TEZA DE LICEN

DREPTUL ADMINISTRATIV CA RAMUR DE DREPT. EVOLUIA, OBIECTUL I METODA DE REGLEMENTARE

CUPRINS INTRODUCERE ..............................................................................................3 1. DREPTUL ADMINISTRATIV N SISTEMUL RAMURILOR DE DREPT..................................................................................................................5 1.1 Noiunea de drept administrativ i trsturile caracteristice ale acestuia .......5 1.2 Analiza dreptului administrativ din perspectiva evolutiv .............................9 1.3 Raportul dreptului administrativ cu alte ramuri de drept .............................17 2. IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV......................................20 2.1 Izvoarele dreptului administrativ i clasificarea lor .....................................20 2.2 Ierarhizarea izvoarelor dreptului administrativ ............................................25 3. OBIECTUL DE STUDIU I METODA DE REGLEMENTARE A DREPTULUI ADMINISTRATIV CA RAMUR DE DREPT....................31 3.1 Dreptul administrativ ca ramur de studiu i ca tiin ................................31 3.2 Metoda de reglementare a dreptului administrativ .......................................36 3.3 Normele i raporturile de drept administrativ ..............................................40 CONCLUZII .....................................................................................................47 GLOSAR ...........................................................................................................49 BIBLIOGRAFIE...............................................................................................51

INTRODUCERE n ansamblul complex de probleme i realiti de care a fost i este preocupat omenirea, dreptul, formele i instituiile acestuia, au un rol foarte important, ba chiar unul central. n acest sens, este foarte semnificativ faptul c majoritatea statelor lumii au n scris n constituii principiul statului de drept, ceea ce demonstreaz foarte elocvent importana pe care o are dreptul n societate i n asigurarea unei organizri civilizate i normale a acesteia. La baza tuturor problemelor ce apar n societate st dreptul, norma juridic fiind cea care guverneaz toate relaiile existente, att pe plan intern, ct i n raporturile ce se nasc pe plan internaional. Coninutul dreptului se constituie din raporturile care se formeaz n comunitate, crendu-se norme juridice prin intermediul crora se exprim dreptatea, se asigur protecia individului i a statului i echilibrul social. Dreptul administrativ ca ramur a dreptului public apare relativ recent n urma schimbrilor sociale, care au scos n eviden i au ridicat la rangul de valori supreme drepturile i libertile fundamentale ale omului. Declaraiile cu privire la drepturile omului, prin faptul c impun o separare a funciilor statului, sunt primele care pun temelia dreptului administrativ. n acest context, deosebit de actuale devin cercetrile n domeniul dreptului administrativ temelia crora a fost fondat de ilutrii profesori A.Teodorescu, P.Negulescu, A.Iorgovan, M..Preda, Bahrah D.N., Ovseanco D.M., Corenev A.P., Starilov Iu.N. etc. forurile savanilor ce elucideaz tematica dreptului administrativ autohton: M. Orlov, I.Creang, T.Crna, S.Cobneanu, T.Roca, G.Guceac, V.Popa etc. sunt relevante n s la etapa actual dreptul administrativ, ca ansamblu de norme juridice distincte, are un vast teren de cercetare. Aceast situaie implic i genereaz problema cercetrii, care este valoarea indispensabil a dreptului administrativ n sistemul ramurilor de drept? Obiectul cercetrii l constituie familiarizarea cu noiunile de baz ce reflect dreptul administrativ n sistemul ramurilor de drept. Scopul cercetrii const n nsuirea i aplicarea concepiilor ce fundamenteaz tiina dreptului administrativ. n conformitate cu scopul cercetrii a fost formulat urmtoarea ipotez: Stabilirea noiunilor de baz ce identific importana dreptului administrativ n sistemul ramurilor de drept va contribui la valorificarea acestora dac:
3

va fi definit noiunea de drept administrativ; va fi analizat dreptul administrativ din perspectiv evolutiv; va fi dezvluit raportul dreptului administrativ cu alte ramuri de drept; vor fi identificate i clasificate izvoarele dreptului administrativ; va fi determinat obiectul de studiu i metoda de reglementare a dreptului administrativ; - vor fi precizate normele i raporturile de drept administrativ. Obiectivele cercetrii: - Definirea noiunii de drept administrativ. - Analiza dreptului administrativ din perspectiv evolutiv. - Dezvluirea raportului dreptului administrativ cu alte ramuri de drept. - Identificarea i clasificarea izvoarelor dreptului administrativ. - Determinarea obiectului de studiu i metoda de reglementare a dreptului administrativ. - Precizarea normelor i raporturilor de drept administrativ. Metode de cercetare: - cercetarea teoretic a surselor, conceptelor, concepiilor; - modelizarea teoretic; - metoda logic de analiz; - analiza cantitativ i calitativ a datelor bibliografice. Valoarea practic: const n precizarea concepiilor i noiunilor de baz ce fundamenteaz tiina dreptului administrativ n sistemul ramurilor de drept. Structura tezei: Teza const din preliminarii, trei capitole, concluzii, bibliografie. Textul conine patru scheme. Termeni-cheie: Drept administrativ, administraie public, administraie public central, administraie public local, putere public, serviciu public, ramur de drept, izvor de drept, izvoare materiale, izvoare formale, norm de drept administrativ, obiect de studiu al dreptului administrativ, raport de drept administrativ.

1. DREPTUL ADMINISTRATIV N SISTEMUL RAMURILOR DE DREPT 1.1. Noiunea de drept administrativ i trsturile caracteristice ale acestuia Dreptul administrativ ca ramur a dreptului public apare relativ recent n urma schimbrilor sociale, care au scos n eviden i au ridicat la rangul de valori supreme drepturile i libertile fundamentale ale omului. Declaraiile cu privire la drepturile omului, prin faptul c impun o separare a funciilor statului, sunt primele care pun temelia dreptului administrativ. n situaia n care statul era condus de o singur persoan, fiind administrat prin intermediul anumitor subordonai regulilor regelui, nu putea fi vorba despre existena unui veritabil drept administrativ. Odat ce drepturile i libertile omului trebuiau respectate, atribuiile organelor administrative erau supuse unor reglementri legale, care devin norme ale dreptului administrativ. Astfel, dreptul administrativ a nceput s se contureze ca ramur de drept dup introducerea principiului separrii puterilor n stat. Acest principiu pentru prima dat a fost introdus n Constituia Statelor Unite ale Americii n anul 1787 i n Constituia Franei n 1791. Organizarea i funcionarea statelor dup acest principiu face s se disting normele de drept administrativ, astfel nct putem s vorbim despre apariia unei noi ramuri a dreptului public dreptul administrativ. Dup cum am artat, la originea dreptului administrativ stau normele acestuia, care dau esena noiunii de drept administrativ. Dei normele dreptului administrativ se refer i reglementeaz un larg spectru de raporturi sociale, ele se reduc de regul la faptul c organizeaz executarea legii i executa la modul concret legea. Aceste raporturi sociale mai cuprind i prestarea de servicii n cadrul administraiei publice, exercitarea de atribuii administrative de ctre particulari, precum i activitile de control n cadrul sistemului administrativ. Astfel spus, normele dreptului administrativ privesc administraia public. Din cele relatate putem desprinde c dreptul administrativ, fiind o ramur a dreptului public, cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaz relaiile sociale din domeniul administraiei publice1.
1

I.Creang Curs de drept administrativ, vol.I, Chiinu, Editura Epigraf, 2003, p.40-41. 5

n opinia altor savani dreptul administrativ const dintr-un ansamblu de norme juridice care reglementeaz raporturile de instituire i activitate a organelor administraiei publice, raporturile dintre aceste organe i ceteni sau dintre funcionarii publici i ceteni, raporturi ce iau natere, se dezvolt i se sting n procesul de administraie. Profesorul A.Iorgovan definete dreptul administrativ ca ramur a dreptului public care reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private, investite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte2. Fa de aceste opinii, definim dreptul administrativ ca ramur a dreptului public ce reglementeaz, n regim de putere public, relaiile sociale n sfera administraiei publice. Dreptul administrativ se identific dup mai multe criterii, care pot fi specifice doar acestuia. Totodat anumite trsturi ale dreptului administrativ pot fi caracteristice i altor ramuri de drept public. Dei sunt supuse unor critici, distingem urmtoarele trsturi ale dreptului administrativ: - este o ramur de drept relativ tnr; - reglementeaz o larg varietate de domenii; - nu poate fi codificat3; - are un pronunat caracter de mobilitate; - cuprinde norme ce se bazeaz pe principiul inegalitii subiecilor raportului de dreptul administrativ; - unele conflicte pot fi soluionate de organele administraiei publice; - actele administrative sunt supuse controlului legalitii de ctre autoriti ce realizeaz atribuiile acestei puteri (fig.1).

2 3

A.Iorgovan Tratat de drept administrativ", vol.I, Bucureti, Editura Nemira, 1996, p. 107. Dei nu exist o codificare general a materiei dreptului administrativ, codificrii sunt supuse totui anumite domenii, specific n acest sens este codificarea contraveniilor administrative. 6

Cuprinde norme ce se bazeaz pe principiul inegalitii subiecilor de drept administrativ

Are un pronunat caracter de mobilitate

trsturile caracteristice ale dreptului administrativ

Fig.1. Trsturile caracteristice ale dreptului administrativ Ne pare important s nominalizm i alte opinii 4, n conformitate cu care dreptul administrativ poate fi definit ca ramur a sistemului unitar de drept care cuprinde norme juridice ce reglementeaz raporturi sociale referitoare la organizarea i activitatea administraiei publice pe baz i n executarea legii. Fa de aceste viziuni, definim dreptul administrativ ca ramur a dreptului public ce reglementeaz, n regim de putere public, relaiile sociale n sfera administraiei publice. Din definiie rezult urmtoarele caracteristici ale dreptului administrativ: a) este o ramur a sistemului unitar de drept naional, a dreptului public; b) cuprinde norme juridice specifice, care reglementeaz, n regim de putere public, relaiile sociale care se nasc n sfera administraiei publice; Aceste norme juridice sunt de natur administrativ, fiind cuprinse n acte normative care reglementeaz administraia public, pe baz i n executarea legii. Adic raporturile sociale care apar n cadrul activitii autoritilor statului i ale administraiei publice locale, aa cum le definete i Constituia5, nu numai a acelor autoriti ale administraiei publice care n fptuiesc puterea executiv6. Acest fapt pune n eviden c normele dreptului administrativ nu se identific, pe de o parte cu actele administrative ale puterii (autoritii executive), ci ale administraiei publice n ansamblu, i nu numai, n sensul c ele sunt cuprinse i n acte normative, cum ar fi legea fundamental, n legi organice i n cele ordinare. Pe de alt parte, ele pot s cuprind i norme juridice de drept civil, financiar etc. c) obiectul propriu de reglementare l formeaz raporturile sociale specifice
4 5

R.N.Petrescu Drept administrativ, partea general, vol.I, Editura CORDIAL LEX, Cluj-Napoca, 1994, p. 15. Constituia Republicii Moldova, Titlul III, capitolul VIII Administraia public". 6 Ioan Alexandru Drept administrativ, Editura OMNI A, Braov, 1999, p.52. 7

Unele conflicte pot fi soluionate de organele administraiei publice

Actele administrative sunt supuse controlului legalitii de ctre autoriti ce realizeaz atribuiile altei puteri

Este o ramur de drept relativ tnr

Reglementeaz o larg varetate de domenii

Nu poate fi codificat

denumite raporturi de drept administrativ. Literatura juridic francez7 i cea romneasc8 pune n eviden i alte trsturi caracteristice ale dreptului administrativ, aa cum sunt: a) inegalitatea prilor raportului juridic de drept administrativ. Se are n vedere inegalitatea n raport cu dreptul comun, dreptul civil, unde prile n raportul juridic sunt egale. n schimb, n raporturile juridice de drept administrativ exist inegalitate ntre prile acestui raport. Mai nti, ntre administrat (persoana fizic) i administraie (persoana public), puternic i impersonal. Apoi, prin scopurile individuale urmrite: de o parte, un interes particular i, de alt parte satisfacerea unui interes general; b) este, la origine i n principiu un drept nescris (jurisprudenial); c) dreptul administrativ este un drept exorbitant9. Se are n vedere c regulile de drept administrativ sunt caracterizate de existena unor drepturi exorbitante recunoscute administraiei, drepturi care sunt calificate drept prerogative de putere public. n acest sens, administraia poate acorda particularilor drepturi i, n acelai timp, de a le crea obligaii, fr consimmntul acestora.

Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet Trite de Droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.F., Paris, 1996, p.13. 8 M.Preda Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina Lex, Bucureti, 1996, p.17; V.Priscaru Tratat de drept administrativ", Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.28. 9 A.Iorgovan, op. cit., p.130 8

1.2. Analiza dreptului administrativ din perspectiva evolutiv Privit ca studiu al unei anumite discipline juridice, dreptul administrativ este o tiin relativ nou, ce dateaz numai de la revoluia francez din anul 1789, ea este nscut, alturi de administraie, n procesul de divizare social legat de apariia societii moderne. Dreptul administrativ modern a aprut ca urmare a aplicrii principiului separaiei puterilor n stat, respectiv a separrii autoritii executive (administrative) de cea judiciar. Acest principiu a fost consacrat n Frana, prin Legea de organizare judiciar din 16/24 august 1790 (art.13) i, n special, prin Decretul din 16 fructidor anul III10. Desigur nu se poate afirma c nainte de aceast dat nu ar fi putut s existe un drept administrativ. ntr-adevr, i n Frana i n rile Romne, ca i n alte multe ri, existau reguli de drept care reglementau conducerea treburilor statului, al crui teritoriu era mprit ntr-o serie de circumscripii, ce i aveau organizarea lor administrativ. De altfel, exist opinii n doctrin potrivit crora administraia de stat, ca fenomen, apare odat cu statul, ceea ce n semna c i se aplicau i anumite reguli de drept. Ca atare, se constat existena, n aceast evoluie, a mai multor perioade, printre care: cea a democraiei militare geto-dace, a statului sclavagist geto-dac, al obtii steti i al aplicrii reglementrii cutumiare, obiceiul rii (sau legea rii) n toat perioada post romn i a evului mediu romnesc, alturi de prerogativele legislative ale domnului, respectiv al dreptului cutumiar i al dreptului domnesc11. Ceea ce lipsea n s atunci erau acele principii generale de drept care s direcioneze i s lege n mod coerent activitatea autoritilor (organelor) executive, lund astfel locul arbitrarului administrativ, att de rspndit. Astfel spus, naterea dreptului administrativ este considerat odat cu naterea statului modern i instaurarea democraiei, care, dup 1789, are la baz principii de valoare universal, cum sunt: principiul suveranitii naionale, principiul drepturilor i libertilor individuale i principiul legalitii. n acest sens, suveranitatea naional n locuia suveranitatea monarhului absolut. Statul era considerat ca naiune-persoan juridic titulara suveranitii naionale. Suveranitatea fiind neleas ca voina general a naiunii, acea voin
10

Yves Gaudemet Trite de Droit administratif, Tome I, 16e edition, L.G.D.F., Paris, 2001, p.31; A. Iorgovan, op. cit., p.10. 11 A. Iorgovan, op. cit., p.107. 9

suprem, una, inalienabil, indivizibil i imprescriptibil, care nu are o alt voin superioar ei i care se determin prin ea nsi. Naiunea titular a acestei suveraniti era format din indivizi care sunt toi prin natere egali n drepturi i, fr nici o discriminare, sunt cetenii ei. Principiul drepturilor i libertilor individuale sublinia c indivizii se nasc n societate cu anumite drepturi pe care statul este obligat s le respecte i s le apere, nsui scopul existenei statului este aprarea acestor drepturi i liberti. Pe aceste considerente indivizii pot opune statului drepturile i libertile lor i astfel suveranitatea naional, cu toate c este suprem n stat, este limitat prin aceste drepturi. Pentru aprarea drepturilor i libertilor individuale a fost proclamat principiul legalitii, care a transformat statul, pn atunci absolutist, poliienesc, ntr-un stat de legalitate sau aa cum este cel mai adesea cunoscut, n prezent, statul de drept. Principiul legalitii, principiu fundamental al statului de drept, const n faptul c toate normele adoptate de stat trebuie s aib caracter general i impersonal, iar actele sale individuale s fie fcute n baza i n conformitate cu normele stabilite mai nainte pe cale general i impersonal, adic pe baza legii. Regimul modern al legalitii admite c statul este condus de lege, c totul se face n conformitate cu legea, c nimeni nu este deasupra legilor, legea singur comand, ea fiind considerat ca expresie a voinei generale. n esena sa, dreptul reprezint un ansamblu de soluii al problemelor sociale. Ca atare, misiunea esenial a administraiei i a dreptului administrativ const n realizarea unei raionale i eficiente serviri a interesului general al societii. n acest cadru, al statului de drept sau al legalitii, legea creeaz diverse servicii administrative, destinate s dea satisfacii intereselor generale, fixnd activitatea fiecrui serviciu, ea este obligatorie pentru toi. n asemenea condiii, cetenii, administraii au drepturi ce trebuie s fie respectate de autoritile statului; cu alte cuvinte, nu mai poate fi vorba de arbitrar, ci raporturile dintre administraie i administrai devin raporturi juridice, precizate i determinate. Numai n acest context se nate i se dezvolt dreptul administrativ i tiina dreptului administrativ. Desigur c acest fenomen social a avut o evoluie specific de la un stat la altul, n funcie de condiiile politice, economico-sociale i ale tradiiei
10

organizaionale ale statului respectiv. Realitate sociologic i instituional omniprezent administraia i dreptul administrativ din Frana au evoluat continuu, suscitnd numeroase discuii cu privire la criteriile ce le fundamenteaz. Acestea au oferit soluii pozitive i mai ales principii de departajare a competenelor ntre instana administrativ i cea judiciar, restabilind astfel o linie logic ntre o definiie de ansamblu a regimului administrativ i a consecinelor sale contencioase n contextul perioadelor de formare a dreptului administrativ francez. La nceputul secolului al XIX-lea administraia i dreptul administrativ erau considerate ca fiind fundamentate pe ideea de putere public pe care statul o deinea i care-1 caracteriza. Doctrina francez a secolului al XIX-lea distingea activitatea de putere public de activitatea de gestiune. Aceast distincie delimiteaz cmpul de aplicare, respectiv al dreptului administrativ i al dreptului privat i fundamenteaz tez autonomiei dreptului administrativ fa de dreptul civil, stabilind un drept exorbitant" pentru administraia de stat, dreptul administrativ. Activitatea de putere public era aceea n care organele statului procedau prin mijlocirea ordinelor, interdiciilor, reglementrilor unilaterale, altfel spus manifestau voin de comandament ele ndeplinind, astfel, acte de putere public sau acte de autoritate. Toat aceast activitate punea n eviden reguli speciale ale dreptului administrativ i, din punct de vedere al contenciosului jurisdicia administrativ. Statul, n s, nu se folosete n totdeauna de puterea s dea comanda; uneori el se comport ca un simplu particular pentru a-i administra patrimoniul su". n acest caz, el este tratat de la egal la egal cu administraii, situaie, adesea, pus n eviden prin contractele pe care acesta le n cheie. Aceste acte sunt actele de gestiune, supuse, n mod firesc, dreptului privat i competenei instanelor de drept comun, ce scap regimului exorbitant al dreptului administrativ. Teoria actelor de autoritate i de gestiune a constituit una din ideile fundamentale ale principalilor autori din secolul al XIX-lea Batbie, Ducrocq, Aucoc, apoi Laferriere i Berthelemy, care construiesc pe aceast idee ntregul drept administrativ. Aceast teorie a sfrit prin a fi abandonat, recunoscnduse c ea a redus, n mod exagerat, cmpul de aplicare al regimului administrativ, n s, caracteristicile actului s-au perpetuat. La sfritul secolului al XIX-lea, o nou concepie fundamenteaz dreptul
11

administrativ francez, cea legat de noiunea de serviciu public. Prin serviciu public se nelegea orice activitate a unei colectiviti publice ce viza satisfacerea unei nevoi de interes general (ex.: aprarea naional, transporturile etc.). Astfel caracterizat, noiunea de serviciu public a fost perceput ca fiind susceptibil de a marca cmpul de aplicare a regimului administrativ i, totodat, domeniile de competen ale instanei de contencios administrativ. Concepia a fost consacrat printr-o serie de acte ale Consiliului de Stat ale Tribunalului de Conflicte, marcat prin Decizia Blanco din 8 februarie 1873, care, atunci, practic a trecut neobservat; ea este redescoperit 30 de ani mai trziu i prezentat ca prima afirmare jurisprudenial a serviciului public drept criteriu de competen. Doctrina francez a dreptului administrativ a nregistrat evoluia jurisprudenial anunat de decizia Blanco. Pe aceast baz, unii autori au construit o teorie n care ei atribuiau serviciului public un loc exclusiv n explicarea tiinific a dreptului administrativ; drept pentru care aceast micare de idei a fost denumit coala serviciului public sau coala de la Bordeaux, ai crei principali reprezentani au fost L.Duguit, GJeze i R.Bonnard. Potrivit acestor autori dreptul administrativ se reduce la teoria serviciului public, ceea ce face ca dreptul administrativ s fie definit ca drept al serviciului public, statul fiind el nsui un ansamblu de servicii publice. Relaia ntre serviciul public i regimul administrativ este prezentat sub forma unei corespondene perfecte. n acest sens, G.Jeze o apreciaz chiar ca pe o asimilare pur i simplu i vede n serviciul public un procedeu tehnic, sinonim al regimului administrativ. Noiunea de serviciu public servete de acum nainte la excluderea oricrei idei de putere public, fundamentnd i cmpul de aplicare pentru toate regulile regimului administrativ. n sfrit, teoreticienii colii serviciului public definesc toate noiunile tehnice i instituiile dreptul administrativ n funcie de ideea de serviciu public. Astfel, de exemplu, domeniul public este definit ca domeniu afectat serviciilor publice; s-a ajuns s se spun c Domeniul public, este serviciul public. Aceast amploare a noiunii de serviciu public se datoreaz evoluiei administraiei publice, a vieii administrative i a unei distincii destul de facil stabilite ntre serviciile publice i activitile care nu aveau aceast caracteristic, ntre sectorul serviciilor publice i acela al activitilor private,
12

chiar de interes general. Ori, acest statut al vieii administrative era el nsui ocazional. Transformrile accelerate din perioada interbelic din domeniul economic au impus noi orientri n domeniul administrativ, care aveau la baz dou fenomene majore, i anume, pe de o parte multiplicarea serviciilor publice cu caracter economic, iar pe de alt parte, asocierea persoanelor private la realizarea serviciilor publice. coala serviciului public a avut, n s, chiar de la nceputurile sale, critici din partea unora dintre autorii mari ai dreptului administrativ, ca de pild H.Berthelemy, care consider noua teorie a serviciului public drept periculoas. n acelai sens, M.Haourioue critica eliminarea noiunii de putere public din dreptul administrativ considernd-o ca pe o grav eroare, deoarece numai aceast noiune alturi de cea a serviciului public, poate supravieui n dreptul administrativ. Aceasta, ntruct, ntre cele dou noiuni cluzitoare ale dreptului administrativ, puterea public este cea care ocup primul rol" iar serviciul public planul al doilea. Apoi, se recunoate, chiar n perioada dintre cele dou rzboaie mondiale, din ce n ce mai mult, inoperarea teoriei serviciului public, ca urmare a faptului c demarcaia dintre sectorul serviciilor publice i cel al activitii private, devine mai puin clar. Este din ce n ce mai greu de determinat, n mod concret, dac una sau alta dintre instituii, este gestionarea unui serviciu public. Noiunea de serviciu public nu este perceput dect ca o noiune operaional, ea fiind fundamental o noiune ocazional, de ordin politic. Noiunea de serviciu public, prezentat att ca principiu explicativ, ct i ca noiune cheie a dreptului administrativ, a cunoscut, n doctrina francez, un declin sensibil; provocat, n principal, de constatarea divergenelor din ce n ce mai mari ntre teoria abstract a serviciului public i dreptul pozitiv jurisprudenial. Ea a fost prezentat ca inoperabil prin consecinele sale juridice i ca repede trectoare, dac nu insesizabil, n definiia sa. Aceast evoluie a condus majoritatea autorilor francezi la atitudini critice mergnd de la asigurarea unui rol foarte diminuat la condamnarea pur i simplu i la acuzaii de verbalisme mpotriva supravieuirii n vocabularul jurisprudenial, a expresiei de serviciu public. Criza teoriei serviciului public i procesul care s-a derulat, n deceniul ase al secolului al XX-lea, nu a antrenat abandonarea unanim a acestei noiuni n doctrin, ci, alturi de jurispruden, s-a ncurajat reluarea sa n doctrin, aa
13

cum a fcut-o Andre de Laubadere, care considera c noiunea de serviciu public dac nu poate juca un rol exclusiv, ea pune la dispoziie importante date, susceptibile de a servi la construcia tiinific a dreptului administrativ. Respingnd, n general, teoria serviciului public, i mai puin caracterul su exclusiv, doctrina francez a cutat o noiune pentru a o n locui. Astfel, unii autori au prezentat ca un principiu explicativ al dreptului administrativ noiunea de utilitate public sau de interes general. Aceasta n s, nu poate servi drept un criteriu precis de aplicare a dreptului administrativ i de stabilire a competenei jurisdiciei administrative. Mai mult, aprecierea de interes general", pune n eviden, ca de altfel orice apreciere cu privire la finalitatea aciunii administrative, un demers mai mult politic dect juridic. Ali autori au cercetat n jurul noiunilor derivate din ideea de putere public n baza crora, astzi, se caut s se construiasc dreptul administrativ. n acest sens, se acioneaz cu o noiune revizuit a puterii publice, care nu mai este identificat prin putere de comandament sau prin activitate de autoritate, ci prin aciuni sinonime ce se exercit n condiiile exorbitante ale dreptului comun. Elementele de originalitate care caracterizeaz aceast aciune const n subiecii i obligaiile exorbitante, schimbate de administraie n prerogative i privilegii. Aceasta este ceea ce se numete gestiune public, de preferin a puterii publice. Potrivit acestei viziuni, criteriul de departajare al dreptului administrativ i al dreptului privat rezid n distincia ntre cazurile unde administraia acioneaz sub forma gestiunii publice i cele unde ea acioneaz sub forma gestiunii private12. Elementele de determinare ale regimului administrativ sunt, n aceast situaie, luate ca atare, din caracteristicile juridice ale actelor ndeplinite de administraie, i nu din obiectivele, din scopurile urmrite prin emiterea acestor acte. Apropierea este material (analiza coninutului actului) i nu teleologic (examinarea finalitilor sale). n sfrit, actual este o alt teorie, n fapt o reluare aprofundat a ideii de putere public, dar ntr-un sens nou, susinut de Georges Vedel, n studiul su asupra bazelor constituionale ale dreptului administrativ, unde se pun n eviden bazele constituionale ale dreptului administrativ construit n jurul ideii de putere public. Astfel, dreptul administrativ, n opinia lui G.Vedel, n contextul Constituiei Franei din 1946, reprezint dreptul ce reglementeaz activitatea
12

