CAPITOLUL 1 FINANTELE - NECESITATE, CONTINUT, FUNCTII SI ROL 1.1. NECESITATEA SI CONTINUTUL ECONOMIC AL FINANTELOR 1.1.1. Premisele aparitiei si existentei finantelor ca fenomen economic Existenta finantelor ca fenomen economic este strans legata de existenta statului si de folosirea banilor si a relatiilor b&nesti in repartitia Produsului Intern Brut (P.B.). De aceea conditile care au facut posibilé aparitia si dezvoltarea finantelor sunt: a) existenta statului, cu functii si sarcini bine definite, pentru indeplinirea c&rora avea nevoie de resurse care nu puteau fi procurate in cadrul relatillor existente anterior, b) un anumit nivel de dezvoltare a relatillor marfa - bani care s&-i permita statului s4 ceara cetatenilor sai participarea si in forma baneasca la acoperirea nevoilor de resurse, pentru indeplinirea sarcinilor si functillor sale Cand s-au creat aceste conditi? Evident, pe o anumita treapté de dezvoltare a societatii sclavagiste, cand statul deja exista iar relafille marfa - bani incepusera sa se dezvolte. De ce nu au aparut in comuna primitiva? Pentru c& in aceasta oranduire, cadrul social-economic nu a fost propice pentru crearea conditillor mai sus mentionate, fapt ce a determinat ca ea sé fie singura ordnduire in care nu s-au manifestat relatii financiare. in aceasta perioada, economia avea exclusiv caracter natural, pana la realizarea diviziunii sociale aFinantele ~ necesitate, continut, functii si rol CO LEO muncii. Problemele privind convietuirea in comun, treburile obstesti, inclusiv cele de aparare impotriva atacurilor din afara, si altele, se rezolvau cu participarea tuturor membrilor comunitatii sau prin cameni alesi, fara a exista un aparat special constituit in acest scop. Odata cu aparitia diviziunii sociale a muncii a avut lor cresterea productivitatii muncii si, pe aceasta baza, sporirea productiei si dezvoltarea schimbului. Concomitent a aparut proprietatea privata, iar societatea s-a impartit in clase sociale. Aceasta a determinat necesitatea aparitiei unei institutii - statul - care s& apere interesele proprietarilor (de pamant, de bunuri, de sclavi) impotriva sclavilor si a atacatorilor din afaré pentru a-i procura (inclusiv prin transformarea in sclavi a fostilor proprietari capturati in razboi) Dar aparitia gsi dezvoltarea statului in oranduirea sclavagista nu erau suficiente pentru aparitia finantelor? In perioada de inceput a oranduirii sclavagiste unele functii publice erau onorifice (de conducere, de justitie etc.) Realizarea unor lucrari (sosele, temple, fortificatii etc.), intretinerea armatelor si a curtilor, rascumpararea prizonierilor s.a. erau asigurate pe seama prestatiilor in munca si a darilor in natura, la care erau obligati supusii statului, sau pe seama tributurilor, a jafurilor gi trofeelor de razboi, de la popoarele invinse. ‘ ‘Abia mai tarziu, cand in evolutia societatii sclavagiste a ‘inceput sa se dezvolte economia de schimb, iar banii erau folositi frecvent in cadrul acesteia, statul sclavagist a putut folosi si resursele banesti pentru acoperirea cheltuielilor sale, fapt care marcheaza aparitia primelor elemente de finante, sub forma impozitelor, imprumuturilor, plata soldelor militarilor, angajati de stat pentru a face fata multiplelor amenintari din interior si din exterior. Deci, daci statul a apdarut la intersectia dintre comunitatea gentilica si sclavagism, finanfele au aparut pe o anumita treapta de dezvoltare a sclavagismului, cand atat statul, cat si relatiile banesti erau suficient de dezvoltate pentru a face posibila repartitia baneascd a unei parti din PLB. la dispozitia statului. 10FINANTE PUBLICE In feudalism, finantele s-au dezvoltat putin din cauzd cA economia natural inchisa s-a mentinut, si chiar s-a accentuat dupa destramarea statelor centralizate din sclavagism. Astfel ca subventiile pentru construirea de intreprinderi_manufacturiere, cheltuielle pentru scopuri militare, intretinerea curtilor domnesti, Ocuparea tronului, indeplinirea obligatilor externe de administratie $i justitie, a obligatiilor pentru scopuri culturale si sanitare etc. erau acoperite in mare parte pe seama prestalillor in muncd, a darilor in natura, a veniturilor si a drepturilor regaliene. Visteria statului se confunda de regula cu “cémara personal a domnitorului’ si era alimentata din dari in natura, impozite in bani, daruri, imprumuturi, tributuri, trofee de razboi etc. Veniturile banesti aveau o pondere relativ redusd, dar mai mare decat in perioada anterioaré. Din aceasta cauzd oranduirea feudala a cunoscut finantele tot doar sub forma unor elemente de finante, ca si sclavagismul. In oranduirea capitalist productia de mérfuri devine atotcuprinzatoare. In aceste conditii resursele statului sunt obtinute aproape exclusiv in forma baneasca si, implicit, acoperirea nevoilor publice se face aproape exclusiv pe seama resurselor banesti. In plus, sarcinile si functille statului s-au multiplicat in aga m&sura incat s-a creat paralel cu sectorul public, sectorul privat al economiei Sectorul public sau statul este entitatea formata ,... din toate institutiile la nivelul crora se adopta decizii colective sau publice’', reprezentate ast4zi de administratiile publice {a nivel central si local si de c&tre institutiile publice. Deci, abia odata cu trecerea la societatea capitalist se poate vorbi de finante in sens deplin, nu doar de elemente de finante, ca in oranduirile anterioare. In capitalism S-a ajuns la un adevarat sistem financiar, care corespunde componentelor sectorului public, sectorului de stat. * Tatiana, Mosteanu, coordonator, 9.a., Buget gi trezorerie publica, Editura Universitara, Bucuresti, 2004, p. 11 11Finantele ~ nece itate, continut, functii si rol 1.1.2, Continutul economic al finantelor Fata de cele prezentate se naste firesc intrebarea: daca pentru aparitia si dezvoltarea