Universitatea din Petroani Facultatea de tiine Administraie Public

Tutela administrativ - Prerogativ a Prefectului

Conductor tiinific Absolvent

Petroani 2013

Cuprins

CAPITOLUL I ..................................................................................................................................... 3 ASPECTE INTRODUCTIVE. ADMINISTRAIA PUBLIC .......................................................... 3

1.1 Organizarea Sistemului de administraie public ..................................................................................3 1.2 Componentele sistemului de Administraie Public..............................................................................7 1.3 Raporturile juridice dintre componentele sistemului administrativ.................................................... 11

CAPITOLUL II .................................................................................................................................. 14 TUTELA ADMINISTRATIV. REGLEMENTARE INTERN .................................................... 14

2.1 Tutela administrativ n perioada interbelic ..................................................................................... 14 2.1.1. Principiile ce au stat la baza organizrii administraiei publice locale n legislaia lui Cuza ......... 14 2.1.2 Principiile constituionale i reglementarea tutelei administrative n Romnia interbelic (19181938)......................................................................................................................................................... 20 2.2 Tutela administrativ. Reglementare conform actualei legislaii ....................................................... 35

CAPITOLUL III ................................................................................................................................. 40 INSTITUIA TUTELEI ADMINISTRATIVE I CONTROLUL EXERCITAT DE ACEASTA .. 40

3.1 Prefectul autoritate de tutel administrativ .................................................................................... 40 3.2 Rspunderea prefectului n exercitarea atribuiei de tutel administrativ ......................................... 44 3.3 Procedura controlului de ctre prefect a legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile publice locale ......................................................................................................................... 48

BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................ 52

CAPITOLUL I ASPECTE INTRODUCTIVE. ADMINISTRAIA PUBLIC

1.1 Organizarea Sistemului de administraie public Termenul de administraie provine din limba latin administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor. Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agent economic. n dreptul administrativ tradiional, noiunea de administraie public a fost amplu i diferit analizat, att n literatura juridic interbelic, ct i n cea de dup al doilea rzboi mondial. Uneori sfera administraiei de stat, alteori, administraia realizat de organisme statale era privit doar ca o dimensiune a administraiei publice, fcndu-se distincia ntre administraia public de stat i administraia public a comunitilor locale. Apoi, administraia de stat, n unele perioade legislative, s-a limitat la activitatea organelor administraiei de stat, ca n alte perioade legislative, de regul dup adoptarea de noi Constituii, s fie extins i la activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent n aceast privin ni l-a oferit Art. 48 din Constituia Romniei din 1991, care admitea existena actului administrativ n cazul oricrei autoriti publice. n versiunea din 2003 a Constituiei, urmare a revizuirii1, Art. 48 devenit Art. 52, menine soluia dup care actele administrative atacate aparin autoritilor publice, soluie avut n vedere i de noua lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/20042. n limbajul curent termenul administraie este utilizat n mai multe sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile
1

Constituia Romniei a fost revizuit prin Legea nr.429/2003, aprobat prin referendumul naional din 18 -19 octombrie 2003, confirmat prin Hotrrea Curii Constituionale nr.3/2003, republicat (M.Of. nr.767 din 31 oct. 2003). 2 Publicat n M.O. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv. Explicarea conceptului de administraie public se realizeaz prin raportarea la alte noiuni, cum ar fi: serviciul public, putere public, autoritate administrativ, organ administrativ, interes public. Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate, a modului n care trebuie s fie organizat realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n organizarea i conducerea societii.3 n concepia Profesorului Ioan Alexandru, Administraia Public este un termen mai larg dect conducerea public (management public), pentru c aceasta nu se limiteaz la management ci include mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiil or publice. David H. Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration4 releva faptul c Administraia Public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de definit dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat. De asemenea, consider c, orice definiie dat administraiei publice trebuie s produc un impact adnc asupra publicului. Sunt asemnri ntre administraia public i cea privat, adesea, acestea sunt relativ neimportante. Administraia public are ca principal obiectiv administrarea interesului public, este constrns de Constituii, dar nu i de fora marketingului, i este considerat un adevr public exercitat n numele suveranilor.5 Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar.

3 4

Ioan Alexandru, Administraie public, ed. aIIIa, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.67 David H. Rosenbloom, Public administration Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New York, 1989, p.42 5 Ibidem

Conceptul de administraie public, aa dup cum, de altfel, se cunoate, n orice societate, fie ea clasic, fie modern, reprezint n esen un instrument al statului indispensabil n atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, n fapt, de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice, n scopul satisfacerii interesului general, prin aciunea puterii publice. Ea este constituit din ansamblul serviciilor publice, a cror bun desfurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politic. Constituie de asemenea, organizarea care se d oricrui grup social evoluat, instrumentul de coeziune i de coordonare indispensabil, fr de care societatea se dezagregheaz.6 n acest plan sunt edificatoare afirmaiile Prof. Paul Negulescu care afirma c activitatea statului manifestat prin activitatea diverselor servicii publice i supus ordinii legale, constituie administraiunea7, el definind Administraia Public ca fiind acea instituie complex ce reunete toate serviciile destinate satisfacerii intereselor generale, regionale sau comunale, preciznd c sunt administraii publice statul, judeul i comuna. Se meniona, totodat, n Legile administrative din perioada interbelic precum i n Constituia din 1923, c administraiile publice sunt personificate, adic au iniiativ, rspundere i capacitate juridic de a face acte de putere public, de comandament i acte patrimoniale, ele fiind persoane juridico-teritoriale ce au dreptul de comand i ca atare pot aplica constrngerea, n limitele unui anumit teritoriu. De asemenea, se arat c administraiile publice au un caracter de generalitate, nu de specialitate, ele urmrind satisfacerea intereselor membrilor si; fiind persoane juridice trebuie s aib patrimoniu cu caracter de generalitate, n sensul c din veniturile sale sunt satisfcute aceste interese generale variate, cnd este vorba de stat, mai puin variate cnd este vorba de judee i comune. n concepia Profesorului Paul Negulescu administraia trebuie s satisfac la timp nevoile administrailor; nu are voie s fie solicitat de cineva pentru a se pune n micare, dup cum are nevoie autoritatea judectoreasc. Ea trebuie s fie continu, cci n micarea social se pot ntlni adesea diverse obstacole care trebuie nlturate.8 Punnd semnul egalitii ntre noiunea de administraie (administraiune) i sintagma autoritatea administrativ, Profesorul Anibal Teodorescu, precizeaz9 c Administraia Public i
6 7

Corneliu Manda, Administraia public i ceteanul, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997, p.28 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de arte grafice, Ed. Marvan, Bucureti, 1934, p.6 8 Ibidem, p. 73 9 n lucrarea Tratat de drept administrativ, vol I, Ed. Marvan. Institutul de Arte Grafice, Bucureti, 1929, p. 234

ndeplinete rolul cu ajutorul unor organe alctuite, n ultima analiz, din persoane fizice sau din grupri de persoane fizice care sunt: minitri, prefecii, comisarii de poliie, consiliile judeene, consiliile comunale. n acelai timp, aa dup cum se menioneaz i n literatura romn de specialitate, ct i n cea strin, administraia public are un dublu sens, unul de organizare, cellalt de activitate. n primul sens, prin administraie public se nelege ansamblul autoritilor care pe baza i n executarea legii realizeaz a activitate specific. Conceput ca sistem de organizare, administraia public este alctuit dintr-o serie de elemente componente, bine structurate cu atribuii diferite care conlucreaz ntre ele ( de exemplu Preedintele Romniei, Guvernul, autoritile administraiei publice centrale de specialitate, serviciile descentralizate, autoritile autonome ale administraiei publice locale). Cel de al doilea sens, cel material, semnific activitatea desfurat de componentele administraiei publice care are drept obiect activitatea de organizare a executrii i executarea n concret a legilor, cu o finalitate ce presupune satisfacerea unor nevoi i interese generale ale colectivitilor umane prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari, executare ce aparine fie n exclusivitate unor organisme statale, fie alturi de acestea i unor autoriti autonome alese. n consecin, administraia apare ca o activitate desfurat de ctre autoritile publice, ce utilizeaz, cnd este cazul, prerogativele de putere public, n scopul satisfacerii nevoilor de interes public. n sistemul autoritilor publice stabilite prin Constituia Romniei din anul 1991 Administraia Public este reglementat n mod distinct n cap.V al Titlului III, ca sistem de autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ. Ca atare, Administraia Public, n contextul noilor prevederi constituionale, nu mai apare ca o component a puterii executive, ci ca un corp profesional destinat realizrii permanente a serviciilor i ordinii publice aflat sub autoritatea puterii executive, n mod special a Guvernului. Din cele expuse, rezult c Administraia Public nu are o filosofie proprie, ci ea i trage legitimitatea n mod evident, din sistemul de valori dominante. Acest sistem este cel care fixeaz administraiei, n general, scopurile i mijloacele pe care trebuie s le utilizeze pentru a le atinge. Apare, astfel, firesc, c rolul administraiei publice, structurile i metodele sale s depind n mod direct de organizarea constituional.
6

ntr-o formulare concentrat, Profesorul Antonie Iorgovan definete Administraia Public ca fiind ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice.10

1.2 Componentele sistemului de Administraie Public Prin structura administraiei publice se nelege modul n care este organizat aceasta, mprirea aparatului administrativ n organisme distincte, corelate ntre ele, legate prin raporturi de subordonare i colaborare, n scopul ndeplinirii n condiii optime a sarcinilor i obiectivelor administraiei. Fiecare organ are propria sa structur, concretizat n existena unui numr de compartimente, fiecare desfurnd o parte din activitatea acelui organ. Structura difer de la un organ al administraiei publice la altul, ea fiind determinat de obiectivele, de sarcinile pe care le are de ndeplinit fiecare dintre ele. Totodat, structura administraiei publice prezint diferenieri, nu numai de la un stat la altul, dar i n cadrul aceluiai stat, de la o etap de dezvoltare la alta. n afar de anumite particulariti naionale, istorice, tradiionale, care exercit o anumit influen asupra structurii administraiei publice, factorul determinant al acestei structurri l constituie sarcinile pe care administraia le are de nfptuit.11 Datorit faptului c administraia public ca activitate se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni(personalul), sistemul administraiei publice este un sistem de organizare social bazat pe relaii care exist ntre aceti oa meni ce realizeaz o activitate specific. Acest sistem de organizare social, ,exist i funcioneaz n cadrul unui macrosistem de organizare social a societii globale, considerat la nivel naional sau la nivelul unor uniti teritorial-administrative.

10 11

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 82 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 42

n cadrul acestui sistem macrosocial exist i funcioneaz diferite alte forme de organizare n afara sistemului administraiei publice, constituind, pentru acesta din urm, mediul social n care exist i funcioneaz.12 innd cont de ntinderea domeniului de aplicare a competenelor i dup modul de implantare a autoritilor administraiei publice, aceasta se mparte n administraia central i administraia teritorial, n administraia de stat i administraia local, n administraia general i administraii specializate. Potrivit prevederilor constituionale, administraia public central are n compunerea sa, att autoriti ale puterii executive Preedintele Romniei i Guvernul n masura n care acestea exercit atribuii administrative, ct i administraia public central de specialitate. La rndul su, administraia public central de specialitate este format din administraia ministerial i cea a organelor centrale de specialitate, care include autoriti administrative subordonate Guvernului, ori ministerelor, dar i autoriti administrative autonome. Concomitent cu aceste autoriti centrale nzestrate cu competen teritorial general, realizat la nivelul ntregii ri, constituantul a stabilit c administraia central de stat se organizeaz i la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, prin servicii publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale. n cadrul acestora sunt cuprinse toate serviciile exterioare adic extensiile teritoriale ale autoritilor administraiei centrale de specialitate, inclusiv cel al Guvernului, prefectul ca reprezentant al su n teritoriu. Statul, definit ca mod de organizare a puterii publice a unei naiuni situate pe un anumit teritoriu, i realizeaz funciile sale printr-un anumit sistem de autoriti publice. Implementarea acestor autoriti n teritoriu reprezint o condiie sine qua non a asigurrii funcionalitii statului, sugestiv fiind, n acest sens, aforismul lui Napoleon al III-lea, care afirm c Se poate guverna de departe, dar nu se administreaz bine dect de aproape13 Potrivit prevederilor constituionale, Romnia, ca stat unitar i indivizibil, se caracterizeaz prin existena unui singur rnd de organe centrale, un singur organ legiuitor, un singur Guvern, un singur organ judectoresc suprem.