C.Manda Drept administrativ", Tratat elementar, vol.I, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2000, p. 67. 14

puterii executive ce comporta exerciiul puterii publice. Mai trziu, innd seama de inovaiile introduse de Constituia din 1958 n organizarea autoritilor superioare ale statului, Vedel a abandonat ideea referitoare la noiunea de putere executiv i definete dreptul administrativ ca fiind dreptul comunal puterii publice iar regimul administrativ este regimul de drept comun al activitilor statului i al persoanelor publice. Teoria profesorului G.Vedel are meritul de a pune clar problema fundamentului i a investirii constituionale a administraiei i dreptului administrativ, atunci cnd spune c dreptul administrativ rspunde n mod necesar pe baze constituionale i c acest drept poate fi definit ca un corp de reguli al crui coninut specific i structur coerent se ataeaz la noiunea de putere i la o nvestitur constituional13 . Dreptul administrativ romn, dup constituirea statului modern, se dezvolt ca o disciplin eminamente vie i prin excelen dinamic, ce s-a bucurat, n acest cadru, de transformri menite s-i asigure i totodat s-i consolideze n tiina dreptului, o autonomie temeinic i eficient. Altfel spus, dreptul administrativ se caracterizeaz prin autonomia sa, ntruct cuprinde norme juridice derogatorii de la dreptul comun (dreptul civil) prin diferenierea gestiunii publice de gestiunea particular a administraiei. Aceasta presupune, pe de o parte inaplicabilitatea regulilor dreptului privat i n special a Codului civil, aciunii administrative, utilizarea sa fiind fcut doar n mod excepional. Principiul const n supunerea administraiei unui drept special, dreptul administrativ. Evoluia acestei ramuri de drept, a dreptului administrativ pus n eviden de dreptul pozitiv, cluzit de doctrin i constant, asigurat de jurispruden s-a manifestata att prin crearea de noi instituii ct i prin cristalizarea de principii proprii dreptului public. Apare, deci, evident c dreptul administrativ romnesc i datoreaz n principat, transformrile sale, evoluiei i dezvoltrii structurii statului, fapt ce pune n lumin i interdependena dintre regimul constituional i regimul administrativ14. n ceea ce privete doctrina naional n domeniul dreptului administrativ ea a nceput s se dezvolte dup proclamarea independenei i suveranitii statului nostru. Drept baz a acestei doctrine a servit Constituia Republicii Moldova
13

Von Pietre Koenig Le statut constitutionnel de l'administration en Franse, Annale universitates Savariensis, Munchen, 1991, p. 19. 14 C.Manda, op. cit., p.69. 15

adoptat la 29 iulie 1994. La nceputurile dezvoltrii i evoluiei doctrinei naionale n domeniul dreptului administrativ au stat aa profesori ca T.Roca, G.Cuco, G.Costachi, I.Todca. Dup care au aprut o nou generaie de cercettori n domeniul tiinei dreptului administrativ: M.Orlov, I.Creang, T.Crna, S.Furdui, S.urcan, A.Bantu, V.Zubco etc. Consolidarea i dezvoltarea doctrinei naionale n domeniul dreptului administrativ a avut loc datorit cercetrilor tiinifice a profesorilor din domeniul dreptului constituional S.Cobneanu, G.Cuceac, V.Popa, V.Mocreac. Cercettorii naionali avnd la baz cele mai noi realizri n dezvoltarea dreptului administrativ a Federaiei Ruse, Romniei i altor ri, innd cont de procesele social-politice, economice, culturale etc. din ar, au ntreprins msuri n vederea formrii doctrinei naionale a dreptului administrativ. n doctrina naional din domeniul dreptului administrativ a fost conceput ideea despre separarea de la dreptul administrativ a acelei ramuri care studiaz relaiile sociale, legate de contraveniile administrative, ntr-o ramur independent a dreptului, denumit Drept contravenional. Primii care au naintat ideea dat au fost T.Roca i M.Orlov. Mai trziu aceast idee a fost dezvoltat n lucrrile sale de ctre S.Furdui Drept contravenional, V.Guuleac Drept contravenional. O importan deosebit n dezvoltarea doctrinei naionale n domeniul dreptului administrativ o au lucrrile profesorilor romni n domeniul dreptului administrativ: A.Iorgovan, I.Popescu, M.Preda, I.Alexandru, A.Negoi, E.Popa, M.Dvoracec etc. lucrrile tiinifice ale acestor profesori nu numai c au servit drept izvor pentru cercettorii naionali, dar practic sunt unicele materiale didactice la disciplina Dreptul administrativ pentru studenii facultilor de drept. Direcia principal de dezvoltare a tiinei dreptului administrativ n Republica Moldova la etapa actual trebuie s o prezinte studiul procesului de integrare, legate de pregtirea integrrii rii noastre n Uniunea European i cercetarea practicii administraiei din rile europene15.

15

. , , : Elena V.I.; S.R.L., 2007. 16

1.3. Raportul dreptului administrativ cu alte ramuri de drept Dreptul administrativ ca o parte distinct a dreptului public este strns legat de celelalte ramuri ale dreptului, totodat, deosebindu-se de ele prin elementele lui specifice. Cele mai strnse legturi dreptul administrativ le are cu dreptul constituional datorit numeroaselor norme constituionale ce stabilesc principiile fundamentale de organizare i funcionare a sistemului autoritilor administraiei publice i normelor ce determin principalele autoriti ale administraiei publice, precum i raporturilor acestora din urm cu alte autoriti. Prin normele sale, dreptul administrativ dezvolt i pune n aplicare normele i principiile dreptului constituional ce stau la baza organizrii i activitii administraiei publice. Aceast legtur se mai confirm i prin faptul c dreptul constituional reglementeaz activitatea nemijlocit a puterii legislative, care este o activitate de conducere superioar a societii, iar dreptul administrativ este o activitate de organizare a executrii i de executare concret a actelor puterii legislative. Cu toate c aceste dou ramuri se afl ntr-o legtur strns, ele nu se identific, deoarece dreptul constituional este ramura conductoare a ntregului sistem de drept din ara noastr. De aici rezult c normele dreptului administrativ se conformeaz normelor dreptului constituional. Legtura acestor dou ramuri se mai bazeaz pe norme juridice comune, deoarece Constituia conine norme ce reglementeaz activitatea executiv, fapt ce confirm c n ramura dreptului administrativ figureaz i norme de ordin constituional. Prin urmare, unele i aceleai norme sunt cercetate de dreptul constituional i de dreptul administrativ. O deosebit legtur exist ntre dreptul administrativ i cel financiar. Acesta din urm cuprinde ansamblul normelor privind formarea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti destinate necesitilor publice. Normele dreptului financiar, fiind, de fapt, i norme ale dreptului administrativ, contopindu-se cu acestea din urm, formeaz legislaia administrativ-financiar. Deosebirea principal dintre aceste dou ramuri de drept const n faptul c normele dreptului financiar reglementeaz de asemenea activitatea financiar a altor organe i instituii publice. Spre deosebire de dreptul administrativ, care reglementeaz, printre altele,
17

organizarea i activitatea autoritilor administraiei publice cu atribuii financiare, dreptul financiar cuprinde totalitatea normelor de drept ce reglementeaz modul n care sunt realizate veniturile bugetului de stat i ale bugetelor locale, precum i destinaia cheltuielilor administraiei de stat centrale i bugetelor locale. Dac dreptul administrativ reglementeaz organizarea i activitatea autoritilor administraiei publice cu atribuii financiare, dreptul financiar reglementeaz, pe de o parte, raporturile dintre organele financiare ale statului i contribuabili, care asigur veniturile bugetului public, iar pe de alt parte, raporturile dintre organele financiare ale statului i celelalte organe de stat pentru obinerea sumelor necesare bunei funcionri a acestora i, n anumite cazuri, a unor ageni economici ndreptii s primeasc subvenii de la bugetul public. Dreptul administrativ are de asemenea legturi strnse cu dreptul penal. Acesta din urm este condiionat de foarte multe ori pentru a ntruni componena infraciunii prin tragerea la rspunderea administrativ i sancionare conform prevederilor Codului cu privire la contraveniile administrative. De exemplu, desfurarea ilegal a activitii de ntreprinztor se pedepsete conform art.162 al Codului cu privire la contraveniile administrative, cu o sanciune sub form de amend n mrime de pn la 25 salarii minime16. Aceeai activitate n mod penal este pedepsit numai de aplicarea sanciunii administrative menionate n decursul unui an17. Diferena dintre aceste ramuri de drept const n faptul c sanciunile administrative sunt n fond sanciuni pecuniare i morale i numai n subsidiar privative de libertate, iar n dreptul penal sanciunile sunt n primul rnd privative de libertate i apoi cele pecuniare. Legtura dreptului administrativ cu dreptul procesual civil se determin prin faptul c normele procesului civil reglementeaz procedur administrativ n cazurile soluionrii unor litigii de ordin administrativ. De menionat de asemenea c n multe cazuri normele procesuale din dreptul administrativ se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil. n aceeai msur dreptul administrativ are legtur cu dreptul procesual penal. De exemplu, pentru neexecutarea unei hotrri judectoreti dup aplicarea unei sanciuni administrative se aplic o sanciune penal determinat prin intermediul procedurii penale.
16 17

Codul cu privire la contraveniile administrative, din 29.03.1985. Codul penal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.985-XV din 18.04.2002. 18

Dreptul administrativ are legtur cu dreptul muncii. Aceste dou ramuri determin condiiile de munc i statutul funcionarilor publici. Unele norme ale dreptului administrativ determin categorii speciale de funcionari care au statute speciale, iar statutul altor funcionari publici este determinat i de normele dreptului muncii, deoarece funcionarii sunt n cadrai n cmpul muncii i respectiv sunt atribuii la categoria de salariai. Dreptul administrativ mai are legtur i cu alte ramuri de drept cum ar fi dreptul civil, comercial etc. Prin schema prezentat mai jos se oglindete interdependena i importana raporturilor dreptului administrativ cu alte ramuri de drept.
Dreptul administrativ

Dreptul constituional

Dreptul penal

Dreptul procesual penal

Dreptul financiar

Dreptul constituional

Dreptul penal

Dreptul procesual penal

Dreptul financiar

Fig.2. Raportul dreptului administrativ cu alte ramuri de drept

19

2. IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV 2.1. Izvoarele dreptului administrativ i clasificarea lor n ansamblul complex de probleme i realiti de care a fost i este preocupat omenirea, dreptul, formele i instituiile acestuia au un rol foarte important, ba chiar unul central. n acest sens, este forte semnificativ faptul c majoritatea statelor lumii au n scris n constituii principiul statului de drept, ceea ce demonstreaz foarte elocvent importana pe care o are dreptul n societate i n asigurarea unei organizri civilizate i normale a acesteia. La baza tuturor problemelor ce apar n societate st dreptul, norma juridic fiind cea care guverneaz toate relaiile existente, att pe plan intern, ct i n raporturile ce se nasc pe plan internaional. Coninutul dreptului se constituie din raporturile care se formeaz n comunitate, crendu-se norme juridice prin intermediul crora se exprim dreptatea, se asigur protecia individului, a statului i echilibrul social. Orice societate are nevoie de o ordine, pe care o asigur prin instituirea unor reguli generale obligatorii. Pentru ca aceste reguli de conduit s existe i s fie acceptate, este necesar respectarea unor condiii, principala dintre care este ca regula de conduit s devin norm juridic, s capete form i s fie exprimat ntr-un anumit fel. Cu alte cuvinte, regulile de care se conduce societatea i statul trebuie s fie cuprinse n norme juridice, care mai sunt denumite i forma dreptului. Forma dreptului depinde n mare msur de esena i coninutul dreptului i este influenat de condiiile social-politice existente n stat, la o etap sau alta a dezvoltrii lui. Normele juridice sunt grupate, de regul, n dou mari categorii, n funcie de apartenena ramurilor dreptului. Astfel, ramurile dreptului public definesc i cuprind normele dreptului privat. Normele dreptului fiind norme juridice, au caracter normativ, prescriu un anumit comportament, o conduit pentru toi indivizii din societate, prin urmare, ele trebuie s fie oglindite n acte juridice. Actele juridice care conin norme juridice studiate de dreptul public sunt considerate norme ale dreptului public. Dreptul administrativ, fiind o ramur a dreptului public, studiaz normele de drept administrativ exprimate prin esen i coninutul formei sale. Astfel de norme mai sunt definite i ca izvoare de drept administrativ.
20

