II

DEFICIT STRUCTURAL: CUM AM ABURIT FMI I CE VINE DUP

rile care au nevoie de ajutorul Fondului Monetar Internaional (FMI) prezint aceleai probleme: dificulti n accesarea finanrii pentru a plti cheltuielile curente i datoriile acumulate n timp. FMI, prin programele sale, ofer finanare pentru a menine echilibrul extern i cere, pe lng implementarea unor reforme, reducerea deficitului public deci, implicit, cheltuieli publice mai mici, venituri la buget mai mari sau amndou. Aceast formul de consolidare fiscal a fost folosit, la nivel generic, i n cazul Romniei. Dar cu ce rezultate?

din observaia c n majoritatea cazurilor, dei exist o mbuntire a balanei externe, producia intern scade pe durata programului cu FMI. n materie de efecte ale acestor acorduri, nu s-a gsit nicio dovad empiric care s susin o relaie ntre programul de reforme impus de FMI i scderea permanent a inflaiei, de exemplu. Mai departe, studiile care au analizat acordurile cu FMI au concluzionat c nu exist dovezi cum c statele care beneficiaz de asistena FMI ar vedea o cretere permanent a fluxurilor private de capital. Totui, exist o mai mare disponibilitate a creditorilor externi de a reealona datoriile rilor respective.

CONTEXTUL GENERAL
rile care particip la programele Fondului Monetar Internaional (FMI) prezint, de obicei, dezechilibre externe: deficite mari de cont curent, niveluri reduse de rezerve internaionale, costuri mari cu datoria extern i un curs de schimb supraevaluat. nelegerile cu Fondul Monetar promit tocmai rezolvarea acestor dezechilibre. Diverse studii arat, ns, c rile care au folosit n trecut ajutorul FMI au o probabilitate mai mare s apeleze la FMI din nou i n viitor. Explicaia este c majoritatea acordurilor cu FMI nu sunt duse la bun sfrit i, de cele mai multe ori, se ajunge n aceast situaie datorit forelor politice interne care se opun reformelor. Reticena la reformele sugerate de FMI vine

ROMNIA I FMI
n cazul Romniei, anii de boom economic din perioada 2005-2008 au dus la o cretere a deficitului de cont curent pn la aproximativ 14% din PIB, finanat aproape n totalitate prin mprumuturi din sectorul privat. Criza financiar nceput n 2007 a dus mai nti la o ncetinire a acestor fluxuri ctre ar i, n 2008, chiar la ieiri de capital. n acest context, Romnia a cerut n 2009 ajutorul FMI pentru a putea finana acest dezechilibru extern. Acordul cu Fondul Monetar Internaional, semnat n iarna anului 2009, a avut rolul de

