiul puterii de stat, in calitate de autoritate publica, el i~i poate impune, in mod unilateral, vointa sa asupra celui caruia i se adreseaza actul in cauza,

De exernplu, pentru emiterea unui prcces-verbal de aplicare a unei sanctiuni contraventionale fata de eel care a savar~it contraventia, nu mai este necesar acordul acestuia in ceea ce priveste aplicarea sanctiunii,

in legatura cu caracterul actului administrativ de a fi 0 manifestare unilaterala de vointa juridica, se ridica unele probleme.

Astfel, 0 problema apare in legatura cu anumite formalitdti pregiititoare. necesare pentru emiterea unui act administrativ, de pilda, diferite avize, referate, expertize etc., pe care Ie acorda un alt organ sau 0 alta persoana decat organuJ emitent al actuJui. in cazul in care, pentru emiterea unui act administrativ este necesara acordarea unor avize, se mai poate sus fine ca actul administrativ ar fi 0 manifestare unilaterala de vointa?

Problema se pune deoarece ~i avizele, referatele etc. exprima opinia organului sau persoanei care le intocmeste eu privire la actul administrativ la care se refera,

Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar sa se analizeze deosebirile dintre un act unilateral ~i un act bilateral.

in cazul actelor unilaterale, raportuJ juridic ia nastere printr-o singura manifestare de vointa juridica, in timp ce, in cazul actelor bilaterale, raportuJ juridic nu poate lua nastere decat prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi in ceea ce priveste

vanzarea-cumpsrarea. ;'

Se poate da ca exemplu situatia unei autorizatii de constructie, care este un act administrativ. in acest caz, raportul juridic ia nastere numai prin manifestarea unilaterala de vointa juridica a organului care acorda autorizatia, acesta stabilind, in mod unilateral, conrinutul ~i conditiile autorizatiei. Avizele pe baza carora a fost ernisa autorizatia nu au niciug efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizatia de constructie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia.

Acordarea avizelor nu inseamna aparitia unui nou subiect in raportul dintre organul emitent al autorizatiei ~i solicitantul autorizatiei, eel care acorda avizul se afiA in raport direct numai cu eel care emite autorizatia de construire, fara nicio legatura directa cu solicitantul acelei autorizatii, eu raportul in care unul dintre subiecte este eel ce a solicitat autorizatia. Cel care acorda avizul ~i organul emitent al autorizatiei apar in acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimand 0 singura manifestare de vointa In raport juridic cu solicitantul autorizatiei,

Formele de infaptuire a administratiei publice

69

In cazul operatiilor pregatitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi 0 manifestare unilaterala de vointa juridica se mentine,

Avizele respective nu au niciun efect direct asupra raportului juridic in cauza, ele privind doar raporturile dintre cei care acorda avizele ~i organul emitent at actului, tara nicio legatura directa cu eel caruia i se adreseaza actul respectiv, acesta producand efecte juridice :fara a necesita consimtamantul solicitantului, Or, tocmai aceasta este conditia esentiala in ceea ce priveste caracterul unilateral de vointa juridica, exprimata prin actul administrativ.

o alta problema in legatura cu acest caracter se refera la situatia in care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. 0 astfel de cerere nu insearnna oare un acord de vointa intre acea persoana ~i organuJ administrativ privind emiterea actului solicitat?

Consideram ca, ~i de aceasta data, actul administrativi l§i pastreaza calitatea de a fi. 0 manifestare unilaterala de vointa juridica, pentru ca cererea solicitantului nu face decat sa puna in miscare procedura de emitere a aetului administrativ, 9i nu are nicideeum, sernnificatia unui acord de vointa, Organul emitent al actului are libertatea, pe baza vointei sale unilaterale, de a emite sau nu actul administrativ cererii primite, evident, in cazul in care legea nu obliga aeel organ sa ernita actul solicitat.

Rezulta ca cererea in cauza nu afecteaza cu nimic caracteruJ unilateral al vointei exprimate in actul administrativ, ea fiind doar 0 conditie procedurala care declanseaza actiunea organului solicitat pentru a emite actul administrativ, intrucat tara 0 asemenea cerere organul respectiv nu poate emite actul.

Cbiar ~i in cazul in care legea obliga organul administrativ sa emita aetul solicitat, cererea de acordare a actului nu se prezinta ca un aeord de vointa, deoarece actul este emis nu pe baza unui acord de vointa, ci pentru ca asa dispune legea. De exemplu, eliberarea unui act de identitate cand sunt intrunite conditiile prevazute de lege. Cererea de emitere a actului administrativ nu are, deci, dee at semnificatia unei conditii procedurale prealabile, necesara pentru emiterea actului administrativ solicitat de eel care a inaintat cererea

Si in acest caz, actul este emis pe baza unei manifestari unilaterale de vointajuridica, dar de data aceasta, vointa unilateral a nu apartine organului emitent al aetului, ci organului care a adoptat norma juridica, pe baza careia a fost acordat actul solicitat.

Cu atat mai mult, caracterul actului administrativ de a fi a manifestare unilaterala de vointajuridica se pastreaza in cazul in care legea lasa organuJui administratiei publiee libertatea de a decide, pe baza vointei sale unilaterale, acordarea sau neacordarea actului solicitat de eel care i s-a adresat in acest sens. Decizia este luata de organuJ respectiv la aprecierea sa, pe baza vointei sale unilaterale.

o alta problema se iveste atunci cand normele juridice prevad necesitatea acceptdrii din partea celuilalt subiect al raportuJui juridic.

$i in acest caz, caracterul unilateral al vointei se mentine, intrucat organul administratiei publice este eel care decide, acceptarea neconstituind un consimtamant, ci numai ° conditie sau forma de procedura ceruta de normele juridice pentru ca actul sa poata fi emis.

o astfel de situatie apare, de pilda, in eazul numirii unei persoane intr-o functie in administratia publica, cand este necesara acceptarea din partea acesteia a numirii in functia respectiva,

.-~

;.

~, .

~. ;

70

Organizarea si functionarea administratiei publice

Ca si in cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ nu inseamna un acord de vointa, ci doar 0 conditio procedurala necesara pentru emiterea actului administrativ.

Actul in cauza i;;i pastreaza caracterul de a fi 0 manifestare unilaterala de vointa j uridica, deoarece, indiferent ca beneficiarul accepts posrul oferit, organul administrativ nu este obligat sa-l acorde acel post, in mod automat. EI poate sa revina, pe baza vointei sale unilaterale asupra propunerii facute si sa atribuie aceI post unei alte persoane.

3. Dar nu orice manifestare unilaterala de vointa juridica este socotita a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care em ana de la un organ al administratiei publice. Manifestarea de vointa, chiar ~i unilaterala, care emana de la un alt organ de stat, nu este act administrativ. La fel ~i in cazul unei organizatii nestatale.

~i aceasta trasaturii definitorie a actului administrativ prezinta a mare insemnatate, mai ales din punct de vedere practic.

Astfel, refuzul unui organ at administratiei publice de a inscrie la concurs pentru ocuparea unui post 0 persoana care intruneste conditiile legale poate fi atacat in baza Legii contenciosului administrativ, intrucat suntem in prezenta unui organ al administratiei publice,

Acelasi refuz insa, venit din parte a unei organizatii nestatale, de pilda, 0 societate comerciala privata, deoarece nu provine de la un organ al administratiei pub lice, nu poate fi atacat in justitie in baza Legii contenciosului administrativ.

La fel, in cazul in care un procuror nu raspunde sau respinge 0 cerere ce i-a fost adresata, Nici tacerea si nici refuzul procurorului respectiv nu pot fi atacate in justitie, intrucat acesta nu este organ aI administratiei pub lice, astfel tncat persoana interesata nu poate folosi calea de atac prevazuta de Legea contenciosului administrativ.

Potrivit art. 52 din Constitutie, a persoana poate fi vat1imata prin actul administrativ emis de 0 autoritate publica (s.n.).

In Titlul III al Constitutiei, intitulat .Autoritatile publice", sunt incluse urmatoarele autoritati publice: Parlamentul, Presedintele Romaniei, Guvemul, Adrninistratia publica, Autoritatea judecatoreasca,

Motiunea de cenzura a Parlamentului, deeretul Presedintelui Romaniei prin care se dec lara mobilizarea fortelor armate, mandatul de perchezitie emis de judecator pot fi considerate acte administrative spre a fi atacate la 0 instanta de contencios administrativ?

La aceasta intrebare, nici in Constitutie, niei in alt act normativ nu exists un raspuns clar, Nicaieri in legislatie nu se precizeaza ce organ de stat, in afara organelor administratiei publice, poate emite acte administrative ~i ce acte ale acestuia sunt acte administrative ce pot fi ataeate Injustitie.

Aceasta lacuna din legislatie a facut posibil ea, intr-un proces, sa fie emise opinii contradictorii cu privire la faptul daca un deeret al Presedintelui Romaniei este sau nu este act administrativ ~i poate fi atacat injustitie, ceea ce pune instantele judecatoresti in situatia dificila de a nu putea sa pronunte 0 hotarare corecta,

Problema mentionata nu are numai 0 importanta doctrinala, ci mai ales, 0 mare importanta de ordin practic, impunand gasirea unei solutii legislative cat mai urgente.

Pot fi considerate acte administrative ~i actele emise de unele organizatii nestatale, in masura in care acele organizatii indeplinesc activitati investite Cll autoritate de stat, ca urmare a unor prevederi legale exprese.

F ormele de infaptuire a administratiei publice

71

Potrivit Legii contenciosului administrativ (Legea nr. 55412004), sunt considerate autoritari publice si persoanele juridice de drept privat care au obtinut statut de utilitate publica sau, sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.

Astfel, Asociatia Generala a V iinatorilor si Pescari lor Sportivi, organizatie neguvernamentala, poate fi considerata autoritate publica in sensul Legii contenciosului administrativ, avand 0 competenta exclusiva, delegata de stat, prin acte normative, in dome-

niul vanatorii ~i pescuitului sportiv. . .

Drept urmare, actele sale, ca sl ale unitatilontlate in subordinea sa, in masura in care sunt acte de autoritate, adica aete emise in regim de putere publica, pot fi socotite acte administrative.

in concluzie, asemenea acte pot fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dupa ce au fost parcurse caile de atac prevazute in statutul asociatiei, care trebuie privite ca recursuri administrative prealabile introducerii actiunii in justitie.

4. In cazul actelor administrative, manifestarea de vointa are Joe in temeiul puterii de stat.

Datorita acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu si, totodata, exeeutoriu prin el insus).

Aceasta trasarura prezinta importanta eel putin sub doua aspeete, ~i anume:

- fiind emis in temeiul puterii de stat, organul emitent al actuIui i~i poate impune in mod unilateral vointa fata de eel caruia i se adreseaza acel act, astfel incat ii poate stabili, tot in mod unilateral, eonduita in raportul juridic care ia nastere, se modifies sau se desfiinteaza prin emiterea actului administrativ;

- fiind emis In temeiul puterii de stat, actul administrativ este executoriu din oficiu.

in cazul in care eel obligat la executare nu executa de bunavoie actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu.Ja exeeutarea silita a actului, tara a mai fi necesara emiterea de catre un alt organ a unui act, in baza caruia sa se treaca la executare silita, asa cum se Intfunpla in cazul actelor civile, a caror executare silita nu se poate face decat in baza unei hotarari judecatoresti sau a unei sentinte arbitrale.

in definirea actului administrativ trebuie avuta in vedere ~i aceasta trasatura, pentru ca organele administratiei publiee incheie ~i alte acte, juridice, care nu sunt acte administrative, deoarece Ie lipseste aceasta calitate, anume de a fi emise in temeiul puterii de stat, fapt care confers organului emitent aI actului aptitudinea de a actiona ca autoritate statala.

Pentru ca executarea silita a unui act administrativ sa necesite indeplinirea si a unei alte forrnalitati proceduraJe, este necesara a dispozitie expresa a legit in acest sens.

Asemenea cazuri, insa, constituie exceptii de la regula potrivit careia actul adrninistrativ este executoriu din ofieiu si, ca atare, trebuie prevazute in mod expres de lege.

5. Actul administrativ este emis in vederea executdrii legii. Notiunea de lege, in acest caz, trebuie inteleasa in acceptiunea sa larga, nu nurnai de act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare in competenta organelor administratiei pub lice.

72

Organizarea §i functionarea administratiei publice

De altfel, aceasta este ~i ratiunea de a fi a administratiei publice, ca activitate executiva a statului.

Totodata, astfel se explica si faptul ca actul administrativ este actul specific aJ administratiei publice.

Din trasaturile actului administrativ se poate desprinde urmatoarea definitie a

acestuia: .

Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emand, in general, de la un organ al administratiei publice, in temeiul puterii de stat, pe baza §i in vederea executariilegii'.

1.2. Denumirea acteJor administrative

Datorita numarului mare sl diversitatii situatlilor in care sunt angajate organele administratiei pub lice, si actele administrative poarta denurniri diferite, adecvate fiecarei situatii in parte.

Denumirea generica a actelor emise de catre organele administratiei publice in realizarea puterii de stat este aceea de act administrativ:

Dar, dupa cum am aratat mai inainte, in concret, in cazurile particulare, denumirile acestor acte sunt diferite, de exemplu, hotarsri ale Guvernului, ordine ~i instructiuni ale ministerelor, hotarari ale consiliilor judetene ~i locale, dispozitii ale primarilor, ordine ale prefectilor, regulamente de ordine lnterioara, autorizatii, legitirnatii, adeverinte, procese-verbale, certificate, diplome etc.

De retinut este faptul eli folosirea unora dintre aceste denumiri nu se refers intotdeauna numai la actele administrative, acte cu natura juridica diferita putand sa poarte aceeasi denumire.

De exemplu, dispozitia unui primar, prin care se aplica 0 sanctiune disciplinara unui salariat din aparatul 'sau de specialitate, este reglementata de normele Dreptului muncii, in timp ce un act purtand aceeasi denumire (de dispozitie), prin care se instituie obligatia evacuarii unui spatiu locativ ocupat m mod abuziv, cu incalcarea dispozitiilor legale, este un act administrativ, aceasta dispozitie fiind supusa unui regim de Drept administrativ.

Problema stabilirii naturiijuridice a unui act, in situatia in care diferite acte poarta aceeasi denumire, prezinta 0 deosebita importanta, mai ales din punet de vedere practic, al regimului juridic ee se va aplica acelui act.

Astfel, daca 0 dispozitie a unui primar este un act de Dreptul muncii, va fi supusa unui regim juridic, precum si unor anumite cai de atac, in timp ce un act, purtand aceeasi denumire, daca llunme~te trasaturile unui act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic ~i unor alte cai de atac.

1.3. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative prezinta 0 mare varietate, tinand seama de diversitatea de situatii ~i de relatii sociaJe in care sunt angajate organele administratiei publice.

I Cu privire la definitia actului administrativ, a se vedea ~i: R. Ionescu, op. cit., p. 227; AI. Negoita, op. cit., p. 215; A. lorgovan, op. cit., p. 43.

Formele de infoptuire a administratiei publice

73

eu toata aceasta diversitate, actele administrative pot fi grupate in mai multe categorii, in functie de anumite criterii.

1. In functie de sfera efectelor juridice, actele administrative se impart in acte normative ~i acte individuate.

Actele normative contin norme juridice, adica reguli de conduita obligatorii, generale ~i impersonale, care se adreseaza unui numar nedeterminat de persoane, de exemplu, obligatia de travers are a strazii numai prin locurile marcate, regula obligatorie pentru orice pieton.

Ca exemplu de acte normative, se pot da hotararile normative ale Guvemului, ale consiliiIor judetene sau locale etc.

Gradul de generalitate difera, Astfel, unele norme privesc pe oriee persoana aflata in ~a, indiferent de cetatenie, de exemplu, regulile privind circulatia pe drumurile publice.

A1te norme se adreseaza numai cetatenilor romfuri, de exemplu, normele care se aplica in eazuI exercitarii drepturilor electorale, in timp ce altele privesc eategorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplica personalului medico-sanitar, personalului didactic etc.

Actele administrative individuale contin reguli de conduita pentru 0 anume persoana sau pentru un grup determinat de persoane, de exemplu, 0 in~tiintare pentru plata unei arnenzi contraventionale, ori 0 autorizatie pentru constructia unui imobil.

Importanta acestei clasificari consta in aceea ca niciodata actele individuale nu pot tncalca actele normative. Astfel, 0 autorizatie de constructie, care este un act individual, nu poate tncalca prevederile actelor normative in domeniul constructiilor,

Aplicand criteriul sferei efectelor juridice pe care Ie produc, actele administrative mal pot fi c1asificate in acte cu efeete interne, care produc efecte in interiorul organului emitent, de pilda, regulamentele de ordine interioara, ~i acte cu efecte externe, care produc efecte j uridice in afara organului emitent, fatA de al te organe de stat, organizatii nestatale sau persoane fiziee.

2. in functie de scopul urmiirit, consecintele juridice ale actelor administrative pot fi diferite, Pe aceasta baza, se poate face ~i 0 anumita clasificare a actelor administrative.

Astfel, exista acte administrative prin care pot fi stabilite drepturi pentru persoanele fizice sl juridice, de pilda, diferitele autorizatil ~i permise (de constructie, de circulatie pe drumurile publice, de vilnatoare, de peseuit etc.),

De asernenea, se disting acte administrative prin care pot fi stabilite obligatii in sarcina carora li se adreseaza actele respective, de exemplu, obligatia de a face ceva (de a curata zapada de pe trotuare), de ada ceva (de a plati 0 amends), de a nu face ceva (de a nu degrada spatiile verzi) etc.

in general, actele administrative contin atAt drepturi, cat ~i obligatii, Astfel, 0 autorizatie de constructie da dreptul la efectuarea constructiei, dar cu obligatia de a fi respectate conditiile stabilite in acea autorizatie de catre organele administratiei publice care au acordat-o.

Prin unele acte administrative, sunt stabillte sanctiuni, cum este cazul proceselorverbale prin care se constata contraventiile ~i se aplica sanctiuni contraventionale.

74

Organizarea si functionarea administratiei publice

Exista acte administrative, prin care se soluiioneazd diferite litigii juridice, cum este cazul actelor administrative jurisdictionale, de exemplu, hotararile comisiilor de solutionare a unor contestatii.

Unele acte administrative pot avea ca scop anularea altor acte administrative, Intrucdt acestea sunt ilegale ori neoportune, sau modificarea acestora, ill cazul unor prevederi ale [or.

In sfarsit, exista acte administrative prin care se pot eertifica situatiijuridice, de pilda, legitimatii de serviciu, adeverinte, diplome, certificate medicale etc.'.

3. in raport cu natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se claslfica in:

a) aete constitutive de drepturi $i obligatii, adlca acte care dau nastere, modifies sau sting drepturi §oi obligatii juridice, de pilda, permisul de conducere auto, 0 autorizatie pentru practicarea unei meserii etc.;

b) aete declarative de drepturi sunt acele acte care confirma, certifica 0 anumita calitate a unei persoane sau 0 anumita situatie juridica, cum sunt actele de identitate, legitimatiile de serviciu, pasapoartele, diferitele adeverinte ~i certificate etc.

Desi aceste acte nu dau nastere, nu modifica si nu desfiinteaza drepturi si obligatii juridice prin ele insele, ele prezinta 0 deosebita Insemnatate, intrucat drepturile aferente calitatii sau situatiei pe care 0 certifies nu pot f exercitate rara astfel de acte.

De pilda, fara 0 legitimatie de student nu se pot valorifica anumite drepturi ~i facilitati acordate studentilor, cum sunt reducerile de tarifla spectacole, la transportul in cornun etc. La fel, dreptul de a obtine ajutor de boala pe baza certificatului medical.

c) actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, ill cadrul solutionarii unor litigii juridice, de exemplu, actele organelor administrative cu atributii jurisdictionale, obiectullitigiului fiind dreptul incalcat anterior;

d) actele administrative sanctionatorii, prin care se aplica sanctiunl administrative, de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei contraventii ~i de aplicare a sanctiunii corespunzatoare;

e) actele administrative de anulare a altor acte administrative pentru ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor.

4. in raport cu efectele juridice in spatiu se disting:

a) acte cu aplieare generald. pe intregul teritoriu al tarii; aceste acte sunt ernise de organele centrale ale administratiei publice;

b) acte eu aplicare locala, in unitatile administrativ-teritoriale in care i~i desfasoara aetivitatea organul emitent.

Aceasta c1asifieare eorespunde clasificarii organelor administratiei publice in functie de competenta lor teritoriala, in organe centrale si organe locale.

Intotdeauna, actele emise de organuJ cu competenta teritoriala mai restransa trebuie sa nu incalce actele organelor cu competenta teritoriala mai larga, Ca urrnare, actele organelor locale ale administratiei pub lice nu pot contine reglementari contrare celor prevazute In actele organelor centrale, ~i nici celor emise de organele locale ierarhice superioare, in problemele care sunt de competenta acestora,

5. In functie de domeniile de activitate ill care se aplica, actele administrative se impart in:

I 1. Iovdnas op. cit., p. 221 §i urm.

Formele de infiipruire a administratiei publice

75

a) aete de administratie generala, eu aplicare, in principiu, in toate dorneniile de activitate, de pilda, actele Guvemului, ale-consiliilor judetene si ale consiliilor locale;

b) acte de administratie speciald, cu aplicare numai in anumite domenii sau sectoare de activitate, de exemplu, actele ministerelor ~i ale altar organe de specialitate ale administratiei publice.

Aceasta clasificare a actelor administrative corespunde impartirii organelor administratiei publice in raport cu competenta materiala a acestora, in organe cu competenta materiala generala ~i organe cu competenta matel-iala restransa sau de specialitate.

Tre buie facuta 0 precizare: organele cu cornpetenta materiala general a pot sa emita ~i acte de administrajie speciala, Astfel, Guvernul poate emite hotarari in domeniul culturii, al invaliimautului, al sanatApi etc.

Spre deosebire de ele, organele eu competenta materiala de specialitate nu pot sa emita acte de adrninistratie generals, ori din speciaIitatea altui organ, De exemplu, Ministerul Justitiei nu poate sa emits acte in domeniul finantelor publice, aI siiniitapi, al protectiei mediului, al apararii nationale etc.

Importanta acestei clasificari consta in aceea ca actele de administratie speciala trebuie sa fie conforme cu actele de administratie generala, ca urmare a relatiilor de subordonare a organelor de specialitate fatii de organele cu comperenta materiala generala, Rezulta ca, printr-o instructiune a unui minister, nu se poate incalca 0 homrare a Guvernului,

, . -, :

1.4. Forta juridica a actelor administrative

Ca orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci creeaza, modifica sau desfiinteaza raporturi de Drept administrativ, drepturi ~i obligatii juridice corelative.

Actele administrative au 0 anumitd for/a juridicd, prin care se intelege eficienta efectelor juridice pe care Ie produc,

Aceasta fortajuridica nu trebuie analizata, in general, in abstract, ci numai in mod particular, in concret, prin raportarea fortei juridice a unui act la forta juridica a altor acte.

Actele juridice se alia intr-un sistem de acte, care au 0 forra juridica diferita, in functie de locul pe care il ocupa organul emitent aI acelui act in sistemul organelor statului.

Nu numai organele de stat, ci ~i actele pe care acestea Ie emit sunt cuprinse intr-un sis tern ierarhic de acte juridice.

In cadrul acestui sistern, actul inferior ca fOJ1i1 juridica trebuie sa fie conform cu actele avand 0 forta juridica superioara, in cazul in care un act Incalca prevederile actelor eli forta juridica superioara, acel act este nul, este lipsit de valabilitate juridica ~i nu va produce efectele juridice pe care, in mod normal, ar fi trebuit sa le produca, Deci, actul in cauza este lipsit de eficienta juridica,

Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie sa fie conforme cu actele pe care Ie executa.

in primul rand, actele administrative trebuie sa fie conforme cu prevederile Constitutiei ~i cu actele Parlamentului, deoarece Parlamentul este organul reprezentativ

• .~.:

76

Organizarea si functionarea administratiei publice

suprem al poporului roman, unica autoritate legiuitoare a tarii, ale carui acte au 0 forta juridica superioara fortei juridice a tuturor celorlalte acte juridice din societate.

Organele administratiei publice alcatuiesc la randul lor un sistem de organe, intre care exists anumite relatii de subordonare.

Datorita acestui fapt, ~i actele pe care aceste organe le emit au 0 forta juridica diferita, actele organelor ierarhic superioare avand 0 fortajuridica mal mare decat forta juridica a actelor emise de catre organele inferioare.

Astfel, actele administrative emise de catre organele administratiei pub lice cu cornpetenta teritoriala mai restransa trebuie sa fie conforme cu actele emise de catre organele cu competenta teritoriala mal larga,

De exemplu, prin hotararile unui consiliu local nu se poate incalca 0 hotarare a unui consiliu judetean, in probleme de competenta acestuia in judetul respectiv.

Pe de alta parte, actele organelor administratiei publice cu competenta materiala de specialitate nu pot incalca actele emise de catre autoritatile administratiei publice cu competenta materiala generals.

De exemplu, prinordinele ~i instructiunile ministerelor si ale altor organe centrale de specialitate ale administratiei publice nu pot fi tncalcate hotararile Guvernului, primele avand 0 cornpetenta materiala de specialitate, in timp ce Guvemul are 0 competenta materiala generala,

Chiar ~i intre actele emise de catre acelasi organ exists deosebiri de forta juridica, Astfel, actele individuale emise de catre un consiliu local nu pot sa incalce actele normative emise de catre acelasi consiliu local.

Exista situatii cand obligatia de conformitate opereaza chiar daca intre organele respective nu exists relatii de subordonare directs.

Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, intre consiliile locale ~i consiliul judetean din acelasi judet nu exista relatii de subordonare, ci doar de colaborare in probleme de interes comun.

Desi intre consiliul judetean ~i un consiliu local din judetul respectiv nu exista relatii de subordonare directa, totusi, ca urmare a competentei teritoriale diferite, asa cum am ararat mai inainte, prin actele consiliului local nu se pot incalca actele emise de catre consiliul judetean in problerne de competenta acestuia, situatie in care actele consiliului judetean sunt obligatorii pentru toate cotiSiliile locale din acel judet.

Uneori, conformitatea intre actele juridice opereaza chiar ~i lntre actele emise de catre organele situate la acelasi nivel in ierarhia sistemului de organe, deci, intre care nu exista relatii de subordonare directii.

Astfel, prin instruetiunile si ordinele ministerelor nu se pot incalca instructiunile si ordinele emise, dS~ exemplu, de catre Ministerul Economiei ~i Finantelor, ale Ministerului Muncii, Familiei ~i Egalitatii de Same sau ale Ministerului Siinatapi Pub lice in probleme de competenta acestora.

Exists situatii cand obligatia de conformitate intre actele administrative ~i alte acte juridice se manifesta si in cazul in care acele acte sunt emise de catre organe din alta categorie de organe de stat.

De exemplu, prin actul emis de catre comandantul unei sectii de politie nu poate fi arestata 0 alta persoana decat cea prevazuta in mandatuI de arestare emis de catre judecator,

F ormele de infiiptuire a administratiei publice

77

De asemenea, conducerea unui penitenciar nu poate, prin vointa sa unilaterala, sa stabi1easdi 0 alta durata si 0 alta modalitate: de executare a unei pedepse privative de libertate decat s-a stabiIit prin sentinta penala de condamnare, emisa de catre instanta de judecata.

Una dintre trasaturile esentiale ale actelor administrative consta in faptul ca aceste acte sunt emise in temeiul puterii de stat, deci au autoritate statala,

Datorita acestei trasaturi, actele administrative beneficiaza de prezumtia de legalitate, adica sunt considerate a fi conforme cu legea, in sensul ei larg, de orice act cu fortiijuridica superioara actului in cauza,

Sub aspectul efectelor juridice pe care Ie produce, prezumtia de legalitate este de

dow feluri;

1. prezumtie relativa de legalitate;

2. prezumtie absoluta de legaIitate.

Actele administrative beneficiaza de 0 prezumtie relativa de legalitate, iuris tontum, ceea ce inseamna ell. ele pot fi atacate, pe considerentul ca actuI atacat este ilegal. negalitatea actelor administrative poate fi invocata de organe de stat, de organizatii nestatale, precum ~i de catre persoanele fizice,

Prezumtia relativa de legalitate poate fi, deci, rasturnata, dovedindu-se, cu probe, cit actul in cauza este ilegal.

Astfel, intocmirea, anularea, rectificarea, completarea sau reconstituirea actelor de stare civila sunt opozabile oricarei persoane, pana la proba contrara,

In mod cu totul exceptional, exista ~i 0 prezumtie absolutd de legalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combatuta, nefiind deci posibila cercetarea legalitatii actului care beneficiaza de 0 astfel de prezumtie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nicio cale.

In sistemul nostru de drept, de prezumtie absolute de legalitate nu beneficiaza decat hotararile organelor jurisdictionale, in principal hotarar! le instantelor judecatoresti care, dupa ce au devenit definitive si irevocabile, beneficiaza de autoritatea lucrului judecat si nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate.

Toate celelalte acte juridice nu beneficiaza decat de 0 prezumtie relativa de legalitate.

Chiar ~i legea, ca act al Parlamentului, beneficiazii doar de 0 prezumtie relativa de legalitate, inrrucat poate fi controlata sub aspectul conformitatii sale cu Constitutia, Evident, problema legalitatii nu se pune in ceea ce priveste Constitujia, care este legea fundamentala a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind sa fie conforme cu dispozitiile constitutionale.

In afara de prezumtia de legalitate, actele administrative beneficiaza si de prezumtia de autenticitate, denumita uneori in literatura de specialitate prezumtia de "veridicitate", adica in conformitate cu adevarul'.

Potrivit acestei prezumtii, se porneste de la ideea cil actele administrative redau exact relatiile sociale pe care le constata, adica prevederile lor sunt conforme cu realiUitile sociale pe care Ie reflects.

I In acest sens, a se vedea AI. Negoitii, op. cit., p. 259. Uneori se face distinctie intre autenticitate ~i veridicitate, ca fiind situatii diferite (A. Iorgovan, Drept administrativ ~i stiinta administratiei Bucuresti, 1989, p. 72). A se vedea §i Fr. Bellanger, Les presorntions d'authenticite et de sincerite des actes administratives, in Revue de droit public et de 1a science politique nr. 311968, p. 345 si urrn.

78

Organizarea si functionarea administratiei publice

Prezurntia de autenticitate prezinta importanta mai ales atunci cand apare un litigiu juridic in care este implicat un act administrativ.

Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovada deplina, ca mijloc de proba, in fata organelor jurisdictionale, in ceea ce priveste constatarile pe care Ie cuprind, cu conditia ea ele sa indeplineasca cerintele legalitatii.

Ca ~i prezumtia de legalitate, in general, prezumtia de autenticitate are ~i ea un caracter relativ, In sensul ca se poate dovedi, prin procedura inscrierii in fats, cil actul administrativ reflecta in mod eronat, deformat realitatile pe care le constata,

Pentru aceasta, persoana care solicits inscrierea in fals a unui act administrativ trebuie sa prezinte probe suficiente ~i temeinice ca cele constatate prin actul atacat nu corespund realitatii,

Prezumtia de autenticitate se bazeaza pe obligatia profesionala de sinceritate, cinste ~i corectitudine din partea eelor care emit acte administrative, de a lntocmi aceste acte in stricta concordanta cu realitatile sociale pe care Ie constata,

Spre a se garanta folosirea in conditli de legalitate a actelor juridice, deci ~i a aetelor administrative, legislatia noastrli penala prevede sanctiuni severe pentru cei care savarsesc infractiunea de fals sau uz de fals.

In feluJ acesta se asigura emiterea de acte administrative conforme nu numai cu legea, ci ~i cu realitatile sociale, situatie de natura sa contribuie la intarirea Iegalitatii, a cinstei si corectitudinii in activitatea organelor administratiei publice.

1.5. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative Pentru ca actuJ administrativ sa fie legal, el trebuie, in primul rand, sa fie emis de catre organul administrativ competent, adica de catre organul caruia Iegea ii confera dreptul si, totodata, in anumite cazuri, obligatia de a emite acel act administrativ,

De exemplu, un act de repartizare a unui spatiu locativ emis de un inspectorat scolar nu este valabil sub aspect juridic. EI este un act absolut iIegal.

Problema cornpetentei in ceea ce priveste emiterea actelor administrative priveste nu nurnai organul de la care emana actul, ci ~i persoana din cadrul acelui organ, functionarul care emite actul,

Ca sa fie valabil, un act administrativ trebuie, pe Hlnga faptuJ de a fi adoptat de organul competent, .sa fie emis ~i de functionarul competent din cadrul acelui organ, adica de functionarul investit in mod legal cu atributia de a emite actul in cauza.

In Iegatura cu aceasta, se pune problema actelor administrative emise $i a activitiuilar desfasurate de functionarii de fapt, adica de aeei functionari care nu au investitura legalli de a emite acele acte administrative.

De regula, actele administrative si activitatile functionarilor de fapt nu sunt valabile, nu pot sa produca efectele juridice pe care legea le confera. De exemplu, un certificat medical emis de 0 alta persoana dec at medicul legal investit cu aceastii atributie nu este luat in considerare.

Sunt Jnsa unele cazuri cand persoanele care se adreseaza organelor administratiei publice nu au posibilitatea sa cunoasca situatia, calitatea persoanei care emite actul, sau de a desfasura activitatea, abilitarea legala in acest sens a functionarului respeetiv. Pentru solicitant, acesta apare ca fiind investit sa exereite respectiva functie, De exem-

Formele de injaptuire a administratiei publice

79

pIu, oficierea casatoriei de catre un functionar care nu are imputernicirea legala de a

efectua aceasta activitate. -

Anularea casatoriei, in acest caz, ar insemna obligatia pentru cei in cauza de a prezenta noi aete, ceea ce genereaza 0 serie de dificultap, deoareee unele dintre ele au o valabilitate limitata in timp.

De asemenea, actele de stare civila intocmite de catre 0 persoana care a exercitat in mod public atributia de ofiter de stare civila, cu respectarea prevederilor legale, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea, in r~tate, aceasta calitate',

o asemenea prevedere se explica prin aceea ~a, daca inregistrarile respective ar trebul anulate, iar persoana care le-a solicitat ar trebui enemata, din nou, pentru ea wegistrarea sa fie taeuta de un functionar legal lnvestit cu aceasta calitate, situatia astfel ereata ar pune in mare dificultate pe eel care a solicitat inregistrarea in cauza,

Necesitatea ocrotirii intereselor celor care se adreseaza cu lncredere organelor adininistratiei publice impune ca, in unele situatii, actele emise ~i activitatile desfasurate de catre functionarii de fapt sa fie considerate ca fiind valabile din punet de vedere juridic.

. intr-un astfel de caz, nu se poate imputa celor care apeleaza la organele administratiei publice faptuJ de a nu cunoaste ca functionarul respectiv nu a fost investit In mod

legal. '

ActuI in cauza si actrvitatea trebuie considerate, asadar, a fi valabile, a fi legal intocmit, in caz contrar fiind prejudiciate interesele beneficiarilor serviciilor prestate de catre organele administratiei pub lice.

Totodata, actul administrativ trebuie sa fie in conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza si in vederea executlirii legii.

Termenul de lege, in acest context, trebuie privit In sensul sau largo In afara de legea adoptata de catre Parlament, actele administrative trebuie sa respecte ~i sa execute dispozitiile continute in toate actele date spre executare organelor administratiei publice, care au deci obligatia sa execute intocmai acele acte.

Ilegalitatea in ceea ce priveste actele administrative poate imbraca mai multe aspecte,

Astfel, actul administrativ este emis de clitre 0 autoritate sau de catre 0 persoana care nu era competenta sa-l emita, de exemplu, un act de repartizare a unui spatiu Iocativ emis de primarul altui sector al municipiuJui Bucuresti decar cel in care se afla acel spatiu locativ, ori, dimpotriva, organul adrninistrativ, desi era competent sa emita actul administrativ si, mai mult chiar, era obligat sa emita actul in cauza, intrucat erau intrunite conditiile cerute de lege pentru emiterea lui, totusi nu emite actul prescris de lege. in acest caz, organul administratiel pubJice lncalca legea prin inactivitatea sa. De exemplu, 0 institutie de Invatiimant nu elibereaza unui absolvent al sau diploma de absolvire, desi erau intrunite toate conditiile prevazute de lege, situatie in care institutia respectiva era obligata sii elibereze diploma solicitata,

Mai este posibila si situatia ca organul administratiei publice sa ernita un act administrativ, desi legea ii interzicea in mod expres aceasta, De exemplu, se elibereaza

l Legea nr. 11911996 cu privire Ia actele de stare civila (M. Of. nr, 282 din 11 noiembrie 1996).

s:

80

Organizarea si functionarea administratiei publice

unei persoane fizice o adeverinta medicala din care rezulta eli. este pe deplin sanatoasa clinic, desi in realitate sufera de 0 boala transmisibila.

De asemenea, exista posibilitatea ca un organ al administratiei publice sa emita un act administrativ, desi nu erau intrunite toate conditiile stabilite de lege, necesare ~i obligatorii pentru emiterea acelui act, Asa de pilda, se elibereaza a autorizatie de constructie f"'ara ca aceasta sa aiba Ia baza avizele prevazute de lege.

in toate aeeste situatii, actul administrativ nu este considerat a fi legal.

De asemenea, printr-un act adrninistrativ pot fi lncalcate prevederi ale legii, altele decat ce1e aratate mai inainte, ceea ce face ca actul admlnistrativ in cauza Sa fie ilegal.

Totodata, Ia emiterea actelor administrative trebuie respectate conditiile de forma si de procedurd prescrise de lege pentru emiterea aetelor respective. Nerespeetarea acestor conditii duce la neluarea in considerare a acelor acte, De exemplu, daca un act administrativ nu poarta semnatura persoanei competente sau stampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil.

Emiterea actului administrativ se face in diferite modalitdti.