Noiunea izvor de drept semnific ansamblul condiiilor materiale care determin, prin coninutul i forma sa, dreptul, ca element de suprastructur, i constituie, n acest sens, o form specific de exprimare a normei juridice n general i a normei de drept administrativ n special. Noiunea respectiv are mai multe accepiuni, dintre care reinem izvor material i izvor formal de drept administrativ. Izvoarele dreptului administrativ, alturi de izvoarele altor ramurii de drept, sunt acele instituii care determin nsi existena dreptului, respectiv, dac s pornim de la consideraia c dreptul guverneaz societatea, se poate afirma c izvoarele dreptului administrativ sunt cele care stau la crma relaiilor sociale generate de administraie n raport cu societatea i determin coexistena societii actuale. Izvoarele dreptului administrativ pot fi cercetate pornind de la precizarea necesitii, cauzelor ce le-au determinat i a aspiraiilor spre care tind. In consecin, se impune cercetarea surselor normei de drept administrativ avnd n vedere raportul dintre coninutul i formele acesteia, ceea ce presupune determinarea coninutului material i formal pe care le capt la exprimare. Pornind de la cele menionate, distingem izvoare materiale i izvoare formale ale dreptului administrativ. Izvoarele materiale ale dreptului administrativ reprezint un ansamblu de reguli obligatorii pentru subiecii din societate, care exprim normativ i voina organului emitent. Aceste izvoare sunt o parte component a comunitii statale i izvorsc din aceast comunitate. Importana izvoarelor materiale n genere rezid mai ales n faptul c determinrile materiale i spirituale ale societii impun adesea administraia public la elaborarea unor reguli de conduit, a unor acte juridice care corespund necesitilor respective. Izvoarele materiale constituind voina autoritii emitente, nu pot fi exprimate, realizate sau influenate dect printr-o anumit form, care constituie izvoarele formale. Izvoarele formale ale dreptului administrativ reprezint formele prin care normele de drept administrativ sunt exprimate: - n aspect structural (intern), care privete forma de structurare a reglementrii juridice. Aceasta cuprinde una sau mai multe cri sau pri, mprite n titluri, capitole, seciuni, articole, alineate i n puncte; - din punctul de vedere al aspectului prin care se exprim reglementarea respectiv (aspectul intern) este exteriorizat prin lege, decret, hotrre,
21

ordonan, ordin, regulament etc. Aspectul respectiv n cazul existenei unei ierarhii juridice determinate de Constituie, permite n totdeauna s fie identificate organele emitente ale normelor de drept administrativ i actele prin care au fost stabilite aceste norme, asigurnd concomitent o continuitate i o stabilitate n reglementrile sociale respective. Cnd se fac referiri la izvoarele dreptului n general, n majoritatea cazurilor, este vorba despre sursele formale ale acestuia. Izvoarele formale exprim reglementri juridice ce au caracter normativ i care, la o grupare, permit determinarea unor ramuri ale dreptului. De menionat c acelai izvor poate conine norme juridice din diverse ramuri ale dreptului (cel mai semnificativ fiind exemplul Constituiei, care cuprinde norme din toate ramurile dreptului). Astfel se poate concluziona c actele juridice care conin norme de drept administrativ servesc drept izvor al dreptului administrativ. Doctrina juridic mai mparte izvoarele dreptului n general i ale dreptului administrativ n particular n dou mari categorii: a) izvoare scrise; b) izvoare nescrise. Vorbind despre izvoarele scrise, este necesar de menionat faptul c la aceast categorie se atribuie legile, decretele, hotrrile, ordonanele, ordinele, instruciunile, decizii etc. Ct privete a doua categorie da izvoare ale dreptului administrativ izvoarele nescrise - acestea sunt mai puin importante pentru sistemul nostru de drept deoarece se utilizeaz foarte rar. La categoria izvoarelor nescrise atribuim cutuma (obiceiul juridic), jurisprudena, principiile generale i doctrina. Cutuma se formeaz ca rezultat al faptului c oamenii, n raporturile ce se nasc ntre ei, aplic incontient, de mai multe ori, anumite reguli. Cu timpul, se ajunge la convingerea c regula care se aplic este una util i de aceea ea trebuie s fie urmat n viaa de toate zilele. Desigur, nu toate obiceiurile devin izvoare ale dreptului, pentru obinerea acestei caliti fiind necesar o anumit procedur, fie de legiferare de ctre un anumit organ, fie de acceptare a obiceiului de ctre pri la rezolvarea anumitor probleme, fie ca acesta s fie invocat n cadrul proceselor judiciare i instana s-l accepte ca o regul, devenind cu timpul practic judiciar sau regul juridic. Obiceiul juridic se ntemeiaz pe cazuri concrete, care apoi sunt invocate ca precedente i la care se face referire. Cu timpul, apare o norm general, care
22

unete mai multe cazuri concrete ce s-au repetat de cteva ori i au obinut aceeai interpretare i soluionare. La etapa actual, rolul obiceiului juridic are o oarecare influen n domeniul dreptului public, n care este cuprins i dreptul administrativ, mai cu seam aceast nuanare se evideniaz cu ocazia interpretrii prevederilor constituionale. Curtea Constituional preia practica existent n alte state sau uzane determinate din cele mai vechi timpuri, n acest sens fiind semnificativ principiul separaiei puterilor, care i are origine n c n lucrrile lui Aristotel i Platon. Astfel, dreptul administrativ, care are ca obiect de studiu i puterea executiv a statului, este influenat direct de obiceiul juridic18. Jurisprudena, adic modul cum sunt interpretate legile de ctre autoritile judectoreti (instanele), acesta nu poate s constituie un izvor formal al dreptului. Dar instanele, avnd dreptul s interpreteze legea, n mod indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care l joac jurisprudena n dezvoltarea dreptului, cutnd intenia legiuitorului, suplinind sau completnd aceast intenie. Jurisprudena prezint starea dreptului la o anumit etap, astfel, dup cum rezult din soluiile stabilite prin hotrrile judectoreti. Ea prezint o relativ unitate de vedere asupra unei probleme juridice, n s poate s fie constant i, n acest caz, servete drept cluz judectorului, dar nu poate s aib valoarea unei legi. ntr-adevr. funcia autoritii judectoreti nu este de a tace legea, ci doar de a restabili starea de legalitate, atunci cnd cineva o cere, artnd c aceasta a fost nclcat de cineva. n prezent n Romnia, considerm, n consonan cu tradiia democratic romneasc19, ca practica judiciar s tic un izvor de drept, ceea ce trebuie admis i pentru contenciosul administrativ20. Principiile generale ale dreptului constituional i regulile generale. Unii autori consider izvor nescris de drept administrativ i principiile generale ale dreptului constituional i regulile generale. n acest sens, se apreciaz c principiile constituionale stau la baz formrii ntregului sistem de drept, enumerndu-se, printre alte principii, pe cel al puterii suverane al poporului, al pluralismului, al legalitii, al supremaiei Constituiei,
18 19

I.Creang, op. cit., p.55. P. Negulescu Tratat de drept administrativ, vol.I Principii generale, ediia IV-a. Institutul de arte Grafice Ed. Morvan, Bucureti, 1934, p.65. 20 A. Iorgovan Drept administrativ, vol.I, Editura Hercule, Bucureti, 1993, p.134 i 142. 23

al autonomiei i al descentralizrii serviciilor publice. De asemenea, alturi de aceste principii, n Constituie se regsesc i anumite reguli imperative, generale, cum ar ti, de pild, c legea dispune numai pentru viitor. n acest cadru, se impune totui, s deosebim ntre aceste principii i cele cuprinse ntr-un act normativ determinat, caz n care izvor de drept administrativ este nsui actul normativ, n care sunt cuprinse, de altfel, i acelea care se desprind, prin generalizare, din mai multe acte normative. Acesta este, de exemplu, principiul revocabilitii actelor administrative care nu este consacrat ntr-un anumit act, ci se desprinde, prin generalizare, din numeroase acte juridice, care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice21. Doctrina reprezint opinii, concepii i construcii juridice elaborate de specialiti n lucrri tiinifice sau interpretri pe care acetia le dau fenomenului juridic, ca i soluiile pozitive prezentate de ei pentru anumite cazuri dar care nu pot constitui un izvor formal al dreptului, o form obligatorie a regulii de drept. Ea servete numai ca un n dreptar, o cluz pentru judector22, i pentru legiuitor23. n ncheiere am hotrt s elaborm o schem de reper care ar contribui mai eficient la contientizarea i clasificarea izvoarelor dreptului administrativ (Fig.3).
Izvoarele dreptului administrativ

Formale

Materiale

Scrise

Nescrise

Formele juridice de exprimare a voinei guvernanilor (la noi sunt recunoscute doar izvoarele formale)

Formele de existen

Constituia

Cutuma

Legile

Jurisprudena

Regulamentele

Principii generale

Ordonanele

Doctrina

Fig.3. Clasificarea izvoarelor dreptului administrativ

21 22

M. Preda, op. cit., D.23. P. Negulescu, op. cit., p.65. 23 R. N. Petrescu, op. cit., p.20. 24

2.2. Ierarhizarea izvoarelor dreptului administrativ Sistemul de drept presupune ordonarea tuturor normelor juridice ntr-o ierarhie strict determinat. n funcie de coninut, normele juridice, inclusiv cele de drept administrativ, sunt incluse n acte juridice de diferite categorii. n Republica Moldova sistemul naional de drept i ierarhia actelor juridice sunt determinate de Constituia Republicii Moldova. Aceasta, potrivit art.72, include mai multe categorii de legi i acte normative subordonate. 1. Constituia i legile constituionale Constituia Republicii Moldova este Legea Suprem a societii i statului i constituie cel mai important i valoros izvor al dreptului, n special al dreptului administrativ, avnd la baz normele de drept administrativ de ordin constituional cu o for juridic superioar. Constituia cuprinde norme juridice de baz i principii de la care rezult alte norme de drept administrativ, determin organizarea i funcionarea celor mai importante organe ale administraiei publice, norme ce se refer la raportul autoritilor publice cu cetenii etc. Legile constituionale sunt cele de revizuire a Constituiei. Ele se iniiaz conform unei proceduri speciale i se adopt n mod obligatoriu de Parlament cu votul a dou treimi din deputaii alei, iar unele din ele - cu referire la caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i la neutralitatea permanent a statului capt for juridic doar dup aprobarea lor la referendum. 2. Legile organice Legile organice sunt actele legislative ce reprezint o dezvoltare a normelor constituionale i pot interveni numai n domenii prevzute expres de Constituie sau n alte domenii deosebit de importante pentru care Parlamentul consider necesar adoptarea de legi organice. Sfera de reglementare rezervat legilor organice este una important, deoarece ele vizeaz aspectele vitale, necesare pentru organizarea i desfurarea vieii sociale pe baze democratice, potrivit principiilor pluralismului i respectrii drepturilor fundamentale ale omului. Constituia, consacrnd ierarhia categoriilor de legi, prin art.72 alin.(3), a determinat expres domeniile care sunt reglementate prin legi organice. Celelalte domenii deosebit de importante rezervate acestora sunt prevzute n art. 9 din Legea privind actele legislative 780-XV din 27.12.01.
25