15

RAPORT ANUAL DE ANALIZ I PROGNOZ ROMNIA 2013

a atenua efectele negative pentru economia Romniei ca urmare a ieirilor masive de capital i de a repara dezechilibrele fiscale i externe acumulate n perioada 2006-2008. n acelai timp, acordul cu FMI trebuia s readuc ncrederea n sistemul financiar bancar. Obiectivele aranjamentului stand-by au fost transferate n urmtorul acord care trebuia s se ncheie n luna martie 2013 i a fost prelungit pn n iunie 2013. Mai specific, obiectivele principale ale acordului erau: Reducerea dezechilibrelor fiscale prin scderea deficitului bugetar la 3% din PIB n perioada 2009-2011; Meninerea capitalizrii bncilor i a lichiditii n sistemul financiar bancar la un nivel adecvat; Reducerea ratei inflaiei pn n intervalul intit de BNR i meninerea ei n acel interval; Finanarea extern adecvat i mbuntirea ncrederii pieelor n statul romn. Al doilea obiectiv, dei inclus n aranjamentul stand-by cu FMI, a fost de fapt o nelegere cu bncile care activeaz pe teritoriul Romniei de a nu repatria din capital. Aceast condiie a fost respectat doar pn la expirarea acordului, n primvara anului 2011. Numai n 2012, de exemplu, sistemul financiar bancar a repatriat aproximativ 3 miliarde de euro. Pentru a atinge celelalte obiective, FMI a folosit dou prghii: programul de politici pentru reform i finanare extern substanial. Programul de politici pentru reform a combinat reducerea de cheltuieli bugetare pe termen scurt cu reforma finanelor publice i a politicilor fiscale. Tot n aceast parte a programului au fost incluse i politici care s asigure c sistemul financiar bancar este suficient de puternic pentru a face fa unei perioade de scdere economic. Pentru a atenua din efectele reale ale acestor politici reformatoare, FMI recomanda meninerea flexibilitii ratei de schimb. A doua component a programului, pachetul financiar, avea rolul de a minimiza riscul deprecierii monedei naionale. Tot n aceast parte a acordului a fost discutat i mai trziu agreat soluia prin care bncile cu capital strin care activeaz n Romnia nu i vor reduce finanrile activitilor locale cel puin 2 ani. Aceste dou repere, mpreun cu obiectivele specifice ale acordului, aveau rolul de a stabiliza economia, de a readuce creterea economic i reprezint modul clasic prin care FMI influeneaz politica economic dintr-o ar. Exist dou moduri de a interpreta rezulatele programelor FMI: comparnd obiectivele din acord cu realizrile observate n economia real sau un scenariu alternativ care s arate care ar fi fost situaia n lipsa acordului respectiv. Noi vom folosi prima modalitate menionat. n cazul Romniei, FMI a publicat o analiz a modului n care a fost ncheiat primul acord Stand-By pentru perioada 2009-2011. Analiza rspunde la dou ntrebri: 1) A  u fost strategia i finanarea adecvate cerinelor FMI? 2) R  ezultatele au atins obiectivele programului Stand-By?

16

DEFICIT STRUCTURAL: CUM AM ABURIT FMI I CE VINE DUP

La ambele ntrebri raportul FMI rspunde afirmativ i, mai mult, consider Romnia ca fiind printre puinele cazuri de succes1. O ALT INTERPRETARE n ceea ce urmeaz vom urmri aceeai informaie analizat de Fond pe perioada 2009-2010 n raportul su, dar mai n detaliu i, de data aceasta, pentru perioada 2009-2012 inclusiv. n Tabelul 1 Obiective acord FMI versus realizri sunt prezentate obiectivele principale ale acordului n comparaie cu ce s-a realizat la finele lui 2012. De fiecare dat cnd un obiectiv impus de FMI a fost depit n sensul negativ de ctre autoritile romne am folosit culoarea gri pentru a semnala acest lucru. Observm c, pentru autoriti, cel mai uor lucru este s ating intele de deficit bugetar pe metodologia cash (prima coloan din tabel). Totui exist dou derapaje ale deficitului, cea mai recent n decembrie 2012. Ne punem ntrebarea de ce rile n curs de dezvoltare pot foarte uor s ating inta deficitului primar. Rspunsul se afl n coloanele 2 i 3. n coloana 2, prezentm arieratele guvernului i ale autoritilor locale, iar n coloana 3 arieratele companiilor deinute de stat. Aici situaia este dramatic, iar cazurile n care intele privind arieratele sunt atinse reprezint excepia i nu regula. Practic, Romnia a reuit s ating intele de deficit primar prin neachitarea notelor de plat. Dar problema arieratelor mai prezint o dimensiune: mrimea acestora. Tabelul prezint informaia n miliarde RON, iar dac le comparm cu deficitul nregistrat pe cash atunci observm c deficitul real ce ar trebui finanat este dublu. Avnd n vedere rezulatul final al arieratelor, concluzia
IMF, Romania: Ex Post Evaluation of Exceptional Access under the 2009 Stand-By Agreement, pag. 4, martie 2012.
1

raportului FMI, care declara acordul cu Romnia un succes, nu mai are susinere. n plus, apare ntrebarea dac FMI a folosit sau nu cele dou prghii amintite anterior: programul de politici pentru reform i finanare extern substanial. Ambele au fost furnizate de ctre FMI doar c implementarea acestor politici de reform nu a fost niciodat fcut. Cu acordul experilor FMI, implementarea a fost amnat de fiecare dat, dei finanarea a fost livrat.

