COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 23.11.2011 COM(2011) 815 final VOL. 5/5 - ANNEX IV

ANEX POLITICI FISCALE FAVORABILE CRETERII N STATELE MEMBRE I MBUNTIREA COORDONRII FISCALE N UE la COMUNICAREA COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL EUROPEAN I COMITETUL REGIUNILOR Analiza anual a creterii pe 2012

Este prima dat cnd raportul privind Politicile fiscale favorabile creterii n statele membre i mbuntirea coordonrii fiscale face parte din pachetul Comisiei de lansare a semestrului european 2012. Prezentul raport constituie un rspuns la concluziile Consiliului European din 24 iunie 2011 prin care se solicita Comisiei s prezinte, pn n decembrie 2011, progresele nregistrate n cadrul discuiilor structurate privind politica fiscal n cadrul Pactului euro plus(1, n special pentru a se asigura schimburile de bune practici, evitarea practicile duntoare i prezentarea de propuneri de combatere a fraudei i a evaziunii fiscale. Ca o contribuie esenial la procesul de orientare economic, acest raport ar trebui s deschid n continuare calea ctre cooperarea fiscal, pentru a dezvolta sisteme de impozitare mai eficiente n vederea gsirii unei soluii mai bune i mai rapide de ieire din criz. Acest raport formuleaz principalele mesaje cuprinse n analiza anual a creterii i trebuie, de asemenea, s sprijine statele membre s i aprofundeze, n mod coerent i eficient, discuiile structurate privind coordonarea politicilor fiscale, n conformitate cu recomandrile deja stabilite sau care urmeaz s fie stabilite n contextul semestrului european (2) i cu obiectivele Strategiei Europa 2020. 1. CONTEXT

Fiscalitatea este deosebit de important n contextul economic actual, n care statele membre trebuie s i accelereze eforturile de consolidare fiscal i s aib n vedere adoptarea de msuri care s asigure creterea ncasrilor la buget i care s nu afecteze creterea economic european, deja fragil. O mai bun coordonare fiscal la nivelul UE este important n acest context, ntruct poate fi benefic att pentru soluionarea provocrilor comune, ct i pentru ndeplinirea obiectivelor de politic naionale. mbuntirea calitii impozitelor n contextul semestrului european pentru coordonarea politicilor economice va contribui la realizarea acestui echilibru ntre creterea veniturilor i cretere. Recomandrile specifice fiecrei ri adoptate de Consiliu la 12 iulie 2011, care au marcat ncheierea primului semestru european, subliniaz importana continurii reformelor fiscale care dau prioritate surselor de impozitare favorabile creterii economice, asigurnd, n acelai timp, meninerea nivelului veniturilor fiscale globale. Reducerea impozitelor pe venituri salariale pentru ca locurile de munc s devin mai atrgtoare din punct de vedere financiar ar putea constitui un aspect important. Schimbul de bune practici i intensificarea dialogului dintre Comisie i statele membre ar putea fi deosebit de utile n acest context. ntre timp au crescut i mai mult necesitatea
1

() Pactul pentru moneda euro, denumit ulterior Pactul euro plus, pentru a include, pe baz de voluntariat, i statele membre care nu fac parte din zona euro, a fost semnat de efii de stat i de guvern din zona euro la 11 martie 2011 i aprobat de ctre Consiliul European la 24-25 martie 2011. Conform acestui pact: Coordonarea pragmatic a politicilor fiscale este un element necesar al unei coordonri mai puternice a politicii economice n zona euro pentru a sus ine coordonarea fiscal i creterea economic. n acest context, statele membre se angajeaz s demareze discuii structurate referitoare la chestiuni legate de politica fiscal, n special pentru a asigura schimbul de bune practici, evitarea practicilor duntoare i propuneri de combatere a fraudei i a evaziunii fiscale. () Necesitatea consolidrii semestrului european de coordonare a politicii economice pentru intensificarea supravegherii politicilor economice i fiscale i a includerii pactului euro plus n procedurile sale a fost identificat n Comunicarea Comisiei O foaie de parcurs ctre stabilitate i cretere, COM (2011) 669 final.

RO

RO

mbuntirii nivelului de calitate a impozitrii i necesitatea de a acorda atenie calitii generale a consolidrii fiscale i impactului acesteia asupra creterii. Semestrul european analizeaz reformele politicii fiscale la nivelul statelor membre pentru a sprijini creterea economic i sustenabilitatea fiscal. n acelai timp, schimbul de bune practici ar consolida semestrul european n domeniul politicilor fiscale, ar putea aduce beneficii tuturor statelor membre i furniza orientri utile cu privire la modul n care ar trebui luate msuri comune n vederea unor sisteme fiscale sustenabile, favorabile creterii economice i crerii de locuri de munc, respectnd, n acelai timp, necesitatea unei consolidri fiscale substaniale, eliminnd distorsiunile care genereaz dezechilibre macroeconomice i meninnd capacitile de (re)distribuire a acestor sisteme. Coordonarea fiscal este imperios necesar n cazurile care vizeaz aspecte transfrontaliere. Aceast coordonare poate contribui la mbuntirea eficienei pieei interne, avnd n vedere faptul c, n prezent, unele dintre cele mai importante obstacole existente n calea pieei interne se datoreaz, n prezent, lipsei de coordonare a politicilor fiscale ale statelor membre. Din cauza integrrii pieei unice a UE, precum i a mobilitii anumitor factori, fiscalitatea influeneaz deciziile transfrontaliere ale agenilor economici. Neconcordanele dintre dispoziiile fiscale naionale pot aciona ca bariere, cetenii i ntreprinderile neputnd astfel beneficia pe deplin de avantajele oferite de piaa integrat (3). n plus, coordonarea poate contribui la punerea n aplicare a unor strategii fiscale naionale favorabile creterii, de exemplu n cazul n care aceasta duce la eliminarea practicilor fiscale duntoare i la prevenirea fraudelor i a evaziunii fiscale. Unindu-i eforturile de combatere a fraudei i a evaziunii fiscale, statele membre i pot menine bazele de impozitare i pot contribui la creterea veniturilor la buget fr o cretere a sarcinii fiscale. 2. PROVOCRI
PRIVIND POLITICA FISCAL N STATELE MEMBRE URMEAZ S FIE ABORDATE N CADRUL SEMESTRULUI EUROPEAN CARE