Legile organice sunt supuse i unor proceduri legislative speciale, fiind necesar adoptarea lor dup dezbatere n cel puin dou lecturi, cu votul majoritii deputailor alei. Reprezentnd o continuare a normelor constituionale, legile organice se afl la un nivel intermediar ntre Constituie i legile ordinare. Printre domeniile cele mai importante ale reglementrilor juridice studiate de dreptul administrativ, coninute n legi organice, menionm: - sistemul electoral, organizarea i desfurarea referendumului; - organizarea i funcionarea Guvernului; - reglementrile referitoare la contenciosul administrativ; - organizarea administraiei publice locale i a teritoriului; - organizarea i activitatea serviciului public etc. n concluzie, putem afirma c legile organice au dou trsturi: a) reglementeaz problemele prevzute expres de Constituie; b) urmeaz o procedur distinct de adoptare i modificare. 3. Legile ordinare Potrivit art.72 alin.(4) din Constituie, legile ordinare reprezint acte care intervin n orice domeniu al relaiilor sociale, cu excepia celor rezervate legilor constituionale i organice. Deoarece este prevzut excepia, se impune necesitatea conformitii legilor ordinare cu cele organice, n caz contrar, cele dinti pot fi declarate neconstituionale. Legile ordinare se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni n edin, chiar dac au fost dezbtute ntr-o singur lectur; de aici i importana sczut a legilor ordinare, n raport cu legile organice i cele constituionale. n legtur cu problema legilor organice i legilor ordinare, exist unele aspecte, n special modalitatea de a le deosebi exterior, care au constituit obiectul unor ndelungi discuii. Parlamentul adopt multe legi. Nu este n s pe deplin clar, cel puin, n aspect formal, deosebirea dintre legile organice i cele ordinare. Legiuitorul pn nu demult nu stipula expres categoria legii nici n denumire, nici n preambul sau n finalul acesteia, este ea una organic sau ordinar, ceea ce lsa loc pentru diferite interpretri. Deoarece se adopt tot mai multe i mai multe legi, este destul de dificil determinarea categoriei acestora, fr a dispune de stenograma edinei Parlamentului la care s-a adoptat legea, prin urmare, s-a impus imperios n scrierea expres a categoriei n coninutul legii. Iniial
26

categoria legii se arta din necesitate, iar ulterior aceasta devine obligatorie, fiind cuprins n art. 7 din Legea privind actele legislative. 4. Actele administrative subordonate legii n ierarhia juridic, legea reprezint autoritatea superioar fa de celelalte reglementri. Reglementrile administrative subordonate legii sunt acele reglementri acte), care traduc n via exerciiul puterii, reglementat prin Constituie i legile organice sau ordinare. Totodat reglementrile respective: - pot avea forma unor acte, cum sunt cele prevzute n Constituie, n s pot fi i acte prevzute prin legi organice; - pot emana de la autoriti crora li se confer competena direct constituional (Parlament, Preedinte sau Guvern), n s pot emana i de la alte autoriti (minitri, consilii locale etc.) Cu referire la actele administrative subordonate legii, se impune analiza lor n funcie de locul ocupat n ierarhia actelor normative. Astfel, norme juridice subordonate legii conin: a) Hotrrile Parlamentului O prim treapt n ierarhia actelor administrative normative subordonate legii este ocupat de Hotrrile Parlamentului adoptate potrivit art.66 din Constituie. Hotrrile Parlamentului sunt acte administrative cu caracter normativ sau individual, care intervin pentru organizarea activitii interne a Parlamentului i structurilor ce intr n componena sa ori i sunt subordonate nemijlocit (aparatul Parlamentului), pentru emiterea actelor cu caracter individual, privind numirea, revocarea, destituirea i suspendarea din funcie; n fiinarea i/sau desfiinarea unor organe (instituii) subordonate sau independente, pentru reglementarea altor domenii ce nu necesit adoptare de legi. Criteriul cel mai explicit de definire a hotrrilor Parlamentului este cel al deosebirilor dintre ele i legi. Astfel, hotrrile: - au o for juridic inferioar legii; - nu parcurg toate fazele procedurii legislative; - nu sunt supuse procedurii de promulgare; - pot avea caracter nenormativ i pot fi individualizate asupra unor anumite subiecte. Hotrrile cele mai importante adoptate de Parlament n exercitarea atribuiilor sale prevzute n Constituie vizeaz: - Concepia politicii externe, a statului (Hotrrea Parlamentului nr.36827

XIII din 08.02.1995); - Concepia reformei judiciare i de drept (Hotrrea parlamentului nr.152XIII din 21.06.1994) etc. b) Decretele Preedintelui Republicii Moldova Constituia Republicii Moldova, consacrnd n Capitolul V instituia Preedintelui Republicii Moldova, a prevzut totodat i dreptul acestuia de a emite acte normative. Conform art.94 din Constituie, Preedintele Republicii Moldova, n exercitarea atribuiilor ce-i revin, emite decrete, care sunt obligatorii pentru executare pe ntreg teritoriul statului. Ca i n cazul hotrrilor legislativului, decretele Preedintelui Republicii Moldova sunt acte administrative cu caracter normativ sau individual. Decretele Preedintelui Republicii Moldova sunt izvoare ale dreptului administrativ atunci cnd au caracter normativ i cuprind norme de drept administrativ. Astfel de decrete se emit pentru realizarea prevederilor constituionale prevzute de art.87,93 etc. c) Hotrrile i ordonanele Guvernului Hotrrile Guvernului sunt izvoare ale dreptului administrativ, atunci cnd au caracter normativ, acestea fiind acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i prin care se exercit conducerea general a administraiei publice. Ele, n majoritatea cazurilor, poart un caracter normativ i se emit pentru organizarea executrii legilor. Hotrrile Guvernului se adopt cu votul majoritii acestuia. Din caracterul prevederilor art.102 din Constituie rezult c Hotrrile Guvernului sunt acte administrative subordonate legii, fapt ce le impune s fie conforme cu scopul acesteia. Delegarea legislativ presupune dreptul Guvernului de a emite ordonane cu caracter de lege. Dac Hotrrile Guvernului reprezint competena regulamentar ordinar, atunci ordonanele nu se limiteaz numai la aspectele legate de aplicarea legilor, ele intervin cu reglementri prin care instituie norme primare de drept, adic valorific funcia legislativ. Ordonanele pot fi emise doar n baza unei legi de abilitare; au for juridic egal cu legile ordinare i pot interveni numai n domeniile rezervate acestora. d) Actele ministerelor i ale altor organe centrale ale administraiei publice n privina actelor administrative cu caracter normativ ale ministerelor, departamentelor i ale altor autoriti centrale de specialitate se cere menionat faptul c ele se adopt n baza unor prevederi anterioare, cuprinse n diverse legi, decrete sau hotrri ale Guvernului. Caracterul lor normativ este relevant doar dac ele conin norme juridice ca i actele n baza crora se emit i numai
28

pentru subiecii vizai, ceea ce presupune c nu pentru toate activitile sunt instituite regulile respective, ci numai pentru activitile interne sau care sunt legate de o anumit problem. De cele mai multe ori, aceste acte normative sunt adoptate cu scopul de a impune o modalitate uniform de executare a actelor superioare. Ordinele, instruciunile, regulamentele i alte acte normative ale ministerelor i ale altor organe centrale de specialitate sau administrative sunt izvoare ale dreptului administrativ atunci cnd conin norme de drept chemate s realizeze domeniul pentru care au fost emise. e) Actele autoritilor administraiei publice locale Actele autoritilor administraiei publice locale sunt de multe ori izvoare ale dreptului administrativ, ntruct acestea sunt bazate pe principiul autonomiei locale, au o competen material general pentru teritoriul respectiv i pot avea caracter normativ. Conform principiului descentralizrii i autonomiei locale, n teritorii sunt formate autoriti publice locale, care exercit anumite atribuii conferite de lege i soluioneaz problemele locale ce in de competena lor. i n cazul acestor acte administrative, este necesar s se arate c ele se emit n baza legii i de aceea nu pot depi limitele conferite de lege. Conform Constituiei (art.112-113), autoriti publice de nivel local sunt consiliile locale i primarii alei, precum i consiliile raionale. Legea privind administraia public local prevede adoptarea deciziilor consiliilor locale cu majoritate de voturi ale membrilor, iar primarii emit dispoziii executorii. n concluzie menionm c pot exista i alte tipuri de izvoare ale dreptului, cum ar fi actele emise de administraia unor ntreprinderi, instituii sau organizaii sau actele emise din numele statului pentru aprobarea sau nregistrarea statutelor organizaiilor obteti, a partidelor sau a cultelor. Totui, se pare c aceste acte au putere juridic numai n privina membrilor colectivului de conducerea cruia au fost adoptate i reglementeaz anumite relaii ce nu au caracter de generalitate i care deriv din alte acte superioare (legi, hotrri, ordine, instruciuni etc.) Dei exist multiple probleme referitoare la instituia izvoarelor dreptului, sistemul dreptului n Republica Moldova, dup declararea independenei, a evoluat mult, ceea ce ne permite s afirmm c principiul statului de drept, care a fost proclamat de Constituie chiar n primul su articol, nu a rmas un simplu deziderat, ci tinde s devin un principiu fundamental al existenei statului i societii noastre actuale.
29

5. Actele internaionale ca izvoare ale dreptului administrativ. Conform art.4 din Constituia Republicii Moldova, dispoziiile constituionale privind drepturile omului se aplic i se interpreteaz n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului i cu pactele i tratatele n domeniu, la care Republica Moldova este parte. Legea suprem stabilete n art.8 c Republica Moldova se oblig s respecte Carta Organizaiei Naiunilor Unite i tratatele la care este parte. Pornind de la cele expuse, se poate afirma cu certitudine c actele internaionale constituie izvoare directe de drept i urmeaz a fi aplicate nemijlocit de organele competente, deoarece, odat ratificate, ele devin parte integrant a dreptului intern. Astfel, actele internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ atunci cnd conin norme de drept administrativ. Din cele relatate anterior ne pare important elaborarea schemei unde este dezvluit ierarhizarea izvoarelor dreptului administrativ (Fig.4).
Constituia
Dispune de for juridic suprem i conine norme privind organizarea i funcionarea principalelor organe ale administraiei publice, precum i principiile care stau la baza funcionrii lor

Legea

Numai cea care conine norme de drept administrativ (de exemplu: Legea cu privire la Guvern, legea privind administraia public local, Codul electoral etc.)

Decretele Preedintelui Republicii Moldova

Cnd aceste poart caracter normativ i cuprind norme de drept administrativ (Decretul privind instaurarea strii de urgen sau de mobilizare n caz de agresiune)

Ordonanele i Hotrrile Guvernului

Acestea sunt, n majoritatea lor izvoare de drept administrativ, deoarece au un caracter normativ i prin intermediul lor se organizeaz activitatea ministerelor i altor organe ale administraiei publice.

Ordinele i instruciunile

Emise de minitri, precum i actele juridice emise de serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i departamentelor, organizate n unitile administrativ-teritoriale care nasc, modific sau sting raporturi juridice de drept administrativ

Actele juridice

Adoptate sau emise de organele administraiei publice locale autonome i descentralizate (hotrri, decizii, dispoziii ale consiliilor locale i ale primarilor)

Tratatele internaionale

Tratate la care Republica Moldova este parte, n cazul n care acestea conin norme ale dreptului administrativ i sunt de aplicare direct.

Fig.4. Ierarhizarea izvoarelor dreptului administrativ

30

3. OBIECTUL DE STUDIU I METODA DE REGLEMENTARE A DREPTULUI ADMINISTRATIV CA RAMUR DE DREPT 3.1. Dreptul administrativ ca ramur de studiu i ca tiin Dreptul administrativ poate fi studiat sub dou aspecte: a) dreptul administrativ ca grup de norme juridice, care datorit particularitilor lor, formeaz o ramur distinct de drept, n sistemul dreptului; b) dreptul administrativ ca ramur a tiinei juridice care se ocup de cercetarea normelor dreptului administrativ, raporturilor de drept administrativ, a procedurii de emitere a actelor administrative, a formelor de control administrativ, a msurilor de constrngere administrativ etc.24. Astzi, tot mai mult se vorbete despre tiina administraiei publice ca o ramur a tiinelor moderne. Profesorul V.I.Priscaru face o analiz a tiinei dreptului administrativ i a tiinei administraiei publice ca fenomene diferite. Astfel, tiina dreptului administrativ, menioneaz autorul sus-numit, se ocup de studierea normelor de drept administrativ care se realizeaz n diferite forme: studierea dreptului administrativ n cadrul facultilor de drept, elaborarea de articole i studii ce au ca obiect unele aspecte ale dreptului administrativ, precum i n tocmirea de monografii referitor la studierea aceleiai ramuri a dreptului public - dreptul administrativ - este ceea ce, n mod obinuit, se numete doctrin juridic. tiina administraiei are drept obiect cercetarea procesului de administrare n toat complexitatea sa, constnd din cercetarea tiinific a sociologiei administrative, a istoriei administrative, politicii administrative, economiei, demografiei, urbanismului i a sistematizrii teritoriului25. n acelai timp tiina dreptului administrativ i tiina administraiei se afl ntr-o interdependen incontestabil. Astfel, tiinele administrative nu se pot dezvolta dect n cadrul legal stabilit de normele dreptului administrativ. La rndul lor, normele de drept administrativ i tiina dreptului administrativ se dezvolt i se perfecioneaz n baza regulilor elaborate de tiina administraiei. n cadrul realizrii studiului de drept administrativ este necesar de a determina obiectul de baz cu care se opereaz. Dreptul administrativ are ca obiect de studiu acele relaii sociale i valori care se refer la organizarea i
24 25

