ASPECTE DE DREPT COMPARAT REFERITOARE LA FUNCŢIA PUBLICĂ ŞI

FUNCŢIONARII PUBLICI IN STATELE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive – clarificări conceptuale privind noţiunea de funcţie publică

 
Cu toate că definirea noţiunii de funcţie publică este aparent uşoară oprindu-ne asupra noţiunilor utilizate în diferite
sisteme de drept, se poate observa că este dificil de identificat expresii prin care să traducem cu exactitate această
noţiune. Spre exemplu, noţiunea de fonction publique (funcţia publică) în Franţa este explicată prin noţiunea de civil
service (serviciu civil, în traducere literară) în Marea Britanie şi prin cea de offentlicher Dienst (serviciu public, în
traducere literară) în Germania. Cu toate că aceste expresii nu corespund perfect de la o ţară la alta, în aceste trei
ţări, termenii amintiţi sunt utilizaţi pentru a ne referi la funcţionarii publici, devenind sinonime cu administraţia în
limbajul curent .

Funcţia publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ, în Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Olanda, Irlanda şi
Portugalia. În alte state, cum sunt Germania şi Luxemburg, există o delimitare între funcţionarii cu statut de drept
public, pe de-o parte, şi angajaţii şi lucrătorii din administraţie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de altă
parte. În Marea Britanie funcţia publică se rezumă doar la agenţii civili ai statului reprezentând doar o mică parte din
personalul administrativ.

La fel de clară este şi situaţia din Italia, în special în ultimele două decenii, astfel că doar un procent mic din administraţia
de stat poate fi încadrat în categoria funcţionarilor publici, în sensul restrâns al noţiunii. În Italia, în 1993, a fost
adoptată o reglementare privind privatizarea funcţiei publice, reglementare al cărei scop a fost acela de a reglementa
raporturile de muncă ale funcţionarului public, în concordanţă cu respectarea regimului autonomiei locale a
regiunilor şi provinciilor, dar şi cu principiile dreptului comunitar. Astfel, reglementarea îşi propunea raţionalizarea
costului activităţii publice şi introducerea disciplinei activităţii publice în sectorul activităţilor cu caracter privat.
2.Modelul statutului bazat pe dreptul public vs. modelul contractual

Si în prezent, în ţările UniuniiEuropene se menţine o mai veche dispută între concepţia care porneşte de la existenţa
statutului legal al funcţiei publice, concepţie care stă la baza unui regim unilateral de drept public, şi concepţia
statutului contractual, care generează un regim juridic de drept privat .

Natura contractuală a funcţiei publice a fost pusă în discuţie în mai multe ţări, dar mai ales în Franţa. Astfel, prin
jurisprudenţa sa, Consiliul de Stat a stabilit modul de determinare a caracterului administrativ al contractelor de
angajare a personalului din administraţie. Prin două decizii celebre din 1954 s-a statuat că au caracter administrativ şi
determină calitatea de agent public acele contracte prin care se conferă personalului angajat funcţia de „a participa
direct la executarea sau de a executa propriu-zis serviciul administrativ” sau, potrivit doctrinei, este vorba despre
contracte care încredinţează agenţilor respectivi „funcţii corespunzând specialităţii serviciului public respectiv” .

În Franţa, deşi tradiţiile privitoare la funcţia publică sunt anterioare Revoluţiei de la 1789, iar Camerele Parlamentului au
examinat de-a lungul vremii diferite propuneri legislative, primul mare Statut al funcţiei publice a fost adoptat abia în
anul 1946 .

Germania se caracterizează printr-o situaţie aparte, fiind un stat federal, în care doar unul din patru funcţionari publici este
angajat la nivelul guvernului federal sau în agenţiile federale. Privatizarea căilor ferate, a poştei şi a telecomunicaţiilor a
redus şi mai mult această proporţie . În Germania se face în mod tradiţional distincţia între funcţionarii supuşi unui
statut de drept public unilateral şi angajaţii şi lucrătorii pe bază de contract. Distincţia se bazează pe diferenţa dintre
funcţii: în principiu, doar funcţionarii pot exercita prerogative de putere publică sau atribuţii de satisfacere a interesului
general, funcţii care trebuie asumate de funcţionari, odată ce activitatea pe care o realizează prezintă un caracter
permanent.
În Olanda există două categorii de agenţi publici: funcţionarii numiţi printr-un act unilateral, dispunând de un statut
public, şi contractualii, care beneficiază de un contract de drept privat. În general, cel interesat este, înainte de a
deveni funcţionar, agent contractual. Nu sunt consideraţi funcţionari de stat, în sensul strict al noţiunii, cadrele
didactice, poliţiştii, magistraţii şi militarii.