finantelor a fost necesara existenta statului, finanfele sunt sinonime cu finantele statului? Pentru a rspunde la aceasta intrebare trebuie mai intai s& subliniem cteva idei - in primul rand faptul ca, aga cum am afirmat mai sus, in evolutie s-a trecut de la elemente de finante, la sistem financiar. - In al doilea rand se impune concluzia ca, indiferent pe ce treapté de dezvoltare s-au aflat, finantele au avut ceva comun, 0 esenta, un continut care armas valabil - In al treilea rand se impune ideea ca, pe langa continutul neschimbat, finantele au inregistrat particularitatile la nivelul fiecdrei componente, care a completat permanent sfera de cuprindere a finantelor. Tinand cont de toate acestea se naste o alta intrebare: care este continutul (esenta) finantelor? Raspunsul nostru este urmatorul: finantele nu sunt sinonime cu finantele statului, care se referé doar la sectorul public. Finantele au un continut economic, 0 esenta care se regaseste la orice componenta a sistemului financiar. Dar acest continut economic ar trebui sa se evidentieze in definirea finantelor, indiferent la ce nivel al acestora s-ar referi definitia, Referitor la continutul finantelor se contureazi in literatura de specialitate doua formulari, de fapt doud opinii - Una, dupa care finantele ar fi acte, operatiuni, mijloace, tehnici etc. de constituire si intrebuintare a fondurilor banesti necesare desfasurarii activitatii statului si a celorlalte colectivitati publice si chiar a activitatii intreprinderilor private. Caci ,realitatea economico-financiaré demonstreaza cA imperativul financier ~ necesitatea fondurilor bénesti — priveste deopotriva viata privata si viata publica’, desi ,... motivele, mijloacele gi efectele finantelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finantelor private”. ? loan Gliga, Editura Humanitas, 1998, p. 8. °L. Trotabas, Finances publiques, Dallaz, Paris, 1964, p. 3-4 si 16-16. 1240 UBLIC - Alté opinie, porneste de la ideea ca actele, faptele, operatiunile, mijloacele, tehnicile sunt cele care evolueaza, se diversifica pe masura ce fenomenul financiar se dezvolta. Deci in nici un caz arsenalul financiar nu poate fi esenta fenomenului financiar, continutul finantelor. Caci toate aceste operatiuni, milloace tehnice etc. prin care se asigura mobilizarea unei parti din P.1.B. gi redistribuirea acestuia pentru indeplinirea unor obligatii colective si chiar private, genereaza relatii, raporturi intre participantii la acest proces cu caracter economico- financiar, care reprezinta categorii economice. Or, de cand au aparut, finantele s-au manifestat ca relatii economice, exprimate valoric, generate de procesul de repartitie a unei parti din P.1.B. la dispozitia statului pentru indeplinirea sarcinilor si functilor sale, iar ulterior si la dispozitia altor entitati publice si chiar Private, pentru indeplinirea obiectivelor pentru care au fost create. De cand au aparut sub forma de elemente de finante in sclavagism, pana in prezent finanfele s-au manifestat ca relati b&nesti, generate de repartitia unei p3rti din P.1.B., in legatura cu satisfacerea unor nevoi colective sau private Relatile banesti care se nasc intre stat, pe de o parte, si persoanele fizice $i juridice pe de alté parte, in procesul repartitiei P.B. si a venitului national, in vederea constitu, repartizarii si utilizarii fondurilor banesti necesare satisfacerii nevoilor statului reprezinta continutul economic al finantelor. Delimitarea relatilor financiare din masa larga a relafiilor banesti se bazeazé pe existenta cumulativa a mai multor conaiti pe care trebuie sa le indeplineascd o relatie baneasca pentru a fi si relatie financiara 1) Sa reflecte un transfer de P.1LB., respectiv de venit national, in forma baneasca, 2) Transferul sé se facd fara echivalent (fara Contraprestatie nemijlocita) sau cu titlu de imprumut, pentru a avea drept efect o modificare, la un moment dat, a méarimii resurselor - la cei doi parametri ai relatiei - si nu o simpla schimbare a formei lor.Finantele — necesitate, continut, functii si rol 3) Resursele constituite sd fie destinate indeplinirii funetillor si sarcinilor statului, sau pentru alte nevoi obstesti. Dupa modalitatea in care se realizeaza transferul de valoare - cu titlu rambursabil sau nu, cu echivalent sau fara echivalent - in cadrul relatiilor financiare se disting trei mari grupe: a) relatii care exprima un transfer de resurse fara echivalent si cu titlu nerambursabil, care sunt considerate relatii financiare propriu-zise. Aceasta grupa de relatii se reflecta in: bugetul de stat, bugetele locale, fondurile speciale si cele extrabugetare; b) relatii care exprima un transfer temporar de resurse, deci cu titlu rambursabil, si cu contraprestatie (sub forma dobanzii); aici se includ relatiile de credit, in general; ¢) relatii care exprima, dupa caz, un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse banesti, in schimbul unei contraprestatii, care depinde insa de producerea unui fenomen aleatoriu; astfel de relatii apar in procesul constituirii si repartizarii fondurilor de asigurari de stat de bunuri, persoane si raspunderea civil’, precum gi a fondurilor de asigurari si protectie social de stat. Toate aceste categorii de relatii financiare alcatuiesc sfera larga de cuprindere a finantelor. 1.2. FUNCTIILE SI ROLUL FINANTELOR 1.2.1. Functiile finantelor In calitate de categorie economicé, finantele au propria lor esent& si forme concrete de manifestare a acesteia. Ca expresie a esentei, formele de manifestare reprezinta functiile finantelor. “Daca esenta cuprinde toate legitatile unui anumit proces, constituind natura intrinsecd a acestuia, continutul functiilor reprezinta exteriorizarea acestor legitati"® *D. Pariazov, M. Hrisev, T. Kolev, VI. Kostova si V. Staianov, Rolul finantelor si creditului pentru sporirea rentabilitati in economia nalionala, Editura Vara, 197%, p31. 