Conf. univ. dr.

Maria-Andrada GEORGESCU
Departamentul de Economie și Politici Publice
Facultatea de Administrație Publică
SNSPA – București
maria-andrada.georgescu@administratiepublica.eu

2
BUGETUL ŞI AUTONOMIA LOCALĂ

2.1. Autonomia de gestiune şi financiară a administraţiei publice locale

Autonomia locală presupune un ansamblu de trei componente interdependente: autonomie

decizională (în efectuarea cheltuielilor), autonomie patrimonială (activele autorităţilor publice locale)
şi autonomie financiară (asigurarea resurselor financiare).
Gradul de autonomie a colectivităţilor locale rezultă din următorii factori de influenţă:
independenţa deplină sau parţială în formarea veniturilor, competenţa atribuită prin contractarea şi
gestionarea împrumuturilor, asigurarea echilibrului bugetar şi gestionarea excedentului sau deficitului
anual.
Principalul factor care determină gradul de autonomie locală a unităţilor administrativ-
teritoriale este independenţa în formarea veniturilor sau, altfel spus, independenţa financiară.
Această independenţă poate fi deplină, în cazul în care autorităţile locale îşi procură resursele
în totalitate pe plan local, sau parţială, în cazul în care resursele unităţilor administrativ-teritoriale
provin atât de pe plan local cât şi de la nivel central.
Gradul de autonomie financiară de care se bucură administraţiile locale depinde de mai mulţi
factori, printre care cei mai importanţi se referă la competenţa acestora de a crea noi surse de venituri,
competenţa de a stabili nivelul impozitelor, competenţa de a colecta veniturile locale şi capacitatea de a
obţine venituri în mod direct.
În România, legea anuală a bugetului de stat prevede în anexă tipurile veniturilor locale.
Autorităţile locale au competenţe în ceea ce priveşte stabilirea impozitelor şi taxelor locale în
condiţiile legii.
Titlul IX din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, referitor la taxele şi impozitele locale,
stabileşte ratele maxime ale impozitelor pentru anumite tipuri de impozite şi o gamă de rate pentru
majoritatea taxelor.
Consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot
modifica impozitele şi taxele locale, peste nivelul prevăzut de lege, fără discriminare între categoriile
de contribuabili, în termenul prevăzut de lege, în funcţie de condiţiile specifice zonei, cu excepţia
sumelor provenite din dobânda pentru plata cu întârziere a impozitelor şi taxelor locale, taxelor
judiciare de timbru şi a taxelor extrajudiciare de timbru.

2.2. Descentralizarea finanţelor publice

Se poate vorbi de o teoremă a descentralizării: bunăstarea socială se maximizează dacă

serviciile publice sunt realizate de nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean.
Principiile pe care se bazează această teoremă sunt următoarele:
- beneficiile sociale ale diverselor funcţii publice au arii de interes de dimensiuni diferite:
mici pentru o grădiniţă, de exemplu, şi mari pentru apărarea naţională;
- principiul echivalenţei fiscale: dacă o jurisdicţie (nivel administrativ) are în sarcină o
funcţie publică ea trebuie să decidă asupra cheltuielilor necesare în concordanţă cu
veniturile publice disponibile. Un nou serviciu public implică cheltuieli suplimentare,
care presupun venituri suplimentare, deci taxe şi impozite mai mari. De aici rezultă că
funcţiilor transferate de administraţia centrală celei locale şi care se concretizează
 întotdeauna în cheltuieli trebuie să le corespundă un nivel corespunzător al veniturilor,
asupra cărora autoritatea locală trebuie să aibă în mare măsură controlul;
- principiul subsidiarităţii: dacă o funcţie publică poate fi realizată de un nivel
administrativ inferior, atunci acesta trebuie să conducă şi să finanţeze realizarea
respectivei funcţii;
- principiul decizional: dacă o funcţie publică a fost transmisă în competenţa unui nivel al
administraţiei locale, atunci acesta trebuie să decidă discreţionar privind realizarea
respectivei funcţii.
Descentralizarea reprezintă transferul de autoritate şi responsabilitate pentru funcţiile publice
dinspre nivelurile centrale către administraţiile publice locale sau către sistemul privat. Principalele
tipuri de descentralizare sunt: politică, administrativă, financiară şi economică. Fiecare tip are diferite
caracteristici, implicaţii politice şi condiţii de succes.
Descentralizarea financiară are în esenţă două componente: crearea şi întărirea unor autorităţi
locale autonome, prin aducerea actului de guvernare mai aproape de cetăţean şi raţionalizarea
relaţiilor financiare dintre guvernul naţional şi celelalte niveluri ale autorităţilor publice naţionale,
care urmăreşte crearea unui echilibru între responsabilităţile autorităţilor locale sau regionale şi
resursele materiale, financiare de care acestea dispun. Descentralizarea financiară este subordonată
necesităţii asigurării stabilităţii finanţelor publice ale ţării.