Statele membre ale UE se confrunt n prezent cu dou provocri majore n domeniul politicii fiscale. Prima provocare const n combaterea fraudei i a evaziunii fiscale, reducerea decalajului fiscal i mbuntirea eficienei colectrii impozitelor care pot juca un rol important n creterea veniturilor suplimentare. A doua provocare este crearea unei structuri globale de impozitare mai favorabile creterii, acesta fiind un element important al provocrii universale privind mbuntirea potenialului de cretere al economiilor UE. Dei este un obiectiv n sine, acesta este, de asemenea, o condiie pentru sustenabilitatea finanelor publice. n plus, numeroase state membre trebuie s mbunteasc modul n care sunt concepute diferite tipuri de impozite, de exemplu prin lrgirea bazelor de impozitare, i trebuie s consolideze respectarea normelor fiscale i funcionarea administraiei. n cazul n care, n urma abordrii cu succes a acestor provocri, nc mai este nevoie de venituri suplimentare, este posibil s fie necesar o cretere a cotelor de impozitare pentru consolidarea finanelor publice. Prezenta seciune se bazeaz pe constatrile raportului Comisiei intitulat Reformele fiscale din statele membre ale UE n 2011 (4), publicat recent. n acest raport se
3 4

() ()

Monti, M. (2010), O nou strategie pentru piaa unic. European Economy 5/2011 i Taxation Papers Nr. 28.

RO

RO

folosete o metod de analiz orizontal bazat pe indicatori macroeconomici, pentru a identifica provocrile legate de politica fiscal existente la nivelul statelor membre, menionate mai sus. Pentru a oferi consiliere politic practic, adaptat nevoilor fiecrui stat membru, aceast evaluare preliminar a politicilor fiscale naionale trebuie completat cu elemente specifice fiecrei ri relevante din punct de vedere microeconomic i calitativ. 2.1. Contribuia creterii veniturilor fiscale la consolidare

Consecinele crizei financiare i economice se resimt i se vor resimi puternic n veniturile publice ale statelor membre. Dac n perioada 2008-2010 s-au adoptat o serie ntreag de msuri de stimulare fiscal, acum politica fiscal vizeaz n special consolidarea finanelor publice, care este absolut necesar. Unele state membre ar putea lua n considerare creterea veniturilor fiscale ca o completare a controlului cheltuielilor pentru a-i consolida finanele publice. Acest lucru este deosebit de important pentru rile a cror situaie bugetar este nesustenabil, dar care, n acelai timp, dispun de o marj de manevr pentru o eventual mrire a veniturilor fiscale. Cercetrile arat c este mai probabil ca o consolidare bazat pe venituri s se bucure de succes atunci cnd raportul iniial dintre impozite i PIB este sczut. Ca o prim prioritate, la necesitatea majorrii veniturilor fiscale s-ar putea rspunde mai degrab printr-o respectare mai riguroas a normelor fiscale i printr-o mai bun administrare dect prin majorri arbitrare ale impozitelor. n cazul n care nivelul de respectare a legislaiei fiscale este deja ridicat i/sau sumele care trebuie ncasate la buget nu pot fi colectate numai prin sporirea disciplinei fiscale, ar trebui avut n vedere posibilitatea creterii eficienei fiscale prin adoptarea de msuri de lrgire a bazei de impozitare, cum ar fi revizuirea facilitilor fiscale i a cotelor de TVA reduse (a se vedea punctul 2.3). Ca ultim opiune, creterea cotelor de impozitare sau introducerea de noi impozite ar putea fi inevitabil n unele cazuri. Pentru a evalua dac este potrivit ca aceast consolidare s se bazeze pe taxe i impozite, trebuie analizat dac exist o marj de manevr fiscal i trebuie stabilit i) dac n ultimii ani s-au adoptat pe scar larg msuri cu efect de cretere a veniturilor i ii) dac exist posibiliti de a majora veniturile din impozitele care au cele mai puine efecte negative asupra creterii economice. n alegerea prioritilor pentru o consolidare bazat pe fiscalitate, statele membre vor trebui s in seama, atunci cnd vor face anumite alegeri, de marja de manevr fiscal de care dispun, de poziia pe care o ocup n cadrul ciclului economic i de ali factori microeconomici sau instituionali. 2.2. O structur fiscal mai favorabil creterii

Potenial de transfer fiscal Dac un sistem fiscal este caracterizat de o sarcin fiscal ridicat asupra veniturilor salariale, n special n cazul grupurilor vulnerabile, la care se adaug un nivel redus de impozitare indirect i de impozitare a consumului, nseamn c structura acestui sistem ar trebui regndit. Literatura economic subliniaz importana modului n care este conceput sistemul de impozitare pentru creterea economic i sugereaz o clasificare a principalelor categorii de impozite n funcie de modul n care acestea influeneaz creterea, impozitele pe bunurile imobiliare avnd cele mai mici efecte de denaturare a creterii economice, urmat de impozitele pe consum (inclusiv taxele de mediu) i, n

