INTRODUCERE Instituia proprietii publice a constituit i constituie subiectul a numeroase cercetri juridice n domeniu, justificate de vivacitatea i mobilitatea continu

a proprietii publice i nevoia stringent de a valorificare i utilizare eficient a acesteia ntr-o societate n continu dezvoltare, n vederea stabilirii liniilor de aciune pentru implementarea cu succes a unei mai bune gestionri a proprietii publice de ctre administraie. Prezenta lucrare va evidenia importana circulaiei administrative a proprietii publice ca form de punere n valoare i utilizare a bunurilor publice, analizndu-se trsturile caracteristice ale acesteia i subliniindu-se deficienele i lacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza n final, un instrument practic de lucru, uor de utilizat att de ctre autoritile publice ct i de ctre partenerii lor privai. Actualitatea temei investigate: Prin intermediul circulaiei administrative, rigiditatea dreptului public capt valenele unei anumite liberti contractuale caracteristic dreptului privat, n limitele legii i ale caietului de sarcini ntocmit pentru ncheierea fiecrui parteneriat. n condiiile actuale ale limitrii resurselor financiare ale statului i ale colectivitilor locale, administraia are obligaia gsirii soluiilor optime pentru valorificarea bunurilor pe care le are la dispoziie i prestarea la un nalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a acestui deziderat este degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenilor privai de a utiliza proprietatea public n folosul comunitii, utilizndu-se instrumentul juridic al contractelor, n diversele sale variante: concesiune, parteneriat public-privat, arend, locaiune, dare n administrare etc. Avnd n vedere reglementrile europene n materia circulaiei administrative a proprietii publice prin intermediul contractelor de parteneriat public-privat, constatm c cercetrile juridice n domeniu sunt incomplete, studiile efectuate nereuind s surprind ntreaga problematic a utilizrii proprietii publice i valorificrii acesteia. Utilitatea i actualitatea circulaiei administrative se manifest cu precdere n perioada actual, aprnd drept principala modalitate prin care administraia poate face fa cu succes satisfacerii intereselor publice i recesiunii economice. Circulaia administrativ a proprietii publice se contureaz a fi att un instrument de realizare a strategiei de guvernare ct i o modalitate prin care statul ori colectivitile locale progreseaz de la rolul lor tradiionalist de autoriti, la justificarea autoritii proprii, prin acceptarea i a unui alt punct de vedere i prezentndu-se astfel sub forma unui concept atractiv. Gradul de cercetare a temei. n tez s-au luat n consideraie cercetrile ce relev anumite aspecte ale circulaiei administrative a proprietii publice. Au fost studiate i folosite ca baz actele
3

normative ce reglementeaz acest domeniu. Pentru a completa studiul, au fost cercetate lucrri teoretice i recomandri practice ale doctrinarilor consacrai n domeniu ca: Ovidiu Podaru Drept administrativ al bunurilor , lucrarea autoarei Virginia Vedina Drept administrativ i instituii politico administrative i Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ , de o deosebit relevan sunt lucrrile autorului Emil Blan Drept administrativ al bunurilor, Introducere n studiul domenialitii, Domeniul administrativ. Lucrarea lui Viorel Furdui important, ct i lucrrile altor autori. Scopul i obiectivele cercetrii. Lucrarea de fa are ca scop stabilirea conceptului i trsturilor circulaiei administrative a proprietii publice, stabilirea rolului, i relevarea consecinelor pozitive ale acesteia. Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse urmtoarele obiective: 1. Definirea conceptului de circulaie administrativ a proprietii publice, subliniind avantajele utilizrii lui; 2. Delimitarea i diferenierea circulaiei administrative a proprietii publice de cea civil, avnd n vedere caracterele, clasificarea i delimitarea acestor forme. 3. Analizarea regimului juridic i a trsturilor circulaiei administrative a proprietii publice, evideniind caracteristicile care determin poziia de superioritate a administraiei; 4. Intrarea bunurilor n proprietate public ca modalitate de realizare a circulaiei administrative a proprietii publice. 5. Caracterizarea i delimitarea formelor de circulaia administrativ: darea n administrare, folosina gratuit, concesiunea, arenda, locaiunea. 6. Determinarea specificului de circulaie administrativ a proprietii publice prin intermediul ntreprinderilor de stat i municipale. 7. Examinarea circulaiei administrative prin intermediul parteneriatului public privat. Importana i actualitatea acestei forme pentru Republica Moldova. Suportul metodologic i teoretico tiinific al lucrrii se constituie din ansamblul de metode teoretice i general tiinifice de cercetare a legislaiei i a mecanismului de funcionare al autoritilor administraiei publice n materia gestionrii proprietii publice prin intermediul circulaiei acesteia prin colaborarea cu agenii privai. n scopul realizrii unui studiu temeinic al temei propuse spre cercetare au fost analizate i comparate diversele teorii i concepii ale doctrinelor francez, romn i moldovean cu privire la proprietate aprute de-a lungul timpului. n vederea realizrii temei cercetate au fost folosite metode logico-juridice, istorico-juridice, socio-juridice, metode de studiu sistemic i analiz comparativ. Autonomia patrimonial a unitilor administrativ-teritoriale n Republica Moldova a constituit o surs

Documentarea teoretic mi-a oferit o imagine clar asupra teoriilor tiinifice emise i fundamentate n domeniul circulaiei proprietii publice. Pentru o analiz riguroas i pentru cunoaterea aprofundat a noiunii de circulaie administrativ a proprietii am extins documentarea att asupra surselor de documentare clasice, ct i asupra lucrrilor de specialitate actuale din literatura naional i internaional. Sfera bibliografica tot mai vast i diversificat mi-a impus o documentare serioas i aprofundat, trecerea n revist a unui volum nsemnat de materiale, monografii, tratate i publicaii care au n coninut informaii referitoare la acest domeniu. Ca suport teoretico-tiinific, au fost utilizate lucrrile unor renumii savani ai doctrinei franceze de drept administrativ, cum sunt:, Andr de Laubardre, Pierre-Henri Chalvidan, Laurent Richer, Emmanuel Perrignet, Gaston Jeze. Au fcut obiect de studiu i lucrrile de drept administrativ ale unor renumii profesori romni, cum sunt: Ioan Alexandru, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Emil Blan, Ioan Adam, Dumitru Brezoianu, Ilie Iovna, Paul Negulescu, Mircea Preda, Erast Diti Tarangul, Verginia Vedina. Scrierile unor reputai profesori din Republica Moldova au constituit izvor de inspiraie pentru realizarea prezentei teze. Dintre acetia amintim pe: Victor Popa, Maria Orlov, Viorel Furdui. Noutatea tiinific i valoarea aplicativ a lucrrii. Lucrarea de fa constituie o cercetare a circulaiei administrative a proprietii publice din Republica Moldova, reuind s surprind n principal aspectele legate de modalitile de circulaie administrativ, formele acesteia i valorificarea efectiv a proprietii publice de ctre administraie. Problema tiinific soluionat n prezenta lucrare o reprezint conceptualizarea ideii de circulaie administrativ a proprietii publice n cadrul statului modern european n care proprietatea public capt o dimensiune tot mai important pentru buna funcionare a statului i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de proprietate ca o garanie a atingerii scopului fundamental al administraiei - cel de acionare exclusiv n interes public. Elementele de noutate care deriv din prezenta lucrare sunt urmtoarele: 1. Stabilirea cu claritate a regimului juridic de drept public aplicabil circulaiei administrative a proprietii publice, pe baza prevederilor legale n vigoare; 2. Elucidarea principalelor forme de circulaie administrativ a proprietii, cu aplecare special asupra formei i a condiiilor de validitate, ncheiere, executare i ncetare ale acestor contracte; 3. Oferirea de soluii pentru reducerea cheltuielilor bugetare prin aplicarea formelor de circulaie administrativ a proprietii publice.

Valoarea practic a lucrrii const n identificarea unor instrumente la ndemna autoritilor publice prin care se pot pune n valoare bunurile deinute, cu costuri minime din partea bugetului de stat, i contribuirea n acest fel la creterea gradului de satisfacie al ceteanului i de a oferi soluii de dezvoltare economic a comunitii prin exploatarea eficient a resurselor publice. Volumul i structura tezei. Prezenta lucrare este structurat n trei capitole, fiind iniiat cu o scurt introducere ce cuprinde o caracteristic general a problemei cercetate i o iniiere n studiu. Capitolul I prezint o informaie asupra conceptului i particularitilor circulaiei administrative a proprietii publice, delimiteaz circulaia administrativ de cea civil, trasnd o linie clar de delimitare dintre acestea, i prezint un studiu comparativ a circulaiei administrative a proprietii din alte state. Capitolul II este destinat modalitilor de circulaie administrativ, caracteriznd modurile de intrare a bunurilor n proprietate public, utilizarea acestora prin intermediul administrrii, folosinei gratuite, concesiunii, arendei, locaiunii. n acest capitol am analizat circulaia administrativ a proprietii prin intermediul ntreprinderilor de stat i a celor municipale. Capitolul III conine o analiz teoretic i practic a parteneriatului public privat, ca modalitate de circulaie administrativ, ct i analiza unui contract de locaiune, anexat la prezenta lucrare. Un compartiment al tezei reprezint Concluzii i recomandri, care conine concluzii formulate n tez i propuneri cu caracter tiinifico aplicativ. Bibliografia reprezint suportul normativ i doctrinar al tezei.

CAPITOLUL I: NOIUNI INTRODUCTIVE PRIVIND CONCEPTUL CIRCULAIEI ADMINISTRATIVE A PROPREITII PUBLICE Dei, la o prim vedere, bunurile ce fac parte din proprietatea statului sunt rigide i imuabile, o asemenea imagine este departe de realitatea fenomenului1. Desigur, datorit inalienabilitii, imprescriptibilitii i insesizabilitii bunurilor nu se poate nega o anumit rigiditate a proprietii publice, ns nu se poate vorbi despre o imuabilitate absolut. Cci, dei restricionat, n sfera proprietii publice exist un circuit al bunurilor: proprietatea se poate transmite ntre titulari, se poate dezmembra, i se pot constitui drepturi personale asupra acestor bunuri publice. Tocmai de aceea vom ncerca s introducem conceptul de circuit administrativ al proprietii publice. 1.1. Conceptul i particularitile circulaiei administrative a proprietii publice. Pentru ndeplinirea funciei sale, statul are nevoie de anumite bunuri. n multe ri, inclusiv n cele cu o economie dezvoltat, terenurile, apele, transportul, telecomunicaiile, energia, complexul militar, se afl n proprietatea statului. Statul deine i rezerve de produse alimentare, de surse energetice i de alte tipuri de mijloace necesare bunei sale funcionri n caz de necesiti stringente. Dei proprietatea public este inalienabil, imprescriptibil i insesizabil, statul nu are menirea de a conserva bunurile publice, ci de a le valorifica i utiliza ct mai eficient posibil. Din definiiile date de unii autori referitoare la proprietatea public putem deduce existena unui circuit administrativ al bunurilor, dei doctrina nu utilizeaz acest termen n mod direct. Marcel Waline susine criteriul raional n alctuirea proprietii publice, care cuprinde acele bunuri pentru care este indispensabil o protecie special. Aceasta cuprinde bunuri a cror deinere de ctre administraie este indispensabil fie pentru funcionarea serviciului public , fie pentru satisfacerea unei nevoi generale, i care trebuie conservate, administraia protejndu -le mpotriva uzurprii particularilor prin prescripiuni, ocupaiune sau depreciere. de alte bunuri2. Din aceast tez rezult c, proprietatea public este privit ca o valoare economic, o bogie colectiv pe care autoritile administrative trebuie s o gestioneze n sensul afectrii n modul cel mai raional i mai bun economic. Cu privire la natura competenelor exercitate de ctre administraie asupra proprietii publice constatm c nu se mai poate vorbi de competene exclusive de conservare. S-a recurs astfel la noi Autorul susine c proprietatea public este destinat satisfacerii unor nevoi publice care i care nu ar putea fi nlocuite

1 2

Podaru Ovidiu. Drept administrativ al bunurilor. Bucureti: Editura Hamangiu, 2011, pag. 31 -33. Waline Marcel. Manuel Elementaire du droit administratif, Brussels: Recueil Sirey, 1939, pag. 552-553.

formulri ca aceea de putere de gestionare, de micare, de circulaie a bunurilor, care s realizeze o mai bun utilizare a proprietii publice, avnd n vedere i interese financiare. Teoria circulaiei administrative, dei nu este denumit astfel, i gsete originea n dreptul francez modern, fiind principal elaborat prin eforturi conjugate ale jurisprudenei i doctrinei3. Circulaia administrativ este indisolubil legat de categoriile juridice ale proprietii publice, domeniului public, i ale autoritilor publice. Originea circulaiei administrative trebuie cutata n esen, n necesitile imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice care aveau n administrare bunuri proprietate public, de a le valorifica n interesul comunitilor locale sau n interes naional, n funcie de proprietatea asupra acestor bunuri. Crearea acestei instituii juridice a fost rezultatul necesitilor economice din perioada secolului XIX, perioada de avnt a industriei. Statul urmrind ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri care i aparineau (ci ferate, porturi), care trebuiau s serveasc ntregii colectiviti. n aceeai perioad statul era preocupat de administrarea acestor bunuri i ncercarea de a le utiliza ct mai eficient posibil din motive economice ct i din dorina de a le pune la dispoziia publicului. Codurile civile adoptate n acea vreme (cel francez sau belgian), prevedeau c anumite bunuri sunt exclusive domeniului public, neputnd face obiect al proprietii schimbul unei pli datorate statului4. Dezvoltarea economiei de pia a determinat producerea unor schimbri referitor la administrarea bunurilor. Dezvoltarea economiei nu putea s fac abstracie de la bunurile care, naintea Revoluiei franceze, au depins de regat ca instituie sau de monarh ca persoan. Iar n Europa continental, n secolul XX, o surs de profituri a reprezentat-o concesiunea unui bun public, a unei lucrri publice sau a unui serviciu public n general. Aceast nou form de utilizare a dus la o mai bun folosin a bunurilor publice, iar persoanelor ce arendau sau foloseau bunul le era atribuit dreptul de conservare i supraveghere a acestora5 Aceasta a dus la existena unui nentrerupt circuit al bunurilor,o continu utilizare a acestora, iar puterea public din acea perioad era direct cointeresat n obinerea profitului de pe urma concesiunii sau arendrii unui bun public. La nceput, ideea de circulaie a bunurilor, era considerat un act de gestiune, avnd relevan doar n dreptul privat. Cu toate acestea, pe parcursul dezvoltrii studiilor doctrinare, in literatura private. Fiind totui menionat posibilitatea persoanelor fizice sau juridice de a arenda un bun public sau de al utiliza n

3 4

Richer Laurent. Droit administratif. Paris: LGDJ, EJA, 1995, pag.2 Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion, Dinc Drago. Drept administrativ. Bucureti: Editura Economic 2002, pag 341-342. 5 Luescu George. Teoria general a drepturilor reale. Bucureti: Imprimeria Vcreti, 1947, pag. 166.

juridic francez de la sfritul secolului XIX, nceputul secolul XX, autori ca

E. Perrignet6 si

Gaston Jeze7 contureaz teoria potrivi creia, in afara de o gestiune caracteristic dreptului privat, exista o categorie speciala de gestiune, specifica dreptului public, cu un regim juridic diferit, si anume o circulaie juridic de drept public, ceea ce am pute-o numi astzi circulaie administrativ. La elaborarea acestei teorii a contribuit mult i practica judiciara a Consiliului de Stat francez, instan suprem n materie de drept administrativ in Frana. Teoria circulaiei administrative aprnd o data cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administraiile publice si ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea diferitelor lucrri publice, sau dup caz, a bunurilor publice8. Putem meniona c doctrina i jurisprudena franceza a avut n perioada interbelic i n perioada actual un rol important i am aduga i binefctor n conceptualizarea doctrinei naionale referitoare la circulaia administrativ a proprietii publice. Relaiile juridice instituite n perioada ornduirii socialiste nu au ngduit existena unei teorii a posibilitii de utilizare n alte moduri a proprietii publice, fiind acceptat teoria proprietii unice a statului asupra tuturor bunurilor, fiind preferate alte noiuni, cum ar fi Zona protejat, Patrimoniu naional. n acea perioad, dictat de regimul socialist, teoria circulaiei administrative a fost abandonat, datorit dispariiei noiunii de proprietate public i privat, a nlocuirii acesteia cu propriet atea socialist de stat, precum i a imposibilitii existenei unor raporturi juridice de natur contractual ntre stat i particulari, n scopul explorrii unor bunuri proprietate a statului. Pe de alta parte, bunurile proprietate a statului erau atribuite doar n administrarea unor ntreprinderi, instituii sau consilii populare.9 n Romnia, primele documente care se refer la folosina unui bun aparinnd domeniul public sunt Regulamentele Organice din Muntenia i Moldova (1831-1832), acestea coninnd dispoziii cu privire la terenuri, ruri, .a. care pot fi utilizate de membrii comunitii pentru anumite scopuri.10 Dei doctrina romn de specialitate nu menioneaz o conceptualizare expres a termenului de circulaie administrativ a proprietii publice, vom ncerca s formm acest concept din tezele i ideile propuse de mai muli autori.

6 7

Emmanuel Perrignet. Les contrats de L`etat. Bourgogne 1980, pag. 42. Gaston Jeze. Les contrats administratifs de l`Etat, des departements, des comunes et des etablissemnets publics . Bourgogne, 1927-1934, pag. 36-40. 8 Avram Iulian. Contracte de concesiune. Bucureti: editura Rosetti, 2003, pag. 6. 9 Avram Iulian. Contracte de concesiune. Bucureti: editura Rosetti, 2003, pag. 6. 10 Legislaia Romniei. Legea pentru regularea proprietii rurale, Nr.181 din 15 august 1864.

Conform opiniei doctrinarului Ioan Adam, circulaia administrativ presupune a fi administrarea general a bunurilor proprietate public, unde unul dintre subieci, sau ambii, acioneaz exclusiv n calitate de autoriti publice, ca subiecte de drept administrativ. Aceste autoriti centrale sau locale vor fi titulare a dreptului de proprietate public, ele avnd doar drept de administrare. Niciodat aceste organe ale administraiei publice centrale sau locale nu apar n calitate de subiecte de drept civil. Totdeauna titular al dreptului de proprietate public rmne statul sau unitile administrative teritorial11. O alt opinie o gsim la I. Romoan, care propune teza potrivit creia circulaia administrativ ar fi una din modalitile de exercitare a dreptului de proprietate public de ctre persoane de drept public, posibilitate creata de lege unor titulari anume determinai n actele normative, de a exercita prerogativele dreptului de proprietate publica.12 Din lucrarea doctrinarului Dana Apostol Tofan se contureaz urmtoarea semnificaie a circuitului administrativ: acesta este o form de valorificare i antrenare n circuitul social i juridic a bunurilor proprietate public.13 Specialitii n drept administrativ privesc circulaia administrativ ca o modalitate de integrare n circuitul economic a bunurilor proprietii publice.14 Integrarea n circuitul economic poate avea loc nu prin nstrinare, ci bunurile putnd fi numai nchiriate, concesionate, sau date n administrare n condiiile legii unor persoane fizice sau juridice, ceteni sau strini, sumele ncasate fcndu-se dup caz, venit la bugetul local. Aici se evideniaz aspectul economic i avantajele economice pe care le prezint circulaia administrativ a bunurilor ce fac parte din proprietatea public, un complex de atribute juridicete ocrotite, n virtutea cruia titularul dreptului de proprietate i poate satisface interesele sale legale de apropriere a unui lucru, interese care sunt determinate i condiionate de existena relaiilor economice de proprietate, corespunztoare unei societi la un moment dat. Virginia Vedina privete circuitul administrativ ca o modalitate de punere n valoare a domeniului public.15 Un mijloc tradiional de valorificare a domeniului public este concesiunea mijloc juridic n care proprietarul ( statul sau unitile administrativ - teritoriale) transmite n folosin un bun, unei alte persoane, pe o durata determinata de timp, si cu pata unei taxe.