Astfel, in cazul organelor colegiale, de exemplu, consilii locale sau consilii judetene, adoptarea actului admini.strativi (hotararea acelui consiliu) se face in momentul votarii, in timp ce, in cazul unui organ unipersonal, de exemplu, un primar, emiterea actului (dispozitia) se face in momentul semnarii actului respectiv,

In ceea ce priveste forma lor, actele administrative pot fi scrise, in situatiile cele mai frecvente, orale (verbale) ~i implicite (tacerea organului), adica nerezolvarea in termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al administratiei publice, Majoritatea actelor administrative sunt emise in forma scrisd, lntrucat aeeasta prezinta 0 sene de avantaje.

Astfel, forma scrisa este recomandata spre a se putea cunoaste exact continutul actului administrati v, astfel incat acesta sa poata fi executat lntocmai de catre cei eare au aceasta obligatie, Totodata, forma scrisa constituie un puternic mijloc de proba pentru a se putea dovedi, in caz de litigiu, prin Inscrisul respectiv, drepturile ~i indatoririle pe care Ie contine,

Totodata, forma scrisa asigura cele mai bune conditii pentru exercitarea controlului

asupra legalitatii aetelor administrative. ;'

Forma scrisa este absolut necesara in cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum ~i in alte situatii, de exemplu, in ceea ee priveste Iegitimatiile, diplomele, certificatele, adeverintele, proeesele-verbale etc.

in cele mai freevente cazuri, actele administrative trebuie sa fie emise nu in orice forma scrisa, ci lntr-o anUiIlita forma scrisa obligatorie, de exemplu, un act de identitate, un pasaport, un eertifieaFinedical, un perm is de conducere auto ete.

Daca actul adrninistrativ nu se prezinta in aceasta forma scrisa, precis determinata, el nu are valabilitate juridica,

Din punct de vedere al formei scrise, actul administrativ trebuie sa lndeplineasca mai multe conditii, anume trebuie sa cuprinda: denumirea organului care l-a adoptat sau emis, dupa caz; data adoptarii sau emiterii; data intrarii in vigoare, daca aceasta este alta decat cea a publicarii - in cazuI aetelor normative, sau a comunicarii - in cazul celor individuale; semnanira persoanei de la care emana; sigiliul organului respectiv ~i numarul sub care a fast adoptat sau ernis.

Formele de infiiptuire a administratiei publice

81

Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existenta actului sau poate conduce la nulitatea lui, dupa caz.

Astfel, lipsa de nurnirii organului emitent face imposibila, spre exemplu, atacarea aces tor acte in contencios de catre persoanele ale carer drepturi sunt lezate prin actul respeetiv. La fel, lipsa datei adoptarii sau emiterii tmpiedica verifiearea emiterii lui in tennenul prevazut de lege.

Sigiliul organului emitent sau semnatura acestuia este 0 conditie esentiala pentru existenta actului respectiv, lipsa lor avand ca efect nuJitatea aeelui act.

Forma ora/a (verbals) a actelor administrative este utilizata, de regula, in caz de urgenta. cand pentru desfasurarea anumitor actiuni, in timpul oportun, nu mai este posibilii emiterea unui aet scris, tntrucst prin aceasta s-ar mtiirzia prea mult actiunea respectiva care trebuie infaptuita imediat,

De obicei, acte1e administrative orale se prezinta sub forma unei note telefonice sau a unei dispozitii verbale pe care un functionar 0 transmite altui functionar,

in unele situatii, desi nu exists cerinta urgentei, unele acte administrative imbraca forma orala, datorita comoditatii celui care da dispozitia verbala,

Este recomandabil ca orice dispozitie primita de catre un functionar din partea altui functionar sa Imbrace forma scrisa, deoarece exista riscul ca functionarul care a transmis dispozitia verbals, in cazul in care acea dispozitie incalca prevederi ale Iegii, sa nu mai recunoasca acest fapt, asa incat raspunderea va reveni functionarului care a executat dispozitia respectiva,

De aceea, in raporturile dintre functionarii administratiei publiee este de preferat sa se recurga, pe cat posibil, la acte scrise,

in eazul actelor administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul tacerii organului administratiei pub lice in raport eu cererea ce i-a fost adresata, cu alte euvinte, daca tacerea are semnificatia unei aprobari sau respingeri a cererii in cauza,

in cazul in care actele normative nu precizeaza sernnificatia tacerii organului canna i-a fost adresata eererea, rezolvarea aeestei probleme comporta unele dificultati,

in ceea ce priveste tacerea autoritatii administratiei publice pot sa apara doua situatii, ~i anurne:

I. tacerea sa fieconsiderata 0 aprobare, a eonfirmare a cererii adresata acelei autoritiiti;

2. tacerea sa fie consideratii 0 respingere a eererii in cauza, refuzul de a 0 accepta. In legatura cu prima situatie, potrivit Legii nr, 215/2001 (Lege a administratiei publice locale), initiativa autoritatilor administratiei publice locale de a coopera si de a se asocia eu autoritati ale administratiei pubJice locale din strainatate, precum ~i de a adera la 0 asociatie internationala din aeest domeniu, trebuie comunicata Ministerului Afacerilor Exteme.

In aceasta situatie, autoritatile administratiei publice locale vor transmite MinisteruIuiAfacerilor Exteme, spre avizare, proieetele de aeorduri sau conventii de cooperare pe care intentioneaza sa le incheie cu autoritati ale administratiei pubJice din alte tan, inainte de supunerea spre adoptare de catre eonsiliullocal sau consiliul judetean, dupa caz.

;., ..

.~

82

Organizarea si functionarea administratiei publice

Avizele respective trebuie emise in term en de 30 de zile de la primirea solicitarii, in caz contrar, se va considera cil nu exista obiectii ~i proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau consiliului judetean interesat.

De asemenea, potrivit sistemului aprobiirii tacite (s.n.) organele administratiei publice sunt obligate sa raspunda la 0 cerere ce le-a fost adresata In termenul prevazut de lege. Daca legea nu prevede un term en, organul solicitat trebuie sa raspunda la cerere in termen de 30 de zile'.

Dupa expirarea termenului ~i in lipsa unei comunicari scrise din partea autoritatii administratiei publice, solicitantul poate considera ca cererea sa a fost aprobata', Aceasta prevedere nu rezolva decat partial problema mentionata, deoarece, in final, solicitantul va trebui sa se adreseze instantei judecatoresti, intrucat nu are alta posibilitate de a i se rezolva pozitiv cererea.

De altfel, ins~i legea se refera la aceasta solutie.

Astfel, daca petitionarul nu obtine docurnentul solieitat, se po ate adresa autoritatii in cauza sau, direct instantei judecatoresti'.

Aceasta situatie explica de ce, In regIementarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului acIn;inistrativ, tacerea autoritatii administratiei publice are 0 alta semnificatie,

In regIementarea Legii contenciosului administrativ, tacerea autoritatii administrative este socotita ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresata, refuz care, ca ~i un act administrativ, poate fi atacat in fata instantei de contencios administrativ. Potrivit prevederilor art. 2 alin. (2) din lege, nesolutionarea unei cereri in termenul prevazut de lege este asimilata unui act administrativ, ceea ce explica faptul ca nesolutionarea poate fi atacata in justitie, ca ~i actul administrativ.

Este 0 solutie fireasca, deoarece, in cazul in care tacerea arfi fost socotita ca 0 aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica actiunea in justitie a persoanei interesate.

In ceea ce priveste procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili si cerinta anumitor Qvize pentru emiterea unui act administrativ, date de catre alte organe decat organul emitent.

in functie de consecintele lor juridice, acestea pot fi:

1. avize facultative, situatie in care organul emitent al actului are libertatea sa solicite sau sa nu solicite acel aviz,

De exemplu, un minister poate sa soli cite altui minister un aviz pentru emiterea unui act administrativ. in cazul in care legea nu obliga la solicitarea acelui aviz, ministerul emitent al actului are libertatea de a solicita sau nu avizul in cauza,

2. avize consultative, situatie in care organul emitent al actului este obligat sa solicite avizul, deoarece, in absenta acestuia, nu poate emite actul in cauza,

Dar, desi este obligat sa solicite avizul, organul emitent al actului nu este obligat sa unneze acel aviz. Prin urmare, el poate sa adopte ~i alte solutii dedit cele continute In avizul solicitat.

Astfel, potrivit Legii administratiei pub lice locale, un consiliu local nu poate dezbate un proiect de hotarare, in cazul in care acesta nu este Inscdt de avizele comisiilor de specialitate ale consiliului local in cauza, precum ~i de avizele compartimentelor

1 Art. 6 din O.V.G. nr. 27/2003 (M, Of. or. 291 din 24 apriIie 2003). l Art. 7 alin. (I) din O.U.G. nr. 27/2003.

3 Art. 7 alin. (2) din O.V.G. or. 27/2003.

F ormele de infoptuire a administrcuiei publice

83

de resort din aparatul de specialitate al primarului, adica ale compartimentelor de specialitate din cadrul prlmariei, competente in-domeniul in care se va aplica hotararea.

Dar consiliullocal nu este obligat sa urmeze acele avize, avand deplina libertate de a

stabili continutul hotararii potrivit vointei sale, rezultate in urma votului in consiliu, 3. avize conforme, situatie in care organul emitent al actului este obligat sa solicite avizul, dar, totodata, este obligat ~i sa tina searna de el, atunci cand va emite actul pentru care a solicitat avizul, adica sa emita actul cu respectarea continutului avizului.

De exemplu, pentru acordarea unei autoriza~ii~e construire, sunt necesare avizele favorabile ale unor organisme de specialitate in domeniul energiei electrice, termice, at aprovizionarii cu apa potabila, in domeniul protectiei mediului inconjurator, al gaze [or naturale etc.

. Fara avizul acestora nu se va acorda autorizatia de construire.

Mai mult, in cazul in care un singur aviz dintre acestea este nefavorabil, autorizatia nu se acorda,

in acest caz, avizul este conform, tntrucat trebuie sa se tina seama de eontinutul sau la emiterea actului.

Avizele pot imbraca si forma unor acorduri, prin care un organ i~i da consimtamantul cu privire la aetul emis de un alt organ. In functie de momentul cand se acorda, acestea pot fi prealabile, concomitente sau ulterioare actului respectiv.

In afara de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi necesara efectuarea unor cercetari, a unor anchete, urmata de 'intocmirea de rapoarte etc.

Valabilitatea actelor administrative este conditionata si de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pilda, in cazul organelor eolegiale. Astfel, in general, pentru validitatea actului adrninistrativ este necesar votul afinnativ a jurnatate plus unu din numiirul membrilor organului. Daca nu se intruneste acest numar, actul nu poate fi adoptat, Prin lege se pot stabili ~i alte proportii pentru adoptarea actelor admi nistrative.

Mai este posibila situatia ca, dupa adoptare, un-act administrativ sa necesite lndeplinirea unor formalitati proeedurale. Astfel, se cere in anumite situatii aprobarea actului administrativ de catre organul superior celui emitent, lara de care acel act nu este valabil.

in afara de a fi legale, actele administrative trebuie sa fie ~i oportune, adica sa fie emise in eel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitatii, executarea lor facandu-se cu cele mai potrivite mijloace ~i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obtinandu-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciaza, deci, in functie de conditiile concrete de timp ~i de loc.

Actele administrative sunt verificate, prin urmare, atiit din punctul de vedere al legalitatii lor, cat ~i al oportunitatii, incalcarea acestora ducand la nulitatea actului administrativ in cauza,

Nu trebuie confundata oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora.

Legalitatea ~i oportunitatea sunt situatii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative.

Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar sa nu fie oportun.

84

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

De pilda, ~rin schimbarea. imprejurarilor se poate ca un act administrativ legal sa lneeteze a mal fi oportun, deci sa apara necesitatea retragerii aeestuia.

Faptul ca legalitatea si oportunitatea sunt cauze de valabilitate diferite se poate argumenta prin aceea ca instantele judecatoresti controleaza actele administrative numai sub aspectul Iegalitatii aeestora, in timp ce organele administratiei publice Ie controleaza ~i sub aspectul oportunitatii lor.

1.6. Intrarea in vigoare a actelor administrative

• Intrarea in vigoare ~ a::telo~ a~inistrati ve prezinta 0 deosebita importanta, deoarece, in general, un act administrativ incepe sa produca efecte juridice din momentul intrarii sale in vigoare.

~ctele administrative intra in vigoare din momentul existentei lor legale, care se considers a fi momentul emiterii lor.

Pentru organul ernitent, actele administrative intra in vigoare ill momentul in care s-a produs adoptarea acestora, eu respectarea procedurii legale, daca in acel act nu s-a prevazut un alt momentde intrare in vigoare a actului respectiv.

. Acest fapt ~e explica ~rin aceea ca organul emitent al actului ia cunostinta de e~ste~!a actului in cauza din momentul adoptarii acestuia, iar actul devine obligatoriu, chiar ~l pentru organul care l-a emis, din momentul in care a fost adoptat.

Exista situatii in care actele administrative intra in vigoare la 0 data ulterioara emiterii lor.

Astf:l, ins~~ no~a juridica poate sa prevada, In mod expres, intrarea in vigoare a actului adm~:llstratlv Ia 0 data ulterioara emiterii acestuia. De exemplu, in materie de contraventu,. actele norma:ive prin care se stabilesc contraventii intra 'in vigoare in terme~ de 30 :lle de Ia publicare sau de la aducerea lor la cunostinta publica, iar in cazun urgente intr-un tenpen mar scurt, dar nu mai putin de 10 zile.

Se poate ~r~vede.a si 0 anumita data certa calendaristica pentru intrarea in vigoare a actelor administrative, De exemplu, se poate prevedea ca actul administrativ va intra in ,:_igoare Ia I ianuarie, el fiind emis in cursul lunii decernbrie a anului precedent.

In situatia in care normajuridica nu prevede obligatia intrarii actului administrativ tn vigoare [a 0 .anumita data, acesta intra in vigoare in momentuI publicdrii, tn cazul actelor normative, sau al comunicdrii, in cazurile actelor individuale, de pilda, at proceselor-verbale de constatare a unei contraventii,

In astfel de imprejurari, actele administrative intra in vigoare in momentul aducerii lor la cunostinta,

~omentul ~i modali:a~a aducerii la cunostinta a unui act administrativ difera, in functie de natura actului i!,de organul ernitent al acestuia.

Actele administrative individuate sunt aduse la cunostinta printr-o notificare care est~ 0 ~:;;tiintare scrisa, prin care cei interesati iau cunostinta de existenta actului ~i de obligatia lor de a-I executa, in functie de continutul sau,

Cand actul se adreseaza unui numar mai mare de persoane, aducerea la cunostinta se face, de regula, prin?"-un anunt, care se afiseaza sau este publicat in presa locala, ori est: transmis la posturile locale de radio si televiziune.

~n ce~a ce p~ve~te actele normative, modalitatile de aducere a lor la cunostinta sunt variate, III functie de organul emitent.

f

I

···1.'.

- .

". :

Formele de infdptuire a administratiei pub/ice

85

Astfel, hotararile cu caracter normativ ale GuvemuIui, precum ~i actele normative ale ministerelor ~i ale celorlalte organe centrale ale administratiei pub lice se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. Nepublicarea lor constituie 0 cauza de nevalabilitate pentru asemenea acte, ele fiind considerate ca inexistente, astfel incat, in acest caz, nu mai exista nicio obligatie de a Ie executa.

in ceea ce priveste actele normative emise de organeJe locale ale administratiei publice, nu exists 0 anum ita modalitate obligatorie pentru aducerea lor la cunostinta

publica. -

Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea de aducere la cunostinta publica a actului, in functie de imprejuriirile concrete, optand pentru cea mai adecvata modalitate in functie de acele imprejurari, de tlmp ~i de loc,

Ca modalitati de aducere la cunostinta publica a actelor normative emise de organele administratiei pubJice locale se pot folosi: afisarea actului la sediul organului emitent sau in locurile mai des frecventate de membrii colectivitatii locale, precum si prin orice alt mijloc de publici tate.

In ceea ce priveste aducerea la cunostinta publica la actelor lor normative, autoritaple administrative locale au 0 singura obligatie, ~i anume: in cazul in care in acea unitate adminlstrativ-teritoriala membrii unei minoritat] nationale au 0 pondere 20% in cadrul colectivitatii, aducerea la cunostinta publica a acelui act trebuie sa se faca. si in limba acelei minoritati nationale.

in legatura cu ponderea unei minoritati nationale in ansamblul populatiei, Constitutia contine 0 prevedere susceptibila de interpretari subiective diferite, care poate genera situatii sociale ce ar trebui evitate.

Astfel, potrivit art. 120 alin. (2), ill unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au 0 pondere semnificativa (s.n.), se asigura folosirea limbii minoritatii nationale in seris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale ~i cu serviciile desconcentrate, ill conditiile prevazute de legea organic a

Aceasta prevedere poate da nastere la interpretari diferite, fiecare autoritate administrativa locala stabilind un alt procent in ceea ce priveste folosirea limbii mateme a unei minoritati nationale, ceea ce poate genera tulburari sociale.

Legea nr. 215/2001, Legea administratiei puhlice locale a rezolvat aceasta situatie de incertitudine, prevazand 0 pondere precisa, anume 20% a unei minoritati nationale in ansamblul populatiei unei unitati administrativ-teritoriale.

De altfel, insusi textul Constitutiei a permis rezolvarea problemei mentionate, intrucat prevede ca dispozitiile art. 120 alin. (2), pe care Ie-am mentionat, se vor aplica in conditiile prevazute de legea organicii (s.n.).

Dupa parerea noastra, ar fi trebuit ca in insusi textul Constitutiei sa se prevada 0 pondere precisa ~i, nu acea pondere semnificativii (s.n.) pe care 0 prevede in prezent.

Rezulta de aici ca, atunei cand normele juri dice nu prevad 0 anumita modalitate de public are a actelor administrative, alegerea modalitatii este lasata la aprecierea organelor administratiei pub lice, aceasta facandu-se in functie de conditiile concrete de timp ~i de loc, in scopul unei cat mai eficiente aduceri la cunostinta publica.

In ceea ce priveste actele administrative supuse conftrmarii ori ratificarii, situatia lor difera,

..... ~. "'

86

Organizarea si functionarea administratiei publice

Astfel, actele administrative supuse confirmdrii intra in vigoare nurnai de la data cand au fast confirmate,

Potrivit art. 115 alin. (4) din Constitutia Romaniei, in cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta, Acestea intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre dezbatere in procedura de urgenja la Parlament. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca in mod obligatoriu.

Acte1e administrative supuse ratificdrii intra in vigoare la data emiterii, a publicarii ~au Ia 0 alta data, dupa caz, ratificarea avand vaIoarea unei confirmari posterioare. In situatia in care nu sunt ratificate, ele l~i pierd valabilitatea, stergandu-se toate efectele produse pana in aceI moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul sa emita ordonante in perioada vacantei parlamentare. Daca legea de abilitare 0 cere, ordonantele se supun aprobarii ParlamentuIui, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare, Daca nu sunt aprobate, efectele produse de acele ordonante se sterg retroactiv. De asemenea, nerespectarea tennenului atrage Incetarea efectelor ordonantei.

Actele administrative, in general, produc efecte juridice pentru viitor; altfel spus, ele nu sunt retroactive, adica nu produc efecte pentru trecut,

Aceasta caracteristica a actelor administrative este consecinta faptului di aceste acte sunt emise pe baza §i pentru executarea legii. Or, cum legea, ca regula, produce efecte pentru viitor, este evident ca ~i actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce efecte juridice tot pentru viitor,

Principiul neretroacnvitatii actelor juridice este consacrat in lns~i Constitutia Romaniei.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei, "Lege a dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contravenjtonale mai favorabile",

Prin lege trebuie sa se inteleaga orice act care da nastere, modifies sau desfiinteaza drepturi ~i alte obligatii juridice.

Aceasta concluzie se desprinde din prevederile art. 1 alin. (5), potrivit carora "Respectarea Constitutiei, a suprematiei sale §.i a legilor este obligatorie",

Dupa parerea noastra, este elar ca aceste prevederi nu se refera numai la lege, ca act al Parlamentului, ci la orice act juridic, a carui respectare este obligatorie". De altfel, contractul este denumit .Jegea partilor" .

Daca prevederile mentlonate s-ar referi numai la lege, ca act al Parlamentului, ar insemna ca respectarea celorlalte acte juridice sa nu mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la 0 tulburare grava a ordinii de drept, a desfasurarii normale a relatiilor sociale.

Exista insa unele acte administrative care constituie exceptii de la princtpiul neretroactivitdiii actelor administrative.

Aceste acte produc efecte juridice ~i pentru trecut, pentru perioada anterioara momentului intrarii lor in vigoare.

Actele administrative retroactive sunt urmatoarele:

I. Actele administrative declarative de drepturi ~i obligatii care nu dau nastere, prin ele insele, unor drepturi sau obligatii noi, asa cum se intfunpla in cazul actelor administrative care au caracter constitutiv sau translativ de drepturi si obligatii. Actele declarative atesta drepturi sau obligatii preexistente, deci ele pro due efecte pentru (recut, de la data cand acele drepturi sau obligatii au luat nastere, Din aceasta categorie

I,

l i

'.···I.·:···~.···

. ,

.. :,1

••

F ormele de tnfaptuire a administratiei publice

87

fac parte diferitele certificate, adeverinte, acte de stare civila (acte de nastere, de deces, dar nu actele de casatorie, care produc efecte pentru viitor),

2. Sunt retroactive ~j actele administrative jurisdictionale, prin care se solutioneaza litigii juridice. Aceste acte produc efecte juridice de la data cand au fost incalcate drepturile ~i obligatiile ce formeaza obiectullitigiului.

3. De asemenea, daca 0 lege, pentru executarea careia au fost emise acte administrative, are caracter retroactiv; si actele administrative vor avea caracter retroactivo

4. Efecte retroactive au §i actele administraiive de anulare pentru cauzd de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate, a altor acte' administrative ~i care produc efecte juri dice anterior emiterii lor, din momentul cand s-a produs ilegalitatea actului supus anularii.

5. Mentionam, de asemenea, printre actele avand efecte retroactive, actele administrative emise in.oederea executdrii unei hotardr! judecdtoresti.

Potrivit Legii electora1e, daca s-au produs erori in listele de alegatori, persoana interesata poate sa faca 0 intfunpinare la organul care a intocmit !ista, solicitand modificarea acesteia spre a se indrepta greseala,

Acesta este obligat sa rezolve intfunpinarea In termen de 3 zile de la inregistrare. Daca organul sesizat nu da curs solicitarii care i-a fost adresata, persoana in cauza poate sa faca contestatie In termen de 24 de ore de la comunicare, la judecaroria in a carei raza teritoriala domiciliaza alegatorul, cerand instantei judecatoresti ca, prin hotararea pe care 0 va pronunta, sa oblige organul administratiei publice sa introduca modificarile corespunzatoare in !ista de alegatori.

In baza hotararii, se va emite un act administrativ pentru modificarea Iistei de alegatori. Acest act are caracter retroactiv, deoarece produce efecte juridice anterior emiterii lui, anume, din momentul cand a fost intocmita lista de alegatori.

~; .. -

:t

1.7. Executarea actelor administrative

Actul administrativ, odata intrat In vigoare, trebuie executat.

Este 0 concluzie ftreasca, ce dec urge din necesitatea realizarii legalitatii, precum ~i din insa~i ratiunea de a fi a administratiei publiee, care este 0 activitate executiva.

In majoritatea cazurilor, actele administrative, ca de altfel toate actele organelor statului, sunt executate de bunavoie de catre cei obligati sa le execute.

Mai exista une1e imprejurari, cand executarea actelor administrative nu se face de bunavoie, iar mijloacele de convingere, avand ca scop obtinerea executarii, nu au dat rezultate, adica actul administrativ in cauza nu a fost executat.

Intr-o astfel de situatie, executarea actelor administrative trebuie sa se faca pe cale siliti'i.

De retinut faptul ca, pentru executarea actelor administrative, nu este necesar sa se obtina 0 hotarare judecatoreasca sau a unui alt organ de jurisdictie, Actele administrative, fiind emise in temeiul puterii de stat, sunt executorii din oficiu, prin ele insele. Dupa eum am aratat mai inainte, actele administrative produc efeete juridice rara a fi nevoie de consimtamantul celor carora Ii se adreseaza, Este suficient ca actul sa fie emis cu respectarea conditiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa.

88

Organizarea $1 functionarea administratiei publice

Trebuie mentionat faptul ca nu toate actele administrative sunt executorii prin ele insele, Dar aceasta exceptie este foarte rara, iar asemenea cazuri trebuie prevazute expres de lege 1•

De exemplu, in cazul constructiilor ilegale, se pot ivi doua situatii:

1. Constructia a fost executata pe un teren apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unei unitati administrativ-teritoriale.

In acest caz, constructia respectiva poate fi demo lata pe cale administrativa, tara, deci, sa mai fie nevoie de vreo alta formaIitate, de pilda, de actul unui alt organ de stat pentru ca aceasta constructie sa poata fi demolata',

2. Constructia a fost executata pe un teren proprietate privata.

In aceasta situatie, pentru ca acea constructie sa poata fi demo lata, este necesara o hotarare judecatoreasca, definitiva ~i irevocabila, prin care sa se dispuna demolarea constructiei',

1.8. incetarea efectelor juridice ale actelor administrative 1.8.1. Consideratii generale

Efectele juridice ale actelor administrative pot sa lnceteze temporar sau definitiv. Incetarea temporara a efectelor actelor administrative se realizeaza prin suspen-

dare.

Incetarea definitive a efectelor juridice ale actelor administrative are loe prin anulare. Efectele actelor administrative pot sa inceteze ~i in anumite imprej urari, de exemplu, prin depasirea termenului prevazut de lege pentru executarea aetului administrativ, cum este eazul sanctiunllor contraventionale, sau prin decesul persoanei careia i s-a acordat un drept sau i s-a stabiIit 0 obligatie, In situatia in care dreptul sau obligatia nu se transmite succesorilor, de pilda un permis de portarma,

In astfel de imprejurari, actul administrativ nu mai produce efecte juridice,

Actele administrative inceteaza de a mai produce efecte juridice ~i atunci cand a expirat termenul de valabilitate a acestora, de exemplu, 0 autorizatie pe termen.

De asemenea, in situatia In care executarea unui act administrativ se realizeaza printr-un numar determinat de fapte materiale, indeplinirea acestor fapte duce, implicit, la incetarea efectelor actelor administrative in cauza, ca in cazul dispozitiei de demolare a unei constructii, Odata terminate operatiile de demolare, ~i actul adrninistrativ prin care s-a dispus demolarea i~i tnceteaza efectele, intrucat efectele s-au produs prin demolare.

De mentionat este ~ptul ca renuntarea din partea beneficiarului la unele drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este 0 modalitate de incetare a efectelor acestuia. Pentru ca sa nu mai produca efecte juridice, acel act trebuie anulat de catre organul competent. Desi beneficiarul a renuntat la drepturile ce is-au acordat, actul administrativ in cauza continua sa ramana in vigoare parra in momentul anularii sale.

1 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii Iucrarilor de construcpe (M. Of nr. 933 din 13 oetombrie 2004). -

2 Art. 33 alin, (1) din Legeanr. 50/1991. J Art. 32 din Legea nr. 5011991.

··1······'

.;

..

89

Formele de fnfoptuire a administratiei pub lice 1.8.2. Suspendarea executiirii actelor administrative

Impotriva suspendarii executarii actelor administrative s-ar putea aduce argwnentul ca, prin aceasta, s-ar ajunge, in fapt, la ins~i suspendarea executarii legii pentru a carei executare a fost emis aetul administrativ supus suspendarii.

Pe de alta parte, insa~i asigurarea legalitatii impune, in anumite cazuri, necesitatea suspendiirii executarii actelor administrative, tocmai spre a nu se ajunge 1a incalcarea 1egii, prin aceea ea se da posibilitatea organului competent sa verifice, inainte de a-I pune in executare, in ce masura acel act administrativ este sau nu conform legii.

Masura suspendarii este cu atat mai necesara cu cat actele administrative, ca regula general a, sunt executorii din oficiu, asa ineat, eel putin in unele cazuri, chiar daca dupa executare actul in cauza ar fi anulat, sa existe riscul ca situatia anterioara executarii actului sa nu mai poata fi pe deplin restabilita, ca in cazul demolarii unei constructii. Spre a se evita astfel de situatii, este preferabil ca executarea actelor in cauza sa fie suspendata.

Aceasta nu inseamna insa ca masura suspendarii executarii actelor administrative sa fie ridicata la rangul de principiu in activitatea organelor administratiei publice, deoarece, in felul acesta, ar fi intr-adevar pusa in pericol Iegalitatea, prin neexecutarea legii, deoarece executarea acesteia se realizeaza, in numeroase cazuri, prin acte administrative.

De aceea, la masura suspendarii actelor administrative trebuie sa se recurga numai atunci cand intr-adevar exista motive temeinice pentru aceasta,

Suspendarea executarii unui act administrativ poate fi determinate de mai multe cauze:

1. legalitatea actului este contestata, de exemplu, in cazul atacarii hotarari! unui consiliu local la instanta de contencios administrativ;

2. desi actul este legal, aplicarea lui nu este oportuna, datorita unor eauze cu caracter trecator;

3. necesitatea aplicarii suspendarii in cazul unor abateri de la lege, pana la reintrarea in legalitate, de exemplu, suspendarea autorizatiei de exercitare a unei profesii sau de desfasurare a unei alte activitati.

In unele cazuri, suspendarea opereaza in virtutea legit.

Astfel, contestatiile impotriva proceselor-verba1e de aplicare a unei sanctiuni contraventionale au ca efect suspend area executarii sanctiunii,

Potrivit Legii administratiei publice locale, in cazul in care prefectul considera di un act emis de un consiliu judetean, de un consiliu local sau de un primar este ilegal, II poate ataca in fata instantei de contencios administrativ. Actul atacat este suspendat. Aceasta este 0 suspendare de drept, care actioneaza in virtute a legii, rara sa mai fie nevoie de un demers special, prin care sa se solicite suspendarea executarii actului.

In alte situatii, suspendarea are loc ca urmare a vointei unui organ de stat, fie a organului emitent al actului, fie a organului ierarhic superior al acestuia, fie a unui alt organ al administratiei publice sau a unui alt organ de stat.

in ceea ce priveste suspendarea executarii actelor administrative prin vointa unui organ de stat, se pot distinge trei situatii posibile.

1. Organul emitent, intrucat ii apartine actul, el fiind eel care l-a emis, are intotdeauna dreptul de a decide suspendarea executarii acestuia,

.;

"

,

90

Organizarea si functionarea administratiei publice

Prin urmare, nu trebuie sa existe 0 prevedere expresa a legii pentru ca acest organ sa poats dispune suspendarea executarii propriului sau act.

In literatura de specialitate, se considera ca suspendarea executarii actelor administrative de catre organul emitent constituie 0 situatie de exceptie, la care, in principiu, nu ar trebui sa se recurga, deoarece micsoreaza grija organelor administrative privind emiterea de acte administrative',

2. Organul ierarhic superior celui emitent. in aceasta calitate, poate sa decida suspendarea executarii actelor emise de organele subordonate.

in virtute a calitatii sale de organ ierarhic superior si in exercitarea atributiilor sale de control, organul superior poate sa dispuna suspendarea executarii actu1ui administrativ em is de carre organ III sau inferior, tara sa aiba nevoie de 0 abilitare special a pentru adoptarea unei asemenea masuri,

3. Celelalte organe de stafpot suspenda executarea actelor administrative numai in :;, baza unor prevederi exprese ale legii.

De exemplu, potrivit reglementarilor juridice in vigoare, instantele judecatoresti pot sil. dispuna, in anumite conditii, suspend area executarii actelor administrative care au fost atacate in fata instantei respective'.

1.8.3. Anularea aetelor administrative

in functie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de doua feluri, anume nulitatea absoluta ~i nulitatea relativa.

Nulitatea absoluta urmareste protejarea unor interese generale ale societatii, de aceea ea poate fi invocata de oricine. De exemplu, 0 persoana a fost numita intr-o functie tara desfasurarea concurs~ui, desi legea prevedea cil. ocuparea ace lei functii nu se poate face decat prin concurs. In acest caz, actul de numire este nul absolut.

Nulitatea relativd are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate " fi invocata numai de catre cei interesati. De exemplu, daca desfasurarea concursului pentru ocuparea unui post in aparatuI administrativ s-a facut ['"ara respectarea anumitor reguli procedurale in favoarea concurentilor, cum ar fi anuntarea probelor de concurs intr-un term en precis, daca niciunul dintre concurenti nu se plange, concursul este considerat ca soar fi desfasurat in mod legal. Intr-un astfel de caz, actul administrativ este numai anulabil sall, cu alte cuvinte, este nul relativ,

lndiferent de situatie, anularea unui act administrativ nu se poate efectua decat ". printr-un alt act avand 0 fortajuridica superioara forteijuridice a actului supus anularii ;, sau aviind eel putin aceeasi forta juridica cu aceea a actului anulat si cu respectarea acelorasi proceduri folosite la emiterea actului anulat.

Anularea poate fi decisa de organul emitent, de organul ierarhic superior al administratiei publice, de alte organe de stat.

Organul emitent, aviind aptitudine a de a emite un act administrativ, trebuie sa aiba

si dreptul de a reveni asupra lui, atunci cand considera necesar. .,

Organul administratiei publice ierarhic superior celui emitent are drept de anulare

a actelor acestuia in virtutea pozitiei lui superioare. Desi nu sunt organe administrative,

1 AI. Negoi!ii, op. cit., p. 263-264; R. Ionescu, op. cit., p. 268 ~i urm.; A. Iorgovan, op. cit., p. 95 ~i urm,

lAse vedea Legea contenciosului administrativ TIT. 554/2004.

Formele de irfaptuire a administratiei publice

91

procurorii pot anula actele organelor de urmarire ~i de cercetare penal ii, precum si ale organelor locurilor de detentie si de executarea pedepselor, deci numai ale anumitor organe ale administratiei publice, prevazute expres de lege.

Instante1e judecdtoresti, precum si alte organe de stat, au drept de anulare a actelor administrative, de asemenea numai in cazurile prevazute expres de lege.

Cand anularea este infaptuita de organul emitent, ea poarta denumirea de retractare.

Anularea decisa de organul ierarhic superior poarta denumirea de revocare. Uneori, in loc de anulare, se poate spune ca actul administrativ a fost retras.

Organele administratiei publice pot anula i.iit act administrativ atat pentru cauze de ilegalitate, cat ~i pentru lipsa de oportunitate a acestuia in timp ce procurorii ~i instanlele judecatoresti pot anula actele administrative numai in cazul ilegalitiifii lor. in legislatia j:iirii noastre, actele administrative sunt, in principiu, revocabile, adica ele pot fi anulate sau modificate.

Revocabilitatea actelor administrative este determinata de faptul cil. societatea se afia intr-un continuu proces de dezvoltare, de schimbare ~i transformare. Or, in aceste conditii, nici actul administrativ nu poate sa fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie sa fie in permanenta in concordanta cu evolutia vietii sociale.

Deci, ar fi contrar intereselor societatii sil. se mentina un act administrativ care nu rnai corespunde noilor lmprejurarl sociale.

De aceea, un asemenea act administrativ trebuie sa fie retras. Totodata, nu este excIus ca, chiar In momentul emiterii sale, un act administrativ sa incalce prevederile altar acte cu 0 forta juridica superioara fortei sale juridice,

Daca, in primul caz, actuI administrativ devine inoportun si, ca atare, trebuie retras, in cel de-at doilea caz, actul in cauza este ilegal si trebuie anulat.

Pe de alta parte, actele administrative sunt emise de oameni.

Chiar daca pentru aceasta sunt utilizate uneori :;;1 datele oferite de tehnicile cibernetice, nu este exclus ca cei care decid sa greseasca, sa adopte solutii neconforme realitatilor sociale, care sa nu raspunda in modul eel mai adecvat cerintelor societatii.

Intrucst in procesul de emitere a actelor administrative se pot strecura ~i erori, trebuie sa existe posibiIitatea indreptarii acestora, ceea ce s-a realizat prin introducerea principiului revocabilitatii actelor administrative in activitatea organelor administratiei publice.

in cazul in care se produc anumite erori intr-un act administrativ, cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act sa nu mai fie retras. Intr-o asemenea situatie, indreptarea erorii se opereaza, de regula, prin rectficarea actului deja ernis, evident, daca aceasta este posibilii. Rectificarea este utilizata din motive de operativitate, spre a se evita pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ.

De la principiul revocabilitatii actelor administrative face exceptie 0 serie de asemenea acte, in sensu! ca aceste acte nu pot fi anulate.

Problema acestor exceptii nu se pune decat pentru actele administrative individuate, deoarece actele administrative normative sunt oricand revocabile.

1. 0 prima categorie de acte administrative care nu pot fi revocate se refera Ia actele pe care normele juridice le declare in mod ex pres ca fiind irevocabile.

2. 0 alta categorie se refers la actele administrative jurisdictionale care, ca si hotararile judecatoresti, sunt irevocabile. Dupa ce au fost adoptate asemenea acte, organul emitent al lor se desesizeaza, deci nu mai po ate reveni asupra acelui act.

92

Organizarea si funciionarea administratiei publice

Dar impctriva lor se pot exercita cai de atae, in urma carora aeeste acte pot fi anulate, in locullor fiind emise alte acte.

3. De asemenea, nu pot fi revocate actele administrative pe baza cdrora s-au ndscut raporturi civile, de muncd etc. Astfel, actele de repartizare ill munca, care sunt acte administrative, devin irevocabile din momentul in care a fost incheiat, ill temeiullor, contractul de munca.

Un alt exemplu, intr-un caz diferit: Prefectura judetului Satu Mare a transferat Directiei Generale pentru Agricultura ~i Alimentatie Satu Mare cateva imobile necesare activitatii acesteia.

Ulterior, prefectura a revenit asupra deciziei ~i a dispus sa se restabileasca situatia anterioara, adica imobilele in cauza sa fie scoase din patrimoniul directiei,

Dar, prin transferarea acelor imobile, Directia a dobandit in patrimoniul sau un drept real, consernnat ca atare in cartea funciara, drept in considerarea caruia a facut la acele imobile 0 serie de reparatii capitale.