RO

RO

fine, de impozitele pe venit (pentru persoanele fizice i juridice), care sunt cele mai duntoare. Dup cum s-a menionat deja n analiza anual a creterii pe 2011, transferul sarcinii fiscale impuse veniturilor salariale ar trebui s constituie o prioritate pentru majoritatea statelor membre, stimulnd cererea de for de munc i crearea de locuri de munc. n special, ratele de participare pentru lucrtorii cu venituri mici i pentru cea de a doua persoan care contribuie la venitul familiei sunt ngrijortor de sczute, ceea ce subliniaz necesitatea adoptrii de msuri prin care locurile de munc s devin mai atrgtoare din punct de vedere financiar pentru aceste grupuri vulnerabile. De asemenea, este necesar reformarea sistemelor fiscale i de prestaii sociale pentru facilitarea participrii celei de a doua persoane care contribuie la venitul familiei la piaa muncii i pentru reducerea muncii nedeclarate i a dependenei fa de prestaii. Analiza prezentat n raportul Reformele fiscale din statele membre ale UE n 2011 (5) privind posibilitile de a face structurile fiscale mai favorabile creterii sugereaz c unele state membre ar putea nregistra o cretere economic prin transferul sarcinii fiscale impuse veniturilor salariale (impozitul pe venit i contribuiile la asigurrile sociale). Recent, unele state membre au transferat, ntr-o anumit msur, sarcina fiscal ctre taxarea consumului, majornd n principal cotele de TVA i accizele. Cu toate acestea, n unele state membre se constat o sarcina fiscal ridicat asupra veniturilor salariale, la care se adaug o pondere relativ sczut a impozitelor pe consum i a altor impozite indirecte. Creterea impozitelor pe consum, a taxelor de mediu i a impozitelor pe locuine ar putea fi o modalitate de reducere a sarcinii fiscale ridicate asupra veniturilor salariale, genernd, n acelai timp, o mbuntire a potenialului de cretere al economiei. Orice reducere a sarcinii fiscale asupra veniturilor salariale ar trebui s se concentreze asupra lucrtorilor cu nivel sczut de calificare i/sau celei de a doua persoane care contribuie la venitul familiei, avnd n vedere faptul c, de multe ori, aceste categorii de persoane nu sunt motivate n ocuparea unui loc de munc i, n acelai timp, sunt caracterizate printr-o elasticitate relativ ridicat a ofertei de for de munc fa de ctigurile salariale.

()

Ibidem.

RO

RO

Graficul 1: Sarcina fiscal total, defalcare pe func ii economice, 2009, % din PIB Consommation Travail salari 50,0% DK 15,2% SE 13,3% BE 10,6% 45,0% IT 9,8% FI 13,4% 40,0% AT 12,0% FR 10,6% DE 11,1% 35,0% HU 15,0% NL 11,8% SI 14,0% 30,0% LU 10,2% EE 14,6% CY 13,4% 25,0% UK 10,4% CZ 11,2% MT 13,5% 20,0% PL 11,5% ES 7,2% PT 10,9% 15,0% EL 10,8% LT 11,2% BG 14,7% 10,0% SK 10,3% IE 10,0% RO 10,3% 5,0% LV 10,2% 11,4% 11,7% BE IT Travail non salari Capital et revenus des entreprises Stocks de capital 6,4% 3,0% 2,9% 3,8% 4,7% 1,4% 1,7% 5,4% 3,6% 2,5% 8,3% 2,9% 2,6% 4,6% 1,3% 2,5% 5,5% 1,0% 0,6% 3,8% 4,6% 2,9% 4,9% 1,0% 0,9% 3,4% 1,4% 2,4% 3,7% 1,8% 1,0% 3,2% 0,9% 1,6% 7,9% 2,6% 0,6% 2,0% 0,6% 0,1% 7,8% 1,7% 0,2% 6,0% 4,5% 1,3% 5,2% 0,6% 0,8% 9,2% 1,7% 0,8% 6,4% 1,8% 1,1% 5,0% 2,4% 1,0% 4,6% 2,4% 1,4% 5,6% 1,5% 0,3% 2,6% 0,7% 0,2% 3,4% 0,9% 0,4% 5,3% 0,6% 0,1% 4,4% 2,1% 0,2% 3,8% 1,0% 0,3% 1,7% 0,8% 1,4% SI 1,4% LU EE 5,4% 4,9%MT CZ 1,9% ES 1,8% PT EL

20,7% 23,6% 22,0% 19,6% 21,2% 21,7% 22,2% 19,8% 18,8% 18,5% 18,5% 14,8% 18,0% 12,2% 13,9% 16,1% 9,0% 11,3% 15,6% 12,0% 11,1% 14,8% 9,7% 12,1% 11,7% 11,7% 13,5%

% din PIB

ZE-17 0,0% UE-27

DK

SE

FI

AT

16,5% 16,1% FR DE HU

NL

CY

UK

PL

LT

BG

SK

IE

RO

LV

ZE- UE17 27

NO

11,4% Activiti salariale 17,6% 1,0% 6,1% Consum Activiti nesalariale Capital i venituri ale ntreprinderilor

5,3% de capital Stocuri

Surs: serviciile Comisiei

De asemenea, ar putea fi luat n considerare o reconfigurare a fiscalitii n funcie de diferitele niveluri de venit. Pentru a sporiri mobilitatea forei de munc i alocarea eficient a fondului locativ pentru locuine, ar putea fi justificat o reechilibrare a impozitelor pe locuine prin perceperea de taxe recurente n locul impozitrii tranzaciilor. S-ar putea lua n calcul i majorarea taxelor de mediu, ntruct acestea pot contribui la consolidarea fiscal prin efectele pe termen mediu asupra creterii, veniturilor, productivitii i impozitelor ncasate (6), fr a pierde din vedere faptul c, n general, baza lor de impozitare rmne destul de modest i obiectivul lor principal este corectarea denaturrilor privind mediul. Dat fiind c studiile empirice arat c impozitele pe profit sunt cele mai duntoare pentru creterea economic n general, statele membre cu o sarcin fiscal relativ ridicat asupra venitului ntreprinderilor ar trebui s ncerce s evite majorarea impozitelor pe profit n contextul actual. Modificnd profilul de risc/randament al deciziilor antreprenoriale, impozitele pe profit pot denatura condiiile privind acumularea de capital i pot afecta negativ investiiile. 2.3. Lrgirea bazelor de impozitare