12 13

Ioan Alexandru, Op. cit. p. 82 Corneliu Manda, Op. cit. p. 13

Drept urmare, structurile autoritilor publice sunt amplasate n capital i n unitile administrativ-teritoriale, ca servicii descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, concomitent cu autoritile autonome ale administraiei publice locale. Ne gsim aadar n faa a dou structuri: administraia de stat i administraia local. Ele sunt categorii complementare, n sensul c administraia public a statului romn este ncredinat unor autoriti statale, respectiv administraiei publice centrale de specialitate i serviciilor sale teritoriale, precum i autoritilor administraiei autonome locale, consiliului local, primarului, consiliului judeean, acestea din urm, fr a fi statale, ndeplinind rolul de a administra interesele cetenilor din unitatea administrativ-teritorial chiar i n cazul n care unele dintre ele realizeaz i atribuii statale. Deci rezult c, pe baza dispoziiilor constituionale, statul dei i exercit prerogativele pe ntreg teritoriul accept ca n interiorul su s existe colectiviti locale care s se administreze prin propriile sale fore, dar sub controlul administrativ al autoritilor statale. Profesorul Antonie Iorgovan14 subliniaz faptul c trebuie s facem distincie ntre administraia public, realizat de structuri statale, respectiv ale comunitilor locale, conduse sau, dup caz, tutelate, direct sau indirect, de ctre unul din cei doi efi ai executivului eful statului i Guvernul i activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de stat (autoriti publice): Parlament, instane judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului. Prima(Guvernul i Preedintele) evoc un fapt administrativ, ce are o sorginte politic, motiv pentru care este denumit fapt administrativ politico-statal, cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei, adic o activitate administrativ ce scap conducerii generale exercitate de Guvern sau, dup caz, celei speciale exercitate de Preedintele Romniei. A nu face o delimitare i a admite c Parlamentul, Curtea Constituional, Avocatul Poporului, instanele judectoreti fac i administraie public nseamn a le pune sub comanda Guvernului, deoarece Guvernul, potrivit Art.102 din Constituie, exercit conducerea general a administraiei publice. Toate aceste autoriti publice desfoar i o activitate administrativ, dar nu pentru a realiza un program politic, ca n cazul Guvernului(a efului statului), ci pentru a-i realiza prerogativele(competena) potrivit prevederilor din Constituie.

14

Antonie Iorgovan, Op. cit. p. 65

Sistemul nostru constituional consacr un executiv bicefal: Preedintele Romniei, pe de o parte, i Guvernul , pe de alt parte. Astfel, Preedintele Romniei ca unul din efii executivului: poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit(potrivit art. 86 din Constituie); poate lua parte, din proprie iniiativ, la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, precum i, la cererea primului-ministru, n alte situaii, prezidnd edinele de Guvern la care particip(art. 87 din Constituie); ncheie tratate internaionale ce au fost, n prealabil, negociate de Guvern, supunndu-le spre ratificare Parlamentului(art. 91, al.1 din Constituie); acrediteaz i reclam reprezentanii diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului(Art.91, al.2 din Constituie); este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare al rii; confer decoraii i titluri de onoare; acord graierea individual (art.94 din Constituie). Cele mai multe din aceste atribuii au un pronunat caracter administrativ, n exercitarea lor, Preedintele Romniei aprnd nu numai ca ef al puterii executive, dar i ca autoritate a administraiei publice. Distinct de acestea, potrivit prevederilor constituionale, Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu un pronunat caracter politic(desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului; adresarea de mesaje Parlamentului, dizolvarea Parlamentului, solicitarea referendumului; adoptarea de msuri pentru respingerea unei agresiuni armate, realizarea medierii ntre puteri, ntre stat i societate, declararea strii de asediu sau a strii de urgen). Aceste atribuii sunt condiionate: de consultri politice cu liderii grupurilor parlamentare(art. 85 coroborat cu art.103, al.2, art.89 din Constituie); de consultarea Parlamentului(art. 92, al.1 din Constituie); de aducerea nentrziat la cunotina Parlamentului(art.92, al.3 in Constituie) sau de sol icitarea ncuviinrii Parlamentului(art.93, al.1 din Constituie). Rezult c, logic, n exercitarea acestor atribuii Preedintele Romniei guverneaz, adevrat, sub controlul direct al Parlamentului, i nu administreaz, chiar dac emite tot acte individuale, ce sunt, cu puine excepii, contrasemnate de primul-ministru. De altfel, i celelalte atribuii ale Preedintelui Romniei, care presupun emiterea de decrete contrasemnate de ctre primul-ministru(de exemplu acordarea graierii individuale) implic, imediat, controlul politic al Parlamentului, motiv pentru care nu pot fi atacate n contenciosul administrativ, intrnd n sfera excepiilor prevzute de art. 126(6) din Constituie.
10

n ceea ce privete Guvernul, este imposibil s se fac o departajare a atribuiilor preponderent politice, de atribuiile preponderent administrative, pentru simplul motiv c n Constituia noastr, la fel ca n majoritatea Constituiilor moderne, nu este nscris un tablou al atribuiilor sale. Legiuitorul constituant s-a limitat doar la precizarea rolului Guvernului n art. 102 din Constituie.

1.3 Raporturile juridice dintre componentele sistemului administrativ Principiul separaiei puterilor exclude subordonarea unei puteri fa de alta, el presupunnd echilibrul puterilor, colaborarea puterilor, contracararea unei puteri prin alta, dar nu subordonarea. Este ceea ce se prevede, dup revizuirea din 2003, expres n Art.1, al.4 din Constituia Romniei. Controlul parlamentar asupra Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei, cum se prevede n Art. 111 din Constituie, nu nseamn subordonarea administraiei publice fa de Parlament, deci a executivului fa de legislativ, ci exercitarea unei funcii specifice a Parlamentului n societile democratice contemporane, bazate pe principiile statului de drept. De asemenea, controlul actelor administrative i chiar anularea acestora de ctre justiie nu nseamn subordonarea administraiei publice, implicit a executivului fa de puterea judectoreasc. Att eful statului, ct i Guvernul se comport, preponderent, ca autoriti politice n raporturile cu Parlamentul. Totodat, orice relaie dintre Preedintele Romniei i Guvern este de natur executiv, care declaneaz impulsuri politice n restul aparatului administrativ. n schimb, orice raport dintre Preedintele Romniei i autoriti ale administraiei specializate pe care le comand sau le organizeaz este numai de natur administrativ. Guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: a) De supraordonare fa de ministere (alte organe centrale de specialitate cu rang de minister); b) De colaborare fa de organele centrale de specialitate ce fiineaz ca autoriti autonome; c) De tutel administrativ fa de Consiliile judeene, Consiliile locale i primari. Se subnelege c serviciile publice deconcentrate ale ministerelor din unitile administrativ teritoriale se afl tot n raporturi de subordonare fa de Guvern, o subordonare indirect. Att Preedintele ct i Guvernul sunt efi (conduc, comand, coordoneaz, organizeaz, controleaz) peste structurile administraiei publice, realiznd legtura dintre lege (politic) i

11

activitatea concret de aplicare a legii, fie prin stabilirea unor norme subsecvente, dar n limitele legii, fie prin prestarea serviciilor publice care nu sunt interzise de lege. Delegarea legislativ ce i se d Guvernului, n condiiile art.115 din Constituie, nu nseamn dect acordarea dreptului de a institui, emind acte administrative(ordonane), norme cu putere de lege n limitele i condiiile stabilite prin legea de abilitare. ntre Preedintele Romniei i Guvern nu exist raporturi de subordonare, chiar dac Preedintele numete Guvernul i prezideaz unele edine ale acestuia, ci raporturi de colaborare. Prin contrasemnarea de ctre primul-ministru a decretelor Preedintelui, este implicat i Guvernul n realizarea sarcinilor executive ale Preedintelui. Practic, cei doi efi ai executivului sunt obligai s negocieze. Totodat, contrasemntura primului-ministru ofer posibilitatea unui control politic din partea Parlamentului, deoarece primul-ministru i Guvernul, n ansamblul su, rspund politic numai n faa Parlamentului, att pentru activitatea, ct i pentru actele lor (art.109, al.1 din Constituie). Dac lum n considerare i posibilitatea Parlamentului de a suspenda din funcie pe Preedinte (art.95 din Constituie) conturm argumente pentru calificarea regimului politic din ara noastr ca fiind un regim semi-prezidenial. Primarii, Consiliile locale i Consiliile judeene, potrivit Constituiei Romniei, sunt inute s aplice actele legale ale Guvernului i ale organelor centrale de specialitate, efect al principiului legalitii n cadrul autonomiei locale (art.121, al.1 din Constituie), iar cnd apreciaz c o hotrre de Guvern, un ordin sau o instruciune a unui organ central al administraiei de stat, sau al prefectului, sunt ilegale, au deschis aciunea n contenciosul administrativ. n baz a principiului tutelei administrative reglementat implicit de articolul 123 din Constituie, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele primarului, consiliului local sau consiliului judeean, considerate ilegale. Art.102 din Constituia Romniei stabilete sarcina Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice, astfel trebuie s admitem c administraia public este, n ntregime sub influena i sub controlul puterii executive. Modalitile de influenare ca i cele de control difer dup cum ne raportm la o autoritate a executivului sau la alta, respectiv, dup cum ne raportm la o autoritate a administraiei publice din subordinea(direct sau indirect) Guvernului ori la una autonom(central sau local).

12

Principiul separaiei puterilor a reclamat i colaborarea puterilor astfel nct o autoritate a executivului are i atribuii legislative potrivit articolului 115 din Constituie, respectiv o autoritate a legislativului are i atribuii executive(Preedintele are atribuia de promulgare a legilor)

13

CAPITOLUL II TUTELA ADMINISTRATIV. REGLEMENTARE INTERN

2.1 Tutela administrativ n perioada interbelic 2.1.1. Principiile ce au stat la baza organizrii administraiei publice locale n legislaia lui Cuza Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia, dup cum afirma Profesorul V. Prisacaru15, se instituie prin legile din perioada domnitorului Alexandru Ioan Cuza i anume Legea pentru nfiinarea Consiliilor Judeene, nr. 396 din 2/14 aprilie 1864, i prin Legea comunal, nr. 394 din 1/13 aprilie 1864, ambele de influen francez. Privitor la organizarea judeean, dup cum afirma Profesorul Anibal Teodorescu, judeul nu era numai o simpl subdiviziune administrativ a Statului ci i o persoan juridic nvestit cu o anumit putere public precum i cu drepturi patrimoniale. Cu toate c personalitatea juridic patrimonial a judeului nu era afirmat de lege n termeni exprei, ea rezulta pe cale de deducie din mai multe texte i mai ales din acelea care vorbeau de nzestrarea judeului cu un organ deliberant precum i de averea judeului16. Aadar, prin Legea pentru nfiinarea Consiliilor judeene n administraia public judeean a fost instituit un organ deliberativ Consiliul judeean care se ntrunea periodic i reprezenta interesele locale, sociale i economice ale judeului. Alegerea consiliului judeean se fcea pe ocoale i pli, fiecare dintre ele avnd dreptul la doi consilieri. Prefectul, numit de Guvern, era conductorul judeului, Comisar al Guvernului pe lng consiliu i executor a deciziilor acestuia17. Alturi de Consiliul judeean funciona Comitetul permanent cu misiunea de a funciona n mod permanent n intervalul dintre sesiuni i era prezidat de prefect. Prefectul, agent al puterii centrale, era organul executor al deciziilor consiliului judeean i al comitetului permanent18.
15 16

Valentin I. Prisacaru Tratat de drept admnistrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.512 Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. Marvan, Bucureti, Institutul de Arte Grafice, 1929, p.316 17 Ibidem 18 Ibidem

14

Privitor la organizarea comunal, dup cum afirma Profesorul Paul Negulescu19, legea din perioada domnitorului Alexandru Ioan Cuza mplinea trei goluri: organiza, pentru prima dat, comuna rural, nvestind-o cu statutul de personalitate juridic, separa i reglementa n mod deosebit administraia urban de cea rural, asigura independena tuturor comunelor urbane sau rurale. Astfel, art. 1 din Legea comunal din 1 Aprilie 1864 stipula: Toate satele, oraele i orelele Romniei vor forma pe viitor comune independente. Administrarea intereselor comunale era ncredinat consiliului comunal i primarului, ambele organe alese, care reprezentau interesele comunei20. In succesiunea celor relatate, se observa c, n concepia acestor acte normative, judeul i comuna erau circumscripii teritorial-administrative, nvestite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere juridic, ele fiind administrate de consilii alese. n concluzie, cele dou legi administrative romneti consacrau, la nivel comunal i judeean, autoriti care, n acelai timp, reprezentau att interesele colectivitilor locale ct i pe cele generale. Cele mai importante astfel de autoriti au fost la nivel comunal Primarul, iar la nivel judeean Prefectul. Aceste dou reglementari pot fi considerate, primele acte normative care, n detrimentul centralismului administrativ, au trecut la descentralizarea puterii executive i a administraiei publice21. Centralizarea administrativ Organizarea administrativ n epoca lui Cuza nu neglija principiul centralizrii, acesta fiind consacrat ntr-un spirit modern, lundu-se n considerare att interesele generale ce trebuiau realizate ct i interesele locale, a cror rezolvare tinde s ias din sfera aciunii directe a centrului. Se renuna la acel tip de centralizare administrativ, tipic unei epoci nu foarte ndeprtate, bazat pe ideea existenei, recunoaterii i promovrii unor interese exclusiv generale, confundate adesea cu interesele unei clase dominante. Noul concept de centralizare administrativ avea n vedere aezarea interesului general intr-o ecuaie cu cel local, ce era acum recunoscut i promovat. Se ncerca astfel realizarea unui echilibru ntre general i particular ntr-o asemenea msur nct s se permit

19 20

Paul Negulescu, Drept administrativ, vol I, ed.a IVa, Ed. Marvan, Bucureti, 1934, p,618 Anibal Teodorescu, Tratat..., vol. II, p. 321 21 Valentin Prisacaru, Op.cit., p.512