Asa incat, decizia prin care prefectura creeaza in favoarea unei persoane juridice un drept real, cu consecinte de ordin patrimonial, nu poate fi ulterior revocata, deoarece intrase in circuitul civil ~i revenirea asupra ei ar fi afectat drepturile dobandite in temeiul ei, afectand, in acelasi timp, stabilitatea si siguranta raporturilor juridice care au luat nastere in baza actului administrativ.

4. Sunt irevocabile si actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, cum sunt drepturile dobandite ca urmare a obtinerii unei diplome de absolvire a unei forme de invatamant.

Totusi, in cazul in care aceste drepturi au fost obtinute prin fraudarea legii, actele administrative in baza carora s-au dobandit sunt revocabile,

Nu pot fi dobandite drepturi prin fraudarea legii. Astfel, Tribunalul Suprem a socotit nula diploma de absolvire a unei institutii de inva~ant superior, in cazul in care posesorul ei a reusit, prln frauda, la examenul de admitere in acea institutie'.

5. Soot irevocabile ~i actele administrative de aplicare a unor sanctiuni administrative. Aceste acte pot fi ins a atacate si, daca este admisa contestatia, actele respective pot fi anulate.

6. Actele administrative, din momentul in care au fost atacate in fata unui organ jurisdictional, devin irevocabile, astfel incat nici orgaaul emitent al actului, niciun alt organ al administratiei publice nu se mai poate pronunta asupra valabilitatii actului respectiv. Situatia juridica a acelui act va fi decisa de catre organuI jurisdictional sesizat in legatura cu actul in cauza.

7. Actele administrative care au fost executate din punct de vedere material devin din acel moment irevo~bile. De exemplu, actul prin care s-a dispus demolarea unei constructii: din momentul in care acea constructie a fost demolata, anularea actului de demolare devine inutila, intrucat efectele juridice si materiale ale acelui act s-au produs, asa inc at, prin executarea sa sub aspect material, actul respectiv de demolare a devenit irevocabil, iar revocarea sa nu ar mai avea, practic, niciun efect juridic privind constructia in cauza, deoarece aceasta fusese deja demolata in baza acelui act de demolare.

1 Trib. Suprem, sectia civila, decizia nr, 740/1981, Culegereade decizii de tndrumare 1981, p.248.

Formele de tnfaptuire a administratiei publice

93

Anularea pentru cauza de ilegalitate are un efect retroactiv; adica, prin anulare, sunt desfiintate ~i efectele juridice pe care le-a produs in trecut actul anulat, pana in momentul anularii sale. Unele efecte nu pot fi ins« desfiintate.

De exemplu, anularea unei diplorne, obtinuta in mod ilegal, pe baza careia a fost practicata 0 profesie, 0 anumita perioada de timp, nu poate sterge to ate efectele care s-au produs prin exercitarea acelei profesii.

Astfel, practicarea medicinei pe baza unei diplome false nu poate remedia decesul unei persoane, produs ca urmare a unui tratament medical necorespunzator,

Anularea nu are eject retroactiv in cazul in care intervine 0 lege noud, care modifica sau abroga legea veche, pentru a carei executare a fost emis actul administrativ supus anuUmi.

Totodata, cand schimbarea imprejurarilor determina retragerea unui act administrativ ~i emiterea altuia corespunzator noilor imprejurari, anularea nu produce efecte pentru trecut.

Mai trebuie subliniat faptuI ca numai in cazul In care actul administrativ ar veni expres sau implicit in contradictie eu situatia de drept creata prin abrogarea sau modificarea legii, acesta i~i pierde valabilitatea juridica si, ca urmare, trebuie anulat. in caz contrar, nu exists niciun motiv de a nu :fi mentinut mai departe "in vigoare.

Asadar, cand motivul anularii este ilegalitatea actului, prin anulare se sterg toate efectele juridice prod use din momentul cand a survenit ilegalitatea, actul de anulare avand efect retroactiv, ex tunc. Daca Jnsa, actul administrativ este anulat pentru cauza de neoportunitate, darorita schimbarii imprejurarilor, efectul anularii nu se produce decat de la data emiterii actului de anulare, ex nunc, adica lncetarea definitiva pentru viitor a producerii a1tor efecte juridice, dar mentinandu-se efectele deja produse.

Nulitatea actului administrativ poate fi invocata, In primul rand, de persoana interesata, ~i de orice alta persoana in cazul nulitatii absolute. Nulitatea poate fi invocam si din oficiu, de catre un organ al administratiei sau de procuror.

Paua la proba contrara, actul administrativ beneficiaza de prezumtia de legalitate, datorita faptului ca em ana de la un organ de stat in exercitarea atributiilor sale privind realizarea puterii de stat.

In doctrina de specialitate, ca si in legislatie, se vorbeste despre 0 categorie de acte administrative denumite acte inexistente',

Se apreciaza ca asemenea acte apar in mai multe imprejurari.

Astfel, se considers ca un act administrativ este inexistent daca, in mod practic, nu mai exista ca atare, datorita anumitor lmprejurari, precum pierderea sau distrugerea sa, dar numai in cazul in care nu soar putea obtine un duplicat, deci nu mai exista nicio posibilitate de a dovedi ca actul in cauza ar fi existat vreodata.

Se mai considers ca fiind inexistent actul caruia Ii Iipseste un element esential privind valabilitatea sa juridica, de exemplu, semnatura functionarului care a emis actul sau stampila organului emitent,

Este inexistent ~i actul a carui ilegalitate este mult prea evidenta, De pilda, eliberarea unui act de repartizare a unui spatiu locativ de catre eompartimentul de stare civila al unei primarii.

I

,

f ~ .. ~ f

1 N Draganu, T Driiganu, Actele de drept administrativ ~i faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc, Cluj, 1970, p. 149; Al. Negoi!o:, Drept administrativ, op. cit., p. 267 ~i urm.; I Iovanas, Drept administrativ, op. cit., p. 261 ~i urm.

94

Organizarea si functionarea administratiei publice

In aceste situatii, refuzul de a executa asemenea acte nu mai antreneaza nicio consecinta juridica,

Problema consta in a determina cazurile cand actul administrativ este nul si cand este inexistent, adica de a stabili limitele intre care opereaza prezumtia de Iegalitate a actului respectiv. Aceste limite nu pot fi determinate in general, ci numai de la caz la caz,

Uneori, inexistenta actelor administrative este prevazuta expres de lege. De exemplu, hotararile ~i ordonantele adoptate de catre Guvem sunt semnate de primul-ministru, sunt contrasernnate de ministruI care are obligatia sa Ie puna in executare ~i sunt publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Nepublicarea acestora atrage inexistenta hotararii sau a ordonantei respective'.

Pe langa actele administrative, organele administratiei pub lice pot incheia acte de drept civil, in calitate de persoanejuridice, de pilda, contracte de executare de lucrari, prestari de servicii, de credit bancar, de asigurari de bunuri ~i persoane etc.

De asemenea, pot incheia acte de dreptuI muncii, cum este contractu! de munca, intre organul administratiei publice si angajatii acestuia,

§2. Operatiile administrative ~i alte operatii materiale

2.1. Notiunea de operatie administrativa

In afara actelor juridice, organele administratiei pub lice infaptuiesc si 0 serie de operatii administrative, cum ar fi stampilarea, avizarea actelor administrative, inregistrarea lor, datarea etc.

Analizand activitatea organelor administratiei publice, se poate constata cli cea mai mare parte din activitatea acestora este alcatuita din operatii administrative, precum ~i din alte operatii materiale, de pilda, diferitele activitati de asistenta medico-sanitara, de instruire a elevilor, prestarile de servicii etc., denumitejapte materiale.

Operatiile administrative prezinta 0 deosebita insemnatate, deoarece cu ajutorul lor au loc emiterea, executarea ~i controlul executarii actelor administrative, precum ~i al altor acte juridice,

Operatiile administrative fac parte din sfera mai larga a operatiilor de tehnicd administrativd, care sunt utilizate si de alte organe ale statului, organizatii nestatale ~i chiar de persoane fizice.

Operatiile administrative se deosebesc de acestea intrucdt sunt realizate numai de organele administratiei publice, dar se aseamana cu ele prin continutul lor material (de exemplu, aplicarea unei stampile).

Unele operatii administrative sunt infaptuite in realizareaputerii de stat, de exemplu, sigilarea unui bun, in timp ce altele nu implied aceasta, de pilda, multiplicarea sau indosarierea de acte.

Anumite operatii administrative sunt simple activitati materiale, ca datarea unui act, in timp ce altele reprezinta si a manifestare de vain/a, de exemplu, diferitele avize care se acorda pentru emiterea actelor administrative, ill care se exprima vointa persoanelor care au acordat acele avize.

1 Art. 108 alin. (4) din Constitutia Romaniei,

F ormele de fnjiiptuire a administratiei publice

95

Numarul mai mare al operatiilor administrative in compararie cu eel al actelor administrative se explica prin aceea cft, pentru elaborarea ~i executarea unui singur act administrativ, sunt necesare numeroase ~i variate operatii administrative. Piirii operatii1e administrative nu este posibila nici elaborarea ~i nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte organe ale statului, atunci cand executarea lor este infaptuita de organele administratiei publice.

. 2.2. Diferite operatii administrative

. :~

Operatiile administrative pot interveni in diferite faze ale procesului de elaborare si executare a actelor administrative, si anume, in cea de pregatire, de emitere, de executare a actelor administrative, pre cum ~i in ceea ce priveste controlul executarii,

.. 'Astfel, in faza de pregiitire, intervin 0 serie de operatii administrative privind evidenta datelor ~i documentarea, de exemplu statistici, rapoarte, referate, studii, expertize

etC. ,~

Tot in aceasta fazii intervin ~i procesele-verbale de constatare a existentei unor [apte, pe baza carora se va emite un act administrativ.

in faza de emitere a actelor; ca exemplu de operatii administrative se pot da intocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului inainte de adoptarea acestuia, operatii cu ocazia votarii actului, printre care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, intocmirea proceselor-verbale de ~edinta etc., operatii necesare formei aotului, de pilda, stampilaree, datarea, inregistrarea, uneori traducerea intr-o alta Iimba etc ..

lnjaza de executare intervine, de asemenea, 0 varietate de operatii administrative, precum operatii de comunicate a actelor administrative prin public are in presa, afisare, comunicare la radio si televiziune, inmanarea de mstiintari individuale etc.

Tot in faza de executare, in caz de neexecutare de bunavoie a actelor administrative, pot fi aplicate 0 serie de masuri administrative coercitive, avand scopul de a se obtine executarea actelor administrative.

Astfel de operatii sunt, de exemplu, tratamentuf medical fortat, tinerea in carantina, retinerea unor persoane pentru cercetari penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc.

Spre a se verifiea modul cum au fost executate actele administrative, poate fi utiliiata 0 gama variata de operatii administrative de control.

Aceste operatii sunt lndeplinite de catre organele administratiei pub lice ierarhic superioare celor controlate, precum ~i de catre persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodata, controlul se exercita ~i intre organe diferite, lara a exista wi relatii de subordonare a acestora unele falii de altele (de pi Ida, controlul sanitar, financiar, comercial etc.).

Ca operatii administrative de control, pot fi mentionate; perchezitii corporate ~i domiciliare, descinderi la fata locului, verificari de acte, inventare, expertize etc.

De rnulte on, operatiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, astfel incat aceste operatii pot fi incluse, intr-un asemenea caz, ~i ill grupa operatiilor de pregatire si de elaborare a actelor administrative.

Din cele prezentate mai Inainte, se poate observa ca si operatiile administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevazute de normele juridice care le

96

Organizarea si functionarea administratiei publice

reglementeaza, Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat sa emita actul administrativ cu respectarea stricta a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil etc.

Atdt operatiile administrative, cat ~i alte fapte materiale dau nastere, fata de eel care Ie sav8.r~e~te, unei situatii de raspundere juridica. in cazul in care, prin sav8.rj>irea acestor operatii, persoanele respective au incalcat dispozitiile legale, ele raspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, in functie de gravitatea incalcarii ~i de efectele produse prin aceasta Incalcare. Chiar §i pentru erorile din culpa, persoanele respective raspund, de pilda, in cazul unui tratament medical necorespunzator,

Tinand seama de sarcina generala a organelor administratiei publice de a executa legea, operatiile administrative ~i operatiile (faptele) materiale prezinta 0 msemnatate de prim ordin in ceea ce priveste ins~i infiiptuirea administratiei publice, desfasurarea in cele mal bune conditii a relatiilor sociale,

Asa cum am aratat mai inainte, organele administratiei publice infaptuiesc, pe langa operatii administrative, ~i alte operatii materiale.

De remarcat ca nici operatiile administrative nu sunt altceva decat operatii materiale, dar de un anumit gen. .

Operatiile administrative sunt legate, in general, de emiterea, executarea ~i centroluI executarii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, in timp ce operatiile materiale, propriu-zise, sunt infliptuite in exercitarea unor atributii ale organelor administratiei publice, tara a avea 0 legatura directs cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis de organe ale administratiei publice sau de alte organe de stat, ca de exemplu, tratamentul medical, dirijarea circulatiei pe drumurile publice, instruirea elevilor ~i a studentilor, efectuarea transportului in comun etc.

§3. Contractul administrativ

Notiunea de contract administrativ este 0 creatie a doctrinei juridice franceze, care s-a cristalizat pe baza jurisdictiei Consiliului de star'.

In Romania, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe masura dezvoltaril raporturilor juridice dintre organele administratiei publice j>i particulari, in majoritate investitori din alte tfu"i, privind concesionarea unor lucrari de interes public sau a serviciilor publice-,

Teoria contractelor administrative din doctrina franceza a fost formulata ca urmare a existentei instantelor de contencios administrativ, ca instante distincte de instantele cu competenta generala;_~i a Dreptului administrativ, continand reglementari juridice diferite de reglementariledreptului comun, aplicabile administratiei publice.

Consiliul de Stat ~i celelalte instante franceze de contencios administrativ au considerat ca sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre piirti este

I C. Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, Bucuresti, 1936; Laferriere. Traite de lajuridiction administrative et du recours, contencieux, Paris, 1886 ~i 1896; G. Jeze, Les principes generaux de droit-administratif Paris, vol. IV (1934), vol. V, VI (1936); M Auby, Droit administratif special, Paris, 1966; J Rouviere, Les contrats administratifs, Paris, 1930.

2 A se vedea P. Strihan, Contractele administrative in dreptul roman, Bucuresti, 1946.

Formele de infaptuire a administratiei publice

97

un organ al adrninistratiei publice, scopul acestuia fiind asigurarea functionarii unui serviciu public, ~i caruia i se aplica un anum it regim juridic, regimul de drept public.

Se face astfel distinctie intre contractele incheiate de organele administratiei publice ca autoritati publice, actionand in temeiul puterii de stat, ~i contractele civile, la care organeie administrative participa in aceleasi conditii ca orice persoana particulars, de exemplu, contracte de vanzare-cumparare, de arendare, de schimb etc., cu alte cuvinte, eontractele care sunt reglementate in Codul civil.

in doctrina juridica, s-a apreciat ca un act poate fi considerat a fi contract administrativ daca sunt indeplinite mai multe conditii, ~i anume:

1. exista un acord de vointa intre un organ al administratiei publice ~i un particular;

2. acordul de vointa trebuie sa aiM ca scop crearea unor obligatii juridice privind prestarea unor servicii in schimbul unei remuneratii;

1. prestatiunea sa fie consecinta functionarii unui serviciu public;

4. partite, printr-o clauza express, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de vointa, sa consimta sa li se aplice regimul de drept public;

5. inegalitatea partilor din contract;

6. interpretarea extensiva a contractului in favoarea administratiei, persoana particulara avand obligatia sa-sl sacrifice propriile interese (private) pentru realizarea interesului public al administratiei, dar sub rezerva dreptului sau la despagublri;

7. dreptul pentru organul administrativ de a lua masuri executorii in mod unilateral, deoarece l~i pastreaza, alaturi de calitatea de parte contractuala, ~i pe aceea de autoritate statala, de putere publica, asa incat nu mai este necesar sa se apeleze la justitie pentru a se obtine executarea sau rezilierea contractului;

8. aplicarea teoriei irnpreviziunii'.

Nu toti doctrinarii au fast de acord cu teoria contractelor administrative.

Astfel, s·a afirmat ca insusi termenul de "contract administrativ" ar constitui 0 "contradictie in terminis'",

S·a mai afirmat ca nu exista nieio diferenta de fond intre contractele administrative ~i contractele civile, deoarece un contract are intotdeauna aceleasi caractere ~i produce aceleasi efecte',

In ceea ce priveste stabilirea instantei competente in cazul contractelor al carer caracter administrativ sau civil este discutabil, s-a afirmat ca unicul ghid in aceasta problema este jurisprudents, practica jurisdictionala",

In ceea ce priveste practica jurisdictionala, aceasta a recurs la dow criterii pentru a stabili caracterul administrativ al unui contract: 1. clauzele exorbitante (derogatorii de la dreptul comun); 2. participarea directa a partilor contractante la realizarea serviciilor publice-.

In ceea ce priveste clauzele exorbitante, acestea sunt specifice contractelor de vanzare a imobilelor proprietate publica, contractelor de imprumut public etc., iar cu

I G. Jeze, Les contrats administratifs d'Etat ... ,vol. I, Paris, 1927, p. 16. 2 L. Rolland, Precis de droit administratif, Paris, 1926, p. 52.

3 f Duguit, Traite de droit constitutionnel, Paris, t. III, 1923, p. 44. 4 1. Rouviere, op. cit., p. 105.

l A. de Laubadere, Traite elementaire de droit administratif, vol. 1, Paris, 1970, p. 305.

98

Organizarea sifunctionarea administratiei pub/ice

privire la participarea la realizarea serviciilor publice, se pot da ca exemplu contractele de concesiuni,

Ca ~i in doctrina juridica din Franta, ~i in Romania, atitudinea fata de teoria contractelor administrative a fost diferita, fie de negare a acesteia, fie de acceptare a ei.

Astfel, mergandu-se pe ideea existentei a daua categorii de acte, anume acte de autoritate si acte de gestiune, s-a afirmat ca, spre deosebire de actul de autoritate, care are un caracter unilateral, actuI de gestiune este un act bilateral, contractual, constand lntr-un acord de vointe, prin el administratia putand urmari satisfacerea unui interes public. Cu alte cuvinte, in anumite situatii, actuI de gestiune nu se refers exclusiv la domeniul privat, ci ~i la domeniul public sau la interese publice'.

in temeiul aceleiasi distinctii, se aprecia cil numai actele de autoritate sunt de domeniul contenciosului administrativ ~i judecate dupa principiile ~i procedura speciala prevazuta de Legea contenciosului administrativ din 1925, in timp ce actele de gestiune sunt de competenta instantelor judecatoresti, dupa principiile ~i procedura dreptuIui comun, cu exceptia cazurilor ciind s-ar dispune altfel prin legi speciale.

intr-o alta opinie, desi se accepts ideea 1mpiir!irii actelor in acte de autoritate ~i acte de gestiune, totusi concesiunea nu este incadrata in niciuna dintre aceste categorii, fiind considerata ca un act mixt, 0 combinatie de dispozitii regulamentare ~i de contract", Intr-o opinie contrara, concesiunea era socotita un contract de drept public, adica un contract administrativ.

Astfel, s-a afinnat ca un contract incheiat cu persoane particulare in scopul de a colabora la realizarea unui serviciu public sau a unui interes general, este un contract de drept public sau un contract administrativ, de exemplu, concesiunea de lucrari publice, de servicii publice, a domeniului public etc.",

Acest contract este supus unui regim juridic special, care necesita anumlte forme pentru incheierea lui, de exemplu, licitatiile, aprobarea din partea unor organe de stat, caietele de sarcini, care cuprind clauzele ce urmau a fi aplicate, indiciind drepturile ~i obligatiile partilor, ca ~i modul de executare a contractului.

CaietuJ de sarcini devenea parte Integranta a contractului administrativ, administraria stabilind conditiile contractuIui, iar particularul acceptand aceste conditii, fapt care deosebea contractele administrative de contractele civile.

Erau invocate si reguli speciale privind executarea contractelor administrative, altele decat cele ale dreptuJui civil",

Astfel, se mentiona faptu1 di particularul, parte a unui contract administrativ, nu poate sa-l cedeze nici chiar partial altei persoane, ilra aprobarea administratiei publice. De asemenea, administratia i~i rezerva dreptuJ, daca interesul general 0 cere sau cand concesionarul nu si-a indeplinitobligatiile continute in actul de concesiune, sa poata rezilia contractuI, fie direct, din oficiu, prin decizie administrativa, data pe cale unilateral a, fie pe cale judecatoreasca,

Specifics acestui gen de contracte era si teoria impreviziunii, potrivit careia, pentru a se putea asigura buna functionare a serviciilor pub lice concesionate, daca din cauza

I A. Teodorescu, Tratat de Drept administrativ, vol, I, Bucuresti, 1929, p. 394 ~j urm, 2 A. Teodorescu, op. cit., p. 398.

l P Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, p. 160.

4 E.D. Tarangul, Tratat de drept adrninistrativ roman, Cernauti, 1944, p. 413 ~i U11I1.

Formele de itif(iptllire a administratiei publice

99

c ,

.L

unor evenimente neprevazute executarea contractului esteprea oneroasa, administratia este obligate sa modifice conditiile de executare a contractuJui administrativ, pentru a se putea evita a executare defectuoasa a acestuia, care l-ar putea duce pe concesionar la faliment.

in temeiul Legii cu privire la concesiune din 1929, contractele de concesiune erau

de competenta curtilor de apel, ca instante de contencios administrativ.

In perioada interbelica, jurisprudenta, in special a Curtii de Casatie, a admis ideea posibilitatii pentru organele administratiei publice de a incheia cu persoane particulare. fie contracte de drept privat, sup use Codului civa, fie contracte de drept public (contracte administrative), supuse regimului dreptului public.

Potrivit unei opinii, toate contractele incheiate de administraria publica sunt supuse principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauza ele ramiin contracte, dar ~i unor principii de drept administrativ, din care cauza ele devin administrative, de unde'si denumirea de contracte administrative'.

Dupa parerea noastra, existenta acestui gen de contract nu poate fi contestata, contractul fiind supus atat normelor de drept civil, cat ~i celor de drept administrativ, In acest contract, organul administratiel publice actioneaza in temeiul puterii de stat, prin acest contract urrnarindu-se realizarea unui interes general al societiuii.

Ca exemple de contracte administrative se pot da contractuI de transport cu mijloacele de transport in comun, contractul de furnizare de gaze naturale, energie electrica ~i termica, de apa potabila etc., cfuld furnizorul este 0 autoritate a administratiel publice.

I R. Strihan, op. cit., p. 15.

I

I·

i

CapitoIul IV. Decizia administrativa

§1. Notiunea de decizie administrativa'

Orice activitate umana presupune adoptarea unei hotarari, a unei decizii. Oamenii urmaresc realizarea unor scopuri, a unor objective. Or, pentru infaptuirea acestora, este necesara 0 actiune, in general, sau 0 lnacjiune. In ambe1e situatii se impune, cu necesitate, 0 hotarare, 0 decizie.

Activitatea administrativa, ca activitate umana, presupune, de asemenea, existenta unor decizii, FUnd adoptate de organe ale administratiei publice, aceste decizii au fast denumite decizii administrative.

Decizia administrativii poate fi definita ca 0 manifestare de vointa a unui organ al adn:inistratiei pub lice, constand intr-o optiune in vederea realizarii unui scop.

In acest sens, pot exista mai multe situatii.

Astfel, printr-o decizie administrativa se poate adopta 0 varianta dintre mat multe solutii posibile.

Chiar ~i in cazul in care 0 singurd variants este posibild, ne aflam in prezenta unei decizii, intrucat elementul alegerii exista si Intr-o astfel de situatie deoarece de regula, sunt propuse mai multe solutii, In urma anaJizei tuturor acesto;a, se cons~ta ca una singura este posibila, fapt care determina adoptarea solutiei realizabile in acele imprejurari.

Nu este exclusa posibilitatea sa fie propusa 0 singura solutie. Se pune problema daca, intr-un astfel de cazl mai suntem in prezenta unei decizii.

Dupa parerea noastra, $i in aceasta situatie existd 0 decizie, deoarece se adopta 0 hotarare, pe baza analizei unor fapte concrete, iar in prezentarea unicei solutii sunt avute in vedere diverse propuneri, dintre care este aleasa ~i prezentata organului de decizie 0 singura solutie. Pe de alta parte, organul de decizie are deplina libertate de a 0 accepta, adoptand solutia prezentata, sau de a 0 respinge, ceea ce in fond inseamna tot o decizie, dar 0 decizie negativd, de respingere ori de rnbdificare a solutiei propuse.

Administratia publica este 0 activitate executiva, De regula, legea nu arata parra In cele mal mici amanunte.cum trebuie sa fie executata, lasand organelor administratiei publice libertatea de a decide modul de executare, in functie de fiecare situatie concrera, Cand organele administratiei publice nu au 0 asemenea libertate, legea prescriind ~n mod .obligatoriu cum~ebuie sa se actioneze, decizia administrativa nu poate mterveru.

De exemplu, potrivit legislatiei tarii noastre, toti cetatenii romani sunt egali in drepturi, in toate domeniile ~i sectoarele de activitate, f'ara deosebire de nationalitate, rasa, sex sau religie. Or, printr-o decizie adrninistrativa nu se poate hotari ca un ceta-

J Cu privire la notiunea de decizie administrativa, a se vedea: AI. Negoilii, Drept administrativ ~i elemente de ~tiintaadrninistiatiei, op. cit., p. 197 ~i urm.; Idem, Stiinta administratiei, op. cit., p. 121 ~i urm.; NT Oroveanu, Elemente ale stiinte! administratiei de stat, op. cit., p. 220 ~i urm.; H. Buch, La decision, in Traite de science administrative, citat supra, p. 444 si urrn.

Decizia administrativd

101

tean sa aiba mai putine drepturi decat altul tntr-o anumita situatie. In acest caz, legea prevede expres si rara nicio exceptie conduita de urmat, modul cum trebuie sa se actioneze, stabileste, deci, 0 obligatie imperative pentru orice persoana si organ de stat. De aceea, in situatia relatata, organele administratiei publice nu pot sa adopte 0 solutie dintre mai multe posibile, nu pot deci sa adopte 0 decizie adrninistrativa,

Cu totul alta este situatia, de pilda, atunei cand organele politiei constata 0 fapta socotitii a f contraventie. Organul respeetiv are libertatea de a aprecia gravitate a faptei, precum ~i ce sanctiune sa aplice, daca legea prevede posibilitatea mai multor sanctiuni alternative. Astfel, in acest caz, organu1 de politie avand posibilitatea unei a1egeri, solutia adoptata constituie 0 decizie administrativa,

Desigur, libertatea de alegere nu inseamna liber arbitru. Organul administratiei publiee adopts deciziile in conditiile stabilite de lege. cu respectarea strictii a dispozitiilor legale.

Pe de alta parte, ins~i alegerea unei solutii nu este tacuta 1a intfunplare. Ea presupune 0 analiza realists, constienta ~i responsabilii a diferitelor propuneri, optiunea oprindu-se asupra celei mai eficiente si mai adecvate situatii de fapt.

Mai trebuie relevat faptul ea deeizia administrativa este adoptata intotdeauna pentru infaptuirea unuia sau a mal multor scopuri, prin organizarea unor actiuni, in majoritatea cazurilor, sau a unor inactiuni,

Pe baza anaIizei rationale a situatiilor de fapt ~i a variantelor prezentate, organul competent i~i exprima vointa prin adoptarea deciziei,

Eficienta ~i valoarea sociala a unei decizii administrative depind de modul in care este inteleasa problema ce trebuie rezolvata, de realismul solutiei adoptate, precum ~i de oportunitatea actiunii, de indeplinirea la timp a actiunii ce trebuie Intreprinsa pe baza solutiei la care s-a ajuns.

Daca lipseste chiar ~i numai una dintre aceste conditii, scopu1 pentru care a fost adoptata decizia respectiva nu se va mai putea infaptui sau se va infaptui, dar in mod partial, limitat,

Spre a fi in masura sa slujeasca interesul general al societatii, decizia administrativa trebuie:

1. sa aiba un putemic temei stiintific;

2. sa aiba un caracter realist, sa contina cea mai adecvata rezolvare a problemei in cauza, pe baza unei evaluari exacte a situatiei de fapt;

3. sa intervina in timp util.

Numai in felul acesta se poate realiza misiunea administratiei publice, caracterul social-politic al deciziei administrative, ea factor de realizare a politieii statului.

Deciziile administrative pot sa priveasca probleme de natura interna ale organelor administratiei publice, ele referindu-se, in general, la organizarea interioara a acestora, la repartizarea de atributii ~i sarcini de serviciu pe compartimente, persoane etc.

Alte decizii administrative privesc activitatea organelor administratiei in raport cu subiecte de drept exterioare acestora, relatiile organelor administratiei cu factori din mediul social in care sunt integrate.

Dupa cum am mai aratat, pentru ca a decizie administrativa sa atinga pe deplin scopul pentru care a fast emisa, este absolut indispensabil ca organul emitent sa cunoascd foarte exact situatia care a prilejuit adoptarea aeelei decizii,

I

l r.

•

~.

r

r

102

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

Aceasta conditio de baza a eficlentei deciziei administrative ridica 0 problema de eea mai mare insemnatate, anume cine este eel mal in mdsura sa adopte 0 decizie administrativa.

in ceea ee priveste competenta adoptarii unei decizii administrative, dupa parerea noastra, este recomandabil ca problemele diferitelor colectivitati sa fie rezolvate de catre insesi organele administratiei publice de la acel nivel,

Solutia propusa se bazeaza pe faptul eli aceste organe cunosc eel mai bine nevoile sociale locale, probIemele care privesc colectivitatile respective, de aceea este indicat ca numai aceste organe sa ado pte deciziile privind problemele in cauza, Rezolvarea acestor probleme prin decizii ale organelor ierarhic superioare com porta riscul unor solutii neadecvate, datorita cunoasteni, nu intotdeauna suficiente, de catre acele organe,

a problemelor care privesc colectivitatile locale. Aceste probleme pot fi rezolvate mult, mai bine de catre organeIe inferioare, de catre organele de Ia niveluI la care se va apIica decizia.

Autonomia priveste atAt organizarea ~i functionarea administratiei publice locale, cat ~i gestionarea, sub propria responsabilltate, a intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta,

Datorita ierarhizarii organelor administratiei publice, deciziile organelor superioare sunt obligatorii pentru organele inferioare, care vor trebui sa Ie execute intocmai.In aceasta situatie, spre a se evita aparitia unor rezolvari neadecvate a problemelor care prezinta interes pentru colectivitatile locale, credem ca organeJe superioare nu ar trebui sa intervina decat In masura In care deciziile organelor inferioare ar veni in contradictie eu dispozitiile exprese ale deciziilor organelor superioare, de pilda, ordinul unui ministru incalcli 0 hotarare a Guvemului.

Deciziile administrative pot sa. se refere la situatii cu caracter de generalitate.

Aeestea sunt deciziile normative.

Alte decizii administrative pot sa priveasca situatii concrete, particulare. Acestea sunt deciziile individuale. Deciziile eu caracter individual sunt emise tocmai pentru aplicarea la cazurile concrete a deciziilor nonnative.

Ca sa aiM valabilitate, 0 decizie admlnistrativa trebuie sa fie legalii, sa respecte dispozitiile in vigoare ale legii, Acest fapt impune din partea celor care adopta deciziile administrative 0 cunoastere temeinica ~i la zi a Iegislatiei.

Fundamentarea juridica a deciziilor administrative constituie 0 conditie hotarAtoare pentru aplicabilitatea acestora. Faptul mentionat atesta lnsemnatatea deosebita a activitatii juristilor,

Nieio decizie administrativa nu trebuie sa fie adoptata tara consultarea acestora, intrucat ei sunt cei mai in masura sa se pronunte cu privire la fundamentarea juridica

a unei decizii.

I '.1 ::

;

Decizia administrativa

103

§2. Participantii la decizia administrativ3i 2.1. Coasideratii generale

De~i este semnata de 0 persoana, in realitate, decizia administrativa este, de regula, rezultatul activitiitii mai multor persoane, fiecare avand un anum it rol in adoptarea sa.

Decizia administrativa implies 0 deplina colaborare intre diferitele compartimente din eadrul unui organ al administratiei pubIice, i1'$'e organe diferite ale administratiei publice sau intre organe ale administratiei pub lice, pe de 0 parte, alte organe de stat, organiza~ii nestatale, cetateni, pe de alta parte.

Participarea mai multor persoane Ia finalizarea deciziei constituie un factor de garantie a viabilitatii acesteia, prin evitarea unor eventuale erori care s-ar putea strecura In cazul adoptarii d7ciziei de catre 0 singura persoana,

Desigur, in anumite imprejurari, neeesitate a solutionarii urgente a unor probleme poate impune adoptarea deciziei de catre 0 singurd persoana, fiirii consultarea unui colectiv, fapt greu de realizat, sau chiar imposibil, daca urgenta este foarte mare.

Insa asemenea situatii ar trebui sa aiba caracter de exceptie, decizia administrativa definindu-se, prin ins~i natura sa, ca rezultat al colaboriirii mai multor persoane.

Aceasta caracteristica a deciziei administrative nu are ca rezultat anihilarea raspunderii individuale a celor care au participat la adoptarea deciziei, raspundere care s-ar dilua in raspunderea organului.

Pe langa raspunderea organului in ansamblul sau, fiecare persoana care a participat la adoptarea deeiziei va purta riispunderea individuald in legatura cu acea decizie.

2.2. Partlcipantii in raport cu rolullor la adoptarea deciziei

De la inceput, trebuie facuta distinctie intre persoane care decid ~i persoane care

sunt doar consultate atunci cand se adopta 0 decizie. .

Intrucat factorii de decizie, In mod firesc, nu pot sa cuprinda in sfera cunostintelor lor multitudinea de probleme implicate in adoptarea unei decizii, acest fapt impune in mod obligatoriu ~i necesar consultarea ~i a altor persoane, a unar specialisti.

Chiar daca nu au participat in mod direct la adoptarea deciziei, persoanele consultate, dupa parerea no astra, nu trebuie exonerate de raspundere in ceea ce priveste decizia respective.

Raspunderea care trebuie sA revina aeestor persoane se lntemeiazii pe faptul ca este posibil ca defectuozitatea unei decizii sa fie rezultatuI avizeIor §i propunerilor eronate ale persoanelar consultate.

Raspunderea trebuie sa revina tuturor persoanelor care, intr-un fel sau altul, au luat parte la adoptarea unei decizii administrative.

Evident, gradul de raspundere trebuie sa fie diferit, de la caz la caz, in raport cu partea de vina a fiecarei persoane la savarsirea erorii,

Pentru adoptarea unei decizii viabile este necesara consultarea largi: a populatiei. Aceasta creeaza cele mai favorabile conditii pentru adoptarea unor decizii administrative de natura sa raspunda in eel mai inalt grad comandamenteIar sociale, prin cunoasterea cat mai deplina a acestora.

; _" ~

104

Organizarea si functionarea administratiei publice

Totodata, prin consultarea mernbrilor societatii, se asigura asocierea si adeziunea populatiei Ia deciziile administrative. Acest fapt, desigur, nu rarnane lara consecinte, deoarece astfel se usureaza considerabil executarea deciziilor in cauza, pe baza convingerii destinatarilor acelor decizii,

2.3. Participarea persoanelor din aparatul administrativ

Fiind decizii ale organelor administratiei pub lice, la adoptarea acestora trebuie sa participe, ca a consecinta fireasca, persoane din cadrul acestor organe.

o prima categorie 0 fonneaza conducatorit organelor respective, precum si alte persoane care detin funcpi de conducere in acele organe.

Categoria mentionata cuprinde persoanele cu drept de decizie, adica persoanele care efectiv decid, care adopts deciziile administrative.

intrucat de vointa ~i gandirea acestora depind deciziile care vor fi adoptate, trebuie ca persoanele cu drept de decizie sa posede 0 Iogica desavar~ita, un putemic spirit de discemamant ~i responsabilitate, 0 deplina ~i exacta cunoastere a realitatilor sociale, a cerintelor actuale ~i de perspective, a posibilitatilor de satisfacere a acestora.

Toate aceste calitat! trebuie sli fie 1n5a completate cu temeinice cunostinte in problemele In care intervin deciziile administrative. Este deci recomandabil, pe cat posibil, ca persoanele cu drept de decizie sli fie specialisti, sa posede cunostinte de specialitate in domeniile in care intervin deciziile administrative. De aceea, din colectivele care adopta deciziile este indicat sli fad parte ~i specialisti,

Aceasta deoarece, rara a pregatire de specialitate, eel putin a unora dintre factorii de decizie, nu este exclusa posibilitatea ca deciziile adoptate sa nu poata oferi cea mai adecvata rezolvare problemelor in cauza, Numai 0 pregatire de specialitate temeinica ~i Ia curent cu cele mai noi cuceriri in domeniul respectiv poate asigura ca deciziile administrative contin solutii realiste, eficiente, de natura sa contribuie Ia satisfacerea in conditii tot mai bune a cerintelor sociale.

Elaborarea unei decizii administrative este un proces complex, amplu, uneori de durata, care necesita un mare volum de munca, activitati numeroase, multiple cercetari pe teren, 0 vasta ~i aprofundata documentare tehnico-stiintifica si sociala etc.

Persoanele care decid, prin insa~i natura functiilor lor de conducere, nu au timpul necesar pentru a desfasura intreaga gama a lucrarilor in-urma carora este adoptata 0 decizie administrativa.

Aceste persoane nu au posibilitatea decst sa se pronunte asupra unui material care le este prezentat, asupra propunerilor care Ie sunt facute pentru adoptarea deciziei.

Situatia relevata impune cu necesitate ca, la adoptarea deciziilor administrative, sa participe si persoane de s~ecialitate care nu au drept de decizie, persoane care detin

functii medii. . .