2.3. Sistemul bugetar local

Bugetul local este documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi
cheltuielile unităţilor administrativ – teritoriale. Sistemul bugetar local în România cuprinde:
a) bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti,
judeţelor şi municipiului Bucureşti;
b) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz;
c) bugetele instituţiilor publice (de subordonare locală) finanţate integral din venituri
proprii;
d) bugetul împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor,
comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din:
împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei
publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora;
împrumuturile contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de stat;
împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei
publice locale;
e) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea bugetelor locale este reglementată de
dispoziţiile Legii privind finanţele publice locale nr. 273/2006, care a intrat în vigoare la data de 1
ianuarie 2007.
Bugetele locale reprezintă adevărate instrumente de planificare şi conducere a activităţii
financiare la nivel local, fiind întocmite ca bugete autonome. Bugetele locale sunt alimentate cu
venituri proprii (venituri din impozite, taxe şi venituri cu destinaţie specială) şi cu mijloace de
echilibrare de la bugetul de stat sub forma cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit şi
sumelor defalcate din taxa pe valoarea adăugată. Dacă resursele proprii nu sunt suficiente, bugetele
locale pot contracta împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei statului,
pentru acoperirea golurilor temporare de casă; pot beneficia de transferuri cu destinaţie specială de la
bugetul de stat sau pot apela la împrumuturi de la băncile comerciale sal de la alte instituţii de credit.
Veniturile astfel constituite sunt destinate finanţării acţiunilor specifice administraţiei de stat locale
(cheltuieli pentru întreţinerea autorităţilor executive locale, o parte a cheltuielilor pentru învăţământul
preuniversitar, cheltuielile pentru gospodăria comunală, cheltuieli pentru acţiuni economice de
importanţă locală etc.).
Competenţe în elaborarea, aprobarea şi administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile
locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz.
2.4. Analiza critică şi reforma sistemului de venituri publice locale

2.4.1. Structuri ale veniturilor publice locale la nivel internaţional

Structura resurselor publice pe categorii de venituri pune în evidenţă gradul de autonomie

financiară a colectivităţilor locale, cunoscut fiind faptul că descentralizarea financiară s-a manifestat
diferit de la o ţară la alta, în categoria veniturilor locale un loc important ocupându-l în prezent
granturile, alocate, de regulă, din bugetul de stat.
Independenţa, dar mai ales dependenţa financiară faţă de bugetul de stat, studiată cu ajutorul
Coeficientului lui Hutner, indică faptul că în cazul majorităţii autorităţilor locale din Europa
Continentală s-a manifestat fenomenul de limitare a autonomiei financiare, odată cu transferul unor
responsabilităţi către comunităţi, uneori nepregătite organizatoric şi financiar pentru a face faţă unor
asemenea „sarcini” de gestionare a serviciilor publice.
Accesul autorităţilor locale la un impozit sau la o mulţime de impozite este dependent de o
serie de factori cum sunt:
- capacitatea comunităţilor locale de a administra impozitele încredinţate;
- tipul cheltuielilor pe care autorităţile locale trebuie să le finanţeze;
- voinţa guvernelor centrale de a atribui impozite comunităţilor locale şi de a realiza în
acest mod descentralizarea financiară;
- cerinţele constituţionale şi legislative la nivelul fiecărei ţări.
O problemă importantă în cadrul fiscalităţii locale pentru a furniza nivelurile solicitate de
servicii şi infrastructura publică o constituie autonomia fiscală a colectivităţilor locale. Teoretic,
autonomia fiscală este mai mare atunci când guvernele locale sunt libere să determine atât baza de
impozitare, cât şi rata de impozitare, fără ca guvernele centrale să impună limite pentru oricare dintre
acestea. Autonomia fiscală este redusă atunci când baza de impozitare şi rata de impozitare sunt
controlate de guvernele superioare.
Aranjamentele de împărţire a impozitelor între diferite niveluri de guvernare conduc, de
asemenea, la diferite niveluri de autonomie fiscală. Gradul de autonomie fiscală va depinde de faptul
dacă este sau nu necesar consimţământul autorităţilor locale înainte ca orice modificare în formula de
împărţire a veniturilor locale să poată fi operată.
Autonomia fiscală devine aşadar un instrument de bază utilizat de comunităţile locale pentru
a-şi asigura potenţialul de resurse necesar finanţării unei părţi importante din serviciile publice pe care
acestea sunt obligate să le presteze în folosul cetăţenilor.
Situaţia României, în care atât rata impozitului cât şi baza de impozitare sunt stabilite de
guvernul central, face ca ţara noastră să se înscrie în rândul ţărilor în care autonomia fiscală este
destul de limitată şi, odată cu aceasta, şi capacitatea fiscală a comunităţilor locale de a produce
venituri este în mare parte dependentă de nivelul central.