11 12

Ioan Adam. Drept civil ,drepturi reale. Bucureti: Editura All beck, 2002, pag 144. Romoan Petru. Regimul juridic al bunurilor aparinnd domeniului public i privat al unitilor administrativ teritorial. Revista Dreptul, nr 1/1995 pag. 93-97 13 Apostol Tofan Dana. Aspecte controversate privind regiile autonome n raport cu legislaia de dup 1990 . Revista Dreptul, nr. 4/2000 pag. 21. 14 Brezoianu Dumitru. Drept administrativ. Bucureti: Editura Universitii Titu Maiorescu, 2003, pag. 296 -297. 15 Vedina Virginia. Drept administrativ i instituii politico administrative. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, pag 443.

10

Darea in administrare este cel de-al doilea mod de valorificare a bunurilor proprietate publica alturi de nchiriere, care ca i concesiunea, urmeaz s reprezinte un contract de drept public (pentru bunurile proprietate publica). Compatibilitatea dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate publica, pe de o parte, i faptul ca ele pot fi administrate, concesionate, sau nchiriate, operaiuni juridice care nu au ca ef ect nstrinarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor potrivit interesului public pe care sunt menite s l satisfac i care legitimeaz, pn la urma, apartenena lor la proprietatea public i guvernarea de un regim de putere publica.16 Cu toat diversitatea de teorii, doctrinarii, ntr-o form sau alta, au susinut c proprietatea public, spre deosebire de proprietatea privat, sunt supuse unui regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun (civil)17. n pofida unui regim de protecie aparent rigid, proprietatea public poate fi folosit inclusiv de ctre particulari, prin diferite modaliti juridice. Regimul juridic distinct al bunurilor din domeniul public fa de cel de drept comun este determinat de faptul c acestea sunt: inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Particularitile circulaiei administrtative a proprietii: Titulari care beneficiaz de dreptul asupra proprietii publice sunt numai statul i unitaile administrativ teritoriale. Statul, ca titular al dreptului de proprietate public se nfieaz ntr-o dubl calitate: de titular al puterii suverane, conferindu-i o poziie juridical distinct, unic, avnd posibilitatea de a intra n raporturi juridice de drept public, dar i de proprietar, calitate n care particip, ca orice subiect de drepturi i obligaii, la raprturile juridice civile18. Obiectul circulaiei administrative este alctuit din bunurile care fac parte din domeniul public. Pentru utilizarea bunurilor proprietate public de ctre particulari este nevoie de un regim special de folosin al acestei categorii de utilizatori. Circulaia administrative a proprietii publice se exsercit n regim de drept public. Statul i unitaile administrativ teritoriale particip ntotdeauna la raporturi juridice n calitate de personae de drept public i i exercit dreptul de proprietate n regim de drept public.

16

Vedina Virginia. Drept administrativ i instituii politico administrative. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, pag. 496. 17 Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol.II, Ediia a III-a, Bucureti:Editura AllBeck, pag. 121. 18 Ursu Iosif, Ilie-Todic Carmen. Drepturi Reale. Doctrin. Aplicaii. Practic. Bucureti: Editura Oscar Print, 2003, pag. 59.

11

Exercitarea atribuiilor dreptului de proprietate public se face prin putere proprie i n interes public. Statul i unitile administrative teritoriale supun proprietatea public unor concesionri, arendri pentru a garanta protecia bunului public, conservarea i supravegherea acestuia, precum i pentru a oferi proprietii o utilitate pentru societate.

n concluzia acestui paragraf putem specifica c n pofida inalienabilitii, imprescriptibilitii i insesizabilitii proprietii publice, aceasta este inclus ntr-un continuu circuit i mobilitate, reglementat de regim juridic special, iar bunurile publice nu sunt bunuri pierdute sau neinteresante, ci sunt ntr-un regim de mobilitate continu pentru a satisface interesele publice ale colectivitii. 1.2. Delimitarea circulaiei administrative de circulaia civil ca forme de circulaie juridic a proprietii publice Teoria circulaiei administrative este indisolubil legat de cea a circulaiei civile. Potrivit opiniei unor autori, ntre acestea exist modaliti de comunicare, prin trecerea bunurilor dintr-un circuit n cellalt prin modaliti specifice.19 Aceast trecere nu face dect s schimbe regimul juridic aplicabil acestor bunuri, inalienabilitatea i precaritatea lor. Ali autori privesc conceptul de circulaie administrativ a proprietii publice ntr-un mod diferit de conceptul circulaiei civile a proprietii.20 Circulaia administrativ apare prin intervenia normei juridice de drept administrativ asupra relaiilor sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale, realizat, aadar, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale. Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c circulaia administrativ constituie o parte a raporturilor juridice n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite acte i fapte juridice i anume acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice. Caracterele circulaiei administrative Circulaia administrativ formeaz o categorie distinct de raporturi care au caractere proprii ce-i confer un aspect specific i anume: 1. n realizarea circulaiei administrative a proprietii publice unul din subiecte este ntotdeauna, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii publice statale sau a colectivitilor teritoriale, reprezentat de un organ al administraiei publice, sau prin

19 20

Podaru Ovidiu. Drept administrativ al bunurilor. Bucureti: Editura Hamangiu, 2011, pag. 33. Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion, Dinc Drago. Drept administrativ. Bucureti: Editura Economic 2002, pag. 366-378.

12

excepie de un stabiliment public sau de utilitate public21. Astfel, se individualizeaz circulaia administrativ, ca un raport administrativ, fa de cele de drept privat. Dup cum am menionat anterior, Constituia dispune c: proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale.22 Din acest text, rezult c subieci ai dreptului de proprietate public, respectiv subieci abilitai cu dreptul de a realiza circulaia administrativ a proprietii publice sunt: a) Statul, privind bunurile din domeniul public de interes naional; b) Unitile administrativ-teritoriale, privind bunurile din domeniul public de interes local. In acest sens, distingem mai multe posibiliti de desfurare a circulaiei administrative. Astfel, circulaia administrativ a proprietii publice se poate stabili ntre urmtorii subieci: - dou autoriti ale administraiei publice; - o autoritate a administraiei publice i un organism non-guvernamental -spre exemplificare avem raporturi dezvoltate ntre autoritile locale i ONG-uri, cnd acestea din urm se ofer s presteze servicii n folosul comunitii, utiliznd n acest sens un bun ce aparine colectivitii locale sau statului printr-un contract de arend sau comodat. - o autoritate a administraiei publice i o instituie social-cultural sau un agent economic (regie autonom sau societate comercial) - de exemplu raporturi dezvoltate ntre o primrie a municipiului,oraului, comunei, satului, i o societate comercial; 2. Obiectul specific circuitului administrativ este proprietatea public a statului sau unitilor administrativ teritoriale. Fac parte din proprietatea public bunurile expres determinate de prevederile legale, determinarea fiind una generic, fie opernd criteriul interesului public. 3. Circulaia administrativ a proprietii apare n cadrul i n vederea realizrii puterii executive a statului i n atingerea intereselor societii. Raporturile de drept administrativ se disting astfel, de celelalte raporturi de drept public (de drept civil, de drept constituional, de drept penal etc.). 4. Circulaia administrativ se realizeaz ntr-un raport de subordonare ale unuia dintre subieci fa de cellalt. Acest raport de inegalitate, de supraordonare a autoritii administrative este ceea ce, de asemenea, deosebete circulaia administrativ de orice de orice alt form a circulaiei proprietii reglementat de dreptul privat, unde subiectele, oricare ar fi ele, se afl n raport de egalitate.

21 22

Alexandru Ioan. Administraia Public: teorii, realiti, perspective. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2007, pag.263. Constituia Republicii Moldova din 29. 07. 1994, art. 127.

13

5. Drepturile i obligaiile prilor implicate n realizarea circulaiei administrative a proprietii publice prevzute de norma juridic de drept administrativ. Particulariznd coninutul reporturilor n care sunt implicate prile la realizarea circulaiei administrative a proprietii publice, trebuie subliniat c exercitarea drepturilor i obligaiilor nu este lsat la latitudinea prilor, ci constituie o obligaie legal pentru acestea. Naterea, modificarea sau stingerea raporturilor dintre acestea este expresia manifestrii unilaterale de voin a autoritii administrative purttoare a autoritii publice (de stat sau a colectivitilor locale). Drepturile i obligaiile prilor nu depind de voina subiectiv a acestora, ci constituie o ndatorire legal chiar i atribuiilor, a competenelor cu care au fost nvestite23. 6. Circulaia administrativ a bunurilor se desfoar ntr-un regim juridic special, bunurile fiind inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, adic ele nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate n condiiile legii; ele nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; ele nu po t fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buncredin a bunurilor24. Proprietatea public beneficiaz de un regim special de folosin, amenajare i soluionare a litigiilor. Caracterele circulaiei civile Circulaia civil este un proces complex format din ansamblul raporturilor juridice civile care au luat natere ori sunt posibile n conformitate cu prevederile legii. Potrivit unui principiu general, se afla in circuit civil bunurile i valorile susceptibile de a fi dobndite, conservate, administrate, folosite ori nstrinate prin acte de drept civil. n considerarea nsuirilor intrinseci ale lucrurilor ori a intereselor superioare ale societii, sunt scoase din circuitele civile unele bunuri, cum sun t: bunurile care nu sunt susceptibile de apropiere; aerul, lumina soarelui, etc.; bogiile de orice natura ale subsolului, pdurile, apele, etc.; terenurile agricole si terenurile din perimetrul construibil al localitilor, aflate in proprietatea persoanelor fizice, care, cu unele excepii, nu pot fi dobndite sau nstrinate prin acte juridice civile; unele bunuri din patrimoniul cultural naional etc.25 pentru autoritile administraiei publice, a cror raiune de a fi const tocmai n realizarea obligatorie a

23
24

Negoi Alexandru. Drept administrativ. Bucureti: Editura Sylvi, 1998, pag. 44 - 51. Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion, Dinc Drago. Drept administrativ. Bucureti: Editura Economic 2002, pag. 351-352. 25 http://www.euroavocatura.ro/dictionar/2168/Circuit_civil

14

Conform altei opinii, Circulaia civil cuprinde totalitatea faptelor si actelor juridice care genereaz raporturi juridice civile. Sunt in circuitul civil toate bunurile i valorile susceptibile de a fi dobndite, conservate, administrate sau nstrinate prin acte juridice civile26. Circulaia civil a proprietii este o relaie cu caracter patrimonial sau personal nepatrimonial reglementat de norme de drept civil, care face din participani titulari de drepturi i de obligaii. Circulaia civil ia natere numai atunci cnd sunt ntrunite cumulativ urmtoarele trei premise: a) existena unei norme de drept civil care reglementeaz circulaia proprietii, l transform n raport juridic civil; b) existena unor participani la aceste raporturi, respectiv a unor subiecte de drept, apte a fi persoane fizice sau persoane juridice; c) existena unui fapt juridic, care declaneaz naterea circulaiei civile, modific sau desfiineaz raportul de drept respectiv. Orice circulaie civil a proprietii presupune: 1. Existena unor Subiecte, adic participanii la circulaia civil, care pot fi aa cum s-a artat numai oamenii (persoane fizice sau juridice). Lor le revin drepturile i obligaiile care apar prin naterea raportului de drept. 2. Obiectul circulaiei civile, exprim conduita pe care trebuie s o urmeze prile. Avnd ns n vedere caracterul ndeobte patrimonial al obiectului circulaiei civile care nu poate fi separat de existena obiectiva a lucrurilor perceptibile ca i bunuri cu valoare economic, se folosete de regula exprimarea potrivit crei obiectul circulaiei civile l-ar constitui un anumit bun.27 Codul civil al Republicii Moldova stipuleaz c: Bunuri snt toate lucrurile susceptibile apropierii individuale sau colective i drepturile patrimoniale. Lucruri snt obiectele corporale n raport cu care pot exista drepturi i obligaii civile. 28 3. Circulaia civil, spre deosebire de circulaia administrativ a proprietii poate avea loc exclusiv n interesul subiecilor participani la raport. Datorit faptului c circulaia civil a proprietii este o relaie cu caracter patrimonial sau personal nepatrimonial din care fiecare subiect poate avea avantaje personale. 4. Circulaia civil a proprietii ntre subiecii de drept se manifest avnd un caracter voliional, unde regsim exprimat voina autorului su sau a autorilor actului juridic civil. n cadrul circulaiei civile prile raportului se afl pe poziie de egalitate juridic, ceea ce face referire la faptul c prile participante la acest raport nu se afl ntr-o relaie de

26 27

http://e-juridic.manager.ro/dictionar-juridic/circuit-civil/840.html Pop Liviu. Tratat de drept civil. Partea general. vol. I, Bucuresti, 1989, pag. 7. 28 Codul Civil al Republicii Moldova Nr. 1107 din 06.06. 2002, art. 285.

15

subordonare una fa de cealalt, aa cum se ntmpl n cadrul circulaiei administrative a proprietii. 5. Coninutul circulaiei civile este format din drepturile i obligaiile corelative ce revin subiectelor participante. ntre aceste drepturi i obligaii exist o strns corelaie, ele condiionndu-se reciproc, astfel nct fiecrui drept i corespunde o obligaie i invers. Relaie diferit atunci cnd suntem n prezena circulaiei administrative a proprietii. Totalitatea de drepturi i obligaii n cadrul circulaiei civile a proprietii sunt negociate de ctre prile participante la raport, ncadrndu-se n limitele legale. 6. Dup regimul circulaiei lor juridice distingem bunuri aflate n circuitul civil i scoase din circuitul civil. Dei, codul civil stipuleaz c: Bunurile pot circula liber, cu excepia cazurilor cnd circulaia lor este limitat sau interzis prin lege. Din prima categorie (care constituie regula) fac parte bunurile care sunt dobndite ori nstrinate printr-un act juridic, pe cnd din cea de a doua fac parte acele bunuri numite inalienabile, neputnd face obiectul unui asemenea act. Codul Civil al Republicii Moldova stipuleaz n art. 286 c: Bunurile pot circula liber, cu excepia cazurilor cnd circulaia lor este limitat sau interzis prin lege. Aceast norm instituie prezumia conform cruia orice bun poate circula liber, adic poate face obiect oricrui act juridic civil, dac nu exist o interdicie stabilit de l ege. Este important c limitarea circulaiei bunurilor, precum i interzicerea circulaiei bunurilor s fie stabilite doar prin lege. Din coninutul normei desprindem 3 categorii de bunuri dup regimul circulaiei: a) Bunuri care se afl n circuitul civil general bunuri care pot fi dobndite prin acte juridice civile. Regula este c bunurile sunt n circuitul civil, deci legea i numai legea trebuie sa prevad n mod expres excluderea. Bunurile aflate n circuitul civil sunt toate bunuri alienabile, ce se pot urmri de creditori i se pot dobndi i pierde prin prescripii. Din categoria bunurilor aflate n circuitul civil fac parte bunuri de consum, bunuri de uz gospodresc. b) Bunuri supuse unui regim special de circuit civil bunul dei se afl n circuitul civil au un regim special de circulaie. Circulaia lor este limitat. Bunurile care sunt limitate n circuitul civil pot fi dobndite, deinute, folosite i nstrinate n anumite condiii prevzute de lege. n principiu, restricia n ce privete circulaia bunurilor se pot referi la subiecii de drept care pot dobndi i/sau nstrina aceste bunuri. De exemplu, au circulaie limitat monumentele adic bunurile care fac parte din patrimoniul cultural n conformitate cu legea numrul 530 din anul 1993.
16

c) Bunurile scoase din circuitul civil bunuri care nu pot face obiect al actelor juridice. Bunurile scoase din circuitul civil sunt alienabile adic nu pot fi nstrinate. Sunt scoase din circuitul civil lucruri care: a) prin natura lor nu sunt susceptibile de apropiere sub forma dreptului de proprietate sau a altor drepturi reale cum ar fi: aerul, apele curgtoare, spaiul cosmic. b) Bunurile domeniului public n conformitate cu prevederile art. 926 alin. 4. din codul civil.
c) Alte categorii de bunuri care prin lege sunt scoase din circuitul civil.

Concluzionnd, putem specifica existent unor distincii clare ntre circulaia administrative a proprietii publice si cea civil, att n ceea ce privete subiecii implicate, obiectul circulaieie, drepturile i obligaiile subiecilor ct i regimul aplicabil. 1.3. Bune practici privind circulaia administrativ a proprietii publice Proprietatea public i circulaia acesteia s-a realizat ntr-un mod diferit de la stat la stat, fiind guvernat de un regim de drept public sau privat, de autoriti cu atribuii specifice sau lsat la discreia unor autoriti locale. Goana dup capital i profit nu putea s fac abstracie de bunurile, care ntr -un fel sau altul, naintea revoluiei franceze, au depins de coroan, fie de persoana monarhului sau, dup caz, n-au avut o stpnire privat. Cel puin n Europa continental, att n secolul al XIX-lea, ct i n secolul XX o surs de profituri pentru ntreprinztorii particulari a reprezentat-o concesiunea unui bun public, a unei lucrri publice, sau a unui serviciu public29. Dup cum remarc M. Anghene, n toate timpurile s-a simit necesitatea s se sustrag relaiilor de drept privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosinei ntregii colectiviti, s fie conduse de reguli speciale.30 n dreptul roman aceste bunuri fceau parte din una din cele patru categorii: res communes, res publicae, res universitatis, res divini juris. n Evul Mediu, cu toate nuanrile de la o ar la alta, ca regul, aceste bunuri erau considerate proprietate privat a regelui, iar dreptul burghez a impus regula dup care aceste bunuri au trecut n proprietatea naiunii. Bunurile res publicae in usus publico nu puteau fi nstrinate, ele aparinnd folosinei colectivitii, ca de exemplu: strzile i pieele publice, precum i cele devenite publice prin destinaie, cum erau arsenalele i fortreele. Ele nu puteau fi nici nstrinate i nici lovite de prescripie, ntocmai ca bunurile publice actuale31. Totui ele puteau fi obiectul anumitor drepturi

29 30

Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol.II, Ediia a III-a, Bucureti:Editura AllBeck 2002, pag. 120. Anghene Mircea. Utilizarea domeniului public. Bucureti: Imprimeriile Romneti, 1949, pag.9 31 Blan Emil. Introducere n studiul domenialitii. Bucureti: Editura All Beck, 2004, pag. 2.