Se poate aprecia ca, in ultima instanta, valoarea unei decizii administrative este conditionata, in mare masura, de competenta, constiinciozitatea profesionala, corectitudinea ~i spiritul de raspundere ale acestor persoane. Ele sunt acelea care efectueaza toate lucrarile pregatitoare pentru adoptarea unei decizii, cerceteaza problemele implicate ~i prezinta organului de decizie propunerile pentru adoptarea deciziei.

Evident, organul de deciEe studiaza cu toatii atentia materialul ce i-a fost prezentat, apreciaza solutiile propuse, dar nu are intotdeauna posibilitatea sa verifice exactitatea tuturor datelor prezentate.

Decizia administrativii

105

In general, organul de decizie se margineste doar sa cerceteze materialuI ce i-a fast prezentat ~i sa aleaga una dintre solutiile propuse, eventual sa recurga la 0 solutie proprie, dar tot pe baza documentelor prezentate de persoanele tArli drept de decizie,

Din aceasta rezulta marea lnsemnatate ~i, totodata, marea raspundere ce revine persoaneior rara drept de decizie, adica a celor care studiaza in coneret problemele ce trebuie rezolvate si propun solutii pentru rezolvarea acestora, prin adoptarea unei decizii.

La fel, si poate mai mult chiar, decat persoanele cu drept de decizie, persoanele ell functii medii. f'iira drept de decizie, trebuie sa aiba 0 buna pregatire profesionala, de specialitate, 0 cunoastere deplina, temeinicii ~i exacta a realitatilor sociale, a necesitiitilor ce urrneaza a fi satisfacute, precum ~i a posibilitatilor materiale de satisfacere a aeestora, iar totodata, mult realism, un dezvoitat spirit de discernamant, obiectivitate ~i corectitudine in alegerea modalitatilor de rezolvare a problemeior cu care sunt confruntate organeJe administratiei publice.

Se poate afinna ca, intr-o mare masura, calitatea activitAlii organelor administratiei pub lice depinde de calitatea muncii persoanelor cu funepi medii din aparatul administrativ.

Z:

.0·,

2.4. Participarea cetatenilor ~i a organjzatiilor' nestatale

Dupa eum aratam mai inainte, eficienta unei decizii administrative depinde, in primul rand, de cunoasterea cat mai deplina ~i mai exacta a cerintelor sociale, a nevoilor populatiei de la diferite niveluri ale organizarii societatii.

In vederea realizarii acestui imperativ major al activitatii administrative, se impune ca, la adoptarea deciziilor administrative, sA participe ~i cetatenii, diferitele organizatii ~i asociatii ale acestora.

Cetatenii pot participa la adoptarea deciziilor administrative, atilt prin prezenta lor in organele de conducere colectiva ale organelor administratiei publice, precurn ~i prin sugestiile si propunerile pe care le fac organelor administratiei pubJice in vederea adoptarii unor decizii sau pentru imbunataprea eelor in curs de adoptare.

Participarea cetatenilor la adoptarea decizillor administrative, fie in mod individual, fie intr-un cadru institutionalizat, organizat, constituie a manifestare graitoare a dezvoltarii continue a democratiei, 0 expresie a participarii largi, depline ~i efective a populatiei la rezolvarea problemelor sociale, la conducerea societatii,

§3. Elaborarea deciziei administrative

3.1. Initiativa adoptiirii deciziei administrative

lnainte de a se organiza 0 actlune, este necesara interventia unei initiative, care sa declanseze actiunea in cauza, La feI, ~i in cazul deciziei administrative, este necesara initiativa adoptarii acelei decizii.

Initiative deciziei poate sa apartina organului care 0 va emite, dar ~i altor factori, exteriori organului emitent. AstfeI, 0 decizie administrativa poate fi ini!iatA de un alt organ al administratiei publice.

