CAPITOLUL I: DREPTUL ADMINISTRATIV RAMUR A DREPTULUI PUBLIC SECIUNEA I: DREPTUL

PUBLIC I DREPTUL PRIVAT PRIMELE DIVIZIUNI ALE DREPTULUI

1

Jurisconsultul Ulpian arat n Instituiile sale , manual dedicat nvmntului c, dreptul roman cuprinde dou ramuri: dreptul public (ius publicum) i dreptul privat (ius privatum), preciznd c deosebirea dintre aceste dou ramuri rezid n natura intereselor diferite pe care le ocrotete . n continuare, Ulpian precizeaz: Dreptul public ocrotete interesele publice (ad statutum rei Romanae spectat), obteti, iar cel privat cele private, adic ale cetenilor luai n mod izolat (ad singularum utilitatem). Sistematizarea normelor juridice n antichitatea clasic roman era conceput evident dup cu totul alte criterii dect cele actuale. Nici nu se putea altfel. Criteriul cel mai important n aceast diviziune era calitatea de cetean. De exemplu, ius civile, la nceputul cetii, era un ius proprium civium romanorum, privea exclusiv pe cetenii romani. Ulterior, grupul crora li se aplica ius civile s-a lrgit, ntr-o oarecare msur incluznd i pe strinii care primiser ius comercii. Ius gentium reglementa raporturile dintre romani . Chiar dreptul honorar (pretorian) care, prin edictele magistrailor, devenise izvorul cel mai dinamic al reglementrilor, reprezenta un sistem de reguli noi, complementar lui ius civile (nc rigid) solemn i de lent evoluie. Singurul ius din cadrul diviziunii dreptului roman care nu a inut seama de statutul juridic de cetean este ius naturale (noiune care a ptruns destul de devreme la Roma) i care era un ansamblu vag i variabil de principii presupuse a fi conforme ordinii naturale . n aceast privin, Cicero considera c dreptul natural a existat de la nceputul nceputurilor, c este potrivit cu natura, c se gsete la toate popoarele, mereu acelai, etern. Ius naturale era considerat ca un drept cu valoare ideal i permanent, neschimbat i care s-ar gsi la toate popoarele, cuprinznd deopotriv pe dumani, pe sclavi i barbari. Uneori principiile dreptului natural tind s loveasc ordinea de drept instituit (de exemplu, combtnd sclavia), alteori autorii invoc dreptul natural pentru a se opune schimbrilor din viaa social . Pn la Iustinian ius civile, ius praetorium, ius gentium s-au apropiat unele de altele i au sfrit prin a aprea ca trei domenii ale aceluiai sistem de coeziune; ele ns nu pot fi comparate cu ramurile dreptului aa cum le concepem noi astzi (n drept public i privat, n drept civil i comercial, administrativ, penal, etc.). O asemenea comparaie ar ignora originalitatea fenomenului roman i importana acestei fuziuni din epoca clasic i pn la Iustian . Cu titlu, exemplificator, noiunea de ius gentium este fluid iar unele instituii (emptio venditio, locatio conductio...) sunt, n acelai timp, de ius civile i de ius gentium, iar alte instituii de ius gentium (posesiunea, tradiiunea), apar la unii autori latini ca fiind conforme lui ius naturale. Diviziunea n ius publicum i ius privatum se raporteaz din nou la ius civile, n sensul c dreptul civil s-a divizat n dou ramuri, respectiv dreptul public i dreptul privat. Dreptul public privea statul roman (magistraturile, cultul i colegiile de preoi), iar dreptul privat privea instituiile care prezentau interes pentru particulari. Aceast mare diviziune i-a pstrat importana pn n zilele noastre, dei criteriile specifice de structurare opereaz de la un sistem de drept la altul n funcie de condiionrile social istorice.
2 3 4 5 6 7 8 9 10