2.4.2. Federalismul fiscal şi problemele fiscalităţii locale

Curent de gândire care a apărut în SUA, în anii 1950, federalismul fiscal studiază sistemul de
impunere şi de cheltuieli publice care îi revin în responsabilitate unui guvern central, dar şi
autorităţilor locale deopotrivă.
Federalismul fiscal are la bază patru reguli dezvoltate în literatura de specialitate sub formă de
principii:
- Principiul reciprocităţii: potrivit căruia bunurile publice trebuie să fie furnizate la nivel
local, regional sau naţional în funcţie de incidenţa spaţială a beneficiilor produse;
- Principiul redistribuirii centralizate: are la bază faptul că redistribuirea veniturilor între
membrii societăţii trebuie să fie responsabilitatea guvernului central, deoarece numai în
acest mod se poate ajunge la o eficienţă distributivă optimă;
- Principiul egalizării fiscale: reflectă faptul că distribuţia veniturilor şi averilor nu trebuie
să vizeze doar indivizii, ci şi grupurile de indivizi care formează comunităţile. Prin
politicile fiscale, numai guvernul central poate să evalueze şi să atenueze discrepanţele
ivite între comunităţile sociale ca state sau autorităţi locale;
 - Principiul bunurilor de merit federale: potrivit căruia autoritatea centrală are obligaţia să
încurajeze producerea unor bunuri cu caracter social – bunuri de merit impuse cetăţenilor,
pornindu-se de la ideea că aceştia nu cunosc adevăratul beneficiu care s-ar obţine prin
consumul bunurilor respective.

2.4.3. Sistemul românesc de venituri publice locale

Potrivit art. 87 din Codul administrativ, unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse

financiare proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le stabilesc, le administrează şi le
utilizează pentru exercitarea competenţei şi a atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii.
Aceste resurse financiare trebuie să fie proporţionale cu competenţele şi cu responsabilităţile
ce revin autorităţilor administraţiei publice locale.
Pornind de la acest principiu, potrivit legislaţiei în vigoare, pentru bugetele locale sunt
prevăzute următoarele categorii de venituri:
a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi
cote defalcate din impozitul pe venit;
b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;
d) donaţii şi sponsorizări;
e) sume primite de la Uniunea Europeană și/sau alți donatori în contul plăților efectuate și
prefinanțări.