106 Organizarea si functionarea administratiei publice

De asemenea, initiativa adoptarii unei decizii administrative poate veni ~i din partea diferitelor organizatii ~i asociatii nestatale sau chiar din partea cetatenilor in mod

~~~ ,

. Organul ~iten~ nu este lnsa obligat sa adopte decizia, decat in cazul cand initiahva. a_dOptillil aparpne unor organe fala de care este subordonat organul ce va emite decizia, In alte situatii, initiativa nu reprezinta decat 0 simpla propunere, a sugestie c:rre nu obl.iga organul emitent, acesta avand deplina libertate de a adopta sau nu decizia respectiva.

Initiativa adoptarii deciziei administrative intervine in cazul in care se constata existenta unei nevoi sociale, pentru a direi satisfacere este necesara 0 decizie administrativa,

3.2. Pregatirea proiectului de decizie

Mai mt3.i, este necesar sa se stabileasca tn mod precis nevoia sociala ce trebuie satisfiic~ta, precum ~i ce anume se impune sa se faca pentru satisfacerea acesteia, cu alte cuvinte, determinarea obiectivului de inf8.ptuit, scopul urmlirit prin decizia care urmeaza sa se adopte pre cum ~i mijloacele de realizare.

Pe tot parcursul acestui proces, se va avea in vedere gradul de prioritate adica

urgenta satisfacerii unei anumite nevoi sociale. '

Tinand seama de acestea, indiferent de stadiulla care s-a ajuns in procesul elaborarii unei decizii administrative, daca in acest timp se iveste 0 cerinta sociala prioritara, intr-o astfel de situatie se suspenda temporar elaborarea deciziei afiate in lucru a~ica in c~ de elabor~e, ~i se acorda prioritate deciziei legate de cerinta urgenta c~ a intervenit, care trebuie deci satisfacuta inaintea altor cerinte.

3.3. Culegerea datelor

Adoptarea unei decizii administrative trebuie sa se sprijine pe 0 serie de date. Cu cat sunt mai complete ~i mai exacte acestea, cu amt decizia va fi mai realista ~i mai eficienta,

De aceea, elaborarea deciziei administrative trebuie sa se bazeze pe 0 ampla ~i aprofundata documentare.

Culegerea datelor prezinta 0 covdrsitoare insemnAtate pentru organele adrninistratiei publice, intrucat in functie de ele se propun ~i solutiile menite sa duca la satisfac~rea nevoii sociale care a generat decizia respectiva,

In cadrul documentarii, trebuie culese 0 multitudine de date, de natura diferita, cum sunt iI~fonna~ii1e care se refera la cele mai noi realizari ale stiintei si tehnicii, ee trebuie avute in vedere pentru alegerea celor mai economicoase si mai efieiente mijloace de realizare a obieetivului stabilit.

o atentie de cea mai mare insemnatate in cadrul documentarii se va acorda cunoasterii exacte a realltatilor sociale. Dupa cum am mai ararat, daca aceasta cunoastere of era date incomplete sau, mai gray, inexacte, rezultatul va fi adoptarea unei decizii eronate, care nu va duce la rezolvarea adecvata a problemei in cauza,

Documentarea se realizeaza prin cercetarea unor lucrari stiintifice, statistici, rapoarte, procese-verbale, dari de seama, anchete etc.

Decizia administrative

107

Operatiile de doeumentare pot fi mult usurate prin utilizarea masinilor de calcul, a computerelor, din ce in ce mai frecvent folosite in administratia publica.

3.4. Selectarea ~i interpretarea datelor

Dupa ee s-a terminat culegerea informatiilor, urmeaza doua operatii importante, si anume selectarea ~i inierpretarea acestora.

Operatiile rnentionate sunt necesare, deoarece nu toate informatiile obtinute prezinta aceeasi insemnatate pentru decizia ce va' fhadoptata. Vor fi retinute, cu precadere, acele date care sa asigure 0 eficienta sporita, obtinerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, in conditiile satisfacerii depline si optime a cerintei sociale care a generat decizia ce urmeaza a se adopta.

3.5. Adoprarea deciziei

Cunoscute fiind scopul ~i obiectivul ce trebuie infaptuite, precum ~i informatiile culese, selectate ~i interpretate, se trece la adoptarea propriu-zisa a deciziei,

. in aceasta faza, pot fi prezentate mai multe propuneri, care sunt discutate, cu argumente pro ~i contra in cadrul deliberdrii.

Pentru a se ajunge la un rezultat util, deliberarea trebuie judicios organizata. Astfel, materialul pregatit pentru elaborarea deciziei, impreuna eu propunerile prezentate, vor fi transmise in timp util membrilor organului de decizie, pentru ca acestia sa Ie poata analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronunta atunci cand vor fi supuse discutiei materialele respective.

In cadrul deliberarii, membrii organului de decizie i~i vor exprima parerea in Iegatura eu propunerile prezentate privind proiectui viitoarei decizii,

Este cu totul daunatoare tendinta de a impiedica expunerea libera a opiniilor, Aceasta practica poate duce la adoptarea unor decizii necorespunzatoare, Numai pe baza confruntarii diferitelor opinii se poate ajunge la concluziile cele mai adecvate situatiei in cauza,

A nu tine seama de opiniile altora, dintr-un sentiment de orgoliu prost inteles, tnseamna a prejudicia ins~i activitatea organului emitent al deciziei, inseamna a aduce atingere misiunii sociale a administratiei publiee.

Decizia optima se realizeaza prin retinerea solutiilor celor mai temeinic argumentate ~i conforme eu realitatile sociale.

La deliberare pot fi invitate ~i persoane care nu vor participa la vot, spre a fi consultate in problemeie care formeaza obiectul deliberlirii 1.

o mare lnsemnatate prezinta consemnarea exacta in seris a punctelor de vedere exprimate, spre a putea fi examinate atunci cand se va intocmi proiectul de decizie care va fi supus la vot.

Deliberarea se finalizeaza cu adoptarea deciziei. Este un moment deosebit de important, care reclama mult spirit de raspundere din partea eelor care decid.

Pentru ea decizia sa aiba eficienta dorita, este necesar ca, la adoptarea ei, sa se tina seama de top factorii ~i eiementele implicate in problema ce trebuie rezolvata,

1 In legatura cu deliberarea, a se vedea $i: A.F Osborn, Applied Imagination, New York 1957; Ch. Clark, Brainstorming, Paris, 1962.

108

Organizarea si functionarea administratiei publice

§4. Utilizarea tehnicilor moderne!

In procesul decizional, de un real folos pentru organele administratiei publice sunt realizarile stiintei ~i tehnicii contemporane.

In acest sens, este necesara din ce in ce mai mult promovarea larga in munca de organizare si conducere a societatii a metodelor modeme de analiza, decizie ~i prelucrare automata a date lor.

Un loc important II ocupa in acest sens computerele. Utilizarea acestora scurteaza timpul necesar pentru obtinerea unor informatii care au fost anterior introduse in memoria masinii.

Totodata, se poate apela la computere ~i pentru alegerea unei solutii. Alegerea se lntemeiaza lnsa pe programarea masinii, efectuata pe baza observarii unor fapte petrecute in trecut ~i a conc1uziilor desprinse din analiza acelor fapte.

Or, in activitatea organelor administratiei publice se pot ivi situatii cu 0 accentuata specificatie, care sa nu corespunda intru totul lmprejurarilor avute in vedere la programarea masinii, intr-un asemenea caz, daca s-ar adopta decizia administrativa potrivit datelor fumizate de computer, este posibil sa nu se ajunga la cea mai adecvata rezolvare a situatiei respective.

Para a subaprecia contributia de mare insemnatate a masinilor modeme de calcul la facilitarea activitatii administrative, credem totusi cli, tn unele cazuri, utilizarea acestora trebuie sa se faca cu multa grija si atentie, Este bine ca solutia oferita de masina sa fie totusi analizata prin raportarea ei la situatia in care se va apliea. Dupa parerea noastra, in ultima instanta, omul trebuie sa fie eel eare decide, evident, tinand seama ~i de datele furnizate de ordinatoare.

S-a facut 0 remarcaanume ca functionarul administrativ ar putea fi tentat sa considere masina ca un paravan care sa inlature propria sa raspundere-,

Aceasta inseamna ca, aplicand solutia oferita de masina, functionarul sa nu se mai considere raspunzator pentru decizia adoptata, deoarece nu a luat-o el, ci masina,

Se mai adauga ca, la adapostul ordinatorului, functionarul administrativ i~i sporeste considerabil atributiile, excluzand orice influenta a mediului extern, utilizarea computerelor putand sa amplifice muIt autonomia ofganelor administratiei publice fata de factorii politic!'.

Cu toate ca utilizarea progresului tehnic in administratie este inevitabila, aceasta nu trebuie sa situeze organele administratiei publice in afara comandamentelor ~i raspunderii lor sociaIe.

Indiferent ca decizis'reflecta optiunea sa personala sau optiunea masinii, eel care emite decizia va trebui sa poarte intreaga raspundere pentru aeeasta.

Automatizarea nu trebuie sa duca la situarea organelor administratiei pub lice in afara relatiilor de subordonare fata de organele din propriul sistem ~i fata de organele legislative, ale carer hotarari Ie executa.

! .

1 L. Boullet $i altii, Le recherche operationelle element de la theorie de la decision, in Traite de science administrative, citat supra, p. 4 72 ~i urm.

2 M Oroveanu, Introducere in stiinta adrninistratiei de stat, op. cit., p, 199. J Ibidem.

Decizia administrativii

109

§5. Executarea deciziei administrative

Dupa ce a fast adoptata, decizia administrativa trebuie executata, trebuie pusa in aplicare. Oricat de buna ar fi 0 decizie, daca nu este executata sau este defectuos executata, intreaga munca depusa anterior pentru elaborarea ei se iroseste,

De retinut faptul ca, dupa adoptarea de catre organul emitent, decizia administrativa devine obligatorie. Prin urmare, in caz de neexecutare, pot fi aplicate sanctiunile prevazute de lege celor care se fae vinovati de neexecutare.

In vederea executarii, organele administratiei publice adopts 0 serie de masuri organizatorice, privind mobilizarea Si utilizarea mijloacelor materiaIe, financiare ~i umane necesare executarii. Cu cat mai bine este organizata executarea, cu adt se infaptuie~te mai deplin scopul deciziei respective.

Principiul organiziirii §tiinlifice, care se aplica in intreaga activitate a organelor administratiei publice, nu trebuie sa Iipseasca nici din procesul de executare a deciziei administrative.

Este necesar ca toate actiunile privind exeeutarea deciziilor administrative sa fie integrate intr-un sistem organizat, fiecare actiune avand un rol bine determinat in procesulexecutarii,

Un element deosebit de important aI executarii este oportunitatea acesteia.

Asa cum aratam mai inainte, 0 intarziere in executare poate avea uneori consecinte deosebit de grave, de natura sa aiba ca rezultat chiar imposibilitatea executarii,

Ca sa se poata realiza in conditii optime scopul urmarit prin decizia administrative, aceasta trebuie executata la momentul oportun, adica nici prea tarziu, cand decizia devine inutile, dar niei prea devreme, cand mca nu sunt intrunite toate conditiile pentru cea mai buna executare.

Decizia administrativa poate fi executata direct de catre organul administratiei publice, dar ~i de catre 0 organizatie nestatala sau chiar de catre cetdteni, in mod individual,

in procesul de executare, trebuie sa se tina seama cu strictete de competenta fiecarui organ in parte, in asa fel incat sa se evite suprapunerile si paraIelismele, fapt care ar putea avea efecte negative in ceea ce priveste executarea deciziei,

Totodata, se impune exercitarea unui control riguros si permanent al modului in care este executata decizia administrativa, spre a se evita eventualele abateri, intarzieri, chiar incorectitudini,

Controlul este necesar si pentru a se verifica in ce masura decizia eorespunde situatiei de fapt, spre a se putea interveni la timp cu corectarile de rigoare. Aceasta cu atat mai mult cu cat, in faza de executare a deciziilor administrative, poate sa fi pusa in lumina 0 serie de elemente.

I

§6. Conclnzii

in procesul executarii deciziilor administrative, este posibil sa se constate eli. 0 decizie pu reuseste sa of ere cea mai buna rezolvare problemelor care au generat-o.

Intr-o asemenea situatie, organul administratiei publice 0 poate modifica sau chiar anula printr-o alta decizie, care sa corespunda acelei imprejurari.

no

Organizarea ~i functionarea administratiei publice

Faptul in sine pune in evidenta mai multe aspecte.

Astfel, acesta poate invedera fie ca scopul ~i obiectivul nu au fost bine stabilite, nu corespundeau unei cerinte sociale reale, fie ca modul de realizare a scopului si obiectivului, mijloacele alese sau felul cum s-a efectuat executarea au prezentat deficiente, ceea ce a avut urmari negative in ceea ce priveste nevoile sociale ce trebuiau satisfacute,

Executarea unei decizii administrative poate scoate la iveala aspecte noi ale reali- ... tatilor sociale, care vor trebui avute in vedere de catre organele legislative, in vederea stabilirii unor noi valori politice, care vor antrena alte decizii administrative.

In procesul executarii, se poate invedera faptul ca obiectivul in cauza s-ar fi putut·~

'); realiza cu alte mijloace, mai ieftine :;;1 mai eficiente, intr-un timp mai scurt etc. Toate

acestea vor constitui 0 experienta utila pentru organele adminlstratiei pub lice, atunci cand acestea vor adopta alte decizii.

De asemenea, conc1uzii importante se pot desprinde in legatura cu faptul daca procedura folosita a fast eel mai bine aleasa, daca nu a fast cumva prea complicata sau prea Ienta, dad nu s-au facut cheltuieli prea marl cu operatiile de documentare, dad timpul ~i personalul s-au utilizat in mod rational ~i eficient etc., fapte de natura sa indemne organele administratiei publice la reflectie ~i la adoptarea masurilor necesare ~ pentru sporirea eficientei activitatii administrative.[.

Totodata, se desprind concluzii daca eel care a decis era eel mai indicat sa 0 faca, 2

Trebuie Sa se incerce ca acordarea dreptului de decizie sa constituie un stimulent pentru persoanele din administratie, sporindu-le interesul, initiativa ~i raspunderea, .,

pentru activitatea pe care a desfasoara.

Pe de alta parte, este necesar sa se analizeze daca eel care a decis era eel mai aproape de problema care a facut obiectul deciziei, apropiere care sa-i permits 0 cunoastere completa ~i aprofundata a realitatilor sociale, de natura sa asigure adoptarea celei rnai adecvate solutii.

Procesul decizional, de elaborare ~i executare a deciziilor administrative constituie, pentru organele politice ~i administrative, un prilej favorabil de acumulare a experientei, de continua perfectionare a activitati! statale, in scopul slujirii societatii in conditii calitativ superioare.

Capitolul V. Administratia publica ~i ordinea de drept

§l. Riispunderea administrativa

Relatiile interumane din societate, in condi!iil~-ixistenlei statului, sunt reglementate prin norme juridiee, care urmaresc desfasurarea acestora potrivit vointei celor aflati la conducerea statului, care pot reprezenta interesele fie ale unor grupuri restranse, in conditiile statelor totalitare, fie ale intregii colectivitatl, in conditiile statelor democratice.

In cazul inealcani normelor juridice, se pun in peri col valorile sociale pe care aceste norme Ie apara, Pernru ocrotirea acestor valori, s-a stabilit 0 riispundere juridica, atunci cand normele juridice sunt inciilcate, in sensul ca persoane1e care se fac vinovate de sav~irea unor fapte, princare se incalca normele.juridice, trebuie sa suporte anumite consecinte juridice, adica sa fie pasibile de aplicarea de sanctiuni juridice.

Riispunderea juridica poate fi utilizata fie in acceptiunea de ansamblu de norme juridice care reglementeaza relatiile sociale in cazul incalcarii nonnelor juridice, fie de situaiie juridicii in care se ailii. persoana care a inciilcat normele juridice',

In aceasta ultima acceptiune, raspunderea juridica apare ca 0 forma de constrdngere psihicd, tntrucat ii constrange psihic pe membrii societatii sa nu lncalce norme1e juridice, deoarece acestia sunt constienti de faptuI ca, in cazul tncalcarn lor, Ii se vor aplica sanctiunile corespunziitoare.

AstfeI, raspunderea juridica constituie 0 importanta garantie a respectarii normelor juridice.

intre raspunderea juridica, constrangerea juridica ~i sanctiunea juridica exista 0 foarte stransa Iegatura, toate avand ca scop asigurarea ordinii de drept.

Constrdngerea juridiea se realizeaza, in principal, prin apJicarea unor sanctiuni juridice, iar aplicarea sanctiunii este 0 consecinta a angajarii raspunderii.

Trebuie mentionat insa faptul ca, in statele demacratiee, in care normele juridice exprima vointa poporului si ii promoveaza interesele, ordinea de drept se asigura, in primul rand, prin convingere, prin actiunea conjugata a tuturor factoriIar educationali de a determina membrii societatii sa respecte de bunavoie normele juridice.

Constrdngerea juridicii intervine numai in situatiile extreme, cand activitatea de convingere nu da rezultatele asteptate, fiind nevoie de aplicarea unor masuri speciale, masuri de constrangere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunzatoare, Normele juridice, de regula, contin ~i sanctiunile care se pot aplica in cazul nerespectarii lor, ell alte cuvinte, stabilesc ~i raspunderea juridica a persoanelor care le incalca,

in raport cu gravitatea incalcarii, ell consecintele faptei antisociale, exista mai multe forme de raspundere juridica,

I in aceasta problema, a se vedea §i: V. Gilescu, A. Iorgovan, Drept adrninistrativ si stiinta administratiei, vol, II, Partea a II-a, T.U.B., Bucuresti, 1983, p. 81 si unn.; M Costin, Riispundereajuridica. in dreptul R.S.R, Cluj, 1974, p. 31-32.

112

Organizarea si functionarea administratiei publice

Astfel, exista 0 rdspundere penald, in cazul savarsiril unor fapte deosebit de grave din punet de vedere al valorilor ocrotite, anume in cazul savar~irii de infractiuni,

Pentru fapte avand un pericol social mai redus, anume abaterile administrative, a fost instituita riispunderea administrativa.

Nerespectarea indatoriri lor de serviciu antreneaza, in general, rdspunderea disciplinard.

in sfarsit, exista si 0 raspundere civilii, in situatia 'in care prin fapta savar~ita s-au produs ~i prejudicii materiale, fie in dauna sccietatii, fie in dauna unei aIte persoane fizice sau juridice.

Savar~irea unei fapte antisociale poate sA antreneze 0 singura forma de raspundere sau mai multe forme, in functie de consecintele acelei fapte. De pilda, daca prin savfu;;irea unei infractiuni sau a unei contraventii sunt cauzate ~i pagube materiaIe, alaturi de raspunderea penala sau administrativa, dupA caz, va exista ~i 0 raspundere civila,

Pe de alta parte, 0 sanctiune patrimoniala, constand, de exemplu, in plata unei sume banesti, va fi consecinta unor raspunderi diferite, in raport cu felul in care este incadrata fapta pentru savart>irea careia trebuie platita acea suma..·' Astfel, 0 bligatia de a plati 0 suma de bani poate constitui 0 sanctiune penala, 0 sanepune administrativa sau 0 sanctiune civila,

Pentru a exista raspundere juridica, este necesar ca fapta siivar~ita sa fie incriminatd de nonnele juridice, persoana 'in cauza sa savfu;;easca fapta cu vinoviitie si sa existe 0 legaturii cauzalii intre fapta ~i consecintele antisociale produse.

Stabilirea unei anumite forme de raspundere juridica pentru savfu;;irea unor fapte antisociale depinde de vointa si interesele celor aflati la conducerea statului in acel moment, de importanta vaIorilor soeiale ee trebuie oerotite, potrivit evaluarii date de guvernanti, In scopul deplinei aparari a acestor valori I •

in eadrul forme1or raspunderii juridiee, un loc important ll ocupa rdspunderea administrativa. Acest fapt se explica prin aeeea ca, printre cele mai frecvente fapte antisociaIe, se numara abaierile administrative, in primul rand, savar~irea de contraventii'',

Subliniem faptul ca, dupa parerea noastra, rdspunderea administrattvd nu trebuie confundata cu rdspunderea contraventionald, nu trebuie redusa la aceasta din urma, Raspunderea contraventionala este 0 forma a raspunderii administrative, neindoielnic,

cea mai des Intiilnitii ~i cea mai importanta'. ~,

Mai exista tnsa ~i alte imprejurari care antreneazii raspunderea administrative, lara ea faptele respective sa constituie contraventii. Mentlonam, de exemplu, majorArile de Intarziere care se aplica pentru nepiata la termen a impozitelor ~i taxelor, anularea unei autorizatii in cazul tncalcarii unor norme juridiee, lara ca aceste incalcari sa fie

1'1 ~ ! ~ !

~ i

I i 1 r;

j

r

. ~

I V Dongoroz ~i aitii, Inlocuirea raspunderii penale pentru unele infractiuni cu raspunderea

administrative sau disciplinara, Ed. Academiei, Bucuresti, 1975, p. 9.

1 in legatura cu raspunderea administrativa, a se vedea si: At. Negoila, Drept administrativ ~i elernente de ~tiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 274 ~i unn.; M Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1958, p. 16 ~i urm.; R Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti, 1970, p. 306 ~i unn.; I Glica; M Stoica, Drept administrativ a1 R.P,R, Brasov, 1958, p. 210 ~i urm.; 1. Ioviinas, Drept administrativ ~i Clemente ale stiintei adrninistratiei, E.D.P, Bucuresti, 1977, p. 328 ~i unn.

3 Pentru analiza diferitelor opinii, a se vedea: V Gilescu, A. Iorgovan, op, cit., p. 81 ~i unn.; A. Iorgovan, Drept adrninistrativ, Tratat elementar, vol. III, Bucuresti, 1993, p. 198.

Administratia publica si ordinea de drept

113

contraventii, tratamentul medical obligatoriu, blocarea contului bancar etc. Savfu~irea unor asernenea fapte antreneaza raspunderea administrativa, iar nu 0 raspundere contraventionala. Faptele respective nu sunt ealifieate drept contraventii, iar sanctiunile aplicate sunt sanctiuni administrative, altele dedit sanctiunile contraventionale, acestea fiind dear 0 parte din sanctiunile administrative 1 ,

Constriingerea administrativa se poate realiza prin mai multe modalitati, si anume: 1. masuri de siguranla, de exemplu: carantina, vaecinarea obligatorie, retinerea sau arestarea de persoane etc.;

2. masuri de executare silita, cum ar fi: sechestrul ~i vanzarea la licitatie a unor bunuri, tratarnentul medical fortat etc.;

3. mdsuri de sanctionare, in legatura cu sav§r~irea unor abateri administrative, printre care, plata unor arnenzi contraventionale.

lntre aceste modalitati exista 0 anume legatura,

Astfel, in unele cazuri, anumite masuri de siguranta pot avea ~i caracterul unor masuri de sanctionare, de pilda, confiscarea de bunuri a carer detinere este interzisa sau interzicerea practicarii unei profesii.

Alteori, masurile de siguranta pot fi, totodata, si masuri de executare silita. Un exemplu in acest sens il constituie apliearea de tratamente medicale fortate sau retinerea ori arestarea unor persoane.

Caraeterizarea masurilor de constrangere administrativa trebuie Iacma, asadar, in functie de imprejurarile concrete in care sunt aplicate, de normele inciilcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea acelor masuri de constrangere administrativa, de scopul urmarit prin acele masuri.

Asa eum am ararat mai inainte, printre masurile de constrangere administrariva se numara ~i sanciiunea administrativd.

§2. Sanctiunea administrativa

Pentru savar~irea abaterilor administrative se aplica sanctiuni administrative.

Spre deosebire de unele opinii exprimate in literatura de specialitate', dupa parerea noastra, sanctiunile administrative sunt aplicate numai de catre organele administratiei publice ~i numai pentru savar~irea unor abateri administrative.

Celelalte organe ale statului aplica sanctiuni specifice activitatii fundamentale pe care 0 realizeaza, chiar daca, in unele cazuri, asemenea masuri pot sa fie socotite ca avand earacter administrativ.

Astfei, exista sanctiuni specifice dreptului constitutional, aplicate de organeJe legislative, de exemplu, ridicarea imunitatii parlamentare sau demiterea Guvemului printr-o motiune de cenzura, sanctiuni penale ~i procesual-penaIe, precum pedepsele privative de libertate sau amenzile procedurale, sanctiuni civile ~i procesual-civile, de exemplu, daunele pentru prejudiciile cauzate prin nerespectarea unor obligatii civile, stabilite de catre instantele judecatoresti,

1 Potrivit unei opinii, se afirma ca aplicarea de sanctiuni administrative ar constitui 0 "putere exorbitanta" a administratiei.ce necesita "reguli compensatoare de protectie pentru persoanele administrate" (A. de Laubadere, Traite elementaire de droit administratif, vol. 1, Paris, 1970, p.282).

2 V Silescu, A. Iorgovan, op. cit., p. 103 ~i unn.

114

Organizarea $i functionarea administratiei publice

Apliearea sanctiunilor juridice urmareste un dublu scop.

Pe de 0 parte, de a preveni sav~irea in viitor a unor alte fapte antisociale, prin aeeea ca apJicarea unor sanctiuni juridice asupra unei persoane exercita 0 puternica influenta fata de ceilalti membri ai societatii, in sensul de a-I convinge sa respecte normele juridice.

Pe de alta parte, utilizarea sanctiunilor juridice urmareste pedepsirea celor care au sav~it fapte antisociale, prin aplicarea asupra acestora a unor masuri de constrangere, Sanctiunile administrative sunt, asadar, 0 categorie de sanctiuni juridice.

Exista 0 varietate de sanctiuni administrative, in raport cu natura faptei antisociale, cu relatiile sociale a caror desfasurare a fost perturbata, eu domeniul unde s-a savar~it fapta, Astfel, exists sanctiuni pecuniare, constand in plata unei sume de bani, de exemplu amenzile, majorarile de intfuziere etc.

Alte sanctiuni administrative constau in suspendarea sau anularea unei autorizatii, interzicerea de a circula pe drumurile publice, anularea diplornei de absolvire a unei forme de inva!iimant daca a fost obtinuta in mod fraudulos, suspendarea furnizarii de gaze naturale, de energie electrica, distrugerea unor bunuri sau sacrificarea unor animale etc.

Ocrotirea valorilor sociale se realizeaza nu numai prin aplicarea unor sanctiunl administrative, ci ~i prin alte masuri administrative, tara caracter sanctionator. Se pot da ca exemplu: masurile de interzicere a accesului in anumite zone, penn anent sau temporar, masuri de protectie sanitara, a faunei, a fiorei, a monumentelor istorice etc., cu alte cuvinte, de proteetie a colectivitatii, in general, ~i a avutiei nationale, Asemenea masuri se aplica tara sa se f savar~it fapte antisociale, ci spre a se preveni producerea unor prejudicii colectivitatii, bunurilor materiale sau mediului ambiant.

Fara a fi sanctiuni, aceste mas uri au tot caracter de constrdngere, intrucat obliga la o anumita conduits impusa, in caz de nerespectare, se pot aplica sanctiuni, chiar mai severe dedit cele administrative, cum sunt sanctiunile penale,

Sanctiunile administrative constituie 0 forma a constriingerii juridice, avand un rol educativ deosebit de important in realizarea unor conduite civice corecte, la scara sociala, Prin aplicarea unor sanctiuni individuale se exercita 0 puternica influenta asupra intregii colectivitatl.

§3. Executarea silita

r !;

o alta forma a constriingerii juridice 0 constituie executarea silitd.

Dupa cum am subliniat mai Inainte, in statele democratice, principala metoda de asigurare a respectarii nonnelor juridice este metoda convingerii. Mernbrii colectivitatii, fund constienti de faptul ca normele juri dice sunt emise tocmai in vederea promovarii intereselor generale, ale intregii colectivitati si, ca atare, ale fiecarui membru in parte al acesteia, vor respecta de bunavoie normele juridice.

Nu este excIus insa ca, in anumite situatii, unii membri ai societatii sa nu respecte regulile juridice.

In astfeI de imprejurari, organele administratiei publice pot sa obtina executarea actelor organelor statului prin utilizarea fortei de constrangere, determinand pe cei in

r

A dministratia publica ~i ordinea de drept

115

cauza sa-si respecte obligatiile, lara sa li se aplice a pedeapsa, Intr-o asemenea situatie, ne aflam in prezenta unei executari silite.

Executarea silitd, ca forma a constrangerii administrative, inseamna aplicarea de catre organele administratiei pub lice a unor masuri de constrangere, de obligare, in scopul obtinerii respectarii nonnelor juridice, lara aplicarea de sanctiuni.

Faptele de executare silita intervin in diferite domenii de activitate.

lntrucat executarea silita este 0 masura de impunere a unei anumite conduite, lara aplicarea unei sanctiuni, se sustine ca opozitia la executare trebuie sa prezinte un grad redus de peri col social sau sa fie lipsita de orice peritol social',

Executarea silita fiind 0 masurii extrema de obtinere a executarii unei obligatii juri dice, la ea trebuie sa se recurga numai in ultima instants, cand celelalte masuri vizand obtinerea executarii obligatiei s-au dovedit a fi ineficiente.

Ca sa se poata aplica executarea silita, este necesara indeplinirea unor conditii, si

anurne: <

1. incunostintarea persoanei in cauza privind obligatia acesteia de a executa actul respectiv; aceasta deoarece, daca ace lei persoane nu i s-a adus la cunostinta obligatia de a respecta actul in cauza, nu i se poate imputa faptul de a nu fi executat actul;

2. refuzul celui obligat de a executa actul; refuzul trebuie sa fie msa foarte cIar ~i nu numai 0 sim pia banuiala ea persoana nu intentioneaza sa-~i respecte obligatia, prin executarea actului care 0 prevede;

3. inexistenia unor alte mijloace pentru obtinerea executarii.

Masurile de executare silita trebuie aplicate numai de catre organul competent sa Ie indeplineasca.

Astfel, executarea silita a platii unei amenzi nu 0 pot face decat organele financiare sau alte organe expres prevazute de lege. De asemenea, tratamentul medical fortat nu il pot face decat organele sanitare cornpetente.

Masurile de executare silita sunt variate, ele fiind diferite in functie de domeniul in care se aplica',

Astfel, in domeniul economic, pot fi folosite sechestrul asigurator ~i poprirea asiguratoare, prin care bunurile sechestrate sau sumele poprite devin lndisponibile, parra la ridicarea acestei masuri,

o alta masura este si vanzarea silita a unor bunuri. Aceasta consta in sechestrarea bunurilor respective, evaluarea lor ~i vanzarea la Iicitatie a bunurilor sechestrate.

in domeniul economic se mai pot folosi ca masuri de executare silita interzicerea instalatiilor sau utiIajelor industriale care nu respects nonnele legale, prezentand pericol de accidente.

In domeniulfinanciar, ca masuri specifice de executare silita pot fi mentionate preluarea nurnerarului !ili a actelor de valoare aflate in casele de bani, blocarea conturilor bancare, varsarea la buget a surnelor disponibile din conturile curente etc.

In domeniul ordinii publice, printre masurile de executare silita se numara retinerea unei persoane, in scopul efectuarii de cercetari penale, arestarea unei persoane in baza mandatului de arestare emis de instantele judecatoresti, in cazul in care se apreciaza ca lasarea in libertate a ace lei persoane prezinta peri col social, perchezitiile corporale sau domiciliare, efectuate de asemenea in baza unui mandat emis de organele mentionate

I R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., p. 303. 2 Ibidem.

116

Organizarea si functionarea administratiei publice

mai inainte, oprirea vehiculelor sau a pietonilor de catre agentii de circulatie atunci cand incalca dispozitiile legale, rara sa se ajunga tnsa la savarsirea unei contraventii. in domeniul sistematizdrii ,yi disciplinei in constructii, se poate utiliza, ca masura de executare silita, demolarea fortata a unei constructii, in cazul In care eel care a ridicat-o nu se conforrneaza de bunavoie somatiei de a demola constructia,

in domeniul ocrotirii sanata(ii se pot aplica examinarea si tratamentul medical fortat, tinerea in caranrina, interzicerea intrarii sau iesirii din tara a persoanelor care sufera de boli contagioase, a unor produse nocive pentru sanatate etc.

Exemplele de masuri de executare silita pe care le-arn prezentat mai inainte constituie numai 0 parte din numeroasele si variate le masuri de acest gen pe care le pot lua organele administratiei publice,

Mai mentionam ca, masuri de executare silita se pot Iua pentru executarea fortara nu numai a actelor emise de organele administratiei pub lice, ci ~i a actelor celorlalte organe de stat, in conditiile prevazute de lege, de exemplu, executarea silita, sub forma aducerii fortate a celor ce nu se prezinta de bunavoie atunci cand au fost citati de catre o instanta de judecata.

Alaturi de aplicarea sanctiunilor juridice, masurile de executare silita urmaresc sa asigure ordinea de drept ~i desfasurarea in conditii corespunzatoare a vietii sociale.

§4. Regimul juridic al contraventiilnr!

4.1. Definitia contraventiei

Contraventia este 0 japtii antisociald, stabilita de lege, savdr~ita cu vinovdtie, de ciitre 0 persoana fizidi sau 0 persoand juridicd.

in aceasta definitie, termenul de lege este utilizat in sens larg, nu numai de act al Parlamentului, ci ~i de act al autoritatilor administratiei publice.

In prezent, regimul juridic al contraventiilor este reglementat prin Ordonarua Guvemului nr. 2/2001.

1 A se vedea: D.G. nr. 2/2001; AI. Negoi!ii, Drept administrativ, op. cit., p. 281 ~i urm.; 1. Iovanas, Drept administrativ, op. cit., p. 328 ~i urm.; V Gilescu, A. Iorgovan, Drept administrativ ~i ~tiin!a administratiei, op, cit., p. 214 ~i urm.; V Gionea, Regimul stabilirii, sanctionarii ~i prescrierii conrravenpilor cu privire specials la constructii, R.R.D. Dr. 6/1969, p. 40 ~i urm.; I Dobrinescu, Prescripjia in materie de contraventii savilr~ite prin efectuarea unor lucrari de constructii f"ar;!i autorizatie, I.N. nr. 6/1966, p. 73 ~i urm.; M Frunzd, Noul regim al contraventiilor, R.R.D. Dr. 211969. p, 23 ~i urm.; E Gherghinescu, Reguli de baza ale elaborarii ~i aplicarii reglementarilor privind.stabilirea ~i sancticnarea contraventiilor, R.R.D. nr, 8/1973, p. 67 ~i urm.; M Straoanu, Procedura administrativa in materie de contraventii organizata prin Legea nr. 32/1968, S.C.J. nr, 3/1969, p. 449 ~i urm.; I Vida, Propuneri in legatura eu competenta organelor de stat de a emite acte eu caraeter normativ ele stabilire ~i sanctionare a contraventiilor, R.R.D. nr. 5/ 1978, p. 10 ~i urm.; l Ioviinas, Raspunderea administrativa Iimitata a rninorului, Studia Universitatia Babes-Bolyai, Series Jurisprudentia, 1972, p. 10 ~i unn.; 1. Iovanas, Unele probleme ale sanctionarii contraventillor, Studia Universitatia Babes-Bolyai, Series Jurisprudentia, 1975; I Poe;zaru, Perfectionarea legislatiei in domeniul contraventiilor, in Legislatia ~i perfectionarea relatiilor sociale, Ed. Academiei, Bucuresti, 1976; L. Groza, Gh. Pariiusanu, Reglementarea sanctionarii contraventiilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1973; Colectiv. Raspunderea contraventionala, Bucuresti, 1995.

A dminis tratia publica si ordinea de drept

117

Contraventia se poate savarsi fie printr-o actiune, fie printr-o inactiune, prin care se pune in pericol 0 anumita valoare sociala, de exemplu: ordinea publica, viata ~i sanatatea oamenilor, mediul ambiant etc.

Ca exemplu de actiune, mentionam de grad area spatiilor verzi, iar ca inactiune, neluarea masurilor de salubritate.

Actiunea ilicita poate sa constea In savarsirea unei fapte interzise prin normele juridice. Astfel, constituie contraventie organizarea unei adunari publice nedec1arate, neinregistrate sau interzise'.

Contraventia poate fi savar~ita si prin neindeplinirea obligatiilor stabilite prin norrne juridice, de pilda, nerespectarea orelor de desfasurare a traseelor de deplasare, a locului sau a perimetrului destinat unei adunari publice-,

Sav~irea de contraventii impiedica desfasurarea normala a vietii sociale, de aceea, persoanele care comit contraventii trebuie sa fie sanctionate, sa suporte consecintele legale ale faptelor lor.

Contraventia prezinta un grad de pericol social mai redus decat infractiunea, fapt care determina ca ~i sanctiunile care se aplica in cazul contraventiilor sa fie mai putin aspre dedit In cazul infractiunilor,

Severitatea mal sciizuta a sanctiunilor contraventionale se refera mai ales la faptul ca, in cazul savarsirii de contraventii nu se aplica masuri privative de Iibertate, ci sanctiuni de alta natura, de regula plata unor amenzi.

Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de tmportarua $I' rolul relatiilor sociale care au fost prejudiciate de acea fapta, Tinand seama de aceasta, fapte care intr-o anumita etapa sunt socotite infractiuni pot fi considerate, intr-o alta etapa, contraventii sau invers.

Periculozitatea socials a unei fapte trebuie cercetata ~i apreciata intr-un context de mai multi factori, printre care obiectul inciilcarii, adica norma juridica lncalcata, relatia sociala prejudiciata, imprejurarile concrete in care a fost savar~ita, felul ~i intensitatea vinovatiei, urmarile faptei, considerente cu privire Ia persoana care a savaqit fapta etc. De aceea, in anumite situatii, normele juridice prevad ca fapta poate sa constituie contraventie sau infracriune, in functie de conc1uziile ce se desprind privind gradul de pericol social al acelei fapte.

Daca aceeasi persoana savarseste mai multe contraventii, sanctiunea se aplica pentru fiecare contraveniie.

Cand contraventiile sunt constatate prin acelasi proces-verbal, sanctiunile contraventionale se cumuleaza, rara a putea, insii, sa depaseasca dublul maximului amenzii prevazut pentru corrtraventia cea mai grava sau, dupa caz, obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii,

In situatia mentionata mai inainte, este necesara ludeplinirea urmatoarelor conditii:

I. faptuitorul sa fie una ~i aceeasi persoana;

2. aceasta persoana sa savar~easca mai multe contraventii;

3. contraventiile sa fie constatate simultan, de catre acelasi agent, intr-un singur proces-verbal,

1 Art. 26 lit. a) din Legea nr. 60/1991 privind organizarea ~i desfasurarea adunarilor publice. 1 Art. 26 lit. b) din Legea nr. 60/1991 privind organizarea si desfasurarea adunarilor publice.

118

Organizarea si functionarea adlninistra/iei pub/ice

.1

.1

in cazul in care se aplica sanctiuni de natura diferita, de exemplu, pentru 0 contraventie se aplica amenda, iar pentru alta contraventie se aplica munca in folosul comunltatii, vor fi executate ambele sanctiuni.

Cand contraventille au fost savfu:;;.ite in momente diferite, chiar daca au fost constatate de catre acelasi agent, se va intocmi, pentru fiecare contraventie in parte, cate un proces-verbal separat.

in acest caz, eontravenientul va trebui sa suporte sanctiunile stabilite prin fiecare proces-verbal in parte.

Daca la sav8t;iirea contraventiei participa mat multe persoane, sanctiunease stabileste separat pentrufiecare in parte, in functie de gradul de vinovatie al fiecareia,

In materie de raspundere contraventionala nu este reglementata recidiva, asa cum exists in domeniul raspunderii penale. Asa incat, savaqirea unei contraventii, potrivit reglementarilor actuale, nu atrage marirea sanctiunii in cazul in care aceeasi persoana savarseste ulterior :;;.i aIte contraventii, Sanctiunea se aplica numai pentru saviiqirea acelor contraventii, in limite!e stabilite de actul normativ care reglementeaza contraventiile in cauza, Totusi, prin repetarea faptei, sanctiunea poate fi mai severo, lara a avea, insa, semnificatia unei recidive.

4.2. Deosebirile dintre contraventie ~i infraetiune

Prin infractiune se tnrelege .fapta care prezinta perieol social, saviiqitli cu vinovatie si prevazuta de legea penala'",

In afara de gradul diferit de pericol social, contraventia prezentand a periculozitate mai redusa decat infractiunea, contraventia se deosebeste de infractiune si sub alte aspeete.

Astfel, infractiunile pot fi stabilite numai prin lege, ca act al Parlamentului, in timp ce contraventiile pot fi stabilite si prin acte normative emise de organele administratiei publice,

Infractiunile nu pot fi savarsite dedit de persoanele fizice, in general, in timp ce contraventiile pot fi savar~ite amt de persoanele fiziee, cat ~i de persoanele juridiee. Este posibil ea :;;.i persoanele juridice sa sav~easea infractiuni si sa raspunda penal, prin plata unei amenzi penale,

In cazul infractiunilor, sanctiunea specifics si mai frecventa este privarea de libertate, in timp ee in cazul contraventiilor, sanctiunea cea mai des utilizata este amenda.

Sanctiunile penale pot fi aplieate numai de carre instantele judecatoresti, in timp ce sanctiunile contraventionale sunt aplicate de catre organele administratiei publice, in general.

Se pune problema cine stabileste gradul de pericol social al unei fapte, pentru ca aceasta sil fie considerata contraventie sau infractiune,

in aceasta problema, Iegislatia in vigoare prevede ca pentru contraventiile la care se aplicd, arnenda, in cazul in care agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este indestulatoare, aplica amenda, iar in caz contrar, trimite procesul-verbal instantei judecatoresti in a carei raza teritoriala a fast savfu~itll contraventia, pentru ca aceasta sa decida ce sanctiune contraventionala se va aplica-.

I·

'-\-:_·1.

i

1 Art. 17 alin. (I) C.pen.

2 Art. 10 din Legea ill. 6111991.

Administratia publica # ordinea de drept

119

In cazul in care agentul constatator apreciaza ca fapta a fost savar~ita in astfel de imprejurari mcat potrivit legii penale constituie infractiune, va sesiza organul de unniirire penala pentru ca acesta Sa analizeze situatia',

4.3. Deosebirile dintre contraventie ~i abaterea disciplinara

Prin abatere disciplinard se tntelege 0 fapta in Iegarura cu munca ~i care consta tntr-o actiune sau inactiune savfu~ita cu vinovatie de catre salariati, prin care acesta a lncrucat normele legale, regulamentul de ordine 4Ilerioara, contractul individual sau colectiv de munca, ordinele ~i dispozitiile legale ala conducatorilor ierarhici-,

Savfu~irea de abateri disciplinare atrage dupa sine angajarea raspunderii disciplinare.

Desi atat contraventia, cat ~i abaterea disciplinara constituie fapte antisociale, sf era efectelor antisociale ale acestora este diferita.

in cazul abaterii "disciplinare sunt afectate relatiile din interiorul unitatii unde a fest savar~ita abaterea, in timp ce, in cazul unei contraventii, chiar daca aceasta a fast savar~ita tot in cadrul unei unitati, pericoluJ social produs prin acea fapta depaseste acea unitate, implicand a sfera mult mai larga de interese sociale.

Datorita acestui specific, atat sanctiunile care se aplica, cat si organele care aplica

sanctiunile sunt diferite in cele doua situatii. '

Astfel, sanctiunea disciplinara este aplicata de angajatorul ce1ui care a savar~it abate rea disciplinara, in timp ce sanctiunea contraventionala este aplicata de 0 persoana sau de un organ anume prevazut de norma juridica ce stabileste acea contraventie,

In cazul contraventiei, actele normative care stabilesc contraventii descriu explicit ~i in detaliu faptele antisociale.

in ceea ce priveste abaterile disciplinare, actele normative, de regula, nu le descriu in detaliu, acestea fiind prevazute doar implicit, anume, prin stabilirea obligatiilor de serviciu ale salariatilor, a carer 'incalcare este socotita 0 abatere disciplinara.

SubieetuJ unei abateri disciplinare este, 'intotdeam;ta, determinat, calificat, ~i anume

un angajat pe baza unui contract de munca, '

In ceea ce priveste contraventia, chiar daca faptuitorul sav~e~te contraventia in interiorul unitatii, el raspunde, dar nu In calitate de salariat, ci ca orice persoana fizica, in calitate de eontravenient.

Este posibil sa se cumuleze raspunderea disciplinara cu cea contraventionala, deoarece acestea implica sf ere diferite de relatii sociale prejudiciate prin savfu:;;.irea de abateri disciplinare ~i de contraventii',

De exemplu, potrivit art. 9 din Legea nr. 12/1990, privind protejarea populatiei impotriva unor activitati comerciale ili cite, aplicarea sanctiunilor contraventionale nu Inlatura raspunderea disciplinara a faptuitorului.

l~-

1 Art 30 alin. (1) din 0.0. nr, 2/2001. 2 Art. 263 alin. (2) C.munciL

3 V Dongoroz $i colab., Inlocuirea raspunderii penale pentru infractiuni eu raspunderea administrativa sau disciplinara, Bucuresti, 1967, p. 100.

120

Organizarea si functionarea administratiei publice

I

r •

4,4, SubiecteJe riispunderii contraventionale

Contraventia fiind 0 fapta ce prezinta un pericol social, in general redus, instigarea, tentativa si complicitatea nu constituie contraventie de sine statatoare, potrivit legislatiei in vigoare.

In sensu! actualeIor reglementari, prin participanti se inteleg numai autorii, foptuitorii contraveruiei.

!n general, contraventiile sunt savar~ite de catre persoanele fizice,

In cazul in care normele juridice prevad expres, pot fi sanctionate pentru savarsirea de contraventii ~i persoanele juridice (institutii de stat, organizatii nestatale). In cazul in care eontravenientul este 0 persoana juridica, in proeesul-verbal se fac mentiuni eu privire la denumirea, sediul, numiirul de inmatriculare in Registrul comertului, ~odul fiscal aI acesteia, preeum ~i dateIe de identificare a persoanei care 0 reprezinta'. Intr-o astfel de situatie, sanctiunea se aplica persoanei juridice, dar suma pHitita este recuperata de aceasta de la eel sau cei care nu si-au indeplinit in mod corespunzator obligatiile care Ie reveneau, din care cauza s-a produs si contraventia,

Deoarece contraventia, )n fapt, nu a fost savar$itii de persoana juridica, ci de 0 persoana fizica din eadrul sau, unitatea platitoare poate sa se indrepte prin actiune in regres impotriva eelor vinovati, pentru a recupera paguba produsa in patrimoniul sau prin executarea sanctiunii contraventionale-,

Contraventia poate sa constituie ~i 0 incalcare a unei sarcini de serviciu pe care 0 stabileste conducatorul unitatii daca, potrivit competentei sale, este abilitat in acest sens.

Intr-o astfel de situatie, in cazul in care conducatorul unitatii nu a stabilit asemenea sarcini, neglijandu-si propriile indatoriri, va trebui sa suporte singur sanctiunea contraventionala, consecinta a faptei sale.

In cazul in care stabilirea sarcinilor era de competenta organului de conducere colectiva, neglijarea acestei obligatii atrage raspunderea solidara a tuturor membrilor acelui organ. Vor raspunde insa numai cei care au votat decizia prin care a fost savar~ita contraventia, Daca aceasta a fost savar~itii. prin neluarea deciziei, vor raspunde cei care au ,::otat impotriva Iuarii deciziei, precum si cei care au absentat nemotivat.

In ceea ce priveste raspunderea contraventionala a persoanelor fizice, exista anumite conduit.

Astfel, minorii sub 14 ani nu raspund contraventional.

Aceste reglementari se bazeaza pe faptul ca minorii nu au suficient discernamant spre a putea aprecia periculozitatea faptelor lor. In cazul anumitor contraventii faptuitorul trebuie sa aiba 0 anumita calitate, de exemplu, conducator auto, gestionar, posesor aI unui perrnis de p&uit, de vanatoare etc.

'.

4.5. Vinovatia

Pentru existenta unei contraventii, este necesara vinovdtia, adica actiunea sau inactiunea prin care a fost savar~ita contraventia sa se intemeieze pe intentie sau pe culpa.

I Art. 16 alin, (6) din D.G. nr, 2/2001.

I Art. 35 alin. (4) din Decretul nr. 311 1954 privind persoanele fizice ~i persoanele juridice.

y;'

~.l •

Administratia publica si ordinea de drept

121

Fapta este savil.r~ita cu inientie in situatia in care persoana in cauza prevede si dore~te sau accepta, ehiar daca nu doreste, rezultatele faptei sale.