17

Tabel 1: Obiective acord FMI vs. realizri (miliarde RON) Arierate guvern i autoriti locale Program Realizat 22.1 43.2 63.7 81 32.9 6.2 100 131.5 19.2 19.7 19.3 15.9 17 13.6 1.5 0.87 12.4 8.9 18.5 14.9 16.2 12.4 12.7 11.5 64 96.3 130.7 31.6 64.8 99 133.7 63.9 85.6 32.7 66.1 98.7 131.9 30.6 62.5 94.1 128.3 30.9 63.9 96.6 1 34.3 Arierate companii de stat Cheltuieli primare Curente

Deficitul bugetar general

Program Realizat Program Realizat Program Realizat Martie 2009 -14.5 -25.6 -36.1 -8.4 -18 -23.7 -33.6 -5.2 -11.2 -13.7 -23.8 -3.4 -7 -8 -17.4 0.3 0.79 0.56 0.78 0.96 1.32 0.90 0.94 1.00 0.92 1.10 0.92 19.5 0.95 0.97 19.2 0.50 1.10 0.80 1.60 17.9 1.10 1.80 1.50 1.80 0.90 1.50 1.10 1.40 0.40 1.60

Iunie 2009

-14.5

Septembrie 2009

-26.9

Decembrie 2009

-36.5

Martie 2010

-8.3

Iunie 2010

-18.2

Septembrie 2010

-27.5

RAPORT ANUAL DE ANALIZ I PROGNOZ ROMNIA 2013

18

Decembrie 2010

-34.1

Martie 2011

-7.2

Iunie 2011

-13.2

Septembrie 2011

-17.5

Decembrie 2011

-23.9

Martie 2012

-3.1

Iunie 2012

-7.7

Septembrie 2012

-10

Decembrie 2012

-14.7

Surs: FMI

DEFICIT STRUCTURAL: CUM AM ABURIT FMI I CE VINE DUP

Acest mod de a analiza obiective versus realizri nu este cel mai fericit pentru c preia doar informaiile de la sfritul unei vizite de evaluare i nu surprinde obiectivele iniiale i modificarea acestora n timp. n schimb, tabelul urmtor ilustreaz o situaie mult mai grav. n realitate, la fiecare vizit de evaluare a echipei FMI obiectivele au fost ajustate, i niciodat n sens restrictiv, ci n favoarea guvernanilor. Astfel, diferena ntre ce s-a realizat i obiectivele iniiale este mult mai mare. n tabel sunt prezentate, pentru exemplificare, intele iniiale ale arieratelor guvernului i autoritilor locale i cum au fost ele revizuite n timp. Cu verde este prezentat o diferen pozitiv, adic inta iniial a fost crescut, iar cu rou o diferen negativ. Chiar i n aceste condiii Tabelul 1 a artat c acest obiectiv a fost ratat aproape de fiecare dat cnd a fost analizat.

Tabel 2: inte arierate (variaii) guvern i autoriti locale n miliarde RON

2009 2010 2011 2012 Apr-09 -0.15 -0.15 Oct-09 Feb-10 Jul-10 Sep-10 Jan-11 Apr-11 Oct-11 Jan-12 Oct-12 Feb-13 -0.15 0.91 1.5 -0.91 0.81 0.48 0.48 0.48 1.1 1.25 0.9 0.9 0.9 0.84 0.45 0.33 0.87

1.65

-0.06

0.42 Surs: FMI

Modul n care FMI analizeaz propriul program este, am putea spune, incomplet i prtinitor. Acordul stand-by vine cu promisiunea implicit de a stabiliza economia i de a o aduce din nou pe o traiectorie ascendent n ceea ce privete dinamica PIB-ului. ns istoria programelor FMI la nivel global nu susine o astfel de promisiune. De fapt, n majoritatea cazurilor se observ un efect negativ pentru creterea economic. n cazul Romniei, aceast realitate este surprins foarte clar n Tabelul 3 Estimri de cretere economic real versus creterea real efectiv, unde sunt prezentate estimrile de cretere economic pentru fiecare an, cum au evoluat aceste estimri, creterea economic real (gri) i n rou diferena ntre creterea economic real i prima estimare a FMI pentru acel an. Pentru toi anii n care Romnia s-a aflat n acord cu FMI, estimrile de cretere economic negociate au fost mult prea optimiste. Cele mai mari diferene se ntlnesc la nceput n 2009, dar i la sfrit n 2011 i 2012. Aadar, tabelul arat c acordul cu FMI nu a dus la cretere