15

comunitilor locale s-i rezolve interesele prin organe alese proprii, iar actele normative ale centrului s-i gseasc aplicare imediat i eficient la nivel judeean i comunal22. Ideea care se contura n doctrina vremii a fost aceea a subordonrii intereselor locale fa de cele generale. n acest scop, i revenea exclusiv statului sarcina de a recunoate i stabili limitele autonomiei locale, pn chiar a le desfiina daca era necesar. i tot ca o consecin, decurgea de aici dreptul statului de a exercita controlul i supravegherea comunitilor locale. Legiutorul romn de la 1864 a mers pe o cale de mijloc: nu a acordat comunitilor locale dreptul de a decide ntr-o libertate absolut asupra problemelor locale, dar nici nu a ncredinat autoritilor centrale soluionarea lor. n cadrul acestui algoritm, legiuitorul romn a optat pentru o centralizare cu caracter moderat23. Desconcentrarea administrativ n Legea pentru Consiliile judeene, Prefectul nu era doar un simplu agent al centrului, ci avea i o serie de atribuii proprii n realizarea crora avea un drept propriu de decizie. Realitatea a demonstrat faptul c departe de a-i putea realiza ct de ct atribuiile desconcentrate, Prefectul a constituit n epoca lui Cuza, un simplu instrument n mna guvernelor ce s-au succedat la putere. n consecin, dei a fost construit n spiritul ideii de desconcentrare, instituia prefectului a funcionat mai mult n spiritul centralismului, caracterizat printr-o dependen total a prefectului, n baza ideii unui guvernmnt unificat i puternic ierarhizat. Aezat sub autoritatea direct a Ministerului de Interne, Prefectul romn era astfel executantul fidel al ordinelor centrului, cruia i cerea soluii n cele mai mici probleme, rezolva situaiile de criza sub directa ndrumare a Guvernului, era informatorul ideal despre toate micrile sociale, politice i militare din teritoriu. Din pcate, cel mai adesea, opoziia Prefectului fa de Guvern nu a avut n vedere interesele judeului ci interese personale, tipice clasei moiereti din care, de regul, acesta fcea parte. n msura n care nu se supuneau politicii centrului, prefecii i subprefecii erau destituii, ceea ce a creat o instabilitate extrem a acestor funcii publice24. Descentralizarea administrativ Introducerea acestui principiu n legislaia administrativ romn din perioada domnitorului Alexandru Ioan Cuza, a reprezentat una din cele mai importante realizri ale spiritului modernist al
22 23

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ed. Marvan, Bucuresti, 1906, p.208 Manuel Gutan, Istoria administraiei publice romneti, Ed.UniversitiiLucian Blaga, Sibiu, 2003, p.179 24 Ibidem, p. 180

16

vremii. Dei era vehiculat frecvent n epoc, legislaia din acea perioad nu statua, n mod expres, sintagma de descentralizare administrativ. Doar art. 1 al Legii comunale pomenea despre comune ca independente (toate satele, oraele i orelele Romniei vor forma pe viitor comune independente). ns, nu era vorba despre o independent politic ci despre o autonomie administrativ, ce avea la baza dreptul comunei de a se administra pe sine n marginea legilor edictate de autoritatea central25. n legislaia lui Cuza putem descoperi toate elementele necesare existenei descentralizrii: Un prim element era dreptul comunitii locale de a dispune de organe proprii, alese n mod liber, prin vot direct sau indirect. Astfel, Consiliul judeean era ales de ctre toi alegtorii din jude, care aveau dreptul de a participa la alegerile pentru Adunarea legislativ. Ei erau mprii pe pli, alegtorii dintr-o plas formnd un singur colegiu electoral26. Consiliul alegea din snul su o emanaiune compus din 3 membri numit comitetul permanent 27. Preedintele Consiliului judeean era i el ales de consiliul din snul su. La nivel comunal, Consiliul comunal i Primarul erau alei de ctre locuitorii comunei adunai ntr-un colegiu cenzitar28. nzestrarea colectivitii locale cu personalitate juridic. n virtutea acestui fapt, judeul i comuna aveau un patrimoniu precum i un buget de venituri i cheltuieli care s le permit autonomia financiar fa de centru fr de care nu i-ar fi putut realiza interesele locale. Judeul i comuna erau n acelai timp, persoane juridice nzestrate cu drepturi de putere public. Acest fapt rezult implicit din posibilitatea organelor lor de a face acte de autoritate29. Existena unui numr de atribuii n ceea ce privete stabilirea propriei organizri. Astfel, prin lege se recunoate consiliului judeean i celui comunal dreptul de a-i determina printr-un regulament interior modul n care exercita, conform legii, atribuiile ncredinate lor30. Recunoaterea dreptului de a exercita independent atribuii funcionale ct mai largi. Conform art.1 din Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene, Consiliul Judeean reprezint interesele exclusiv locale, economice i colective ale judeului, iar conform art. 49, el se pronuna
25 26

Ibidem Anibal Teodorescu, Tratat, vol.II, p. 316 27 Ibidem, p. 317 28 Ibidem, p. 321 29 Manuel Gutan, Op.cit., p.180 30 Ibidem, p.181

17

asupra tuturor intereselor exclusiv ale judeului. n art. 67 din Legea comunal, se arat c deliberaiunile consiliului comunal cuprind ndeobte privegherea i aprarea tuturor intereselor speciale ale comunei31. Repartizarea unor servicii publice n competena judeului, comunei. Conform prevederilor art. 52 din Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene, privind cheltuielile judeului se pot desprinde mai multe servicii publice de interes judeean: serviciul educaional, sanitar, de ajutor social, toate fiind susinute de bugetul judeean. La nivel comunal, se aezau n sarcina comunelor o serie de servicii publice: de a avea o cas a comunei numit primrie, de a ngriji de cult i de biseric, de a ngriji de infirmi i de copiii gsii i de a avea un corp de pompieri32. Cumulndu-se elementele de baz, descentralizarea exista formal. Gradul de descentralizare administrativ depindea nsa, n cea mai mare msur, de intensitatea tutelei administrative. Rezultat al dreptului de supraveghere i control al statului, tutela administrativ nu era contrar ideii de descentralizare administrativ. Dimpotriv, rolul ei era acela de a proteja nu doar interesele generale dar i de a limita controlul statului. n mod paradoxal, dei era considerat un element al descentralizrii administrative, tutela era cel mai important instrument prin care autonomia local putea fi serios limitat. n baza acestor considerente, legislaia administrativ trebuia s consacre, pe lng descentralizarea administrativ, i tutela administrativ. Legile nu utilizau conceptul de tutel administrativ, dar foloseau o formulare analog: aprobarea i intervenirea Domnului sau a puterii legiuitoare n privina actelor consiliului judeean,conform art.49 din Legea pentru consiliile judeene vorbea despre aprobaiunea cerut pentru validitatea ncheierilor aceluia organ33. O caracteristic esenial a controlului de tutel, ca i control special, era n opinia doctrinei din perioada interbelic, faptul c actele supuse controlului precum i autoritile ce exercitau acest control trebuiau s fie strict determinate. Astfel, la nivel judeean, art. 70 reglementa ncheierile Consiliului ce erau supuse aprobrii organelor de tutel, iar art. 71 al Legii comunale fcea acelai lucru cu referire la consiliul local. Din studierea ambelor legi, rezult o serie de aspecte, dup cum urmeaz:
31 32

Ibidem Anibal Teodorescu, Tratat., vol. II, p.320 33 Manuel Gutan, Op.cit., p.182

18

Se exercita o tutel asupra actelor organelor colectivitilor locale. Aceasta era o tutel a priori i se realiza printr-o aprobare sau respingere a actelor administrative, nainte ca acestea s poat fi puse n lucrare. Pentru a deveni executoriu, actul avea nevoie de aceast aprobare prealabil a organului tutelar. Controlul de tutel a priori trebuia s se exercite la jude n termen de 40 de zile de la comunicarea ncheierii ctre autoritatea tutelar, dup trecerea acestui termen fr ca autoritatea s se pronune, actele se considerau de drept aprobate i puteau fi executate. Pentru actele consiliilor comunale nu se specifica o limit pentru exercitarea controlului tutelar. n cazul refuzrii aprobrii, se putea face apel la Consiliul de stat34. Pe de alt parte, asupra actelor direct executorii ale Consiliului se exercita o tutel a posteriori. Tutela se exercita asupra actului nainte ca acesta s fie pus efectiv n executare. Intr -un termen de 40 de zile la jude sau 30 de zile la comune, Domnul sau Comitetul permanent putea anula toate actele ce erau contrare interesului general sau emise n afara atribuiilor consiliului. Dac actul nu era anulat era pus n executare. De altfel, tutela se exercita i dup ce actul fusese pus n executare. n cazul n care Consiliul comunal fcuse un act n afara atribuiilor sale sau contra intereselor generale, prefectul sau ministrul de interne suspendau actul respectiv. Tot el trebuia sa anuleze actul intr-un termen de 60 de zile dup trecerea cruia suspendarea actului se ridica. Domnul putea anula oricnd prin ordonan motivat actele fcute de autoritile comunale n aceleai condiii ilegale35. Dup cum afirma i Profesorul Anibal Teodorescu deliberrile consiliului judeean erau n principiu executorii prin ele nile, nefiind supuse aprobrii tutelare dect n cazuri excepionale. Autoritatea tutelar obicinuit era Domnul, iar n unele cazuri camera legiuitoare sau prefectul. n ceea ce privea actele, ele erau supuse tutelei administrative fie dup natura lor, fie dup valoarea lor material raportat la veniturile anuale ale judeului. Deliberarea supus tutelei era sau aprobat n ntregime, sau respins, Domnul neavnd dreptul de a-i aduce modificri, n asemenea caz actul era ntors consiliului pentru ca el s procedeze la modificare36. n cazul n care consiliul sau comitetul ar fi luat hotrri n afara de atribuiunile lor, sau n potriva intereselor judeului, prefectul era dator sa fac recurs la Guvern n termen de 10 zile, notificnd aceasta consiliului sau comitetului.

34 35

Ibidem Ibidem 36 Anibal Teodorescu, Tratat., vol II, p.318

19

Recursul era suspensiv de executare n termen de 30 zile de la data notific rii, iar dac Guvernul nu se pronuna n acest termen, deliberarea devenea executorie37. La nivel comunal autoritatea tutelar Prefectul sau Ministerul de Interne aveau dreptul de a suspenda executarea acelor deciziuni cari ar fi ieit din sfera atribuiunilor legale ale consiliilor38. n al doilea rnd se exercita o tutel asupra organelor administraiei autonome locale. n momentul n care Consiliul judeean se punea n coresponden cu consiliul unui alt jude asupra unor probleme ce ieeau din atribuiile sale, Domnul putea dizolva Consiliul. n cazul n care lua o rezoluie abtut de la atribuiile sale sau dac acesta vtma interesul general, Consiliul comunal putea fi suspendat de Prefect sau de Ministerul de Interne. Constatm c organizarea administraiei publice locale se baza pe o tutel excesiv care anula complet descentralizarea administrativ formal39. La nivel local cele dou legi de organizare din 1864 au schimbat complet peisajul instituional romnesc, aducnd o serie nou de principii legate de organizarea i funcionarea administraiei publice locale. Cea mai important reform la nivel local a fost consacrarea legislativ a descentralizrii administrativ-teritorial, chiar dac s-a fcut prin apelarea la sistemul numit de doctrin tutel administrativ. Constituia Romniei de la 1866 a fost primul act constituional care a consacrat expres la noi conceptul de descentralizare administrativ: instituiile judeene i comunale sunt regulate de legi. Aceste legi vor avea de baza descentralisarea administraiunei mai complect i independent (art.106,107).

2.1.2 Principiile constituionale i reglementarea tutelei administrative n Romnia interbelic (1918-1938) Statul de drept s-a constituit n bazele Constituiei din 1923, a sistemului legislativ i administrativ din perioada interbelica. Constituia din 1923 a deschis, n materia administraiei publice locale, drumul mult disputatei i ateptate reforme de unificare i uniformizare administrativ40.
37 38

Ibidem Ibidem, p. 322 39 Manuel Gutan, Op.cit., p.184 40 Olimpiu Matichescu, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Economic, Bucureti, 2000, p.149

20

Descentralizarea administrativ Descentralizarea administrativ era anunat prin acordarea judeelor i comunelor a dreptului de a-i satisface interesele proprii prin consilii alese. Dup cum susinea Profesorul Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativ este sistemul n care autoritile judeene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor respective, prin organe alese de administrai i cu mijloace financiare proprii41. Abordnd aceeai problem, Profesorul Paul Negulescu definea descentralizarea ca fiind un regim administrativ, care tinde s creeze centre de administraiune public, cu drept de autolegiferare asupra materiilor ce intereseaz localitatea, prin organe pluripersonale alese de corpul electoral din acea localitate i asupra activitii crora statul i rezerv un drept de control. Caracteristicile descentralizrii sunt: a) titularii organelor de deciziune sunt alei; b) aceste organe sunt pluripersonale, adunri deliberante numite n mod eronat, consilii comunale sau judeene, argumentnd: consiliile judeene sau comunale nu sunt organe de aviz, ci organe de deciziune. De aceea ele ar putea mult mai nimerit s fie numite adunri judeene sau adunri comunale; c) circumscripia administrativ sau serviciul public descentralizat are i personalitate juridic. Avem astfel judeele, comunele, stabilimentele publice. n afara de acestea, administraiunile descentralizate sunt supuse unui control din partea organelor centrale, pe care doctrina i legile administrative l denumesc tutel administrativ. Astfel era denumit i n Legea contenciosului administrativ din 1925 precum i n Legea pentru organizarea administraiunii locale din 1929. Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 1933 denumete tutela administrativ control administrativ42. Legea de unificare administrativ din 14 iunie 1925, reglementa judeele i comunele ca uniti de descentralizare administrativ teritorial. n acest scop, acestea deveneau persoane juridice politico-teritoriale conduse de organe proprii, alese. Comunele i judeele aveau Consiliile ca organe deliberative. Ca organe executive, comunele aveau un Primar i o Delegaie permanent, iar judeul o Delegaie permanent i pe Prefect.