M. Orlov Drept administrativ", Editura Epigraf, Chiinu, 2001. V.I.Priscaru, op.cit., p.27-28. 31

realizarea administraiei publice. Prin urmare, valoarea de noiune central este administraia public, care conine organizarea i realizarea unor interese generale dictate de o colectivitate format dup criterii politice. Administraia public are o sfer larg de cuprindere i include noiunile de putere executiv, administraie de stat, administraie local i parial de autoritate public. Noiunea de administraie public este cea mai potrivit ca funcie pentru dreptul administrativ i pentru tiina administraiei. De aici reiese necesitatea definirii noiunii de administraie public i de a scoate n eviden trsturile caracteristice ale acesteia. Etimologic, cuvntul administraie provine din latin: ad - la, ctre i ministre servitor, supus. Pornind de la sensul etimologic, s-a ajuns la o prim semnificaie a noiunii de administraie, adic serviciul celui supus, activitate subordonat, sub comand. Aceast semnificaie din latin a ptruns n toate limbile de circulaie internaional26. Conceptul contemporan al administraiei publice se desprinde din Constituie, care cuprinde un larg spectru de autoriti. Astfel, Constituia opereaz cu noiunile de putere executiv; autoriti publice; administraie public; administraie public central de specialitate; administraie public local. n ansamblul lor, noiunile constituionale definesc administraia public. Definirea administraiei publice o desprindem din mai multe prevederi legale, care se refer, potrivit Legii nr.186-XIV din 06.11.1998, la administraia public - form de organizare i executare nemijlocit a puterii executive a statului, factor esenial de care depinde n mare msur exercitarea rolului statului n organizarea i conducerea societii; la administraia public central, ca o totalitate a autoritilor de specialitate ale administraiei publice, constituite pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societii la nivelul ntregii ri; la administraia public local, ca o totalitate a autoritilor cu competen general sau special, constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei uniti administrativteritoriale, iar potrivit Legii nr.443-XIII din 04.05.1995, administraia public este redat prin prisma serviciului public, care este definit ca o totalitate a autoritilor publice i activitatea persoanelor ce ocup posturi n aparatul acestor organe, ndreptat spre realizarea mputernicirilor acestor autoriti n scopul dezvoltrii economiei, culturii, sferei sociale, promovrii politicii externe, aprrii ordinii de drept i asigurrii securitii naionale, ocrotirii
26

A.Iorgovan, op.cit., p.96. 32

dreptului, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor Definirile legale ale administraiei publice n ansamblul lor specific faptul c administraia public este un ansamblu de structuri administrative chemate s promoveze i s satisfac interesul general al societii. Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice care exprim interesele generale ale societii organizate n stat. In felul acesta ea este strns legat de puterea de stat. n condiiile statului de drept i ale separaiei puterilor n stat valorile politice care exprim interesele generale ale societii organizate n stat sunt formulate prin legi de organele puterii legiuitoare. Puterii executive i revine rolul de a pune n aplicare aceste legi, iar puterii judectoreti - rolul de a soluiona litigiile juridice care apar n urma n clcrii legii27. Prin obiectul su, administraia public este strns legat de cele trei puteri ale statului. De puterea executiv este legat datorit organizrii executrii legilor, de cea legislativ datorit subordonrii prin intermediul puterii executive, iar de cea judectoreasc tot datorit executrii legii, atunci cnd administraia public revine cu puterea n executarea hotrrilor judectoreti, avnd de asemenea prghii de conlucrare cu puterea judectoreasc n cazuri extreme pentru a face ca hotrrea s fie executat. Din cele menionate se desprinde administraia public n rol de activitate de organizare a executrii legilor i prin care se execut legea, formnd astfel coninutul ei. Evideniind particularitile coninutului administraiei publice ca activitate, vom putea nelege mai bine aceast activitate, grupnd-o n dou mari categorii: activiti ale administraiei publice avnd caracter de dispoziie; activiti ale administraiei publice avnd caracter de prestaie. Activitile din prima categorie ce poart un caracter de dispoziie sunt realizate de administraia public prin emiterea unor norme ce organizeaz executarea legii, stabilindu-se conduita pe care trebuie s-o urmeze persoanele fizice i juridice. Astfel, CSLautoritate, administraia public, prin dispoziiile sale, reclam din partea persoanelor fizice i juridice un anumit comportament social n limitele legii, ca apoi, n anumite cazuri prevzute de lege, administraia public s poat interveni cu sanciuni pentru nerespectarea dispoziiilor sale. Deoarece monopolul constrngerii i revine numai statului, nici o alt form
27

Al. Negoi Drept administrativ i tiina administraiei", Ed. Athenaeum, Bucureti, 1991, p.5. 33

de organizare social nu poate dispune de o for legal prin care s-i constrng pe membrii si28. Activitile de dispoziie i cele de prestaie se realizeaz prin acte juridice i prin fapte materiale concrete de ctre administraia public ori de ctre funcionarii acesteia. Dispoziiile administraiei publice apar n urma diverselor activiti n cadrul procesului decizional, deoarece punerea n aplicare a legii i executarea ei necesit o vast i complex activitate de documentare. n acest scop se fac diferite studii, se solicit i se dau diferite avize n vederea soluionrii problemelor cu care se confrunt organele administraiei publice. Aceste activiti constituie administraia consultativ i de documentare. Activitile cu caracter deliberativ prevd analiza problemelor i luarea anumitor decizii. Ele formeaz administraia activ. O alt categorie de activiti ce formeaz obiectul administraiei publice sunt cele cu caracter de prestaie. Administraia public nu se poate reduce numai la activiti cu caracter de dispoziie, deoarece n procesul de realizare a valorilor politice exprimate n coninutul legilor, administraia public presteaz concomitent diferite servicii de interes general. Prestaiile sunt realizate din oficiu, la cererea persoanelor fizice i juridice sau a organelor statului. Serviciile prestate de administraia public includ: - domeniul ocrotirii mediului ambiant; - domeniul ocrotirii sntii; - domeniul nvmntului; - furnizarea de gaze naturale, energie electric i termic, ap, servicii de telefonie, transport, pot, asisten medical etc. Administraia public se identific n principal dup organele care realizeaz sarcinile acesteia. Din rndul acestor organe fac parte: a) Preedintele Republicii i Guvernul ca autoriti administrative principale, care exercit conducerea general a administraiei publice; b) ministerele ca organe centrale de specialitate ale statului, chemate s traduc n via politica guvernului; c) autoritile administrative responsabile de conducerea, coordonarea i exercitarea controlului n diverse domenii;
28

Ph. Gerges Droit Public, Paris, 1989, p.39. 34

d) e) f) g)

organele administraiei publice desconcentrate n teritoriu; organele administraiei publice locale i alte autoriti descentralizate; ntreprinderile de stat i municipale; particularii n vestii cu atribuii de putere public.

35

3.2. Metoda de reglementare a dreptului administrativ Obiectul de reglementare este principalul, n s nu este unicul criteriu de delimitare a sistemului Republicii Moldova n ramuri separate de drept. Ramurile dreptului se mai deosebesc prin metoda de reglementare juridic, izvoarele normelor de drept, subiecii participani la relaiile sociale etc. Prin metod de reglementare a dreptul administrativ se nelege totalitatea mijloacelor si procedeelor, aplicate de ctre organele administrative pentru a asigura influena de reglementare a normelor dreptului administrativ asupra relaiilor sociale29. Caracterizarea metodei de reglementare a dreptului administrativ n sfera relaiilor sociale necesit evidenierea unor importante condiii teoretice. Activitatea n comun presupune administrarea, aceasta fiind n mod obiectiv necesar i se prezint ca un criteriu important al societii, un atribut al acesteia. Orice colectiv, orice grupare social - este un grup de oameni ce trebuie administrat. Relaiile de administrare dintotdeauna au fost i sunt, att timp ct exist omenirea. Ele, ca i relaiile de familie, economice, au aprut mult mai devreme dect normele juridice. Acestea din urm nu formeaz relaii de administrare, dar sunt aplicate pentru a le formaliza, ordona, dezvolta, ocroti. Administrarea presupune dominarea, impunerea unei voine altei voine, adesea subordonarea unei persoane alteia, ea fiind ntr-o legtur strns cu puterea public. In sistemul relaiilor de administrare subiecii nu sunt egali i ndeplinesc diferite funcii sociale. Dreptul nu poate i nici nu tinde s n lture aceast inegalitate. Considernd-o ca pe o necesitate obiectiv, legiuitorul, reglementnd organizarea i funcionarea administraiei publice, stabilete juridic aceast inegalitate, indicnd drepturile i obligaiunile pentru fiecare subiect n parte. Prin aceasta i se explic esena metodei de reglementare a dreptului administrativ. Caracteristicile principale ale metodei juridice de reglementare dup prerea lui Bahrah D.N. sunt: a) care este poziia prilor stabilit prin norma juridic; care fapte juridice duc la apariia, modificarea i stingerea relaiilor juridice; b) cum se identific drepturile i obligaiunile subiecilor de drept; c) cum ele sunt protejate. Se poate de afirmat c activitatea n comun a diferitor subieci poate fi
29

.. . . , , 2003, .76. 36

asigurat pe dou ci: 1) pe calea aplicrii puterii, impunerii unei singure voine; 2) pe calea concilierii, nelegerii prilor. Desigur poate fi aplicat combinarea acestor dou ci, dar aceasta este numai aplicarea diferitor metode de reglementare a comportamentului oamenilor. De aceea un specific mai pronunat i calitativ l au dou metode diferite de reglementare - a dreptului administrativ i a dreptului civil. Compararea acestor dou metode permite o nelegere mai bun a funciilor lor. Activitatea n comun presupune colaborare. Diferite ramuri de drept sunt chemate s asigure reglementarea colaborrii ntre oameni, care se afl pe poziii de subordonare i ntre organizaii. Aici trebuie de menionat c dreptul civil prevede principiul egalitii juridice a diferitor participani la relaiile sociale. Dreptul administrativ este forma juridic, modelul de formare i funcionare a administraiei publice. El stabilete inegalitatea juridic a subiecilor. Aceast situaie este deseori legat de subordonarea unei pri fa de alta, care poate fi pe vertical (ef-subordonat) sau funcional (contrelor-controlat). Inegalitatea prilor este condiionat i de rolul, atribuiile acestora. Chiar i organele administraiei publice care se afla la acelai nivel n ierarhia administrativ, nu au aceleai drepturi i atribuii. n ct privete dreptul civil acesta consolidnd relaiile de proprietate, relaiile comerciale, stabilete egalitatea juridic a prilor (cumprtorvnztor, locator-locatar etc.). n acest caz faptul juridic care nate, stinge sau modific relaiile civile este contractul, care reflect voina ambelor pri. Desigur contractul poate servi i la apariia relaiilor juridice administrative, iar cele civile pot aprea din relaii necontractuale, n s relaiile administrativjuridice de cele mai dese ori apar n legtur cu exprimarea voinei unilaterale. Aciuni svrite din iniiativa unei pri ce pot avea consecine juridice pot fi, de exemplu, ordinul, petiia, cererea ceteanului, hotrrea despre eliberarea licenei, hotrrea despre aplicarea amenzii etc. Subiecii dreptului civil aproape n toate cazurile singuri pot decide cnd i cu cine s intre n relaii; ncheind contracte stabilesc drepturi i obligaii. Cu totul diferit se stabilete reglementarea n dreptul administrativ. De regul norma indic strict cnd i ntre care subieci trebuie s apar relaii juridice, care vor fi drepturile i obligaiile acestora. In aa mod se formeaz relaiile cetenilor legate de eliberarea permiselor de conducere cu mijloacele auto,
37

incorporarea n rndurile armatei naionale etc., care apar n condiii prestabilite din timp, cu organele corespunztoare ale administraiei publice. n acest caz drepturile i obligaiile prilor sunt strict determinate de norma juridic. Tot n felul acesta n termen scurt, ntr-o form stabilit, adresailor corespunztori, organizaiile trebuie s expedieze datele statistice, drile de seam, certificate. Rolul central n reglementarea administrativ-juridic i revine legiuitorului, organului de conducere al puterii executive. Aici n primul rnd nu trebuie admis faptul ca subiectul puterii publice prin nelegere cu partea ce nu deine aceast putere s elaboreze drepturile i obligaiile comune n mod unilateral; n al doilea rnd este necesar ca reprezentanii puterii s acioneze n mod egal fa de diferii subieci; n al treilea rnd cetenii sunt egali n faa reprezentanilor puterii. n dreptul civil la apariia conflictului ntre dou pri participante la relaiile sociale, prile sunt n drept s se adreseze la a treia parte - instana de judecat, pentru rezolvarea conflictului. Sanciunea aplicat prtului de cele mai dese ori, este cea de restabilire a situaiei anterioare n clcrii dreptului (repararea prejudiciilor etc.) care se aplic n interesul reclamantului. Drepturile i interesele existente n relaiile din dreptul administrativ la fel pot fi aprate n instana de judecat. La general drepturile participanilor la aceste relaii sunt aprate n mod administrativ: de ctre subiectul puterii publice (care este sau a fost) participant la aceste relaii, sau de organul puterii executive ierarhic superior. Subiecii puterii executive au dreptul s adopte hotrri. In multe cazuri subiecii puterii executive sunt n drept s aplice diferite msuri de influen fa de participanilor la relaiile sociale. Aceti subieci pot cere lmuriri, dau indicaii, aplic mijloace de influen administrativ i disciplinar. Alta este situaia n ce privete partea ce nu deine puterea, aceti subieci se afl pe poziii inegale cu reprezentanii puterii i au posibiliti minime pentru a-i apra drepturile. In cazul comiterii unor aciuni nelegitime de ctre organele administraiei publice, cetenii, organizaiile, ntreprinderile pot numai s depun plngeri n organele competente ale statului. Reglementarea administrativ presupune, c subiecii puterii, de regul, hotrsc unilateral, iar subiecii ce nu dein aceast putere au dreptul de a contesta hotrrile acestora. Dup cum s-a menionat obiectul de studiu al dreptului administrativ condiioneaz metoda de reglementare. n dreptul administrativ este elucidat
38