19

Tabel 3: Estimri cretere economic real vs. cretere real efectiv (% PIB)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

7.875 6.317 7.349 -6.576 -1.649

Apr-09 -4.1 0

Oct-09 -8.5 0.5 4.5

Feb-10 (-1.92) 1.3 4.7 4.4 4.3 4 4 -1.9 1.5 4.4 4.2 4.2 4.2

economic aa cum era estimat nc din 2009. Din contr, FMI a trebuit n fiecare an

Sep-10

Jan-11 (-0.25) 1.5 4.4 4.2 4.2 4.2

RAPORT ANUAL DE ANALIZ I PROGNOZ ROMNIA 2013

20

Apr-11 1.5 4.4 4.3 4.2 4.1 4

Oct-11 2.2 3.5 3.8 4.3 4 4.1

Jan-12 (-2.3) 1.8 3.5 4 4 4 4

Apr-12 1.5 3 3.7 4 4 4

Oct-12 0.9 2.5 3 3.5 3.5 3.5

Feb-13 0.2 1.6

s ajusteze n sens negativ estimrile proprii.

(-4.2)

Legend i surse: FMI

DEFICIT STRUCTURAL: CUM AM ABURIT FMI I CE VINE DUP

O POLITIC DE AUSTERITATE ATIPIC
FMI a folosit n relaia cu Romnia formula consolidrii fiscale, nsemnnd reducerea deficitului bugetar prin micorarea cheltuielilor, prin creterea veniturilor sau prin ambele metode concomitent, care s conduc la cretere economic. Exist destule exemple de ri care au demonstrat c o consolidare fiscal are ca efecte creterea economic1 iar relaia dintre consolidarea fiscal i creterea economic este bine documentat de literatura de specialitate2. ns analizele FMI din timpul acordurilor i de la sfritul primului acord ncheiat n 2011 arat c, dei Romnia a ndeplinit condiiile agreate de ambele pri din punctul de vedere al Fondului Monetar Internaional, creterea economic nu a revenit. Astfel, legtura direct ntre reform i cretere economic nu este valabil n cazul rii noastre. Exist dou explicaii. Prima de ordin general ar fi c reformele sugerate de FMI nu au ca rezultat creterea economic i foarte mult literatur de specialitate susine aceast lips de cauzalitate3.
Danemarca(198286), Irlanda (198790), Finlanda(199298), Suedia (199398), Irlanda (2010-2011), Armenia (2001-2008), Chile (2000). 2 Alesina, A. i Ardagna, S. (2010), Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending, Tax Policy and the Economy, vol. 24, pag. 35-68, ed. de J.R. Brown. Alesina, A. i Ardagna, S. (1998), Tales of fiscal adjustment, Economic Policy, 13(27), pag. 487-545. Alesina, A. i Ardagna, S., What Makes Fiscal Adjustments Successful?, lucrare nepublicat, 2012. Alesina, A., Favero, C. i Giavazzi, F., The Output Effects of Fiscal Adjustment, NBER Working Paper, nr. 18336, 2012. Ramey, V.A., Can Government Purchases Stimulate the Economy?, n Journal of Economic Literature, 49(3), 2011, pag. 673-685 Ramey, V.A., Government Spending and Private Activity, University of California San Diego, NBER, 2012 3 Barro, Robert J. and Jong-Wha Lee. IMF Programs: Who Is Chosen And What Are The Effects?, Journal of Monetary Economics, Vol. 52, 2005, pag. 125-126.
1