14FINANTE PUBLICE {n privinta functilor finantelor, opiniile nu sunt unanime. In literatura de specialitate din tarile cu economie de piata dezvoltata, specialistii apreciaz ca finantele ar indeplini mai multe functii, cum ar fi 1, - functia de atragere a resurselor, 2. - functia de alocare a resurselor; 3. - functia de redistribuire a venitului national; 4, - functia de stabilizator al economiei nationale; 5. - functia de coordonator al cererilor si prioritatilor social-economice; 6. - functia de stimulator al economiei; 7. - functia de control Se confunda, dupa opinia noastra, uneori functile, cu rolul finantelor in viata economica. Si in literatura de specialitate din fara noastra s-au exprimat pareri cu privire la funefiile finantelor, dar opiniile nu sunt in realitate chiar atat de diverse. In general se considera cA finantele ar indeplini doua functii 1) funofia de repartitie, cu doua laturi - de mobilizare side repartizare si 2) functia de control, concretizata in controlul exercitat de parlament, guvern, Ministerul de Finante etc. Uneori, cele doua laturi ale functiei de repartitie sunt considerate functi distincte Functia de repartitie - Prin latura de mobilizare a acestei functji se asigura tn mare parte formarea fondurilor banesti la dispozitia statului (fondul bugetului de stat, fondul asigurarilor sociale de stat, fondul bugetelor extraordinare etc.). Formarea acestor fonduri banesti da nastere relatillor financiare, relatii intre stat si contribuabili, deoarece sumele sunt mobilizate la dispozitia statului (sau a altor institut cu caracter public), cu titlu definitiv si. in general, fara contraprestafie. Dar nu intotdeauna formarea fondurilor b&nesti respective genereaz relatii financiare, unele fonduri provenind direct din resursele proprii ale statului, institute, intreprinderii, organelor locale etc. 15Finantele necesitate, confinut, functii si rol - Formarea fondurilor banesti nu constituie un scop in sine. Ea reprezinti o premisa pentru satisfacerea nevoilor de mijloace banesti pe care le reclama indeplinirea functillor si sarcinilor statului, administratiei locale etc. Aceasta se realizeaza prin manifestarea celei de a doua laturi a functiei de repartitie a finantelor si anume latura de repartizare a fondurilor formate anterior prin procesul de mobilizare. Daca formarea fondurilor banesti la dispozitia statului reprezinta, fie un proces de distribuire primard, fie o redistribuire a PB. sau venitului national, repartizarea fondurilor create reprezinta intotdeauna un proces de redistribuire a acestora. Functia de control Functia de control se poate spune ca este mai cuprinzatoare decat functia de repartitie. in activitatea practica, aceasta functie a finantelor se concretizeazd in controlul financiar realizat fie din interiorul unitatii (control financiar intern), fie din exteriorul acesteia, de catre organe si institutii specializate. Desi, nu prea este contestata, caci controlul financiar este omniprezent in economia moderna, noi nu am ajuns la convingerea ca este o functie a finantelor, cdci nu putem percepe controlul ca ,o forma concretd de manifestare a esentei acestora’, ca si functia de repartitie. In fond controlul este absolut subiectiv atat din punct de vedere al executarii lui de catre subiecte, persoane fizice, cat si in ceea ce priveste, deseori continutul sau. Altfel, se poate spune c el, controlul este mai cuprinzator chiar decat repartitia prin finante. Caci se poate realiza atat la nivel intern, adica in interiorul unei entitati publice sau private (controlul financiar intern), cat si din exterioare acesteia, de catre organe si institutii specializate jn Romania controlul financiar este 0 componenta a controlului economico-financiar si se infaptuieste de catre puterea executiva prin doua canale: controlul guvernamental si al administratiei puterii centrale si locale de specialitate si controlul prin curtea de Conturi. 16FINANTE PUBLICE i Schema controlului economic - financiar e. Controlul economic - financiar Curtea de conturi fo ee) Puterea executiva Administratia publicé : Administratia centrald de i enn specialitate: Bublca ocala Departamentul de ~ Consiliile comunale control al guvemului Ministerul finanjelor i primarii acestora; - Consilile judetene; qT = Controlul propriu al 4 tegilor autonome, Controlul financiar al || societatilor comerciale statului al asociajilor si altor + T Persoane juridice cu mee = activitate economico- (Dresia pera | 7 caeecna ees | | S084 al statu al altor organe centrale =Garda fnanciara | | de stat, prefecturilor si alte insttuli subordonate guverulut = Controlul financiar de] | - Controlul financiar de gestiune (intern) gestiune (intern) = Controlul preventiv ~ Controlul financiar preventiv = Controlul Cenzorilor ta societaiile comerciale 17Finantele ~ necesitate, continut, functii si rol — |. - In ceea ce priveste controlul guvernamental realizat prin intermediul Departamentelor de Control al guvernului Ul. - Controlul administratiei se desfagoara in doua directii a) - Controlul administratiei publice centrale de specialitate se realizeaza prin Ministerul finantelor, caré dispune de un aparat de control specializat - Controlul financiar al statului - organizat in doua compartimente: 1) Directia general a controlului de stat; 2) Garda financiara. Controlul financiar al Statului mai este asigurat si prin ministere, celelalte organe centrale de stat, prefecturi si alte institutii subordonate direct guvernului care asigura. controlul financiar de gestiune si controlul preventiv al veniturilor si cheltuielilor pentru care sunt ordonatori de credite. b) - Controlul administratiei publice locale se realizeaza prin: Consilile judetene, Consilile ordgenesti si municipale si primarii acestora, Controlul financiar propriu al regiilor autonome, al societatilor comerciale, asocialillor si al altor persoane juridice cu activitate economica. lata schematic structura actuala a controlului economic si financiar din Romania, a pagina urmatoare. Ill. - Curtea de conturi este organul suprem de control financiar si de jurisdictie (judecd conturile, nu contabilii) in domeniul financiar. 