Se poate afirma că un statut juridic particular funcţionarilor, statut supus regulilor dreptului public cu caracter
unilateral, conţinând dispoziţii legislative şi regulamentare, se regăseşte în oricare ţară a Uniunii Europene,
alcătuind un drept al funcţiei publice, distinct de dreptul muncii .

Şi în doctrina românească, referitor la raportul de serviciu (obiectul de reglementare al statutului funcţionarului

public), a fost discutată natura juridică a acestuia. Astfel, specialiştii de dreptul muncii consideră că raportul de
serviciu este tot o formă a raportului juridic de dreptul muncii şi nu un raport de drept administrativ . Autorii de
drept administrativ consideră că natura juridică a raportului de serviciu trebuie stabilită în funcţie de specificul
elementelor acestui raport juridic, respectiv: părţile, conţinutul şi obiectul său . Astfel, în opinia majorităţii
autorilor de drept administrativ, raportului de serviciu i se aplică regimul juridic de drept public, fiind un raport
juridic de drept administrativ.

Alte prevederi din domeniul funcţiei şi funcţionarului public, vis-a-vis de care putem identifica asemănări şi deosebiri,
sunt acele reglementări care se referă la cariera funcţionarului public (structură, condiţii de acces la funcţia
publică, selectare, promovare), la drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, la categoriile de funcţii publice şi
funcţionari, precum şi la răspunderea disciplinară a acestora.
3.Noţiunea de funcţionar public. Clasificarea funcţiilor publice. Aplicarea statutului
funcţionarilor publici.

Dreptul german este singurul, în prezent, care adaugă un element important la definiţia funcţionarului public. Astfel, prin Statutul
funcţionarilor publici se precizează că această calitate nu poate fi acordată decât pentru exercitarea „prerogativelor de
putere publică sau a prerogativelor care, pentru raţiuni ce ţin de necesitatea asigurării bunei funcţionări a Statului sau a vieţii
publice, nu pot fi încredinţate exclusiv unor persoane de drept privat .

În perimetrul european, din perspectiva integrării europene, analizând modelele care au stat la baza organizării administraţiei
comunitare, au fost identificate trei modele existente principale, şi anume: modelul englez, modelul francez şi modelul
german .

Modelul englez are ca şi caracteristică principală existenţa unui nivel superior alcătuit din secretarii permanenţi, cu un nivel înalt
de pregătire, bine retribuiţi, dar a căror arie de acţiune este restrânsă. Şi modelul francez cunoaşte un astfel de nivel,
funcţionarilor cerându-li-se, pe lângă o înaltă pregătire în domeniul administraţiei publice, şi o prezenţă politică remarcabilă.
Modelul german cunoaşte două niveluri şi anume, nivelul funcţionarilor politici cu un înalt statut a căror stabilitate este
redusă şi funcţionarii civili de carieră care au stabilitate în funcţie, dar ocupă poziţii mai puţin importante.

Spre exemplu, în dreptul francez, stagiarii nu sunt funcţionari, în sensul că lor nu li se aplică un statut general al funcţiei publice, ci
doar unele reguli speciale. Noţiunea de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în majoritatea ţărilor Uniunii
Europene fiind necesară pentru funcţionari o perioadă de stagiu înainte de a fi efectiv numiţi, perioadă care variază de la 6
luni în Belgia, până la maxim 5 ani în Germania. În majoritatea ţărilor europene, cu excepţia Spaniei, Franţei şi Portugaliei,
stagiarii sunt consideraţi funcţionari, beneficiind de prevederile statutului, mai puţin în ceea ce priveşte garantarea funcţiei .

 
În Germania există, sub aspect formal, atâtea tipuri de funcţii publice câte Landuri sunt, cărora li se adaugă o
funcţie publică federală. Totuşi, există o mare similitudine între statutul funcţiei publice federale şi
dispoziţiile legii-cadru cărora li se conformează statutele Landurilor. La rândul lor, funcţionarii locali se
integrează, sub aspect juridic, funcţiei publice din Landul căruia îi aparţin .