17

particulare, cum ar fi servituile de vedere asupra cilor publice. De asemenea se acordau asupra acestui domeniu autorizaii particularilor de a se folosi de un lucru public, cea ce n teremeni actuali ar fi reprezentat o concesiune, n schimbul unei redevene. Aceast redeven nu constituia, la romani, o arend sau o chirie, ci lua titlu de impozit, denumit - vectigalium publicum32. Aceste drepturi nu ddeau concesionarului nici drept de proprietate, nici drept de servitute i nici vreun drept real, ea era precar i revocabil, fiind guvernat de principiile dreptului public. Sub regimul feudal, domeniul regilor era dezmembrat de ctre seniorii care deveniser proprietarii drumurilor, fluviilor i rurilor, substituindu-se n drepturile regilor. Tot feudele emana de la regi, care le creaser prin diferite concesiuni i dezlegri de jurisdicie regal33. Mai trziu, concesiunile, care n timpul Imperiului roman erau afectate folosinei tuturor, erau acordate de ctre feudali sau de principi unor particulari, n schimbul unei sume de bani, fr s de in seama de interesele generale, de multe ori chiar n opoziie cu interesele colectivitii. Astfel au fost autorizate pe cursul apelor instalaii particulare care mpiedicau libera folosin a riveranilor. n urma Edictului din 1566, s-a modificat ntinderea dreptului de concesiune prin aceea c, la acordarea sa, trebuia s se in seama de interesele generale ale colectivitii. n doctrin se menioneaz c, pentru prima dat, nici un drept real nu se mai putea obine asupra dependinelor domeniului public, domeniu ce era susceptibil de concesiuni, dar toate concesiunile erau revocabile. Frana este ara cu un vechi i stabil sistem judiciar, care cunoate dou sisteme de jurisdicie: jurisdiciile de drept comun, realizate prin intermediul Curii de Casaie, i jurisdiciile administrative, ce au n frunte Consiliul de Stat. n competena Consiliului de stat intr i gestionarea proprietii publice, pentru c protecia proprietii publice, administrarea acesteia este un imperativ de ordin constituional.34 Analiznd desfurarea circuitului administrativ al proprietii n doctrina francez specialitii arat c acesta prezint caracteristici specifice dreptului public, dar avnd aceleai efecte ca i n dreptul privat, circulaia bunurilor fiind reglementat de contracte asemenea cu cele ncheiate de ctre particulari.35 Pn n secolul XIX, n Frana, practica i doctrina aprecia, ca i unic criteriu de delimitare a modului n care urma s fie gestionat proprietatea public de ctre autoriti avndu - se n vedere criteriul competenei de soluionare a litigiilor.
32 33

Anghene Mircea. Utilizarea domeniului public. Bucureti: Imprimeriile Romneti, 1949, pag.8 -16. Blan Emil. Introducere n studiul domenialitii. Bucureti: Editura All Beck, 2004, pag. 4 34 Bienvenu J. J., Petit J. , Benot Plessix, Bertrand Seiller. La Constitution administratif de la France, themes commentaires. Dalloz 2012, pag. 291. 35 Rivero Jean, Waline Jean. Droit administratif. Dalloz 1996, pag. 106-108.

18

Astfel, dosarele ce aveau ca i obiect proprietatea public erau atribuite spre soluionare, printr un text legal sau prin voina prilor, jurisdiciei administrative , iar cnd persoanele fizice sau juridice solicitau dreptul de a utiliza unele bunuri publice, administraia lsa i aceast competen pe umerii jurisdiciei administrative.36 Doctrina francez ne relateaz despre unele particulariti a circulaiei bunurilor care se efectuau ntre subiecte: Bunurile din domeniul public sunt supuse unui transfer de gestiune numai dac acestea sunt afectate unui interes general, din aceast cauz sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant (aceast teorie este susinut de Bonnard, Hauriou, Tarangul). n contextul circulaiei administrative a proprietii publice prile sunt egale din punct de vedere juridic chiar dac, n fapt, una dintre ele se afl ntr-o poziie de superioritate. Parte n contractul administrativ, administraia public deine prin lege o serie de prerogative care o aeaz din punct de vedere juridic ntr-o poziie superioritate fa de restul prilor contractante. Prile nu au libertatea a alege scopul i modalitatea de utilizare a bunului public, scopul acestei circulaii este subordonat interesului public, general. O alt norm imperativ dat de regimul juridic francez este c administraia poate organiza circulaia bunurilor proprietii publice numai dac utilizarea acestui bun va rspunde n continuare necesitilor publice.37 n dreptul anglo-saxon, marele sistem de common-law identific anumite particulariti cu privire la regulile aplicabile bunurilor publice, aceste reguli nu conduc obligatoriu la un regim exorbitant aplicabil bunurilor ce sunt puse n valoare prin utilizarea lor de anumite persoane. Sistemul de drept al Regatului Unit, n concepia sa clasic, se remarc prin negarea existenei unui drept administrativ. La nceputul secolului XX doctrina englez arta c legile engleze de administraiune sunt pur i simplu o parte component a legii generale a rii i sunt expuse i interpretate de instanele ordinare n conformitate cu aceleai reguli i principii ca alte legi n prezent, n Marea Britanie atribuie reglementarea circulaiei bunurilor publice dreptului privat, administraia nebeneficiind n mod tradiional de prerogative derogatorii de la dreptul

36

Lazr Ioan. Contractele administrative n activitatea administraiei publice. Revista Transilvnean de tiine Administrative, 1(25)/2010, Pag. 94-95. 37 Bienvenu J. J., Petit J. , Benot Plessix, Bertrand Seiller. La Constitution administratif de la France, themes commentaires. Dalloz 2012, pag. 290.

19

comun, n ceea ce privete gestiunea proprietii publice. Iar termeni ca concesiunea sau arenda sunt specifici dreptului comercial.38 n Statele Unite ale Americii entitile guvernamentale, inclusiv orae, judee, state, i guvernul federal, toate mpreun au atribuii n gestionarea proprietii publice. Majoritatea bunurilor publice sunt deinute, administrate i conservate de Guvernul federal, existnd un birou separat care este responsabil de gestionarea proprietii statului: Biroul de gestionare a proprietii (Bureau of Land Management (BLM). Acest birou acionaeaz n colaborare cu Ministerul de Interne, Serviciul Forestier, departamentul de agricultur i departamentul de Aprare care include corpul de fore armate a SUA. n general, Congresul Biroului este cel care trebuie s legifereze orice micare sau transmitere a bunurilor publice, doar preedintele fiind n drept s acioneze fr acordul congresului Biroului de gestionare a proprietii. Proprietatea public, n majoritatea cazurilor, este dat n gestiune unor alte persoane dect statul, pentru a oferi venituri n bugetele publice i pentru a ntreine totalitatea serviciilor publice. Aceast practic a circulaiei proprietii publice dateaz de dup anii 1906, cnd majoritatea terenurilor publice erau complet neamenajate i distruse, (aceste terenuri erau numite Wilderness), iar baza legislativ a circulaiei terenurilor o constituia Legea Wilderness din 1964. De obicei fiecare parcel este reglementat de propriul set de legi i reguli care explica scopul pentru care a fost nchiriat sau concesionat terenul sau bunul, i modul n care acesta poate fi utilizat.39 Cu toat diversitatea de teorii, doctrinarii au susinut c bunurile domeniului public, spre deosebire de bunurile domeniului privat, sunt supuse unui regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, iar prerile tuturor au coincis asupra necesitii i importanei circulaiei bunurilor publice i utilizrii acestora pentru satisfacerea necesitilor societii. Perioada actual pe care o strbate fiecare ar este i perioada unei explozii a fenomenului concesionrii sau nchirierii terenurilor publice, a diferitelor spaii destinate uzului public, n vederea organizrii unei afaceri private. Sub ochii notri, zilnic, dispar locuri de joac pentru copii i parcuri, zilnic trotuarele devin tot mai nguste, aprnd n schimb alte construcii. Pe de alt parte, au nceput lucrrile la autostrzi, prin implicarea unor firme strine, la care trebuie adugate i alte lucrri publice efectuate de alte persoane dect statul.

38

Lazr Ioan. Contractele administrative n activitatea administraiei publice. Revista Transilvnean de tiine Administrative, 1(25)/2010. Pag. 96-97. 39 http://en.wikipedia.org/wiki/Public_land

20

CAPITOLUL

II:

MODALITI

DE

CIRCULAIE

ADMINISTRATIV

PROPRIETII PUBLICE Aa cum am artat, statul si unitile sale administrativ teritoriale, ca subiecte de drept public investite cu prerogative de putere, sunt titularii dreptului de proprietate public. ns, pn a exercita acest drept este nevoie de o serie de acte i fapte materiale sau juridice care ar contribui la constituirea proprietii publice. Proprietatea este un mijloc principal aflat la dispoziia statului pentru satisfacerea intereselor cetenilor, iar administraia este cea care trebuie s utilizeze totalitatea acestor bunuri publice ct mai eficient posibil, utiliznd toate modalitile ce i stau la ndemn i pe care legea permite s le foloseasc. Astfel, constatm compatibilitatea dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate public, pe de o parte, si faptul c ele pot fi administrate, concesionate, nchiriate, sau administrate prin intermediul ntreprinderilor de stat i ntreprinderilor municipale, operaiuni juridice care nu au ca efect nstrinarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care sunt menite s l satisfac, si care legitimeaz, pn la urm, existena mobilitii bunurilor i prezena unei circulaii administrative veridice i complexe ntre subieci, ntre stat i unitate administrativ-teritorial i partenerii privai, i care confirm apartenena bunurilor la proprietatea public i guvernarea de un regim distinct de putere public. 2.1. Intrarea bunurilor n proprietate public. Pentru a evita abuzurile i clarifica statutul juridic a anumitor bunuri ce se afl n proprietatea public este necesar de a cunoate criteriile i elabora procedura de determinare i plasare a bunurilor n proprietatea public40. n prezent, teoria i practica juridic s-au oprit asupra urmtoarelor criterii de cuprindere a bunurilor n domeniul public: Criteriul declarrii (enumerrii) exprese de ctre lege a bunurilor care fac parte din proprietatea public. Criteriul naturii bunului, destinaiei bunurilor uzului direct al publicului (pduri, parcuri publice, piee, fntni). Criteriul interesului public potrivit cruia n proprietatea public sunt incluse bunuri destinate folosirii pentru realizarea unor activiti n folosul ntregii societi (ci ferate, cldirile autoritilor de stat, cldirile colilor, spitalelor).

40

Furdui Viorel. Autonomia patrimonial a unitilor administrativ-teritoriale n Republica Moldova, (aspecte teoretice i practice). Chiinu : Editura TISH, 2003, pag. 16.

21

Totui, cel mai important criteriul este cel al declarrii printr-un act administrativ c anumite bunuri fac parte din proprietatea public. O astfel de declaraie poate fi efectuat numai lund n considerare natura i interesul public pe care-l reprezint acest bun. n acelai timp, sfera bunurilor incluse n proprietatea public poate fi att lrgit, ct i restrns. Lrgirea i restrngerea sferei de bunuri publice este denumit clasare (afectare) i declasare (dezafectare) noiuni fundamentale n ceea ce privete modul, procedura i necesitatea schimbrii regimului juridic aplicabil bunurilor publice. Noiunea de clasare poate fi definit ca un proces de trecere a bunurilor private (ce aparin persoanelor fizice i juridice de drept privat) prin cile i mijloacele stabilite de lege, n proprietatea public a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, i drept consecin excluderea acestor bunuri din circuitul civil cu aplicarea fa de ele a regimului de drept public41. Clasarea reprezint un proces, deoarece, de regul, naintea includerii unui bun n proprietate public e necesar a fi parcurse mai multe etape, i numai dup realizarea acestor etape poate fi adoptat decizia final a autoritii publice competente care constituie etapa final a procesului de clasare a bunurilor n proprietate public42. n actul de clasare urmeaz a fi prevzut expres utilitatea i interesul public pe care -l prezint bunurile ce se claseaz, precum i c aceste bunuri devin proprietate public a statului sau, dup caz, a unitilor administrativ-teritoriale. n legtur cu noiunea de clasare, un moment important care urmeaz a fi reinut este acela c bunurile private care pn la clasare se aflau n circuitul civil, fiind supuse regimului ju ridic de drept privat, fiind alienabile, sesizabile i prescriptibile, n urma clasrii dobndesc calitatea de bunuri publice, devenind inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, producndu-se astfel o schimbare a regimului juridic de drept privat n regim juridic de drept public aplicabil lor. Singurii titulari ai dreptului de proprietate public sunt statul i unitile administrativteritoriale. Aceste subiecte de drept i datoreaz poziia privilegiat mprejurrii c, dei sunt i persoane juridice, subiecte de drept privat, sunt n primul rnd subiecte de drept public, purttoare ale atribuiilor de autoritate i exponente ale intereselor generale, obteti. n funcie de modul de ncorporare a bunurilor din componena sa, domeniul public se mp arte n domeniul public natural , i domeniul public artificial. Modalitile de dobndire a proprietii publice sunt reglementate de articolul 2 din Legea privind proprietatea public a unitilor administrativ teritoriale Conform acestui articol, dreptul de proprietate public se dobndete:
41 42

Blan Emil. Domeniul administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 1998, pag. 32-35. Blan Emil. Introducere n studiul domenialitii. Bucureti: Editura All Beck, 2004, pag. 64.

22

a) pe cale natural; b) prin achiziii publice, realizate n condiiile legii; c) prin transmitere n proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale a proprietii publice a statului sau prin transmiterea proprietii publice a unei uniti administrativ-teritoriale n proprietatea public a alteia; d) prin expropriere pentru cauz de utilitate public local; e) n baza hotrrii instanei judectoreti; f) prin donaii sau prin legate acceptate de consiliul unitii administrativ-teritoriale; g) prin obinerea de venituri i bunuri n condiiile legii; h) n urma renunrii la dreptul de proprietate asupra bunurilor imobile n modul stabilit de legislaia n vigoare. i) n urma realizrii proiectelor de parteneriat public-privat. a) Dobndirea proprietii publice pe cale natural Legea nu face nici o precizare i nu explic acest mod de dobndire. Se pare ns c ar fi vorba de bogiile de orice natur care se vor forma natural pe teritoriul sau n subsolul rii. Astfel, sunt bunuri imobile naturale: bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; spaiul aerian; apele cu potenial energetic valorificat; apele navigabile i acelea care pot fi folosite n orice alt mod n interes public naional; terenurile institutelor i staiunilor de cercetare tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic destinate cercetrii i producerii de semine i material sditor din categorii biologice superioare i animalelor de ras; parcurile naionale, rezervaiile naturale i monumentele naturii; patrimoniul natural al Rezervaiilor. n lipsa explicaiilor n lege, prin cale natural se nelege c bunul a aprut fr intervenia i concursul autoritii respective. b) Dobndirea proprietii prin achiziii publice, realizate n condiiile legii Achiziiile publice reprezint un alt mod specific, care este reglementat de Legea nr. 96 din 13. 04. 2007 privind efectuarea achiziiilor publice. public reprezint necesitile uneia sau ctorva autoriti contractante; Trecerea n domeniul public al unor bunuri din patrimoniul societilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii comerciale respective. Trebuie precizat c, n lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil despgubire . n sensul prezentei legi, achiziie procurare de bunuri, executare de lucrri sau prestare de servicii pentru

23

c) Dobndirea proprietii prin transmitere n proprietatea public a unitii administrativteritoriale a proprietii publice a statului sau prin transmiterea proprietii publice a unei uniti administrativ-teritoriale n proprietatea public a alteia; Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului raional, respectiv a Consiliului Municipiului Chiinu, ori a consiliului local. Analiznd situaiile precizate de lege constatm c exist mai multe ipoteze de dobndire a proprietii publice: 1. Prin trecerea din domeniul privat al statului n domeniul public al statului ; 2. Prin trecerea din domeniul privat al unei colectiviti locale, n domeniul public al acesteia ; 3. Prin trecerea din domeniul public al unei colectiviti locale n domeniul public al statului. Procedural, aceasta se face la cererea Guvernului prin hotrre a consiliului local. 4. Prin trecerea din domeniul public sau privat al statului n domeniul public a unei colectiviti locale. d) Dobndirea proprietii publice prin expropriere pentru cauz de utilitate public n afara mijloacelor tradiionale, specifice dreptului comun, de achiziionare a bunurilor, statul i colectivitile locale pot face acest lucru utiliznd instrumente de drept public . Totodat, sistemul nostru constituional recunoate posibilitatea titularului domeniului public de a utiliza procedee de transmitere forat a bunurilor care presupun constrngerea particularului de a ceda bunul su n numele unui interes general. Prin expropriere se nelege trecerea forat n proprietatea public, prin hotrre judectoreasc, a unor imobile aflate n proprietate privat, cu o just i prealabil despgubire, n temeiul unor cauze de utilitate public. Exproprierea reprezint o excepie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privat prevzut n Constituie i poate fi realizat numai n condiiile legii. n aplicarea prevederilor constituionale a fost adoptat Legea nr.488 din 08. 07. 1999 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public , lege care ine seama i de dispoziiile din legea fundamental43. n sensul legii, prin expropriere se nelege transferul de bunuri i de drepturi patrimoniale din proprietate privat n proprietate public, transferul ctre stat de bunuri proprietate public ce aparin unei uniti administrativ-teritoriale sau, dup caz, cedarea ctre stat sau ctre o unitate administrativ-teritorial a drepturilor patrimoniale n scopul efecturii de lucrri pentru cauz de

43

Legea privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, nr.488 din 08. 07. 1999.