1.2.2. Rolul finantelor Finantele au reprezentat intotdeauna - unul din instrumentele principale folosite de stat in realizarea politicii sale economice si sociale, datorita rolului important pe care il indeplinesc in redistribuirea venitului national. = in primul rand rolul finantelor se concretizeazé in mijlocirea redistribuirii P.1.B. Acest rol s-a manifestat, desi in masurd diferitd, in toate oranduirile sociale, dar pe masura dezvoltérii societal’ acest rol se accentueaza. Partea covarsitoare a veniturilor statului, provine in prezent din impozite si taxe, iar cheltuielile publice asigura dirijarea acestora in economie, ceea ce reprezinta forma de redistribuire a P.I.B 18ANTE PUBLICE Indiferent de formele sub care are loc redistribuirea cu ajutorul finantelor a unei parti importante din P.I.B., mobilizarea a dispozitia statului i dirjarea de catre acesta a unui mare volum de resurse financiare reprezinté, pentru societate, un suport material foarte puternic. ~ Rolul finantelor statului se manifesta, in al doilea rand, in fncercarile de reglare a economiei. Prin intermediul “finantelor statul isi asigura in prezent o fort economica mult superioaré celei de care dispunea in fazele anterioare ale dezvoltarii capitalismului. Aceasta fi permite s decid, uneori, cu privire {a modul de solutionare a anumitor probleme cu care se confrunta reproductia in societate. * Directia principal de actiune a statului capitalist asupra vietii economico-sociale cu ajutorul finantelor vizeaz4 reglarea anticiclica a reproductiei. Statul incearca astfel sa combata oscilatiile specifice ciclului economic sau, cel putin, sd atenueze amplificarea lor, sA reorienteze structurile economice, sA stavileasca inflatia. In acest scop sunt utilizate atat mijloacele specifice resurselor, cat si cele specifice cheltuielilor. De exemplu, se considera cé in scopul stimularii_ investitllor particulare este indicat o reducere a impozitelor in perioadele de recesiune economica, ceea ce ar avea ca efect stimularea productiei, prevenirea crizelor si reducerea _somajului, Dimpotriva, se apreciazi ci o majorare a impozitelor este indicat in momentele de supraincdilzire a economiei, avand ca rezultat restrangerea consumului si a investitilor, ca si atenuarea ritmului productiel, De asemenea, prin intermediul cheltuielilor, statul poate stimula dezvoltarea unor noi ramuri economice, subvenjionand intreprinderile particulare sau —_infiintand intreprinderi proprii si contribuind astfel la cresterea consumului, la reducerea gomajului etc. * Statul capitalist elaboreaza planuri financiare pe termen lung, Subventioneaza din bugetul s4u ramuri economice noi (industria chimicd, atomica, electronica, constructoare de rachete si nave spatiale etc.), pentru care oferé unor domenii conditi avantajoase, pe seama resurselor sale financiare, determinand 19Finantele ~ necesitate continut, functii si rol schimbari in structura productiei si exercitand o anumita influenta asupra ciclului economic. * Tot cu ajutorul finantelor, statul stimuleaza expansiunea economica prin acordarea de prime pentru export, ajutoare economice in strainatate, prin acordari de Imprumuturi {arilor mai putin dezvoltate etc. intregul proces de redistribuire a venitului national si de folosire a finantelor de ctre stat in scopul de a “dirja’ economia este apreciat de uni specialisti ca determinand inechitati intre clase si paturi sociale. in acest sens unul dintre economistii occidentali observa c “... orice utilizare a tehnicilor financiare intr-un scop dirjjat presupune indepartarea de la aplicarea principiului egalitati ... Interventia incepe acolo unde egalitatea sfarseste’® 1.3. MECANISMUL FINANCIAR: SISTEMUL FINANCIAR SI PARGHIILE FINANCIARE Economia unei tari dispune de o serie de conditii, de mecanisme, instrumente tehnice etc. aflate in interferenta si care asigura buna ei functionare. Toate acestea formeazé generic, ceea ce poarti denumirea de mecanism economic si de functionare. in cadrul acestuia un loc important il ocupa mecanismul financiar. E| poate fi definit drept *totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principillor si parghillor tehnico-financiare prin intermediul cdrora se constituie, se repartizeaza si se utilizeaza fondurile banesti ale statului necesare indeplinirii functillor si sarcinilor sale. intr-o definitie mai simpla, conceptul de mecanism financiar exprima un mod de organizare si conducere a fluxurilor financiare prin care se realizeaza constituirea, repartizarea si utilizarea fondurilor financiare create in cadrul economiei nationale”®. Aceste procese se realizeaza pe diferite cai si dupa metode specifice, in functie de principiul * Maurice Duverger, Finances Publiques, Presses, Universitaires de France, 1978, p. 139 © Gheorghe Matei, Finante generale, Editura Mondo-Ec, Craiova, 1994, p. 33. 