Culpa exista atunci cand 0 persoana prevede, dar socoteste cu usurinta, ca rezultatele nu se vor produce, sau nu le prevede, desi ar fi trebuit Sa 0 faca,

Pentru ca fapta contraventionala sa antreneze raspunderea numai cand a fost savdr$ita cu intentie, este necesara 0 prevedere expresa in acest sens in actul normativ care a stabilit contraventia,

Pentru celelalte cazuri., exista vinovafie chiar ~i in cazuI in care fapta a fost savar~itii din culpa. Astfel, pentru ca savarsirea unei contraventii din culpa sa nu antreneze raspundere, trebuie sa existe 0 prevedere expresa in actul normativ care stabileste acea contraventie.

4.6. Cauzele care inlaturi rispunderea contraventionala

Exista unele situatii cand, desi 0 persoana siivar~e~te 0 contraventie, nu este pasibila de sanctiune, cu aIte cuvinte, este exoneratii de rdspundere contraventionala.

In cazul raspunderii contraventionale, cauzele care exonereaza de raspundere sunt aceleasi ca $i in cazul ri'ispunderii penale.

Daca aeeste cauze exonereaza de raspundere atunci cand a fost savar~itA 0 infractiune, deci 0 fapta mai grava, cu amt mai mult ele vor exonera de raspundere In cazul savarsirii unor fapte cu un grad de pericol social mai scazut,

Cauzele care exonereaza de raspundere sunt: legitirna aparare, starea de necesitate, constrangerea fizica sau morala, cazul fortuit, eroarea de fapt'.

De asemenea, nu constituie contraventie fapta savar~ita de 0 persoana care din cauza starii mintale sau a unei infirmitati nu poate raspunde de fapta sa, precum ~i de minorul sub 14 ani.

Se mai poate adauga betia involuntara ca 0 cauza care exonereaza de raspundere. Totodata, dupa expirarea termenului cand sanctiunea contraventionala putea fi aplicata sau executata, faptuitorul nu mai poate fi tras la raspundere. Prescriptia, deci, are ca efect exonerarea de raspundere'.

Cauzele care inIaturii. caracterul contraventional al unei fapte sunt constatate numai de catre ins tan/a judecdtoreascd.

Daca printr-un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, nu se mai aplica fapruitorului nieio sanctiune contraventionala, chiar daca fapta a fost sav~ita inainte de intrarea in vigoare a acelui act normativ.

Daca sanctiunea prevazuta in noul act norrnativ este mai usoara, se va aplica aceasta,

In cazul in care noul act normativ prevede 0 sanctiune mai severa, se va aplica sanctiunea mai usoara, previizuta de actuI norrnativ in vigoare Ia data sAv~irii contraventiei,

I Art. 44 si urm. Cipen,

1 Art. 11 din O.G. nr. 2/2001.

-'

122

Organizarea si functionarea administratieipublice

4.6.1. Legitima aparare

Potrivit unui principiu de baza al statului de drept, nimeni nu-si poate face dreptate singur, eventualele conflicte sociale trebuind sa fie solutionate de catre organele abilitate prin lege.

In unele situatii insa, interesul legitim al unei persoane nu mai poate fi aparat prin interventia organului respectiv, ci necesita actiunea directa a insus] celui aflat in pericol sau a unei alte persoane, spre a-i veni in ajutor.

Fapta sav8.r~ita in asemenea conditii se considers a fi facuta in stare de Iegitima aparare,

Poate invaca starea de legitima apdrare persoana care savfu~e~te 0 contraventie pentru a evita un atae material, direct, imediat si in just, indreptat impotriva sa, a altei persoane sau a unui interes public ~i care pune in pericol gray persoana sau drepturile celui atacat ori interesuI public.

Potrivit Legii nr. 611 I 991, privind regulile de convietuire sociala, constituie contraventie tulburarea tara drept a linistii Iocuitorilor, prin producerea de zgomote cu orice aparat sau obiect ca si prin strigate sau Iarma'.

Totusi, fapta unui conducator auto de a c1axona in exces, in timpul noptii, in cazul in care este victima unui atae, nu constituie contraventie, in sensul Legii nr. 6111991. Acea fapta este considerata a fi fost sav~ita in stare de legitima aparare, ca 0 actiune de legitime aparare,

Pentru ca fapta sa fie considerata a fi legitima aparare, trebuie sa indeplineasca mai multe conditii:

a) Fapta de aparare sa fie raspunsul Ia un atac, trebuie deci sa fie precedata de un atae.

Prin atac se lntelege 0 actiune efectuata cu intentia de a vatama 0 valoare sociala ocrotita printr-o norma juridica (persoana, drepturile acesteia, interesul public).

Atacul poate sa se prezinte fie sub forma unei actiuni, de exemplu, arunearea asupra unei persoane de obiecte sau substante inflamabile, iritant-lacrimogene etc., fie sub forma unei inactiuni, de pilda, Iasarea tara supraveghere a unui bolnav mintal periculos de catre persoanele care au obligatia de a-l pazi.

b) Atacul Sa fie material, direct, imediat ~i injust. Atacul este material cand se realizeaza prin actiuni sau inactiuni de natura sa puna in perieol, din punct de vedere fizic, valoarea sociala impotriva careia este indreptat.

Atacul se poate produce printr-o violenta fizica, dar ~i printr-o inactiune, daca prin aceasta se pune In perieol valoarea sociala ocrotita,

Atacul este direct cand este indreptat nemijlocit impotriva unei valori sociale (de exemplu actiunea de a lovi 0 persoana).

Atacul este imediat atunci cand pericolul este actual, iminent, adica tntre atac si pericoluI produs perioada de timp este foarte scurta,

A tacul este injust atunci cand este lillaptuit cu incalcarea nonnelor juridice. Actiunea de raspuns la 0 actiune permisa de lege nu mai este considerata Iegitima aparare.

Astfel, este admisa de lege actiunea organelor de ordine de a interveni, folosind mijloace de constrangere din dotarea lor, pentru a imprastia pe manifestanrii care

I jl

I.'

!;

f! 1:' .;

,

I

I··

W'

I Art. 2 pet. 28 din Legea nr, 61/1991.

Administratia publica si ordinea de wept

123

tulbura gray ordinea publica si nu se supun somatiei acestora de a se imprastia. Riposta manifestanlilor la actiunea organelor de ordine nu mai este 0 actiune de legitima apiirare.

c) Atacul sa fie periculos.

Atacul trebuie sa puna in pericol gray persoana sau drepturile eelui ataeat on un Interes public, in sensul ca produce urmari ireparabile sau greu de remediat.

Nu exista un criteriu precis pentru stabilirea proportiei intre atac ~i actiunea de aparare. In general, se au in vedere Imprejurarile concrete, mijloacele folosite, facta

fizica a agresorului si a victirnei etc. ':~

Este considerat a fi 'in Iegitima aparare ~i eel care, din cauza unei tulburari psihice aparute eu ocazia atacului, depaseste limitele unei aparari proportionale eu gravitatea atacului.

Se considers legitima aparare ~i actiunea celui care lncearca sa impiedice patrunderea lara drept, prin forta sau in~eliiciune, in Iocuinta sau pe terenul, proprietate per-

sonala a victimei. '

:l

4.6.2. Starea de necesitate

Se afla in stare de necesitate persoana care savarseste 0 contraventie pentru a salva de la un peri col iminent si care nu putea fi inlaturat pe alta cale viata, integritatea corporala sau sanatatea sa, a altei persoane, un bun material al sau sau apartinand altuia, ori un interes public.

Pentru ca savarsirea unei contraventii sa fie considerate in stare de necesitate, este necesara indepllnirea urmatoarelor conditii:

a) fapta sa fie saviir~ita ca urmare a unui peri col neprevazut (cutremur, inundatie, incendiu, defectarea imprevizibila a unei instalatii etc.);

b) pericolul sa fie iminent, adica pe cale de a se produce in acel moment, in asa fel incat consecintele sunt irnediat realizabile;

c) pericolul sa fie real, adica producerea lui sa fie certa, iar nu posibila sau imaginara;

d} pericolul sa fie inevitabil, in sensul cit producerea lui nu poate fi inlaturata decat prin sav§r§irea faptei contraventionale;

e) fapta sa fie sav8.r~ita spre a salva viata, integritatea corporala sau sanatatea taptuitorului, a altei persoane, un bun material ari un interes public;

f) prin savfu~irea contraventiei sa nu se produce, in mod constient, urmari mai grave decat in cazul in care faptuitorul contraventiei nu ar fi intervenit.

Prin urmare, nu este in stare de necesitate eel care, in momentul s1ivfu~irU faptei contraventionale, si-a dat seama ca provoaca urmari vadit mai grave decat daca nu ar fi intervenit.

-:

4.6.3. Constrangerea fizici san psihici

Nu este considerata contraventie fapta savfu~ita de a persoana in cazul in care au fost exercitate asupra faptuitorului presiuni, actiuni eoercitive spre a-I obliga sa savarseasca contraventia,

Constrangerea se poate realiza fie sub aspect fizic, faptuitorul neputand rezista acesteia, fie sub aspect psihic, prin amenmtarea cu un pericol gray pentru persoana sa, ori a altei persoane, ee nu putea fi inlaturat decat prin savarsirea contraventiei.

124

Organizarea si funciionarea administratiei publice

Constrangerea fizica trebuie sa fie de natura sa paralizeze libertatea de vointa a faptuitorului. Daca acesta este in situatia de a putea sa opuna rezistenta ori sa se sustraga constrangerii exercitate asupra sa, in acest caz, constrangerea fizica nu mai poate fi invocata ca 0 cauza de exonerare de raspundere,

Constrangerea psihica este si ea 0 cauza care anihileaza libertatea de vointa a faptuitorului, situatie care exclude vinovatia acestuia, deci ~i caracterul contraventional al faptei sale.

Totodata, pericolul eu care se ameninta trebuie sa fie gray, adica sa se refere la un rau ireparabil sau extrem de greu de remediat, de exemplu, reconstructia unei cladiri incendiate.

In plus, este necesar ca faptuitorul sa nu aiba 0 alta posibilitate de a inlatura peri- ~:

colul, decat fie sa sav~easca contraventia, fie sa suporte producerea raului eu care este arnenintat ~i care se va produce.

Intre raul ell care se ameninta ~i consecinta savarsiri! contraventiei trebuie sa existe o anum ita proportie, in sensuI ca vaIoarea sociala vatamata prin savarsirea contraventiei sa nu fie mai mare decat valoarea sociala ocrotita prin acea fapta,

4.6.4. Cazul fortuit

Cazul fortuit consta in interventia unei intdmplari ce nu putea sa fie prevazuta sau tnlaturata ~i care determina producerea rezultatului socialmente periculos.

Faptuitorul este exonerat de raspundere contraventionala, deoarece nu a avut posibilitatea sa prevada factorul extern care a determinat producerea rezultatului.

Nu intervine aceasta souza in cazul in care faptuitorul nu a prevazut rezultatul, desi acesta putea fi prevazut in mod obisnuit de orice persoana,

De exemplu, ca urmare a exploziei unui pneu, autovehlculul l$i schimba directia de mers ~i trece de linia continua, intrand pe sensul opus de circulatie,

La cazul fortuit imprevizibilitatea este obiectiva, generala, privind limitele cunoasterii umane, in general. in cazul de mai sus, contraventia s-a prod us ca urrnare a neglijentei, a lipsei de prevedere a conducatorului autovehiculuIui. Asa incat, in situatia sa, imprevizibilitatea este subiectiva, personala, deci atrage raspunderea juridica,

Imprejurarea neprevazuta se poate datora unor fenomene ale naturii (furtuna, inundatie etc.), unor boli (de pilda, un atac de cord) sau comportamentului unor persoane, cum ar fi aparitia brusca in fata autovehiculului a unui copll, situatie care il obliga pe conducatorul auto sa schimbe directia de mers, trecand peste linia ce separa benzile de circulatie.

4.6.5. Eroarea de faIR

Prin eroare de fapt se intelege necunoasterea sau cunoasterea gresita de catre fapruitor, in momentul savarsirii contraventiei, a existentei unei imprejurari de care depinde caracterul contraventional al faptei sale. Daca ar fi cunoscut in mod corect acea imprejurare, nu ar mai fi savarsit fapta respective,

De exemplu, constituie contraventie stationarea unui vehicul in locul unde este instalat indicatorul "oprirea. interzisa". Daca tnsa in dreptul acelui indicator se afla stationat un alt vehicul care impiedica observarea indlcatorului, fapta de a opri in acea zona nu mai constituie contraventie,

A dmin istratia publica ~i ordinea de drept

125

Contradictia dintre realitatea obiectiva ~i reprezentarea sa subiectiva 11 impiedica pe taptuitor sa-si dea seama de caracterul contraventional al faptei sale.

Dimpotriva, eroarea de drept, adica necunoasterea unei norme juri dice, nu exonereaza de raspundere, potrivit principiului ca nimeni nu se poate apara invocand necuno~terea legii.

4.6.6. Iresponsabilitatea §i infirmitatea

Iresponsabilitatea constituie 0 cauza care exonereaza de raspundere, deoarece persoana iresponsabila nu poseda capacitate a psihica (discemarnant, ratiune etc.) spre a putea aprecia in mod corect fapta sa, consecintele acesteia, earacterul ei licit sau ilicit.

Starea de iresponsabilitate poate fi permanenta, de exemplu, 0 debilitate mintala congenital a, sau temporara (intermitenta), producandu-se numai in anumite momente, de exemplu, in cazul unei epilepsii.

In orice situatie, starea de iresponsabilitate, spre a exonera de raspundere, trebuie sa fie constatata de organul medical competent.

Desi nu raspunde contraventional, impotriva faptuitorului se pot lua masuri de siguranta, cu caracter medical, de exemplu, obligarea la un tratarnent medical de specialitate.

Infirmitatea poate sa constituie, in anumite situatii, 0 cauza care tnlatura raspunderea contraventionala.

De exemplu, traversarea strazii de catre un pieton printr-un loc nemarcat constituie contraventie, Daca tnsa pietonul este lipsit de vedere si in preajma lui nu se afla 0 alta persoana pe care s-o intrebe, in situatia in care traverseaza strada printr-un loc nepermis, fapta sa nu poate fi considerata contraventie,

4.6.7. Minoritatea

Fapta sav~ita de un minor sub 14 ani nu este considerata contraventie, chiar daca, potrivit legii, prezinta caracteristicile unei contraventii,

in cazul minorului sub 14 ani, opereaza prezumtia absoluta ca nu poseda capacitatea psihica, intelectuala de a intelege suficient caracterul faptelor sale, nu are discernamantul necesar in acest sens. Totodata, nu are nici posibilitatea rnintala de a cunoaste regulile juridice care reglementeaza relatiile din societate.

Lipsa discernamantului il exonereaza pe minorul sub 14 ani de raspundere contraventionala,

Pentru minorii lntre 14-18 ani, sanctiunea contraventionala se reduce la jumatate,

4.6.8. Betia involuntarii com pi eta

Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 include betia printre cauzele care exonereaza de raspundere contraventionala. De asemenea, in Codul penal aceasta este inclusa printre cauzele care inlatura caracterul penal aI unei fapte antisociale'.

Daca betia exonereaza de 0 raspundere mai grava, raspunderea penala, eu atat mai rnult trebuie sa fie admisa ca 0 cauza care inlatura 0 raspundere mai putin grava, raspunderea contraventionala,

I Art. 49 C.pen.

126

Organizarea si functionarea administratiei publice

Fapta celui care, in momentul savarsiri! acesteia, se afla, datorita unor irnprejurari independente de vointa sa, in stare de betie completa, provocata de alcool sau alte substante, nu constituie infractiune'.

Mergand prin analogie, 0 fapta savar~ita in astfel de imprejurari nu constituie nici contraventie,

Betia este 0 stare psihica anormala, ca urmare a efectelor prod use asupra organismului, in special asupra facultatilor mintale, de anumite sub stante consumate de persoana in cauza, cea mai frecventa fiind alcoolul (betia alcoolica sau intoxicatia etilica).

Retia duce la diminuarea, in unele cazuri chiar la anihilarea capacitatii psiho-fizice a persoanei, ceea ce 0 pune in imposibilitate de a-si da seama de faptele sale, nemaiavand control suficient asupra acestora,

Betia accidentala completa poate fi consecinta inhalarii unor vapori de alcool, neofalina ori a altor substante din mediul in care persoana i~i desfasoara activitatea curenta sau se afla din intdmplare, situatie in care acea persoana nu mai este responsabila de faptele sale.

In cazul in care 0 asemenea persoana sav~e~te 0 contraventie, va fi exonerata de raspundere.

,j

!I'

:1'

u:

i

4.7_ Raspunderea contraventionala ~i raspunderea civila

Este posibil ca, printr-o fapta socotita a fi contraventie, sa fie produse daune altor persoane.

Chiar daca persoana care a savar~it acea fapta este exonerata de raspundere contraventionala, ea ramane totusi obligata sa rep are prejudiciul pe care l-a provocat prin fapta sa.

Exonerarea de raspundere contraventionala se refera nurnai la aplicarea de sanctiuni contraventionale, pentru faptuitor mentinandu-se obligatia de a repara pagubele prod use prin acea fapta,

Raspunderea civild opereazd, deci, distinct de riispunderea contraventionala.

in cazul in care pOO savarsirea contraventiei a fost pricinuita 0 paguba ~i exists tarif de evaluare a acesteia, agentuI constatator, daca are dreptuI sa aplice sanctiunea, stabileste despagubirea pe baza de tarif, cu acordul expres al persoanei vatamate, tacand mentiune despre aceasta in procesul-verbal',

Daca nu este stabilit un anume tarif, partea vatamatA i~i va putea valorifica pretentiile la despagubiri fatA de eontravenient potrivit dreptului comun'.

Actele normative, pe langli sanctiunile contraventionale, pot sa cuprinda ~i tarife de stabiIire a despagubirilor pentru prejudiciul cauzat prin savarsirea contraventiei.

De exemplu, despagubirile datorate pentru pagubele produse fondului piscicol se calculeaza in functie de pretul mediu pe piata pentru speciile de peste ~i alte vietuitoare acvatice. Cand contraventia a fost savar~ita in perioada de prohibitie ori in perimetrul rezervatiilor sau al pepinierelor piscicole, pretul pentru prejudiciul cauzat va fi dublu fata de pretul zilei de piata",

I Ibidem.

2 Art. 23 alin. (1) din O. G. nr, 21200 l. 3 Art. 23 alin. (2) din O.G. nr, 2/2001.

4 Art. 1 J din H.G. nr, 97111994 privind contraventiile la normele de pescuit.

Administratia publica si ordinea de drept

127

in ceea ce priveste despagubirile civile pe care contravenientul este obligat sa le pIateasca partii vatamate pentru paguba pe care aeeasta a suferit-o ca urmare a savarsirii eontravenriei, in procesul-verbal, dupa descrierea faptei cauzatoare de prejudiciu, se va mentiona, in mod amanuntit, in ce a constat paguba, de exernplu, ce bunuri au fast distruse, degradate ori insusite de la parte a vatamata, cui apartin bunurile respective, precum orice alt element necesar pentru evaIuarea cat mai exacts a pagubei ~i pentru identificarea piirtii vatamate,

In cazul in care agentul constatator este co~etent sa aplice sanctiunea contraventionala, el va caIcula valoarea prejudiciului, iar.suma va fi consemnata in procesulverbal.

Daca agentul constatator nu este competent Sa aplice sanctiunea, despagubirile vor fi stabilite de catre organul competent sa aplice sanctiunea contraventionala, 1a cererea partii vatamate.

Agentul constatator este obligat sa aduca la cunostinta partii vatamate rnasura adoptata, pentru ca aceasta sa poata obtine de la contravenient suma datorata de acesta, prin trimiterea catre parte a vatamata a unei copii de pe procesul-verbal de constatare a contraventiei,

,'.

?:

4.8. Sanctiunile eontraventionale'

Sanctiunile contraventionale se impart in principal» ~i complementare. Sanctiunile contraventionale principale sunt urmatoarele:

a) avertismentul;

b) amenda contraventionala;

c) obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in foIosul comunitatii; Sanctiunile contraventionale complementare sunt urmatoarele:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din savarsirea contraventiei;

b) suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau autorizatiei de

functionare;

c) inchiderea unitatii;

d) blocarea contului bancar;

e) suspendarea activitatii agentuIui economic;

1) retragerea licentei sau avizului pentru pentru anumite operatiuni ori pentru

activitati de comert exterior, temporar sau definitiv;

g) desfiintarea lucrarilor ~i aducerea terenului In starea initiala, Prin legi speciale se pot stabili ~i alte sanctiuni contraventionale,

Sanctiunea trebuie sa fie proportionala cu gradul de perieol social al faptei savar~ite.

Sanctiunile cornplementare se aplica in functie de natura ~i gravitatea faptei si pot fi cumulate.

I Art. 5 din D.G. nr. 2/2001.

128

Organizarea si functionarea administratiei publice

4.8.1 Avertismentul'

Cea mai blanda sanctiune contraventionala este avertismentul.

Avertismentul consta in aceea ca se atrage atentia contravenientului in legatura cu dispozitia Iegala incalcata, asupra pericolului faptei sale ~i a necesitatii de a nu mai savfu~i in viitor astfel de fapte.

Potrivit art. 7 din D.G. nr. 2/2001, avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisii a contravenientului asupra pericolului social al faptei savar~ite ~i recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

Avertismentul este, deci, 0 sanctiune fiira efecte juridice, asemanator unei sanctiuni morale.

Avertismentul se aplica m cazul unor fapte de midi gravitate si cand se apreciaza ca persoana in cauza, chiar ~i tara aplicarea altei sanctiuni mai aspre, nu va mai savar~i alte contraventii.

Avertismentul se poate aplica ehiar daca actul normativ prin care a fost stabilita acea contraventie nu prevede 0 asemenea sanctiune, lasandu-se, deci, la aprecierea celui ce constata contraventia aplicarea aeestei sanctiuni.

in general, avertismentul se prezinta sub forma verba/d.

Exista insa unele situatii cand este necesara ~i intocmirea unui inscris,

De exemplu, in cazul unei coliziuni usoare mtre autovehicule, odata cu avertismentul verbal, se va incheia si un proces-verbal, acesta fiind necesar in raporturile eu organul de asigurari ~i eu atelierul de reparatii in vederea remedierii stricaciunilor produse ca urmare a coliziunii.

Avertismentul sub forma orala (verbals) se aplica in simaria in care contravenientul este de fata atunci cand se constata savar~irea contraventiei, iar sanctiunea este aplicata de catre agentul eonstatator.

in celelalte cazuri, avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesuluiverbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare,

in general, avertismentul se aplica, in mod obligatoriu, in scris, in urmatoarele cazuri:

1. actul normativ prin care se stabileste contraventia respectiva prevede expres

obligativitatea formei scrise; .'

2. contravenientul nu este de fata in momentul constatarii contraventiei;

3. au fast produse pagube prin savar~irea contraventiei; in acest caz, se va mentiona si despagubirea civila, pe baza modului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluate, daca actul normativ respectiv nu prevede modul de

evaluare; e-

4. in urma sa.vfu~irii contraventiei exista bunuri supuse confiscarii, situatie in care bunurile sunt des crise in mod detaliat, mentionandu-se, totodata, si ce masuri au fast luate in legatura cu acele bunuri, cui au fost predate ~i pe ce baza .

:i

I:

,

ii

. ,

r, I~,

4.8.2. Amenda

Cea mai frecventa sanctiune contraventionala este amenda. Amenda contraventionala are caracter administrativ si cansm in plata unei sume de bani.

I Art. 7 din O.G. nr. 2/2001.

Administratia publica ~j ordinea de drept

129

Valoarea acestei sume variaza in functie de pericolul social al faptei savarsite. Cuantumul amenzilor difera in functie de organul de stat care stabileste amenda respectiva.

Astfel, prin lege sau printr-o ordonanta a Guvernului se pot stab iii amenzi de parra la 100.000 lei.

Prin hotarari ale Guvernului se pot stabili amenzi de pana la 50.000 lei.

Pentru contraventiile stabilite prin hotarari ale consiliilor judetene ~i ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti se pot stabili amenzi de piina la 5.000 lei, iar prin hotlirfui ale eonsiliilor locale (ale comunelor, oraselor, municiplilor, ale seetoarelor municipiului Bucuresti) se pot stabili amenzi de pana la 2.500 lei.

Limitele maxime ~i minime ale acestor amenzi, precum §i ale altor amenzi stabilite prin acte normative care contin reglementari cu privire la fapte ce constituie contraventii pot fi majorate sau reduse periodic, tinand seama de numarul ~i periculozitatea abaterilor contraventionale, precum ~i de alte cerinte de ordin social-economic.

Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, daca amenzile sunt stabilite prin lege, ordonanta sau hotarare a Guvemului.

Sumele provenite din amenzile aplicate in temeiul hotararilor autoritatilor administratiei publice locale (comunale, orasenesti, municipale, j udetene), ale sectoarelor municipiului Bucuresti ~i ale Consiliului General a1 Municipiului Bucuresti se fae venit la bugetul local respeetiv.

Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice se fac venit la bugetul de stat. Sunt exceptate amenzile aplicate de autoritatile administratiei publice locale ~i a amenzilor privind circulatia pe drumurile pub lice care se fac venit integral la bugetele locale.

Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice, de catre organele de speeialitate din cadrul unitatilor administrativ-teritoriale, se fac venit integralla bugetele locale respective.

De asemenea, prin acte normative se poate prevedea ~i 0 alta destinatie a amenzilor contraventionale,

Amenzile aplieate de catre organele centrale se fac venit la bugetul de stat in cota de 75%. Diferenta revine unitatii din care face parte agentul eonstatator. Suma respectiva se retine integral ca venit extrabugetar, cu titlu permanent.

Aceasta suma este repartizata pentru dotarea cu mijloace specifice a activitatilor din domeniu.

Executarea silita a amenzilor se face de catre organele de specialitate din cadrul unitatilor administrativ-teritoriale in a carer raza teritoriala domiciliaza sau are sediul contravenientul'.

De regula, actele normative prevad, pentru fiecare contraventie in parte, 0 limita minima ~i una maxima, pentru ca amenda sa poata fi aplicata tinandu-se seama de imprejurarile concrete in care a fost sil.var~i ta contraventia, eu alte euvinte, sanctiunea sil. poata fi individualizata.

. .1. Legea nr. 18212006 pentru modificarea ~i completarea O.G. nr, 2/2001, privind regirnul juridic al contraventiilor (M. Of. nr. 443 din 23 mai 2006).

130

Organizarea si functionarea administratiei publice

In mod exceptional, unele acte normative nu prevad limite minime ~i maxime ale amenzilor, ci calcuIarea ~i apIicarea lor pe baza anumitor criterii.

in ceea ce priveste aplicarea amenzii contraventionale, agentul constatator va tine searna de lirnita minima ~i limita maxima prevazuta de actul normativ care stabileste acea contraventie, de frecventa ace lei contraventii in zona respectiva, mergandu-se spre Iimita maxima daca frecventa este mare, de gravitatea faptei, de 'irnprejurarile in care a fost savar~ita, de situatia materiala a contravenientului, de veniturile ~i obligatiile de intretinere care Ii revin etc,

Desi in materie de contraventii nu este reglementata recidiva, totusi, unele acte normative prevad aplicarea de sanctiuni mai aspre in cazul siivar~irii unei noi contraventii, dupa ee persoana respective fusese anterior sanctionata pentru savarsirea unei alte contraventii,

Amenda, avand un caracter personal, nu este transmisibila, astfel inedt mostenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmariti. Dupa parerea noastra, in cazuI in care amenda nu a fost executata in timpuI vietii contravenientului, deoarece ea constituie 0 sursa de alirnentare a bugetuIui de stat, ori a bugetelor locale, deci prezinta un interes social general, ar trebui sA fie recuperata din masa succesorala a defunctuIui.

Amenda se executa silit,

4.8,3. Prestarea unei activitii!i in folosul comunitiitii

Sanctiunea prestarii unei activitati in folosuI comunitatii se stabileste numai prin lege sau ordonanta a Guvernului ~i poate fi aplicata numai persoanelor fizice, Minorul care nu a implinit 16 ani nu poate fi sanctionat cu prestarea unei activitati in foiosul comunitatil.

Sanctiunea prestarii unei activitati in folosuI comuniratii se stabileste altemativ cu amenda.

In cazul in care agentul constatator considers ca amenda este suficienta, aplica amenda.

Dacli socoteste ca arnenda nu este suficienta, ca sanctiune, agentul constatator incheie procesuI-verbaI, pe care II lnainteaza instantei de judecata cornpetenta in eel mult 48 de ore din momentul incheierii procesului-verbal.

Sanctiunea se aplica de catre instanta judecatoreasca daca exista consimtamdntul contravenientului.

Activitatea in folosul comunitatii se desfasoara prin prestarea unor servicii pub lice,

printre care:

- intretinerea parcuriIor;

- lntretinerea drumurilor;

- pastrarea curateniei ~i igienizarea localitatii;

- activitati in folosul spitalelor, scolilor, gradinitelor, caminelor pentru copii ~i

batrani etc.

Prestarea de activitati in folosul comunitatii se desfasoara dupa ore Ie de program ale contravenientuIui pe 0 durata intre 50 ~i 300 de ore, in general, 3 ore pe zi.

Daca este posibil, contravenientul poate executa ~i 8 ore pe zi in zilele nelucratoare, precum ~i in zilele lucratoare daca este posibil.

Administrtuia publica si ordinea de wept

131

o eopie de pe dispozitivul hotarariijudecatoresti, insotita de mandatul de executare, se cornunica primariei in a carei raza teritoriala i~i are domiciliul contravenientuI, precum si acestuia

Mandatul de executare se intocmeste in 4 exemplare ~i cuprinde:

1. denumirea instantei care l-a emis;

2. data emiterii;

3. numarul ~i data hotararii care se executa;

4, date privind pe contravenient (nume, prensme, adresa, data ~i locul nasterii, studii, ocupatie etc.);

5. durata activitatii ce va fi prestata;

6, unitatea unde se executa activitatea, stabilita de instants, pe baza datelor comuIDeate de primarie,

Consiliullocal sJabile~te prin hotarare domenille serviciilor publice in care se vor presta activitatile, iar primarul decide continurul activitapi, conditiile ~i programul de lucru, pe care Ie aduee la cunostinta instantei,

La stabilirea activitatii, primaruI va tine seama de pregatirea profesionala ~i de starea sanatli!ii contravenientului, fiind interzise activitatile cu grad ridicat de rise privind sanatatea contravenientului,

Este interzisa aceasta sanctiune in cazul persoanelor cu handicap, femeilor gravide sau, care au in ingrijire un copil in varstii de parra la 2 ani.

In cazuI minorilor care au implinit 16 ani, durata activitatii este cuprinsa intre 25 ~i 150 ore.

Daca serviciuJ public unde i~i va desfasura activitatea contravenientul este concesionat unei societati cu capital privat, contravaloarea prestatiilor efectuate se va plflti primariei in a carei raza teritoriala se executa, sanctiunea,

Contravenientul poate face plangere impotriva masurilor privind prestarea activitatii in Iegatura ell conditiile in care se realizeaza,

Plangerea se depune la primaria de care apartine agentul insarcinat cu supravegherea actlvitatii, urmand sa fie analizate cele sesizate in plangere.

Plangerea, impreuna eu aetul de verificare a aspeetelor sesizate, se lnainteaza in termen de 5 zile de la inregistrare la instanta judecatoreasca ce a pronuntat hotararea.

Instanta trebuie sa solutioneze plangerea in eel mult 10 zile de la primirea acesteia, in cazul in care instanta constata ca cele sesizate in plangere sunt intemeiate, dispune schimbarea activitatii sau a masurilor de supraveghere.

Hotararea instantei judecatoresti este exeeutorie. Ea se comunieli primariei la care contravenientul a depus plangerea, pentru ca aceasta sa puna in aplicare masurile hotarate de catre instanta, Hotararea este comunicata si contravenientului.

Daca in timpul executarii activitatii, contravenientul si-a pierdut total capacitatea de munca, primaria sesizeaza instanta care a pronuntat hotararea, in vederea lnlocuirii acestei sanctiuni cu arnenda, al carei cuantum se stabileste In raport cu perioada de munca ce urmeaza a fi prestata ~i imprejurarile care au provo eat incapacitatea de munca,

In cazul In care contravenientul, cu rea-vointa, nu-si indeplineste obligatiile rezultand din hotararea de judecata, instanta care a pronuntat hotararea, la cererea primaruIui sau

132

Organizarea si functionarea administratiei publice

a unitiitii unde eontravenientul trebuia sa presteze activitatea, poate inlocui sanctiunea obligarii eontravenientului la prestarea activitatii in folosul comunitatii eu amenda, Judeearea cererii se face in eel mult 5 zile.

Contravenientul si procurorul pot introduce recurs in eel mult 24 de ore de la pronuntarea hotararii sau de la eomuniearea acesteia, daca eontravenientul a fast absent la pronuntarea hotararii.

Daca contravenientul a executat eel putin jumatate din durata sanctiunii de a presta aetivitatea ~i a avut a buna conduits, instanta poate dispune incetarea executarii sanctiunii, la eererea contravenientului, a primarului sau a unitatii la care a prestat activitatea.

in cazul in care contravenientul este sanctionat cu amenda, dar nu 0 plateste ~i

nici nu exista posibilitatea executarii silite, instanta de la judecatoria in a carei raza " teritoriala s-a savar~it contraventia, la sesizarea unitatii de care apartine agentul,: constatator, dispune inlocuirea amenzii cu sanctiunea obligarii acestuia la prestarea

unei activitati in folosul comunitatii,

in lege nu se prevede insa ce se intampla in cazul in care contravenientul nu mai poate presta activitatea, din diferite motive, dar nici nu poate plati amenda, Intr-o astfel de situatie contravenientul ramane nepedepsit? in lege nu se da raspuns la aceasta intrebare.

Executarea sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii se prescrie in termen de 2 ani de la data ramanerii irevocabile a hotararii judecatoresti prin care s-a aplicat aceasta sanctiune,

Daca In tirnpul executarii sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii ~

intervine 0 hotarare judecatoreasca definitiva de condamnare la 0 pedeapsa privati va

de libertate, cu executare, sanctiunea contraventionala de prestare a unei activitati in folosul comunitatii nu semai executa.

4.8.4. Confiscarea

Confiscarea consta in retinerea fortata a unor bunuri, anume a bunurilor destinate pentru savarsirea contraventiei sau care au servit la savarsirea contraventiei, daca

aceste bunuri apartin contravenientului. ~,

De asemenea, sunt supuse confiscarii bunurile dobandite prin savarsirea contraventiei, daca nu sunt restituite persoanei vatamate, precum ~i bunurile a carer detinere sau circulatie sunt interzise, Aceste din urma bunuri se confisca intotdeauna, indiferent de conditiile in care a fost savar~ita fapta',

Aceasta prevedere, ott, caracter general, este concretizata printr-o serie de acte normative.

Astfel, produsele care au servit sau au fast destinate sa serveasca la savarslrea contraventiei, prin tncalcarea normelor privind protejarea populatiei impotriva unor activitati comerciale ilicite, daca sunt ale contravenientului sau ale agentului economic, ca ~i sumele de bani ori bunurile dobandite prin savarsirea contraventiei, se confisca'.

! Art. 24 din O.G. TIr. 2/2001.

2 Art. 6 din Legea nr, 12/1990.

Administratia publicii si ordinea de drept

133

Sunt supuse confiscarii uneltele, ambarcatiunile, mijloacele de transport, animalele, armele de foe ~i arice alte bunuri care au fost folosite la savarsirea faptei, precum si buriurile rezultate din savar~irea faptei, constand in peste, icre ~i produse acvatice. Dupa confiscare, bunurile respective se valorifica, iar contravaloarea lor se face venit la bugetul de stat.

Bunurile confiscate tree in patrimoniul statului tara plata, iar suma rezultata din valorificarea lor se face venit la bugetul de stat'.

Din veniturile obtinute prin valorificarea bunurilor confiscate se scad cheltuielile efectuate in vederea valorificarii lor, anume cheltuielile efectuate de la preluarea bunurilor si pana la valorificarea lor, ale atribuirii lor cu titlu gratuit sau ale distrugerii bunurilor confiscate.

Cand confiscarea apare ca sanctiune complementara, ea nu se mai aplica in cazul in care contravenientul este exonerat de raspundere, deci, cand nu i se aplica nici sanctiunea principals,

Totodata, dupa parerea noastra, chiar cftnd contravenientul este exonerat de raspundere, masura exceptarii de la confiscare trebuie aplicata in mod diferentiat, de la caz la caz.

Astfel, in situatia in care faptuitorul este exonerat de raspundere, datorita starii sale mintale, bunurile pe care le-a folosit pentru savarsirea contraventiei ar trebui confiscate, pentru a-l pune m imposibilitatea de a se mai servi de ele pentru sav~irea unor noi fapte antisociale.

Masura confiscarii poate fi luata numai in cazul in care eel care 0 aplica, potrivit legii, este competent sa dispuna ~i aplicarea sanctiunii principale (avertisment, amenda), Daca nu are acest drept, agentul constatator, atunci cand exista lucruri susceptibile de confiscare, va ridica obiectele in cauza, in vederea confiscarii lor, inaintdnd procesul-verbal organului competent Sa aplice sanctiunea principal a., care va dispune ~i confiscarea.

In cazul aplicarii acestei masuri, agentul constatator trebuie Sa descrie amanuntit, in procesul-verbal, obiectele confiscate, indicand, dupa caz, denumirea, numarul, dimensiunile, greutatea, starea calitativa, marca, anul fabricatiei, valoarea, precum ~i orice alte elemente de natura sa contribuie la identificarea obiectelor confiscate.

Cand obiectele nu apartin contravenientului, se vor mentiona nurnele, prenumele ~i domiciliul persoanei fizice ori denumirea ~i sediul persoanei juridice careia ii apartin bunurile care au fost confiscate.

Agentul constatator are obligatia sa ia masuri de valorificare sau de conservare, de pastrare a bunurilor confiscate, facand mentiune despre aceasta in procesul-verbal, Bunurile perisabile sunt predate unitatilor comerciale stabilite de catre Directiile generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti, in baza unui proces-verbal de predare-primire, in vederea valorificiirii acestora.

Dupa predarea acestor bunuri, masura respectiva va fi adusa la cunostinta Directiei generale a finantelor pub lice din judetul respectiv, in termen de 48 de ore, pentru ca aceasta sa poata verifica daca a fast prelevata la bugetul de stat suma obtinuta din vanzarea bunurilor confiscate.

I A se vedea si O.G. nr, 128/1998.

134

Organizarea si functionarea administratiei publice

in to ate cazurile cand se aplica masura confiscarii, procesul-verbal de constatare a contraventiei se incheie in trei exemplare (originalul ~i doua copii).

Originalul ramane la agentul constatator, 0 copie se inmaneazii contravenientului, iar a doua copie insoteste bunurile confiscate.

Dupa ramanerea definitiva a hotararii de confiscare, bunurile confiscate tree in proprietatea statuJui ~i se predau pentru valorificare directiilor generaJe judetene ale finantelor publice ori a municipiului Bucuresti, dupa caz, pe baza de borderou, in termen de 10 zile de la data primirii de catre destinatar a documentului ce constituie titlu de proprietate a statului asupra acestora Bunurile confiscate se predau organelor de valorificare in termen de 10 zile de la data ramanerii definitive a actului de confiscare,

in actul de pre dare-prim ire a acestor bunuri, ele vor fi descrise in mod amanuntit, fiecare obiect in parte: denumire, model, marca, dimensiune, stare calitativa, canritate, greutate etc.

in cazul bunurilor ridicate cu ocazia constatarii unei contraventii, pe baza de procesverbal, titlul de proprietate il constituie procesul-verbal, daca nu a fost contestat, sau, daca a fast contestat, contestatia a fost respinsa printr-o hotarare judecatoreasca definitiva ~i irevocabila.

in situatia in care actul de confiscare este atacat in termenul prevazut de lege, bunurile confiscate tree in proprietatea privata a statului incepand eu data la care hotararea judecatoreasca ramane definitiva,

Detinatorii bunurilor care au trecut In proprietatea privata a statului, persoane fizice sau juridice, dupa caz, au obligatia sa inventarieze bunurile respective, luand in acelasi timp ~i masurile de pastrate ~i de conservare corespunzatcare, pana la predarea lor efectiva spre valorificare directiilor generale ale finantelor publice judetene sau a municipiuJui Bucuresti,

Sunt considerate organe de valorificare §.i directiile regionale vamale din cadrul autoritatii vamale, pentru bunurile detinute de catre birourile vamale din subordinea lor.

Ministerul Economiei si Finantelor poate trans mite cu titIu gratuit unele bunuri intrate in proprietatea privata a statului unar persoane fizice sau juridice, astfel:

a) Secretariatului General al Guvemului - autovehicule, arnbarcatiuni ~i motoare atasabile acestara, care vor fi repartizate in administrarea ministerelor, autoritatilor publice centrale si locale, in limita normativelor de dotare a acestora, eu respectarea procedurilor de declarare ~i de evaluare;

b) creselor, gradinitelor, caminelor de copii, de batrfull, azilurilor, spitalelor, scolilor sau persoanelor cu handicap, in functie de natura bunurilor, la propunerea directiilor generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti, dupa consultarea organelor administratiei publice locale sau judetene ori a servieiiIor ministeriale descentralizate 1a nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz;

c) persoanelar juridice care pot face dovada ca au ealitatea de destinatar al materialelor eu caracter documentar, informational, educativ, stiintific etc., la solicitarea acestora,

Administratia publica $1 ordinea de drept

135

4.8.5. Suspendarea activitatii ~i anularea autorizatiei de functionare

In unele acte normative este prevazuta ~i sanctiunea suspendarii activitatii agentului economic in cazul savarsirii anumitor contraventii,

De exemplu, in cazul servirii de bauturi alcoolice consumatorilor aflati in vMHa stare de ebrietate, minorilor, precum ~i a1 refuzului responsabililor sau patronilor localurilor publice de a acorda sprijin organeIor de politie in restabilirea ordinii publice, se poate suspenda activitatea localului public pe 0 perioadli cuprinsa intre 10 zile ~i

30 de zile'. ' ',~

Aceasta sanctiune are un caracter complementar, ea aplicandu-se pe langa sanetiunea principala, amenda Nu este insa 0 sanctiune obJigatorie, lasandu-se la aprecierea ~gentului constatator daca sa dispuna sau nu suspendarea activitatii agentului economic.

Potrivit art. 7 din Hotararea Guvemului nr, 181/1992, sav~irea unei contraventii la regimul jocurilof de noroc conduce automat la anularea autorizatiei ~i incetarea activitatilor respective.

4.8.6. Blocarea contului bancar

Masura Inchiderii contuJui bancar echivaleaza, in fapt, cu suspend area sau chiar eu lncetarea activitatii agentului economic, intruciit inchiderea contului 11 pune pe acesta in imposibilitate de a-si desfasura activitatea in viitor,

Nu este precizata perioada de timp in cadrul careia contul este inchis, fapt care lasa un camp larg de apreciere pentru cei care decid Inchiderea contului. Dupa parerea noastra, ar trebui, totusi, sa se precizeze termenele pe timpul carora contul bancar este inchis,

Exista 0 singura precizare, anume ca inchiderea contului este obligatorie In caz de abateri repetate, dar nici in legatura cu aceasta prevedere nu se specifics numarul abaterilor, ceea ce, de asemenea, creeaza un camp prea Iarg de apreciere din partea celui care aplica aceasta masura,

4.9. StabiIirea contraventiei

Pentru ca 0 fapta sa fie considerata contraventie, atragand raspunderea juridica a persoanei care a savarsit-o, trebuie ca acea fapta sa fie incriminata ca atare, printr-un act normativ, emis de catre organul competent, potrivit legii'.

Autoritatile care pot stabili contraventii sunt diferite, in functie de domeniul de activitate in care a fast stabilita contraventia, Astfel:

- Parlamentul paate stabili, prin lege, contraventii in oriee domeniu de activitate;

- Guvemul, printr-o hotarare, poate stabili contraventii, de asemenea, in toate

domeniile de activitate;

- Consiliile locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene, ale sectoarelor municipiului Bucuresti ~i Consiliul General a1 Municipiului Bucuresti) pot stabili contraventii in domeniile de activitate in care sunt competente, potrivit legii, de exemplu, ~alubritate, activitatea in piete, curatenia ~i igienizarea acestora, lntretinerea

1 Art. 3 alin, (2), art. 2 lit. n) ~i urm. din Legea Dr. 61/1991. 2 Art. 1 si 2 din 0.0. nr.2/2001.

~; ,

136

Organizarea sifunctionarea administratiei publice

parcurilor §i a spatiilor verzi, a spatiilor ~i a locurilor de joaca pentru copii, amenajarea ~i curatenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, intretinerea obiectivelor sportive aflate in administrarea lor, lntretinerea strazilor ~i a trotuarelor, a scolilor, a altar institutii de educatie ~i cultura, intretinerea cladirilor, a altor constructii, depozitarea ~i colectarea resturilor menajere, a deseurilor etc.

Actele normative prin care se stabilesc contraventii cuprind: - descrierea faptei ce constituie contraventie;

- sanctiunea ce se va aplica persoanei care savfu~e~te contraventia, in cazul

sanctiunii cu amenda, se vor stabili limita minima ~i cea maxima a acesteia sau, dupil. caz, cotele procentuale din anumite valori.

Pot fi stabilite ~i tarife de determinare a despagubirilor pentru pagubele provocate prin savarsirea contraventiei,

Actele normative prin care se stabilese contraventii intra in vigoare in termen de 30 de zile de la data publicarii sau, dupa caz, de la data aducerii lor la cunostinta publica, in afara de cazul in care in cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung.

In situatii urgente, se poate prevedea intrarea in vigoare intr-un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile, Potrivit Legii nr. 215/2001 a administratiei publice locale, aducerea la cunostinta a hotarsrilor cu caracter normativ, evident ale autoritatilor administratiei publice locale, se face in termen de 5 zile de la data comunicarii hotararii respective catre prefect. Din acest moment, se calculeaza termenul de intrare in vigoare a acelei hotardri, dacii un asemenea termen este prevazut in hotararea respectiva,

Hotararile autoritatilor administratiei pub lice locale (comunale, orasenesti, municipale, judetene, ale seetoarelor municipiului Bucuresti §i ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti), prin care se stabilesc contraventii, pot fi aduse la cunostinta publica prin afisare sau prin orice alta forma de publicitate, prevazuta de lege.

4.10. Constatarea 'eontraventtilor!

Contraventia este constatata printr-un proces-verbal, incheiat de catre persoanele anume prevazute in actul normativ care stabileste acea contraventie, denurnite generic agerui constatatori.

Pot sa constate contraventii presedintii consiliilor judetene, primarii, primarul general al municipiului Bucuresti sau persoanele special desemnate de catre acestia, in domenii de activitate precum ordinea publica in localitate, comertul, intretinerea ~i folosirea drumurilor, executarea de lucrari edilitare, transportul in comun, gospodarirea apelor, imblUliitatirile funciare precum si persoaneie imputernicite, in acest scop, de catre ministri, conducatorii altor organe ale administratiei publice centrale sau de

prefect. ~: .

Pot sa constate contraventii ofiterii ~i subofiterii de politie, de exemplu, in ceea ce priveste apararea ordinii pub lice; circulatia rutiera, regimul constructiilor, comertul, vanatcarea, pescuitul ~i in alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotararile Guvemului.