41 42

Anibal Teodorescu,Tratat..., vol.I, p. 240 Paul Negulescu, Drept, 1934, p. 398

21

Membrii organului deliberativ, Consiliul( judeean sau comunal), urmau s fie alei n proporie de 3/5, pentru prima dat prin vot universal, egal, secret i obligatoriu prin scrutin de list i cu reprezentarea minoritii. Restul de 2/5 reprezentau consilieri de drept crora li se alturau consilieri femei cooptate. Se lrgea astfel considerabil masa electoratului, ceea ce conducea la o mai bun reprezentare a intereselor comunitilor locale. Organul executiv al comunei, Primarul, era ales indirect, pentru o perioada de 8 ani de ctre Consiliul comunal cu vot secret i cu majoritatea absolut a voturilor date. Membrii celuilalt organ executiv, Delegaia permanent, erau alei n comune, din rndurile consilierilor comunali, cu majoritate de voturi, pe termen de 4 ani, i-l aveau ca preedinte pe Primar. Primarul, ct i Prefectul, reprezentau n continuare att interesele locale ct i pe cele generale, ei fiind reprezentai att ai statului, cat i ai judeului, respectiv ai comunei. Ambii prezidau Delegaiile permanente ale judeului, respectiv comunei, unde aveau vot deliberativ43. Profesorul Anibal Teodorescu44 afirma c nimeni nu poate pretinde c nu trebuie s existe intr-un stat o unitate desvrit n aplicarea legii, puterea central ajungnd la acest rezultat prin exercitarea tutelei administrative. Indiferent dac sistemul general administrativ este centralizator sau descentralizator, tutela administrativ este dreptul autoritii centrale de a controla administraiunea judeean, comunal i cea a stabilimentelor publice, drept ce se exercit fa de unele din actele lor mai importante i fa de organele lor deliberative. Autorul considera c tutela administrativ nu este un sistem de administraiune sau o eticheta care s arate natura raporturilor dintre centru, jude i comune, ci pur i simplu dreptul centrului de a controla actele mai importante ale judeelor, comunelor i stabilimentelor de utilitate public, unul din instrumentele prin care cel dinti ntreine raporturi cu cel de pe urm. De asemenea, subliniaz faptul ca atunci cnd este vorba de tutela exercitat asupra actelor stabilimentelor publice, orice idee de centralizare dispare; tutela administrativ nu poate fi niciodat presupus, ci trebuie s rezulte cu precizie din textul legii. Acest drept nu poate fi exercitat dect de acele autoriti centrale anume specificate de lege, care, n sistemul Legii de unificare administrativ, poarta numele de autoriti de control.
43 44

Manuel Gutan, Op.cit., pp. 276-278 Anibal Teodorescu, Tratat, vol.I, p. 248

22

Autoritatea central are, fa de autoritatea tutelat, dreptul de a-i aproba actul supus tutelei, aa cum a fost fcut, sau a-l respinge n ntregime, ea nu are dreptul de a-l modifica. Daca totui anumite pari ar trebui modificate, actul va fi napoiat cu observaiile autoritii superioare, pentru ca autoritatea inferioar s-l modifice singur. Pentru a fi vorba ntr-adevr de exercitarea dreptului de tutel, autorul subliniaz urmtoarele condiii: a) s fie vorba de raporturile dintre autoritatea central i judee, comune sau stabilimente publice; b) s existe neaprat un act administrativ supus de lege tutelei, acest drept neputnd fi executat nici n alte cazuri, nici fa de orice act administrativ indistinct. Legea nfiineaz, organizeaz i limiteaz dreptul de tutela administrativ. Autorul mai adaug faptul c actele fcute de autoritile superioare, prin care ele exercita puterea lor tutelar, nu pot fi atacate de partea interesat n faa instanei de contencios administrativ, astfel ca ele, odat efectuate, sunt definitive. De asemenea, autoritatea tutelat nu se poate plnge mpotriva actului de tutela al autoritii centrale45. Tutela administrativ era exercitat de Prefect cu avizul Delegaiei permanente judeene pentru actele administraiei comunale, cu excepia municipiilor, i Ministerul de Interne pentru judee i municipii. n cazul tutelei a posteriori, nulitatea se putea cere i pronuna oricnd, dar anularea trebuia cerut doar n termen de 10 zile de la comunicarea deliberrilor organelor tutelare sau de la afiarea i publicarea procesului verbal al edinei n Monitorul comunal sau judeean. Acestea trebuiau s se pronune n 30 de zile de la primirea cererii de anulare sau de la comunicarea deliberaiunii la minister sau prefectur, cnd invocarea acesteia se fcea din oficiu. De asemenea, n cazul tutelei a priori, organele de tutel trebuia s-i dea aprobarea sau respingerea n termen de o lun de zile de la data comunicrii actului sau ncheierii. Autoritile tutelate puteau ataca actul de tutel al prefectului cu recurs ierarhic la Ministerul de Interne. Actul tutelar prin care se aproba sau infirma actul autoritii tutelate nu era supus nici unui fel de control.

45

Ibidem, pp. 248-253

23

Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925 excepta actul de tutel de la controlul judectoresc, fapt ce a instaurat un arbitrar periculos n relaia dintre autoritile descentralizate i cele de tutel. Tutela era completat i prin dreptul organelor tutelare de a suspenda actele autoritarilor tutelate46. n acest sens sunt edificatoare afirmaiile Profesorului Paul Negulescu 47 administraiunea tutelat nu avea dreptul de a ataca actul de tutel. De asemenea, afirma c n baza Legii contenciosului administrativ din 1925 puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele privitoare la exerciiul tutelei administrative. Autoritatea administrativ tutelar avea deci singura calitate de a aprecia oportunitatea actului fcut de administraiunea local autonom. Aciunea n contencios, conform articolului 1 i 4 din Legea contenciosului administrativ din 1925, trebuia introdus n termen de 30 de zile, dup expirarea termenului de pronunare de 30 de zile acordat administraiunei. O aciune introdus nainte de expirarea termenului de 30 de zile acordat administratiunei, este prematur. Prin urmare aciunea, introdusa dup 28 de zile de la nregistrarea cererii, va fi respins ca prematur, cci expirarea termenului n cursul instanei nu poate s valideze o aciune introdus prematur. Legiuitorul nostru a voit ca rezolvarea chestiunilor administrative s se fac repede i de aceea pe de o parte foreaz pe administratori ca, sub ameninarea unor asemenea aciuni, s soluioneze cererile n termen de 30 de zile, iar pe de alt parte oblig pe particulari s introduc aciunea n termen de 30 de zile, n care interval administraiunea este n ntrziere potrivit legii. Expresia de particular este ntrebuinata de legiuitor prin antiteza cu administraia, aa c, n aceasta expresie, intr i funcionarii publici i persoanele juridice, private sau publice48. Legea pentru organizarea administraiei publice locale din 3 august 1929. Conform prevederilor acestei legi, se acorda personalitate juridic nu doar comunelor rurale ci, n cazul comunelor formate din mai multe sate, i fiecrui sat n parte. Deveneau astfel persoane juridice politico-teritoriale cu toate consecinele ce decurgeau de aici: patrimoniu i organe proprii ce exercitau autoritatea public pe un anume teritoriu, nu doar comunele rurale ci i satele lor componente. Singura diferen era faptul ca aceste sate nu formau uniti administrativ teritoriale de
46 47

Manuel Gutan, Op.cit., pp. 277-279 Paul Negulescu, Drept.1934, p. 402 48 Ibidem, pp. 414-415

24

sine stttoare, egale ca regim cu comunele i judeele, ci subdiviziuni teritoriale ale comunelor rurale, denumite sectoare. Pe lng sat i comun, legiuitorul reglementa ca unitate de descentralizare administrativ judeul. Pentru a reprezenta i realiza interesele locale i regionale toate aceste persoane morale politico-teritoriale dispuneau de organe deliberative i executive, alese direct sau indirect. Ca organ deliberativ, comunele rurale formate din mai multe sate aveau un Consiliu comunal ales pe 5 ani prin vot universal, direct, secret i cu reprezentarea minoritii. Acesta alegea la rndul su Primarul comunei pentru 5 ani i Delegaia permanent, ca organe executive. La nivel judeean exista ca organ deliberativ un Consiliu judeean ales pentru 5 ani prin vor universal, egal, direct, secret, obligatoriu iar ca organe executive Delegaia permanent i preedintele acesteia alei de consiliu. O inovaie revoluionar a fost apariia Prefectului administrativ n persoana Preedintelui Delegaiei permanente. Ales de Consiliu odat cu alegerea Delegaiei permanente, el era funcionar de carier, organul executiv al Consiliului i eful administraiei judeene. Era pentru prima oar cnd conducerea administraiei judeene descentralizate era ncredinat nu unui organ numit de la centru, ceea cei reducea drastic autonomia, ci unui organ ales la nivel local. Nu acelai lucru se ntmpla la nivel comunal, unde Primarului comunei i se meninea prin lege att calitatea de cap al administraiei comunale ct i aceea de reprezentant al statului n comun. Cele mai importante evoluii interveneau ns n reglementarea tutelei administrative49. Conform prevederilor articolului 347 autoritatea tutelar examineaz actul, n primul rnd, din punctul de vedere al interesului general pentru a asigura unitatea aciunii administrative, oblignd administraiunile locale s se ocupe numai de interesele locale, s nu compromit interesele superioare ale Statului, meninnduse astfel n sfera lor de atribuiuni aa cum este ea stabilit de legiuitor; n al doilea rnd ea caut s apere interesele locale ale administraiilor, nlturnd abuzurile. Articolul 323 din legea administraiei locale instituia ca organ tutelar pentru judee i municipii comitetele locale de revizuire, instanele jurisdicionale. Prin aceast lege actul de tutel care era discreionar, devine un act jurisdicional. Acest articol instituie delegaiunea consiliului

49

Marian Guan, Op. cit. pp. 281-283

25

judeean ca organ tutelar asupra comunelor urbane din jude, asupra comunelor rurale i asupra satelor. Astfel, controlul tutelar se exercit de funcionari administrativi, sau de instane jurisdicionale, anume determinate de lege; el se exercit numai asupra unor anumite acte, pe care legiuitor le socotete c sunt mai importante. Autoritatea tutelar are dreptul de a aproba sau infirma actul autoritii supuse tutelei, ea ns nu poate modifica actul dect n materie de buget conform articolului 476 din Legea administraiei locale. Aprobarea actului nu leag autoritatea tutelat, care rmne stpn pe actele sale, astfel, ulterior, ea poate s renune la actul aprobat, s l retrag, s fac un nou act modificnd pe cel dinti, dar negreit, n cazul acesta, lund o nou autorizare. Legea administraiunii locale, desprind actul puterii locale tutelate de actul puterii tutelare i admind c actul autoritii tutelare poate fi atacat (art. 346) naintea instanelor de revizuire (comitetele locale i central), a limitat puterea discreionar a autoritilor tutelare. Examinnd cele dou tipuri de control administrativ, controlul ierarhic i tutela administrativ, profesorul Paul Negulescu evideniaz urmtoarele deosebiri ntre cele dou tipuri de control: a) Tutela administrativ se exercit numai fa de stabilimentele publice, adic fa de serviciile publice dotate cu personalitate juridic, iar controlul ierarhic se exercit fa de serviciile publice, adic fa de autoritile administrative lipsite de personalitate i n general fa de toi agenii administrativi; b) superiorul ierarhic, cnd exercit controlul su, poate s aprobe, s anuleze sau s modifice actele subalternilor, pe cnd n exerciiul tutelei administrative, autoritatea tutelar nu poate dect s aprobe sau s anuleze actele stabilimentelor publice tutelate; ea nu poate s modifice actele lor. Dac autoritatea tutelar apreciaz c trebuie s se aduc unele modificri actului, ea restituie actul stabilimentului public, artnd modificrile ce ar trebui introduse; c) controlul ierarhic este de drept comun, adic actele subordonailor sunt supuse totdeauna controlului superiorilor ierarhici; pe cnd tutela administrativ nu se presupune, trebuie s fie un text de lege care s arate c, pentru anume categorii de acte fcute de un anume stabiliment, este necesar o autorizare din partea autoritii superioare, anume determinat; d) cnd este vorba de control ierarhic, toate autoritile din ierarhie pn la ministru au dreptul s examineze i s controleze actul. Spre exemplu actul unui pretor poate s fie controlat de
26