20FINANTE PURLICE FambureablitAlii Rau a nerambureabiltatil, precumn i In functie de Hevoile generale la a ciror salisfacers contribule. Altfel Spus, mecaniemul financiar include 1) relatile financiare de mobilizare gi re fondurilor tinanciare, 2) instrumentele concrete prin intermediul c4rora se realizeaz’ mobilizarea unei parti a P.1.B. (veniturile) i fepartizarea (cheltuielilor) fonduritor create. Relatiile financiare sunt, in functie de particularitatile domeniilor de activitate, delimitate in mai multe grupe de relatii care formeaza sistemele financiaro. Insttumentele prin care se realizeazA mobilizarea unei parti din P.I.B. la dispozitia statului gi redistribuirea fondurilor astfel create poarta denumirea generic& de parghii financiare. In cele ce urmeaza vom analiza aceste componente ale mecanismului financiar. atizare @ 1.3.1. Sistemele financiare Din cele prezentate in paragrafele anterioare s-a putut desprinde concluzia ca sfera finantelor cuprinde mai multe componente. In cadrul acestora, desi au acelasi_ continut, finantele igi manifesté particularitatile datoritareflectarii proceselor si fenomenelor economico-financiare ale diferitelor domenii de activitate, delimitandu-se in grupe de relatii financiare distincte. Fiecare grupa are astfel o arie de manifestare bine definita. Intre acestea exist legaturi si interferente. Totalitatea grupelor de relatii financiare in interconditionarea lor formeaza un sistem, care poate fi denumit “sistemul relatiilor financiare” sau, pe scurt sistemul financiar al societatil. Componentele sistemului se pot delimita in grupe de relatii dupa difente criterii, gi anume: |. = Dupa regimul juridic in care se organizeaza si functioneaza fiecare componenta, sistemul financiar poate fi organizat i poate functiona atat intr-un regim de drept public, finantele avand in acest caz caracterul de finante publice, c&t $i 21Finantele — necesitate intr-un regim de drept privat si atunci relatiile financiare au caracterul de finante private Doud sunt deosebirile esentiale dintre aceste mari componente ale relator financiare: caracterul si scopul lor: 1, Dupa caracter, finantele publice sunt legate de functionarea statului si, deci, se bazeaza pe utilizarea de catre stat a prerogativelor sale, pe autoritatea sa, pe puterea sa asupra cetatenilor. Finanfele private n-au un asemenea caracter, cci sunt legate de sfera afacerilor. “Cea mai mare eroare ar fi daca s-ar transpune in finantele publice principiile valabile in gestiunea finantelor private; ele ar pierde orice semnificatie””. 2. Dupa scop finantele publice urmaresc realizarea unor interese generale, a unor interese de ordin social, in timp ce finantele private urmaresc realizarea unor interese personale sau de grup, concretizate in obtinerea de profituri cat mai mari, in vederea sporirii rentabilitatii activitatii desfagurate. in practica insa finantele publice si cele private *... se interfereaza si traiesc in simbioza’®. Aceasta interdependent& este deopotriva functionala si organic. - In ceea ce priveste aspectul functional interferenta se realizeaza prin actiunea mijloacelor finantelor publice asupra tehnicilor financiare private. De exemplu statul stimuleaza sau nu creditul privat, faciliteaza sau jingradeste autofinantarea intreprinderilor, franeaz& sau accelereaza cheltuielile private ale cetatenilor etc. Invers, tehnicile financiare private intervin in finantele publice. De exemplu bancile subscriu bonuri de tezaur sau alte titluri de imprumut ale statului, pastréind in portofoliile lor titlurile de credit emise de stat. - Referitor la aspectul organic al interdependentei dintre finantele publice si finantele private este de remarcat faptul ca, din ce in ce mai mult, institutiile financiare publice si institutiile financiare private tind si se apropie. $i aceasta nu doar prin faptul c& sunt frecvente cazurile de societ&ti mixte, ci mai ales prin faptul c& institufile publice si cele private se amesteca cAteodata, ca in cazul burselor si al pietelor valutare, in care ” Maurice Duverger, op. cit., p. 28. * Ibidem. 22FINANTE PUBLICE statul intervine s controleze si sd supravegheze piefele private, facand parte din structura sistemului respectiv, prin institutille sale de supraveghere si control Prezenta statului, cu sarcini si functii extrem de variate si importante, cu putere si prerogative exclusive, se repercuteaza si pe planul financiar. Bugetul statului, de exemplu, regleaza repartitia de puteri intre autoritatile publice. Toate acestea demonstreaza ca finantele publice reprezinta componenta de bazé a finantelor generale dintr-o societate \\. In functie de fondurile care se creeaza si redistribuie prin indeplinirea laturii de mobilizare si a functiei de repariite, sistemul financiar cuprinde 1 —finantele generale ale statului reflectate in bugetul de stat, principala componenta; 2 - asigurarile si reasigurarile de bunuri si persoane, reflectate in bugetul asigurdrilor de stat de bunuri si persoane; 3 - asigurarile si protectia social de stat, reflectate in bugetul asigurarilor sociale; 4 - piata monetara (piata creditului) si piata financiara (sau de capital): 5 - finantele agentilor economici; 6 - finantele internationale: 7 - etc. ill. Dupa natura si conditiile in care se efectueaza transferul mijloacelor banesti (mobilizate sau redistribuite) prin intermediul functiei de repartitie a finantelor, sistemul financiar cuprinde: 1 finanfele propriu-zise, in care mobilizarea i redistribuirea se face cu titlu definitiv sau pe termen foarte lung si, In general, fara contraprestatie; 2 - creditul, in care mobilizarea gsi redistribuirea se realizeaza cu titlu temporar (cu rambursabilitate) si, in general, cu contraprestatie (plata de dobanda); 3 = asigurdrile, in care mobilizarea si redistribuirea unor resurse banesti cu titlul obligatoriu sau facultativ se face in schimbul unei contraprestatii, care depinde ins de producerea unui fenomen aleatoriu (risc asigurare) 23Finantel necesitate, confinut, functii gi rol 1.3.2. Parghiile financiare Pentru realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice se folosesc diverse instrumente cunoscute sub numele de p&rghii financiare, termen a c&rui rezonanta tehnica sugereaza ca instrumentele respective impulsioneaza activitatea vizata, dau forté acesteia: asigura realizarea veniturilor sau efectuarea cheltuielilor. Evident, contribuind fa repartizarea P.I.B. la dispozitia statului, parghiile financiare sunt tot categorii