Pe lng provocrile macroeconomice generale, legate de sustenabilitate i creterea economic, analizate mai sus, o serie de probleme mai specifice legate de arhitectura diverselor taxe individuale merit o atenie deosebit n contextul mbuntirii eficienei impozitrii. Acest lucru se aplic n special n cazurile n care bazele fiscale au fost slbite prin acordarea de faciliti fiscale nejustificate i prin utilizarea la scar larg a
6

() n urma crizei economice, unele ri au majorat taxele legate de mediu n cadrul strategiilor lor de consolidare fiscal. Irlanda este un exemplu clar n acest sens, ntruct majorarea taxelor pe carburani, introducerea unei taxe pe CO2, de 15 EUR pe ton (care urmeaz s se dubleze, ajungnd la 30 EUR pe ton n 2014) i tarifele pentru utilizarea apei constituie elemente eseniale n bugetele recente.

RO

RO

cotelor de impozitare reduse. Astfel cum s-a menionat mai sus, n loc s se majoreze ( i mai mult) cota de impozitare, ar trebui n primul rnd s se lrgeasc bazele de impozitare pentru a satisface nevoile de consolidare bazate pe venituri. Reexaminarea i reducerea cheltuielilor fiscale n materie de impozitare direct Nivelul cheltuielilor fiscale n materie de impozitare direct reprezint un indiciu privind dimensiunea bazei de impozitare. Cheltuielile fiscale, care sunt, de fapt, subvenii corespund deducerilor, exonerrilor i derogrilor de la o baz de impozitare definit n sens larg. Dei se pot justifica prin motive de echitate i redistribuire, pentru a corecta externalitile sau pentru a crea stimulente pozitive sau negative, acestea constituie adesea regimuri prefereniale nejustificate care creeaz distorsiuni economice i duc la scderea eficienei sistemului fiscal. Reducerea cheltuielilor fiscale privind impozitul pe venit aplicabil persoanelor fizice i societilor extinde baza de impozitare i reduce complexitatea sistemului fiscal. Acest lucru ar putea permite creterea veniturilor suplimentare n condiiile meninerii (sau chiar ale reducerii) cotei de impozitare. n plus, reducerea obligaiilor de conformare care provin din impozitare ar putea mbunti considerabil mediul de afaceri. Aceasta presupune o mai mare transparen, simplificarea codurilor fiscale, respectarea reglementrilor, simplificarea procedurilor de plat, inclusiv prin utilizarea e-guvernrii, i asigurarea stabilitii legislaiei fiscale. mbuntirea eficienei TVA TVA reprezint principala tax pe consum. Limitarea scutirilor de TVA i aplicarea de cote reduse, n conformitate cu Directiva privind TVA-ul (2006/112/CE), vor contribui la lrgirea bazei de impozitare i la sporirea eficienei generale a impozitrii (7). n multe state membre, ncasrile efective de TVA sunt cu mult mai mici fa de sumele care ar putea fi teoretic colectate dac ar exista un impozit pe consum uniform (a se vedea graficul 2). n practic, actualul sistem privind TVA-ul este departe de a fi uniform, reflectnd n principal obiectivele de politic social, care ar putea fi ndeplinite mai eficient prin alte instrumente de politic. Statele membre aplic cote de TVA foarte diferite, ceea ce se traduce printr-un sistem de TVA foarte diversificat i complex. Nivelul relativ sczut al veniturilor provenite din TVA s-ar putea datora, de asemenea, fraudei i evaziunii fiscale, cunoscute i sub numele de decalaj de conformitate, care este extrem de relevant pentru unele state membre. Creterea eficienei TVA i respectarea normelor n materie, prin eliminarea cotelor reduse, precum i prin combaterea evaziunii i a fraudei fiscale ar putea mbunti substanial colectarea veniturilor i ar putea reduce denaturrile economice din numeroase state membre.

() Spre deosebire de cotele reduse de TVA, majoritatea scutirilor nu sunt op ionale pentru statele membre i sunt stabilite n Directiva privind TVA-ul.

RO

RO

Graficul 2: 54% 53% 52% 51% 50% 49% 48% 47% 46% 45% 44% 2001

ncasrile de TVA reale comparativ cu ncasrile teoretice la cota normal

UE-27 ZE

2005

2007

2008

2009

Surs: serviciile Comisiei

2.4.

O mai bun arhitectur a diverselor impozite individuale

Raportul privind Reformele fiscale n statele membre ale UE n 2011 a identificat dou alte chestiuni specifice relevante pentru sporirea eficienei economice n numeroase state membre. Reducerea tendinei de ndatorare n cazul impozitrii ntreprinderilor i locuinelor Sistemele privind impozitul pe venit al societilor comerciale i impozitarea investiiilor n locuine n statele membre genereaz o tendin de ndatorare n ceea ce privete finanarea investiiilor. Tendina de ndatorare n cazul impozitrii ntreprinderilor dovedete faptul c dobnzile aferente datoriilor ntreprinderilor sunt deductibile din profitul impozabil, n timp ce rentabilitatea capitalului propriu nu este. Costurile economice legate de aceast tendin de ndatorare ar putea s nu fie neglijabile. i mai important este faptul c nivelurile excesive ale datoriei genereaz o cretere a riscului de ncetare a plilor, iar recenta criz financiar a demonstrat c costurile de adaptare sunt substaniale. n sectorul locuinelor, tendina de ndatorare se datoreaz i faptului c dobnzile ipotecare (sau chiar i rambursrile de capital) sunt deductibile din impozitul pe venituri pltit de persoanele fizice, fapt ce ncurajeaz creterea gradului de ndatorare i suprainvestiiile n sectorul imobiliar; altfel spus, are loc o repartizare nepotrivit a resurselor, n detrimentul unor investiii mai productive. Se consider c acest tip de reducere fiscal a contribuit la creterea preului locuinelor i la efectul de levier al datoriilor i, prin urmare, la apariia bulei imobiliare. Exist elemente care dovedesc c rile care favorizeaz achiziionarea de locuine printr-un tratament fiscal favorabil