24

utilitate public de interes naional sau de interes local, n condiiile prevzute de lege, dup o dreapt i prealabil despgubire. Acest procedeu special de achiziie forat a bunurilor imobile a fost creat de Revoluia francez, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural i intangibil, opunndu-l suveranitii statului i a introdus principiul c nimeni nu poate fi expropriat dect numai pentru o cauz de utilitate public i numai o just i prealabil despgubire. Legislatorul a fost obligat s stabileasc anumite principii care s fie o garanie pentru proprietatea arbitrariului administraiei. Exproprierea a fost limitat n ceea ce privete scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate, autoritile care pot face exproprieri, precum i procedura de expropriere. Legea 488 circumscrie sfera bunurilor imobile care pot face obiectul exproprierii, reglementeaz utilitatea public i declararea acesteia, msurile pre-mergtoare exproprierii, soluionarea cererilor de expropriere de ctre instanele de judecat, modul i criteriile de stabilire a despgubirilor care se cuvin proprietarului imobilului, modalitatea de plat a acestor despgubiri i consecinele juridice ale exproprierii. Trebuie menionat c exproprierea intervine numai n cazul n care prile, nu convin o alt modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor n proprietate public. n situaia n care prile convin ca transferul bunului imobil expropriabil s aib loc ntr-o alt modalitate , trebuie s fie respectate condiiile de valabilitate i publicitate cerute de lege pentru actul juridic care se ncheie. Legea menioneaz bunurile ce pot constitui obiect al exproprierii de interes naional: a) bunurile imobile, la care se raport: terenurile, subsolul, bazinele de ap, pdurile, cldirile, construciile i alte obiecte legate de pmnt, a cror permutare este imposibil sau le aduce prejudicii iremediabile. b) dreptul de folosin asupra bunurilor imobile pe un termen de pn la 5 ani, dac prile nu convin asupra unui alt termen; c) drepturile patrimoniale i personale nepatrimoniale, legate nemijlocit de inveniile care pot contribui considerabil la asigurarea intereselor de aprare i de securitate ale rii; d) valorile cultural-artistice i istorice de o importan excepional pentru sentimentele naionale ale poporului, precum i cele care atest statalitatea rii; e) dreptul de proprietate asupra reprezentanilor florei i faunei pentru care spaiul natural al Republicii Moldova este propriu dezvoltrii i reproducerii i care se afl pe cale de dispariie n lume, n cazul existenei pericolului real de dispariie i de nereproducere a speciei. Obiect al exproprierii de interes local pot fi bunurile imobile i drepturile patrimoniale asupra
25

privat mpotriva abuzului i a

lor menionate la alin.(1) lit. a) i b). n caz de stare de urgen, de asediu i de rzboi, exproprierii pot fi supuse bunuri mobile stabilite prin lege organic. O etap premergtoare exproprierii prevzute de lege, este declararea utilitii publice, care se poate face de ctre Guvern, sau de ctre consiliile locale, dup cum lucrurile sunt de interes naional sau local. Conform legii, Utilitatea public se declar: a) pentru lucrrile de interes naional - de ctre Parlament; b) pentru lucrrile de interes local al unitii administrativ-teritoriale - de ctre consiliul ei; c) pentru lucrrile de interes comun al mai multor raioane i/sau municipii - de ctre consiliile lor, iar n caz de divergene - de ctre Guvern; d) pentru lucrrile de interes comun al mai multor orae i/sau sate din teritoriul unui raion - de ctre consiliile acestor orae i/sau sate, iar n caz de divergene - de ctre consiliul raional. Declararea utilitii publice este precedat de efectuarea unei cercetri prealabile i numai n cazul n care exist toate condiiile pentru expropriere, prevzute de lege. Cercetarea prealabil pentru lucrrile de interes naional se face de ctre comisii formate de Guvern din reprezentantul administraiei publice centrale coordonatoare a domeniului de activitate pentru care se realizeaz lucrarea de utilitate public, din reprezentantul Ministerului Ecologiei, Construciilor i Dezvoltrii Teritoriului, din reprezentantul Ministerului Finanelor, din reprezentantul Ministerului Economiei, precum i din preedintele raionului i primarul localitii n a crei raz teritorial se desfoar lucrarea de utilitate public. Pentru lucrrile de interes local, inclusiv de interes comun, cercetarea prealabil se face de ctre comisii numite de consiliile unitilor administrativ-teritoriale, alctuite din reprezentanii autoritii administrative locale care gestioneaz domeniul de activitate pentru care se realizeaz lucrarea de utilitate public, ai administraiei publice locale ce coordoneaz domeniul financiar-bugetar, din reprezentanii consiliilor respective. Cercetarea prealabil va stabili existena interesului naional sau local, premiselor economicosociale, ecologice sau de alt natur ale necesitii lucrrilor, ncadrrii lor n planurile de urbanism i de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii. Cercetarea prealabil se va face conform procedurilor stabilite prin regulament aprobat de Guvern. Rezultatul cercetrii va fi consemnat ntr-un proces-verbal ce se va nainta organelor care au numit comisia. Actul de declarare a utilitii publice de interes naional i de interes local se aduce la cunotin public prin afiare la sediul consiliului local n a crui raz este situat obiectul exproprierii i prin
26

publicare n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Rolul cercetrii prealabile este acela de a stabili dac exist elemente care s justifice interesul naional sau local, avantajele economico-sociale i de alt natur care s justifice i s fundamenteze necesitatea efecturii lucrrilor, imposibilitatea realizrii lucrrilor respective pe alte ci dect prin expropriere, ncadrarea acestora n planurile de urbanism i amenajare a teritoriului aprobate potrivit legii. e) Dobndirea proprietii n baza hotrrii instanei judectoreti Regula generala este ca hotrrile judectoreti au caracter declarativ de drepturi. Hotrrile instanelor de judecata constituie un mod de dobndire a dreptului de proprietate numai in cazul cnd acestea au caracter constitutiv sau atributiv de drepturi. Intr n aceast categorie, i n principal, ordonanele prin care se finalizeaz executarea silita prin vnzarea la licitaie publica a bunurilor ce aparin debitorului, ct i ordonane ce permit exproprierea pentru cauz de utilitate public. f) Dobndirea proprietii publice prin acte de donaie sau legate acceptate n condiiile legii Dobndirea dreptului de proprietate public prin acte de donaie sau legate se realizeaz, n condiiile legii, prin hotrre de Guvern sau, dup caz, de consiliul raional sau de consiliul local, dac bunul n cauz intr n domeniul public. Acceptarea donaiilor fcute statului se face pe baza aprobrii Guvernului. n ceea ce privete donaiile i legatele cu sarcini n favoarea consiliilor raionale sau locale, acestea pot fi acceptate numai prin hotrrea consiliului n cauz. g) Dobndirea proprietii prin obinerea de venituri i bunuri n condiiile legii n cazul acestei modaliti, legea las un loc mai larg de interpretare a felului n care anumite bunuri pot intra n proprietate public. Condiia esenial fiind ca toate aciunile ct i dobndirea propriu-zis a dreptului de proprietate s fie n condiiile legii. h) Dobndirea proprietii n urma realizrii proiectelor de parteneriat public-privat. Parteneriatul public-privat se bazeaz pe cooperarea ntre partenerul public i partenerul privat avnd ca scop sporirea eficienei patrimoniului public, valorificarea maxim a acestuia, utilizarea ct mai eficient i rentabil, fiecare partener asumndu-i riscuri i responsabiliti concrete. Obiect al parteneriatului public-privat poate fi orice bun, lucrare, serviciu public sau funcie exercitat de partenerul public, cu excepia celor interzise expres de lege. Specific acestui tip de contract este faptul c i este aplicabil regimul de drept administrativ44. Legea privind parteneriatul public-privat stabilete garaniile pentru partenerul public , n care partenerul privat este obligat se depun garanie pentru folosirea obiectului parteneriatului publicprivat.
44

Forma,

valoarea

modul

de

gestiune

garaniei

se

stabilesc

de

pri.

Albu Emanuel. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de mine, 2007, pag. 58.

27

Pn la realizarea integral a contractului de parteneriat public-privat, partenerul privat nu este n drept s nstrineze, s pun n gaj ori s dispun n orice alt mod de obiectul parteneriatului public privat fr acordul partenerului public. Din cele expuse anterior, constatm c intrarea bunurilor n proprietate public cu certitudine reprezint o modalitate de circulaie administrativ a proprietii publice datorit diversitii modurilor aflate la dispoziia statului de ncorporare a bunurilor n proprietatea public dar i a modalitilor juridice ce pot fi puse n aplicare de ctre administraiei pentru dobndirea proprietii publice n virtutea prerogativelor de drept public pe care le deine. 2.2. Utilizarea bunurilor publice form a circulaiei administrative a proprietii publice. Existena proprietii publice capt sens doar n momentul i n msura n care bunurile publice sunt puse n valoare, prin utilizarea i exploatarea acestora n s copul satisfacerii intereselor generale ale comunitii naionale sau ale colectivitilor locale n condiiile bunei administrri, efectuarea unei organizri i gestiuni calitative a resurselor, n condiii de eficien, eficacitate i adaptare la nevoile societii, fiind necesar s se asigure aprarea i ocrotirea proprietii publice i a intereselor publice45. De aceea, utilizarea bunurilor publice n condiii de eficien i legalitate trebuie s constituie o obligaie a titularilor dreptului de proprietate asupra acestora, dar i o preocupare a destinatarilor activitii administrative, ct i o obligaie a tuturor membrilor societii. Caracterul inalienabil al dreptului de proprietate nseamn c bunurile proprietate public sunt scoase din circuitul civil i de aceea nu pot fi nstrinate, pn ce nu sunt declasate, dezafectate ori scoase prin proceduri speciale din domeniul public, devenind bunuri ale domeniului privat, si astfel, fiind introduse n circuitul civil. n acest sens, nici statul, nici unitatea administrativ-teritorial nu au dreptul s nstrineze bunurile publice. n acelai timp, dei sunt inalienabile, bunurile proprietate public pot fi date n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii46. Din prevederile art. 127 a Constituiei Republicii Moldova rezult c subiecte ale proprietii publice sunt numai statul i unitile administrativ-teritoriale. n calitate de persoane juridice, unitile administrativ-teritoriale (comune, orae, raioane) sunt proprietare asupra bunurilor de uz sau de interes public local.

45

Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a fost adoptat la 20 iunie 2007 la a 999bis Reuniune a Delegailor Minitrilor din statele membre ale Consiliului Europei, disponibil pe http://wcd.coe.int 46 Furdui Viorel. Autonomia patrimonial a unitilor administrativ-teritoriale n Republica Moldova, (aspecte teoretice i practice). Chiinu : Editura TISH, 2003, Pag. 6.

28

Toate bunurile proprietate a unitile administrativ-teritoriale se afl n administrarea general a consiliilor locale, care potrivit legii, decid n privina drii lor n administrarea unitilor economice si instituiilor publice, precum si concesionrii sau nchirierii lor. Din punct de vedere al situaiei juridice trebuie s distingem ntre particularii care utilizeaz proprietatea public colectiv i anonim i cei care exercit asupra unei poriuni limitate drepturi particulare, individuale. Deoarece literatura de specialitate47 menioneaz c proprietatea public este susceptibil nu numai de utilizri n comun, ci poate face obiectul unor utilizri privative, n msura n care aceste utilizri sunt compatibile cu destinaia general a bunurilor proprietate public. Astfel, persoanele fizice sau juridice private se pot instala pe o poriune determinat a proprietii publice, n vederea desfurrii unei activiti. Pentru unii, aceste dou categorii de utilizatori sunt n aceeai situaie juridic, care se supune puterii legale de a folosi un bun public conform cu destinaia sa. Acest punct de vedere este susinut de ctre Hauriou i coala sa, care consider c trebuie s distingem situaia publicului care utilizeaz anonim proprietatea public, de utilizrile care implic o ocupare privat sau individual asupra unei poriuni ce se afl n proprietatea statului48. n general, scopul utilizrii privative este organizarea unor activiti de interes personal al persoanei fizice sau juridice, asigurnd att satisfacerea unor interese generale ale colectivitilor, ct i a unor interese ale beneficiarilor particulari. Astfel de utilizare a proprietii publice poate fi exercitat doar n urma unei autorizri prealabile din partea administraiei, emis prin organul competent. Reprezentnd pentru beneficiarii lor o folosin special, deosebit de utilizarea colectiv, utilizrile privative sunt supuse plilor unor sume de bani care au caracterul unor taxe sau redevene. Este remarcabil caracterul precar i revocabil al utilizrilor privative, care decurge din principiul inalienabilitii proprietii publice i din dreptul recunoscut administraiei publice, care are obligaia de a servi nti de toate interesului general, de a aprecia oportunitatea meninerii sau nu a autorizrii date n funcie de condiiile concrete. Astfel, administraia poate s retrag sau s rscumpere permisiunea de a utilizare a unui bun de ctre particulari dac condiiile avute n vedere la eliberarea autorizaiei s-au schimbat esenial, iar interesul general impune ncetarea utilizrii privative.

Blan Emil. Introducere n studiul domenialitii. Bucureti: Editura All Beck, 2004, pag. 94. Hauriou Maurice. La gestion administrative : tude thorique de droit administratif. Paris: L. Larose, 1899, in-4, IV94 p
47 48

29

n acest sens, un autor49 susine c gradul de precaritate este mai ridicat n cazul concesiunilor stabilite prin acte administrative unilaterale i mai sczut n cazul utilizrii bunului ce are caracter contractual. Cea de-a doua situaie constituie drepturi reale proprii dreptului administrativ, nu drepturi civile. Potrivit acestei opinii, toate ocuprile private: concesionri, nchirieri a proprieti publice reprezint drepturi reale administrative pentru beneficiarii lor. Dup aceast tez, dreptul real administrativ se distinge de dreptul real civil prin precaritatea sa, adic non-opozabilitatea sa fa de administraia proprietar, care poate oricnd s pun capt sau s dezafecteze domeniul public, atunci cnd interesul general o impune. Dreptul real administrativ este ns opozabil terilor n condiii similare celorlalte drepturi reale. Aa cum s-a relevat anterior, o caracteristic a proprietii publice o reprezint aceea c prin natura ei este de uz i de folosin public. n pofida unui regim de protecie aparent rigid, ntemeiat pe inalienabilitate, proprietatea public poate fi folosit inclusiv de ctre particulari, prin diferite modaliti juridice. Puterea care este conferit administraiei n interes general, nu nseamn mpiedicarea oricrei ocupri particulare a proprietii publice, ntruct exist modaliti de ocupare i utilizare a acestui domeniu care nu aduc prejudicii cuiva ci, dimpotriv, fac mai uoar viaa social. Particularii care folosesc bunurile publice sunt obligai s se conformeze dispoziiilor legale i regulamentare, s nu mpiedice pe ceilali s se foloseasc de domeniu, neavnd dreptul s l deterioreze50. Atributele dreptului de proprietate publica pot fi exercitate n mod direct de ctre titularul dreptului, prin autoritile competente. Potrivit Legii cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ teritoriale, subieci ai dreptului de proprietate public snt autoritile administraiei publice a satului, comunei, oraului, municipiului, raionului, UTA Gguzia, care exercit acest drept n numele colectivitii din teritoriul unitii administrativ teritoriale respective51. n conformitate cu legislaia n vigoare, subiecii dreptului de proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale pot nvesti persoane juridice i persoane fizice cu dreptul de folosin a obiectelor proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale52. Atributele dreptului de proprietate publica sunt exercitate n mod indirect, cel mai adesea, att de stat, ct i de unitile administrative-teritoriale. Bunurile publice pot fi date, dup caz, n administrare ministerelor, altor autoriti ale administraiei publice centrale, autoritilor
49 50

L. Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, pag. 153. E Blan, Introducere n studiul domenialitii. Editura All Beck, Bucureti, 2004, pag 30. 51 Legea cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ -teritoriale, nr. 523 din 16. 07. 1999, art. 2. 52 Legea cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ -teritoriale, nr. 523 din 16. 07. 1999, art. 4 (2)

30

administraiei publice locale, instituiilor publice, ntreprinderilor de stat sau municipale. Darea n administrare se efectueaz, dup caz, prin hotrre de Guvern, prin decizie a consiliului raional, a Adunrii Populare a unitii teritoriale autonome Gguzia, a consiliului orenesc (municipal), stesc (comunal). Concesionarea, arendarea i locaiunea terenurilor din domeniul public se fac, dup caz, prin hotrre de Guvern, decizie a consiliului autoritii administraiei publice locale de nivelul nti sau al doilea. Statul sau, dup caz, unitatea administrativ-teritorial poate atribui terenuri n folosin persoanelor juridice cu scop nelucrativ care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public, n conformitate cu legislaia53. Clasificarea modalitilor de utilizare a bunurilor domeniului public Utilizarea proprietii publice de cei administrai, particulari, d natere urmtoarelor clasificri54: A) O prim clasificare distinge uzajul comun, exercitat de ctre public, colectiv, anonim (ex: circulaia pe osele, ruri etc.) i utilizri privative, sau ocupaionale, care presupune rezervarea exclusiv a unei pri din proprietatea public pentru utilizarea acesteia de ctre un singur beneficiar identificat individual (ex: chioc de ziare, tarab ntr-o pia) B) O a doua clasificare distinge uzajul normal, conform destinaiei proprii a bunului public (ex: circulaia pe drumurile publice) i utilizri neconforme cu destinaia proprietii publice, dar care nu compromit destinaia acestuia (ex: o canalizare public, un apeduct). n literatura de specialitate55, modalitile de utilizare a bunurilor aparinnd domeniului public i de exercitarea atributelor dreptului de proprietate publica au fost clasificate dup mai multe criterii. Astfel, dup modul de implicare a titularului domeniului public, se disting: A) Utilizarea directa a bunurilor i proprietate public. B) Utilizarea indirect a bunurilor i exercitarea prin intermediar a dreptului de proprietate public. Spre exemplu, statul sau unitile administrative-teritoriale se afl n astfel de situaii atunci cnd ncredineaz atribute ale dreptului de proprietate publica unor alte subiecte de drept public sau privat, ca n cazul darii in administrare, in concesiune, ori n folosin gratuita. Dup criteriul persoanei utilizatorului, distingem: exercitarea nemijlocit a atributelor dreptului de

53 54

Legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor , Nr 91 din 05.04.2007, art. 2 alin 5-8. Emil Blan, Introducere n studiul domenialitii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, pag 31. 55 Emil Blan, Drept administrativ al bunurilor, Editura C.H. BECK Bucureti 2007 pag.139

31

A) Utilizri permise oricrei persoane juridice sau fizice, care se realizeaz n mod direct i colectiv. B) Utilizri domeniale care cer utilizatorului o anumit calificare juridica. Astfel, bunurile publice pot fi date n administrarea doar unor subiecte de drept public, ntreprinderi se stat, municipale, sau instituii publice. n alte cazuri, precum concesiunile sau nchirierile, bunurile pot fi date spre exploatare sau, respectiv, folosin particularilor, persoane fizice i persoane juridice, ca subiecte de drept privat.

32

2.2.1. Darea n administrare Modalitatea de exercitare a dreptului de proprietate public prin constituirea dreptului de administrare asupra bunurilor care fac obiectul acestei proprieti este reglementat de Legea privind administrarea i deetatizarea proprietii publice, legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor, Legea privind administraia public local. Bunurile din domeniul public pot fi date n administrare numai persoanelor juridice de drept public, adic pot fi date n administrare ministerelor, altor autoriti ale administraiei publice centrale, autoritilor administraiei publice locale, instituiilor publice, ntreprinderilor de stat sau municipale56. Dreptul de administrare este acel drept real principal ce deriv din dreptul de proprietate public, constituit prin act administrativ, asupra unor bunuri care aparin statului sau unitilor sale administrativ-teritoriale, n virtutea cruia titularii pot exercita posesia, folosina si n anumite limite, dispoziia, cu respectarea dreptului de proprietate a celui care l-a constituit. n acelai timp este un drept de sine stttor. Izvort i ntemeiat pe dreptul de proprietate public, dreptul de administrare pstreaz, cu unele particulariti, caracterele dreptului din care provine. El are un caracter absolut, este inalienabil, imprescriptibil i insesizabil. El este opozabil tuturor, cu excepia titularului proprietii publice57. Dreptul de a decide darea n administrarea unui bun este diferit. Astfel, n cazul cnd bunul aparine domeniului public de interes naional, Guvernul hotrte darea n administrare a acestuia. Dac bunul aparine domeniului public de interes local sau raional, darea ac estuia n administrare se face prin hotrrea consiliului local sau raional. n acest sens Legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor menioneaz: Darea n administrare se efectueaz, dup caz, prin hotrre de Guvern, prin decizie a consiliului raional, a Adunrii Populare a unitii teritoriale autonome Gguzia, a consiliului orenesc (municipal), stesc (comunal). Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta n condiiile actului prin care a fost constituit acest drept. Dreptul de administrare va putea fi revocat, numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de dare n administrare. Cu toate acestea, n practic, n mod frecvent statul schimb titularul dreptului de administrare a bunurilor sale publice, prin transmiterea lor din administrareaunor autoriti publice n administrarea altor autoriti publice ale statului sau ale colectivitilor locale, n scopul satisfacerii unor cerine sau interese publice. Aceast practic administrativ este corect, prin acesta prevzndu-se faptul c nerespectarea actului de dare n
56 57

Legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor, Nr. 91 din 05.04.2007. Dumitru C. Florescu, Dreptul de proprietate, Ed. Universitii Titu Maiorescu, Bucureti 2002, pag. 431.