Franţa, vom distinge între funcţia publică propriu-zisă, ce se supune legii privind drepturile şi obligaţiile
funcţionarilor publici, pe de-o parte, şi militarii şi magistraţii, pe de altă parte, supuşi fiecare unor
reglementări specifice. Statutul funcţiei publice în Franţa reprezintă o codificare de principii. Existenţa unui
statut evită confuzia între agent şi funcţia pe care o exercită .

În Franţa şi Spania, ansamblul funcţiei publice se divide nu doar în trei sau patru categorii orizontale ci, de
asemenea, în mai multe sute de corpuri şi tipuri de funcţii. Statutele particulare conţin reguli specifice,
completând Statutul general al funcţiei publice. Anumite statute particulare conţin şi reguli derogatorii de la
principiile generale ale statutului funcţiei publice. Astfel, orice funcţionar public spaniol sau francez, se
supune la două tipuri de reglementări suprapuse, şi anume, celor din statutul special aplicabil corpului din
care acesta face parte şi cele din statutul general. Funcţionarii din alte ţări, de regulă, se supun dispoziţiilor
unui singur statut .

 
4. Modalităţi de recrutare

Administraţia trebuie să execute deciziile puterii politice. Multă vreme această apreciere a părut atât de
importantă încât se considera că agenţii publici trebuie aleşi în funcţie de criterii politice. Astfel, în Franţa,
până în jurul anului 1844, funcţionarii s-au aflat în întregime la discreţia miniştrilor. Atât în Franţa cât şi în
Marea Britanie a apărut necesitatea de a asigura funcţionarul împotriva abuzurilor politice, de a-i garanta o
anumită siguranţă a muncii; pe de altă parte, dezvoltarea ideilor democratice şi a principiului liberului acces
la funcţia publică a dus la recrutarea funcţionarilor mai degrabă după criteriul capacităţii şi în mult mai
mică măsură după criterii politice .

În Germania, la nivelul statului federal şi al landurilor, numirea şi promovarea funcţionarilor rămâne o

prerogativă a fiecărui ministru, potrivit principiului autonomiei ministeriale. În realitate, decizia este adesea
rezultatul unui acord între partidele de guvernământ. Sub nivelul secretarilor de stat, ministrul nu dispune,
în practică, de libertatea de a alege. Legăturile cu partidul care îl susţine sunt de fapt atât de puternice,
încât numirile pe care le va face vor depinde de acordul acestui partid .

În Belgia, cele trei mari „clivaje” ale societăţii (limbă, religie şi politică) au fost transpuse în cadrul funcţiei
publice şi par să domine sistemul de merit, bazat pe capacitatea candidatului, diplome şi aptitudini.
Principalele probleme rezidă într-o ierarhie rigidă a gradelor care frânează mobilitatea, o ierarhie a
salarizării care nu permite organizarea unei veritabile cariere pentru agenţii ce ocupă funcţii specializate,
un sistem de notare care nu este foarte eficient, dar şi o puternică politizare.
5. Condiţii de acces în funcţia publică

În fiecare stat din Uniunea Europeană, pot fi identificate o serie de condiţii de acces în funcţia publică. Având în vedere că
noţiunea de funcţie publică semnifică o profesie, iar cel care o ocupă are drept la carieră, putem să distingem două
categorii de condiţii: condiţii generale, impuse pentru ocuparea oricărei funcţii publice, şi condiţii specifice, impuse
pentru ocuparea anumitor funcţii, din sfera justiţiei, legislativului etc.

Modalităţile de verificare a îndeplinirii acestor condiţii variază mult de la o ţară la alta, atât în ceea ce priveşte autorităţile cu
atribuţii în acest domeniu, cât şi în ceea ce priveşte forma şi momentul la care se realizează. În Germania şi Olanda, unde
recrutarea este realizată în întregime de către administraţie, aceasta este cea care procedează la verificare. Spre exemplu,
în Germania, recrutarea este lăsată la alegerea administraţiei, iar numirea este considerată un act discreţionar .

În Franţa, Italia şi Spania, autoritatea care realizează selecţia este diferită de autoritatea care pronunţă numirea şi, cu toate
acestea, cea din urmă este cea care verifică îndeplinirea condiţiilor. În Belgia, acest rol revine, în principiu, Secretariatului
permanent al recrutării .