RO

RO

finanrii prin mprumut ipotecar au, de asemenea, cele mai mari rate de ndatorare prin mprumut ipotecar n funcie de PIB. Avnd n vedere aceste dou tipuri de distorsiuni, deciziile financiare ale familiilor i ale ntreprinderilor n favoarea creterii efectului de levier corespund unor stimulente fiscale i nu se bazeaz pe consideraii economice. Aceste distorsiuni mresc riscurile i volatilitatea n economie i pot accentua consecinele economice negative n cazul n care aceste riscuri se materializeaz. Dezvoltarea unui sistem de impozitare favorabil proteciei mediului Dat fiind contextul msurilor de austeritate i al consolidrii bugetare, este extrem de dificil s se ntreprind msuri de politic favorabile proteciei mediului n ceea ce privete cheltuielile bugetare. Prin urmare, este important s se utilizeze cadrul de impozitare ntr-un mod ct mai eficient n cadrul politicii de mediu. Subveniile duntoare mediului ar trebui, prin urmare, s fie eliminate treptat, iar taxele de mediu trebuie concepute n mod adecvat. O importan deosebit n acest sens o au subvenionarea consumului de energie prin reducerea TVA-ului, tratamentul fiscal favorabil de care beneficiaz mainile de serviciu ( 8) i preurile inconsecvente ale emisiilor de CO2 (de exemplu, reducerea subveniilor implicite pentru motoare diesel). Avnd n vedere existena acestor elemente n multe state membre ( 9), este necesar regndirea structurii de impozitare n domeniul mediului pentru a asigura stimulentele corespunztoare pentru protecia mediului i pentru a reflecta mai bine scderea corespunztoare a nivelului de bunstare. n plus, pentru a atinge un nivel optim, din punct de vedere social, al impozitrii n domeniul mediului, pentru a valorifica experiena statelor membre care aplic intensiv taxe de mediu i pentru a contribui la crearea unui mediu de concuren echitabil intre ntreprinderile din UE, ar trebui consolidat coordonarea internaional i la nivelul UE. 2.5. Rolul semestrului european i schimbul de bune practici

Un dialog mai puternic ntre Comisie i statele membre ale UE poate contribui la calitatea orientrii politicilor n cadrul semestrului european i poate sprijini statele membre n aplicarea corect a acestor orientri, n funcie de specificul fiecrei ri. Un astfel de dialog consolidat ar putea avea loc n diverse cadre: n cadrul Grupului de lucru la nivel nalt n domeniul fiscal, statele membre ar trebui s i mprteasc opiniile att n ceea ce privete procesul, ct i n ceea ce privete substana, astfel nct s se poat ntocmi rapid proiecte de rapoarte orientate ctre viitor, care pot servi drept foi de parcurs pentru activitatea viitoare n domeniul coordonrii politicilor fiscale; n cadrul grupului de politic fiscal, Comisia a avut discuii cu statele membre privind conceperea i evaluarea taxelor i a impozitelor ntr-un mod care s
() Potrivit estimrilor Comisiei, tratamentul fiscal favorabil de care beneficiaz ma inile de serviciu duce la scderea veniturilor directe cu aproximativ 0,5 % din PIB-ul UE (54 de miliarde EUR) i la scderea semnificativ a nivelului de bunstare, de aproximativ 0,1 0,3 % din PIB-ul UE (12-37 miliarde EUR) . () Comisia European 2011, Reformele fiscale din statele membre ale UE 2011.

RO

RO

favorizeze creterea. De asemenea, s-au discutat unele bune practici, accentul fiind pus n special pe experiena n ceea ce privete transferul sarcinii fiscale ctre taxele de mediu. Ar trebui s aib loc mai multe astfel de schimburi, una dintre temele care ar putea fi abordate fiind aspectele legate de administraia fiscal, pentru a ajuta statele membre s i colecteze mai bine taxele; n cadrul Consiliului ECOFIN, n special n cadrul Comitetului pentru politic economic (CPE), ataat acestuia (10), ar trebui s aib loc discuii tehnice privind principiile orizontale ale politicilor favorabile creterii i orientate ctre sustenabilitate; aceste discuii s-ar putea baza pe experiena rilor pentru a consolida n continuare bazele analitice i metodologice ale orientrii politicii fiscale.