33

administrare constituie un motiv de revocare a acestui act cu titlu de sanciune. n celelalte situaii, statul i unitile administrativ - teritoriale i vor exercita prerogativele dreptului lor de proprietate public potrivit dispoziiilor legale, adic prin darea n administrare, concesionarea,nchirierea sau darea n folosin gratuit a bunurilor publice, alegerea acestor modaliti juridice i a momentului adoptrii lor, rmnnd la aprecierea exclusiv a titularu luidreptului de proprietate asupra acestor bunuri. Administrarea proprietii publice se efectueaz n conformitate cu principiile eficienei, legalitii i transparenei evidena i include acestor n particular: bunuri; a) determinarea componenei i a valorii bunurilor domeniului public al statului i al unitii administrativ-teritoriale, unitilor b) delimitarea bunurilor proprietate public a statului i a bunurilor proprietate public a administrativ-teritoriale; c) sporirea atractivitii ntreprinderilor de stat/municipale i a societilor comerciale cu capital public prin administrare corporativ, alegere pe baz de concurs a administratorilor, stimulare a lor potrivit rezultatelor obinute i prin alte modaliti; d) prognozarea, planificarea, evidena, monitoringul i supravegherea proprietii publice; e) aprarea drepturilor i intereselor legitime ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale, ale persoanelor juridice n domeniul proprietii publice58. Autoriti ale administraiei publice cu atribuii n domeniul administrrii proprietii publice : a) Guvernul, prin intermediul organelor centrale de specialitate i al altor autoriti administrative n privina proprietii de stat; b) autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i de nivelul nti, inclusiv ale unitii teritoriale autonome Gguzia (denumite n continuare autoriti ale administraiei publice locale) - n privina proprietii unitilor administrativteritoriale, n inclusiv a unitii proprietii teritoriale publice, de autonome competena Gguzia. in: domeniul administrrii Guvernului

a) adoptarea hotrrilor privind trecerea bunurilor proprietate de stat dintr-un domeniu al proprietii publice n altul sau n proprietatea unitii administrativ-teritoriale, sau din subordinea unei autoriti a administraiei publice centrale n subordinea unei alte autoriti a administraiei publice centrale; b) adoptarea hotrrilor privind delimitarea terenurilor proprietate public, n condiiile stabilite de lege;

58

Legea administrarea i deetatizarea proprietii publice, nr. 121 din 04. 05. 2007, art. 3 (2).

34

c) aprobarea proiectului de list a bunurilor proprietate public nepasibile de privatizare i prezentarea public lui n Parlament spre aprobare; naional; d) aprobarea listei bunurilor proprietate public a statului, listei lucrrilor i serviciilor de interes e) adoptarea hotrrilor privind fondarea, reorganizarea sau lichidarea ntreprinderilor de stat, a societilor comerciale cu capital de stat, a holdingurilor de stat, privind subordonarea acestora autoritilor administraiei publice centrale, precum i exercitarea funciei de supraveghere a activitii f) aprobarea actelor normative abilitat cu necesare executrii prezentei g) alte atribuii stabilite prin lege. Atribuiile proprietii organului administrarea proprietii publice: publice. -Ministerul Economiei i Comerului promoveaz politica statului n domeniul administrrii -Agenia Proprietii Publice subordonat Ministerului Economiei, succesor al Ageniei Privatizare, ale crei atribuii snt stabilite n conformitate cu prezenta lege i cu alte acte normative i al crei regulament se aprob de Guvern, la propunerea Ministerul Economiei. n domeniul administrrii proprietii publice, de competena autoritii administraiei publice locale a) asigurarea dezvoltrii economice a unitii snt: administrativ-teritoriale; lor; legi;

b) trecerea bunurilor proprietate a unitii administrativ-teritoriale dintr-un domeniu al proprietii publice n altul sau n proprietatea statului, ori n proprietatea unei alte uniti administrativ-teritoriale, participarea la procesul de delimitare a patrimoniului unitilor administrativ-teritoriale i a patrimoniului statului, inclusiv delimitarea terenurilor localitilor; c) exercitarea funciilor de deintor de aciuni (pri sociale) n societile comerciale cu capital integral nepasibile de sau parial i al prezentarea unitii acestui proiect administrativ-teritoriale; organului abilitat; d) ntocmirea proiectului de list a bunurilor proprietate a unitii administrativ -teritoriale privatizare

e) fondarea, restructurarea, reorganizarea sau lichidarea ntreprinderilor municipale, a holdingurilor municipale, a societilor comerciale cu capital integral sau parial al unitii administrativ-teritoriale, exercitarea funciilor de fondator (cofondator) n administrarea acestora; f) ntocmirea i aprobarea listei bunurilor proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale, a listei lucrrilor i serviciilor de interes public local propuse pentru concesionare sau pentru alt form de parteneriat public-privat, precum i aprobarea condiiilor parteneriatului public-privat de interes local;
35

2.2.2. Folosina gratuit Prin utilizarea bunurilor publice de ctre autoritile publice se recunoate posibilitatea de a da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe un termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar o activitate de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. Consiliile locale i consiliile Raionale pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Consiliile locale i cele raionale pot da n folosin gratuit, pe termen limitat,imobile din patrimoniul lor, societilor comerciale i instituiilor de utilitate public sau de binefacere recunoscute ca persoane juridice, n scopul ndeplinirii unor activiti care satisfac cerinele cetenilor din comunitate. Dreptul de a atribui n folosin n gratuit acest bunurile sens, vorbim i revine despre autoritii Guvern care pentru realizeaz administrarea general.

bunurile proprietate public de stat, consiliul raional pentru bunurile proprietate public a raionului pe care l administreaz, consiliul local pentru bunurile proprietate public a municipiului, oraului sau comunei. Atribuirea n folosin gratuit presupune n mod logic, ncheierea unui contract. Acest contract se ncheie n baza actului unilateral al administratorului general (Guvernul, consiliul raional, consiliul local), ntre ntreprinderea sau instituia public care are bunul n administrare concret. Niciunul dintre actele normative enunate mai sus nu stabilete modalitatea concret de realizare a acestui drept de folosin, n regimul su juridic. Unii autori consider c, deoarece dreptul de folosin i dreptul de administrare atribuit organizaiilor, autoritilor sau instituiilor publice, au aceeai natur juridic, fiind drepturi reale principale, n ceea ce privete modul de constituire i regimul juridic al dreptului de folosin i sunt aplicabile, prin analogie, regulil e referitoare la dreptul administrare. n ceea ce privete domeniul privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale el cuprinde bunurile aflate n proprietatea acestora i nu fac parte din domeniul public. Bunurile aparinnd domeniului privat se afl n circuitul civil, fiind supusedreptului comun, dac legea nu prevede altfel. n consecin, aceste bunuri pot fi concesionate, nchiriate sau date n locaie de gestiune n modalitile i condiiile prevzute de lege. Beneficiarul dreptului de folosin are o serie de obligaii, printre care: s fac cheltuielile de ntreinere a bunurilor, s nu schimbe destinaia bunurilor, s prezinte rapoarte pe anumite perioade de timp determinate cu privire la bunurile respective, s restituie bunul n stare de funcionare la expirarea perioadei pentru care a fost ncredinat. Darea n folosin nceteaz fie la expirarea termenului pentru care a fost ncredinat, fie prin revocarea ei.
36

2.2.3. Concesiunea Concesiunea este mijlocul tradiional folosit nc din cele mai vechi timpuri, i care n istorie a reprezentat fie un mijloc de mbogire a monarhilor, avnd n vedere c ele presupuneau anumite foloase pentru acesta, fie ca unul de rspltire a supuilor fideli monarhului. Ea viza, cu prioritate, terenuri, iar termenul pentru care se nchiria era foarte ndelungat59. Prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive ce fceau parte din proprietatea public, s-a contribuit la progresul societii, uurnd viaa social fr a greva bugetul statului, ci, dimpotriv, aducndu-i venituri. n multe state, prin sistemul concesiunilor s-a realizat reeaua de ci ferate, au fost construite poduri, au fost amenajate ruri navigabile, s-a dezvoltata sistemul furnizrii de ap potabil, transportul n comun, etc.60 ncercnd o definiie care s respecte istoricul acestei instituii, constatm c activitatea de concesionare ne apare ca un mijloc juridic de punere n valoare a unui bun public61. ntr-o opinie, prin concesiune se neleg concesiunile de lucrri publice, servicii publice si uneori, concesiuni de utilitate public, cu alte cuvinte de folos obtesc62. S-a mai afirmat c o concesiune reprezint un act de autoritate al administraiei n folosul unei persoane, de a se folosi, temporar, dar privativ, de o poriune a domeniului public, de exemplu prin amenajarea unei hidrocentrale prin utilizarea unei ape63. Concesiunea a mai fost definit ca fiind un act administrativ care confer unui particular puter e juridic asupra unei pri din patrimoniul ncredinat de ctre administraie64. Comasnd opiniile mai multor doctrinari, concesiunea bunurilor domeniului public reprezint operaiunea juridica prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale pun n valoare bunuri ale domeniului public ai cror titulari sunt, prin transmiterea acestora, pe o perioada determinat i n schimbul unei redevene, n favoarea unei/unor persoane particulare n condiiile contractului de concesiune. Temeiul legislativ al concesiunii l constituie Legea cu privire la concesiuni. n raport cu dispoziiile legale, Concesiunea este un contract prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic,inclusiv

59

Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico -administrative. Editura Lumina Lex, Bucureti 2000, pag. 496-497. 60 Dumitru Brezoianu, Drept Administrativ, parte general, Editura Universitii Titu Maiorescu, Bucureti 2003, pag.327. 61 Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-adminstrative. Editura Lumina Lex, Bucureti 2000, pag. 496-497. 62 Ilie Mndreanu, Concesiunile asupra domeniului public, Bucureti, 1943 pag 63. 63 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I ed. a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 154. 64 Otto Mayer, Le Droit Administratif Allemand, partie speciale, 1905, p 247.

37

strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata bunurile mobile i imobile proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale care conform legislaiei snt scoase integral sau parial din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial65. Concesiunea se admite n toate ramurile economiei i cuprinde toate genurile de activitate, dac aceasta nu contravine legislaiei. Pot face obiectul concesiunii: a) terenurile i alte resurse naturale, prospectarea, explorarea i valorificarea acestora; b) bunurile mobile i imobile ale domeniului public ori privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale; c) lucrrile i serviciile de interes public naional sau local. Se admite concesionarea concomitent a mai multor obiecte n scopul exploatrii lor n complex. Calitatea de concedent o are: a) Guvernul, n cazul concesionrii terenurilor i altor resurse naturale. n acest caz contractul de concesiune se va ncheia ntre concesionar i organul central de specialitate al administraiei publice autorizat de Guvern; b) organele centrale de specialitate i autoritile administraiei publice locale, n limitele competenei lor, n cazul concesionrii bunurilor ntreprinderilor de stat (municipale), a altor obiecte economice. Concesionari pot fi persoane fizice i juridice din Republica Moldova i din alte state. Concedentul cesioneaz concesionarului,n baza contractului de concesiune, drepturile sale de posesiune i de folosin asupra obiectului concesiunii, rezervndu-i dreptul exclusiv de dispoziie asupra acestuia. Produsele i beneficiul (venitul) obinut de concesionar ca rezultat al exploatrii obiectului concesiunii constituie proprietatea acestuia, dac contractul de concesiune nu prevede altfel. Constituie proprietate a concesionarului valorile materiale proprii i de alt natur procurate cu mijloace proprii precum i mbuntirile aduse de acesta obiectului concesiunii, dac acestea pot fi separate de obiectul n cauz fr a-l prejudicia.

65

Legea cu privire la concesiuni, Nr 534 din 13.07.1995, art. 1 (1)

38

Competena De interes selectarea c) public concesionarului, aprobarea documentelor competena naional precum de

autoritilor Guvernului propuse i politici a privind pentru condiiilor dezvoltarea

publice: in: concesionare; concesionrii; concesionrii;

a) aprobarea listei bunurilor proprietate public a statului i a listei lucrrilor i serviciilor de b) aprobarea obiectivelor concesionrii de interes naional i a cerinelor generale privind

d) adoptarea actelor normative necesare pentru executarea prezentei legi, aprobarea setului de documente standard (modele de cereri, oferte, comunicate informative etc.), precum i a procedurilor standard pentru asigurarea funcionrii concesionrii; e) desemnarea organului de specialitate al administraiei publice centrale cu funcii de concedent pentru ncheierea contractelor cu partenerii privai, n cazul parteneriatelor public-private iniiate de Guvern sau de autoritile administraiei publice centrale, i pentru monitorizarea executrii contractelor. De a) competena elaborarea Ministerului documentelor de politici Economiei privind in: concesionarea;

b) elaborarea propunerilor de modificare i completare a actelor legislative i normative privind concesionarea; c) elaborarea i prezentarea ctre Guvern spre aprobare a proiectelor de acte normative necesare executrii a) b) coordonarea iniierii avizarea prezentei concesionrii studiilor la de nivel legi. naional; fezabilitate; De competena Ageniei Proprietii Publice de pe lng Ministerul Economiei, in:

c) asistarea autoritilor administraiei publice centrale n identificarea obiectivelor concesiunii de interes naional, a cerinelor generale privind selectarea concesionarului i a condiiilor concesionrii n baza studiilor de fezabilitate, prezentarea acestora Guvernului spre aprobare; d) elaborarea i punerea n aplicare a documentaiei standard pentru procedurile de selectare a concesionarilor (modele de cereri, oferte, comunicate informative etc.), diseminarea celor mai bune practici i recomandri n domeniul activitii concesionale; e) publicarea, pe pagina web a Ageniei, a comunicatelor informative i a documentelor aferente concesionrii bunurilor proprietate public a statului, a lucrrilor i serviciilor de interes naional; f) Agenie.
39

inerea

evidenei

patrimoniului

public

transmis

concesiune;

g) realizarea i monitorizarea concesionrii n cazul contractelor de concesiune semnate de

De listei a c) d) De pentru

competena lucrrilor i

consiliului

local

sau

raional,

dup

caz,

in:

a) aprobarea listei bunurilor domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale, a serviciilor de interes public privind comisiilor de a de contractului sau fi publice locale de d) asigurarea elaborrii studiilor de local propuse selectarea selectare n raionului, la calitatea de a concesiune pentru concesionare; concesionarilor; concesionarilor; forma dup negociat. caz, in: b) aprobarea obiectivelor i a condiiilor concesionrii n baza studiilor de fezabilitate, precum i cerinelor desemnarea aprobarea generale membrilor proiectului primarului a administraiei

competena

preedintelui luate are

a) semnarea contractelor de concesiune i expedierea n adresa Ageniei a unei copii a acestora eviden; concedent; lege; fezabilitate. b) asigurarea monitorizrii i controlului asupra realizrii contractelor de concesiune n care autoritatea prevzute c) eliberarea certificatelor de urbanism pentru obiectele supuse concesionrii, n cazurile

Acordarea concesiunilor are loc n urma pregtirii propunerilor de concesionare include ntocmirea listei obiectelor propuse pentru concesionare, elaborarea studiului de fezabilitate a oportunitii concesionrii, precum i a condiiilor concesionrii. Organele centrale de specialitate pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare Guvernului. Autoritile executive ale administraiei publice locale pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare autoritilor reprezentative ale administraiei publice locale. Redevena concesiunii se stabilete n natur, n bani sau n ambele modaliti,sub form de pli de o singur dat (bonus), chirie (rent), pli pentru extracia resurselor naturale sau pentru fabricarea produciei (royalty). n cazul n care plile menionate se realizeaz de ctre un investitor strin, acestea pot fi efectuate n moned naional i/sau n valut strin. Actul juridic care st la baza concesiunilor este un contract, un act bilateral, de aici deriv o situaie privilegiat a concesionarului, acesta beneficiind de o serie de garani i privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul de plat i de despgubiri n cazul retragerii concesiunii66.

66

Emil Blan, Domeniul administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 68.

40

2.2.4. Arenda Arenda bunurilor proprietate publica constituie o modalitate de utilizare a bunurilor aparinnd domeniului public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale recunoscut de lege. n Republica Moldova, relaiile de arend snt reglementate de Codul civil, de Codul funciar, de Legea privind arenda n agricultur, Legea cu privire la arnd, de alte acte normative, pr ecum i de tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte. n sensul acestor legi sunt noiuni ca: arend n agricultur - darea n posesiune i folosin, pe baz de contract, pe o durat determinat, contra plat, a terenurilor i a altor bunuri agricole; arendator - persoan fizic sau persoan juridic care are calitatea de proprietar sau de alt posesor legal al bunurilor agricole ce se dau n arend. Calitatea de arendator o poate avea i un grup de coproprietari ai bunurilor agricole; arenda - persoan fizic i/sau persoan juridic, cu domiciliul (sediul) n Republica Moldova, care ia n arend bunuri agricole; Subieci ai relaiilor de arend snt arendatorul i arendaul. n relaiile de arend arendaul, pe baz de contract, posed i folosete contra plat bunuri ce aparin persoanei care d n arend. Legea privind arenda specific sfera i obiectele arendei, astfel, potrivit articolului 5 arenda se admite n toate ramurile economiei naionale. Pot fi arendate bunuri din toate tipurile i formele de proprietate. Se pot da n arend: pmnt i alte resurse naturale, ntreprinderi, organizaii, uniti ale ntreprinderilor i organizaiilor, cldiri, instalaii, ncperi, utilaje, tehnic agricol i de alt natur, mijloace de transport, inventar, instrumente, alte valori materiale.67 Legea cu privire la arenda n agricultur menioneaz ca Obiecte ale relaiilor de arend bunurile agricole aflate n proprietate public sau privat, cu excepia celor scoase din circuitul civil sau n privina crora, prin lege, snt stabilite alte interdicii sau limitri.68 Darea n arend a terenurilor proprietate public are loc n condiiile Legii cu privire la arenda n agricultur, care n articolul 22 specific: Terenurile agricole proprietate public se dau n arend de ctre Guvern sau de ctre autoritile administraiei publice locale, n limitele competenei i n condiiile legislaiei n vigoare. Arendarea terenurilor agricole proprietate public se face prin licitaie public sau n alt mod prevzut de lege. Plata anual pentru arenda terenurilor agricole proprietate public constituie cel puin 2%, dar nu mai mult de 10%, din preul normativ al terenului dat n arend. Aceeai lege drepturilor i obligaiilor arendatorului i arendaului.
67 68

stabilete cadrul legal pentru consolidarea

relaiilor de arend n agricultur, determinarea subiecilor i obiectelor relaiilor de arend, a

Legea cu privire la arend, Nr. 198 din 15.05.2003. Legea cu privire la arenda n agricultur, Nr. 198 din 15.05.2003.