prefect, de secretarul general, sau de ministru, iar atunci cnd este vorba de tutela administrativ, legea determin care anume autoritate administrativ trebuie s exercite tutela asupra unor anumite acte50. Tutela asupra organelor. La nivel comunal, pentru prima oar, Primarul i ajutorul su urmau a fi ndeprtai doar prin decizia motivat a consiliului fr vreo aprobare sau sesizare prealabil. Suspendarea Consiliilor era acordat organelor de control i supraveghere instituite prin lege: Ministrul de interne, directorul ministerial local i Prefectul, iar dizolvarea revenea doar Comitetelor de revizuire la cererea acelorai organe de control i supraveghere. Lundu -se acestor organe dreptul de tutel, se urmrea limitarea abuzurilor guvernamentale i a jocurilor de partid. Tutela asupra actelor. Erau organe de tutel: Delegaia Consiliului comunei rurale format din mai multe sate i Primarul ei, sub supravegherea Delegaiei judeene, pentru satele din cuprinsul comunei; Delegaia Consiliului judeean i preedintele ei asupra comunelor urbane din jude, comunelor rurale i satelor; comitetele locale de revizuire, asupra judeelor i a municipiilor n prim instan i asupra administraiilor inferioare; Comitetul central de revizuire ca instan de apel i control n ceea ce privete exerciiul tutelei de ctre comitetele locale de revizuire asupra judeelor i municipiilor; Ministerul de Interne i Consiliul de Minitri n cazurile stabilite de lege. Apariia Comitetelor de revizuire ca i colegii administrative cu atribuii de tutel i control, a permis transformarea tutelei administrative din discreionara n jurisdicional. Tutela a priori se exercita n continuare asupra celor mai importante acte i era la fel de apstoare. Erau supuse aprobrii att actele de autoritate ct i o serie de acte de gestiune, unele dintre ele aproape banale, de la anumite sume n sus. Autoritile tutelare erau obligate s decid n termen de 15 zile de la primirea hotrrii Consiliului. Dac n cel mult dou luni nu intervenea nicio decizie, hotrrea se considera aprobat. Prin noul tip de tutel jurisdicional, actele de tutel ale autoritilor tutelare prin care acestea aprobau sau nu actele organelor administrative deliberative locale nu mai rmneau definitive. Legea admitea acum c actul autoritilor tutelare putea fi atacat de ctre autoritile tutelate naintea comitetelor de revizuire. n consecin, pentru actul de tutel al Delegaiei permanente a comunei rurale i celei judeene, instana de apel era Comitetul local de revizuire, iar

50

Paul Negulescu, Drept,1934, pp.402-405

27

pentru actele de tutel ale comitetelor locale de revizuire instana de apel era Comitetul central de revizuire. Actele de tutel ale Ministerului de Interne nu erau supuse apelului. Tutela a posteriori era ncredinat acum unui organ al administraiei publice descentralizat: Delegaia permanent judeean i unei instane jurisdicionale: Comitetul local de revizuire. Erau supuse acestei tutele actele Consiliilor considerate executorii prin ele nsele. Controlul se manifesta prin atragerea ateniei consiliilor i Delegaiunilor respective asupra neregulilor i neglijenelor constatate, cerndu-le ndreptarea i n caz de neconformare prin sesizarea autoritilor tutelare competente. Toate actele de tutel ale comitetelor de revizuire, puteau fi atacate cu recurs n contenciosul administrativ de ctre organele tutelate. Dreptul de a suspenda actele autoritilor administrative descentralizate revenea tot autoritilor de control i supraveghere51. Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 20 aprilie 1933 Conform art. 42 din Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 1933 actele juridice, pentru care se cere aprobarea, se supun acestei aprobri numai dup ce au rmas definitive, fie prin neatacarea lor naintea instanelor jurisdicionale administrative, fie prin respingerea aciunilor ndreptate n contra lor. Rezult din acest text c: a) actul tutelar aprobarea sau anularea, nu mai este parte integrant din actul autoritii tutelare, proclamau legile din 1912 i 1925. Dup noua lege actul tutelar devine o formalitate exterioar a actului, n caz de aprobare. b) actul dei supus tutelei i prin urmare conform art. 338 din Legea administraiei locale din 1929, nefiind executoriu prin el nsi, totui legea din 1933 l proclam executoriu, cci d drept celor vtmai printr-un asemenea act s l atace n nulitate; c) examinarea tutelar are loc numai dup ce actul autoritii tutelate a rmas definitiv, fie prin neatacarea n termen naintea instanelor administrative, fie prin respingerea aciunilor ndreptate n contra lui. Concluzionnd cele relatate actele supuse tutelei pot s fie atacate n anulare; cci actele i formalitile posterioare emisiunii, cum ar fi aprobarea tutelar, nu au nicio influen asupra puterii executorii a actului.
51

Marian Guan, Op.cit., pp. 283-285

28

Legea din 1933 a prsit un ntreg sistem consacrat n mod tacit de legislaia noastr de cnd s-au creat, prin legile din 1864, organismele administrative descentralizate, comunele i judeele cu dreptul de autolegiferare, supus controlului sau tutelei autoritilor superioare. Prin articolul 34 din Legea comitetelor de revizuire din 1933 se prevedea c actele juridice ale administraiilor locale supuse aprobrii organelor de control administrativ se consider aprobate, definitive i executorii, dac organele de control administrativ competente nu s-au pronunat asupra lor n termen de 30 de zile de la primire. n sistemul legii din 1912 i al Legii contenciosului administrativ din 1925, administraia tutelat nu avea dreptul de a ataca actul de tutel, Legea din 1923 prin art. 45 i d acest drept ca i tuturor particularilor vtmai. Controlul administrativ, astfel cum numete legiuitorul din 1933 tutela administrativ, este un control exercitat de anumite organe determinate de lege asupra unor anumite acte limitativ specificate de lege, fcute de serviciile publice dotate cu personalitate juridic (judeul, comuna, Camera de comer). Observm c legea din 1933 stabilete ca organe tutelare numai Pretorul, Prefectul i Ministrul de Interne, desfiinnd competena delegaiei Consiliului judeean. De asemenea, aceast lege ridic comitetelor competena de organe tutelare ns le menine atribuiunea de a judeca cererile ndreptate de administraiile locale sau particularii vtmai n contra actelor de control tutelar (art. 45). Articolul 46 din Legea din 1933, d drept celor interesai de a se plnge organelor de control administrativ n contra refuzului organelor administraiei locale de a se pronuna asupra unei cereri. Organele de control administrativ, dac consider c administraia local este n culp pot aplica sanciuni celor vinovai. Avem n aceast situaie un fel de recurs ierarhic, care tinde la pedepsirea celor vinovai de a nu i fi ndeplinit ndatoririle funciei. n concluzie actul autoritii tutelare, fiind deosebit de actul autoritii tutelate formeaz, sub imperiul legilor din 1929 i 1933 o formalitate exterioar care ridic mpiedicarea ce se opunea la executarea actului. Acest act, fcnd corp aparte, poate fi atacat naintea comitetelor de revizuire i de autoritatea tutelat i de administraii care ar avea interes52.

52

Paul Negulescu, Op. cit., passim

29

Legea de organizare administrativ din 27 martie 1936 Aceast lege a fost editat sub Constituia liberal din 1923, ea nu putea s-i propun s realizeze dect descentralizarea administrativ. Legiuitorul avea ns, de aceast dat, o perspectiv pragmatic, i, ncercnd s nvee din greelile trecutului, s dea Romniei o organizare administrativ potrivit spiritului i nevoile romnului, fr a se mai lsa fascinat de putea magic a legii n a schimba mentaliti. Pornind de la aceste consideraii, legea deschidea o cale de mijloc, pstrnd ceea ce s-a dovedit ct de ct viabil, potrivit cu starea de lucru existent, dar, n acelai timp, ncerca s aduc modificri i mbuntiri unor aspecte ineficiente ale organizrii administrative. Ca principii, legiuitorul i-a impus, pe lng autonomia administrativ, nlturarea politicianismului din administraiei, impunerea unor reguli stricte de selecionare a personalului administrativ, colaborarea organelor de stat locale cu administraia local i controlul legalitii activitii administrative. Tocmai de aceea, att din punct de vedere principial ct i structural, Legea din 1936 nu se aseamn cu cea din 1925. Ca o noutate, li se acord i oraelor de reedin pe lng municipii, acelai regim ca judeele, n ceea ce privete competena i tutela administrativ. La nivelul administraiei judeene se renuna la Prefectul administrativ al legii din 1929 i se revenea la Prefectul cu dubl calitate al vechilor legiuiri administrative, numit de Ministerul de Interne. Ca msur descentralizatoare aprea ns renunarea pe seama Prefectului la calitatea de preedinte al Delegaiei permanente judeene. n calitate de ef al administraiei judeene, Prefectul numea, nainta, licenia i aplica pedepsele disciplinare tuturor funcionarilor judeeni, conformndu-se legii statutului funcionarilor publici. Tutela a priori se relaxa, fiind scutite de aprobare actele de administraie, cu excepia nchirierilor i arendrilor pe o durat mai mare de 5 ani, i dispoziiile primarilor i Delegaiilor consiliilor privitoare la actele de gestiune zilnic. Autoritile de tutel erau, conform legii i regulamentului: Prefectul pentru comunele rurale i oraele nereedin de jude, ministrul de interne pentru celelalte administraii locale i Consiliul comunei urbane pentru comunele suburbane arondate. Aceste organe erau obligate s se pronune n termen de 20 de zile de la primire asupra deciziilor supuse prin lege aprobrii lor. Dac autoritatea nu se pronuna n termenul prescris decizia se considera aprobat i se punea n executare.
30

Tutela a posteriori era ncredinat n continuarea acelorai instane administrative jurisdicionale transformate acum n Curi administrative. n ceea ce privete reglementarea nulitii de drept i anulabilitii, legea aducea o serie de modificri menite s asigure att eliminarea arbitrariului n exercitarea tutelei i controlului ct i s asigure protejarea intereselor administraiilor locale descentralizate. n consecin, pe lng actele i deciziile organelor administrative locale, puteau fi invocate i nulitatea de drept sau anulabilitatea actelor i deciziilor organelor de tutel i control. Acest fapt permitea autoritilor tutelate s introduc aciuni sau s ridice excepii n faa acelorai curi administrative cu privire la actele de tutel i control. Nulitatea de drept putea fi invocat n limita a 10 ani de la data actului iar anularea trebuia cerut n termen de 20 de zile de la comunicarea sa. Tutela asupra organelor Primarii, ajutorii de primari i membrii consiliilor comunale i judeene puteau fi suspendai sau revocai dac se fceau vinovai de abateri grave de la ndatoririle lor. Suspendarea se pronuna de organul tutelar sau de Ministerul de Interne n vederea unei anchete fcut din iniiativa acestui organ, cerut de Consiliu sau de partea vtmat. Consiliile puteau fi dizolvate n judee, municipii i comune urbane prin decret regal, pe baza raportului motivat al Ministerului de Interne, iar pentru consiliile comunale rurale prin decizia Ministerului de Interne pe baza raportului motivat al prefectului53. Desconcentrarea administrativ Desconcentrarea administrativ este cel de al doilea mare principiu de organizare a administraiei publice locale din aceast perioad. Dei nu era consacrat constituional i nu aprea expres prevzut nici n legile de organizare administrativ, el era recunoscut de ntreaga doctrin a perioadei i acceptat ca un element inerent oricrei organizri administrative moderne. Recunoaterea desconcentrrii n epoc a fost strns legat de contientizarea nmulirii i diversificrii problemelor la nivel local i de nevoia de a asigura un control i o supraveghere mai atent a intereselor de ordin general la nivelul unitilor teritorial-administrative descentralizate. Surprinztor este faptul c desconcentrarea administrativ va fi cu att mai puternic cu ct descentralizarea administrativ va fi mai larg54. n concepia Profesorului Anibal Teodorescu, desconcentrarea administrativ const n a lrgi ct mai mult atribuiunile agenilor puterii centrale aezai n jude sau comun; cnd ministrul,
53 54

Marian Guan, Op.cit., pp. 290-295 Ibidem, p. 294

31

adic centrul, trece prefectului de jude o parte din atribuiunile sale proprii, nu face descentralizare ci numai desconcentrare55. A mri aadar sfera atribuiunilor prefectului, nseamn desconcentrare administrativ; a face ns pe prefect alesul administrailor locali, nseamn descentralizare. Desconcentrarea apare deci ca o msur intermediar menit s pregteasc de cele mai multe ori calea descentralizrii, cu care ns nu trebuie confundat56. Conform prevederilor Legii de unificare administrative din 14 iunie 1925, judeele i comunele aveau o dubl calitate: att aceea de comunitate local dotat cu personalitate juridic n scopul satisfacerii intereselor proprii ct i pe cea de unitate administrativ teritorial n care funcionau serviciile exterioare ale unor ministere. n ceea ce privete plasa, aceasta este o simpl unitate de desconcentrare administrativ, nefiind dotat cu personalitate juridic. Dei au existat opinii contrare, legiuitorul meninea, din considerente istorice, aceast unitate administrativ teritorial, extinznd-o la nivelul ntregului teritoriu romnesc. Rolul ei s-a modificat ns evolund de la o simpl subdiviziune administrativ la o unitate administrativ teritorial de control i supraveghere. La nivelul fiecrei uniti administrativ teritoriale, legea nfiina organe administrative desconcentrate, reprezentante ale centrului la nivel local. Cel mai important reprezentant al centrului la nivel local, judeean era Prefectul. Legea i conferea acestuia att calitatea de reprezentant al intereselor statale ct i pe cea de ef al administraiei judeene descentralizate. El era numit prin decret regal n urma propunerii ministrului de interne i era subordonat direct al acestuia. Ca reprezentant al centrului la nivel judeean, el ndeplinea toate sarcinile cei erau date prin legi i regulamente, avea obligaia publicrii legilor i regulamentelor generale i veghea la respectarea lor. Prefectul era, cu sprijinul Delegaiei permanente judeene, i organ de tutel al comunelor rurale i urbane, cu excepia municipiilor. n realizarea sarcinilor sale, Prefectul era sprijinit la nivel judeean de ctre subprefect. La nivelul plasei, reprezentant al guvernului era Pretorul. La nivelul comunei rurale, agent al puterii centrale era notarul. Acesta era numit de Prefect, i era nsrcinat n principal, cu aplicarea legilor, Regulamentelor de administraie public, ordonanelor i instruciunilor organelor puterii executive57.
55 56