A doua explicaie ar fi c Romnia nu a implementat niciuna din sugestiile FMI i doar a mimat reforma economic n perioada 2009-2012. Aceasta e concluzia la care ajungem n urma analizei prezentate n raportul SAR, c n realitate Romnia nu a dus la ndeplinire obiectivele din acordul cu FMI. Din informaiile publice se poate observa c, de regul, n ultima lun din an exist derapaje ale deficitului bugetar. Mai grav, pe tot parcursul programelor, n majoritatea cazurilor, intele de arierate au fost depite. Reducerea cheltuielilor cu salariile a fost de la nceput o msur temporar. n 2011, salariile din sectorul public au crescut cu 11%, iar n 2012 au fost aduse la nivelul salariilor din iulie 2010. Toate acestea ne indic faptul c n Romnia nu a existat consolidare fiscal i nici austeritate, n accepiunea clasic a celor dou politici. Deficitul bugetar n scdere a fost posibil doar prin creterea arieratelor, iar cheltuielile publice cu angajaii nu au sczut dect temporar, n perioada iulie 2010 martie 2011, n timp ce cheltuielile publice nominale nu au sczut n niciun an. Mai mult, Romnia a dublat datoria public i a crescut taxele. Toate acestea n timp ce era implicat n acordul cu FMI. Este normal n aceste condiii s nu existe cretere economic. Aadar, mimarea reformei de ctre guvernani surprinde n totalitate realitatea relaiei dintre FMI i Romnia. Iar implicaiile acestei relaii nu vizeaz doar creterea economic, ci au i o dimensiune ideologic - ofer concluzia fals c o consolidare fiscal nu duce la cretere economic. n cazul Romniei, aceast ipotez nu a fost niciodat testat.

CONCLUZII
Criza financiar a artat dimensiunea real a dezechilibrelor interne i externe

21

RAPORT ANUAL DE ANALIZ I PROGNOZ ROMNIA 2013

acumulate de economia Romniei n perioada 2005-2008. Aceste dezechilibre au avut la baz exuberana iraional din partea sectorului privat ct i din partea sectorului public. Sectorul privat s-a mprumutat n exterior i a pariat pe o cretere permanent a preului activelor. Sectorul public a supradimensionat i a stopat orice reform a aparatului, a oprit privatizrile i a fcut promisiuni de salarii pe baza aceleiai premize de cretere economic permanent. n aceste condiii, a fost nevoie de o surs de finanare, mai ales pentru deficitele externe. Romnia putea s foloseasc pieele financiare sau s se mprumute de la instituii precum FMI, Banca Mondial sau Comisia European. Guvernul a ales varianta a doua. Teoretic, pe lng finanare mai ieftin, Romnia intra i ntr-un program de reform propus i implementat cu ajutorul FMI. Din pcate, programul de reform, chiar dac a fost monitorizat de FMI, se afl aproximativ n acelai stadiu ca atunci cnd a fost aprobat: nicio firm privatizat, sectorul public este i mai prezent n economie, preurile la energie sunt nc controlate, cu meniunea c ntre timp datoria public mai mult dect s-a dublat, de la 13.4% din PIB (sfritul lui 2008) la 37.2% (sfritul lui noiembrie 2012), iar PIB-ul potenial a sczut aproape de zero. Singurul beneficiu pe care putem s-l constatm este minimizarea riscului n balana extern datorit mprumutului de la FMI, aflat n administrarea bncii centrale. Relaia cu FMI a fost benefic doar pentru c a asigurat investitorii strini c statul romn nu va intra n incapacitate de plat, dar costul pltit, dobnda pentru sumele mprumutate i lipsa reformelor este mult prea mare. De exemplu, acelai rezultat de calmare a investitorilor strini a fost atins de ctre Polonia doar prin semnarea unei linii de credit cu FMI care garanta accesul la o sum important de bani n orice moment. ns Polonia nu s-a confruntat cu aceleai probleme de finanare a balanei externe precum ara noastr. Romnia a reuit performana de a ajunge ntr-un stadiu n care clasa politic nu poate fi forat foarte uor s reformeze economia. A intrat n Uniunea European, dar nu are un orizont clar de adoptare a monedei unice. A trecut prin momente dificile n ceea ce privete finanarea balanei externe, dar a primit mprumutul de la FMI i pericolul a trecut. Are deficite mici dar arierate mari i, astfel, nu a trebuit s emit obligaiuni pentru a finana aceste deficite. Fr o pia a obligaiunilor dezvoltat, pieele financiare nu pot s impun reforme prin costuri mai mari de mprumut, dei ele sunt cel mai bun judector al politicilor economice. Deciziile politice i economice care asigur cretere economic pe termen lung, deficite mici, inflaie sczut sunt recompensate cu intrri de capital, costuri mici de mprumut pentru stat, finanare ieftin pentru companii pe piaa de capital i o moned puternic. n cazul deciziilor care duc la dezechilibre macroeconomice asistm la ieiri de capital, acesta fiind i cazul Romniei. Ineria sistemului politic din Romnia i reticena la reform au nevoie de mai mult dect o nelegere cu FMI pentru a putea fi depite. Experiena ultimelor dou acorduri cu Fondul Monetar demonstreaz acest lucru. Un al treilea acord n aceleai condiii nu ar aduce nimic nou dect o ntrziere a reformelor girat ca i pn acum de relaia cu FMI. i, totui, Romnia are nevoie de restructurare. Are nevoie pe temen scurt s reduc deficitul public, s elimine arieratele, s scad datoria public, s privatizeze, s continue reforma n nvmnt, sntate, s scad rolul statului n economie. Toate aceste obiective nu sunt noi, ele sunt pe agenda clasei politice din