41

2.2.5. Locaiunea Locaiunea este un contract prin care o persoan , numit locator, se oblig s asigure unei alte persoane, numit locatar (chiria), folosina temporar, total sau parial a unui bun n schimbul unei sume de bani sau alte prestaii, numit chirie. Locaiunea lucrurilor este un contract prin care una din prile contractante se ndatorete a asigura celeilalte folosina unui lucru, pentru un timp determinat, contra unui pre determinat. Locaiunea terenurilor din domeniul public se face, dup caz, prin hotrre de Guvern, decizie a consiliului autoritii administraiei publice locale de nivelul nti sau al doilea. Locaiunea terenurilor se fac prin licitaie public. Contractul de locaiune va cuprinde n mod obligatoriu clauze care s asigure exploatarea terenului n locaiune potrivit specificului acestuia.69 n concluzia acestui paragraf, putem evidenia importana operaiunilor juridice ca: darea n administrare a bunurilor publice, folosina gratuit, concesiunea, arenda i locaiunea, modaliti prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale pun n valoare bunuri ale domeniului public ai cror titulari sunt, astfel, proprietatea public fiind supus unei circulaii administrative benefice pentru stat i comunitile de oameni. Aa cum s-a relevat n cele expuse anterior, o caracteristic a proprietii publice o reprezint aceea c prin natura ei este de uz i de folosin public. Astfel, utilizarea proprietii publice de ctre societate, de particulari persoane fizice i juridice, reprezint o form evident a circulaiei administrative a proprietii publice. Dei proprietatea public este supus unui regim de protecie aparent rigid, ntemeiat pe inalienabilitate, proprietatea public poate fi folosit inclusiv de ctre particulari, prin diferite modaliti juridice caracterizate mai sus. Puterea care este conferit administraiei n interes general, nu nseamn mpiedicarea oricrei ocupri i intenii de a utiliza bunul public de ctre particulari, ntruct exist modaliti de ocupare i utilizare a acestui domeniu care nu aduc prejudicii ci chiar fac mai uoar desfurarea diferitor activiti ntr-o anumit comunitate de oameni. Particularii care folosesc bunurile publice sunt obligai s se conformeze dispoziiilor legale, s le urmeze cu strictee, s nu mpiedice pe ceilali s se foloseasc de bunurile publice, neavnd dreptul s le deterioreze, dar s ntreprind toate eforturile pentru utilizarea ct mai raional a proprietii publice.

69

Legea privind terenurile proprietate public i delimitarea lor, Nr. 91 din 05.04.2007, art. 2 alin 6

42

2.3. Circulaia administrativ a proprietii publice prin intermediul ntrepri nderilor de stat i municipale. Scopul oricrei activiti economice l constituie producerea bunurilor materiale i oferirea diferitor servicii. Celula de baz a producerii este ntreprinderea care reprezint forma organizatorico-juridic a activitii de antreprenoriat, prin intermediul creia se atrag, combin i utilizeaz factorii de producie n scopul crerii i comercializrii bunurilor materiale i prestrii de servicii pentru satisfacerea nevoilor consumatorilor70. n economia naional funcioneaz diferite ntreprinderi, care se deosebesc prin o varietate de criterii, ns cea mai important clasificare se face dup forma organizatoricojuridic, stabilit de legiuitor71 , conform creia sunt delimitate nou categorii. Printre acestea se evideniaz ntreprinderile de stat i municipale. Necesitatea acordrii unei atenii deosebite ntreprinderii de stat i municipale este motivat prin faptul c acestea reprezint o component important a sectorului public, dimensiunile cruia au sczut considerabil n urma procesului de privatizare. Importana acestei forme organizatorico-juridice rezid i din faptul c societatea actual dispune de o reea de ntreprinderi publice cu profile diferite, care se nfiineaz, funcioneaz, se transform i dispar. Susinerea lor se realizeaz printr-o form raionalizat de organizare a activitilor, a crui scop principal l reprezint utilizarea ct mai corespunztoare a resurselor disponibile pentru satisfacerea necesitilor sociale, statul avnd la dispoziie prghii administrative de decizie ct i bunurile ce i aparin n proprietatea sa, astfel, statul avnd posibilitatea s dispun de ele, punndu-le n circulaie prin intermediul ntreprinderilor. Este o realitate faptul ca ntreprinderile care aparin guvernului, statului sau municipalitilor tind s devieze de la sistemul bazat pe profit, astfel administraia nu i mai conduce ntreprinderile avnd ca scop atingerea profitului maxim. Pentru aceasta mplinirea altor sarcini este considerat mult mai important, administraia renunnd la profit sau cel puim la o parte din acesta, uneori acceptnd chiar i pierderi pentru realizarea altor obiective i satisfacerea nevoilor societii. Dac o ntreprindere de stat obine numai o parte din profitul pe care l-ar fi putut obine n cazul n care ar fi fost condus numai conform motivaiei-profit, rezultatele sale negative afecteaz bugetul, i n acest mod contribuabilii. Spre exemplu, sistemul de transport urban aflat n administraia primriei cere un tarif foarte sczut, astfel costurile operative nu reuesc s fie acoperite, pltitorii de
70 71

taxe

fiind

cei

care

subvenioneaz

realitate

pe

cltorii

din

acel

ora.

A.Blanovschi, Economia sectorului public, AAPPRM, Ed. Reclama, Chiinu, 2008, pag.55. Legea cu privire la antreprenoriat i ntreprinderi nr. 845-XII din 03.01.1992, art.13.

43

Obiectivul ntreprinderii de stat sau municipale este s aduc servicii folositoare comunitii. Dar problema nu este simpl. Sarcina fiecrei activiti este s aduc servicii utile, necesare societii, utiliznd bunurile proprietate public, valorificndu-le pe deplin n activitatea pe care o desfoar. n acest sens, teoria general a proprietii ne relev c aceasta reprezint, att n sens economic, ct i n plan juridic, expresia suprem a accesului oamenilor la posesia i folosina bunurilor, fiind un mod de realizare a puterii oamenilor asupra bunurilor i a posibilitii statului de a administra proprietatea public conform necesitilor societii. Aa cum am artat anterior, titularii proprietii publice sunt statul i colectivitile teritoriale locale care exercit administrarea general a bunurilor proprietate public. n temeiul competenelor legale cu care sunt investite, autoritile publice ale statului sau colectivitilor locale pot hotr ca dreptul de proprietate public asupra unor bunuri aparinnd lor s fie exercitat n plenitudinea sa, n mod direct i nemijlocit de ele nsele. Astfel, n temeiul art. 14 alin. (2) lit. c) din Legea privind administraia public local, consiliul local decide darea n administrare a bunurilor publice n condiiile legii72. ns situaia de administrare direct, de ctre stat sau colectivitile locale, prin autoritile lor, sunt n practic destul de rare. De cele mai multe ori, exercitarea majoritii atributelor dreptului de proprietate public se realizeaz prin ncredinarea acestora n administrarea unor subiecte de drept public instituiilor publice, ntreprinderilor de stat i municipale, societi comerciale cu capital majoritar de stat aflate n raporturi juridice de drept administrativ cu titularii dreptului de proprietate. Prin intermediul acestora, statul include n circuitul administrativ proprietatea de care dispune, n acest mod realizndu-se circulaia administrativ a proprietii publice. Literatura de specialitate d unele specificri terminologice: Astfel, instituiile publice sunt persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale autoritilor publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial. Cele mai multe instituii publice sunt finanate, n totul sau n parte, de la bugetul de stat sau bugetele locale. Spre exemplu: universitile de stat, teatrele de stat, cercetare, etc. ntreprinderea de stat, conform dispoziiilor legale este agent economic independent cu drepturi de persoan juridic, care, pe baza proprietii de stat transmise ei n gestiune, desfoar muzeele de stat, spitalele stat ului, unele institute de

72

Legea privind administraia public local, din 28. 12. 2006, art. 14 alin . (2) lit. c)

44

activitate de ntreprinztor. ntreprinderea de stat este o ntreprindere al crei capital social aparine n ntregime statului. ntreprinderea poart rspundere pentru obligaiunile sale cu toate bunurile de care dispune. Hotrrea cu privire la nfiinarea ntreprinderii se adopt de ctre Guvern, la propunerea organului central de specialitate sau a unei alte autoriti administrative. Funcia de fondator al ntreprinderii n numele Guvernului va fi exercitat de autoritatea specificat n hotrrea Guvernului. ntreprinderea municipal este agentul economic cu personalitate juridic, constituit n exclusivitate pe baza proprietii municipale, care, prin utilizarea ei judicioas, produce anumite tipuri de mrfuri (producie), execut lucrrile i presteaz serviciile, necesare pentru satisfacerea cerinelor fondatorului (ale unitii administrativ-teritoriale fondatoare) i pentru realizarea intereselor sociale i economice ale colectivului de munc. ntreprinderea este n drept s practice orice gen de activitate exceptnd cele interzise de legislaie. Societate comercial - Societate sau persoana juridica constituita printr-un contract, n care statul sau unitatea administrativ-teritorial deine un pachet de aciuni sau o parte (cot) social ce acord, la adunarea general a societii comerciale, mai mult de 50% din toate voturile acionarilor (asociailor) ori o alt proporie care asigur majoritatea simpl de voturi. ntreprinderile de stat au drept trstur definitorie posedarea ntregului su patrimoniu de ctre statul pe teritoriul creia se afl. nfiinarea i funcionarea ntreprinderilor de stat depinde n exclusivitate de voina factorilor decizionali, potrivit reglementrilor existente n fiecare ar73. Cadrul legislativ care stabilete condiiile juridice, organizatorice i economice ale nfiinrii, funcionrii i ncetrii activitii ntreprinderilor de stat din Republica Moldova este Legea cu privire la ntreprinderea de stat nr.146-XIII din 16.06.1994. Din art.1 al Legii menionate fi definit noiunea de ntreprindere de stat ca agent economic independent, cu drepturi de persoan juridic, fondat i dotat de ctre Guvern sau de ctre alte organe ale administraiei de stat abilitate prin lege, care, pe baza proprietii de stat transmise ei n gestiune, desfoar activitate de ntreprinztor.74 Controlul asupra activitii ntreprinderii l exercit organele administraiei de stat n conformitate cu legislaia. ntreprinderea de stat rspunde pentru obligaiile sale cu tot patrimoniul ei. Totodat, statul nu poart rspundere pentru obligaiile ntreprinderii, iar ntreprinderea nu poart rspundere pentru obligaiile organului administraiei de stat care a nfiinat-o.

73

A.Cotelnic, Managementul unitilor economice, Ed. Complexul editorial-poligrafic al A.S.E.M.,Chiinu, 1998, p. 18. 74 Legea cu privire la ntreprinderea de stat, nr.146-XIII din 16.06.1994

45

Doctrina i dreptul nu au conturat un punct de vedere unitar i coerent cu privire la natura juridic a dreptului de administrare al ntreprinderilor de stat i municipale. Opiniile oscileaz de la natura de drept real derivat din dreptul de proprietate public, pn la cea de competen de gospodrire i gestionare a bunurilor proprietate public75. n coninutul dreptului de proprietate public, atributul de dispoziie cuprinde numai dispoziia material, nu i pe cea juridic, deoarece acest drept este inalienabil i nu poate fi dezmembrat. n acest fel, nici titularului dreptului de administrare nu i se poate transmite dect dispoziia material asupra bunurilor proprietate public i aceasta n condiii prescrise de normele legale. ntreprinderea de stat este persoan juridic cu scop lucrativ constituit de stat ca persoane juridice de drept public. Statul poate s fondeze de sine-stttor o persoan juridic pe care o doteaz cu bunuri i care prin nregistrarea la organul competent dobndete dreptul s desfoare independent activitatea de ntreprinztor pentru a obine venit. Altfel spus, aceasta este o modalitate de a destina bunurile statului, inclusiv cele proprietate public unei activiti economice reproductive, realizndu-se circulaia administrativ a proprietii publice prin darea n utilizare a bunurilor publice ctre ntreprinderi. ntreprinderile de stat, potrivit alin. (1) din art. 179 din Codul Civil i art. 2 din Legea nr. 146/1994 cu privire la ntreprinderea de stat, se fondeaz de ctre Guvern, ca autoritate executiv a statului, precum i organele centrale de specialitate ale statului crora Guvernul le -a delegat mputernicirea respectiv76. Aceast competen este atribuit i n legtur cu faptul c Guvernul exercit n numele statului atribuii de proprietar. Numai acest organ poate dispune de bunurile statului prin transmiterea dreptului de proprietate sau prin transmiterea posesiei i folosinei. legea specific c ntreprinderile de stat i cele municipale sunt persoane juridice i rspund pentru obligaii cu ntreg patrimoniul pe care l are. Statul i unitile administrativ -teritoriale nu poart rspundere pentru obligaiile ntreprinderilor de stat i ale ntreprinderilor municipale, iar aceste ntreprinderi nu poart rspundere pentru obligaiile statului i unitilor administrativ-teritoriale77. Aici este necesar s precizm c la crearea acestor ntreprinderi bunurile nu se transmit n proprietate ci se transmit, dup caz ntreprinderii de stat n gestiune operativ, iar ntreprinderii municipale n gestiune economic. Bunurile transmise de stat ntreprinderii de stat continu s rmn n proprietatea statului. Aceasta rezult din dispoziia art.1 din Legea cu privire la ntreprinderea de stat, n care se dispune c capitalul social al ntreprinderii de stat aparine n ntregime statului i ntreprinderea de stat este

75 76

M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, universitatea Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 89. Legea cu privire la ntreprinderea de stat nr. 146 din 1994, art. 2. 77 Codul Civil al Republicii Moldova art. 179 alin. (3), (4).

46

persoan juridic care desfoar activitatea de ntreprinztor pe baza proprietii de stat transmise n gestiune. Legea specific componena bunurilor i modul utilizrii lor n activitatea ntreprinderii de stat. Bunurile transmise ntreprinderii n gestiune sunt constituite din terenul, fondurile fixe i circulante, alte valori, al cror cost este indicat n bilanul autonom al ntreprinderii. Modul de posesiune, folosin i dispunere de bunurile ntreprinderii se stabilete de legislaie i de statutul ntreprinderii ntreprinderea este obligat s pstreze, s utilizeze raional i s sporeasc bunurile de care dispune i s le asigure. ntreprinderea nu poate fr autorizaia fondatorului s dea n arend ori n gaj bunurile sale, s participe cu aceste bunuri la activitatea structurilor nestatale i s investeasc mijloace n alte state78. Fondatorul i exercit drepturile de gestionar al ntreprinderii prin intermediul consiliului de administraie i al administratorului ntreprinderii (organul executiv). Din aceste dispoziii rezult c ntreprinderea de stat nu este proprietar a bunurilor primite n gestiune nici nu poate s rspund cu ele pentru obligaiile sale. Ele rspund numai cu bunurile care le dobndete n rezultatul activitii sale79. ntreprinderea municipal reprezint forma juridic de organizare a persoanelor juridice cu scop lucrativ fondate, exclusiv, de ctre unitatea administrativ-teritorial. nfiinarea unei ntreprinderi municipale presupune existena unei hotrri a autoritii publice locale competente. Cadrul normativ care reglementeaz condiiile juridice, organizatorice i economice ale nfiinrii, funcionrii i ncetrii activitii ntreprinderilor municipale din Republica Moldova este Regulamentul-model al ntreprinderii municipale, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.387 din 06.06.1994. Potrivit art. 179 din Codul Civil, ntreprinderea municipal se fondeaz i se doteaz cu bunuri patrimoniale de ctre autoritatea administraiei publice locale80. n acelai sens, Legea privind administraia public local acord dreptul de a constitui ntreprinderi municipale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti i de nivelul doi. n acest sens, conform art. 14 alin. (2) lit. i) a Legii privind administraia public local, consiliul local al unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti decide, din oficiu sau la propunerea consiliului
78 79

Lega cu privire la ntreprinderea de stat, art. 3 Informaia succint privind rezultatele activitii economico -financiare a ntreprinderilor de stat i societilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, pentru 9 luni ale anului 2012 // http://mf.gov.md/common/raportinfo/18_01_13/Raport.pdf . 80 Codul Civil al Republicii Moldova, art. 179.

47

raional, asupra nfiinrii ntreprinderilor municipale de interes local i asupra bunurilor proprietate municipal pe care le vor da n gestiune economic acesteia. Prevederile legale dispun c Bunurile municipale, pe care fondatorul le-a transmis ntreprinderii, aparin acesteia numai n limitele dreptului gestiunii lor economice81. ntreprinderea municipal este obligat s utilizeze judicios patrimoniul primit n gestiune. Ea i organizeaz activitatea i i determin perspectivele producerii de sine stttor, reieind din cererea populaiei i gospodriei locale la producia, lucrrile i serviciile sale, precum i din necesitatea de a-i asigura dezvoltarea economic i social i sporirea veniturilor salariailor si. ntreprinderea execut lucrri i servicii pentru necesitile statului pe baz contractual i n modul determinat de lege. Bunurile municipale, acordate ntreprinderii de ctre fondator, aparin acesteia numai n limitele dreptului gestiunii lor economice. ntreprinderea i poate nstrina fondurile fixe (cldirile, construciile, utilajele, mijloacele de transport i alte valori materiale) numai n baza deciziei fondatorului, cu excepia cazurilor cnd n statutul ntreprinderii nu se prevede altceva. Societatea actual prezint opinii diametral opuse referitoare la eficiena i importana ntreprinderilor ca form organizatorico-juridic a activitii de antreprenoriat i ca modalitate de punere n valoare a proprietii publice i de realizare a circulaiei administrative a proprietii publice. Astfel, unii specialiti susin c acest sector nu este benefic pentru economie ca ntreg, alii c pstrarea ntreprinderilor publice va conduce la beneficii economice pentru societate i n particular pentru cei dezavantajai. Prin existena ntreprinderilor de stat i municipale statul i realizeaz pe deplin dreptul de proprietar asupra bunurilor, administrnd proprietatea ce i aparine conform necesitilor societii. Putem pe deplin nelege existena proprietii publice doar n momentul i n msura n care bunurile publice sunt puse n valoare, fiind utilizate i exploatate n scopul satisfacerii intereselor generale ale comunitii. Astfel c intrarea bunurilor n proprietate public, utilizarea acestora de ctre public, fie n mod colectiv i anonim, fie n mod privativ prin implicarea colaborrii dintre autoriti i persoane private, ct i existena i funcionalitatea ntreprinderilor de stat i municipale demonstreaz vivacitatea i mobilitatea bunurilor proprietate public, ct i permanenta aflare a lor ntr-un circuit administrativ rigid, cu un grad nalt de imobilitate, dar totodat inert, bine reglementat prin efectuarea unei organizri i gestiuni calitative a resurselor, n condiii de eficien,

81

Hotrrea guvernului nr. 387 din 06. 06. 1994 cu privire la aprobarea regulament ului - model al ntreprinderii municipale, pct. 11.