1. Veniturile proprii
Veniturile proprii sunt veniturile pe care autorităţile le realizează pe plan local. Acestea
cuprind impozite, taxe şi vărsăminte din venituri cuvenite de la agenţi economici şi instituţii publice
de importanţă locală şi din impozite şi taxe locale de la persoanele fizice şi juridice. În mod normal,
aceste venituri ar trebui să reprezinte majoritatea în totalul veniturilor bugetelor locale. Nivelul şi
sursele acestor venituri sunt controlate, decise de către autorităţile locale, în limitele prevăzute de
lege. În România, principalele acte normative care reglementează veniturile proprii sunt Codul fiscal
şi Legea finanţelor publice locale. Un alt aspect care defineşte veniturile proprii este acela că
autorităţile locale au în general libertate în privinţa modului în care sunt cheltuite.
Potrivit clasificaţiei bugetare, veniturile proprii provin din venituri curente fiscale şi nefiscale,
venituri din capital şi cote defalcate din impozitul pe venit.
1.1. Veniturile curente fiscale
Prin venituri fiscale se înţeleg încasările care provin din impozite directe şi indirecte care se
percep de către organele fiscale la termenele şi în condiţiile stabilite de lege. În general, veniturile
fiscale reprezintă principala sursă a veniturilor locale pentru bugetele municipiilor, oraşelor şi
comunelor. Numai în cazul consiliilor judeţene acestea nu reprezintă principala sursă de venituri
locale.
Principala creştere a impozitelor locale provine din ajustarea ratelor impozitelor şi a bazelor
de impozitare pe terenuri şi clădiri, atât pentru persoanele fizice, cât şi pentru persoanele juridice.
Sursele de formare a veniturilor bugetelor locale sunt reprezentate de:
- impozitul pe proprietate (impozitul pe clădiri şi pe terenuri de la persoane fizice şi
juridice, iar până în anul 2000 şi impozitul pe veniturile din închirieri, subînchirieri,
locaţii de gestiune şi arendări, impozitul pe veniturile obţinute din drepturi de autor şi cele
cuvenite inventatorilor şi inovatorilor).
- sumele provenind din cotele şi sumele defalcate din impozitul pe venit, din impozitul pe
profit datorat de regiile autonome şi societăţile comerciale de subordonare locală şi din
câştigurile de capital;
- impozitele pe bunuri şi servicii (impozitul asupra mijloacelor de transport deţinute de
persoane fizice şi juridice, impozitul pe spectacole, taxa pentru eliberarea de licenţe şi
autorizaţii de funcţionare).
1.2. Veniturile curente nefiscale
Veniturile nefiscale sunt acele categorii de venituri bugetare, obţinute de la regii autonome cu
capital de stat sub formă de vărsăminte din profitul net al regiilor autonome, vărsăminte de la
instituţiile publice, diverse venituri din concesiuni, închirieri, dividende, din restituiri de fonduri din
finanţarea bugetară a anilor precedenţi şi alte încasări. Cea mai mare parte a veniturilor nefiscale ale
bugetului general consolidat sunt colectate la bugetul de stat (aproximativ 75%). Ponderea deţinută de
autorităţile locale din aceste venituri este de aproximativ 15%.
Sunt considerate venituri nefiscale ale autorităţilor administraţiei publice locale următoarele:
veniturile din activităţi economice şi din proprietăţi, vărsămintele de la instituţiile publice, diverse
venituri locale şi taxele speciale instituite de autorităţile administraţiei publice locale pentru crearea
unor servicii publice în interesul persoanelor fizice şi juridice.
1.3. Veniturile din capital
Veniturile din capital se constituie din venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor
publice; venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului; venituri din privatizare şi
venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat.
Veniturile din capital sunt destul de reduse şi au un caracter mai mult excepţional.
1.4. Cote defalcate din impozitul pe venit
O pondere importantă în veniturile proprii ale bugetelor locale o reprezintă cotele defalcate
din impozitul pe venit (în proporţie de 71,5% din impozitul pe venit), sub forma unor cote,
diferenţiate, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-
teritoriale ce se alocă la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor (41,75%), la bugetul
propriu al judeţului (11,25%), precum şi într-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judeţean
pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului (18,5%). Aceste
cote se alocă lunar, până cel târziu la data de 8 a lunii în curs.
Obs. Pentru anul 2018, aceste cote au fost modificate prin Legea nr. 2/2018 a bugetului de stat pe anul 2018 (art. 6); pentru
anul 2019, prin Legea nr. 50/2019 a bugetului de stat pe anul 2019 (art. 6); pentru anul 2020, prin Legea nr. 5/2020 a
bugetului de stat pe anul 2020 (art. 6); pentru anul 2021, prin Legea nr. 15/2021 a bugetului de stat pe anul 2021 (art.6),
pentru anul 2022 prin Legea nr. 317/2021 a bugetului de stat pe anul 2022 (art.6).