1 2

Digesta in Corpus Iuris Civilis, I, ed. XVI, D. 1.1.2, stereotipa Th. Mommsen Pkrper, Berlin, 1954 Cu privire la etimologia publicum privatum, a se vedea Ernout - Meillet, Dictionaire tymologique de langue latin, Paris, 1932 (influen etrusc ?); A. Walde, B. Hoffmann, Lateinischeh etymologisches Wrtebuch, Heldeberg, 1938, 1954 3 Mullejons, Publicus und Privatus, 1961, pp. 4 - 61; apud: Vladimir Hanga, Drept privat roman, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973 4 Unul din cele mai obinuite contracte ntre romani (vnzarea, mprumutul de bani i stipulaia au fost contracte ius gentium. 5 Lex Aibutia, votat, probabil, ntre anul 150 i sfritul secolului al II - lea nainte de Hristos. 6 Natura parit omnes liberos et omnes natura liberat student (natura ne-a fcut pe toi liberi i toi tnjesc n mod natural dup libertate). 7 De respublica, 3.22.33, apud: Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, Teoria general a dreptului, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p. 156 8 Mihai Vasile Jakot, Dreptul roman, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 68. 9 Alexandru Grigorescu, La reception du droit roman de Iustinien en Occident et celle du droit romano-bizantin en Orient, Milano, A. Giuffre, 1968, pp. 1209 - 1237 10 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 156

Potrivit acestei diviziuni, din grupa dreptului public fac parte: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul procesual penal, dreptul procesual civil, dreptul internaional public, iar din a doua grup dreptul civil, dreptul comercial, dreptul internaional privat, etc. O astfel de concepie sublinia M. Djuvara , nu este cu desvrire exact, deoarece interesul individului este nemsurat n toate normele privitoare la stat. Respectarea dreptului sub toate formele sale intereseaz n primul rnd societatea, cci ntreaga societate nu ar putea s existe, dac respectul dreptului nu ar exista . Dreptul public domin tot mai mult dreptul privat, arat M. Djuvara, iar la rndul su, dreptul privat exercit o influen mare asupra dreptului public. n dreptul public, pe de alt parte, este evident c domin dreptul constituional, iar n dreptul privat dreptul civil are preeminen, constituind i dreptul comun . Legturile strnse ntre aceste ramuri ale dreptului au contribuit la apariia unor noi concepii care atenueaz diviziunea clar a dreptului. Astfel, P. Roubier argumenteaz existena unui drept mixt, care, la rndul su, se mparte n drept concret i drept mixt abstract. Dreptul mixt concret poate fi numit dreptul profesiunilor i cuprinde ansamblul de reguli i instituii publice sau private, grupate n funcie de o profesie (dreptul comercial, legislaia muncitoreasc, legislaia rural). n continuare, acelai autor arat c dreptul abstract (drept regulator) cuprinde dreptul penal, avnd n vedere c acesta include normele de drept care sancioneaz comiterea unor infraciuni svrite n diferite domenii, iar uneori acesta se declaneaz la plngerea prealabil a victimei, regulile de procedur (penal, civil, administrativ), dreptul tranzitoriu care rezult din schimbarea legislaiei. Ali autori nu recunosc aceast diviziune. H. Kelsen, de exemplu, nlocuiete categoriile de drept public i privat cu ierarhia normelor. De asemenea, Lon Duguit, contest distincia ntre dreptul public i dreptul privat. n general, se scoate n eviden producerea aspectului public al dreptului, vorbindu-se chiar de o publicizare a dreptului, considerndu-se c totul devine drept public, c toate legile intereseaz mai mult societatea dect persoana luat individual i c totul este de domeniul dreptului public . Apariia unor noi ramuri ale dreptului face vulnerabil vechea mprire a dreptului n drept public i privat. Aceste ramuri se caracterizeaz printr-o anumit tehnicitate, de unde i neutralitatea lor fa de sistemul de drept n care se integreaz ca discipline autonome (drept spaial, dreptul mediului, protecia juridic a drepturilor omului etc.). De asemenea, autonomia relativ a unor reglementri se explic i prin hipertrofierea unor norme i instituii (contractul de transport, contractul de asigurri solicitate n practica social i desprinderea lor de ramura tradiional cum sunt: dreptul transporturilor respectiv dreptul asigurrilor . Dup prof. P. Negulescu deosebirile dintre dreptul public i dreptul privat ar fi urmtoarele: a. normele de drept privat sunt mult mai cristalizate i mai stabile dect normele de drept public. De exemplu, teoria obligaiilor, cuprins n Codul civil romn din 1865 n vigoare i astzi este foarte apropiat de teoria jurisconsulilor din perioada clasic a dreptului roman, pe cnd normele de drept public, au un pronunat caracter politic, se schimb mai repede, de exemplu, dup Marea Revoluie Francez, cnd n locul absolutismului regalitii s-a instaurat democraia burghez. La noi observm c, dup evenimentele din Decembrie 1989 s-au produs mari mutaii n dreptul public; b. n dreptul privat oricine poate s fie titular al unui drept. De exemplu, poate s fie proprietar sau creditor oricine, fie c este cetean romn, sau fie c este strin, fr deosebire, de naionalitate, religie ori sex; cnd ns este vorba de drept public, nu oricine poate s exercite drepturile reglementate de normele aparinnd acestuia, de exemplu, dreptul de vot nu-l poate exercita orice persoan, ci numai ceteanul n vrst de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv; unele funcii sau demniti politice, civile sau militare nu pot fi ocupate dect numai de ctre un cetean romn cu domiciliul n ar;
11 12 13 14 15 16 17