conceptul inegalitii subiecilor i dreptul deintorilor puterii publice de a influena n form extrajudiciar asupra comportamentului cetenilor i organizaiilor. Dar reglementarea administrativ-juridic asigur desfurarea vieii sociale pe baze democratice n sfera de administrare. Participanii la relaiile de administrare au rolul de subiect i obiect de influen. Egalarea juridic transform prile date n subiecte de drept, purttori de drepturi i obligaii determinate. Consolidnd principiul democratic de formare a puterii publice i controlul asupra activitii ei, formele raionale de organizare a lucrului administrativ, drepturile cetenilor, procedura de rezolvare a conflictelor cu puterea executiv etc., dreptul administrativ acord relaiilor de administrare un caracter civilizat, contribuie la dezvoltarea legalitii, exigenei, democraiei. Conformarea n egal msur legii i instanei de judecat pune persoanele cu funcii de rspundere i cetenii pe aceiai poziie juridic. Persoanei cu funcie de rspundere pot s-i fie atribuite mai multe drepturi dect ceteanului, dar n faa legii ei sunt absolut egali30. La etapa actual dreptul introduce n activitatea administrativ mijloace de influen care n trecut nu-i erau caracteristice: concilierea, recomandarea, concursul. Desigur principala metod de reglementare a activitii administrative a fost i este metoda administrativ-juridic. n condiiile unei societi democratice dreptul tot mai des aplic la reglementarea relaiilor administrativ-juridice i mijloace caracteristice metodei de reglementare a dreptului civil, care oblig organele puterii de stat s n cheie contracte administrative, s petreac concursuri.

30

.. . . . , . 2002, .58. 39

3.3. Normele i raporturile de drept administrativ a) Normele de drept administrativ. Ca oricare alte norme juridice, normele de drept administrativ reprezint o categorie de norme (reguli) sociale, instituite sau recunoscute de stat, general obligatorii i impersonale, a cror aplicare este asigurat de fora de constrngere a statului, care stabilesc conduita subiectelor ce particip ntr-o form sau alta la n fptuirea administraiei publice31 . Pe lng trsturile caracteristice generale, normele de drept administrativ conin i unele nsuiri specifice care le individualizeaz n raport cu alte categorii de norme juridice. In acest sens M. Dvoracec consider c: a) normele juridice administrative au un caracter general, impersonal, abstract, prescriind o conduit tipic i avnd o aplicabilitate repetat la un numr nelimitat de cazuri. De asemenea, ele au un caracter voliional, obligatoriu, antreneaz efecte juridice i atrag nemijlocit rspunderea celor care le n calc; b) normele juridice administrative reglementeaz o categorie aparte de raporturi sociale, raporturi care se nasc n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului32. La rndul su, M. Preda evideniaz urmtoarele trsturi ale normelor dreptului administrativ: - reglementeaz raporturi sociale care apar ntre autoritile administraiei publice, precum i ntre acestea i particulari n realizarea sarcinilor administraiei publice; sunt foarte variate, ntlnindu-se practic n toate domeniile i sectoarele de activitate; - cu excepia celor cuprinse n Constituie i legi, normele dreptului administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii33. La fel ca celelalte norme de drept, normele dreptului administrativ au o structur trihotomic, cuprinznd cele trei elemente: ipotez, dispoziia i sanciunea. Ipoteza prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic norma respectiv i subiectele la care se refer. Tot n ipotez se pot include anumite definiii, principii, scopuri sau tlmciri ale unor termeni. Ipotez normei administrativjuridice poate fi mai detaliat i s-i gseasc exprimarea n primele articole
31 32

M. Orlov, op.cit, p.30. M.V.Dvoracec Drept administrativ", Noiuni introductive, Editura Chemarea, Iai, 1993. 33 M. Preda, op. cit., p.27. 40

din cadrul dispoziiilor generale ale legii, sau poate fi generic neleas, sau desprins din reglementrile privitoare la organizarea i funcionarea organelor administrative. Dup modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Dispoziia normei arat conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer. Ea este, n general, categoric, imperativ, deoarece relaiile sociale reglementate de normele dreptului administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii de stat. Dup gradul de imperativitate a dispoziiei, normele din dreptul administrativ pot fi grupate n felul urmtor: 1. Norme cu dispoziii onerative, prin care subiectele sunt obligate la o anumit conduit sau prestaie i care urmeaz a fi exercitate n mod obligatoriu exact sau n tocmai n limita prescripiei. Acestea sunt cele mai imperative i categorice dispoziii, care nu se discut, ci se execut i le ntlnim n form clasic n domeniul militar. 2. Norme cu dispoziii prohibitive, care cuprind reguli de interzicere a unor aciuni. De regul, aceste norme conin i sanciuni, majoritatea crora sunt prevzute n Codul cu privire la contraveniile administrative. 3. Norme cu dispoziii permisive, care prevd doar posibilitatea de a aciona sau nu, lsnd la alegerea subiectelor de drept s fac sau nu anumite aciuni. Sarcinile trasate de aceste norme au de asemenea caracter imperativ i obligatoriu, doar c este lsat subiectului libera alegere a cilor de realizare ale acestora. Sanciunea normelor de drept administrativ prevede consecinele juridice care decurg din nerespectarea conduitei prescrise de dispoziie. Un numr nu prea mare de norme din dreptul administrativ conin sanciuni, n unele cazuri sanciunea poate fi subneleas sau aplicabil mai multor norme. n funcie de gradul de determinare, sanciunile normelor de drept administrativ pot fi: determinate, relativ determinate, alternative i cumulative. Deoarece rspunderea n dreptul administrativ este o instituie foarte complex, coninnd mai multe forme, respectiv, i sanciunile prin care se realizeaz cunosc o varietate impuntoare. Spre exemplu: sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea, revocarea din funcie, retrogradarea);
41

 sanciuni administrativ-contravenionale (amenda, confiscarea, privarea de un drept special) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun material sau moral); msuri de constrngere cu caracter nesancionator (reinerea unei persoane, obligarea la tratament medical); msuri de executare silit (ridicarea obiectelor, demolarea construciilor neautorizate); msuri cu privire la actele juridice administrative (anularea, suspendarea, revocarea). Normele dreptului administrativ pot fi clasificate n cteva categorii n baza diverselor criterii naintate de tiina juridic. Dup obiectul reglementrii: norme organice, care reglementeaz n fiinarea, organizarea activitii i desfiinarea organelor administraiei publice; norme materiale, care reglementeaz drepturile i obligaiile subiectelor dreptului administrativ; norme procesuale, care reglementeaz modul de realizare a drepturilor i obligaiilor consacrate n normele materiale, precum i modul de funcionare a organelor administraiei publice; norme care reglementeaz rspunderea administrativ. Dup sfera de cuprindere: norme generale, care au o sfer larg de reglementare; norme speciale, care reglementeaz numai o anumit problem sau se refer la o anumit categorie de subiecte; norme de excepie, care reglementeaz situaii aprute n mod excepional. Dup fora juridic: norme constituionale; norme stabilite prin lege organic sau ordinar; norme stabilite prin decret prezidenial; norme coninute n ordonanele i hotrrile Guvernului; normele stabilite prin actele organelor centrale de specialitate i norme stabilite prin actele emise de organele administraiei publice locale. Dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizeaz norma respectiv, profesorul A. Iorgovan, mparte normele dreptului administrativ n : - norme organice; - norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice; - norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de constrngere administrativ; - norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic pentru societate normele contravenionale;
42

norme de contencios administrativ34. Clasificarea normelor administrative are o mare nsemntate practic, fiind util la aplicarea lor n viaa. Stabilind c normele speciale i cele excepionale au caracter derogatoriu ca unul din elementele ce determin prioritatea lor de aplicare, mai este de menionat faptul c normele dreptului administrativ se grupeaz ntr-o strict ierarhie juridic. Astfel, o norm de drept administrativ cu o for juridic inferioar nu poate anula, modifica sau conine reglementri contrare normelor cu o for juridic superioar. n acest context se evideniaz problematica normelor dreptului administrativ cu o for juridic egal, care, n s, conin reglementri contradictorii. Soluia n astfel de cazuri este sugerat de regula: norma nou abrog norma veche35, o astfel de soluie face posibil ajustarea voinei iniiale, incluse n actul administrativ de ctre emitent, la ultima lui voin36. Necesitatea cunoaterii tuturor categoriilor de norme de drept administrativ, decurge din faptul c, atunci cnd exist mai multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale, va trebui s se fac o operaie de analiz a criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea celeilalte. Este clar c ori de cte ori din actul normativ n care este cuprins norma se desprinde sensul normelor dreptului administrativ de norme care guverneaz", ele se vor aplica naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie, mai exact, normele de alt natur, de drept civil, de dreptul muncii etc., vor fi subordonate", prin efectele lor, sensului trasat" prin normele dreptului administrativ. De asemenea norma special se va aplica fa de norma general, iar norma de excepie se va aplica i fa de norma general i fa de norma special37.
-

h) Raporturile de drept administrativ. Prin raport juridic nelegem relaiile sociale reglementate de norme juridice, iar prin raport de drept administrativ raporturile juridice care apar n legtur cu organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor administraiei publice, i care se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Prin urmare, una din condiiile necesare pentru existena unui raport administrativ-juridic este prezena normei de drept administrativ.
34 35

A. Iorgovan, op. cit., vol.I, p.150. Legea nr.70-XV, din 27.12.2001 privind actele legislative, art.6 alin.7. 36 I. Creang, op. cit., p.47. 37 A.Iorgovan, op. cit, vol.T, p. 150. 43

Dac lum drept criteriu frecvena i diversitatea acestor raporturi, putem constata c ele pot face concuren doar raporturilor de drept civil. De la natere i pn la moarte persoana intr n diverse raporturi cu autoritile i instituiile publice, de la cele mai simple pn Ia cele mai complexe. Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ conine trei elemente componente: subiect, obiect i coninut. Pentru subiect este caracteristic faptul c cel puin unul din participanii la raport trebuie s fie o autoritate administrativ, iar cellalt poate fi att o autoritate public, ct i un funcionar public sau, dup caz, un particular. Este imposibil de a face o enumerare complet a subiectelor raporturilor administrative dar am putea s le grupm n urmtoarele categorii: autoritile publice (organele administraiei publice, alte autoriti ca parte ntr-un raport de drept administrativ); persoanele juridice; organizaii obteti i politice; persoane fizice (funcionari publici, ceteni ai Republicii Moldova, ceteni strini i apatrizi). n funcie de poziia subiecilor n raport, deosebim: subiect supraordonat i subiect subordonat; subiect activ i subiect pasiv. De cele mai dese ori subiectul supraordonat este i subiectul activ, n s aceasta nu este o condiie obligatorie. Calitatea de subiect al raportului juridic administrativ este legat de noiunea de capacitate juridic, care la persoanele fizice este alctuit din capacitatea de folosin i capacitatea de exerciiu, iar la persoanele juridice din competena stabilit expres n acte normative. Obiectul raportului juridic administrativ l constituie acele aciuni sau absteniuni (inaciuni) pretinse de ctre subiectul activ de la subiectul pasiv sau ntr-o formulare general - conduita subiectelor. Unii autori includ n noiunea de obiect al raportului juridic i acele valori sau scopuri materiale pe care le urmresc prile n cadrndu-se n raport. Aciunile sunt manifestrile materiale i de alt natur pe care le ntreprinde subiectul. Ele pot fi att licite, ct i ilicite. Absteniunile constituie acea stare de lucruri cnd subiectul este obligat sau nu s ntreprind careva aciuni sau este obligat s acioneze i nu o face. Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz drepturile i obligaiile reciproce ale subiectelor participante la acest raport, stabilite de actele normative.
44