Datele de calitate i fiabile vor avea, de asemenea, un rol de susinere esenial. Acestea sunt necesare pentru analizarea, evaluarea i compararea reformelor fiscale anterioare i viitoare, precum i pentru facilitarea unui schimb de bune practici. Lucrrile privind schimbul de bune practici ar putea fi consolidate prin (i) dezvoltarea n continuare a portalului web al Comisiei Europene (11) privind principalele caracteristici ale reformelor fiscale naionale, inclusiv evaluarea eficienei acestora i (ii) prin identificarea obiectivelor indicative, atunci cnd acest lucru este relevant. 3. COORDONAREA FISCAL I LEGISLAIEA UE Coordonarea fiscal n cadrul UE sau legislaia UE, a crei adaptare poate fi considerat oportun n sectoare cu o importan deosebit pentru buna funcionare a pieei interne, pot susine efortul statelor membre de a lua msuri pentru ca sistemele lor fiscale s fie mai favorabile creterii i de a mbunti eficiena colectrii impozitelor. Coordonarea fiscal i legislaia UE sunt deosebit de relevante pentru a aborda trei tipuri de aspecte. n primul rnd, coordonarea fiscal poate contribui la eliminarea obstacolelor cu care se confrunt piaa unic i, astfel, poate crea condiii de concuren echitabile pentru ntreprinderi i persoane fizice. Astfel, msurile fiscale coordonate pot soluiona problema dublei impuneri, precum i a altor msuri cu caracter fiscal care constituie obstacole transfrontaliere pe piaa intern i pentru investiii n spaiul UE. n al doilea rnd, coordonarea fiscal poate juca, de asemenea, un rol important n ceea ce privete limitarea i prevenirea neimpozitrii i a abuzurilor, ntruct aceste activiti pun n pericol echitatea i interaciunea eficient ntre sistemele fiscale ale statelor membre. Aceasta ar putea duce la o mai mare respectare a normelor fiscale i ar putea aduce venituri suplimentare, att de necesare pentru bugetele naionale. n cele din urm, coordonarea poate ajuta la prevenirea concurenei fiscale duntoare i a uniformizrii la un nivel inferior rezultate n urma acesteia, care reduce capacitatea statelor membre
10

11

() Comitetul a fost nfiinat n 1974, printr-o decizie a Consiliului, rolul acestuia fiind de a oferi consiliere i de a contribui la lucrrile Consiliului ECOFIN i ale Comisiei. Activitatea de baz a comitetului este structurat pe doi piloni, care interacioneaz: i) un pilon economic, care se refer, n esen, la Strategia Europa 2020 i ii) un pilon de finan e publice, n care CPE are responsabiliti speciale n ceea ce privete calitatea i sustenabilitatea. Avnd n vedere situaia economic actual, activitatea CPE se concentreaz pe cretere i locuri de munc, n special asupra reformelor care vizeaz susinerea competitivitii i a capacitii de adaptare, precum i asigurarea sustenabilitii finanelor publice. () Baza de date privind reformele fiscale.

RO

10

RO

de a impozita bazele mobile i le constrnge s perceap taxe de la baze mai pu in mobile, precum fora de munc i, n special, fora de munc cu calificare redus. Acest fapt poate genera distorsiuni importante n ceea ce privete descurajarea forei de munc i creterea costului acesteia pentru angajatori. Coordonarea ar putea oferi statelor membre o marj de manevr util pentru o mai bun elaborare a politicilor fiscale. Comisia a naintat mai multe propuneri legislative (a se vedea caseta 1 de mai jos) care, n cazul n care ar fi puse n aplicare, ar mbunti piaa unic, precum i sistemele fiscale ale statelor membre.
Caseta 1: Propuneri relevante ale Comisiei Europene Revizuirea Directivei privind impozitarea energiei are ca scop adaptarea mecanismelor pie ei interne prevzute n actuala directiv la noile cerin e de mediu. Adoptarea sa ar ajuta statele membre s-i reconfigureze structurile generale de impozitare, ceea ce ar putea permite orientarea spre o impozitare mai favorabil creterii. Propunerea privind o Baz de impozitare consolidat comun pentru corporaii (CCCTB) vizeaz facilitarea activitilor transfrontaliere ale societ ilor, printr-un set unic de reguli pentru calcularea bazei de impozitare a unei companii sau a unui grup de companii i prin definirea unui sistem de ghiee unice pentru depunerea declaraiilor fiscale. Companiile care opteaz pentru acest sistem i-ar putea reduce semnificativ costurile de conformitate, care sunt ridicate n prezent din cauza coexistenei sistemelor na ionale divergente. De asemenea, acest sistem ar putea spori transparena fiscal n cadrul UE. CCCTB nu implic armonizarea cotelor de impozitare naionale i ar putea fi pus n aplicare ntr-un mod neutru din punct de vedere al veniturilor. Aceasta ar contribui la creterea competitivit ii ntreprinderilor europene. Propunerea privind un Sistem comun al taxei pe tranzaciile financiare , publicat recent, ar asigura funcionarea adecvat a pieei interne n domeniul respectiv i ar genera venituri fiscale suplimentare semnificative, provenite din sectorul financiar, care ar putea contribui la finan ele publice. Revizuirea Directivei privind economiile ar extinde domeniul de aplicare al acesteia i ar asigura o mai mare acoperire fiscal a plilor aferente dobnzii. Posibilitatea de renegociere a acordurilor privind programele de economii ncheiate cu rile ter e n conformitate cu amendamentele la directiv este, de asemenea, luat n considerare. Toate cele patru propuneri, dezbtute n prezent de ctre Consiliu, vizeaz crearea unor condi ii de concuren echitabile pentru ntreprinderile din Europa, mbunt irea func ionrii sistemelor fiscale i reducerea, n acelai timp, a domeniului de aplicare a practicilor fiscale duntoare, a evaziunii i a fraudei fiscale. Restructurarea directivei TVA, aa cum este prezentat n Cartea verde i n viitoarea comunicare intitulat Viitorul TVA, ar trebui examinat de ctre statele membre n vederea modernizrii i a mbuntirii sistemelor actuale i a perfec ionrii pie ei unice.

RO

11

RO

3.1.