11 Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, vol. I, Editura Socec Bucureti, 1930, pp. 105 12 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, Introducere n teoria general a dreptului, Editura ALL, Bucureti, 1993, 13 Mircea Djuvara, op. cit., pp. 105 - 132, 269 - 273 14 P. Rubier, Thorie gnerale du droit, Paris, 1949, pp. 10 - 18, 213 - 266 15 R. Ripert, Le dclin du droit, Paris, 1949, pp. 37 - 66 16 Yolanda Eminescu, Transformrile dreptului civil sub influena revoluiei tehnico-tiinifice. Eseuri

p. 79

juridice, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pp. 41 - 63, 89 - 129 17 P. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I (Principii generale), ediia a IV - a, Editura F. Mrvan, Bucureti, 1934, pp. 34

c. normele de drept privat au o precizie mai mare dect cele de drept public, care sunt mai puin determinate. Astfel, de exemplu, art. 998. Cod civil romn prevede: orice fapt a omului, care cauzeaz altuia prejudiciu, oblig pe acela din a crui greeal s-a ocazionat, a-l repara. Dei redactat n anul 1865, textul este i astzi foarte clar, n timp ce n dreptul public sunt cazuri n care aceste norme nu sunt precise; d. dreptul public se bazeaz pe fora de constrngere a statului, n caz de nerespectare a normelor sale, n dreptul privat constrngerea ca mod de asigurare a respectrii normelor o gsim foarte rar; e. n dreptul privat gsim sanciuni precise; nuliti, reziliere, decdere din drepturile printeti, excluderea de la succesiune, pe ct vreme n dreptul public sanciunile nu au aceeai preciziune, afar de dreptul penal ramur a dreptului public unde gsim sanciuni privative de libertate sau amenzi penale, ca pedepse principale, interzicerea unor drepturi i degradarea militar, ca pedepse complementare etc.; f. n dreptul privat normele de drept sunt supletive, adic particularii n conveniile lor pot deroga de la ele i, numai n cazul n care nu au dispus altfel se aplic norma de drept, pentru c, n dreptul privat, numai dispoziiile de ordine public sunt obligatorii. n dreptul public unde domin ideea de ordine n principiu toate normele juridice sunt obligatorii; g. n timp ce publicitatea este de esena dreptului public, secretul este de esena dreptului privat. ncheiem prin a semnala faptul c gruparea ramurilor dreptului n drept public i drept privat este meninut i n doctrina juridic contemporan. Un exemplu edificator l constituie teza dup care baza mpririi dreptului n drept public i drept privat o formeaz nu att caracterul general sau individual al interesului aprat, ct forma juridic, respectiv modul n care se asigur aprarea drepturilor subiective, ce se adaug la criteriul organic, dup care dreptul public se refer la guvernani, iar cel privat se refer la guvernai. Organele de stat asigur aprarea drepturilor consfinite n legi fie ex oficio, fie la intervenia i cererea prilor interesate. n primul caz ar fi vorba de dreptul public, iar n al doilea caz de dreptul privat .
18