Prin normele juridice pot fi stabilite ~i alte persoane care au dreptul sa constate contraventii, de exemplu, in domeniul sanitar, financiar, forestier, al exploatarii apeior, a1 transportului pe caile [erate etc.

I Art. 15 din O.G. ill. 2/2001.

Administratia publica # ordinea de drept

137

La cererea agentului constatator, contravenientul este obligat sa prezinte actul de identitate (cartea de identitate, adeverinta de identitate, pasaportul, dupa caz), precum ~i orice act din care sa rezuIte locul de munca, in caz de refuz, se poate face apel la organele de politie pentru iegitimarea persoanei in cauza

lntr-o astfel de situatie, organul de politie poate considera refuzul de a prezenta actul de identitate sau de a da relatii pentru stabilirea identitatii sale de catre fiiptuitor ca 0 contraventie distincta'. Pentru stabilirea identitatii faptuitorului, explicatiile sale verbale pot fi verificate pe baza relatiilor de la persoanele care il cunosc sau pe baza relatiilor telefonice de la locul de munca al fiiptuitorului. Cand idenritatea faptuitorului nu poate ~i stabilita ~i exista temeri de disparitie a acestuia, organul de politie poate lua masura conducerii de indata a contravenientului inaintea instantei de judecata si a re;inerii acestuia, pe baza unui proces-verbal, pe 0 durata de eel mult 24 de ore.

Apoi, este incheiat un proces-verbal, care trebuie sa cuprinda:

- numele, prenumele ~i calitatea celui care il intocme~te ~i institutia din care face parte;

- data ~i locul intocmirii procesului-verbal;

- numele, prenumele, domiciliul, ocupatia ~i locul de munca al contravenientului,

inclusiv codul numeric personal; - descrierea faptei;

- indicarea locului, a datei ~i a orel cand a fost savar~itii fapta;

- eventualele pagube produse prin siivdr~irea contraventiei, precum ~i indicarea

societatii de asigurari in eazul unui accident de circulatie; - daca sunt bunuri supuse confiscarii;

- indicarea actului normativ care stabileste contraventia,

De regula, in procesul-verbal se face mentiunea daca fiiptuitorul accepts ~i se obliga sa achite, in termen de 48 de ore, jumatate din minimul arnenzii prevazute de actul normativ care stabileste acea contraventie.

La cererea contravenientului, in procesul-verbal sunt mentionate si obiectiile aces.tuia. Procesul-verbal este semnat de catre agentul constatator ~i de contravenient pe fiecare pagina,

to. cazul in care contravenientul nu este de fata, refuza sa semneze sau nu poate sa semneze, agentul constatator va face mentiune despre aceasta in procesul-verbal, imprejurare care trebuie confirmata de eel putin un martor, specificandu-se in procesulverbal numeie, prenumele, domiciliul §i actul de identitate al martorului. in acest caz, procesul-verbal va fi semnat ~i de martor.

Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.

Daca nu sunt nici martori, se va semnala aceasta in procesul-verbal, care va fi semnat numai de catre agentul constatator.

in situatia in care contravenientul este un minor de peste 14 ani, se vor mentions, pe lfutga datele cu privire la minor, numele ~i domiciliul parintilor sau ale tutorelui.

Procesul-verbal, in acest caz, este adus la cunostinta parintilor, a tutorelui sau a reprezentantului legal al minorului, care trebuie sa semneze de luare la cunostinta, Acestia se vor obliga ca pe viitor sa manifeste mai multa grija privind supravegherea minorului, in asa fel incat acesta sa nu mai savfu~easca fapte antisociale.

I Art. 2 pet. 25 din Legea nr. 61/1991.

138

Organizarea si functionarea administratiei publice

De asemenea, poate fi sesizata institutia de invatfunant, in seopul de a desfasura o mai eficienta aetivitate educativa in randul minorilor, spre a-i determina sa nu mai incalce legea,

In situatia in care contravenientul este persoana juridica, in procesul-verbal se fae mentiuni cu privire la denumirea, sediul, numarul de inmatriculare in registrul comertului ~i codul fiscal al acesteia, precum si date le de identificare a persoanei care o reprezinta,

In momentul incheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat sa aduca Ia cunostinta contravenientului dreptul de a face obiectiuni cu privire la conrinutul actului de constatare. Obiectiunile sunt consemnate distinct in procesul-verbal la rubrica "Alte mentiuni", sub sanctiunea nulitatii procesului-verbal.

Daca 0 persoana savfu~e~te mai multe contraventii constatate in acelasi tirnp, de

catre acelasi agent constatator, se incheie un singur proces-verbal.

Nu se incheie proces-verbal:

1. daca taptuitoruJ este un minor sub 14 ani;

2. dad. se achita pe loc jumatate din minimul amenzii;

3. daca sanctiunea este avertismentul.

Se va incheia totusi proces-verbal ~i in aceste cazuri, daca s-a produs 0 paguba rnateriala prin savfu~irea contraventiei sau exists bunuri supuse confiscarii.

De la regula potrivit careia se acorda posibilitatea de a se achitajumatate din minimul amenzii pot exista ~i exceptii, derogari, dar acestea trebuie sa fie prevazute in mod expres de lege.

De asemenea, Legea TIr. 61/1991 prevede ca dispozitiile sale se completeaza cu prevederile Ordonantei nr. 2/2001, cu exceptia acelor prevederi care prevad posibilitatea de a se plati jumatate din minimul amenzii',

Pentru aceeasi fapta nu se pot aplica doua sau mai m ulte sanctiuni principale, repetate.

In cazul elevilor scolilor militare, fatA e acestia nu se aplica sanctiunea contraventionala, Cand savarsesc 0 contraventie, procesul-verbal de constatare a acesteia este trimis institutiei din care fac parte, spre a Ii se aplica prevederile regulamentelor militare.

Pentru militarii activi, se intccmeste procesul-verbal de constatare a contraventiei, potrivit regulilor generale, cu exceptia contraventiilor prevazute de Legea nr. 6111991, cand se va proceda ca in cazul elevilor scolilor militare.

In gener~, eel care constata contraventia aplica, totodata, ~i sanctiunea contraventionala. In cazul in care agentul constatator nu are ~i dreptul de sanctionare, procesul-verbal este inaintat organului competent sa aplice sanctiuni,

Daca agentul constatator apreciaza ca fapta prezinta gravitate a unei infractiuni, va sesiza organul de politie ~i procuroruJ.

Procesul-verbal se comunica in copie de catre organul care a aplicat sanctiunea contravenientului, partii vatamate ~i persoanei careia Ii apartin bunurile confiscate, in tennen de eel mult 0 luna de la data aplicarii sanctiunii,

In cazul in care sanctiunea consta in amenda, ca ~i atunci cand s-au stabilit despagubiri, odata cu procesul-verbal se comunica si instiintarea de plata, care prevede

\

I

,I

. I:

. II

1".

1 Art. 18 din Legea nr. 61/1991.

Administratia publica si ordinea de drept

139

obligatia de a achita sumele respective in termen de 15 zile, in eaz contrar urmand sa se treaca la executare silita.

Cu privire la obligatia comunicarii, Iegea-cadru face distinctie de situatii, dupa cum agentul constatator are sau nu competenta sa aplice ~i sanctiunile respective ~i dupa cum persoana sanctionata este sau nu prezenta la intocmirea procesului-verbal.

In situatia in care agentul constatator aplica sanctiunea ~i contravenientul este de fatA, ipoteza tipica, copia procesului-verbal si (daca s-a stabilit ~i despagubirea unei pagube) instiintarea de plata se Inmaneaza contravenientului, :facandu-se mentiunea in acest sens in procesul-verbal, Contravenientusva semna de primire. La fel se procedeaza si cu celelalte persoane carora trebuie sii'li se comunice procesul-verbal, daca sunt de fatA, de pilda, partea vatamata,

In ipoteza ln care contravenientul nu este prezent sau, desi prezent, refuza sa semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum ~i a in~tiintiirii de plata se fac de catre agentul constatator, in termen de eel mult 0 luna de la data incheierii 1.

Operatiunea comunicarii se face prin posta, cu aviz de primire.

Cand agentuI constatator dispone confiscarea unor lucruri, in cazul in care are dreptul de a aplica sanctiuni, ori Ie ridicain vederea confiscarii, trebuie sa descrie acele lucruri: forma, marimea, culoarea, greutatea, alte caracteristici necesare identificarii lor. Totodata, trebuie sa mentioneze cui apartin, precum ~i ce anume masuri au fost luate. De exemplu, vaIorificarea lor, daca sunt bunuri perisabile, sau conservarea lor in vederea predarii lor persoanelor carora Ie apartin, da~a acele bunuri nu sunt susceptibile de confiscare, deci nu tree in proprietatea statului. In aceasta situatie, precum ~i daca sunt bunuri supuse confiscarii sau cand au fost produse pagube materiale unei terre persoane, se intocmeste un al treilea exemplar din procesul-verbal, care va fi trimis acelor persoane, daca bunurile confiscate nu apartin contravenientului.

Procesul-verbal este nul in cazul in care nu cuprinde numele ~i prenumele contravenientului, iar in cazul persoanei juridice, denumirea si sediul acesteia, numele, prenumele ~i calitatea agentului constatator, fapta savfu~ita, data s!v~irii faptei, semnatura agentului constatator.

Nulitatea procesuIui-verbaI se po ate constata '~i din oficiu, f"arli a mai fi necesara plangerea contravenientului.

Cu toate c! ~i celelalte mentiuni din procesul-verbal sunt obligatorii, absenta acestara nu antreneaza nulitatea procesului-verbal,

Dupa intocmirea procesului-verbal, nu se admit corecturi, sub forma unor adaugiri sau stersaturi ori modificari.

Daca se strecoara unele erori, procesul-verbal trebuie anulat ~i intocmit on alt proces-verbal corect, Orice documente in legatura cu contraventia vor fi anexate la procesul-verbal,

In cazul in care contravenientul nu cunoaste limba romana, agentul constatator are obligatia de a asigura un interpret, aceasta situatie fiind consemnata in procesulverbal, mentionandu-se numele ~i prenumele interpretului, precum ~i alte date necesare identificarii acestuia.

Procesul-verbal face dovada deplina ell privire la savarsirea contraventiei, paua la proba contrara, Asa incat, contravenientului Ii revine sarcina de a dovedi ca pro-

I Art. 26 alin. (3) din O.G. Dr. 2/2001.

140

Organizarea st functionarea administratiei publice

cesul-verbal nu corespunde cu situatia de fapt constatata in acel proces-verbal, aducand, In acest scop, probele necesare spre a cornbate procesul-verbal in cauza,

Organul care a constatat contraventia trimite procesul-verbal de constatare a contraventiei organului financiar din localitatea unde contravenientul i~i are domiciliul sau sediul, insotit de 0 adresa,

La intrarea in Romania a cetatenilor straini, ori a cetatenilor romani cu domiciliul in strainatate, organe1e politiei de frontiera de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romanlei vor elibera acestora tichete de inscriere a contraventiilor,

in cazul contravenientilor cetateni straini sau cetateni roman; cu dorniciliul in strainatate, in procesul-verbal vor fi cuprinse urmatoarele date de identificare a acestora:

- numele si prenumele contravenientului;

- seria si numarul pasaportului;

- statuI emitent al pasaportului;

- data eliberarii pasaportului;

- seria ~i numarul tichetului de inscriere a contraventiilor,

La iesirea din lara a cetatenilor straini sau a cetatenilor romani cu domiciliul in strainatate, organele politiei de frontiera de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romaniei vor solicita acestora tichetul de inscriere a contraventiilor si, dupa caz, dovada ca au platit amenda contraventionala.

~j 'I'

I'

!~ Ii

II

I.r

i:

H.

4.11. Aplicarea sanetiunii contraventionale

in general, agentul constatator aplica §i sanctiunea, In cazul in care nu are acest drept, va inainta procesul-verbal celui abilitat prin lege sa aplice sanctiunea contraventionala. in acest scop, eel care aplica sanctiunea va pune 0 rezolutie pe procesul-verbaL

Copii de pe procesul-verbal se comunica contravenientului, partii vatamate ~i per-

soanei careia ii apartin bunurile confiscate, intr-un termen de eel mult 0 luna de la data aplicarii sanctiunii,

Cand sanctiunea este arnenda sau in cazul in care contravenientul este obligat la plata de despagubiri, odata cu procesul-verbal i se va comunica ~i instiintarea de plata, in care se va mentiona ca, in cazul neachitarii amenzii in term en de eel mult 15 zile de la data comunicarii, se va proceda la executarea silita,

Sanctiunea se aplica in limitele prevazute de actul normativ. Ea trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericoI social al faptei savarsite.

Pentru ca sanctiunea '~ontraventionala sa poata fi individualizata in raport cu gravitate a pericolului socfal produs prin savar~irea contraventiei, este necesara luarea in considerare a mai multor criterii:

I. Imprejuranle in care a fost savar~ita contraventia, modul ~i mijloacele de savarsire a acesteia, scopul urmarit, urmarea produsa, care pot sa agraveze sau sa atenueze sanctiunea,

Astfel, se va line seama daca fapta a fast savar~ita de 0 persoana sau de mai multe persoane, daca Ia savarsirea.faptei au fost atrasi minori, daca fapta a fost sav~ita ziua sau noaptea etc.

Administratia publica si ordinea de drept

141

2. Stare a materiala a faptuitorului, pre cum ~i alte date privind persoana acestuia, de exemplu, nivelul pregatirii, de cultura, mediul social din care provine, profesia, locul de munca etc. Este un criteriu cu relevanta relativa in aprecierea sanctiunii, deoarece este extrem de greu sa se cerceteze aceste aspecte privind pe contravenient.

3. Atitudinea faptuitorului fata de contraventia pe care a siiviir~it-o se ia in considerare la stabilirea sanctiunii.

Astfel, se ia in considerare daca faptuitorul a depus staruinta pentru inlaturarea consecintelor faptei sale, daca i~i recunoaste greseala si regreta savarsirea abaterii, elemente care pot sa duca la conel uzia eli, in viitor, acesta nu va mai incalca legea, asa incat sanctiunea va fi diminuata, pana la limita minima. Daca, dimpotriva, are o atitudine sfidatoare fata de agentul eonstatator, poate chiar violenta, 0 asemenea atitudine poate sa aiba ca efect 0 agravare a sanctiunii,

in ceea ce priveste individualizarea sanctiunii, se va tine seama ~i de varsta faptuitorului, in functie de care sanctiunea se va aplica, nu se va aplica ori se va aplica intr-o forma diminuata.

in legatura cu aceasta, Legea nr, 52/1994 in art. 107 prevede ca la aplicarea sanetiunii contraventionale se va line seama de circumstantele personale si reale ale savarsirii faptei, precum ~i de conduita contravenientului.

In cazul in care prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contraventiei, aplica ~i sanctiunea.'

In afara de agentul constarator, pot sa aplice sanctiuni contraventionale ~i alte organe,

Pentru apJicarea sanctiunii, procesele-verbale de constatare a contraventiei se inainteaza sefului compartimentului de urbanism din cadrul consiliilor judetene ~i al consilii lor locale, presedintelui consiliului judetean sau primarului, dupa caz, Sancjiunea po ate fi aplicata Si de personalul organuJui central de specialitate pentru urbanism ~i arnenajarea teritoriului, imputemicit de conducerea acestuia sa aplice sanctiuni contraventionale pe intregul teritoriu al prii.

Potrivit art. 280 C.vam., contraventiile vamale savarsite In incintele varnale ~i in locurile unde se desfasoara operatiuni sub supraveghere vamala sunt constatate ~i sanctiunea este aplicata de catre autoritatea vamala,

In cazul in care contraventiile vamale sunt constatate de organele de politie sau de alte organe cu atributii de control, in alte locuri decat incintele vamale, acestea au obligatia de a prezenta de tndata actele constatatoare la autoritatea vamala cea mai apropiata, impreuna cu bunurile care fac obiectul contraventiei,

Dupa verificarea incadrarii faptei in reglementarile vamale, autoritatea vamala aplica amenda ~i dispune, dupa caz, retinerea bunurilor, in vederea confiscarii,

Dacii agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii este nelndestulatoare, trimite in eel mult 48 de are judecatoriei in a carei raza teritoriala a fast siiviir~ita contraventia procesul-verbal de constatare, iar daca agentul constatator face parte din aparatul consiliului judetean sau at consiliului local, procesul-verbal este trimis celui mai apropiat organ de politie,

Persoana imputernicita sa aplice sanctiunea dispune si confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii,

' .

. ,

I Art. 21 din O.G. nr. 2/2001.

142

Organizorea si functionarea administratiei publice

In cazul in care bunurile nu se gas esc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor in lei.

Agentul constatator are obligatia sa stabileasca cine este proprietarul bunurilor confiscate si, daca acestea apartin unei alte persoane decat contravenientul, in procesulverbal se vor mentions, daca este posibil, datele de identificare a proprietaruJui sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibila,

Procesul-verbal se va inmana sau, dupa caz, se va comunica, in copie, contravenientului si, daca este cazul, partii vatamate ~i proprietarului bunurilor confiscate.

Comunicarea se face de catre organul care a aplicat sanctiunea, in termen de eel mult 0 luna de Ia data aplicarii acesteia

in situatia in care contravenientul a fost sanctionat cu amends, precum ~i daca a fost obligat la despagubiri, odata eu procesul-verbal aeestuia i se va comuniea ~i instiintarea de plata. in in~tiintarea de plata se va face mentiunea cu privire la obligativitatea achitarii amenzii si, dupa caz, a despagubirii, in term en de 15 zile de la comunicare, in caz eontrar urmand sa se procedeze la executarea silita,

Daca agentul constatator aplica ~i sanctiunea, iar contravenientul este prezent la Incheierea procesului-verbal, copia de pe acesta ~i instiintarea de plata se tnmaneaza contravenientului, facandu-se mentiune in acest sens in procesul-verbal, Contravenientul va semna de primire. La fel se va proceda ~i falii de celelalte persoane carora trebuie sa li se comunice copia de pe procesul-verbal, daca sunt prezente la incheierea acestuia.

In cazul in care contravenientul nu este prezentsau, desi prezent, refuza sa semneze procesul-verbal, cornunicarea acestuia, precum ~i a instiintarii de plata, se face de catre agentul constatator in termen de cel mult 0 luna de la data incheierii.

Comunicarea procesului-verbal ~i a tnstiintarii de plata se face prin posta, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operatiunea de afisare se consemneaza intr-un proces-verbal semnat de cel putin un martor.

Contravenientul poate achita pe lac sau in termen de eel mult 48 de ore de la data incheierii procesului-verbaljumatate din minimul arnenzii prevazute in actul normativ, agentul constatator facand mentiune despre aceastii posibilitate in procesul-verbal. In actul normativ de stabilire a contraventiilor aceasta posibilitate trebuie mentionata in mod expres.

Plata amenzii se face la Casa de Economii ~i Consemnatiuni sau la trezoreria finantelor publice, iar 0 copie de pe chitanta se preda de catre contravenient agentului constatator sau se trimite prin posta organului din care acesta face parte, in termen de 48 de ore.

in cazul in care contravenientul a achitat jumatate din minimul amenzii prevazute in actul normativ pentru fapta savfu~itA, orice urmarire inceteaza,

In cazul in care contravenientul nu achita amenda in termen de 30 de zile de la ramanerea definitiva a sanctiunii ~i nu exists posibilitatea executarii silite, organuI din care face parte agentul constatator sesizeaza instanta de judecata pe a carei raza teritoriala a fost savar~ita contraventia pentru inlocuirea arnenzii cu obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii, tinandu-se seama de partea de amenda care a fost achitatii.

La primul termen de judecata, instanta, eli citarea contravenientului, poate acorda acestuia, la cererea sa, un termen de inca 30 de zile, in vederea achitarii integrale a amenzii.

Administratia publica # ordinea de drept

143

Hotarare a instantei poate fi atacata cu recurs',

Daca persoana lmputernicita sa aplice sanctiunea apreciaza ca fapta a fost savfu"~ita in astfel de conditii incat, potrivit legii penale, constituie infractiune, sesizeazii organul de urmiirire penala competent.

in cazul in care fapta a fost urmarita initial ca infractiune sl, ulterior, s-a stabilit de catre procurer sau de catre instanta de judecata cil. ea ar putea constitui contraventie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, impreuna cu 0 copie dupa rezolutia, ordonanta sau, dupa caz, dupa hotararea judecatoreasca, se trimite de indatii organului in drept sa constate contraventia, pentru a loa miis~e prevazute de lege in acel caz.

Termenul de prescriptie pentru aplicarea sancpunii, intr-o astfel de situatie, curge de la data sesizarii organului in drept sa aplice sanctiunea,

Si in cazul in care fapta a fost socotita infractiune, este necesar ca organul de cercetare penala sau instantajudecatoreasca sa fi fost sesizate inauntrul termenului de prescriptie a sanctiunii contraventionale, intrucat, daca sesizarea s-a facut dupa acest termen, sanctiunea contraventionala nu se mai poate aplica, daca fapta, in final, este considerata contraventie si nu infractiune.

Prescriptia este 0 cauzii care inlatura numai raspunderea contraventionala, deci aplicarea sau executarea, dupa caz, a sanctiunilor contraventionale.

Implinirea termenelor de prescriptie nu impiedica in~ii efectele contraventiei in ceea ce priveste urmiirirea despagubirilor si rnasura confiscarii, Deci, urmiirirea despagubirilor ~i masura confiscarii se pot Iua ~i dupa Implinirea termenului de prescriptie a raspunderii contraventionale.

Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie In termen de 6 [urn de la data savar~irii faptei,

In cazul contraventiilor continue termenul de 6 luni curge de la data constatarii faptei. Contraventia este continuii in situatia in care incalcarea obligatiei legale dureazii in timp.

Cand fapta a fost urmarita ca infractiune ~i ulterior s-a stabilit ca ea constituie contraventie, prescriptia aplicarii sanctiunii nu curge.pe tot timpul in care eauza s-a aflat in fata organelor de cercetare sau de urmarire penala ori in fata instantei de judecata, daca sesizarea s-a facut Inauntrul termenului de 6 luni. Prescriptia opereaza totusi daca sanctiunea nu a fost aplicata in termen de un an de Ia data saviir§irii, respectiv constatarii faptei, daca prin lege nu se dispune altfel.

Prin legi speciale pot fi prevazute ~i alte termene de prescriptie pentru aplicarea sanctiunilor ccntraventionale.

Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului in termen de 0 luna de la data aplicarii sanctiunii.

Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie in termen de 2 ani de la data aplicarii, daca procesul-verbal a fost comunieat contravenientului.

Potrivi.t Legii nr. 422/200 1 privind protejarea monumenteloristorice [art. 55 alin. (3)], aplicarea sanctiunii contraventionale privind protejarea monumentelor istorice se prescrie in termen de 3 ani de la data savar~irii contraventiei,

.,

1 Legea nr. 352/2006, pentru completarea Ordonantei Guvemului nr. 2/2001, privind regimul juridic al contraventiilor (M. Of. nr. 640 din 25 iulie 2006).

144

Organizarea ~i functionarea administratiei pub/ice

Cand fapta se consuma printr-o simpla actiune sau inactiune, precis determinata in timp, de exemplu 5 iulie 1995, termenul de prescriptie Incepe sa se calculeze de la acea data,

o problema asupra careia legea ar trebui sa contina prevederi clare, precise, se

refera la asa-numitele "contravenpi continue'".

In Ordonanta ill. 2/2001 se prevede ca "Contraventia este continua in situatia in care incalcarea obligatiei legale dureaza 'in timp", De asemenea, se prevede ca termenul de prescriptie curge de la data constatarii faptei (art. 13).

Nu se face msa nicio precizare cu privire la "data constatarii faptei" (s.n.). Care este aceasta data?

De exemplu, cand s-a facut 0 constructie :tara autorizatie, eel care a savar~it aceasta fapta se afia 'in stare contraventionala numai in momentul cand a inceput sau a terminat constructia sau ~i pe tot timpul cat aceasta constructie exista?

Potrivit Legii Dr. 50/1991 (art. 31), privind autorizarea executarii constructiilor, dreptul de a constata contraventiile ~i de a aplica amenzile se prescrie in tennen de 2 ani de la data savar~irii faptei,

Or, tennenul de "data savfu~irii faptei" este eli totul imprecis, deoarece 0 constructie poate fi inceputa la 0 anumita data si finalizata la 0 data destul de indepartata, depasind poate tennenul de 2 ani.

intrucat practica instantelor judecatoresti in aceasta problema nu a fost constanta, sol utiile pronuntate de catre instante fiind diferite, Curtea Suprema de Justitie a adoptat o decizie, obligatorie pentru toate instantele, in care se precizeaza ca tennenul de 2 ani, in cadrul caruia se poate constata contraventia ~i apliea sanctiunea, incepe sa curga:

1. in cazul constructiilor in curs de executare, de la data constatarii contraventiei;

2. in cazul constructiilor finalizate, de la data terminarii constructier',

Dupa parerea noastra, solutia Curtii Supreme de Justitie este discutabila, 'in ceea ce priveste momentul din care incepe tennenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventia ~i a aplica sanctiunea,

In opinia noastra, indiferent de stadiul executarii constructiei, intrucdt ilegalitatea se mentine, ar trebui sa existe un singur moment, si anume data la care a fost constatata contraventia, Din acest moment urmeaza sa se prescrie dreptul de a aplica

"

sanctiunea.

4.12. Calle de atac

Impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei ~i de aplicare a sanctiunii se poate face plangere i~Jermen de 15 zile de la data inmdnarii sau comunicarii aces-

tuia, ,.

Partea viitamatii poate face plangere numai in ceea ce priveste despagubirea, iar eel caruia ii apartin bunurile confiscate, altul decat contravenientul, numai in ceea ce priveste masura confiscarii.

1 in aceasta problema a se vedea ~i: At. Negoi,d, op. cit., p. 294-295; Trib, Suprem, sectia civila, decizia de tndrumare nr, 385/1971, R.R.D. nr. 6/1993, p. 176-177; L. Groza, Gh. Pdrdusanu, Reglementarea sanctionarii contraventiilor, op. cit., p. 59.

2 C.S.J., S.U., decizia nr. VII din 2 noiembrie 2000.

Administratia publica si ordinea de drept

145

Plangerea insotita de copia dupa procesul-verbal de constatare a contraventiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat sa 0 primeasca si sa inmaneze depunatorului 0 dovada in acest sens.

Plangerea impreuna cu dosarul cauzei se trimit de indata judecatoriei in a carei circumscriptie a fost sav~ita contraventia.

Plangerea suspenda executarea. Plangerea persoanelor vatamate ~i a celor carora le apartin bunurile confiscate suspenda executarea numai in ceea ce priveste despagubirea sau, dupa caz, masura confisciirii.

Judecatoria va fixa termen de judecata, care nu va depasi 30 de zile, ~i va dispune citarea contravenientului sau, dupa eaz, a persoanei care a facut plangerea, a organului care a aplicat sanctiunea, a martorilor indicati in procesul-verbal sau in plangere, precum ~i a oricaror alte persoane in masura sa contribuie Ia rezolvarea temeinica a cauzei.

In cazul in care fapta a avut ca urmare produeerea unui accident de circulatie, judecatoria va cita ~i societatea de asigurari mentionata in procesul-verbal de constatare a contraventiei.

Instanta competenta sa solutioneze plangerea, dupa ce verifica daca aceasta a fost introdusa in tennen, asculta pe eel care a facut-o si pe celelalte persoane citate, daca acestia s-au prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege, necesare in vederea verificarii legalitatii ~i temeiniciei procesului-verbal, ~i hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite, precum ~i asupra masurii confiscarii.

Hotararea judecatoreasca prin care s-a solutionat plangerea poate fi atacata cu recurs in termen de 15 zile de la comunicare, Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi sustinute ~j oral in fata instantei, Recursul suspenda exeeutarea hotararii.

Plangerile impotriva proeeselor-verbale de constatare ~i sanctionare a contraventiilor

se solutioneaza cu precadere. .

Plangerea impotriva procesului-verbal de constatare ~i sanctionare a contraventiei, recursul fonnulat impotriva hotararii judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea, precum si orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciara de timbru.

Regula potrivit careia instanta judecatoreasca in a carei raza teritoriala a fost savfu~ita contraventia este competenta sa solutioneze plangerea iropotriva procesuluiverbal de constatare a contraventiei poate comporta ~i unele exceptii, De exemplu, art. 9 din Hotararea Guvemului Dr. 417 bis din 17 august 1993, privind infiintarea, organizarea ~i functionarea Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale, prevedea ca, in cazul contraventiilor la care se aplicau amenzi pana la 300.000 lei, plangerea era solutionata de presedintele Agentiei pentru Resurse Minerale, iar cand amenda era de peste 300.000 lei, plangerea era solutionata de instanta in a carei raza teritoriala fusese savar~ita contraventia,

Derogarile de la competenta generals a instantelor judecatoresti privind solutionarea plangerilor in materie contraventionala se pot stabili numai prin legi speciale.

Plangerea se considera legal introdusa dad a fost facuta in tennen, la oricare dintre organele carora, potrivit actelor normative, le revine competenta de solutionare eli

privire la unele dintre contraventiile constatate in procesul-verbal', '

.;

I Plenul Trib. Suprern, decizia nr. 11/1973.

146

Organizarea si functionarea administratiei publice

Evident, in cazul in care prin acte normative speciale se prevede ca, pentru anumite contraventii, plangerea este solutionata si de alte organe, si nu de catre instanta judecatoreasca in a carei raza teritoriala a fost savarsita contraventia.

Dupa cum am ararat mai inainte, introducerea plangerii suspends executarea sanetiunii contraventionale.

Suspendarea executarii are loc de drept, in temeiul legii, tara sa fie nevoie de 0 solicitare in acest sens din partea persoanei interesate. Simpla inregistrare a plangerii in termenullegal opreste recurgerea la executarea silita a sanctiunii contraventionale. Daca executarea a fost declansata, ea va fi sistata pe calea contestatiei la executare.

In solutionarea plangerii, instanta judecatoreasca poate pronunta urrnatoarele solutii:

I. respingerea plangerii, cu mentinerea sanctiunii, daca plangerea este neintemeiata sau tardiva;

2. admiterea plangerii, cu desfiintarea sanctiunii, a despagubirilor sau a masurilor de confiscare, in cazul in care procesul-verbal se dovedeste a fi i1egal;

3. admiterea in parte a plangerii, cu reducerea amenzii;

4. admiterea plangerii ~i anularea procesului-verbal pentru vicii de forma, de exemplu, absenta semnaturii agentului constatator.

Hotararea judecatoreasca prin care a fost solutionata plangerea impotriva unui act de aplicare a unei sanctiuni contraventionale poate fi atacat atat cu recurs (cale ordinarii de atac), clit ~i cu caile extraordinare de atac.

Recursul poate fi introdus de contravenient, organul care a aplicat sanctiunea, precum ~i partea vatffinata sau persoana careia ii apartin bunurile confiscate, dar numai in ceea ce priveste despagubirile sau, dupa caz, bunurile confiscate.

Recursul se judeca de catre Curtea de apel in a carui raza teritoriala se afia judecatoria a carei hotarare este atacata,

Cererea de recurs se depune la judecatoria respectiva,

Recursul se motiveaza prin cererea de recurs sau, in cadruI termenului de recurs, cu aratarea motive lor de casare ~i dovezile prin care se sustin aceste motive.

Recursul se judeca dupa regulile de procedura, solutia fiind respingerea acestuia ori casarea hotarani cu retinere sau cu trimitere.

In Ordonanta Guvemului nr. 2/200 1, privind stabilirea ~i sanctionareacontraventiilor, se prevede ca dispozitiile acesteia se mtregesc cu cele ale Codului de procedura civila, care se aplica in mod corespunzator, de exemplu, cele privind modul in care se calculeaza termenele',

Interventia normelor de procedura civila in ceea ce priveste raspunderea contraventionala se explica prin aceea ell, desi este 0 reglementare-cadru, ordonanta respectiva nu poate sa raspunda la multitudinea ~i complexitatea actelor proceduraIe care intervin din momentul savar"irii faptei contraventionale si piina in momentul executarii sanctiunii.

De aceea, 0 asemenea prevedere de intreglre de completare a dispozitiilor din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 este fireasca si impusa de consideratii care privesc inlaturarea oricaror lacune ale reglementarilor juridice in materie, precum ~i in activita-

I Art. 47 din O.G. nr.2/2001.

Administratia publica ~i ordinea de drept

147

tea practica de constatare a contraventiilor, de aplicare a sanctiunilor contraventionale ~i de solutionare a litigiilor in legatura cu acestea,

4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale

Procesul-verbal neatacat in termenul prevazut de lege, precum ~i hotararea judeeatoreasca irevocabila prin care s-a solutionat plangerea, constituie titlu executoriu, rara vreo alta formalitate.

Avertismentul se adreseaza oral atunci ciina:lIontravenientul este prezent la constatarea contraventiei ~i sanctiunea este aplicata de agentul constatator.

in celelalte cazuri, avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesuluiverbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare,

Daca sanctiunea a fost aplicata de instanta prin inlocuirea amenzii contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin lncunostintare sensa.

Punerea in executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face astfel:

a) de catre organul din care face parte agentul constatator, ori de cate ori nu se exercita calea de atae impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei in termenul prevazut de lege;

b) de catre mstanta judecatoreasca, in celelalte cazuri.

In vederea executarii amenzii, organele prevazute mai sus vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale directiilor generale ale finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, ~i unitatilor subordonate acestora, In a carer raza teritoriala domiciliaza sau i~i are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare ~i sanctionare a contraventiei sau, dupa caz, dispozitivul botararii judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea,

Executarea se face in conditiile previizute de dispozitiile legale privind executarea silita a creantelor bugetare.

Executarea silita se efectueaza asupra veniturilor sau a bunurilor contravenientului.

Impotriva actelor de executare se poate face contestatie Ia executare, in conditiile legii. Confiscarea se aduce Ja indeplinire de organul care a dispus aceasta masura, in conditiile legii.

:'""

Capitolul VI. Domeniul public

§1. Notiunea de domeniu public

1.1. Crearea termenului de domeniu public

Desi termenul de "domeniu public" a aparut relativ tarziu, in seeolul al XIX-lea, creatie a doctrinei juridice franceze', inca din antichitate dreptul roman stabilea 0 categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul proprietatii private, fiind considerate ca apartin colectivitatii (res extra patrimonium).

In cadrul acestui grup de bunuri, existau douii categorii.

o categorie, in care intrau asa-numitele res humani iuris, cuprindea, la randul ei, douii subgrupuri de bunuri: a) lucruri comune care apartineau tuturor, precum: aerul, apele; b) lucrurile destinate folosintei comune, de pilda, drurnurile, porturile, teatrele, pietele etc.

A doua categorie, in care erau incluse acele res divini, cuprindea: a) templele (res sacrae); b) mormintele (res religiae); c) portile si zidurile cetatilor (res sanctae).

Crearea acestui termen a fost rezultatul unei necesitati economice ivite in aceasta perioada (secolul al XIX-lea), anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri apartinand statului ~i care trebuiau sa serveasca intregii colectivitati, distingandu-se, astfel, domeniul public de domeniul privat.

Codurile civile adoptate in acea vreme, de exemplu, Codul civil francez, belgian etc., prevedeau eli anumite bunuri sunt dependinte ale domeniului public, neputand face obiect de proprietate privata.

in Romania, primele acte juridice care se refera la domeniul public sunt Regulamentele Organice, care contin dispozitii eu privire la drurnuri, rauri, balti, porturi, exploatarea bogatiilor subsolului etc.

Ulterior, in Legea pentru organizarea consiliilor judetene, din 1864, sunt socotite dependinte ale domeniului public judetean caile de cornunicatie si podetele de interes judetean, precum ~i cladirile apartinand judetului, iar prin Legea pentru regularea proprietatii rurale, tot din 1864, au fost considerate ca apartinand domeniului public judetean bisericile, cimitirele, pietele, ulitele satului etc.

Legea de expropriatiune pentru cauza de utili tate publica, din 1864, stabilea ca modalitate de creare a domeniului public exproprierea pentru cauza de utilitate publica, potrivit careia puteau fi deelarate ea fiind de utilitate publica constructii sau terenuri.

Denumirea de "domeniu public" a fast consacrata ~i in Codul civil din 1864, fiind ulterior utilizata ~i in literatura de specialitate-,

Astfel, potrivit art. 476 C.civ., .Drumurile mari, drumurile mici si ulitele care; sunt In sarcina statului, fl.uviile si raurile navigabile sau plutitoare; tiirmurile, adaugirile

I AI. Proudhon, In lucrarca sa Traite du domaine public (1853) este socotit creatorul acestui termen; a se vedea si: P Negulescu, Tratat de drept adrninistrativ, vol. I, Bucuresti, 1934, p. 232; A. de Laubadere, Manuel de droit administrarif, Paris, 1967, p. 276.

2 C. Rarincescu, Contenciosul administrativ, Bucuresti, 1936, p. 209 si urm.

Domeniul public

149

catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale si artificiale, malurile unde trag vasele ~i indeobste, toate partile din pamantul Rornaniei, care nu sunt proprietate particulars, sunt considerate dependinte ale domeniului public".

Constitutia din 1866 consacra termenul de "domeniu public" in art. 19, potrivit caruia libera ~i neirnpiedicata intrebuintare a raurilor navigabile ~i fl.otabile, a soselelor ~i a altor cai de comunicare este de domeniul public.

Constitutia din 1923, In art. 20, prevedea ca apartin domeniului public caile de comunicatii, spatiul atmosferic ~i apele navigabile si ftotabile.

De asemenea, erau socotite ca fiind bunuri pub lice apele ce pot produce forta motrice ~i cele ce pot fi folosite in interes obstesc,

Constitutia din 1923, in art. 16, preciza ca bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate si nu pot fi instrainate dedit dupa regulile ~i formele stabilite prin lege, iar in art. 17 prevedea ca zacamintele miniere, precum ~i bogatiile de orice natura ale subsolului sunt proprietatea statului,

Constitutiile din 1948, 1952 si 1965 au liirgit sfera bunurilor apartinand proprietatii de stat, aceasta forma de proprietate dobandind un caracter atotcuprinzator'.

1.2. Componenta ~i definitia domeniului public

In ceea ce priveste componenta domeniului public, in literatura de speciaIitate a fost propusa 0 serie de criterii, pre cum natura bunuriIor, considerandu-se cii apartin domeniului public nurnai portiuni de teritoriu destinate folosintei tuturora si care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privata',

S-a mai propus, drept criteriu, destinatia bunurilor. Potrivit acestuia, s-a considerat ca fac parte din domeniul public to ate bunurile care sunt afectate fie folosintei publice, fie functionarii unui serviciu public',

Alti autori, utilizand acest criteriu, au restrans tnsa sf era bunurilor afectate functionarii serviciilor publice numai la cele care au un rol preponderent, ori numai la cele de neinlocuit sau cele imobiliare",

In literatura juridica din lara noastrii din perioada interbelica, s-a utilizat drept criteriu acela al destinatiei bunurilor, tiind considerate ca apartin domeniului public bunurile mobile ~i imobile afectate in mod direct ~i special functionarii unui serviciu public ~i utilizate de acesta pentru satisfacerea unui interes general",

Avand in vedere scopul pentru realizarea ciiruia a fost creat domeniul public, putern conchide ca domeniul public este alcatuit din acele bunuri imobile ~i mobile. proprietate publica. care sunt destinate sa foloseasca tuturor membrilor unei colectivitati umane, fie In mod direct. fie prin intermediul unor organe special create spre Q Ie administra in scopul satisfacerii unor nevoi sociale.

I A, Iorgovan, Drept administrativ, vol. III, Bucuresti, 1993, p. 41.

2 H. Barthelemy, Traite elementaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413. J M, Waline, Droit administratif, Paris, 1959, p. 855.

• A. de Laubadere, op, cit., p. 277-278.

s P. Negulescu, op. cit., p. 134; c. Rarincescu, op. cit., p. 209.

150

Organizarea si functionarea administratiei publice

1.3. Caracteristicile domeniului public

In componenta domeniului public sunt incluse numeroase si variate bunuri imobiIe si mobile.

Indiferent de multitudinea si varietatea lor, aceste bunuri prezinta unele trasaturi care se regasesc la toate dintre ele.

Aceste trasaturi sunt urmatoarele:

1. Bunurile care compun domeniul public sunt destinate sa satisfaca anumite cerinte ale colectivitatii, atit cerinte individuale, cat ~i colective.

2. Unele lucruri, prin insi1$i natura lor, sunt susceptibile de a satisface nevoi sociale, de pilda, apa, ca atare.

Alte bunuri pot deveni de utilizare publica in urma unor lucrari speciale, cum sunt drumurile, porturile etc., on. datorita deosebitei lor valori stiintifice, istorice, culturale, printre care monumentele istorice, bunurile din patrimoniul cultural national s.a, In legatura cu aceste categorii de bunuri, uneori sunt utilizate denumirile de "domeniu public natural" ~i "domeniu public artificial?'.

3. Bunurile din componenta domeniului public pot fi utilizate de catre top membrii societatii.

Aceste bunuri pot fi folosite de persoanele fizice, persoanele juridice, organe de stat, organizatii nestatale.

4. Bunurile din domeniul public pot fi utilizate fie in mod direct, de exemplu mersul pe strada, scaldatul in rau, vizitarea monumente lor istorice etc., fie in mod indirect, prin intermediul unui organ de stat, cum ar fi lectura intr-o biblioteca etc.

5. Bunurile care alcatuiesc domeniul public fac obiectul proprietatii publice, ca bunuri care apartin intregii colectivitati.

Dreptul de proprietate asupra acestor bun uri este un drept absolut, fiind opozabil tuturor; chiar ~i celor de buna-credinla in cazul in care aceste bun uri au fost scoase in mod ilegal din posesia statului; este un drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrare sau tngradit; este un drept inalienabil, unele bunuri neputdnd ji instrdinate; este un drept imprescriptibll, actiunea in revendicare a statului nefiind supusii prescriptiei; este un drept insesizabil, bunurile din domeniul public neputdnd ji urmarite de creditori'.

Organele administratiei publice au asupra acestor bunuri un drept de administrare, in virtutea canna pot sa posede, sl!. foloseasca ~i sa dispuna, in conditiile prevazute de lege, de bunurile care le-au fost incredintate,

Prin organele sale, statul intra in raporturi juridice, in calitate de reprezentant al colectivitatii, pentru valorificarea bunurilor din proprietatea publica.

Unele bunuri, desi fac parte din proprietatea publica, nu intra In, compunerea domeniului public, de exemplu, regiile autonome ~j societatile cu capital de stat.

Alte bunuri, tara a face obiectu1 nici unei forme de proprietate, de exemplu, aerul, sunt folosite de orice persoana, putand fi socotite domeniu public. Astfel, utilizarea spatiului aerian este supusa unor reglernentari juridice speciale. De asemenea, exista norme juridice privind asigurarea puritatii aerului.

1 L. Trotabas, Manuel de droit public et administratif; Paris, 1971, p. 288.

2 A se vedea ~i Tr. Ionascu, S Briideanu, Drepturile reale principiale In R.S.R., Bucuresti, 1978, p. 137 ~i unn.

'",:" .

Domeniul public

151

1.4. Clasificarea bunurilor apartinand domeniului public

Bunurile apartinand domeniului public pot fi grupate in mai multe categorii pe baza

anumitor criterii.

L in functie de interesul pe care n reprezinta, se disting:

a) domeniul public de interes national;

b) domeniul public de interes judetean;

c) domeniul public de interes comunal.

2. In functie de natura bunurilor, se disting:',~

a) domeniul public terestru;

b) domeniul public acvatic;

c) domeniul public aerian;

d) domeniul public cultural.

3. in functie de modul de utilizare, se disting:

a) bunuri utilizate direct;

b) bunuri utilizate indirect, prin intennediul unui serviciu public. 4. In functie de raportarea la activitatea omuIui, se disting:

a) domeniul public natural;

b) domeniul public artificial.

5. In functie de modul de determinare, se disting:

a) bunuri nominalizate tn Constitutie;

b) bunuri nominalizate in alte acte normative',

§2. Regimul juridic al domeniului publie'

2.1. Consideratii generate

In primul rand, prevederi cu caracter general privind proprietatea ~i regimuljuridic

al bunurilor sunt continute in Constitutie. .

Potrivit art. 136 din Constitutia Romaniei, fu tara noastra exista doua forme de

proprietate:

- proprietatea publica ~i

- proprietatea privata.

Proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. in conditiile legii, ele pot fi date

in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori Inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.

in unele cazuri, utilizarea bunurilor apartinand domeniului public se poate face in comun, in timp ce in alte situatii utilizarea acestor bunuri capata un caracter privat, personal. De exemplu, frecventarea unei piete constituie 0 utilizare in comun a dome-

I Pentru detalii privind opiniile exprimate in literatura de specialitate, a se vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 78 ~i urm,

2 1. Filipescu, Domeniul public ~i privat al statului ~i al unitatilor administrativ-teritoriale, Dreptul nr, 5-6/1994; L. Frontescu, Notiunile de dorneniu public ~i privat al statului, Dreptul Dr. 10-1111993.

152

Organizarea si functionarea administratiei publice

niului public, in timp ce instalarea unei tonete in piata pentru vanzarea unor produse constituie 0 utilizare individuala a domeniului public. Utilizarea privata a domeniului public este revocabila de catre autoritatea administrativa care a acordat autorizatia de folosire a domeniului public, daca interesele generale impun retragerea autorizatiei, intrucat autorizatia are un caracter unilateral, in calitate de act administrativ, iar plata taxelor de folosire a domeniului public nu constituie un impediment pentru revocarea autorizatiei.

Daca msii beneficiarul autorizatiei considera abuziva masura adoptata de autoritatea administrativa, el se poate adresa instantei de contencios administrativ, intruedt prin autorizatie a obtinut un drept subiectiv de utilizare a domeniului public, care nu i se poate desfiinta decat pentru motive intemeiate ~i numai pentru satisfacerea unor interese generale.

Legea administratiei publice locale (Legea nr. 215/2001) aduce unele precizari in ceea ce priveste regimuljuridic al domeniului public si al eelui privat.