Practici fiscale duntoare i un mediu de afaceri sntos

Concurena fiscal duntoare poate fi abordat doar prin intermediul unei cooperri internaionale, att n cadrul, ct i n afara granielor UE. Codul de conduit privind impozitarea ntreprinderilor, un instrument juridic neobligatoriu care nu prevede un set de norme obligatorii din punct de vedere juridic, a avut un rol fundamental n eliminarea multor msuri fiscale duntoare. Recent, Grupul pentru codul de conduit a nceput s discute aspecte cu caracter preponderent orizontal. Un exemplu l constituie promovarea principiilor Codului n rile tere. Anul trecut, ca rspuns la o invitaie a Consiliului, Comisia a nceput discuiile cu Elveia i Liechtenstein privind aplicarea principiilor i a criteriilor Codului n aceste dou ri. Un alt aspect care vizeaz limitarea sustragerii de la plata impozitelor i a evaziunii fiscale se refer la coordonarea msurilor de combatere a practicilor abuzive. n plus, Comisia consider c planificarea fiscal la nivelul ntreprinderilor a devenit din ce n ce mai complex n ultimii 15 ani: n loc s beneficieze pur i simplu de regimurile fiscale prefereniale dintr-o singur ar, unele ntreprinderi se angajeaz n strategii fiscale complexe care le permit s obin avantaje fiscale datorit alinierii imperfecte a sistemelor de impozitare din dou sau mai multe ri. Aceste evoluii au declanat o dezbatere cu privire la actualul i viitorul rol al Grupului de lucru pentru codul de conduit. Un nou impuls i o consolidare a mandatului su ar mbunti n mod semnificativ eficacitatea Grupului de lucru pentru codul de conduit. Ar trebui s se acorde prioritate consolidrii activitilor comune privind practicile fiscale duntoare. n special, activitatea desfurat de Grupul de lucru pentru codul de conduit ar trebui extins, mai ales pentru a se asigura c neconcordanele dintre sistemele fiscale nu conduc la rezultate duntoare pentru administraiile fiscale sau pentru ntreprinderi. n special, neconcordanele pot crea situaii de dubl neimpunere care pot fi exploatate pentru a reduce veniturile fiscale ale statelor membre i pentru a furniza avantaje nejustificate anumitor ntreprinderi. n actualele mprejurri dificile, acest tip de lacune, care submineaz i spiritul pieei unice, trebuie soluionate. Dac nu se ajunge la niciun rezultat pn la sfritul anului 2012, Comisia va recurge la dreptul su de ini iativ, ca o metod de abordare a acestor aspecte importante. Pe lng combaterea practicilor fiscale duntoare, cooperarea fiscal vizeaz eliminarea obstacolelor fiscale existente, care continu s mpiedice operatorii economici s se bucure de beneficiile pe care piaa unic le poate oferi. Dubla impunere a fost desemnat ca fiind unul dintre cele mai duntoare impedimente rmase pe piaa unic. Dubla impunere are numeroase faete i, n prezent, se lucreaz la abordarea diverselor elemente ale problemei. De exemplu, Comisia a nfiinat un forum de experi pentru a gsi solu ii la probleme legate de preurile de transfer. n plus, aceasta examineaz amploarea problemelor legate de dubla impunere cu care se confrunt fondurile de capital de risc, n vederea gsirii de soluii pentru aceste fonduri, care pot fi o surs important de finan are pentru IMM-uri. Hotrt s soluioneze problemele rmase, Comisia a adoptat o Comunicare privind dubla impunere, care indic care sunt principalele probleme legate de dubla impunere n cadrul UE i care prezint msurile concrete pe care le va lua Comisia pentru a le soluiona. n acest mod, Comisia ncearc s nlture obstacolele

RO

12

RO

reale rmase n calea unei economii mai competitive i s fac din UE un spaiu mai favorabil pentru investiii i pentru desfurarea activitilor economice. 12 Una dintre opiunile luate n calcul este un posibil sistem obligatoriu de soluionare a litigiilor, pentru a elimina dubla impunere n interiorul UE n mod cuprinztor. Se poate ajunge, de asemenea, la o mai mare integrare a pieei i la eliminarea distorsiunilor n UE, prin finalizarea unor iniiative precum propunerea privind o baz fiscal consolidat comun a societilor. Acest sistem le-ar oferi ntreprinderilor vizate ansa de a opta pentru un sistem comun, evitnd astfel importante obstacole fiscale care afecteaz activitile transfrontaliere. n plus, adoptarea Directivei privind impozitarea energiei, care remediaz deficienele din directiva actual, ar contribui nu numai la crearea unor condiii de concuren cu adevrat echitabile n UE, dar ar facilita i orientarea spre o impozitare mai favorabil creterii. 3.2. Combaterea fraudei i a evaziunii fiscale

O serie de state membre se confrunt cu provocarea de a adopta msuri politice bazate pe stimulente pentru a reduce decalajul fiscal, prin mbuntirea eficienei sistemului lor de colectare a impozitelor i printr-o mai bun prevenire a evaziunii fiscale. n primul rnd, calitatea guvernanei administrative i o mai bun nelegere a comportamentului contribuabililor sunt factori de o importan major pentru optimizarea performanei globale a sistemului fiscal i pentru reducerea costurilor de administrare fiscal. n al doilea rnd, eficacitatea msurilor de punere n aplicare va depinde de resursele efective (personal i IT) investite n a detecta nclcarea normelor, de sanciunile aferente nclcrii normelor i de controlul eficienei procesului de punere n aplicare. Chestiunea bunei guvernane n domeniul fiscal a fost discutat n cadrul Grupului de politic fiscal i n cadrul Grupul de lucru la nivel nalt al Consiliului n domeniul fiscal. Discu iile s-au concentrat pe modaliti de mbuntire a transparenei, a schimbului de informaii i a concurenei fiscale loiale. Se lucreaz mult la nivelul UE, n special prin utilizarea dispoziiilor de cooperare administrativ care acoper toate domeniile de impozitare. n UE, statele membre ar trebui s utilizeze n cel mai bun mod instrumentele existente pentru combaterea fraudei fiscale. n practic, aceste activiti pot fi susinute prin programul Fiscalis ( 13), n special prin aciuni comune de sprijinire a cooperrii ntre statele membre. n plus, n cadrul UE, statele membre au n vedere, n prezent, revizuirea Directivei privind economiile, pentru o extindere a domeniului de aplicare al acesteia i pentru o mai bun asigurare a impozitrii dobnzilor care sunt efectuate prin intermediul unor structuri scutite de taxe. Acestea evalueaz, de asemenea, posibilitatea renegocierii actualelor acorduri privind programele de economii ncheiate cu rile tere, n conformitate cu amendamentele la directiv. Consiliul ar trebui s finalizeze lucrrile
12 13