2. Venituri la bugetele locale provenite de la nivel central

Veniturile provenite de la nivel central au ca principal obiectiv corectarea unor dezechilibre
care intervin pe plan local atât vertical (nivelul impozitelor şi taxelor locale nu acoperă cheltuielile
necesare furnizării serviciilor publice), dar şi orizontal, deoarece nu toate colectivităţile locale se
descurcă la fel financiar deşi au obligaţia de a oferi servicii echivalente din punct de vedere cantitativ
şi calitativ.
Potrivit legislaţiei în vigoare, la categoria venituri la bugetele locale provenite de la nivel
central sunt cuprinse sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi subvenţii de la
bugetul de stat şi de la alte administraţii.
2.1. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat
Aceste venituri corespund aşa numitului sistem de partajare a taxelor şi impozitelor între
diferite niveluri de guvernare.
Sistemul de repartizare a acestor sume este stabilit la nivel central, autorităţile locale neavând
practic niciun control asupra cuantumului lor, iar în unele cazuri, nici asupra modului în care vor fi
cheltuite.
De regulă, există criterii clare de repartizare, dar de multe ori se negociază.
Taxele şi impozitele se colectează la nivel naţional, de către Ministerul Finanţelor Publice
prin intermediul direcţiilor financiare judeţene, urmând ca ulterior o parte din ele să se împartă între
diferitele nivele de administrare ale autorităţilor statului.
Autorităţile locale primesc astfel sume defalcate din impozitul pe venit şi sume defalcate din
taxa pe valoarea adăugată.
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat acordate pentru finanţarea unor
responsabilităţi transferate autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi pentru echilibrarea
bugetelor locale, sunt aprobate anual prin legea bugetului de stat.
În prezent se alocă sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru: subvenţionarea
energiei termice livrate populaţiei (nu se mai acordă începând cu anul 2007); finanţarea cheltuielilor
descentralizate la nivelul judeţelor şi municipiului Bucureşti; finanţarea cheltuielilor descentralizate la
nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti; finanţarea sistemelor
centralizate de producere şi distribuţie a energiei termice; finanţarea cheltuielilor privind drumurile
judeţene şi comunale; finanţarea Programului de dezvoltare a infrastructurii şi a unor baze sportive
din spaţiul rural şi pentru echilibrarea bugetelor locale.
Repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrării
bugetelor locale se face pe judeţe conform regulii, 70% din sumă folosind drept criteriu capacitatea
financiară, determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor şi 30% din sumă în funcţie de
suprafaţa judeţului.
Din totalul sumei repartizată pe judeţ, aprobată anual prin legea bugetului de stat, şi din cota
de 18,5% din cotele defalcate din impozitul pe venit destinată echilibrării bugetelor locale, o cotă de
27% se alocă bugetului propriu al judeţului respectiv, iar diferenţa se repartizează pe localităţi în
interiorul judeţului.
Pentru repartizarea echilibrată a sumelor de echilibrare către bugetele locale au fost stabilite
criterii la baza cărora au stat câteva elemente care influenţează nivelul cheltuielilor unei autorităţi
publice locale, respectiv populaţia, suprafaţa din intravilanul unităţii administrativ-teritoriale şi
capacitatea financiară a unităţii administrativ-teritoriale. În funcţie de aceste criterii se repartizează
80% din sumă. Restul de 20% se repartizează, prin hotărâre a consiliului judeţean, pentru susţinerea
programelor de dezvoltare locală şi pentru susţinerea proiectelor de infrastructură care necesită
cofinanţare locală.
2.2. Subvenţiile
Subvenţiile primite de bugetele locale pot fi subvenţii de la bugetul de stat sau subvenţii de la alte
administraţii. Subvenţiile reprezintă sume alocate de la nivel central comunităţilor locale cu un scop foarte
bine definit.
Cele mai consistente sunt subvenţiile primite de la bugetul de stat care se utilizează, în
principal, pentru finanţarea programului de pietruire a drumurilor comunale şi alimentare cu apă a
satelor; finanţarea programelor multianuale prioritare de mediu şi gospodărire a apelor; finanţarea
drepturilor acordate persoanelor cu handicap; compensarea creşterilor neprevizionate ale preţurilor la
combustibili; retehnologizarea centralelor termice şi electrice de termoficare; finanţarea cheltuielilor
de capital ale unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat; acordarea ajutorului pentru încălzirea
locuinţei cu lemne, cărbuni, combustibili petrolieri; realizarea obiectivelor de investiţii în turism;
reabilitarea termică a clădirilor; finanţarea cheltuielilor de sănătate.
Pe lângă subvenţiile de la bugetul de stat, bugetele locale primesc subvenţii de la alte
administraţii, ca de exemplu de la bugetul asigurărilor pentru şomaj pentru finanţarea programelor
pentru ocuparea temporară a forţei de muncă.

