1.

Izvoarele dreptului administrativ

 Prin izvor de drept, în general, se desemnează formele de

exprimare a normelor juridice.
 Noţiunea de izvor de drept are două sensuri: unul material şi
altul formal.
 În sens material, prin izvor de drept înţelegem condiţiile
sociale care determină adoptarea unor norme juridice.
 În sens formal, prin izvor de drept se au în vedere formele
juridice specifice puse la dispoziţia organelor specializate
ale statului, exprimate prin acte normative, care să apere
relaţiile economice şi sociale.
 Prin izvoarele formale se evocă formele de concretizare a
normei juridice, de exprimare propriu-zisă a dreptului.
 Ştiinţa dreptului investighează izvoarele formale ale
dreptului, ca forme de exprimare concretă a normelor
juridice.
 Varietatea de forme prin care se exprimă normele juridice
de drept administrativ a dus la clasificarea izvoarelor
formale în izvoare scrise şi izvoare nescrise.
 În literatura de specialitate se face distincţie între izvoarele
scrise (Constituţie, legi, ordonanţe etc.) şi izvoarele nescrise
(cutuma, jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului,
doctrina).
 Normele juridice sunt cuprinse în acte juridice cu caracter
normativ, care devin astfel izvoare formale ale dreptului.
 Prin izvoarele dreptului administrativ înţelegem formele în
care se exprimă normele dreptului administrativ, prin care
se nasc, modifică sau sting raporturi de drept
administrativ.
1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