economice, caci ele reflect relatiile economice ce se nas cu prilejul mobilizarii P.1.B $i repartizarii fondurilor create astfel la dispozitia statului, pe de o parte intre stat si cei de la care isi mobilizeaza el venituri, iar pe de alta parte intre stat si beneficiarii cheltuielilor sale. Dintre parghiile financiare care actioneazi in sfera finantelor amintim: a) pentru finantele propriu-zise: impozitele directe si cele indirecte, monopolurile fiscale, taxele vamale, imprumuturile de stat pe termen lung, subventiile bugetare, primele de export, facilitatile vamale etc.; b) pentru credit: depozitele bancare constituite de cei care detin disponibilitati temporar libere, creditele bancare acordate pe seama depozitelor, alte forme de credite bancare; c) pentru asigurarile de bunuri si persoane: primele de asigurare, despagubirile platite asiguratilor in cazul producerii riscurilor asigurate etc.; d) pentru asigurarile sociale: contributille asiguratilor si/sau ale patronilor, ajutoarele sociale si alte prestatii sociale platite celor asigurati 1.4, POLITICA FINANCIARA Dacé mecanismul financiar este o componenta a mecanismului economic, politica financiara este o componenta a politicli economice Politica economica reprezinta o activitate integratoare de organizare, conducere, orientare gi previzioane a evolutiei vietii 24f PUBLICE economice, realizata cu un ansamblu de tehnici, parghii, masuri si reglementari, in conformitate cu tendintele manifestate in tara si pe plan mondial Ca domeniu specific al politicii economice, politica financiara a statului reprezinta ansamblul de conceptii, actiuni, masuri referitoare la organizarea, conducerea $i desfasurarea activitatii sale financiare Ea include in sfera sa, politici specifice domeniilor sale, cum ar fi; politica bugetara, politica fiscal, politica asigurarilor si protectiei sociale, politica asigurarilor de bunuri si persoane si politica de credit. 1 ~ Politica bugetara reprezinté conceptia si actiunea Nemijlocitaé privind: a) stabilirea volumului, provenientei si formelor de mobilizare a veniturilor; b) structura si orientarea cheltuielilor sic) modul de realizare a echilibrului bugetar. 2 — Politica fiscala se refer la masurile, actiunile, conceptiile privind: a) locul impozitelor in sistemul veniturilor bugetare, respectiv stabilirea volumului acestora in functie de marimea cheltuielilor; b) categoriile de impozite si modul lor de agezare si percepere precum gi c) modul de folosire a impozitelor si taxelor, ca parghii de stimulare a dezvoltarii economice si sociale a tari 3 — Politica asigurarilor si protectiei sociale se referd la: a) participantii la formarea fondurilor si la modalitatile de constituire a acestora; b) conditile de acordare a drepturilor de asigurare si protectie socialé si c) factorii care determina cuantumul drepturilor respective. 4 — Politica asigurarilor de stat de bunuri si persoane include ansamblul de masuri, actiuni si conceptii referitoare la modalitatile de realizare a asigurdrilor, de selectie si combinare a riscurilor si a celor privind conditile de acordare a despagubirilor si sumelor asigurate si factorii care determina marimea acestora 5 ~ Politica creditului este parte a politicii financiare prin care se urmareste influentarea dezvoltarii economiei nationale prin folosirea anumitor cai sau mijloace cum ar fi: manevrarea taxei oficiale a scontului, politica rezervelor obligatorii, plafonarea creditului, open-market-ul 25Finanjele ~ necesitate, continut, functii si rol {ee a eee 1.5, APARATUL FINANCIAR® in sens larg, aparatul financiar reprezinta totalitatea organelor statului care contribuie in mod direct sau cele care doar inlesnesc infaptuirea activitatii financiare prin care se aplica politica financiara a statului. In acest sens sunt incluse in aparatul fiscal: - Parlamentul; - Guvernul; - Consilille locale; - Ministerele si celelalte organe centrale si locale ale administratiei de stat; - Institutille publice de subordonare, central sau locala in sens restrans prin aparat financiar se intelege sistemul organismelor de specialitate ale statului care au atributii exclusiv in domeniul finantelor publice, denumite organe de specialitate. «La nivelul central acestea sunt’ - Ministerul Finantelor Publice; - Curtea de Conturi; - Corpul de Control al Primului Ministru; - Autoritatea Nationala de Control * La nivel teritorial organele centrale au corespondent in: - Directiile generale ale Finantelor Publice, cu unitatile sale teritoriale (Administrafille finantelor publice municipale, ordsenesti si comunale); - Camerele de conturi judefene 1) Guvernul actioneazé in principal prin Ministerul Finantelor Publice — organ central al administratiei de stat care aplica strategia $i programul guvernului in domeniul finantelor. »Ministerul Finantelor Publice trebuie s asigure la nivel macroeconomic conducerea economiei financiare a statului, realizarea $i mentinerea echilibrului financiar, monetar, valutar si, prin aceasta, a echilibrului general economic, intocmirea inventarului general ala patrimoniului public si al avutiei ® Dupa Vasile Barle, Evaziunea fiscala si coruptia in sistemul fiscal, Editura Casei Corpului Didactic, Baia Mare, 2003, p. 38 26FINANTE PUBLICE ——_—_———————————e nationale, reprezentand statul ca subiect de drepturi si obligatii in legaitura cu gospodarirea acestora, elaborarea proiectelor de legi si hotarari privind finantele publice gi avizarea altor acte normative ce determina modificari in veniturile si cheltuielile statului si in echilibrul economic gi financiar, supravegherea procesului de formare si liberalizare a preturilor, organizarea si desfasurarea controlului general economico-financiar, initierea, negocierea si incheierea de acorduri internationale in domeniul financiar, monetar si valutar reprezentand Romania in organismele