2.5. Cheltuielile bugetelor locale

2.5.1. Clasificaţia cheltuielilor bugetelor locale

Reglementările privind finanţele publice locale definesc cheltuielile bugetare ca fiind sumele
aprobate în bugetele locale, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele
locale, bugetele instituţiilor finanţate integral din venituri proprii, bugetele împrumuturilor interne şi
externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile, efectuate în limitele şi potrivit destinaţiilor
stabilite prin bugetele respective, cu respectarea prevederilor legale.
Există două clasificări ale cheltuielilor cuprinse în bugetele locale româneşti. Prima dintre ele
vizează aspecte tehnice (tipul de cheltuieli care vor fi făcute pentru diferite domenii – de personal, de
capital, bunuri şi servicii, operaţiuni financiare), respectiv clasificaţia economică, iar cea de-a doua are
în vedere cheltuielile globale programate pentru aceste domenii (cheltuieli pentru servicii publice
generale, cheltuieli social-culturale, servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi apă, acţiuni
economice), respectiv clasificaţia funcţională.
Fiecare categorie de cheltuieli are particularităţile ei, iar mărimea cheltuielilor alocate pentru
o activitate sau alta depinde de o serie de factori politici, economici, sociali.
Conform primei clasificaţii a cheltuielilor cuprinse în bugetele locale, respectiv clasificaţia
economică, cheltuielile se grupează pe titluri, iar în cadrul lor pe articole şi alineate astfel:
1) Cheltuieli curente: Titlul I. Cheltuieli de personal; Titlul II. Bunuri şi servicii; Titlul III.
Dobânzi; Titlul IV. Subvenţii; Titlul V. Fonduri de rezervă; Titlul VI. Transferuri între unităţi ale
administraţiei publice; Titlul VII. Alte transferuri; Titlul VIII. Proiecte cu finanțare din Fonduri
externe nerambursabile (FEN) postaderare; Titlul IX. Asistenţă socială; Titlul X. Proiecte cu finanțare
din fonduri externe nerambursabile aferente cadrului financiar 2014-2020; Titlul XI. Alte cheltuieli;
Titlul XII. Proiecte cu finanțare din sumele reprezentând asistența financiară nerambursabilă aferentă
PNRR; Titlul XIII. Proiecte cu finanțare din sumele aferente componentei de împrumut a PNRR;
Titlul XI. Alte cheltuieli; Titlul XIV. Cheltuieli aferente programelor cu finanțare rambursabilă;
2) Cheltuieli de capital: Titlul XV. Active nefinanciare; Titlul XVI. Active financiare;Titlul
XVII. Fondul Național de Dezvoltare;
3) Operaţiuni financiare: Titlul XVIII. Împrumuturi; Titlul XIX. Rambursări de credite.
Potrivit celei de-a doua clasificări a cheltuielilor bugetelor locale, respectiv clasificaţia
funcţională, potrivit noii clasificaţii a indicatorilor privind finanţele publice, care se aplică începând
cu anul 2006, cheltuielile efectuate la nivel local sunt grupate pe părţi, capitole, subcapitole şi
paragrafe astfel:
Partea I Servicii publice generale: Autorităţi publice şi acţiuni externe; Alte servicii publice
generale; Tranzacţii privind datoria publică şi împrumuturi; Transferuri cu caracter general între
diferite nivele ale administraţiei;
Partea a II-a Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională: Apărare; Ordine publică;
Partea a III-a Cheltuieli social – culturale: Învăţământ; Sănătate; Cultură, recreere şi religie;
Asigurări şi asistenţă socială;
Partea a IV-a Servicii de dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape: Locuinţe, servicii şi
dezvoltare publică; Protecţia mediului;
Partea a V-a Acţiuni economice: Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă;
Combustibili şi energie; Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare; Transporturi; Alte acţiuni
economice.