 În principiu, se admite ideea ierarhizării izvoarelor scrise,

ierarhizarea făcându-se după forţa juridică a actelor
normative, înţeleasă ca forţa care produce efecte juridice.
 Forţa juridică a unui izvor scris este dată de conţinutul şi
caracterul acestuia, determinate de natura şi poziţia
autorităţii publice de la care emană.
 Având în vedere autoritatea publică de la care provin şi
implicit forţa lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului
administrativ sunt:
 Constituţia României;
 legile (constituţionale, organice sau ordinare);
 ordonanţele Guvernului (simple sau de urgenţă);
 hotărârile Guvernului;
 actele administraţiei ministeriale şi extraministeriale,
indiferent de denumirea lor (ordine, instrucţiuni, circulare,
precizări);
 actele autorităţilor administrative centrale
autonome, indiferent de denumirea lor (circulare,
precizări, hotărâri);
 ordinele prefecţilor;
 hotărârile consiliilor judeţene;
 hotărârile consiliilor locale;
 dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean;
 dispoziţiile primarilor.
 Constituţia României este principalul izvor de drept
administrativ pentru următoarele considerente:
 este legea fundamentală a statului;
 consacră principiile cu caracter general care guvernează
statul român;
 reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind
administraţia publică în mod expres (Titlul III, Capitolul III
intitulat „Guvernul” şi Capitolul V intitulat „Administraţia
publică”).
 Legile constituţionale sunt, conform art. 73 alin. (2) din
Constituţie, legile de revizuire a Constituţiei.
 Acestea sunt izvoare de drept administrativ doar atunci
când au ca obiect probleme din sfera acestei ramuri de
drept.
 Potrivit art. 152 alin. (1), „nu pot forma obiectul revizuirii
dispoziţiile Constituţiei privind caracterul naţional,
independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma
republicană de guvernământ, integritatea teritoriului,
independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba
oficială”.
 De asemenea, nicio revizuire nu poate fi făcută dacă are ca
rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale
ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora [art. 152 alin. (2)].
 Totodată, Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de
asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război [art.
152 alin. (3)].
 Singura lege de revizuire a Constituţiei este Legea nr.
429/2003.
 Legile organice sunt cele al căror obiect îl constituie
problemele precizate de Constituţie în art. 73 alin. (3).
 Poate fi amintită ca lege organică Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
 Prin lege organică se reglementează:
 sistemul electoral, organizarea şi funcţionarea Autorităţii
Electorale Permanente;
 organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;
 statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei
şi a celorlalte drepturi ale acestora;
 organizarea şi desfăşurarea referendumului;
 organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării;
 regimul stării de mobilizare parţială sau totală a
forţelor armate şi al stării de război;
 regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;
 organizarea administraţiei publice locale, a
teritoriului, precum şi regimul general privind
autonomia locală;
 infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
 acordarea amnistiei sau a graţierii colective;
 statutul funcţionarilor publici;
 contenciosul administrativ;
 organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al
Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului
Public şi a Curţii de Conturi;
 regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;
 organizarea generală a învăţământului;
 regimul general privind raporturile de muncă,
sindicatele, patronatele şi protecţia socială;
 statutul minorităţilor naţionale din România;
 regimul general al cultelor;
 celelalte domenii pentru care în Constituţie se
prevede adoptarea de legi organice (art. 72 alin. (3)
din Constituţia României).
 Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai
în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac
obiectul administraţiei publice.
 Pot fi adoptate în orice domeniu specific activităţii de
legiferare, cu excepţia domeniilor rezervate legii organice.
 Exemple: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică; Legea nr. 315/2004
privind dezvoltarea regională în România etc.
 În sistemul actual, legea ordinară este regula, iar legea
organică reprezintă excepţia.
 Ordonanţele şi hotărârile Guvernului sunt în marea lor
majoritate izvoare de drept administrativ.
 Prin aceste acte Guvernul asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării, exercită conducerea generală a
administraţiei publice şi organizează executarea legilor.
 Guvernul emite ordonanţe numai în temeiul unei legi
speciale de abilitare, în limitele şi condiţiile prevăzute de
aceasta în domenii care nu fac obiectul legii organice.
 Legea specială de abilitare stabileşte atât domeniul, cât şi
data până la care Guvernul poate emite ordonanţe.
 Pentru emiterea ordonanţelor de urgenţă, nu mai este
necesară o abilitare prealabilă din partea Parlamentului.
 Potrivit prevederilor art. 115 alin (4) din Constituţie,
„ordonanţele de urgenţă se emit numai în situaţii
extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată,
Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în
cuprinsul acestora”.
 Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de
specialitate, cu caracter normativ, sunt izvoare de drept
administrativ nu numai în propriul domeniu de activitate, ci
şi în alte domenii, pentru toate subiectele de drept care intră
în raporturile care se nasc, se modifică sau se sting în baza
normelor emise.
 Actele juridice emise de conducătorii serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate, organizate în
unităţile administrativ – teritoriale, sunt izvoare ale
dreptului administrativ când nasc, modifică sau sting
raporturi de drept administrativ.
 Ordinele prefecţilor sunt izvoare de drept administrativ
numai în măsura în care au caracter normativ, cum sunt cele
care au ca obiect „asigurarea realizării intereselor
naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a
hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a celorlalte acte
normative, precum şi a ordinii publice”.
 Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei
publice judeţene şi locale, respectiv hotărârile consiliilor
judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile
preşedintelui consiliului judeţean şi cele ale primarului sunt
izvoare de drept administrativ.
 Tratatele internaţionale sunt izvoare de drept administrativ
atunci când au devenit executorii în ordinea juridică
internă, în conformitate cu prevederile Constituţiei, după
ratificare de către Parlament [art. 11 alin. (2)].
 Acestea trebuie să cuprindă reglementări ale relaţiilor
sociale ce fac obiectul administraţiei publice.
 Potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţie, dacă există
neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la
drepturile fundamentale ale omului, la care România este
parte şi legile interne, au prioritate reglementările
internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau
legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.
 Importanţa tratatelor internaţionale pentru România în etapa
actuală este deosebită, ea aflându-se în faza în care trebuie
să se armonizeze din punct de vedere instituţional şi
legislativ la valorile consacrate la nivel european.
 Principiul fundamental al ordinii juridice a Uniunii
Europene îl reprezintă aplicarea imediată, directă şi
prioritară a dreptului Uniunii Europene.
 În acest sens sunt şi prevederile art. 148 alin. (2) din
Constituţia României, care precizează că „prevederile
tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi
celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu
au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne,
cu respectarea prevederilor actului de aderare”.
 Prioritatea dreptului Uniunii Europene a fost afirmată în
jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene încă din
anul 1961.
 Principiul priorităţii se referă la toate izvoarele
dreptului Uniunii Europene, acestea având o forţă juridică
superioară dreptului intern, indiferent de categoria cărora le
aparţin.
 Aplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene este
prevăzută şi de art. 5 din Codul civil, care stabileşte că „în
materiile reglementate de prezentul cod, normele dreptului
Uniunii Europene se aplică în mod prioritar, indiferent de
calitatea sau statutul părţilor”.
 Ca o consecinţă a efectului direct al dreptului Uniunii
Europene asupra dreptului naţional, pentru fiecare proiect
de act normativ elaborat de legiuitorul român este
necesară o motivare care trebuie să conţină o menţiune
expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu
reglementările europene în domeniu, determinarea exactă
a acestora şi, dacă se impune, măsurile viitoare de
armonizare.
 Conform art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, „Proiectul de act normativ trebuie să instituie
reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o
cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă”.
 Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic
fundamentate, luându-se în considerare interesul social,
politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu
ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării
legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele
internaţionale la care România este parte, precum şi cu
jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
 Potrivit art. 21 din Legea nr. 24/2000, „În activitatea de
documentare pentru fundamentarea proiectului de act
normativ se vor examina practica Curţii Constituţionale în
acel domeniu, jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a
Drepturilor Omului, practica instanţelor judecătoreşti în
aplicarea reglementărilor în vigoare, precum şi doctrina
juridică în materie”.
2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