financiar-monetare internationale”. Ministerul Finantelor Publice gi intregul sau aparat rspund de infaptuirea politicii financiare. In acest scop igi mai aduc aportul si alte institutii si organe cum ar fi * Ministerul Muncii si organele sale teritoriale care adminisireaza fondurile asigurarilor si protectiei sociale; * Societatile de asigurare $i reasigurare au capital de stat (ASIROM, ASTRA) si cel cu capital mixt si privat, care administreaza fondurile de asigurari si reasigurari de bunuri si persoane; * Banca Nationalé si bancile comerciale, care infptuiesc politica monetara, de credit si de decontari in economie; « Trezoreria Generala a Statului, care asigura executia de casi a bugetului si gestionarea mijloacelor banesti extrabugetare si a celor apartinand fondurilor speciale. Fara a se incadra in aparatul financiar, au atributii in domeniul finantelor si organele puterii, adoptand caracterul juridic de desfasurare a activitatii financiare si veghind la respectarea acestuia. « Astfel, in cadrul Parlamentului functioneaz’ Comisiile permanente pentru buget si finante, care analizeazi proiectele de legi specifice initiate de guvern sau grupurile parlamentare. Ele propun amendarea acestora. De asemenea, analizeaza solicitarile ministerelor si administratillor locale pentru modificarea veniturilor si / sau cheltuielilor, fata de bugetul anului © Constantin |. Tulai, Finante publice gi fiscalitatea, Editura Crtii de Stiinta, Cluj-Napdca, 2003, p. 102-103. 27Finanjele — necesitate, continut, functii si rol Se ee eS See Eee anterior, avizandu-le sau respingandu-le in etapa intocmirii proiectului de buget. In sfargit, Comisiile permanente pentru buget si finante analizeaza proiectul guvernamental privind bugetul national public si cel al contului de incheiere a exercitiului bugetar. * Tot in subordinea Parlamentului functioneaza Curtea de Conturi a Roméniei care reprezinta, conform Legii_nr. 94/1992, organul suprem de control financiar si de jurisdictie in domeniul finantelor. 1.6. SENSUL SI EVOLUTIA CONCEPTULUL DE FINANTE Desi finantele ca si fenomen economic, au aparut inc& din sclavagism, notiunea de finanfe a aparut doar in evul mediu. Metamorfoza sensului notiunii de finante reflecta clar evolutia istorica a ideii de finante Facem precizarea cA notiunea de finanfe se considera c& ar avea originea in verbul latin “finire", care inseamnd a termina, dar are si sensul de a plati. Se afirma, de asemenea, c& termenul de finante deriva din cuvantul “finis’, care in latina Inseamna ‘sfarsit’, “limita”, "scadent’”. in secolul al XV-lea, in Franta se folosea notiunea de “finances du roi’, cu referire doar la veniturile regelui (a carui visterie se confunda cu cea a statului). Cu timpul, termenul de finante a inceput s& includa, pe langa venituri, si cheltuielile statului si, in acest sens, s-a raspandit in toate t&rile Europei. Tot in Franta, pluralul termenului “finances” exprima ca idee relatii banesti in legaturé cu nevoile statului. Alaturi de cuvantul “finances” cu sens precis, s-a format si s-a folosit singularul, respectiv ‘finance’, al crui continut exprima activitatea baneasc& in domeniul economiei private. De asemenea, statele germane, care au imprumutat termenii francezi, foloseau notiunea de ‘finanzen’, cu referire la finantele statelor, iar notiunea “finanz’, o foloseau pentru exprimarea relatillor banesti din economia privata 28FINANTE PUBLICE Termenul unic de “finante” a fost rezultatul tendintelor de unificare a celor dou notiuni (spre sfarsitul secolului al XIX-lea, inceputul secolului XX), cu precizarea posesorului rezultand “finanfele statului’, pentru a le diferentia de ‘finanfele private”. Coneluzia este ca, dupa aparitia fenomenului financiar, sfera de cuprindere a finantelor s-a largit, ajungand s& cuprinda Si finantele private. Ulterior s-au adaugat si alte forme de reflectare a unor relatii banesti de repartitie, care satisfac cerintele mai sus mentionate privind relatiile financiare, cum ar fi: asiguréirile de stat de bunuri si persoane, asigurarile si protectia sociala de stat, finantele unitatilor economice, creditul, finantele internationale (publice si private), finantele locale etc. 1.7. FINANTELE PUBLICE - COMPONENTA DE BAZA A FINANTELOR 1.7.1. Sfera de cuprindere a finantelor publice ca fenomen economic Desi la prima vedere finantele publice se refera la finantele statului ca si colectivitate publica, exista si alte colectivitati publice in afara statului care presupun existenta finantelor. Unele sunt situate chiar in interiorul statului (cum ar fi colectivitatile locale, intreprinderile si institute de stat), altele includ mai multe state si formeaza colectivitati publice internationale, care pot imbraca forma organismelor internationale. Finanfele —_tuturor colectivitatilor publice sunt considerate finante publice iar problemele ce se pun pentru finantele publice ale colectivitatilor locale si ale unitatilor economice $i institutiile de stat, ca si cele privind finantele internationale, sunt uneori foarte diferite de cele care vizeaza finantele statului. Finantele colectivitatilor locale s-au diferentiat, in structura finantelor moderne, ca o component autonoma, in contextul afirmarii tot mai accentuate a autoritatilor publice locale sia perfectionarii administratiei publice locale din statele moderne. In ceea ce priveste finantele internationale reprezinta 29Finantele ~ necesitate, confinut, functii si rol ee relatiile banesti de repartiie a unei parti din P.1.B., din venitul national, fie direct intre state, fie intre state si organisme interstatale. De asemenea, dimensiuni internationale pot cdpata si relatille financiare nationale. 