Conf. univ. dr.

Maria-Andrada GEORGESCU
Departamentul de Economie și Politici Publice
Facultatea de Administrație Publică
SNSPA – București
maria-andrada.georgescu@administratiepublica.eu

5
INSTRUMENTE MODERNE DE MANAGEMENT FINANCIAR - FUNDAMENT
PENTRU POLITICILE BUGETARE ALE COMUNITĂŢILOR LOCALE

5.1. Bugetul local consolidat – imaginea de ansamblu pentru starea financiară a unei comunităţi

Consolidarea devine astăzi o necesitate, atât pentru ştiinţa bugetară, cât şi pentru ştiinţa
contabilă, comunităţile locale fiind interesate de cunoaşterea performanţei şi a stării financiare nu
numai pentru activitatea proprie, dar şi pentru activitatea ordonatorilor de credite finanţaţi din bugetul
loc. Dacă performanţa financiară defineşte excedentul/deficitul obţinut de o comunitate de-a lungul
unui exerciţiu financiar, la rândul său, poziţia financiară evidenţiază valoarea avuţiei nete deţinute la
un moment dat de comunitate.
Descentralizarea financiară şi cea a serviciilor publice au determinat înfiinţarea unor servicii
sau instituţii publice ca operatori d servicii, cu sau fără personalitate juridică, ale căror bugete, în
funcţie de forma de finanţare a acestora (integral din bugetul local, parţial din sume proprii sau
bugetare), se constituie fie ca buget-anexă al bugetului local, fie se consolidează împreună cu acesta.
Apare pentru prima dată nevoia de consolidare a bugetului local, respectiv de însumare a bugetelor
pentru fiecare ordonator de credite şi servicii, a cărei finanţare integrală sau parţială este asigurată din
bugetul local.
Nevoia de consolidare apare ca urmare a reformei bugetare începute încă din anul 2003,
legiuitorul definind componentele bugetului consolidat:
- bugetul local propriu-zis al unităţii administrativ-teritoriale;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
- bugetul împrumuturilor interne şi externe;
- bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Pentru a realiza consolidarea şi a înţelege semnificaţia acestui tip de buget, este necesar să
analizăm pentru început tipurile de legături şi interdependenţe care se generează între bugetul local şi
celelalte tipuri de buget.
Pentru construcţia bugetului local consolidat se constată următoarele tipuri de legături şi
interdependenţe între bugetul local şi diferite tipuri de bugete, ordonatorii de credite şi operatorii de
servicii:
a) între bugetul de stat şi bugetul judeţean, legăturile se stabilesc pe seama sumelor defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat. Întâmplător sau nu, dependenţa bugetelor locale faţă de bugetul de
stat se accentuează de la un an la altul. Bugetul de stat, prin intermediul bugetelor judeţene, asigură
bugetelor locale, mai ales pe seama sumelor defalcate din TVA, resursele financiare necesare
funcţionării unor servicii publice precum învăţământul preuniversitar sau asistenţa şi protecţia socială;
b) între bugetul judeţean şi bugetele locale, aceleaşi tipuri de legături şi interdependenţe se stabilesc
pe seama sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi a sumelor repartizate pentru
echilibrare, după criteriile prevăzute de lege;
c) între bugetul local şi ordonatorii de credite (din învăţământ, sănătate, cultură, asistenţă şi
protecţie socială etc.) sunt stabilite legături pe seama finanţării integrale sau parţiale a cheltuielilor
determinate de funcţionarea acestora;
d) între bugetul local şi operatorii de servicii (livrarea de energie termică, apă şi canalizare,
salubritate etc.), legătura cu bugetul se stabileşte în două sensuri: prin încasarea veniturilor din
redevenţe, dividende, impozit pe profit şi vărsăminte din profitul net şi finanţarea cheltuielilor de
modernizare, extindere, retehnologizare a infrastructurii publice care este proprietatea unităţilor
administrativ-teritoriale.

Reprezentat schematic, bugetul local consolidat are următoarea structură, conform figurii 3.

Bugetul de stat

Sume defalcate din unele venituri

Transferuri consolidabile

Bugetul judeţean

Sume destinate echilibrării

Venituri proprii Bugetul local Operatori de servicii

publice - venituri

OPC OPC

OSC OSC OS1 OSn

Legenda:
OPC – ordonator principal de credite
OTC11 … OTC1n OTCn1 … OTCnn OSC – ordonator secundar de credite
. OTC – ordonator terţiar de credite
OS – operator de servicii
Sursa: Boloş (2006), p. 268

Figura 3. Structura bugetului local consolidat bazat pe legături şi interdependenţe