() Comisia European (2011): COM (2011) 712. () Programul Fiscalis sprijin n mod substanial coordonare fiscal ntre statele membre prin punerea la dispoziie a unui cadru de cooperare ntre administra iile fiscale na ionale i prin sporirea coordonrii ntre sistemele fiscale naionale existente. Programul FISCUS 2020, aflat n stadiul de propunere, are ca scop creterea eficacitii administraiilor fiscale na ionale i a eficienei acestora n ceea ce privete tranzaciile transfrontaliere. Astfel, acestea vor avea mai mult succes n combaterea fraudei fiscale i creterea raportrile fiscale.

RO

13

RO

referitoare la Directiva privind impozitarea veniturilor din economii i ar trebui s aprobe rapid mandatele de negociere care i permit Comisiei s iniieze discuiile cu rile tere n acest domeniu. Dincolo de graniele Uniunii Europene, negocierea acordurilor UE cu rile tere, cum ar fi acordurile de parteneriat i cooperare (APC) i acordurile de parteneriat economic (APE), ar trebui s fie o oportunitate de a asigura c rile tere se angajeaz s respecte principiile de bun guvernare n chestiuni fiscale. Iniiativele n vederea protejrii statelor membre mpotriva jurisdiciilor necooperante trebuie, de asemenea, s fac parte din abordarea global. Au fost lansate lucrri suplimentare privind buna guvernare n chestiuni fiscale n cadrul forurilor internaionale, cum ar fi OCDE i G-20. Pentru a menine credibilitatea presiunii exercitate asupra jurisdiciilor necooperante, gradul de coordonare a abordrilor statelor membre ar trebui s fie consolidat. Aceasta ar putea include o aplicare comun a contramsurilor adoptate mpotriva acelor jurisdicii. Aceast aliniere a msurilor i o mai bun coordonare a poziiilor statelor membre n cadrul forurilor internaionale sunt eseniale pentru combaterea fraudei fiscale. n recenta sa comunicare intitulat Ctre o politic a UE n materie penal: asigurarea punerii n aplicare eficace a politicilor UE prin intermediul dreptului penal, Comisia a subliniat importana dreptului penal n ceea ce privete asigurarea punerii efective n aplicare a politicilor UE. Comisia consider c desfurarea activitilor n acest cadru ar putea fi un pas nainte n combaterea fraudei fiscale i, n special, a dimensiunii sale transfrontaliere. Prin urmare, Comisia va analiza modul n care cadrul instituit prin intermediul iniiativei sale recente privind dreptul penal poate fi utilizat pentru a viza msuri consolidate mpotriva fraudei fiscale. 4. CONCLUZII

Coordonarea fiscal i schimbul de bune practici sunt elemente vitale pentru eforturile de cretere i consolidare, n special n contextul economic actual, n care calitatea veniturilor conteaz i n care mai multe state membre s-ar putea s fie nevoite s ia n considerare msuri de cretere a veniturilor. Multe reforme fiscale de ncurajare a creterii economice pot fi puse n aplicare individual de ctre statele membre. Intensificarea dialogului ntre statele membre EU poate, cu toate acestea, s se dovedeasc benefic pentru punerea n aplicare a strategiilor fiscale naionale, de exemplu, atunci cnd permite schimbul de bune practici sau eliminarea neconcordanelor dintre sistemele naionale. n plus, unele reforme beneficiaz de coordonarea dintre statele membre i legislaia UE, avnd n vedere faptul c efectele transfrontaliere colaterale ar putea limita capacitatea fiscal a unui anumit stat membru. Semestrul european, alturi de diverse forumuri ale UE, permite luarea n considerare a reformelor de politic fiscal n statele membre, cu scopul de a sprijini creterea economic i sustenabilitatea fiscal, stabilind, n acelai timp, o coordonare integrat a politicilor economice n cadrul UE. Intensificarea dialogului dintre statele membre i a dialogului cu Comisia i, inclusiv schimbul de bune practici, ar putea contribui la calitatea analitic a consilierii la nivel de politici n contextul semestrului european, lundu-se n considerare, n acelai timp, caracteristicile fiecrei ri. Acest dialog ar

RO

14

RO

putea i ar trebui s aib loc n cadrul forurilor existente ale UE, inclusiv n cadrul Grupului de lucru la nivel nalt al Consiliului n domeniul fiscal, al Grupului de politic fiscal i al reelei ECOFIN, n special n cadrul Comitetul de politic economic. Aciunile coordonate la nivelul UE i iniiativele juridice ale UE ar trebuie s sporeasc compatibilitatea diferitelor sisteme fiscale cu piaa unic i s limiteze efectele colaterale negative ale politicilor fiscale naionale. Acestea sprijin eforturile statelor membre de ai dezvolta sisteme fiscale mai favorabile creterii i contribuie la eliminarea obstacolelor substaniale cu care se confrunt piaa unic. Au fost luate iniiative legislative la nivelul UE n domenii deosebit de importante pentru buna funcionare a pieei unice, cum ar fi impozitarea veniturilor din economii, impozitarea energiei i a profiturilor ntreprinderilor. Pentru a contribui la eficiena economic i la consolidarea pieei unice, Consiliul este invitat s finalizeze rapid aceste propuneri. De asemenea, viitorul sistemului TVA merit o atenie special avnd n vedere importana acestuia pentru buna funcionare a pieei unice. Lupta mpotriva paradisurilor fiscale i a dublei impuneri reprezint n continuare provocri eseniale, care necesit mobilizarea att a instrumentelor existente, ct i a celor noi.

RO

15

RO