Anibal Teodorescu, Tratat...., vol.I, p. 247 Ibidem 57 Marian Guan, Op.cit., pp. 295-296

32

Legea pentru organizarea administraiei publice locale din 3 august 1939 Prin legea de organizare a ministerelor din 1929 serviciile exterioare ale ministerelor, cu excepia serviciilor Ministerului Justiiei, Ministerul Aprrii Naionale i Afacerilor Strine, erau grupate n mod obligatoriu n circumscripii uniforme numite Directorate ministeriale. n fruntea directoratului era aezat un director general ca reprezentant al ntregului Guvern. El era eful ierarhic imediat al tuturor serviciilor ministeriale din directorat i avea sub ordinele sale pe prefecii tuturor judeelor ce compunea directoratul. Era eful poliiei la acest nivel i avea aceleai drepturi i ndatoriri n resortul su ca i Prefectul n judeul su. Legea pentru organizarea administraiei publice locale din 1929 relua principiul desconcentrrii administrative, dar din cu totul alt punct de vedere. Astfel, legiuitorul i propune s respecte tradiia istoric a existenei provinciilor romneti iar, pe de alt parte, s limiteze influena nefast a reprezentanilor Guvernului la nivel local asupra administraiei descentralizate. Ca urmare a respectrii principiului descentralizrii, desconcentrarea administrativ se realiza la mai multe nivele, ncepnd cu asociaiile de judee i continund cu judeele, plile, comunele i satele. Acest fapt a determinat nu numai o nmulire a organelor administraiei descentralizate i nmulirea organelor desconcentrate. Respectarea celui de al doilea principiu a condus la apariia unui Prefect politic, reprezentant al Guvernului n jude, care nu mai dispunea de calitatea de ef al administraiei judeene. La nivel judeean, organ de desconcentrare administrativ era n continuare Prefectul, care pierdea ns atribuiile de ef al administraiei judeene. El era reprezentantul autoritii centrale n jude i era n legtur cu fiecare minister prin directoratul ministerial i prin serviciile ministeriale locale. n general, el i pstra doar n parte atribuiile prevzute de legea de unificare, legea transformndu-l mai mult ntr-un organ care nu putea s ia nicio msur direct, numai semnala , va ntiina, avea dreptul s raporteze. n ndeplinirea tuturor sarcinilor sale, Prefectul avea dreptul de a emite ordonane ce trebuiau comunicate prin intermediul directorului ministerial Ministrului de Interne. Legea din 1929 meninea i ea plasa ca simpl unitate administrativ teritorial de supraveghere i control avnd n frunte, de aceast dat, un prim Pretor. Acesta era reprezentant al Prefectului n plas, pe lng atribuiile de ofier de poliie administrativ. Legea renuna la instituia Subprefectului, de asemenea, notarul nu mai era meninut ca reprezentant al centrului n comun. Acesta era organizat acum ca un funcionar comunal.
33

Legiuitorul din 1929 lsa prea puin libertate de decizie Pretorului i Prefectului aezndu-i ntr-o subordonare strict fa de organele desconcentrate la nivelul directoratului. Prin Legea de modificare din 15 iulie 1931, s-au desfiinat directoratele ministeriale locale i s-a revenit la inspectoratele generale de control i ndrumare ca circumscripii i servicii externe ale Ministerului de Interne. n fruntea acestor inspectorate se vor numi inspectori generali administrativi, care vor reveni la atribuiile lor nedesconcentrate, obinuite: inspecii, anchete, informaii i nsrcinri speciale date de ministrul de interne58. Legea de organizare a administraiei publice locale din 1936, renuna la organizarea administrativ greoaie a legii din 1929 ncercnd i n materie de desconcentrare administrativ s se adapteze mai bine nevoilor i mentalitilor romneti. Printre altele, revenea la dubla calitate a Prefectului de reprezentant al centrului i de ef al administraiei judeene. Legea organiza desconcentrarea administrativ la nivelul judeului, plasei i comunei. La nivel judeean, ef al administraiei desconcentrate era Prefectul. Acesta era numit i revocat prin decret legal n urma propunerii Ministerului de Interne. Prefectul inspecta de cel puin dou ori pe an activitatea serviciilor exterioare ale ministerelor cu excepia celor ale Ministerului Aprrii i cel al Justiiei. Prefectul nu avea n subordine aceste servicii, legea ncredinndu-i doar dreptul de a face propuneri pentru mbuntirea activitii acestora. n realizarea atribuiilor sale, Prefectul putea emite ordonane, n baza legilor i regulamentelor de administraiei general i judeean. La nivel judeean Prefectul era ajutat de subprefect. Pe lng Prefect se reaeza Consiliul de prefectur al legii din 1925. n afar de activitatea sa privind coordonarea activitii serviciilor publice de la nivelul judeului, Consiliul colabora cu Prefectul i cu Delegaia permanent judeean la punerea n aplicare a legilor i regulamentelor. La nivelul plasei, Pretorul era reprezentantul puterii centrale, numit prin decizie de Ministerul de Interne. La nivelul comunelor rurale, reprezentant al puterii centrale, eful cancelariei i organ de ndrumare i colaborare a administraiei comunale era din nou notarul59. Concluzionnd cele relatate, putem constata c declaraiile de intenii ale legiuitorilor din diverse epoci nu au dat roade spectaculoase.

58 59

Marian Guan, Op.cit., pp. 294-298 Ibidem, p. 298

34

Nu a fost de ajuns ca la nivelul fiecrei uniti administrative descentralizate s se aeze i un reprezentant al centrului. Pentru a exista i desconcentrare, era necesar nzestrarea acestor organe cu puteri decizionale proprii. n toate actele normative enumerate, dreptul de decizie a acestor organe este redus la doar cteva aspecte, iar activitatea lor se desfoar sub supravegherea strict a organelor ierarhic superioare60.

2.2 Tutela administrativ. Reglementare conform actualei legislaii Dup cum am observat n relatrile anterioare, tutela administrativ era reglementat expres n perioada interbelic, acordndu-se o importan deosebit acestei forme de control administrativ. n reglementrile administrative de dup anul 2000, tutela administrativ ne apare ca o form de control administrativ, i nu este reglementat expresis verbis, ci implicit. Raporturile de tutel administrativ sunt o categorie special de raporturi de drept administrativ, stabilite intre Guvern, ca autoritate tutelar, i consiliile judeene, consiliile locale i primari ca autoriti tutelate. Guvernul i exercit atribuiile sale prin intermediul Prefectului, ca reprezentant al su n teritoriu. Aceste raporturi de drept administrativ sunt reglementate incomplet i implicit n : Constituie, art. 123(5); n Legea Administraiei Publice Locale nr. 215/200161 art. 135(1); n Legea privind Instituia Prefectului nr. 340/200462 art.26; n Legea Contenciosului Administrativ nr. 554/200463 art. 3(1), art. 11. Raporturile stabilite intre autoritatea tutelara i autoritile tutelate presupun realizarea de ctre autoritatea tutelar, prin intermediul reprezentantului su n teritoriu, a un ui control de legalitate, parial i indirect, asupra prii reprezentative din activitatea de Administraie Public, desfurat de autoritile autonome din unitile administrative tutelate, respectiv actele administrative. Acest control de legalitate care este o forma a controlului administrativ necontencios asupra activitii de Administraie Public, realizat de componentele de autonomie locala ale Sistemului de

60 61

Ibidem, pp. 298-299 Publicat n M.O., nr.204/23 aprilie 2001 62 Publicat n M.O., nr.658/21 iulie 2004 63 Publicata n M.O., nr.1154/07 decembrie 2004

35

Administraie Public, poart n literatura de specialitate denumirea de control de tutel administrativ. Raporturile de tutel administrativ sunt raporturi speciale, particulare, deoarece ele nu sunt reglementate expressis verbis ci doar implicit n Constituie i n celelalte texte normative menionate. Dei nu sunt reglementate expressis verbis, aceste raporturi sunt prezente. Aceast form de control, numit control de tutel administrativ, se realizeaz indirect pentru c prefectul doar sesizeaz instana de judecat cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene. (Controlul direct este realizat de instana de judecat). Este o forma de control incomplet realizat pentru ca, conform art. 26 din Legea privind instituia prefectului n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, aceste acte, daca le considera nelegale, cu excepia actelor de gestiune; actul atacat este suspendat de drept. Este, de asemenea, un control incomplet realizat, deoarece prefectul, exercita controlul doar asupra unei pri din activitatea de administraie public i anume adoptarea, emiterea de acte administrative (art. 134 (b) din Legea nr. 215/2001). Este de asemenea o forma de control parial realizat de ctre prefect pentru c acesta poate constata doar legalitatea sau nelegalitatea actelor i poate doar cere revocarea sau modificarea lor. Se exercita controlul asupra actelor adoptate, emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, exceptnd actele de gestiune curent( art. 26 din Legea 340/2004). Guvernul, conform art. 102 din Constituie exercit supravegherea i conducerea general a Administraiei Publice, iar tutela este parte a aciunii de supraveghere. Dupa cum am precizat, reprezentant al autoritii tutelare este prefectul, prin intermediul cruia Guvernul i exercita respectivele competee de control. Atribuiile i actele prefectului Legea nr. 340/2004, cu modificarile ulterioare, este noua reglementare n vigoare privind instituia prefectului, care i propune o abordare diferit a acestei instituii fa de reglementrile anterioare64.

64

Legea nr. 340/2004 a fost modificata prin O.G. nr. 225 din 24/03/2008

36

Maniera de reglementare instituit prin Legea nr. 340/2004 demonstreaz ca elementul esenial care se dorete subliniat este profesionalizarea acestor funcii, asigurarea unor buni manageri, a unei verigi de calitate care s fac legtura ntre Guvern, ministere i servicii publice deconcentrate, organizate la nivelul administrativ-teritorial65. n art. 4 din lege, se precizeaz principiile pe care se ntemeiaz activitatea prefectului: legalitii, imparialitii, obiectivitii, transparenei, eficienei, responsabilitii, orientrii ctre cetean. Aceasta lege afirma apartenena prefectului la categoria nalilor funcionari publici, numirea lui fcndu-se de ctre Guvern la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor, dupa promovarea concursului sau examenului special organizat. Se statueaz faptul c, capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercita n exclusivitate de ctre prefect. Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului se realizeaz de ctre prefect sau de ctre o persoan anume desemnat prin ordin al acestuia. Conform articolelor 6, 7 din lege, prefectul este ordonator de credite, iar activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, avnd buget propriu care se elaboreaz i se execut n condiiile legii. n ceea ce privete condiiile legale cerute pentru ocuparea funciei de prefect n Capitolul II al legii, intitulat Corpul prefecilor i Corpul subprefecilor se stipuleaz n art.13 (1) ca, prefecii n funcie formeaz Corpul prefecilor, iar subprefecii n funcie Corpul subprefecilor. Evidenta membrilor Corpului prefecilor i Corpului subprefecilor este inuta de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Prefectul, ca reprezentant a Guvernului, potrivit art. 24 din Legea 340/2004, ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare, i dispune masurile necesare pentru ndeplinirea lor n conformitate cu competentele i atribuiile ce i revin, potrivit legii;
65

Antonie Iorgovan, Op.cit, p. 536

37

c) acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; d) stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale, prioritile de dezvoltare teritorial; e) verific legalitatea actelor administrative ale Consiliului Judeean, ale Consiliului Local sau ale primarului; f) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire pentru situaii de urgent; g) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete, n acest sens, sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; h) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistica de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; i) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; j) asigur realizarea planului de masuri pentru integrare europeana; k) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i strintate, n vederea promovrii intereselor comune; l) asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritarilor naionale i serviciile publice desconcentrate n unitile administrativteritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%. Conform Legii nr.215/2001, art. 134(b, c) prefectul are urmtoarele atribuii: exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene precum i ale preedintelui Consiliului judeean cu excepia actelor de gestiune curent; prezint anual Guvernului un raport asupra stadiului realizrii sarcinilor ce ii revin potrivit Programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra legalitii actelor autoritarilor administraiei publice locale.
38

Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum si nsrcinrile stabilite de Guvern. Pentru ndeplinirea funciilor si atribuiilor ce-i revin, prefectul poate solicita instituiilor publice, precum si asociaiilor si fundaiilor de utilitate public documentaii, date si informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze (art. 30 din legea 340/2004). Conform art. 25(2) Prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale Administraiei Publice Centrale organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora. n exercitarea atribuiilor ce-i revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, legea stabilind ca atunci cnd prin aceste acte administrative se stabilesc msuri cu caracter tehnic, ele urmeaz sa fie emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale administraiei de stat [art. 32 (2) din Legea 340/2004]. Se observ c noua reglementare fa de textul articolului 137 alin. 2 din Legea 215/2001, nu mai prevede condiia contrasemnrii ordinului i de conductorii acestor servicii. De asemenea, meninndu-se n linia vechii reglementri, art. 34(1) prevede ca prefecii sunt obligai s comunice ordinele emise potrivit art.32 (2) conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele si celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale. Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public, iar cel cu caracter individual de la data comunicrii ctre persoanele interesate [art. 33 (1) din Legea 340/2004]. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului Administraiei si Internelor, care poate propune Guvernului anularea lor, dac le consider nelegale sau netemeinice [art.33 (4)din Legea 340/2004]. n art. 37 din lege se prevede c pentru exercitarea atribuiilor conferite de lege, prefectul are un aparat propriu de specialitate pe care l conduce, iar conducerea operativ a acestuia se exercit de ctre secretarul general.