SECIUNEA A II-A: CONCEPTUL I PRINCIPIILE FUNDAMENTALE

ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiuni generale Dreptul administrativ este strns legat de administraia public, fapt pentru care ncercm s clarificm mai nti aceast noiune. Administraia constituie una din cele mai utile activiti umane, regsindu-se pretutindeni, n toat complexitatea vieii sociale. Administraia public reprezint principala prghie prin care se realizeaz valorile stabilite la nivelul palierului politic, n statul de drept. Noiunea de administraie are trei accepiuni principale : a) administraia ca activitate de a administra, de a realiza administraia; b) administraia ca structur sau organizare indispensabil n scopul nfptuirii administraiei; c) administraia ca instituie, constituit din activitatea i structura sa, cu scopul de a putea ndeplini sarcinile primite de la puterea politic, precum i de a satisface interesele generale, cu respectarea drepturilor i intereselor legitime ale oamenilor. Termenul de administraie deriv din latinul ad-ministrare i nseamn pentru a servi. Prefixul ad subliniaz direcia ctre un scop, spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv. Cuvntul ministrare vine de la latinul minister, care nseamn servitor. Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla .
19 20

18 19 20

Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 1960, pp. 49 - 51 Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p. 25 Mihai T. Oroveanu, op.cit., p. 15

Perfeciunea structurii i activitii administraiei este posibil prin aplicarea principiilor i criteriilor tiinei administraiei, tiin care cerceteaz ntregul coninut al administraiei, n scopul optimizrii acesteia, utiliznd investigaii sociologice i alte forme moderne de cunoatere . Pentru nelegerea complexitii fenomenului pe care l cerceteaz, tiina administraiei studiaz nu numai aspectele juridice ale administraiei, ci i interferenele subsistemului administraiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global. Noiunea de administraie cuprinde att administraia public ct i administraia particular. Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc un scop, utiliznd anumite mijloace , dar ntre ele exist diferene eseniale privind raportul finalitii i resursele folosite. Administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice n mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Pentru realizarea scopului su, administraia public utilizeaz prerogativele de putere public. Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, iar la nevoie ea poate utiliza mijloacele de constrngere statal. Noiunea de administraie public are dou accepiuni : a) accepiunea formal-organic evoc urmtoarele autoriti publice: Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituii subordonate ministerelor; prefectul; organe locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect; organe autonome locale (consiliul judeean, consiliul local, primarul) i instituiile subordonate acestora. b)n sens material funcional, noiunea de administrare public evoc acte i operaiuni materiale prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sa, dup caz, prestarea direct de servicii publice. Administraia public constituie un proces continuu i o activitate permanent i adaptabil condiiilor dinamice ale mediului social. Pentru cunoaterea complet a fenomenului administrativ este necesar cercetarea administraiei publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, fenomenelor i coninutului activitilor organelor administraiei, asupra psihologiei i comportamentelor individuale i colective ale personalului administraiei . Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin relaii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct considerat n raport cu mediul social administraia, ntr-o societate dat, va putea apare, n armonie sau n opoziie cu ntregul mediu social sau cu anumite structuri ale acestuia . n cadrul sistemului social global administraia ndeplinete urmtoarele funcii : a) funcia de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia n ultim instan folosind autoritatea sau chiar constrngerea; b) funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii; c) funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor care se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia. n concluzie, administraia public poate fi definit ca ,,ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor structurilor subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se duc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice .
21 22 23 24 25 26 27

21 22 23 24 25 26 27

Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 6 Emil Blan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p. 12 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 78 Emil Blan, op. cit., p. 13 Alexandru Negoi, op. cit., p. 6 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 65 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 79