22

DEFICIT STRUCTURAL: CUM AM ABURIT FMI I CE VINE DUP

Romnia din 1990. Dar aa cum arat concluziile acestui raport, chiar i atunci cnd exist un program de reforme agreat cu Fondul Monetar Internaional, Comisia European i Banca Mondial, clasa politic gsete noi ci de a amna reforma. n aceste condiii: 1. Romnia nu are nevoie i nici nu trebuie s mai semneze un nou acord cu FMI. Dintr-un anumit punct de vedere, un nou acord chiar duneaz pentru c are acelai rol pe care l-a avut zona euro pentru Grecia, Spania, Italia, Portugalia, n sensul c beneficiaz de condiii mai bune de mprumut, att ca volume ct i ca pre, dect dac nu ar fi fost n acord. Fr reform, aceti bani nu vor fi folosii dect pentru adncirea dezechilibrelor macroeconomice. n plus, deficitul de cont curent este la un nivel ce poate fi finanat de banca central din rezervele proprii, iar decizia Bncii Centrale Europene de a finana statele cu datorii publice din zona euro reduce riscul unei noi crize de finanare. 2. E necesar un program foarte clar de adoptare a monedei unice la o dat specificat, asumat de ctre toat clasa politic. Acest program impune un anumit set de refome pentru a atinge intele nominale (inflaie, datorie public, deficit, pia secundar de obligaiuni funcional etc). Cum am explicat ntr-un raport anual SAR anterior, doar ndeplinirea obiectivelor nominale din Tratatul de la Maastricht nu reprezint o garanie c n interiorul zonei euro Romnia nu va mai acumula dezechilibre macroeconomice. De aceea, recomandarea include asumarea de ctre clasa politic i a pactului fiscal care ar avea ca obiectiv un surplus structural. Astfel, Romnia ar fi forat s fac i ajustarea real, pe partea de productivitate de exemplu, ctre media zonei euro. 3. Recomandm revenirea la ciclul electoral de 4 ani cu organizarea simultan a alegerilor parlamentare i prezideniale pentru a elimina tendina clasei politice de a amna reformele n preajma anilor electorali. Dincolo de argumentele politice, din punct de vedere economic anii electorali prea apropiai unii de alii reduc apetitul pentru reform. Mai ales atunci cnd vorbim de alegeri programate i anticipate att de clasa politic ct i de alegtori, i nu de alegeri surpriz, cnd apar situaii extraordinare.

23