39

CAPITOLUL III INSTITUIA TUTELEI ADMINISTRATIVE I CONTROLUL EXERCITAT DE ACEASTA

3.1 Prefectul autoritate de tutel administrativ Instituia prefectului i are originea n antichitate, nesemnificnd fie uniti administrative care, la romni, purtau denumirea de praefectural, fie funcii oficiale civile, militare ori economice proefeci ori praefectus urbis prefectul Romei66. n cea mai mare parte n rile Uniunii Europene la un ealon local exist un reprezentant al statului care exercit funcie de Poliie administrativ67, de administraie general, i de control a actelor autoritilor locale (Funcia de tutel administrativ). Este cazul Guvernatorului de provincie din Belgia, a consilierului de plan n Germania, al prefectului n Grecia, Italia i Frana, al guvernatorului civil n Spania, al comisarului regal n Olanda, ori a guvernatorului civil de district din Portugalia. n majoritatea acestor ri reprezentatul statului are rolul de a coordona servicii exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol devine unui reprezentant al Ministerului de Interne (Danemarca), n altele unui reprezentant al Guvernului (Grecia), iar n altele unui reprezentat al Primului Ministru. Serviciile exterioare sau desconcentrate, deci tradiionalele organe locale de specialitate ale administraiei de stat de la noi, nu trebuie confundate cu administraiile ministeriale care i au sediul n alte localiti dect in capitala uneia sau alteia dintre rile membre ale Uniunii Europene. Sistemul francez actual de organizare al administraiei locale are 5 elemente fundamentale68: a) Suprapresiunile tutelei fac din sfera controlului administrativ al centrului s se treac n sfera controlului exclusiv al tribunalelor;

66

Ghe. Zaharia, Odette Budeanu Zaharia, Tudor Budeanu i Tudor Alexandru Chinariu, Tratat de drept administrativ romn, editura Junimea, Iai, 2001, Pag. 233 67 Antonie Irgovanu, Drept administrativ, - Tratat elementar, vol.1, Bucureti, 1994 , pag. 207-208 68 Antonie Iorgovan, Drept administrativ, pag. 299

40

b) Interdicia unei ierarhii ntre colectivitile teritoriale duce i la opoziia acestora de a coopera vertical; c) Globalizarea datoriilor de ctre stat a colectivitilor teritoriale, care a nceput la nceputul anilor 70, care a avut ca efect utilizarea de ctre administraia de stat a mijloacelor de subvenionare pentru a controla problemele locale; d) Autonomia financiar a colectivitilor locale este mai puin reuit, dect n celelalte ri ale Comunitii, n ceea ce privete posibilitatea de a recurge la mprumuturi, precum i pentru stabilirea de impozite i taxe locale; e) Sistemul repartizrii competenelor pe blocuri funcioneaz cu dificultate, punnd autorii fiecrui sistem administrativ ntr-o situaie de competiie sau de ignorare reciproc, n loc unea de cooperare. Profesorul francez M. Waline afirm c prefectul este o creaie napoleonian69 , ea fiinnd din anul al VIII-lea de la Marea Revoluie Francez. Pn la modificarea Constituiei franceze din 1958, prefectul era reprezentantul guvernului i eful administraiei departamentului n care era numit. ncepnd cu anul 1958, n Frana, prefectul este reprezentantul statului i al intereselor naionale, este reprezentantul guvernului este organ de administraie general i organ de coordonare a serviciilor statului din departament. n Romnia, instituia prefectului are o ndelungat tradiie. Chiar dac nu s -a numit astfel, o ntlnim att n Muntenia, ct i n Moldova, nainte de unirea principatelor sub denumirea de Ispravnici de judee, ori Ispravnici administratori. Numii de domn, pe 3 ani, dintre 2 candidai propui de 4 administratori, iei aveau atribuii administrative i poliieneti70 . Dup 1859, instituia este denumit a prefectului, sub influena francez, fiind necunoscut i reglementat prin legea comunal din 1 Aprilie 1864, dar cu deosebire in Legea pentru consiliile judeene din 2 Aprilie 1964 care prevedea c Prefectul, n calitate de cap al administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei administraii i execut hotrrile Consiliului Judeean. Odat cu nfiinarea funciei de prefect, prin aceeai lege a fost nfiinat i aceea de subprefect, care era reprezentantul prefectului n conducerea plilor, n care era mprit judeul.

69 70

M. Waline, Droit Administratif, Paris, 1973, pag 362, Apud , Valentin Priscaru, Op. cit, pag 548 Ghe. Zaharia, Op. cit , pag 234

41

Dup 1944, instituia prefectului nu a mai fost cunoscut, atribuiile acestuia de control al legalitii actelor administrative revenind altor organe ale administraiei statului i parial instituiei judectoreti toate sub controlul politic al partidului unic. ncepnd din 1991, instituia prefectului a fost renfiinat prin legea 69/1991 privind administraia public local (actuala lege 215/2001) i prin Constituie. Astfel, potrivit art. 122 din Constituie. Prefectul este reprezentantul guvernului la nivel judeean, dar, privind reglementarea n ansamblul iei, desprindem urmtoarele caliti ale prefectului: 1. Reprezentant al Guvernului 2. ef al serviciilor statului din jude (Municipiul Bucureti) 3. Autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale. Ca reprezentant al guvernului, prefectul este supus Jocului politic, iar funcia sa are caracter politic. Ct privete calitatea sa de ef al serviciilor publice statale, textul nu face distincie ntre serviciile publice exterioare ale ministerelor i serviciilor publice exterioare are autoritilor centrale de specialitate. Pn unde se extinde puterea prefectului ntr-un caz i cellalt i deci, care este semnificaia cuvntului conduce, din art. 122 alin. 2, se vor stabili prin lege i ordonate, deoarece alin. 3 precizeaz c atribuiile prefectului se stabilesc potrivit legii i nu potrivit legii organice. Ca autoritate de supraveghere a respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, prefectul are dreptul s atace n contencios administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeean), a oricrui primar sau al oricrui organ executiv creat , potrivit legii, la nivel judeean, atunci cnd apreciaz c acest act este ilegal. Textul alin.4 consacr i instituia contensionului administrativ. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia prevede principiul suspendrii , de drept, a actului atacat, fiind consacrat o norm de protecie att a persoanei , n faa unor eventuale aluzii ale autoritii administraiei publice locale, ct i a intereselor naionale, n raport cu cele locale. n practica administrativ i de contencios administrativ s-a pus problema de a ti dac aciunea n justiie a prefectului , ca autoritate de tutel administrativ, poate fi circumstanial i condiionat de ndeplinirea unor termene.
42

n opinia lui Antonie Iorgovan71, dreptul prefectului de a ataca n justiie actele administrative pe care le estimeaz ilegale, nu poate fi condiionat de termene de decdere, ar nsemna, urmare a respingerii aciunii pentru tardivitate, ca s fie autorizate a fiina acte juridice contra legii i Constituiei , ceea nu poate fi acceptat. innd seama de atribuiile ce-i revin, prefectul nu le-ar putea ndeplini dac nu ar avea un aparat tehnic de specialitate i pentru aceasta n art. 141 din Legea nr.215/2001 este prevzut c prefectul are un aparat propriu de specialitate , ale crui structur i atribuii se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Potrivit prevederilor art.283 din Legea pentru organizarea administraiei locale din 1929, prefectul avea unul sau mai muli funcionari administrativi la dispoziia sa, dup cum stabilea directorul ministerial local, care formau cabinetul prefectului. Potrivit prevederilor art.1 din Hotrrea Guvernului nr.118/1992, la prefecturi se organizeaz un aparat tehnic de specialitate, care asigur realizarea atribuiilor ce revin, potrivit art.6 din aceeai hotrre prin aparatul tehnic de specialitate se asigur ndeplinirea atribuiilor stabilite de lege pentru prefect , n ceea ce privete controlul actelor autoritilor administrative publice locale i judeene, precum i de coordonare a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale, organizate n jude. Spre deosebire de Legea nr.69/1991 care prevedea n art. 6 alin. 1, c n fiecare jude i n municipiul Bucureti se organizeaz pe lng prefecturi comisia administrativ, prin legea 215/2001 se prevede n art. 142 alin. 1 c n judeele cu o suprafa ntins, cu localiti amplasate la mari distan de reedin judeului sau n mari aglomerri urbane, prefectul poate organiza cu aprobarea Ministerului administraiei publice, oficii prefecturale. Aceste oficii prefecturale, prevede alin.2 din acelai articol , sunt componentele ale structurii aparatului propriu al prefectului, n subordinea direct a acestuia i sunt conduse de un director, al crui numire i eliberare din funcie se fac de prefect. Termenul de comisie administrativ din legea nr. 69/1991 a fost nlocuit prin legea cu nr. 215/2001, cu termenul de comisie judeean consultativ, care este format, aa cum prevede alin. 2 din prefect i preedintele Consiliului Judeean, subprefect (a crui numire i eliberare din funcie se face prin decizie a Primului Ministru, la propunerea prefectului i a Ministerului Administraiei
71

Antonie Iorgovan, Drept administrativ, p.227

43

Publice) i vicepreedinii consiliului judeean i secretarul general al prefecturii i secretarul general al judeului, primarul municipiului reedin de jude, respectiv primarul general, viceprimarii i secretarul general al municipiului Bucureti, efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, organizate la nivelul judeului sau municipiului Bucureti, conductorii regiilor autonome de interes judeean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes naional i a societilor naionale din judeul respectiv sau din municipiul Bucureti. Legea nr. 215/2001 i nici vreo alt lege nu reglementeaz, n mod specific, dreptul de control al tutelei administrative din partea autoritilor colectivitilor locale la nivel de jude, asupra celor de la nivel de ora sau comun. 3.2 Rspunderea prefectului n exercitarea atribuiei de tutel administrativ Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale prevede n art. 134 c prefectul, reprezentant al guvernului ndeplinete urmtoarele atribuii principale: Asigur realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, al legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice Exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, precum i ale preideniei consiliului judeean, cu excepia actelor de gestiune Dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor, prin organele legale abilitate Asigur , mpreun , cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinirea, n condiiile stabilite prin lege , a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil, autoritile militare i organele locale ale Ministerului de Interne au obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme de interes naional sau judeean, n condiiile legii Prezint anual Guvernului un raport asupra studiului realizrii sarcinilor ce i revin potrivit programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra legalitii actelor autoritilor administrative publice locale. n ultimul alineat al art. 134 se prevede c prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile date de Guvern.
44

Din cele prezentate rezult c cele mai importante atribuii ale prefectului sunt prevzute n legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001. Tot odat , alte atribuii ale prefectului rezult i din alte legi. n afar de atribuii , prefectul poate avea i nsrcinri. Dac atribuiile sunt stabilite n mod expres prin lege, nsrcinrile I le d numai guvernul. Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale ori judeene, precum i de preedintele Consiliului Judeean, poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte n termen de 30 de zile de la comunicare. n ceea ce i privete pe consilieri i primari, prefectul nu mai poate dispune, ci doar constat, prin ordine suspendarea mandatului de consilier sau primar. n ceea ce privete controlul asupra secretarilor comunelor i ai oraelor acesta se efectueaz, de regul, n legtur cu numirea i eliberarea lor din funcie, precum i sancionarea lor disciplinar fapt pe care presupun n mod evident, i controlul n prealabil al activitii acestuia. Eliberarea din funcie i sancionarea disciplinar se face, ns numai, la propunerea consiliului local. n legtur cu atribuia care prevede c prefectul dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunii i aprarea drepturilor cetenilor prin organele legale constituite, aceasta se refer la faptul c legiuitorul a dat, n competena nemijlocit a reprezentatului Guvernului, n unitatea administrativ teritorial, luarea prin ordinul su a unor asemenea msuri. n sfrit, legea restrnge msurile pe care le poate dispune prefectul la un anumit segment, respectiv la prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor, atribut care nu se identific , pe deplin , cu cel al msurilor pe care le pot lua consiliile locale, pri marii sau organele de poliie72. Cu privire la alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de Guvern, pe care prefectul le ndeplinete se pot face urmtoarele observaii referitor la alte atribuii se au n vedere cele rezultate din alte art. ale legii nr. 215/2001dect cele prevzute expres n art. 134, dintre care : 1) atacarea , n faa instanei de contencios administrativ, a actelor autoritilor administrative publice locale, n cazul cnd consider c acestea sunt ilegale art. 27 i 135;
72