Pentru a exista nu raport de drept administrativ, sunt necesare trei premise: subiectele de drept administrativ, norma juridic administrativ i o mprejurare, un act sau un fapt juridic, de care legea leag apariia raportului propriu-zis. Aceste premise mai poart denumirea de izvor al raportului juridic administrativ. Unii autori de drept administrativ admit naterea raportului juridic administrativ direct din norma juridic. Astfel profesorul A. Iorgovan spune c raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ38. Drept fapt juridic pot servi att aciunile sau inaciunile umane, ct i evenimentele care nu depind de voina omului. Raporturile din cadrul administraiei se mpart n dou categorii clasice, recunoscute de toi autorii de drept administrativ: a) raporturi de subordonare sau pe vertical; b) raporturi de colaborare sau pe orizontal. Raportul de subordonare se caracterizeaz prin faptul c subiectele lui au un statut juridic diferit i se subordoneaz unul altuia; naterea i realizarea acestui raport sunt determinate fie de voina legiuitorului, fie de voina unilateral a subiectului supraordonat, iar realizarea lui constituie o obligaie juridic pentru subiectul subordonat. Aceste raporturi apar ntre o autoritate public, pe de o parte, i alt subiect de drept administrativ pe de alt parte, acesta fiind fie o alt autoritate public, fie un funcionar public, fie o persoan juridic civil sau o persoan fizic. Raporturile de colaborare au urmtoarele trsturi specifice: subiectul purttor al autoritii publice colaboreaz de pe o poziie egal cu cellalt subiect al raportului administrativ; naterea i realizarea lui concret este determinat de manifestarea voinei din partea ambelor subiecte; condiiile manifestrii acestor voine sunt prevzute expres n lege. Deoarece sistemul administraiei de stat este subordonat pe principiul subordonrii ierarhice, majoritatea raporturilor de drept administrativ sunt raporturi de subordonare. Pe msura democratizrii societii i a perfecionrii mecanismului de administraie, se presupune i o cretere a numrului de raporturi administrativ-juridice de colaborare. Unii autori evideniaz i raporturi de prestaie a anumitor servicii de ctre
38

A. Iorgovan, op. cit., vol.I, p. 153. 45

organele administraiei publice persoanelor juridice i fizice. Buna organizare i funcionare a serviciilor publice constituie un element esenial pentru calitatea vieii n societatea modern. Prestarea serviciilor de ctre organele administraiei publice se face pe baza prevederilor legale, iar folosirea de ctre beneficiari a serviciilor publice i pune pe acetia n raporturi juridice administrative deosebit de variate. Din aceast varietate de raporturi prestatoare se desprind i anumite raporturi administrative cu caracter privat, exprimate sub form de contracte administrative, cum ar fi cele de concesiune, de angajare ntr-o funcie public .a. Chiar dac aceste raporturi conin mai multe trsturi caracteristice dreptului privat, ele sunt supuse regimului de drept public, deoarece realizeaz un obiectiv i un interes general, i nu unul particular. Din gama de raporturi administrative mai putem distinge aa-zisele raporturi de participare, care sunt, n mare msur, similare cu cele de colaborare i raporturi de conflict, care sunt, de obicei, acele care se nasc din contravenii sau alte abateri administrative, litigiile de contencios administrativ, dar pot fi i unele conflicte de competen, spre exemplu, ntre dou autoriti locale similare. Referindu-se la primele dou categorii de raporturi n dreptul administrativ (de subordonare i de colaborare) profesorul A. Iorgovan evideniaz dou trsturi eseniale ale acestora: 1) unul dintre subiecte este, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii publice; de regul, un organ al administraiei publice (dar poate fi i alt autoritate de stat sau, n unele cazuri, o structur nestatal, autorizat s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice); 2) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de normele dreptului administrativ39. n baza primei trsturi, acelai autor delimiteaz raporturile juridice administrative de raporturile de drept privat, iar a doua servete drept criteriu de delimitare a raporturilor de drept administrativ de alte raporturi de drept public (drept constituional, drept penal etc.)40.

39 40

A.Iorgovan, op. cit., vol.I, p.156. M.Orlov, op. cit., p.36. 46

CONCLUZII Dreptul are n viaa contemporan un rol de prim rang. In funcie de elaborarea i aplicarea dreptului, o societate este nchis, fiind orientat spre arbitrar i blocaje sociale sau, dimpotriv, este deschis, cultivnd dinamismul i progresul social. n acest sens, este foarte semnificativ faptul c majoritatea statelor lumii au n scris n constituii principiul statului de drept, ceea ce demonstreaz foarte elocvent importana pe care o are dreptul n societate i n asigurarea unei organizri civilizate i normale a acesteia. La baza tuturor problemelor ce apar n societate st dreptul, norma juridic fiind cea care guverneaz toate relaiile existente, att pe plan intern, ct i n raporturile ce se nasc pe plan internaional. Coninutul dreptului se constituie din raporturile care se formeaz n comunitate, crendu-se norme juridice prin intermediul crora se exprim dreptatea, e asigur protecia individului i a statului i echilibrul social. Dreptul administrativ apare relativ recent n urm schimbrilor sociale, care au scos n eviden i au ridicat la rangul de valori supreme drepturile i libertile fundamentale ale omului. Declaraiile cu privire la drepturile omului, prin faptul c impun o separare a funciilor statului, sunt primele care pun temelia dreptului administrativ, care reglementeaz, concret sau ca valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private, investite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. Din cele relatate putem desprinde c dreptul administrativ, fiind o ramur a dreptului public, cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaz relaiile sociale din domeniul administraiei publice. n perioada de trecere de la un regim centralizat, totalitar, la unul democratic, este deosebit de important de a avea o tiin naional a administraiei publice, inclusiv a dreptului administrativ, care s reflecte particularitile societii n cauz n toat complexitatea lor. n acest context, deosebit de actuale devin cercetrile n domeniul dreptului administrativ, forurile savanilor ce elucideaz tematica dat sunt relevante, n s la etapa actual dreptul administrativ are un vast teren de cercetare. Lucrarea dat reflect valoarea indispensabil a dreptului administrativ n sistemul ramurilor de drept. Acest studiu tiinifico-teoretic pune n eviden
47

concepiile i noiunile de baz ce fundamenteaz tiina dreptului administrativ. Analiza dreptului administrativ din perspectiva evolutiv a demonstrat c dreptul administrativ, n calitatea sa de ramur de drept, nu ar o istorie prea ndelungat. Precizarea i clasificarea izvoarelor dreptului administrativ, ne-a permis s contientizm c ele sunt forme n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting drepturi i obligaii dintr-un raport de drept administrativ. n cadrul realizrii studiului de drept administrativ a fost necesar de a determina obiectul de baz cu care se opereaz, ceea ce ne-a permis s precizm c dreptul administrativ are ca obiect de studiu acele relaii i valori sociale care se reflect la organizarea i realizarea administraiei publice. La fel de important ne pare i determinare metodei de reglementare ceea ce reflect totalitatea mijloacelor i procedeelor, aplicate de ctre organele administrative pentru a asigura influena de reglementare a normelor dreptului administrativ asupra relaiilor sociale. Identificarea normelor dreptului administrativ ne permite s conchidem c ele reprezint o categorie de norme sociale instituite sau recunoscute de stat, care stabilesc conduita subiectelor ce particip ntr-o form sau alta la n fptuirea administraiei publice. Analizarea raporturilor juridice ne-a permis s precizm c ele sunt generate de relaiile sociale reglementate n mod direct sau indirect de normele dreptului administrativ. n ncheiere putem meniona c lucrarea dat reflect concepiile, caracteristicile, trsturile de baz ce fundamenteaz tiina dreptului administrativ n sistemul ramurilor de drept.

48

GLOSAR Dreptul administrativ - ramur a dreptului public ce reglementeaz, n regim de putere public, relaiile sociale n sfera administraiei publice. Administraie public - form de organizare i executare nemijlocit a puterii executive a statului, factor esenial de care depinde n mare parte exercitarea rolului statului n organizarea i conducerea societii. Administraie public central - totalitatea autoritilor de specialitate ale administraiei publice, constituite pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societii la nivelul ntregii ri. Administraie public local - totalitatea autoritilor cu competen general sau special, constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei uniti administrativ-teritoriale. Izvor de drept - semnific ansamblul condiiilor materiale care determin, prin coninutul i forma sa, dreptul, ca element de suprastructur, i constituie, n acest sens, o form specific de exprimare a normei juridice n general i a normei de drept administrativ n special. Izvoarele materiale - ale dreptului administrativ reprezint un ansamblu de reguli obligatorii pentru subiecii din societate, care exprim normativ i voina organului emitent. Izvoarele formale - ale dreptului administrativ reprezint formele prin care normele de drept administrativ sunt exprimate. Metod de reglementare a dreptul administrativ - totalitatea mijloacelor i procedeelor, aplicate de ctre organele administrative pentru a asigura influena de reglementare a normelor dreptului administrativ asupra relaiilor sociale. Normele de drept administrativ - reprezint o categorie de norme (reguli) sociale, instituite sau recunoscute de stat, general obligatorii i impersonale, a cror aplicare este asigurat de fora de constrngere a statului, care stabilesc conduita subiectelor ce particip ntr-o form sau alta la n fptuirea administraiei publice Obiect de studiu al dreptului administrativ - acele relaii sociale i valori care se refer ia organizarea i realizarea administraiei publice. Obiectul raportului juridic administrativ - l constituie acele aciuni sau absteniuni (inaciuni) pretinse de ctre subiectul activ de la subiectul pasiv sau ntr-o formulare general - conduita subiectelor. Unii autori includ n noiunea
49

Raport de drept administrativ - raporturile juridice care apar n legtur cu organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor administraiei publice, i care se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Serviciul public - totalitatea autoritilor publice i activitatea persoanelor ce ocup posturi n aparatul acestor organe, ndreptat spre realizarea mputernicirilor acestor autoriti n scopul dezvoltrii economiei, culturii, sferei sociale, promovrii politicii externe, aprrii ordinii de drept i asigurrii securitii naionale, ocrotirii drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor.

50

BIBLIOGRAFIE Acte normative 1. Constituia Republicii Moldova, (adoptat la 29 iulie 1994 i n vigoare de la 27 august 1994). 2. Codul contravenional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova (in continuare Mon. Of. al RM) din 16 ianuarie 2009, nr. 3-6, art. 15) (Codul cu privire la contraveniile administrative din 29 martie 1985)). 3. Lege nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S. Moldova, 1990, nr. 8, art.191; republicat n Mon. Of. al RM) din 26 septembrie 2002, nr. 131-133, art. 10181). 4. Codul electoral adoptat prin Legea nr.1381 - XIII din 21 noiembrie 1997 (Mon. Of. al RM din 8 decembrie 1997, nr. 81, art. 667). 5. Lege nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativ (Mon. Of. al RM din 2 martie 2007, nr. 29-31, art. 91). 6. Lege nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraia public local (Mon. Of. al RM din 9 martie 2007, nr. 32-35, art. 116). 7. Lege nr.436-XV din 6 noiembrie 2003 privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraului (municipiului) (Mon. Of. al RM din 12 decembrie 2003, nr. 244-247, art. 972). 8. Legea nr.l58-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public (Mon.Of. al RM din 23 decembrie 2008, nr. 230-232, art. 840). 9. Legea nr. 121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea i deetatizarea proprietii publice (Mon. Of. al RM din 29 iunie 2007, nr. 90-93, art. 401). 10. Legea nr.317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale (Mon. Of. al RM din 3 octombrie 2003, nr. 208-210, art. 783). 11. Legea nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparena n procesul decizional (Mon. Of. al RM din 5 decembrie 2008, nr. 215-217, art. 798). 12. Lege nr.l90-XIII din 19 iulie 1994 cu privire la petiionare (Mon. Of. al RM din 8 septembrie 1994, nr. 4, art. 47; republicat n Mon. Of. al RM din 24 ianuarie 2003, nr. 6-8, art. 23). 13. Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 (Mon. Of. al RM din 18 mai 2000, nr. 57-58, art. 375). 14. Legea nr.295-XVI din 21 decembrie 2007 pentru aprobarea Strategiei
51

naionale de dezvoltare pe anii 2008-2011 (Mon. Of. al RM din 29 ianuarie 2008, nr.18-20, art.57). Bibliografie selectiv 1. Albu E. Drept administrativ i tiina administraiei, Partea I, Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2005 2. Alexandru I. Administraia Public. Teorii. Realiti. Perspective. Bucureti: Lumina Lex, 1999 3. Creang I. Curs de drept administrativ, vol.1, Chiinu: Epigraf, 2003 4. Creang I. Curs de drept administrativ. Administraia public local, volumul 2, Chiinu: Epigraf, 2005 5. Creang I., Uic O. Organizarea administrativ a teritoriului. Comentarii la Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, Chiinu: F.E.-P. Tipografia Central, 2001 6. Guuleac V. Tratat de drept contravenional, Universitatea Liber Internaional din Moldova, Chiinu: E.F.-P Tipografia Central 2009. 7. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, volumul I, ediia 4, Bucureti: AII Beck, 2005. 8. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, volumul II, ediia 4, Bucureti: AII Beck, 2005. 9. Muraru I., Tnsescu E.-S. Drept constituional i instituii politice, Ediia 13, Vol. II, Bucureti: C.H. Beck, 2009. 10. Orlov M. Curs de contencios administrativ, Chiinu: Elena V.I., 2009. 11. Orlov M., Belecciu . Drept administrativ, Chiinu: Elena V.I., 2005. 12. Popa V. Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu: Tish, 2004. 13. Preda M. Tratat elementar de drept administrativ romn, ediia a Ii-a, Bucureti: Lumina Lex, 1999 14. Priscaru V. I. Tratat de drept administrativ, partea general, Bucureti: AII, 1996. 15. Vida I. Puterea executiv i administraia public, Bucureti: Monitorul Oficial, 1994 16. Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ, Chiinu: Cartier juridic, 2004

52