În ceea ce priveşte modalitatea de selectare şi recrutare oricare sistem cunoaşte o serie de formalităţi prin care delimităm
funcţia publică de diferitele poziţii din sectorul privat; gradul de formalism diferă de la un stat la altul, astfel încât se pot
distinge patru modele distincte, şi anume: 1) un model potrivit căruia este nevoie de un set minim de formalităţi care
presupun publicarea posturilor vacante (întâlnit în Olanda şi Danemarca); 2) alt model este modelul german caracterizat
prin selecţia pe etape şi recrutarea liberă (sistemul de selectare german menţine, în practică, monopolul juriştilor în
funcţiile publice de conducere; statutul prevede posibilitatea de recrutare şi a altor tipuri de candidaţi, dar nu pentru a
face carieră); 3) modelul englez se caracterizează prin recrutarea realizată de către o comisie independentă; 4) modelul
francez presupune recrutarea prin organizarea de concursuri şi absolvirea unor şcoli de formare profesională.
Fiecare ţară promovează prin statut o serie de principii care stau la baza recrutării funcţionarilor. În Olanda, spre
exemplu, recrutarea se bazează pe principiul nediscriminării cu două particularităţi: obligaţia de a recruta
un procent de 2% persoane cu handicap şi obligaţia de a alege o femeie atunci când şeful de serviciu
trebuie să aleagă între doi candidaţi de sex opus, dar dispunând de aceeaşi competenţă. Recrutarea nu
este posibilă decât pe baza unei descrieri a funcţiei care precizează condiţiile de pregătire, de experienţă şi
personalitatea cerută candidaţilor. Selecţia va fi precedată de o preselecţie pe baza unui dosar; interviurile
cu candidaţii, referinţele şi informaţiile sunt adeseori completate cu teste psihologice .

Sistemul de recrutare a funcţionarilor prin concurs se întâlneşte în majoritatea statelor Uniunii Europene,
precum: Belgia, Spania, Franţa, Italia, Portugalia, Marea Britanie etc.
6. Drepturi şi obligaţii

În Belgia, funcţionarii superiori acordă anumitor factori o importanţă specială în ceea ce priveşte promovarea,
evocând în acest sens: apartenenţa la un cabinet ministerial, existenţa unor legături cu partidele politice,
existenţa unei diplome universitare, existenţa unor relaţii cu organisme sindicale .

În Spania, legislaţia şi doctrina utilizează noţiunile de „funcţii politice” şi „funcţii de liberă desemnare” ale căror
titulari sunt aleşi dintre funcţionari. În doctrina occidentală se susţine că exerciţiul dreptului la opinie al
funcţionarilor publici ar trebui circumstanţiat, după cum funcţionarul se află în timpul serviciului sau în
afara orelor de serviciu .

În Germania, funcţionarii pot participa la activităţi politice care nu sunt contrare „ordinii fundamentale
democratice şi liberale” şi pot candida la alegeri, fără a demisiona. Dacă urmează să exercite un mandat
electiv, funcţionarii îşi regăsesc vechea funcţie administrativă, după expirarea mandatului .

În Franţa, funcţionarilor le este recunoscută libertatea de opinie, care este absolută, în sensul că funcţionarii nu
pot fi recrutaţi, apreciaţi sau demişi în funcţie de opiniile lor. În dosarul personal nu se poate face
menţiune despre opiniile politice, religioase, etc. Însă, libertatea de opinie nu poate fi confundată cu
libertatea de exprimare a opiniilor. Această din urmă libertate este limitată deoarece formele sale de
exprimare pot avea conotaţii politice .
În ceea ce priveşte dreptul la grevă, în Franţa, înainte de 1946 funcţionarii nu aveau dreptul la grevă, deoarece se
considera că greva ducea la încălcarea necesităţii de asigurare a continuităţii serviciilor publice, a
subordonării ierarhice, putând fi considerată chiar un act de rebeliune împotriva statului. Funcţionarul care
făcea grevă comitea o greşeală profesională gravă .

Şi în Olanda, dreptul la grevă nu este recunoscut, dar nu este formal interzis decât înalţilor funcţionari şi
personalului căilor ferate. Cu toate acestea, greve au loc, dar ele se lovesc de reacţia negativă a opiniei
publice, iar recurgerea la justiţie conduce de obicei la identificarea altor mijloace de acţiune.