Ghe. Zaharia i alii, Op. cit , pag. 240

45

2) prin avizul consultativ al prefectului se face numirea i eliberarea prin funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor art. 133 alin. 2 ; 3) dizolvarea consiliilor locale art. 57; 4) suspendarea i ncetarea mandatului de consilier art. 59 i 60; 5) suspendarea i ncetarea mandatului de primar art. 72 i 77; 6) numirea i eliberarea din funciei a secretarului art. 84 i 86. Ct privete controlul exercitat de prefect, doctorul Mircea Preda73 susine c acest control se exercit nu numai asupra actelor ci i asupra persoanelor i al autoritilor administraiei publice locale. Controlul actelor vizeaz nu numai ilegalitatea acestora, cnd sunt emise de autoritile administraiei publice locale ci i oportunitatea cnd sunt emise de ctre serviciile publice ale autoritilor administraiei centrale organizate n judee. Controlul asupra persoanelor i autoritilor se exercit tot cu privire la conducerea serviciilor publice ale ministerelor descentralizate la nivel de jude ct i cu privire la consilieri i primari , preedintele consiliului Judeean, secretar precum i la consiliile locale si judeene. Instrumentul juridic prin care prefectul acioneaz n exercitarea dreptului de control asupra actelor sau asupra persoanelor l constituie sesizarea i ordinea. Sesizarea este adresat, dup caz, instituiei de judecat (cnd privete legalitatea actelor ce constituie obiectul controlului), autoritii administrative centrale competente s intervin, sau Guvernului. Dispoziiile art. 137 alin. 1 din legea nr. 215/2001 precizeaz c pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin prefectului emite ordine cu caracter normativ sau individual . Ordinul este emis atunci cnd se constat suspendarea din funcie a unui consilier local art. 59 alin. 1 sau ncetarea mandatului primarului art.72 alin. 3, numirea , eliberarea din funcie , precum i sancionarea disciplinar a secretarului consiliului local art. 84 , 86, ori cnd prefectul ia act de dizolvare de drept al consiliului judeean - art. 111 alin. 2 sau n catul suspendrii sau ncetrii nainte de termen al mandatului preedintelui consiliului judeean art. 119. Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative (conin reguli generale de conduit, impersonale) sau individuale. Conform prevederilor art. 138, ordinul
73

Mircea Preda, Atribuiile prefectului conferite prin Legea nr. 69/1991 , n Dreptul nr. 5-6 pe 1994

46

prefectului devine executorul numai dup ce a fost adus la cunotin public cnd conine dispoziii normative sau de la data comunicrii n celelalte cazuri adic cele individuale. mpotriva acestor ordine ale prefectului se poate introduce aciunea de contencios administrativ n termen de 10 zile. Ordinele prefectului pot fi atacate , la instanele de contencios administrativ, aa cum prevede art. 1 din legea contenciosului administrativ, de ctre orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale recunoscute de lege, ori prin refuzul de a emite asemenea ordine referitoare la un drept recunoscut de lege. n vederea exercitrii controlului, prefectul are organizat n aparatul tehnic, un compartiment special , constituit din specialiti cu pregtire profesional divers i temeinic care supune spre aprobare i nsuire prefectului , concluziile rezultate din control i msurile necesare. Potrivit legii nr. 188/1999 privesc statutul funcionarilor publici74 i legii nr. 215/2001 s-a introdus prevederea rspunderii contravenionale, civile sau penale a funcionarilor publici. De asemenea , potrivit legii numrul 215/2001, n art. 27 alin. 2 se prevede c prefectul rspunde , n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea autoritilor administraiei publice locale sau judeene ale cror acte au fost atacate n cazul n care instana de contencios administrativ hotrte c actul administrativ a fost atacat n mod abuziv. Aadar , instana de contencios administrativ este cea care stabilete dac actul a fost atacat de prefect n mod abuziv, deci aprecierea revine unei autoriti publice din sfera altei puteri puterea judectoreasc. Prefectul are mputernicirea acordat de lege , de a controla si de a aprecia asupra legalitii actelor administrative emise de autoritile administraiei publice locale sau judeene fr a avea dreptul de a anula sau modifica aceste acte. Prin aceeai lege s-a conferit , celor controlai, instrumentul juridic corespunztor , prin care acetia s sa apere de tendinele abuzive n exercitarea unei astfel de mputerniciri, instrument care contribuie la sporirea corectitudinii i responsabilitii prefectului i la o mai bun nfptuire a administraiei publice.

74

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, publicat in Monitorul Oficial nr. 600 din 8 Decembrie 1999

47

3.3 Procedura controlului de ctre prefect a legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile publice locale Potrivit legislaiei actuale, Guvernul numete un prefect la nivel de jude care att ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de tutel administrativ, ct i ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivel unitar administrativ teritoriale, dup cum prevede art.133(1) din Legea 215/2001. Legislaia din perioada interbelic , ca de exemplu Legea administrativ din august 1938, prevedea prin art.192 ca organele de tutel administrativ: a) ministrul de interne pentru inuturi i municipiul Bucureti; b) rezidentul regal pentru municipii, orae reedine i staiuni balneo-climaterice c) prefectul pentru celelalte comune Reglementnd condiiile i modul de exercitare a tutelei administrative, acelai articol prevedea c ori de cte ori legea cere aprobarea unui organ tutelar, fr s se prevad un organ numit, tutela se exercit n ordinea enunat mai sus. Organele de tutel sunt obligate s se pronune n termen de 30 de zile de la primirea actului. Dup trecerea acestui termen actul se consider aprobat. Odat cu actul supus aprobrii se va trimite i dosarul cu toate actele ce au servit la luarea deciziei. n cadrul legii 215/2001 este reglementat dreptul de control al prefectului numai n ceea ce privete legalitatea actelor nu i oportunitatea adoptrii sau emiterii unui act administrativ de ctre autoritile administraiei publice locale i judeene. Dei legea nu prevede exact acest lucru, el rezult implicit din prevederile alin. 1 al art. 135, potrivit crora n exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autoritii administraiei publice locale i judeene, prefectul le poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ. Prefectul nu poate solicita instanei anularea sau modificarea unui act pe motiv c nu este necesar sau nu se refer la nite cerine actuale. Actul poate fi atacat n contencios administrativ numai dac n coninutul sau n forma sa ncalc reglementrile legale. Prin precizarea autoritii n cadrul creia prefectul poate ataca actul pe care l consider ilegal se consacr constituia Contenciosului Administrativ, iar prin aceea potrivit cruia actul atacat este suspendat de drept se are n vedere necesitatea de a proteja att persoana n faa unor abuzuri ale autoritilor administraiei publice locale ct i interesele naionale n raport cu cele
48

locale, suspendarea efectelor juridice ale actului atacat fiind de natur a evita producerea unor pagube. Potrivit art. 50 alin.1 din Legea 215/2001 hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor n cunotin public, iar cele individuale de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect (alin. 2). Potrivit legii din 215/2001 prefectul se pronun asupra legalitii actului administrativ i poate ataca actul n faa instanei de contencios administrativ n termen de 30 zile de la comunicare. Secretarul comunei, oraului, municipiului sau judeului are atribuia de a comunica, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, actele emise de ctre consiliul local, ori judeean sau de primar, ori preedintele Consiliului Judeean, prefectul. Privind actul, serviciul juridic de contencios din aparatul tehnic de specialitate al prefecturilor judeene (serviciul juridic i control al legalitii actelor din aparatul tehnic de specialitate al Prefecturii Municipiului Bucureti ), verific legalitatea actelor i dac le consider ilegale ntocmesc documentaia necesar sesizrii instanei de contencios administrativ. Alin. 1 al art. 135 din legea nr. 215/2001 prevede c din momentul sesizrii, de ctre prefect a instanei de contencios administrativ actul atacat este suspendat de drept. La fel prevede i art. 27 alin. 1 din aceeai lege. Aceast prevedere legal este contestat ns de Valentin Priscaru75. n multe art. Ale legii 215/2001, ca de exemplu art. 50 pentru hotrrile consiliului local, art. 71 pentru dispoziiile primarului i art. 117 pentru dispoziiile preedintelui Consiliului Judeean, se prevede c actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale sau judeene nu produc efecte juridice dect dup ce au fost publicate, cele normative, ori au fost aduse la cunotina celor interesai, cele individuale. ntru ct procedura de verificare ale legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale sau judeene se desfoar nainte de publicarea i , respectiv, aducerea la cunotina celor interesai a acestor acte aceasta nseamn c aceast procedur are loc nainte de intrarea n vigoare a actelor administrative controlate, suspendarea producerii efectelor acestor acte prevzute de lege din art. 27 alin. 1 i art. 135 alin. 1, apare nerealizabil .
75

Idem, Tratat de drept administrativ, pag 563

49

Cu toate c adoptarea sau emiterea unor acte administrative legale, constituie una din trsturile principale ale activitii organelor administraiei publice locale, iar controlul de legalitate exercitat de prefect reprezint o garanie de asigurare a legalitii n activitatea organelor administraiei publice locale, se observ c n lege nu este prevzut nici o sanciune pentru cazurile n care organele administraiei publice locale sau judeene, n termen de 10 zile de la adoptarea sau emiterea actelor administrative pe care aceste autoriti le-au adoptat sau emis (art. 80 alin. h). Sanciunile au n vedere ca acestea s fie aplicate, att actul netransmis cum ar fi nulitatea acestuia ct i funcionarului public care are obligaia de serviciu s transmit aceste acte secretarului comunei, oraului, municipiului sau judeului. Asemenea prevederi ar duce la o mai bun funcionare, att a autoritilor administrai ei publice sau judeene, ct i a prefecturilor n interesul aprrii legalitii i al satisfacerii intereselor generale ale societii la nivelul judeelor i comunelor. O alt problem este aceea c, dac se consider c verificarea legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale, de ctre prefect constituie partea integrat a procedurii de adoptare sau emitere a acestor acte ar nsemna c toate actele administrative cu excepia celor de gestiune curent, adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale se adopt sau emit cu acordul prefecilor, ceea ce ar fi un atac asupra autonomiei locale i ar face ca pe o cale ocolit s introduc, n activitatea autoritilor administraiei publice locale, elemente ale tutelei administrativei. Dac, ns, se consider c acest control face parte din procedura posterioar adoptrii sau emiterii actelor administrative de ctre autoritile administraiei publice locale, ar nsemna c aceste acte se adopt sau emit sub condiia validrii lor de ctre prefect, ceea ce ar crea o incertitudine cu privire la procedura efectelor juridice pentru care aceste acte administrative au fost adoptate sau emise. Problema asigurrii legalitii actelor administrative adoptate sau emise de organele administraiei publice locale sau judeene s-ar putea realiza n aceleai condiii ca i aprarea drepturilor persoanelor fizice sau juridice care se consider vtmate n drepturile lor recunoscute de lege, prin acte administrative de autoritate ilegale. n acest cadru, n situaia n care prefectul a constatat prin aparatul tehnic de specialitate, ori a fost sesizat, c un organ al administraiei publice locale sau judeene din judeul n care funcioneaz a adoptat sau a emis un act administrativ pe care l consider ilegal va sesiza n temeiul
50

art. 135 alin. 1 din legea 215/2001, instana de contencios administrativ, competent, caz n care actul ar fi suspendat de drept pn la soluionarea sesizrii dup cum cel care se consider vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ ilegal sesizeaz, n temeiul art. 1 din legea contenciosului administrativ numrul 29/1990, instana de contencios administrativ competent solicitnd, n condiiile art. 9 din aceeai lege, suspendarea actului administrativ n cauz. Procedndu-se astfel, pe de o parte, prefectul ar avea posibilitile legale de a contribui la ntrirea legalitii n activitatea de adoptare sau emitere a actelor administrative de ctre autoritile administraiei publice locale sau judeene, iar pe de alt parte s-ar realiza cerinele autonomiei locale i s-ar contribui la o mai bun operativitate n activitatea de adoptare sau emitere a actelor administrative i producerea efectelor lor.

51

BIBLIOGRAFIE
1. Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Marvan, Bucureti, Institutul de Arte Grafice, 1929 2. Antonie Iorgovan, Drept administrativ Tratat elementar, Editura Actami, Bucuresti, 1994 3. Eugen Popa, Pantelimon Cioia, Elemente de drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1998 4. Ghe. Zaharia, Odette Budeanu Zaharia, Tudor Budeanu i Tudor Alexandru Chinariu, Tratat de drept administrativ romn, Editura Junimea, Iai, 2001 5. Ioan Alexandru, Administraie public, ed. aIIIa, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 6. Manuel Gutan, , Istoria administraiei publice romneti, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2003 7. Mircea Preda, Atribuiile prefectului conferite prin Legea nr. 69/1991, n revista Dreptul nr. 5-6 din 1994. 8. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1934 9. Valentin I. Prisacaru Tratat de drept admnistrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993 10. ***Legea nr. 188/1999 Privind Statutul Funcionarilor Publici 11. ***Constituia Romniei Publicata in M.O. Nr 767 din 31 octombrie 2003

52