Descentralizarea serviciilor publice a avut o influenţă hotărâtoare asupra evoluţiei

cheltuielilor publice locale, principiul responsabilizării colectivităţilor locale şi a apropierii de cetăţeni
generând un volum însemnat de cheltuieli, atât ca procent în totalul cheltuielilor bugetare, cât şi ca
procent în produsul intern brut.
Gradul de descentralizare a serviciilor publice este diferit de la o ţară la alta (măsurat pe baza
ponderii pe care o deţin cheltuielile publice locale în PIB), nivelul de dezvoltare economică şi
priorităţile existente la nivel naţional influenţează modul în care descentralizarea şi evoluţiile privind
cheltuielile locale au loc, aceştia fiind doi factori cu rol determinant asupra politicilor privind
descentralizarea serviciilor publice.

2.5.2. Clasificaţia funcţională şi economică – o necesitate pentru managementul cheltuielilor

publice locale

Clasificaţia economică şi cea funcţională, utilizate pentru gestionarea cheltuielilor publice, au

fost amplu dezbătute şi studiate în literatura de specialitate.
În timp ce clasificaţia funcţională defineşte domeniul pentru care sunt aprobate alocaţii
bugetare, clasificaţia economică defineşte natura cheltuielilor finanţate din buget.
În figura de mai jos este prezentată succint legătura dintre cele două clasificaţii:
 CE11

CE12
CF1
Impozite
B L …….…
Taxe U O .
G C OPC CE1n
Contribuţii E A
T L CEn1
Transferuri

CEn2
CFn
BUGETUL ……….
DE
STAT CEnn

Legendă: OPC – ordonator principal de credite;

CF1, …, CFn – clasificaţia funcţională;
CE1, …, CEn – clasificaţia economică.

Sursa: Boloş (2006), p. 207

Figura nr. 2. Legătura dintre clasificaţia funcţională şi clasificaţia economică

Potrivit reprezentării grafice, rezultă că execuţia cheltuielilor publice locale este urmărită atât
sub aspectul domeniului funcţional, cât şi sub aspectul naturii cheltuielilor.
Reamintindu-ne mecanismul de funcţionare a serviciilor publice de interes local, potrivit
căruia veniturile încasate la buget se depersonalizează şi finanţează, în condiţiile permise de lege,
cheltuielile generate de funcţionarea serviciilor publice, putem afirma că fiecare domeniu al
clasificaţiei funcţionale include clasificaţia economică, astfel încât interrelaţionarea dintre acestea este
o condiţie necesară pentru întocmirea contului de execuţie bugetară.

2.5.3. Cheltuielile de capital şi investiţiile publice de interes local

Realizarea investiţiilor pentru comunităţile locale este deosebit de importantă, câştigul