În prezent, greva rămâne interzisă funcţionarilor publici, în sens strict, în Danemarca şi Germania. Trebuie însă
amintit că această interdicţie nu are în vedere decât funcţionarii în sens strict, care se află în minoritate în
majoritatea serviciilor publice daneze, precum şi într-un număr de servicii publice germane. În Spania, Franţa
şi Italia, dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor, chiar dacă anumite corpuri (precum poliţiştii) sau
funcţii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la grevă se întâlneşte relativ
frecvent.

În realitatea juridică, drepturile şi obligaţiile nu sunt independente unele de altele, astfel că fiecărui drept îi
corespunde o obligaţie corelativă, iar fiecare obligaţie naşte la rândul ei un drept. Din această perspectivă,
drepturilor funcţionarilor publici le corespund o serie de îndatoriri, decurgând, de regulă, din Statutul
acestora .
Cea mai importantă îndatorire este desigur aceea de a servi interesul public, aspect care presupune o serie
întreagă de obligaţii ce constau în necesitatea de a asigura supunerea funcţionarului în raport cu
dispoziţiile legale.

Mai dificilă este însă prevenirea conflictului de interese, care poate rezulta din-tr-un cumul cu o activitate
desfăşurată în sectorul privat, cu excepţia unor ţări precum Italia sau Portugalia, şi, cu unele excepţii
tradiţionale, precum calitatea de cadru didactic universitar, cumulul este interzis .

În ceea ce priveşte delictul de ingerinţă, acesta presupune diferite aspecte. Spre exemplu, în Franţa, potrivit
unor dispoziţii conţinute în Codul penal, îi este interzis funcţionarului public ca timp de cinci ani de la data
încetării activităţii sale în această calitate, să se angajeze într-o întreprindere privată cu a cărei
supraveghere sau control fusese însărcinat sau cu care fusese în legătură în timpul exercitării atribuţiilor de
funcţie publică.

O altă categorie de obligaţii priveşte raporturile funcţionarilor publici cu publicul, fiind vorba de discreţia
profesională, care trebuie conciliată cu regulile privind transparenţa administrativă, în vigoare în cea mai
mare parte a statelor Uniunii .
7. Răspunderea juridică a funcţionarilor publici

Regimul juridic al funcţiei publice include şi problematica răspunderii juridice a funcţionarilor publici. Legislaţiile din
toate statele Uniunii Europene permit înlăturarea funcţionarilor publici definitivi. În toate statele, respectarea
obligaţiilor de către funcţionarii publici este asigurată prin existenţa sancţiunilor disciplinare, cum ar fi: votul de
blam, avertismentul, retrogradarea, diminuarea remuneraţiei, revocarea din funcţie .

În general, există în toate statele sisteme de sancţiuni disciplinare aplicabile în cazul abaterilor săvârşite, cea mai gravă
fiind eliberarea din funcţie (uneori chiar suprimarea dreptului la pensie, în Franţa). În toate statele Uniunii
Europene, sistemul disciplinar presupune respectarea unor principii fundamentale: dreptul la apărare,
funcţionarul trebuind informat şi, dacă doreşte, să fie asistat de un apărător, şi posibilitatea unui recurs în faţa
unui tribunal independent şi imparţial. Aplicarea răspunderii disciplinare presupune implicarea unui organ
colegial în procedura de tragere la răspundere a funcţionarului public.

Spre exemplu, în Franţa, Consiliul de Stat a decis încă din anul 1957 că toate sancţiunile cu excepţia avertismentului şi
a blamului (echivalentul mustrării din sistemul românesc), vor fi pronunţate numai după emiterea avizului
consiliului de disciplină .

În Germania a fost instituită o procedură disciplinară cu caracter jurisdicţional: cu excepţia sancţiunilor minore, decise
de autoritatea ierarhică, aceasta trebuie să sesizeze o jurisdicţie disciplinară care presupune magistraţi
profesionişti şi reprezentanţi ai personalului, ce va stabili o sancţiune ca un adevărat tribunal; în egală măsură, ea
poate fi sesizată de un procuror disciplinar federal, care joacă în acest caz acelaşi rol ca un procuror obişnuit în
materie penală .