 Jurisprudenţa sau practica judecătorească este alcătuită din

totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţe,
indiferent de gradul acestora.
 În doctrina occidentală, practica judiciară este considerată
izvor de drept administrativ, fiind vorba de practica
instanţelor de contencios administrativ şi a celor de
contencios constituţional.
 În Franţa, de exemplu, jurisprudenţa, sursă nescrisă a dreptului
administrativ, este considerată ca fiind mai mult decât
interpretare, aceasta suplineşte tăcerea legii şi creează norme
juridice.
 În prezent, deşi jurisprudenţa nu constituie izvor de drept în
România, asistăm la o contribuţie deosebită a instanţelor
judecătoreşti în consolidarea statului de drept.
 Se are in vedere, în acest sens, una din atribuţiile Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie prevăzută de art. 126 alin. (3) din
Constituţie şi anume, asigurarea interpretării şi aplicării
unitare a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit
competenţei sale.
 În consecinţă, deciziile de interpretare date în promovarea
unui recurs în interesul legii au semnificaţia unor izvoare de
drept.
 Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, „deciziile Curţii
Constituţionale sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ele se publică în Monitorul Oficial al României”.
 Cea mai importantă consecinţă a deciziilor Curţii
Constituţionale prin care s-au admis excepţii de
neconstituţionalitate o constituie scoaterea din legislaţia în
vigoare a legilor, ordonanţelor sau dispoziţiilor din legi sau
ordonanţe constatate, prin aceste decizii, ca fiind
neconstituţionale.
 La nivel european, jurisprudenţa constituie izvor al
dreptului Uniunii Europene.
 Caracterul de izvor de drept al jurisprudenţei se datorează
poziţiei ocupate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene-
de asigurare a respectării dreptului UE.
 Curtea de Justiţie a Uniunii Europene are ca atribuţii şi
interpretarea dreptului Uniunii Europene.
 Doctrina juridică este reprezentată de analizele,
interpretările teoretice pe care specialiştii le emit ca urmare
a studiului fenomenului juridic.
 În dreptul românesc, doctrina nu este recunoscută ca izvor
de drept.
 Cu toate acestea, în literatura de specialitate s-a subliniat
rolul pe care îl are doctrina în realizarea administraţiei
active.
 Aşa, de exemplu, regimul juridic al actelor administrative
se sprijină, în mare măsură, pe principii de drept formulate
de doctrina juridică.
 După 1990, în elaborarea unor acte normative fundamentale
au fost reţinute multe dintre propunerile formulate de
doctrină (Legea contenciosului administrativ).
 Doctrina serveşte ca un îndreptar pentru judecători şi pentru
legiuitor, reprezentând „un semnal de alarmă” asupra
reglementărilor care trebuie schimbate, modificate.
 Cutuma (obiceiul juridic), ca regulă de conduită nescrisă
izvorâtă dintr-o practică îndelungată, are în dreptul nostru o
valoare redusă.
 În teoria generală a dreptului se precizează că sunt necesare
două condiţii pentru ca un obicei să devină izvor de drept:
o condiţie obiectivă, constând într-o practică veche şi
incontestabilă, în sensul că se aplică de mult timp; o
condiţie subiectivă, care presupune convingerea că regula
a dobândit caracter obligatoriu.
 Obiceiul are în dreptul nostru o valoare redusă. Poate fi
întâlnit, de exemplu, în dreptul civil, în materie de servituţi
şi raporturi de vecinătate, de uzufruct, de executare a
contractelor şi de interpretare a voinţei părţilor, de vânzare
şi de locaţiune.
 Art. 44 alin. (7) din Constituţia României stabileşte că
„dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor
privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi,
precum şi la respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii
sau obiceiului, revin proprietarului”.
 Art. 1349 alin. (1) din Codul civil stabileşte: „Orice
persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe
care legea sau obiceiul locului le impune”.
 În doctrină se face referire şi la art. 1 alin. (3) din
Constituţie, conform căruia „România este stat de drept,
democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi
libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii
umane, dreptatea şi pluralismul politic, sunt valori supreme,
în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi
idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt
garantate”, tradiţiile democratice ale poporului român fiind
considerate practici cutumiare create în decursul timpului în
comportamentul public al unui popor.