1.7.2. Finantele publice ca stiinta 1.7.2.1. Obiectul stiintei finantelor publice Stiinta finantelor publice studiazé problematica vasta legaté de confinutul economic si geneza acestora, precum si evolutia procedeelor tehnice si a mijloacelor prin care se realizeaz4 scopul finantelor publice. Stiinta finantelor publice a evoluat profund in secolul al XX-lea, evolutie care nu priveste doar aspectele tehnice, ci insasi notiunea de finante Din capitolul precedent s-a refinut faptul ca termenul de finante publice a inceput sd se foloseasca mai tarziu decat cel de finante, respectiv spre sfarsitul secolului al XIX-lea, inceputul secolului XX. Initial s-a folosit termenul de finanfele statului, pentru a le delimita de finantele private. Cu timpul, alaturi sau in locul termenului de finanfele statului, a inceput s& se foloseasca conceptul de finanfe publice, care manifesta tendinta de a se generaliza, cele doua notiuni prinznd in orice caz contur mai precis. Cel mai adesea, conceptul de ‘finantele statului” se foloseste cu o sferd de cuprindere mai restransd, referindu-se la finantele statului ca persoana juridica gi identificandu-se cu bugetul de stat, ca buget al administratiei centrale de stat. In schimb nofiunea de “finanfe publice” are o sfera de cuprindere mai larga incluznd, pe langa finantele statului, si finantele organelor locale ale administratiei de stat, precum si finantele altor organisme publice, inclusiv cele internationale. Desi asocierea finantelor publice cu statul este un element constant in evolutia finantelor publice "... atitudinea statului in utilizarea si aplicarea procedeelor financiare a evoluat, trecand de 30FINANTE PUBLICE la neinterventionism, ctre interventionalismul_statal"". C&ci evolutia finantelor este consecinta evolutiei statului. Refiectarea in finane a acestei evolutii a determinat stiinta finantelor sa delimiteze, in evolutia finantelor publice, doud etape: etapa finantelor clasice si etapa finanfelor modeme. Esential in delimitarea celor dou etape este scopul pe care finantele il urmaresc gi il asigura in stat. Aceste aspecte le analizim in cele ce urmeaza 1.7.2.2. Stiinta finantelor publice clasice si stiinta finantelor publice moderne Evolutia finantelor publice este consecinta si reflectarea evolutiei statului, de aceea ea se reflecta si in stiinta finantelor. - Stiinta financiaré clasica, exprimata in cel mai inalt nivel atins, de cdtre Gaston Jéze, era legata de statul liberat al secolului XIX-lea. Principiul fundamental al finantelor clasice era de a limita la maximum activitatea statului la sarcinile traditionale (politic, justifie, armata, diplomatie etc.), rezervand restul activitatilor sectorului privat. In domeniul economic, mai ales, statul trebuia s& se abtina sa intervina gi sa lase loc jocului liber al initiativei private. Scopul finantelor publice clasice era deci “.. de a furniza statului resursele necesare pentru acoperirea cheltuielilor privind sarcinile de administratie care-i erau rezervate". Esential era ca aceste finante publice s& aiba o influenté cat mai mica asupra finantelor private si a activitati particularilor, ceea ce era realizabil c&ci cheituielile statului erau mici si se putea obfine exact echilibrul acestora in raport cu veniturile sale. - Pe masura ce cheltuielile statului au crescut, atingand gi chiar depasind adesea 1/3 din P.I.B., s-a inregistrat si sporirea rolului statului, Astézi nu se mai crede - chiar in statele capitaliste foarte dezvoltate - in superioritatea neconditionata a initiativei private. In domeniul economic s-a constatat ca libera concurenta, conduce spre o distrugere si, prin constituirea de "Joan Gliga, op.cit. p., 9. ? Maurice Duverger, op. cit., p. 11Finantele — necesitate, continut, functii si rol entitati_corporatiste, evolueazd astfel spre o restrangere constient a productiei (maltusianism). S-a recunoscut faptul c& repartitia de bogaitii si de riscuri, aga cum rezulta ele din legile economice liberale, este profund injusta si cd opinia publicd nu mai tolereaza aceasta injustitie. "... Statul intervine in viata sociala pentru a stimula productia, in perioadele de criza, pentru a impiedica cresterea preturilor si a mentine puterea de cumparare a monedei, in perioadele de inflatie, pentru a asigura tot timpul o mai buna utilizare a bogatiilor tarii si o mai buna distributie a venitului national"™® Statul nu este de altfel singura persoana publica cu rol in viata economica si sociala; colectivitatile publice locale au insotit adesea, sau au precedat, interventia propriu-zisa a statului. Deci pentru statul modern, finantele publice nu mai sunt doar un mijloc de a asigura acoperirea cheltuielilor sale de administratie ci, de asemenea, si mai ales, un mijloc de a interveni in viata sociala, de a exercita o presiune asupra cetatenilor sai pentru a organiza ansamblul natiunii Tehnicile financiare constituie, in ansamblu, un procedeu de interventie original: interventia financiara. Ea se delimiteaza astfel de interventia prin constrangere. De exemplu: statul poate interzice crearea de intreprinderi intr-o anumité ramura si sa dezvolte intreprinderile din alta ramura. Aceasta este o forma de interventie prin constréngere. Dar statul poate lasa camp liber de creare a intreprinderilor din cele doua ramuri, stimuland ins& dezvoltarea din ramura vizata prin acordari de facilitati sau scutiri fiscale, paralel cu supunerea la sarcini fiscale mai grele a intreprinderilor din ramura ce o doreste restransa. Aceasta este 0 interdictie financiara. De asemenea daca statul doreste s& interzica intrarea anumitor produse straine pe teritoriul national, poate realiza acest scop prin contigentari si prohibitii (interventie prin constréngere) sau folosind majorarea taxelor vamale de import pentru acele produse (interventie financiara). In sfarsit, daca statul vrea sd lupte contra somajului, care este un element fundamental al echilibrului economic, el poate angaja cu forta gomerii, organizand un sistem de munca fortaté Este o