Potrivit acestei legi, inchirierea, concesionarea, locatia de gestiune a bunurilor apartinand domeniului public si privat de interes local sau judetean ~j vanzarea bunurilor apartinsnd domeniului privat de interes sau judetean se fac numai pe baza unei hotirfui a consiliului local sau a consiliului judetean, dupa caz.

Reglementari juridice cu caracter general cu privire la domeniu1 public se regasesc ~i in Legea 18/1991 a fondului funciar,

Potrivit acesteia, terenurile pot face obiectuI dreptului de proprietate privata sau al altor drepturi reale, avand ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot apartine domeniului public sau domeniului privat.

Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilitati publice.

Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile si insesizabile, fiind scoase din circuitul civil, daca prin lege nu se prevede altfel, dreptul de proprietate asupra lor fiind imprescriptibil,

Domeniul public po ate fi de interes national, caz in care proprietatea asupra sa, in regim de drept public, apartine statului, sau de interes local sau judetean, caz in care proprietatea, de asemenea in regim de drept public, apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor,

Administrarea domeniului public de interes national se face de catre organele prevazute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local sau judetean se face de catre consiliile locale sau consiIiile judetene, dupa caz, precum si de catre primari ~i de presedintii consiliilor judetene,

2.2. Regimul [uridie al proprietatii publice' e-

DreptuI de proprietate publica apartine statuIui si unitatilor administrativ-terito-

riale

ObiectuI proprietatii publice il constituie bunurile care sunt de uz public sau de interes public. Acestea alcatuiesc domeniul public, asupra lor exercitandu-se posesia, folosinta ~i dispozitia proprietarilor.

Dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand proprietatii pub lice se dobandeste:

, Legea nr, 213/1998 privind proprietatea publica ~i regimul juridic al acesteia.

Domeniul public

153

1. pe cale naturala;

2. prin achizitii publice;

3. prin expropriere pentru cauza de utilitate publica;

4. prin donatie sau legate acceptate, dupa caz, de Guvern, de consiliile judetene sau de consiliile locale;

5. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale in domeniu1 public al acestora; trecerea se face, dupa caz, prin Hotararea Guvemului, a consiliului judetean sau a consiliului local; hotararea poate fi atacata la instanta de contencios administrativ in a carei raza teritoriala se aflii bunul;

6. prin alte maduri prevazute de lege.

Dreptul de proprietate publica inceteaza daca bunul:

1. a pierit;

2. a fost trecut in dameniul privat.

Prevederea din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica, patrivit careia proprietatea publica, mai exact dameniu1 public ~i dreptul de proprietate asupra acestuia tnceteaza daca bunul ce face obiectul domeniului public a fost trecut in domeniul privat, constituie 0 inca/care a Constitutiei (s.n.).

Aceasta afirmatie se sprijina pe prevederile art. 136 alin. (3) din Constitutie, potrivit carora ,,~i alte bunuri stabilite de legea organica fae obiectuI exclusiv al proprietatii publice" (s.n.).

Dupa cum am ararat mai inainte, bunurile respective fac obiectuI domeniului public.

Potrivit prevederilor art. 132 alin. (3), Constitutia nu perm ite (s.n.) scoaterea acelor bunuri din domeniul public. Mai mult chlar, permite ca ~i alte bunuri, indiferent de forma de proprietate, sa fie trecute in domeniul public.

Consecinta prevederii din Legea nr. 213/1998 pe care am mentionat-o, sub aspect juridic ~i economic, este foarte grava, tntrucat daca bunul este scos din domeniul public poate fi vandut, ceea ce nu este posibil daca bunul apartine domeniului public.

Dupa parerea noastra, prevederea din Legea nr, 213/1998 pe care am mentionat-o contravine intereselor nationale ale tlirii.

in litigiile privind concesionarea, inchirierea sau administrarea bunurilor din proprietatea publica, tituIarii acestor drepturi apar In instanta in nume propriu, statuI este reprezentat de catre Ministerul Economiei ~i Finantelor, iar unitatile administrativteritoriale de catre consiliile judetene sau consiliile locale, dupa caz, care dau mandat presedintelui consiliului judetean sau primarului. Acestia pot desemna un functionar din aparatul propriu al primarului ori a1 consiliului judetean, dupa caz, sau un avocat, care sa-i reprezinte in fata instantei de judecata,

Bunurile din domeniul public pot fi concesionate sau Inchiriate ~i unor persoane fizice ori juridice, romane sau straine, sumele incasate fiicandu·se, dupa caz, venit la bugetul de stat ori la bugetele locale.

Lista cuprinzdnd unele bunuri care alciituiesc domeniul public al statului $i at unitatilor administrativ-teritoriale',

, Enumerarea are un caracter exempliiicativ.

154

Organizarea si functionarea administratiei publice

I. Domeniul public al statului este alcatuit din urmatoarele bunuri:

1. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant;

2. spatiul aerian;

3. apele de suprafata, cu albiile lor minore, malurile ~i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza ~i plaja marii, cu bogatiile lor naturale ~i eu potentialul energetic valorifieabil, marea teritoriala Si fundul apelor maritime, caile navigabile interioare;

4. padurile si terenurile destinate Impadurrrii, cele care servesc nevoilor de cultura, de productie ori de administratie silvica, iazurile, albiile paraielor, preeum Si terenurile neproduetive incluse in amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier national Si nu sunt proprietate privata;

5. terenurile care au apartinut domeniului public al statului inainte de 6 martie 1945; terenurile obtinute prin lucrari de indiguiri, de desecari ~i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor ~i statiunilor de cercetari stiintifice Si ale unitatilor de invatAmant agricol ~i silvie, destinate cercetarii ~i producerii de seminte si de material saditor din eategoriiIe biologice Si de animale de rasa,

6. parcurile nationale;

7. rezervatiile naturale ~i monumentele naturii;

8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei .Delta Dunarii";

9. resursele naturale ale zonei eeonomiee ~i ale platoului continental, impreuna cu

platoul continental;

10. infrastructura cailor ferate, inclusiv tunelurile ~i lucrarile de arta;

II. tunelurile ~i statiile de metrou, precum ~i instalatiile aferente acestuia;

12. drumurile nationale - autostrazi, drumuri expres, drumuri nationale europene, principale, secundare;

13. canalele navigabile, cuvetele canalului, constructiile hidrotehnice aferente canalului, ec1uzele, apararile si consolidiirile de maluri ~i de taluzuri, zonele de siguranta de pe malurile canalului, drumurile de acces ~i teritoriile pe care sunt realizate acestea;

14. canalele magistrate si retelele de distributie pentru irigatii;

15. Iacurile de acumulare ~i barajele acestora, in cazul in care activitatea de producere a energiei electrice este racordata la sistemul energetic national, sau cele pentru atenuarea undelor de viitura;

16. digurile de aparare impotriva inundatiilor;

17. lucrarile de regularizare a cursurilor de ape;

18. cantoanele hidrotehnice, statiile hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor;

19. porturile maritime ~i fiuviale militare - terenurile pe care sunt situate acestea,

diguri, cheiuri, ~i alte constructii hidrotehnice;

20. terenurile destinate exclusiv instructiei militare;

21. fortificatiile de aparare a tarii;

22. pistele de decolare, aterizare, caile de TUlare Si platformele pentru imbarcare-

debarcare situate pe acestea ~i terenurile pe care sunt amplasate;

23. statuile ~i monumentele decIarate de interes public national;

24. ansamblurile ~i siturile istorice si arheologice;

25. muzeele, colectiile de arta declarate de interes public national;

.. :..,

Domeniul public

155

26. terenurile ~i cladirile in care i~i desfasoara activitatea: Parlamentul, Presedintia, Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei pub lice centrale ~i institutiile pubIiee subordonate acestora; instantele judecatoresti ~i parchetele de pe l§nga acestea; unitali ale Ministerului Apararii ~i ale Ministerului Internelor ~i Reformei Administrative, ale serviciilor publice de informatii, serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor §i ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum ~i prefecturile,

II. Domeniul public judetean este alcatuit din urrnaroarele bunuri:

I. drumurile judetene; . ::))

2. terenurile ~i cladirile in care l~i desfasoara'activitatea consiliul judetean ~i aparatul propriu a1 acestuia, precum ~i institutiile publice de interes judetean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene ~i alte asemenea bunuri, daca nu au fost decIarate de uz sau interes public national sau local;

3. retelele de alimentare cu apa realizate in sistem zonal sau micro-zonal, precum §i statiile de tratare cu instalatiile, constructiile ~i terenurile aferente aeestora.

III. Domeniul public local al comunelor, oraselor ~i municipiilor este alcatuit din urmatoarele bunuri:

I. drumurile comunale, vicinale ~i strazile;

2. pietele publice, comerciale, tfu-gurile, oboarele ~i parcurile publice, precum ~i zonele de agrement;

3.lacurile ~i plaje1e care nu sunt decIarate de interes public national sau judetean; 4. retelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, gaze, statiile de tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile ~i terenurile aferente;

5. terenurile ~i cladirile in care i~i desfasoara activitatea consiliu11ocal ~i primaria, precurn ~i institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policliniciIe ~i altele asemenea;

6. locuintele sociale;

7. statuile si monumentele, daca nu au fost declarate de interes national;

8. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de za.ciimant, daca nu au fost declarate de interes public national;

9. terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fae parte din domeniul privat al statului ~i daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;

10. cimitirele orasenesti ~i comunale,

's.

~ .

2'

2.3. Exproprierea'

Exproprierea de imobile, in tot sau in parte, se poate face numai pentru cauza de utilitate publica ~i numai pe baza unei prealabile si echitabile despagubiri a proprietarului.

Exproprierea se poate efectua numai printr-o hotarare judecatoreasca,

Se pot expropria bunurile imobile proprietate a persoanelor fizice si juridice, in aceasta ultima categorie fiind incIuse ~i comunele, orasele, municipiile si judetele.

1 Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, In Legislatia Rornaniei, vol, II, 1994, p. 330 ~i urm,

156

Organizarea si functionarea administratiei publice

Hotararea de expropriere a instantelor de judecata se poate adopta numai dupa ce a fost declarata utilitatea publica.

Cei interesati pot conveni asupra modalitatii de transfer al dreptului de proprietate, precum ~i asupra cuanturnului ~i naturii despagubirii, caz in care nu se mai declanseaza procedura de expropriere.

Dacanu se cade de acord cu cuantumul ~i natura despagubirii, instantele judecatoresti

vor decide, prin hotarare, cu respectarea dispozitiilor legale.

Utilitatea publica se declara pentru lucrari de interes national sau de interes local. Sunt considerate a fi de utili tate publica:

- prospectiunile ~i explorarile geologice;

- extractia ~i prelucrarea substantelor minerale utile;

- instalatii pentru producerea energiei electrice, telecomunicatii, gaze, termoficare,

canalizare, pentru protectia mediului; - caile de comunicatii;

- amenaj area strazilor;

- regularizari de apecurgatoare, sisteme de irigatie;

- cladirile ~i terenurile necesare constructiilor de Iocuinte sociale si obiectivelor de

invatamant, sanatate, cultura, sport, protectie sociala, administratie publica, autoritati j udecatoresti;

- protectia monumentelor istorice, a rezervatiilor naturale, a monumentelor

naturii;

- prevenirea ~i inlaturarea urmarilor calamitatilor naturale;

- apararea !iirii, siguranta nationals, ordine publica.

Pentru lucrarile de interes national, utilitatea publica se declara de catre Guvern, iar pentru cele de interes local, de catre consiliile judetene ~i Consiliul General at Municipiului Bucuresti, iar in cazul in care lucrarea priveste mai multe judete, utilitatea publica este declarata de catre 0 comisie, alcatuita din presedintii consiliilor judetene respective.

Prin lege se pot dec1ara de utili tate publica ~i alte lucrari decat cele nominalizate in Legea exproprierii.

Dec1ararea utilitatii publice se face numai dupa efectuarea unei cercetari prealabile

~i inscrierea lucrarii in planurile urbanistice. ~,

Cercetarea se face de catre comisii numite de Guvern, pentru lucrarile de interes national, si de catre comisii numite de presedintele consiliuluijudetean sau de primarul general al Municipiului Bucuresti, pentru lucriirile de interes local.

Cornisiile numite de Guvern sunt formate din:

- reprezentantul ad!hinistratiei pub lice centrale care coordoneaza domeniul de

activitate pentru care se realizeaza lucrarea;

- reprezentantul Ministerului Transporturilor;

- reprezentantul Ministerului Economiei ~i Finantelor;

- presedintele consiliului judetean ~i seffi compartimentelor de resort;

- primarii localitatilor pe raza carora urmeaza sa se efectueze lucrarea.

Comisiile pentru lucrarile de interes local vor fi alcatuite din:

- reprezentantul conSiliului judetean sau al Consiliului General al Municipiului Bucuresti;

Domeniul public

157

- reprezentantii consiliilor locale interesate.

Actul de declarare a utilitatii pub lice de interes national se aduce la cunostinta publica prin afisare la sediul consiliului local in a carui raza se afla imobilul ce va fi expropriat, precum $1 prin pubJicare in Monitorul Oficial al Romaniei, iar actul de decIarare a utilitatii publice de interes local se afiseaza la sediul consiliului local in a carui raza este situat imobilul ~i se publica in presa Iocala,

Nu se face publicitate daca lucrarea priveste apararea tarii ~i siguranta nationala, Expropriator este statui, prin organismele desemnate de catre Guvem, la nivel central, pentru lucrarile de interes national, ~i judetele, municipiile, orasele ~i comunele, pentru lucrarile de interes local.

Proprietarii ~i titularii altor drepturi reale pot face intampiniiri, cu privire la propunerile de expropriere, in termen de 45 de zile de la primirea notificarii, pe care 0 vor depune Ia primarul localitatii unde se af'ia imobilul ce urmeaza a fi expropriat.

Eventualele intampinari, impreuna eu dosarul exproprierii, cuprinzand date privind irnobilul, numele si adresa proprietarului ~i oferta de despagubire, se vor depune, in term en de 30 de zile, Ia Secretariatul General al Guvemului, pentru lucrarile de interes national, sau la consiliul judetean ori la Consiliul General al Municipiului Bucuresti, pentru I ucrarile de interes local.

lnhlmpinlirile trebuie solutionate in termen de 30 de zile de 0 comisie constituita prin Hotararea Guvemului, pentru lucrarile de interes national, sau de presedintele consiliului judetean sau prin dispozitia primarului general al municipiului Bucuresti, pentru lucrarile de interes local.

Comisia va fi fermata din 3 specialisti din domeniul de activitate in care se realizeaza lucrarea, 3 proprietari de imobile din Iocalitatea unde este situat imobilul propus spre expropriere, alesi prin tragere la sorti dintr-o lista de minim 25 de proprietari, precum ~i primarul localitatii.

Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor in cauza, rudele si afinii lor pani'! la gradul patru inc1usiv, cei care detin fimctii in administratia publica ~i care au interes in executarea lucrarilor ~i nici cei care au facut parte din comisia care a declarat utilitatea publica.

Hotararea comisiei se comunica partilor in termen de 15 ziie de la adoptare. Hotararea poate fi atacata de cei interesati la Curtea de apel in a carei raza este situat imobilul in cauza, in termen de 15 zile de la comunicare.

Contestatia este scutita de taxa si se solutioneaza de urgenta ~i cu precadere, Solutionarea cererilor de expropriere este de competenta tribunalului judetean sau a tribunalului municipiului Bucuresti, in raza caruia este situat imobilul propus pentru expropriere.

Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunta cu privire la expropriere, in cazul in care propunerea de expropriere nu a fost contestata sau daca plangerea a fost respinsa,

Solutionarea cererii de expropriere se face cu participarea expropriatorului, a proprietarului si a procurorului.

Hotarsrea este supusa cailor de atac prevazute de lege, cu exceptia cazului cand partile se invoiesc eu privire la expropriere ~i Ia despagubiri, situatie in care hotararea este defini tiva,

158

Organizarea si functionarea administrtuiei pub/ice

Dad partile legal citate nu se prezinta, hotararea se va pronunta in absenta lOT. Pentru stabilirea despagubirilor instanta va constitui 0 comisie de experti, alcatuita dintr-un expert numit de instanta, unul desemnat de expropriator si unul din partea persoanelor supuse exproprierii, tinfutdu-se seama de pretul cu care se vand, in mod obisnuit, imobilele de acelasi fel in acea localitate, la data raportului de expertiza,

Despagubirea acordata de instanta, In functie de rezultatul expertizei, de oferta expropriatorului 9i de pretentia celui expropriat, nu va putea fi mai mica dedit oferta expropriatorului ~i nici mai mare decat pretentiile celui expropriat.

Eliberarea titlului executoriu ~i punerea in posesie a expropriatorului se fac printr-o incheiere a instantei, dupa ce se constata plata despagubirilor, cel tarziu In 30 de zile din momentul platii.

Se excepteaza Iucrarile privind aplirarea tarii, ordinea publica, siguranta nationals, precum ~i cele pentru combaterea efectelor calamitatilor naturale, cand punerea in posesie se va face de indata, expropriatorul avand obligatia sa consemneze in term en de 30 de zile, pe numele expropriatilor, sumele datorate ca despagubire.

Daca bunurile expropriate nu au fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, in termen de cel mult I an, acesta poate cere retrocedarea lor. Cererea se va adresa tribunalului.

Cheltuielile privind procedurile de expropriere sunt suportate de expropriator.

2.4. Concesionarea domeniului publici

Concesionarea se face in baza unui contract prin care 0 persoana numita concedeni transmite pentru 0 perioada determinata, de eel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul ~i pe raspunderea sa, dreptuI ~i obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public in schimbul unei redevente (0 suma de bani).

Exista, deci, trei situatii:

1. concesionarea de bunuri;

2. concesionarea de servicii;

3. concesionarea de lucrari publice.

In cazul bunurilor, contractul trebuie sa prevada categoriile de bunuri ce urmeaza a fi utilizate de concesionar, cele care revin de plin drept, libere de sarcini concedentului, la incetarea concesiunii si, cele care vor reveni concesionarului, termenul pentru care se incheie contractul, interdictia subconcesionarii de catre concesionar, cu exceptia cazurilor prevazute de legislatie.

Contractul confine clau.ze obligatorii ~i clauze convenite de parti, dar care nu pot contraveni obiectiveIor concesionarii,

Contractul de servicii este acel contract care are ca obiect prestarea unor servicii prevazute de actele normative. Concesionarul primeste din partea concedentului dreptul de a exploata un serviciu, pe 0 perioada determinata, contra plata.

ContractuI de lucriiri pub/ice este acel contract prin care concesionarul primeste din partea concedentului dreptul de a exploata rezultatul lucrarilor, pe 0 perioada determinate, insotit de plata unei sume de bani catre concedent.

I O.D.G. lit. 34/2006; O.D.G. nr, 54/2006.

Domeniul public

159

Pot face obiect al unei concesiuni:

a) terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile si zonele libere;

b) transporturile publice, autostrazile, podurile ~i tunelurile rutiere cu taxa de trecere;

c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare ~i aeroporturile civile;

d) constructia de hidrocentrale ~i exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate in conservare, serviciiIe postale;

e) spectruJ de frecvente $i retele de transport ~i de distributie pentru telecomu-

nicatii; . ~.3

f) activitatile economice legate de cursurile de ape naturale ~i artificiale, lucrarile de gospodarire a ape lor aferente acestora, stariile ~i Instalatiile de masuratori hidrologice, meteorologice ~i de calitate a apelor ~i amenajarile piscicole;

g) retelele de transport ~i de distributie a energiei electrice ~i termice;

h) retelele de transport prin conducte ~i de distributie a petrolului ~i gazelor naturale

com bustibiIe;

i) retelele de transport ~i de distributie publica a apei potabiIe;

j) exploatarea zacamintelor minerale si a substantelor solide ~i fluide;

k) exploatarea surselor termale;

I) resursele naturale ale zonei economice maritime si ale platoului continental;

m) bazele sportive, locurile de recreare, institutiile profesioniste de spectacole;

n) activitatile economice legate de punerea in valoare a monurnentelor si siturilor istorice;

0) colectarea, depozitarea ~i valorificarea deseurilor;

p) unitatile medico-sanitare, sectiile sau laboratoarele din structura acestora, orice alte bunuri, activitati care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Au calitatea de concedent, in nurnele titularilor proprietatii publice-statul, judetul, orasul sau comuna urmatoril:

- ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei pub lice centrale pentru bunurile proprietate publica a statului;

- consiliul judetean, consiliile municipale, orasenesti sau comunale sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publica Iocala,

Calitatea de concesionar 0 poate avea orice persoana fizica sau juridica de drept privat, romana sau straina,

in schimbul dreptului de ocupare temporara a unei portiuni determinate din domeniul public, concesionarul datoreaza 0 suma de bani numita redeventa, care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dupa caz, iar modul de cal cul ~i modul de plata se stabilesc de catre ministerele de resort ori de catre autoritatile administratiei pub lice locale.

Trebuie insa operata 0 distinctie intre concesiunea de servicii pub/ice, care are ca obiect principal gestionarea unui serviciu public, ~i concesionarea de bunuri, prin care se permite unei persoane sa ocupe domeniul public pentru a exercita 0 activitate care nu este un serviciu public.

In cazul concesiunii se aplica un regim de drept public, cand aceasta are ca obiect terenuri proprietate publica, ceea ce presupune incheierea de contracte administrative, respectiv despre un regim de drept privat, cand aceasta are ca obiect activitati

-.~.

j

160

Organizarea si functionarea administratiei pub/ice

economice, unitati de productie ce nu sunt servicii ori terenuri proprietate publica (de stat, judetene, orasenesti sau comunale), ceea ce presupune inchelerea de contracte civile sau comerciale, dupa caz.

Exista unele reguli generale privind concesiunea, ~i anume;

- principiul licitatiei publice, sub autoritatea unui organ guvemamental sau prin negociere directa;

- principiul potrivit caruia initierea concesiunii are la baza un studiu de oportunitate, efectuat de catre concedent;

- principiul conditionarii licitatiei prin caietul de sarcini, aprobat de Guvem, de consiliul judetean, orasenesc sau comunal, dupa caz, ~i publicat in Monitorul Oficial al Romaniei;

- principiul asigurarli statu lui a unui venit fix anual;

- principiul controlului concesionarului de catre 0 autoritate a administratiei

publice;

- principiul conform caruia este prevazuta interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte persoane obiectul concesiunii;

- principiul publlcitatii licitatiei publice intr-un cotidian de circulatie national a ~i Intr-unul de circulatie Iocala;

- principiul solutionarii litigiilor de instantele de drept comun. Potrivit alin. (4) al art. 136 din Constitutie, bunurile proprietate publica (domeniu public) pot fi date in administrarea regiilor autonome ori institutiilor pub lice, respectiv pot fi concesionate ori inchiriate,

In temeiul art. 136 din Constitutie, dreptul de administrate poate apartine numai regiilor autonome, autoritatilor admlnistratiei pub lice centrale ~i locale ori altor institutii pubIice de interes national, judetean ori local.

Legea nr. 15/1990, privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome ~i societati cornerciale, definea regia autonoma ca persoana juridic a ce functioneaza pe baza de gestiune economica ~i autonomie financiara, organizata in ramurile stabilite de Guvem - ~i infiintata prin Hotararea Guvemului (pentru cele de interes national) sau prin hotarari ale organelor judetene ~i municipale ale administratiei publice (pentru cele de interes local).

Pot fi retinute cateva precizari in ceea ce priveste bw:mrile pubJice:

- bunurile proprietate publica se evidentiaza in mod distinct in patrimoniul regiei, ele fiind inalienabile;

- in cazul angajllrii raspunderii contractuale sau delictuale a regiei autonome, ereditorii pot cere executarea silita numai asupra bunurilor din proprietatea regiei;

- se interzice regiilor 'autonome sa constituie garantii de orice fel cu privire Ia bunurile proprietate publi~~:

In ceea ce priveste Institutia publica, intr-un sens larg, aceasta evoca price organ de stat care nu este nici regie autonoma ~i nici societate comerciala,

Bunurile domeniului public local sunt in proprietatea judetului sau a comunei (orasului), dar prerogativele de persoana de drept public se exercita prin intennediul consiliului judetean sau al consiliului local.

Sub aspectul prerogativelor conferite titularilor, titularul dreptului de administrate poate poseda, folosi ~i dispune de bunul dat in administrare, Initiativa concesionarii a poate avea concedentul sau arice investitor interesat.

.: ..

Domeniul public

161

La primirea propunerii de concesionare, concedentul va trebui sa procedeze la jntocmirea unui studiu de oportunitate, studiu care va cuprinde in principal urmatoarele:

I. descrierea bunului care urmeaza a fi concesionat;

2. motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu care justifica acordarea

concesiunii;

3. investitiile necesare pentru modemizare sau extindere;

4. nivelul minim al redeventel, dupa caz;

5. modalitatea de acordare a concesiunii avute in vedere;

6. daca se recurge la procedura licitatiei publice deschise cu preselectie sau la

procedura de negociere directs trebuie motivata aceasta optiune;

7. durata estimata a concesiunii;

8. termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesiune.

Procedura de licitatie se poate desfasura numai daca, In unna publicarii anuntului de licitatie au fost depuse eel putin 3 oferte valabile, in caz contrar, concedentul este obligat sa anuleze procedura si sa organizeze a noua licitatie,

La primirea propunerii de concesionare, formulata de un investitor interesat, concedentul este obligat sa procedeze la intocmirea studiului de oportunitate intr-un termen de 30 de zile, in cazul in care partite nu convin asupra unui alt termen, in scopul luarii unei decizii privind concesionarea.

in vederea aprobarii concesionarii unor bunuri apartinand domeniului public, se intocmeste caietul de sarcini al concesiunii care va sta la baza hotararii Guvernului - pentru bunurile de interes national sau consiliului judetean, municipal, orasenesc sau comunal- pentru bunurile de interes local.

Caietul de sarcini va cuprinde conditiile de exploatare a concesiunii, investitiile care urmeaza a fi realizate de catre concesionari, clauze financiare ~i de asigurari, regimul bunurilor utilizate de concesionar, obligatiile privind prate cpa mediului.

Initiatorul concesiunii va elabora caietul de sarcini ~i va lnainta propunerea, impreuna cu caietul de sarcini, ministerului de resort, spre a fi supuse aprobarii Guvernului.

Hotararea Guvernului constituie temeiul trecerii la organizarea licitatiei concesiunii.

in cazul licitatiei, concedentul are urmatoarele obligatii:

1. sa pub lice In Monitorul Oficial, parte a a Vl-a ~i intr-un cotidian de circulatie nationala ~i locala anuntul de licitatie;

2. la cererea celui interesat, sa prezinte acestuia documentatia de atribuire a concesiunii ~i explicatii privind documentatia;

3. sa raspunda in mod elar ~i complet la intrebarile celor interesati.

Licitatia publica poate fi deschisii sau deschisd cu preselectie. Licitatia publica poate fi deschisa atunci cand orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana sau straina, poate prezenta 0 oferta,

Licitatia publica poate fi ~i licitatie deschisii cu preselectie atunci cand nu pot prezenta oferte decat persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romane sau straine, pe care concedentul le-a selectionat pe baza unor criterii elaborate in prealabil de catre acesta.

162

Organizarea si functionarea administratiei publice

Ofertantii transmit ofertele lor in doua plicuri sigilate, unul interior ~i unul exterior, plicuri care vor fi inregistrate in ordinea primirii lor intr-un registru special, tinut de concedent la sediuJ sau,

Pe plicul exterior este mentionata licitatia publica deschisa pentru care este depusa oferta si acesta va contine urmatoarele:

a) 0 fi~li cu informatii privind ofertantul ~i 0 declaratie de participare, semnata de ofertant, tara ingrosari, stersaturi, modificari;

b) acte doveditoare privind calitatile ~i capacltatile ofertantilor, conform solicitarilor concedentului, precum ~i garantia de participare la licitatia publica deschisa.

Pe plicul interior se inscrlu numele ~i denumirea ofertantului ~i domiciliul san, sediul social al acestuia, PlicuJ interior contine, de fapt, oferta propriu-zisa.

Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare in ziua fixata pentru deschiderea lor.

Componenta comisiei de evaluare se stabileste prin decizia concedentului. Deschiderea plicurilor este publica Astfel, dupa deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimina ofertele care nu contin totaIitatea documentelor cerute ~j lntocmeste un proces-verbal in care se va mentions rezultatul deschiderii plicurilor respective.

Comisia de evaluare va analiza ~i va alege oferta pe care 0 considera cea mai bunii. Aceste criterii au in vedere suma investitiilor propuse, pretul prestatiilor lor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnica, asigurarea obligatiilor de protectie a mediului ~i a problemelor sociale, garantiile profesionale ~i financiare prop use de fiecare ofertant ~i tennenele de realizare a Iucrarilor de investitii.

In situatia in care la licitatia publica deschisa nu s-au prezentat 3 oferte valabile, aceasta se va consemna intr-un proces-verbal, iar in tennen de 45 de zile se va organiza o noua Iicitatie.

Daca nici la cea de-a doua licitatie nu s-a indeplinit aceasta conditie, aceasta se va consemna intr-un proces-verbal care va sta Ia baza deciziei de recurgere la procedura de negociere directa,

Ofertantii respinsi pot face contestatii - in termen de 5 zile de la primirea copiei - privind modul in care au fost respectate dispozitiile legale. Termenul de comunicare, de depunere a contestatiilor, autoritatile competente sa solutioneze "i procedura de lucru a acestora se stabilesc prin norme metodologice de organizare "i desfasurare a procedurii de concesionare.

Pentru negocierea directa va fi piistrat caietul de sarcini aprobat pentru licitatia publica, jar concedentul va negocia cu fiecare Qiertant in parte la data stabilita conform programarii, in conditiile prevazute In caietul de sarcini.

Dupa incheierea negocierii directe, concedemul intocmeste un proces-verbal care va cuprinde conc1uziile negocierilor purtate ~i In care se recornanda cea mai avantajoasa oferta,

Durata de concesiune se stabileste In Iimitele legale, in functie de perioada de amortizare a investitiilor care urmeaza sa fie realizate de catre concesionar.

Relatiile contractua!e dintre concedent ~i concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitati intre avantajele care Ii sunt acordate concesionarului ~i sarcinile care ii sunt impuse,

Domeniul public

163

In consecinta, concesionarul nu va fi obligat sa suporte cresterea sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, in cazul in care aceasta crestere rezulta in urma:

a) unei actiuni sau miisuri dispuse de 0 autoritate publica;

b) unui caz de forta majora sau a unui caz fortuit.

2.4.1. Drepturile concedentului

Pe durata contractului de concesiune, concedentul are dreptul sa verifice respectarea obligatiilor asumate de concesionar, sa inspecu:%e bunurile, sil verifice stadiul de realizare a investitiilor, precum "i modul in care este satisfacut interesul public, verificare care se va realiza cu notificarea prealabila a concesionaruJui "i in conditiile stabilite in contract.

Concedentul poate modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, dar cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesuJ national sau local, dupa caz.

In cazul in care modificarea unilaterala a contractului de concesiune li aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul sli prime ascii in mod prompt 0 despagubire adecvata si efectiva, aceasta fiind stabilita de catre instanta j udecatoreasca com petenta,

, .

. ~.

2.4.2. Obligatllle concedentului

Concedentul este obligat sa nu il tulbure pe concesionar in exercitiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune, sa notifice concesionarului aparitia oricaror imprejuriiri de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia.

2.4.3. Drepturile concesionarului

in temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste dreptul de a exploata, in mod direct, pe riscul ~i pe riispunderea sa, bunurile publice care fae obiectul contractului potrivit obiectivelor stabilite de concedent.

Concesionaru1 are dreptul de a folosi ~i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunurilor ~i scopului stabilit de piirti prin contractu! de concesiune.

Un alt drept al concesionarului este acela de a incheia contracte cu tertii pentru asigurarea ~i valorificarea exploatarii bunurilor care fac obiectul concesiunii in conditiile legii, tara a putea transfera acestora drepturile dobandite prin contractul de concesiune.

2.4.4. Obllgatiile coneeslonarului

in temeiul contractului de concesiune, concesionarul are obligatia sa asigure exploatarea eficace in regim de continuitate ~i permanents a bunurilor publice care fac obiectul concesiunii, obligatia de a exploata in mod direct bunurile, tara a putea subconcesiona unei alte persoane, in tot sau in parte, obiectul concesiunii, precum ~i obligatia de a plati redeventa la valoarea prevazuta in oferta si in modul stabilit in contractul de concesiune.

La incetarea contractului de concesiune, prin ajungerea la term en, concesionarul este obligat sa restituie concedentului bunurile de retur in mod gratuit si libere de orice sarcini,

164

Organizarea si functionarea administratiei publice

Concesiunea poate inceta in urmatoarele situatii:

-la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

- denuntarea unilaterala din partea concedentului, eu plata unei despagubiri juste ~i

prealabile de catre acesta pentru concesionar, Neintelegerile se rezolva prin judecata, - in cazul nerespectarii obligatiilor contractului de catre concesionar, prin rezilierea unilaterala de catre concedent cu plata unei despagubiri catre concedent din partea concesionarului;

- in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin rezilierea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri in sarcina concedentului;

- la disparitia, dintr-o cauza de fotta majora, a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare din partea concesionarului, iara plata unei despagubiri.

Concedentul mai poate dispune incetarea concesiunii ~i in cazul cand a intervenit un motiv de interes public, fie la nivel national, fie la nivel local, pre cum ~i in cazul in care autoritatea concedenta considera ca modul in care este realizat serviciul public nu mai corespunde interesului general.

De asemenea, concedentul va putea pune capat concesiunii in cazul dezafectarii bunului concesionat (spre exemplu, dezafectarea unui cimitir sau unei piete).

in toate situatiile insa incetarea coneesiunii nu va putea fi lac uta decst cu plata unei despagubiri juste ~i prealabile, Aceasta va trebui sa acopere atat prejudiciul efectiv suferit, cat ~i beneficiul nerealizat.

2.4.5. Rezilierea contractu lui de concesiune

in cazul neexecutarii culpabile a obligatiilor contractuale de catre una din piirfi, cealalta parte poate cere instantei judecatoresti sa se pronunte asupra rezilierii contractului.

In cazul in care bunul piere dintr-un caz fortuit, concedentuI va putea cere rezilierea contractului ~i obligarea concesionarului la plata de despagubiri, in lipsa unei dispozitii legale, partile pot determina prin contractul de concesiune continurul notiunii de fortii majora ~i al celei de caz fortuit.

Incetarea contractu1ui de concesiune are lac ~i prin renuntare la concesiune. Renuntarea are doar rolul unei notificari a fortei majore ori a cazului fortuit. in cazuI in care renuntarea nu este cornunicata de Indata, concesionarul poate fi obligat la repararea prejudiciilor cauzate.

La incetarea concesiunii, concesionarul are obligatia de a preda concedentului bunul concesionat, liber de orice sarcina. Bunurile imobile construite de concesionar devin ale concedentului, irnrand in proprietatea statului sau a unitatll administrativteritoriale. In situatia in c~e'unele bunuri care fac parte din obiectul concesiunii au pierit din culpa concesionarului, acesta va fi obligat la despagubiri.

in ceea ce priveste concesionarea serviciilor ~i a lucrdrilor, calitatea de concedent o are:

1. orice autoritate publica sau institutie publica care actioneaza la nivel central, judetean sau local;

2. alt organism de drept public, cu personalitate juridica, infiintat pentru a satisface nevoi de interes general, care este finantat de 0 autoritate publica ~i se atla in subordinea acesteia;

Domeniul public

165

3. orice intreprindere publica ce desfasoara activitati prevazute de lege;

4. alt subiect de drept in afara celor mentionati anterior, care desfasoara activitati prevazute de reglementarea-cadru actuala,

Calitatea de concesionar 0 poate avea oriee persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romina sau straina, care obtine aceasta calitate prin modalitatile de atribuire prevazute de lege.

Printre modalitatile de atribuire a contractelor de concesiune se numara urmatoarele:

a) Licitatia deschisd, care, in general, se desfasoara intr-o singura etapa, dar autoritatea concedenta poate organiza si a etapa suplimentara de licitatie electronica, anuntind intentia sa in anuntul de participare ~i In documentatia de atribuire.

Licitatia incepe prin transmiterea spre pubJicare a unui anun] de participare, in care se solicits celor interesati sa depuna ofertele lor.

Licitatia este anuntata prin sistemul electronic de achiziti] publice, prin publicarea in Monitorul Oficial, partea a VI-a, precum si in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, in cazuri speciale, cand autoritatea contractanta are 0 anumita calitate, iar contractul 0 valoare de peste 5 milioane euro.

Autoritatea contractanta va deschide plieurile ell ofertele la data ~i locul indicate

in anuntul de participare.

b) Licitatia restrdnsa se desfasoara in doua etape:

1. etapa de selectare a ofertantilor, pe baza unor criterii de selectie:

2. etape de evaluare a ofertelor depuse de cei selectati, prin aplicarea criteriului de atribuire,

Pe langa aceste doua etape, autoritatea contractanta poate organiza ~i 0 etapa suplimentara de licitatie electronic a, comunicand intentia sa in anuntul de participare ~i in documentele de atribuire.

c) Dialogul competitiv, care este utilizat in cazul in care procedura licitatiei,

deschisa sau cu preselectie nu a perm is atribuirea contractului.

Aceasta procedura se realizeaza in trei etape: - preselectia ofertantilor;

- dialog cu ofertantii admisi prin preselectie;

- evaluarea ofertelor finale depuse.

d) Negocierea cu publicarea prealabila a unui anunt de participare. Aceasta modaIitate se aplica:

- cand in urma aplicarii licitatiei deschise sau restranse, ori a dialogului competitiv, nu a fost depusa nicio oferta, sau au fost depuse oferte inacceptabile sau neconforme; - in situatii exceptionale, cand natura lucrarilor, a serviciilor sau riscurilor pe care acestea Ie implies nu permit 0 estimare ini1iala globala a contractului;

- cand serviciile ce vor fi furnizate sunt de asa natura incat caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia pe care 0 impune atribuirea prin llcitatie,

Procedura de atribuire a contractului de concesiune incepe prin transmiterea spre public are a anuntului de participare, cu eel putin 5 de zile inainte de data limita de depunere a ofertelor.

Cei vatarnati inrr-un drept sau interes legitim de catre autoritatea contractanta au dreptu1 sa conteste actuI acestuia pe doua cai:

166

Organizarea si functionarea administratiei publice

1. pe cale administrativ-jurisdictionala;

2. in conditiile Legii nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ.

Procedura administretiv-jurisdictionala este infaptuita de Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, care functioneaza pe langa Autoritatea Nationala pentru Reglementarea ~i Monitorizarea Achizitiilor Publice.

Consiliul este alcatuit din 21 membri ~i 16 persoane cu statut de personal tehnicoadministrativ, eel putin jumatate din numiirul membrilor trebuie sa fie licentiati in drept.

2.S. Inchirierea domeniului public'

Bunurile din proprietatea statului pot fi inchiriate numai pe baza de licitatie, organizata de organul de stat "are Ie are in patrimoniu.

Inchirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitatie publica si se aproba, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local, iar contractul de inchiriere trebuie sa cuprinda clauze de natura sa asigure exploatarea bunului inchiriat pe riscul acestuia,

Pentru bunurile proprietate publica a statului, inchirierea se face prin hotarare a Guvernului.

Pentru bunurile proprietate publica a unitatilor administrativ-teritoriale, tnchirierea se face prin hotararea consiliului local sau judetean, dupa caz.

Cel care preia bunul inchiriindu-l nu poate fi decat un subiect de drept privat (persoana fizica sau persoana juridica romana sau straina), Contractul de inchiriere presupune cu necesitate ca eel care transmite bunul pentru a fi inchiriat sa fie persoana de drept public, titular al dreptului de proprietate sau a celui de administrare, dar nu est~ de conceput ca acest contract sa se incbeie intre dona persoane publice.

In cazul inchirierii unui bun public suntem 'in prezenta unor institutii ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative.

Licitatia bunurilor mobile trebuie sa respecte urmatoarele reguli:

- Iicitatia se va anunta cu eel putin 3 zile inainte, prin anunturi afisate la sediul primariei ~i alte locuri publice;

- anunturile vor cuprinde ziua, ora, locul de desfasurare a licitatiei ~i natura obiec-

tului ce se inchiriaza;

- licitatia se va organiza la locul situarii bunurilor;

- licitatia se va face publica;

- licitatia se va adjudeca de acela care la a treia strigare va da eel rnai mare pre],

Cu privire Ia bunurile imobile:

= licitatia va Incepe prin anuntarea conditillor inchirierii;

- orice persoana care indeplineste conditiile stabilite de catre organizator va putea participa la licitatie

- cei care iau parte la licitatie ca mandatari vor trebui sa prezinte 0 procura speciala legalizata, ce se va opri la dosarul licitatiei;

- inchirierea bunului se va adjudeca aceluia care la cea din urma strigare va da pretul eel mai mare (strigarile se vor repeta de 3 ori, intre fiecare strigare va fi obligatoriu un interval de cel putin 5 minute).

I Legea nr. 213(1998; Legea m. 215/2001 ell modificarile ulterioare,

167

Domeniul public Criteriile pe baza carora sa se fundamenteze cuantumul chiriei sunt:

- valoarea bunului inchiriat;

- datoriile de care beneficiaza bunul;

- arnplasarea bunului pe zone de interes;

- nivelul chiriei pe piata interns ~i externa pentru bunurile sirnilare;

- importanta sociala a activitatii pentru desfasurarea careia urmeaza a fi folosit

bunul inchiriat,

Sumele incasate din inchiriere se fac venit Iabugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz, In situatia in care contractu! de inchirierele incheie de catre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul sa incaseze ~ chirie 0 cota-parte intre 20%-50% stabilita prin actul de aprobare a inchirierii.

Contractul de inchiriere se incheie dupa 15 zile de la data tnregistrarii ofertelor. Natura juridica a contractului de inchiriere a bunurilor domeniului public este una cornplexa, imbinand caracterele dreptului comun cu elemente de drept public, cum ar fi obligatia licitatiei ~i posibilitatea recunoscuta administratiei de revocare, atunci cand un interes general 0 solicita, a contractului incheiat,

Pe langa inchiriere, statui ~i unitatile administrativ-teritoriale au dreptul de a da imobile din patrirnoniullor in folosinta gratuita, pe termen lirnitat, perscanelor juridice lara scop lucrativ, care desfasoara activitati de binefacere sau de utilitate publica, ori servicii publice (art. 17 din Legeanr. 21311998).

Potrivit art. 136 aIin. (4) din Constitutie, bunurile proprietate publica pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.

De asemenea, potrivit Legii nr. 215/2001, consiliile locale ~i cele judetene pot da in folosinta graruita, pe tennen Iimitat, bunuri mobile ~i imobile proprietate publica sau privata locala ori judeteana, dupa caz, persoanelor juridice lara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica, ori serviciilor publice.

2.6. Administrarea domeniului public

Pot primi in administrate bunuri apartinand proprietatil publice:

1. regiile autonome;

2. autoritati ale administratiei publice;

3. institutii publice de interes national.judetean sau local.

Articolul 136 alin. (4) din Constitutie prevede ca bunurile proprietate publica pot fi date in administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice.

De asemenea, consiliile locale ~i judetene pot hotm-i ca bunurile care apartin domeniului public sau privat de interes local ori judetean, dupa caz, sa fie date in administrarea regiilor autonome si institutiilor publice.

Totodata, consiliile locale ~i judetene pot hotari curnpararea unor bunuri sau vanzarea bunurilor care fac parte din domeniul privat, de interes local sau judetean, DreptuJ de a decide darea in administrarea unui bun este diferit. Astfel, in cazul cand bunul apartine domeniului public de interes national, Guvemul hotar~te darea in administrare a acestuia.

Daca bunul apartine domeniului public de interes local saujudetean, darea acestuia in administrare se face prin hotararea consiliului local sau judetean, dupa caz.