48

eficacitate i adaptare la nevoile societii i prin ocrotirea proprietii publice i a intereselor publice.

49

50

CAPITOLUL III: Conceptul de parteneriat public-privat exprim o modalitate de cooperare ntre o autoritate public i sectorul privat, respectiv organizaii neguvernamentale, asociaii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru realizarea unui proiect care produce efecte pozitive pe piaa forei de munc i n dezvoltarea local. ntruct domeniile de cooperare sunt diverse, conceptul de parteneriat public-privat nu trebuie asimilat cu forma juridic de realizare a unei afaceri (activiti cu scop lucrativ). Prin urmare, parteneriatul reprezint un instrument de colaborare ce se concretizeaz ntr-un proiect de mbuntire a serviciilor publice. Parteneriatul nu trebuie analizat i definit exclusiv dup natura activitii desfurate, caracterul ei (profitabil, neprofitabil), ori n funcie de contractul prin care se realizeaz, ntruct parteneriatul se situeaz pe un palier politic, juridic sau financiar. n acelai timp, parteneriatul contribuie implicit la ntrirea sistemului de guvernare i la dezvoltarea local. Toate aceste aspecte ns depind n mare msur de gradul de descentralizare a administraiei publice, precum i de identificarea prealabil a agendei de dezvoltare local. innd cont de diversitatea formelor de colaborare ntre autoritile publice i sectorul privat, nu trebuie formulat o definiie standard a parteneriatului public-privat. Fr ndoial, exist percepii diferite, dup natura experienelor care exist n diferite ri,n special n Europa, aa cum exist sisteme diferite de organizare administrativ i a serviciilor publice (descentralizat - centralizat deconcentrat), precum i o diversitate de culturi politice, comunitare i religioase. Din acest motiv, definirea conceptului de parteneriat poate porni fie de la o abordare centralist, fie descentralizat sau mixt82 ori integrat83 innd cont att de modelul de organizare a administraiei publice (centralizat - descentralizat) ct i de natura unui program/proiect ce urmeaz a fi realizat (caracter inter-sectorial, aplicare la nivel local, sau cu impact naional). Astfel, se constat c n rile europene nu se poate impune un sistem standard de parteneriat.84

82

Guidelines for successful public-private partnerships, European Commission, Directorate General Regional Policy, Bruxelles, 2003, pag. 16. 83 Public Private Partnership Arrangements Act , 2002, Paragraful 3. (1). 84 http://www.egd.ase.md/management_social/files/Parteneriatul%20public%20privat%20ghid%20practic%20pt%20CJ. pdf

51

3.1. Parteneriatul public-privat ca form de realizare a circulaiei administrative a proprietii publice. Sistemele de parteneriat au o lunga tradiie n Frana prin colaborarea ntre autoriti i sectorul privat n privina concesionarii (concession) bunurilor publice, nc de la sfritul sec. XIX i nceputul sec. XX, perioad n care se formeaz doctrina francez a serviciilor publice. n SUA ntlnim de asemenea forme de parteneriat n construcia cilor ferate n a doua jumtate a sec. XIX (Trans Continental Railroad,1860). Sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, dup modelul pe care l ntlnim n prezent, se contureaz la nceputul anilor 80 ai sec XX n Europa Occidentala i SUA, sub forma cooperrii ntre autoritile locale i sectorul privat pentru implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale aflate in declin. Concomitent, apar acte publice, legi pentru a da un suport iniiativelor locale. Parteneriatul public-privat a cunoscut o cretere semnificativ n ultimii douzeci de ani peste tot n lume, inclusiv n rile Central i Est Europene. Acesta reprezint o soluie pentru rezolvarea cu succes a unor probleme comunitare, de interes public, de la cele de servicii sociale la proiecte complexe de dezvoltare socio-economic, incluznd proiecte de infrastructur. Multe probleme de politic public actuale, aflate la nivel naional sau local, nu mai pot fi rezolvate prin intervenia unui singur sector, respectiv sectorul public. Experiena de peste douzeci de ani a diverselor guverne i organizaii internaionale demonstreaz faptul ca parteneriatul public-privat reprezint o soluie n abordarea eficient i eficace a problemelor socio-economice. Sectorul neguvernamental i face masiv simit prezena n cadrul acestor formule parteneriale, aducnd o contribuie important la soluionarea problemelor identificate i aflate pe agenda public. Aadar, parteneriatul public-privat exprim o modalitate de cooperare ntre autoritatea public i sectorul privat, respectiv organizaii neguvernamentale, asociaii ale oamenilor de afaceri ori companii, pentru furnizarea unor servicii publice de calitate. Aceast modalitate de cooperare ntre sectorul public i cel privat reprezint, n aceast perioad de constrngeri bugetare, o alternativ viabil de realizare a investiiilor publice n condiiile n care finanarea acestora este integral sau parial asigurat de ctre investitorii privai. Parteneriatul public-privat este un acord ntre sectorul public i cel privat n scopul elaborrii unui proiect ori furnizrii unui serviciu, care n mod tradiional este furnizat de sectorul public. Conform Legii cu privire la parteneriatul public privat, acesta este un contract de lung durat, ncheiat ntre partenerul public i partenerul privat pentru desfurarea activitilor de interes public,

52

fondat pe capacitile fiecrui partener de a repartiza corespunztor resursele, riscurile i beneficiile85. Conform unei alte accepiuni, parteneriatul public-privat reprezint o nelegere/contract ntre o autoritate publica i o persoana pentru a proiecta, construi un bun mpreun cu operarea serviciilor legate de acel bun sau numai pentru unele din aceste operaiuni legate de exploatarea acelui bun, fie pentru a transfera un interes sau pri de interes cu privire la un bun ctre o persoana privat86. Politici publice privind promovarea PPP n cteva ri ale Uniunii Europene Irlanda Irlanda a elaborat politici privind dezvoltarea PPP ce s-au integrat n politica de dezvoltare local i regional. Exist o unitate central pentru parteneriat public-privat (Central Public Private Partnership Unit) n cadrul Ministerului de Finane (Department of Finance) cu rol de coordonare. De asemenea, exist uniti privind parteneriatul public-privat n Ministerul Mediului i Administraiei Publice Locale (Department of the Environment and Local Government), n Ministerul ntreprinderilor Publice (Department of Public Enterprise), n Autoritatea Naional a Drumurilor (National Roads Authority) precum i n Ministerul Educaiei i tiinei (Department of Education and Science). Exist un nou cadru de aciune pentru dezvoltarea infrastructurii, inclusiv realizarea de parteneriate de tip public-privat lansat n 1999 (Framework for Action on Infrastructural Development, including Public Private Partnership) inclus n Planul Naional de Dezvoltare 2000 2006. Acesta se realizeaz ntr-o structur inter-ministerial (Cross Departmental Team on Infrastructure and PPPs) care cuprinde: Cabinetul Primului-ministru (Department of the Taoiseach), Ministerul Finanelor (Department of Finances). Ministerul Mediului i Administraiei Locale (Department of the Environment and Local Government), Ministerul ntreprinderilor Publice (Department of Public Enterprise), Ministerul Comerului, ntreprinderilor i Muncii (Department of Enterprise, Trade and Employment), Ministerul Justiiei, Egalitii i Reformei Legii (Department of Justice, Equality and Law Reform), Oficiul Procurorului General (Office of the Attorney General). Italia Guvernul Italian nu are propriu-zis o politic n domeniul PPP. Exist ns cteva aplicaii practice de promovare a parteneriatului public-privat n programe/proiecte de dezvoltare a sudului Italiei i a Siciliei (Legea nr. 488/1992 privind stimularea dezvoltrii afacerilor i Legea nr. 44/1995

85 86

Legea cu privire la parteneriatul public-privat, Nr. 179, din 10.07.2008, art. 2. Legea irlandeza din 2002 privind raporturile de parteneriat public-privat: Public Private Partnership Arrangements Act 2002.

53

de sprijinire a tinerilor antreprenori). La nivel central exist o structur denumit Unita Finanza di Progretto n cadrul Comitetului de Politici Economice pentru al crei scop este acela de a ncuraja participarea sectorului privat la proiectele de investiii n infrastructur. Structura cuprinde reprezentani ai Ministerului pentru Infrastructur i Transport, Ministerului Economiei i Finanelor. Frana Exist o lung tradiie n privina parteneriatelor dintre sectorul public i cel privat, n special n domeniul concesiunilor pentru dezvoltarea infrastructurii. Poate sistemul francez este cel mai vechi. Cu toate acestea, modelul PPP din Frana nu a evoluat la dimensiunile pe care alte state le cunosc n prezent. De altfel nu exist o politic la nivel naional. n afar de proiectele din infrastructur au aprut cteva forme de PPP n prevenirea criminalitii i asigurarea coeziunii sociale. La baza existenei parteneriatului public-privat n Republica Moldova au stat un ir de premize juridice i etape de dezvoltare: - Liberalizarea sectorului public al public prin adoptarea unui pachet de legi n perioada anilor 1990-1992: Legea cu privire la proprietate, Legea cu privire la privatizare, Legea cu privire la cooperaie etc. - Normele constituionale prin care are lor recunoaterea proprietii private, instituionalizarea economiei de pia ca sistem economic la baza crei stau principiile liberei iniiative economice i a concurenei loiale. - Adoptarea ncepnd cu anul 1995 a reglementrilor noi sectoriale: Legea cu privire la concesi uni, Legea cu privire la leasing, Legea cu privire la resursele naturale etc. - ncepnd cu anul 2005, revizuirea cadrului legislativ i armonizare legislaiei moldoveneti la legislaia comunitar. - Strategia de atragere a investiiilor i promovare a exporturilor pentru anii 2006-2015 i Strategia naional de dezvoltare pe anii 2008-2011 - Legea nr. 179/10.07. 2008 cu privire la parteneriatul public-privat. La atapa actual, legislaia existent n ar permite implementarea unui ir de forme de parteneriat public-privat. Acestea snt: Legea privind achiziiile publice nr. 96-XVI din 13.04.2007, Legea cu privire la concesiuni, nr. 534-XIII din 13.07.95, Hotrrea Guvernului privind aprobarea Regulamentului cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal, nr.1006 din 13.09.2004 i altele. n acelai timp n legislaia n vigoare lipsete mecanismul de realizare a parteneriatului public-privat ntre autoritile publice i mediul de afaceri i cu att mai mult lipsete

54

mecanismul divizrii riscurilor care pot aprea n procesul de realizare a parteneriatului publicprivat87. Legea a) specific principiile de aplicate n relaiile de parteneriat i public-privat88: nediscriminrii; transparenei; proporionalitii; d) e) f) g) cooperrii. Prevederile legale specific c parteneriatul public-privat se bazeaz pe cooperarea ntre partenerul public i partenerul privat avnd ca scop sporirea eficienei patrimoniului public, fiecare partener exercitat de a) b) c) d) e) contract de asumndu-i partenerul public, riscuri cu se i excepia realizeaz de de contract contract societate comercial celor responsabiliti interzise prin expres urmtoarele de concrete. lege. forme: servicii; fiduciar; locaiune/arend; de sau de concesiune; societate civil. astfel, obiect al parteneriatului public-privat poate fi orice bun, lucrare, serviciu public sau funcie public-privat contract contract asigurrii libertii echilibrului; concurenei; contractului; egalitii tratament, b) c) imparialitii

Parteneriatul

antrepriz/prestri administrare de

Legea detaliaz realizarea acestor forme de parteneriat-public privat. Art. 18 menioneaz c realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de antrepriz/prestri servicii are ca obiect prestarea de servicii publice de ctre o gospodrie comunal, executarea contra plat a lucrrilor de reparaie capital, deservirea att a elementelor infrastructurii, ct i a altor bunuri ca obiect al parteneriatului public-privat, evidena consumului de resurse, prezentarea facturilor pentru consumatori. Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de administrare fiduciar are ca obiect asigurarea unei bune gestionri a proprietii publice bazat pe criteriile de performan stabilite n contract. n acest caz, partenerul public transmite partenerului privat gestionarea riscurilor de management i a riscurilor legate de asigurarea funcionrii obiectului
87 88

http://www.mec.gov.md/legislatie-parteneriatul-public-privat/ Legea cu privire la parteneriatul public-privat, Nr. 179, din 10.07.2008, art. 3.

55

parteneriatului

public-privat,

dac

contractul

nu

prevede

altfel.

Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de locaiune/arend are ca obiect transmiterea n posesiune i folosin temporar a bunurilor proprietate public. Partenerul privat este responsabil de utilizarea la destinaie a bunului i de colectarea plilor pentru lucrrile efectuate i serviciile prestate. Preul contractului se stabilete de ctre pri i nu poate fi mai mic de cuantumul minim al cu chiriei stabilit n legea anual privind a bugetului de stat.

Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de concesiune are loc n conformitate legislaia concesiunile. Parteneriatul public-privat poate fi realizat i prin asocierea partenerului public i partenerului privat, fie n baza unui contract de societate civil, fr crearea vreunei persoane juridice, fie prin crearea unei societi comerciale (societate cu rspundere limitat ori societate pe aciuni) avnd la baz capital mixt (public-privat). Parteneriatul public-privat sub form de societate comercial poate fi iniiat inclusiv prin vindere prin concurs de ctre partenerul public a unei cote-pri din capitalul social al societii comerciale. Parteneriatul public-privat poate fi realizat i prin alte forme contractuale neinterzise de lege. Iar relaia de parteneriat public-privat se stabilete doar n baz de concurs, indiferent de forma lui contractual de realizare. n funcie de nivelul de implicare a partenerului privat, se definesc urmtoarele modaliti de realizare a contractelor de parteneriat public-privat: a) proiectare - construcie-operare, prin care construcia i exploatarea obiectului parteneriatului public-privat sunt transferate partenerului privat pentru cel mult 50 de ani. Proiectul de parteneriat public-privat se poate finana integral de ctre partenerul privat. La expirarea contractului ncheiat cu partenerul public, obiectul parteneriatului public-privat se transfer cu titlu gratuit partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie; b) construcie operare - rennoire, prin care partenerul privat i asum finanarea construciei obiectului parteneriatului public-privat, precum i toate costurile de ntreinere a acestuia pe o durat de cel mult 50 de ani. Partenerului privat i se permite perceperea, n conformitate cu legislaia n vigoare, a tarifelor corespunztoare pentru utilizarea bunului public ntr-o perioad stabilit. La expirarea contractului, obiectul parteneriatului public-privat se transfer cu titlu gratuit partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie; c) construcie - operare-transfer, prin care partenerul privat i asum construcia, finanarea, exploatarea i ntreinerea unui bun public. Investitorului i se permite s perceap tarife de utilizare pentru a-i recupera investiia i a-i acoperi costurile de ntreinere, precum i pentru a obine un profit rezonabil. La finalizarea contractului, bunul public este transferat cu titlu gratuit autoritii
56

publice

bun

stare

liber

de

orice

sarcin

sau

obligaie;

d) construcie - transfer-operare, prin care partenerul privat i asum construcia unui bun care se transmite n proprietate partenerului public imediat dup finalizarea construciei, iar partenerul public, la rndul su, l transmite n folosin partenerului privat; e) locaiune - dezvoltare-operare, prin care partenerul privat obine n folosin temporar sau n posesiune i folosin temporar un bun public, obligndu-se s achite n rate preul acestuia n decursul unei perioade care nu va depi 50 de ani. Dac n contract nu se prevede altfel, partenerul public dobndete dreptul de a obine venituri din furnizarea serviciilor de ctre partenerul privat, iar la finalizarea contractului, bunul public este transferat autoritii publice n bun stare i liber de orice sarcin sau obligaie;

f) reabilitare - operare-transfer, prin care bunul public este transferat partenerului privat, care are obligaia de a reabilita, opera i ntreine bunul public pentru o perioad care nu poate depi 50 de ani. La expirarea contractului, bunul public se transfer cu titlu gratuit partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie. ns legea acord libertatea ca parteneriatul public-privat s poat fi realizat i prin alte modaliti care nu sunt interzise expres de lege. Necesitatea introducerii parteneriatul public-privat n Republica Moldova. a) Calitatea serviciilor prestate. Actualmente, situaia privind asigurarea populaiei cu diferite tipuri de servicii, cum ar fi serviciile comunale (ap i canalizare, gaze, energie termic i energie electric), precum i alte servicii (transport public, servicii de telecomunicaii) este nesatisfctoare i adesea nu exist continuitate la prestarea acestora, iar calitatea lor nu corespunde necesitilor consumatorului din cauza tehnologiilor nvechite, managementului defectuos etc. Consumatorul nu este mulumit de modul n care se presteaz aceste servicii, precum i serviciile de agrement de diferit fel. b) Tarifele. Reglementarea tarifar existent i impune pe cei care activeaz n domeniul servicii lor publice s majoreze n permanen cheltuielile. Spre exemplu metodologia de formare a tarifelor (la alimentarea cu ap precum i la canalizare, la gaze, la apa cald, la energia electric, la agentul termic, la serviciile potale, la telefonia urban, precum i la alte servicii) prevede stabilirea tarifelor n dependen de costurile serviciilor, iar n acelai timp majorarea tarifelor nu are drept rezultat i creterea calitii serviciilor. De exemplu, n perioada anilor 2000-2007 costul 1 m3 de alimentare cu ap i canalizare s-a majorat de peste trei ori; taxa pentru cltorie cu troleibuzul de aproape de 1,5 ori; iar tarifele la serviciile de telefonie urban - de 2,5 ori. Deci, n prezent, regulile de joc n ramurile respective sunt formate astfel nct agenii economici din domeniu nu pot activa cu un

57

randament economic corespunztor, iar cu alte cuvinte, nu sunt ncurajai s-i optimizeze costurile, n rezultat activnd ineficient. c) Externalizarea unor activiti din structura administraiei publice ce pot fi mai bine realizate ca urmare a colaborrii cu sectorul privat (de pilda, prin concesiune); d) Asigurarea transparenei financiare, concentrarea de capital financiar n sfera serviciilor publice i a utilitilor publice; e) Responsabilizarea i sensibilizarea comunitii de afaceri pentru a se implica n proiecte ce intereseaz comunitatea locala. f) Apariia unor efecte pozitive n domeniul ocuprii forei de munca i asupra participanilor la proiecte de interes pentru comunitate; g) Corupia. La moment n diferite domenii din cadrul sistemului de prestare a serviciilor de diferite tipuri, prestarea crora este asigurat adesea din banii publici se ntlnesc cazuri de corupie, iar una dintre metodele de eliminare a acesteia o constituie implementarea parteneriatului public-privat. Beneficii pentru stat Orice form de parteneriat public-privat ofer statului posibilitatea de a soluiona prin utilizarea mijloacelor partenerului privat spre ex. problema calitii serviciilor sau cu att mai mult problema lipse de mijloace financiare necesare dezvoltrii acestora, n multe cazuri fiind posibil chiar i obinerea unui profit inclusiv pentru societate. n acelai timp parteneriatul public-privat va contribui i la asigurarea unei transparene mai nalte n procesul de utilizare a finanelor publice. Va fi asigurat i corectitudinea politicii investiionale89. - Dezvoltarea economiei naionale prin prisma concesionrii. - Obinere a investiiilor de lung durat. - Rezolvarea problemelor comune a partenerilor. - Asistena partenerului privat precum i garanii din partea statului. - Sporirea eficienei bunurilor publice. Beneficii pentru mediul de afaceri Deoarece concurena n ramurile tradiionale ale economiei naionale este dur, businessul este gata s participe la dezvoltarea parteneriatului public-privat din cel puin innd cont de faptul c piaa prestrii serviciilor este relativ stabil.