Bugetul local consolidat se va obţine prin însumarea veniturilor totale ale fiecărei componente
de buget (propriu-zis, finanţare mixtă, integrală din venituri proprii, credite externe sau interne şi
finanţare nerambursabilă) şi însumarea cheltuielilor totale după acelaşi raţionament, urmând ca după
deducerea din total venituri a cheltuielilor să se obţină rezultatul: excedent sau deficit, pentru toate
categoriile de bugete.
Analiza bugetului local consolidat, ca instrument modern al managementului financiar,
asigură:
a) cunoaşterea veniturilor comunităţilor locale formate din totalitatea veniturilor bugetului
propriu-zis, inclusiv a veniturilor operatorilor de servicii sau ordonatorilor de credite;
b) cunoaşterea cheltuielilor bugetului consolidat, respectiv a eforturilor pe care comunităţile
locale le realizează pentru asigurarea nevoii de finanţare a serviciilor publice;
c) reflectarea performanţei financiare pe seama excedentelor sau deficitelor realizate de-a
lungul unui exerciţiu financiar;
d) identificarea deficitelor pe segmente de activităţi, respectiv la nivelul bugetului propriu-
zis, a ordonatorilor de credite sau operatorilor de servicii şi luarea măsurilor necesare
pentru diminuarea sau eliminarea acestora;
 e) cunoaşterea situaţiilor în care au fost realizate excedente, inclusiv pe tipuri de activităţi, şi
repartizarea acestora pentru constituirea fondurilor de rulment ca fonduri de rezervă la
care comunitatea locală poate apela în diverse situaţii.
Dincolo de puterea informaţională ridicată, bugetul general consolidat se înscrie în rândul
instrumentelor de management financiar modern care ajută ordonatorul de credite (managerul public)
să aibă o imagine de ansamblu asupra stării financiare a comunităţii locale, asigurând, deopotrivă,
baza pentru comparabilitate şi analiză financiară atât la nivel local, cât şi european.

5.2. Bugetul pe programe – o alternativă pentru managementul resurselor financiare

Se fundamentează un nou concept, de program, definit ca „un instrument al managementului

financiar modern de gestionare a resurselor bugetare, prin care se stabileşte ansamblul de acţiuni ale
autorităţilor locale pentru realizarea unor obiective cuprinse, de regulă, în strategia de dezvoltare
economico-socială, având rezultatele apreciate cu ajutorul indicatorilor de program”.
O definiţie asemănătoare se regăseşte şi în legislaţia actuală, programul fiind definit ca
„acţiunea sau ansamblul coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite,
proiectat pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi
indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate”.
Rezultă că elementele definitorii ale programului sunt:
- obiectivele urmărite;
- valoarea programului;
- sursele de finanţare;
- termenele de realizare;
- indicatorii de rezultate.

5.3. Bugetul multianual – reconcilierea bugetului anual cu angajamentele politice

multianuale

În ciuda faptului că este anual, exerciţiul bugetului local are de-a face cu problema susţinerii
pe termen lung a politicilor şi programelor fiscale. Aceasta este deosebit de importantă din două
privinţe: pentru politicile noi sau reformate şi potenţialul lor de a cauza cheltuieli neprevăzute şi
pentru impactul transversal al politicilor şi detectarea aspectelor ce nu pot fi susţinute. În fiecare caz,
elaborarea bugetului cere prognoze precise ale costurilor, reclamă luarea acestora în considerare mai
ales în timpul procesului bugetar.
Problema-cheie pentru bugetarea multianuală o constituie costul multianual al noilor
propuneri, adeseori greu de anticipat de către colectivităţile locale, din mai multe motive:
- imposibilitatea cunoaşterii evoluţiei viitoare (sau a cunoaşterii exacte) a ratei inflaţiei;
- imposibilitatea anticipării tendinţelor preţurilor la diferite consumuri materiale;
- necunoaşterea cu exactitate a programelor care stau la baza formulării politicilor pentru
dezvoltarea economică viitoare;
- lipsa de personal cu pregătire de specialitate, pentru a realiza previziunile viitoare ale
bugetului.
Nici problema previzionării veniturilor nu este una considerată uşoară pentru comunităţile
locale, cauzele fiind şi aici diverse:
- imposibilitatea anticipării evoluţiei ratei inflaţiei – situaţie similară cu cea a costurilor;
- imposibilitatea cunoaşterii fenomenelor care vor influenţa evoluţia veniturilor (rata
impozitului sau baza impozabilă);
- lipsa de personal specializat în previzionare bugetară.
Cu toate acestea, construirea bugetelor multianuale asigură cunoaşterea politicilor viitoare care
fundamentează procesul de gestionare a resurselor publice, luându-se în considerare o serie de ipoteze care
privesc:
- politicile fiscale pentru următorii 3 – 5 ani;
- politicile de investiţii publice, mai ales în infrastructură;
 - politicile de cheltuieli operaţionale, inclusiv cele din domeniul social-cultural;
- politicile care privesc serviciul datoriei publice locale.
Ipotezele sunt, în cele din urmă, scenarii luate în considerare la fundamentarea multianuală a
bugetelor care privesc tendinţele principalilor indicatori de venituri şi cheltuieli ce asigură respectarea
angajamentelor politice multianuale.