acestora rezultând fie din veniturile fiscale înregistrate la bugetele locale (impozit pe clădire sau
impozit pe teren), fie din impozitul pe venit virat la buget sub formă de impozite partajate.
Problematica investiţiilor este complexă şi constă în:
- elaborarea programului de investiţii de capital;
- stabilirea modalităţilor de finanţare şi a surselor de finanţare;
- stabilirea priorităţii obiectivelor de investiţii.
1) Elaborarea programului de investiţii de capital (PIC)
Programul de investiţii de capital reprezintă o listă de proiecte – investiţii de capital – pe care
o comunitate locală doreşte să le realizeze pe o perioadă de mai mulţi ani. Proiectele se derulează pe o
perioadă de doi sau trei ani (uneori sunt necesare şi perioade mai îndelungate de timp) şi cuprind o
evaluare realistă atât a costurilor proiectelor, cât şi a surselor planificate de finanţare.
2) Finanţarea investiţiilor publice – o problemă a etapei actuale
Deşi constituie o problemă importantă pentru comunităţile locale, finanţarea investiţiilor de
capital se rezumă la două importante categorii de surse:
- finanţarea din surse proprii;
- finanţarea din surse împrumutate.
 Finanţarea din surse proprii are o istorie îndelungată, până la apariţia împrumuturilor fiind
unica sursă de realizare a investiţiilor, cu toate că şi în prezent o serie de proiecte sunt plătite integral
sau parţial pe baza surselor proprii.
Finanţarea din surse împrumutate este posibilă în România la nivelul comunităţilor locale
începând cu anul 1998, aceasta prezentând o serie de avantaje dintre care amintim:
- permite autorităţilor locale să construiască proiecte de capital în perioade scurte de timp;
- asigură o mai mare echitate între generaţii;
- egalizează în timp costurile investiţiei.
Instrumentele specifice datoriei publice locale sunt:
a) titluri de valoare;
b) împrumuturi de la băncile comerciale sau de la alte instituţii de credit;
c) credite furnizor;
d) leasing financiar;
e) garanţie locală.
Dincolo de instrumentele specifice datoriei publice locale, rămâne de rezolvat problema
capacităţii de îndatorare, aceasta reprezentând acel volum de resurse pe care le putem reţine din
totalul veniturilor operaţionale, în fiecare an, pe parcursul unei perioade mai îndelungate de timp, cu
scopul de a achita serviciul datoriei fără a afecta „parametrii creditului”.
Pentru a studia volumul de resurse reţinut din totalul veniturilor operaţionale, se utilizează un
instrument al managementului financiar, declaraţia de venituri şi cheltuieli, care include un raport
asupra performanţelor financiare ale unităţii administrativ-teritoriale într-o anumită perioadă de timp.
Este important de reţinut că rambursarea serviciului datoriei se face din veniturile operaţionale,
care trebuie să fie asigurate cu prioritate, an de an, pe perioada în care angajamentele de împrumut au fost
încheiate.
În consecinţă, factorii care influenţează capacitatea de îndatorare sunt:
1) dorinţa şi abilitatea de a accepta riscurile;
2) dorinţa şi abilitatea de a limita fondurile utilizate pentru servicii către comunităţile locale
în vederea efectuării de plăţi pentru investiţii.
De menţionat este şi faptul că însuşi legiuitorul a impus o limită maximă a serviciului
datoriei, 30% din media aritmetică a veniturilor proprii, diminuate cu veniturile din valorificarea unor
bunuri, pe ultimii 3 ani anteriori anului în care se solicită autorizarea finanțării rambursabile care
urmează să fie contractată și/sau garantată.
3) Stabilirea priorităţii obiectivelor de investiţii
În general, la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale există un portofoliu destul de
„complex şi bogat” al proiectelor de investiţii, de aceea este necesară o prioritizare a lor.
Analiza cost-beneficiu constituie o metodă deja consacrată în literatura de specialitate pentru
analiza rentabilităţii proiectelor de investiţii, însă dezavantajul acesteia pentru sectorul public îl
reprezintă imposibilitatea de a determina beneficiul aferent proiectelor de investiţii care nu sunt
aducătoare de venituri.
În această situaţie, beneficiul poate fi prezentat de economiile de cheltuială pe care le
realizează utilizatorii serviciului public sau de nivelul impozitelor sau taxelor suplimentare care se
încasează la bugetul local după infrastructura nou creată.
Ce este diferit în analiza cost – beneficiu în sectorul public faţă de cel privat? Diferenţele
dintre folosirea evaluării investiţiei în sectorul public şi folosirea ei în sectorul privat constau în
obiectivele diferite urmărite în ambele sectoare:
- în sectorul privat, obiectivul urmărit de întreprindere este maximizarea valorii acesteia;
- în sectorul public, obiectivul este maximizarea bunăstării sociale.

Verificarea cunoştinţelor
1. Prezentaţi componentele autonomiei locale
2. Care sunt principiile pe care se bazează teorema descentralizării?
3. Prezentaţi componentele sistemului bugetar local
4. Care sunt criteriile pe care se bazează decizia politică fiscală?
5. Care sunt principiile federalismului fiscal?
6. Care sunt categoriile de venituri publice locale în România?
7. Prezentaţi principalele momente ale descentralizării serviciilor publice şi influenţa acesteia
asupra cheltuielilor publice locale