Deoarece parteneriatul public-privat se va realiza n conformitate cu contractul ncheiat ntre partenerul public i partenerul privat ambele pri vor avea posibilitatea s-i revendice realizarea obligaiilor apelnd la sistemul judectoresc90.
89 90

http://www.app.gov.md/file/prezentare%20business%20week%202010%20RO.pdf http://www.ms.gov.md/_files/3301-ppp_prezentare_draft_final_Ceban%25202009.pdf

58

Dezavantajele parteneriatului public privat Cu toate acestea, exist i voci care critic aceast form de colaborare, invocnd unele dezavantaje pentru sectorul public, printre care pot fi enumerate: pierderea controlului asupra activitilor concesionate, creterea cheltuielilor publice necesare pentru crearea unui mecanism de control crescut din partea instituiei publice implicate n parteneriat, imposibilitatea monitorizrii atente a respectrii drepturilor ceteanului, mai ales n ceea ce privete calitatea serviciului oferit, crearea unei stri de dependen a sectorului public fa de cel privat i nu n ultimul rnd, gradul crescut de complexitate al contractelor ce reglementeaz o astfel de relaie. De asemenea, se consider c oricnd exist posibilitatea ca partenerul privat s intre n insolven sau faliment, ceea ce poate conduce la ntreruperea imtempestiv a serviciului oferit, cu efecte negative asupra ceteanului beneficiar. Cu toate acestea, avantajele oferite de PPP justific asumarea unor riscuri i din partea sectorului public, experiena dovedind c acest gen de colaborare a adus mai multe efecte benefice pe termen lung dect dezavanataje sau pierderi economice.

59

3.2. Circulaia administrativ a proprietii publice prin intermediul contractelor de parteneriat dintre autoritatea public i subiecii privai poate fi definit ca un acord de voin ntre o autoritate administrativ sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular, prin care autoritatea public d n posesie i folosin un bun aflat n proprietate public pentru utilizarea acestuia de ctre particular. Administraia public ncheie contracte cu persoane fizice sau juridice, acestea fiind ntlnite sub diferite forme: Concesiune, arend, locaiune. Circulaia administrativ a proprietii publice are anumite caracteristici speciale, impuse de interesul public care st la fundamentul ncheierii i executrii parteneriatelor. Astfel, prile au obligaia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotrre de guvern (clauze care formeaz partea reglementar a contractului), ns au i facultatea de a negocia alte clauze contractuale (partea contractual). Cnd interesul public o cere, sau dac executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu i -a ndeplinit din culp obligaiile, autoritatea administrativ poate modifica sau rezilia unilateral contractul fr a recurge la justiie.91 Autoritatea administrativ nu poate ceda drepturile sau obligaiile sale dect unei alte autoriti administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraiei. Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele prin care are loc circulaia administrativ a proprietii publice se caracterizeaz, n primul rnd, prin forme speciale necesare ncheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contractului ce urmeaz a fi ncheiat, particularii avnd doar posibilitatea de a accepta sau a refuza ncheierea contractului n aceste condiii; la clauzele standard se adaug i unele clauze negociate de pri), precum i principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sanciuni, decderi).

Necesitatea unor astfel de contracte: - satisfacerea interesului public - asigurarea continuitii exploatrii proprietii publice; - exploatarea unui bun din domeniul public sau privat; - plata unor redevene; - executarea lucrrilor de investiii prevzute de caietul de sarcini;

91

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p.478

60

Obiectul contractului l pot constitui urmtoarele: a) concesionarea unui bun public, activiti economice, uniti de producie i terenuri proprietate de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale; b) nchirierea unor bunuri care aparin statului; c) locaiunea bunurilor proprietate public;

Procedura de alegere a contractantului. Aceast procedur poate fi gestionat dup mai multe concepii, diferite n ceea ce privete criteriul utilizat pentru determinarea ofertei ctigtoare Astfel, criteriul combinat pre-calitate asigur posibilitatea de a alege oferta care din ambele puncte de vedere corespunde scopului propus: ofer calitate la cel mai mic pre. Dei este cea mai logic dintre opiunile care stau la ndemna autoritii publice contractante, n sistemele de drept din statele aflate n tranziie spre democraie aceast procedur permite atribuirea abuziv a contractului, pe baza unor criterii subiective, i, prin urmare, utilizat cu rea credin, favorizeaz corupia. Criteriul adjudecrii presupune atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pre, fr a se ine ns seama de aspectele calitative ale acestei oferte; procedura este abandonat din ce n ce mai mult de administraiile moderne tocmai din acest motiv. A treia procedur este bazat pe criteriul cererii de oferte, i poate fi deschis (oricine poate prezenta o ofert) sau restrns (numai participanii preselectai n baza unor criterii preliminare pot prezenta oferte). A patra procedur este dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei, candidaii selectai s elaboreze oferta final. n fine, criteriul negocierii libere se utilizeaz numai pentru achiziii de valoare mic ori atunci cnd procedurile legale de adjudecare, de atribuire prin licitaie sau prin cerere de oferte au euat. Procedura de contestare pre-contractual. Contestaiile pre-contractuale sunt formulate nainte de ncheierea contractului, de ctre persoanele interesate (de exemplu, persoana care nu s-a calificat n etapa preliminar de evaluare din cadrul procedurii de atribuire prin cerere de ofert i, prin urmare, nu poate prezenta o ofert). Aceste contestaii sunt judecate (n ultim instan) de ctre instanele judectoreti, de contencio s administrativ.

61

Admiterea aciunii persoanei interesate poate duce la suspendarea semnrii contractului, a executrii acestuia sau la anularea clauzelor ilegale din coninutul lui. De asemenea, pe aceast cale se poate solicita obligarea autoritii publice la respectarea dispoziiilor legale n faza pre-contractual, sau chiar semnarea contractului cu ofertantul ctigtor. Forma contractului. Contractele ncheiate ntre administraie i particulari trebuie ncheiate n form scris, aceasta deoarece ele conin nu numai acorduri de voin liber exprimate de pri, ci i clauze exorbitante, care nu pot fi dovedite dect prin inserarea lor n contract. Teoretic, existena contractului poate fi i urmarea unui acord verbal, ns practic soluia este forma scris. Uneori legea impune n mod expres forma scris a contractului, alteori aceast cerin rezult indirect din faptul c n coninutul lui trebuie s se regseasc un caiet de sarcini, cu clauze reglementate prin lege sau elaborate de autoritatea public. Executarea contractelor administrative. Executarea contractelor de parteneriat ntre autoritatea public i subiecii de drept privat este guvernat la rndul ei de reguli specifice. Amploarea prerogativelor autoritii publice, justificate prin interesul public, este contrabalansat de principiul respectrii echilibrului contractual. n primul rnd, trebuie s precizm c doctrina ofer anumite prerogative autoritii publice: a) puterea de direcie i control, care confer autoritii publice dreptul de a urmri respectarea clauzelor contractuale i n special a obligaiilor cocontractantului. n virtutea dreptului de direcie i control, autoritatea public poate adresa de asemenea instruciuni i ordine. b) dreptul de sancionare. Sanciunile pot fi pecuniare, impuse datorit ntrzierii executrii prestaiilor, sau coercitive, impuse de neexecutarea contractului substituirea autoritii publice n locul cocontractantului pentru executarea contractului pe cheltuiala acestuia din urm, sau acordarea unui ter a dreptului de a executa contractul, tot pe cheltuiala cocontractantului iniial. c) puterea de modificare unilateral a contractului, n temeiul interesului public, exigenelor sau necesitilor societii. Dreptul de modificare unilateral exist chiar dac el nu este prevzut expres n contract, dar contractul are regim de drept public. d) rezilierea unilateral a contractului. Rezilierea unilateral a contractului poate interveni numai din iniiativa autoritii publice, cu titlu de sanciune, caz n care cocontractantul nu are drept la despgubiri, sau n temeiul interesului public, cnd autoritatea public trebuie s-l despgubeasc pe cocontractant, deoarece acesta din urm nu are nici o culp.

62

Guvernul, fiind autoritatea ce deine dreptul de proprietate i de administrare a bunurilor publice n cazul circulaiei administrative a proprietii publice va fi cel care autorizeaz utilizarea bunurilor publice ale statului de ctre persoane fizice sau juridice. n acest caz contractul de concesiune, arend, locaiune, se vor ncheia ntre subiectul privat i organul central de specialitate al administraiei publice autorizat de Guvern; Dreptul de proprietate asupra bunurilor aparine statului sau unitii administrativ teritoriale. Proprietarul bunului ofer drepturile sale de posesiune i de folosin asupra obiectului prevzut n contract, rezervndu-i dreptul exclusiv de dispoziie asupra acestuia. Astfel, bunurile proprietate public sunt incluse ntr-un circuit administrativ fiind valorificate i utilizate n mod adecvat, dar rmnnd n proprietate public. Competena De interes public autoritilor publice n circulaia i mobilitatea Guvernului ce urmeaz a fi proprietii publice: in: utilizate.

competena naional

a) aprobarea listei bunurilor proprietate public a statului i a listei lucrrilor i serviciilor de b) selectarea partenerilor privai, precum i a condiiilor de realizare a contractului; c) aprobarea documentelor de politici privind dezvoltarea circulaiei proprietii publice; d) adoptarea actelor normative necesare pentru executarea i pentru asigurarea funcionrii diverselor legi i autoriti cu atribuii n domeniu; e) desemnarea organului de specialitate al administraiei publice centrale cu funcii de reprezentant al proprietarului bunurlui pentru ncheierea contractelor cu partenerii privai, n cazul parteneriatelor public-private iniiate de Guvern sau de autoritile administraiei publice centrale, i pentru De a) elaborarea monitorizarea competena documentelor de Ministerului politici privind executrii Economiei utilizarea proprietii contractelor. in: publice;

b) elaborarea propunerilor de modificare i completare a actelor legislative i normative n domeniu; De competena Ageniei Proprietii Publice de pe lng Ministerul Economiei, denumit n continuare a) b) administrarea avizarea i Agenie, deetatizarea studiilor proprietii de in: publice fezabilitate;

c) asistarea autoritilor administraiei publice centrale n identificarea obiectivelor concesiunii, locaiunii, arendei bunurilor de interes naional, a cerinelor generale privind selectarea subiectului i a condiiilor n baza studiilor de fezabilitate, prezentarea acestora Guvernului spre aprobare;
63

d) inerea evidenei patrimoniului public transmis n concesiune, arend, locaiune; De competena consiliului local sau raional, dup caz, in: a) aprobarea listei bunurilor domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale, a listei lucrrilor i serviciilor de interes public local propuse pentru concesionare, arend, dare n folosin cerinelor c) De la administraiei n publice cazurile locale are prevzute calitatea de de competena generale aprobarea primarului proiectului sau a gratuit, privind contractelor preedintelui selectarea n raionului, forma dup locaiune; subiecilor; negociat. caz, in: b) aprobarea obiectivelor i a condiiilor contractelor n baza studiilor de fezabilitate, precum i a

a) semnarea contractelor i expedierea n adresa Ageniei a unei copii a acestora pentru a fi luate eviden; b) asigurarea monitorizrii i controlului asupra realizrii contractelor n care autoritatea proprietar; lege; c) eliberarea certificatelor de urbanism pentru obiectele supuse concesionrii, arendei, locaiunii, d) asigurarea elaborrii studiilor de fezabilitate. Interferena dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate publica, pe de o parte, i faptul ca ele pot fi date n locaiune, operaiune juridic care nu are ca efect nstrinarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor potrivit interesului public pe care sunt menite s l satisfac, legitimeaz, pn la urma, apartenena bunurilor la proprietatea public i guvernarea acestei forme de circulaie administrativ de un regim de putere public. Astfel, n cele ce urmeaz, vom specifica Caracterele circulaiei administrative a proprietii publice prin intermediul locaiunii, raportnd specificaiile teoretice cu cele practice. Locaiunea este un contract prin care o persoan, numita locator se obliga s asigure unei alte persoane, numita locatar, folosina temporara, total sau pariala, a unui bun n schimbul unei sume de bani sau alte prestaii numit chirie. Atunci cnd ne referim la existena unei circulaii administrative a proprietii publice public, ca subiecte de drept administrativ. Odat ce circulaia administrativ este o modalitate de punere n valoare a proprietii publice, un mijloc tradiional de valorificare a aceste proprieti este locaiunea - mijloc juridic n care proprietarul ( statul sau unitile administrativ - teritoriale) transmite n folosin un bun, unei alte persoane, pe o durata determinata de timp, si cu pata unei taxe.
64

prin

intermediul unui contract de locaiune, atunci obligatoriu este ca una dintre pri s fie autoritate

Locaiunea, ca form a circulaiei administrative formeaz o categorie distinct de raporturi care au caractere proprii ce-i confer un aspect specific i anume: n realizarea circulaiei administrative a proprietii publice printr-un contract de locaiune unul din subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice statale sau a colectivitilor locale. Astfel, se individualizeaz circulaia administrativ, ca un raport administrativ, fa de cele de drept privat. Dup cum am menionat anterior, Constituia dispune c: proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale.92 Rezult c subieci ai dreptului de proprietate public, respectiv subieci abilitai cu dreptul de a administra proprietatea public, de a realiza un contract de locaiune cu un subiect privat atunci cnd necesitatea o cere sunt: a) Statul, privind bunurile din domeniul public de interes naional; b) Unitile administrativ-teritoriale, privind bunurile din domeniul public de interes local. In cazul circulaiei proprietii prin intermediul locaiunii distingem i obiectul specific circuitului administrative care sunt bunurile teritoriale. proprietate public a statului sau unitilor administrativ expres determinate de prevederile legale, Bunurile proprietate public sunt cele

determinarea fiind una generic, fie opernd criteriul interesului public. Locaiunea, ca form a circulaiei administrative a proprietii apare n cadrul i n vederea realizrii puterii executive a statului i n atingerea intereselor societii. Astfel, autoritatea public ce dispune de anumite bunuri pe care nu le poate valorifica de sine stttor, poate coo pera cu un alt subiect de drept, n acest mod valorificnd bunurile publice dar i aducnd o contribuie la buget. Contractul de locaiune n care una dintre pri este purttoare de putere public se realizeaz ntrun raport de subordonare ale unuia dintre subieci fa de cellalt. Acest raport de inegalitate, de difereniere a participanilor la raport este ceea ce, de asemenea, deosebete circulaia administrativ de orice de orice alt form a circulaiei proprietii reglementat de dreptul privat, unde subiectele, oricare ar fi ele, se afl n raport de egalitate. n temeiul prezentei afirmaii, Locatorul i rezerv dreptul s efectueze periodic controlul utilizrii bunurilor transmise n locaiune, i rezerv n mod expres dreptul de reziliere a contractului n cazul apariiei unor situaii, etc. Circulaia administrativ a bunurilor se desfoar ntr-un regim juridic special, deoarece, indiferent de forma de utilizare a bunurilor publice, ele sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, adic ele nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n locaiune persoanei fizice

92

Constituia Republicii Moldova, art. 127.

65

sau juridice n condiiile legii; ele nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; ele nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin a bunurilor. Proprietatea public beneficiaz de un regim special de folosin, amenajare i soluionare a litigiilor.

66

CONCLUZII I RECOMANDRI Concluzii generale Prezenta lucrare a fost realizat n baza prevederilor incidente din legislaia Republicii Moldova i literaturii de specialitate care a permis clarificarea unor aspecte privind circulaia administrativ a proprietii publice i evidenierea importanei acesteia drept un instrument de maxim eficien n condiiile societii actuale, fiind ca o garanie a atingerii scopului fundamental al administraiei, cel al atingerii interesului public. Legea specific c statul si unitile sale administrativ teritoriale, ca subiecte de drept public investite cu prerogative de putere, sunt titularii dreptului de proprietate public. ns, pn a exercita acest drept este nevoie de o serie de acte i fapte materiale sau juridice care ar contribui la constituirea proprietii publice. Proprietatea este un mijloc principal aflat la dispoziia statului pentru satisfacerea intereselor cetenilor, iar administraia este cea care trebuie s utilizeze totalitatea acestor bunuri publice ct mai eficient posibil, utiliznd toate modalitile ce i stau la ndemn i pe care legea permite s le foloseasc. Astfel, constatm compatibilitatea dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate public, pe de o parte, si faptul c ele pot fi administrate, concesionate, nchiriate, sau administrate prin intermediul ntreprinderilor de stat i ntreprinderilor municipale, operaiuni juridice care nu au ca efect nstrinarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care sunt menite s l satisfac, si care legitimeaz, pn la urm, existena mobilitii bunurilor i prezena unei circulaii administrative veridice i complexe ntre subieci, ntre stat i unitate administrativ teritorial i partenerii privai, i care confirm apartenena bunurilor la proprietatea public i guvernarea de un regim distinct de putere public. n Republica Moldova aspectele ce in de proprietatea public au fost i sunt reglementate ntr un mod sumar, selectiv, confuz i contradictoriu; deoarece, adoptarea actelor normative de baz, care reglementeaz raporturile patrimoniale respective, n mare parte s-a fcut i se face fr a se ine cont, n modul corespunztor, de realizrile teoretice i practice din domeniul dat. Conceptele teoretice fiind preluate selectiv i parial, ceea ce genereaz contradicii i confuzii teoretico practice fundamentale, care n prezent afecteaz drepturile i interesele patrimoniale ale statului i colectivitilor locale. n baza rezultatelor prezentului studiu, formulm urmtoarele recomandri: Clarificarea regimului aplicabil diferitor categorii de bunuri ce aparin proprietii publice. Asigurarea unei delimitri clare ntre circulaia administrativ a bunurilor i cea civil. Introducerea pe larg n circuitul juridic din Republica Moldova a noiunii de circulaie administrativ ca expresie a unui regim juridic special al bunurilor publice.
67

Revizuirea cadrului legal n vederea delimitrii competenei autoritilor publice n privina tuturor formelor de administrare a proprietii publice.

68

SUMMARY The institution of public property was the subject of numerous legal and judiciar reserches, justified the vivacity and mobility of public property and the need of efficient use of public goods in our evolving society. Administration need to think about more successful implementation of better management of public property. This study will highlight the importance of administrative movement as a form of enhacement public property and come to analize the main characteristic of public- privat partnership and highlighting the weakness and loopholes in this domain. The purpose and objectives of the research aims to establish the concept and features of administrative movement of public property, determining the role and emphasizing its positive consequences. Chapter I provides information on the concept and features of administrative movement of public property, defines civilian administrative movement, drawing a clear line of demarcation between them, and present a comparative study of administrative movement of property in other states. Chapter II define different ways of administrative movement used by administration, the concession, lease, free management. In this chapter we analyzed the movement of property management through state enterprises and municipal enterprises. Chapter III contains a theoretical and practical analysis of public - private partnerships as a means of traffic management and analysis of a tenancy annexed to this paper.

69