2. Principiile fundamentale ale administraiei publice 2.1. Principiile legalitii Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz ntreaga activitate a administraiei publice. Legalitatea presupune obligaia administraiei publice de a se supune legii i de a asigura aplicarea ei. Administraia public are ca scop fundamental asigurarea realizrii interesului general, public. Potrivit art. 1, alin. 3 din Constituie, ,,Romnia este stat de drept, democratic i social n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate. Exigenele statului de drept presupun ca administraia, n ntreaga sa activitate, inclusiv aplicarea principiilor sale s se efectueze ntr-un cadru legal, i anume n conformitate cu dispoziiile legale ale celorlalte acte normative pe care le execut, iar n cazul nclcrii legalitii, s fie constituite mecanismele care s asigure restabilirea acesteia. Principiul legalitii apreciaz E. D. Tarangul consist n aceea c toate dispoziiile pe care le ia statul trebuie s fie date pe cale general i impersonal, i c toate actele individuale ale statului trebuie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate mai nainte pe cale general i impersonal. n consecin, actele administrative care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n baza i n cadrul dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general i impersonal de ctre legiuitor. Actul administrativ este principalul instrument prin care se realizeaz administraia public; este un act unilateral, n sensul c autoritile administraiei publice emit acte obligatorii i executorii. Ele exercit atribuii de putere public, astfel impunndu-i voina pe cale unilateral. Actele administraiei publice sunt supuse controlului jurisdicional, n vederea stabilirii legalitii sau ilegalitii acestora. Nu acelai lucru se poate afirma despre oportunitatea respectivelor acte. Oportunitatea actelor administrative nu face obiectul controlului jurisdicional, lucru care face posibil ca puterea discreionar a administraiei publice s se confunde uneori cu abuzul. Autoritile administraiei publice, ale acestei puteri nu pot lua dect acea decizie din multe altele care este conform cu legea. n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c nu poate face dect ceea ce i permite legea .
28 29

2.2.Principiul permanenei i al continuitii Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii n concret a legii, realizat de ctre administraia public . Echilibrul social i ordinea public nu pot fi meninute dect numai satisfcnd interesul general, public. Administraia public trebuie s fie la dispoziia ceteanului i are sarcina de a servi pe toi oamenii care alctuiesc comunitatea uman naional. nsi denumirea de administraie public evoc i definete misiunea de a satisface interesul public . Guvernanii au obligaia s asigure meninerea ordinii publice i servicii publice de care societatea are nevoie i fr de care nu ar putea exista. n societatea omeneasc exist anumite nevoi, de interes general, adic nevoia de linite i siguran, nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc., aceste nevoi, dac nu ar fi satisfcute, toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu, statul trebuie s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea i echilibrul social. Tocmai de aceea, atunci cnd se constat c anumite iniiative particulare care vin n sprijinul satisfacerii interesului general, public, nu dau rezultate, este de datoria statului s preia aceste activiti i s le transforme n servicii publice.
30 31 32

28 29 30 31 32

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 4 - 5 I. Teodorou, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii, n: Dreptul, nr. 3 / 1977, p. 39 Emil Blan, op. cit., p. 14 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 14 E. D. Tarangul, op. cit., p. 14

n ceea ce privete continuitatea aciunii guvernamentale, aceasta este reglementat prin Constituie. Potrivit art. 110, alin. 4 Guvernul al crui mandat a ncetat ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern. Aadar, chiar dac peisajul politic este mereu schimbtor, administraia public este cea care reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea n societate. 2.3. Principiul subsidiaritii Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu care decizia n ceea ce privete realizarea propriilor interese trebuie s aparin persoanei, comunitii, care sunt cele mai apropiate de nivelul de aplicare a deciziei . Acest principiu caut s rspund unor cerine de reaezare instituional i de evoluie social, precum i unei nevoi de participare mai ntinse a cetenilor la luarea unor decizii, prin coborrea nivelului de luare a acestora ct mai aproape de problemele concrete. n conformitate cu art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale, principiul subsidiaritii este definit astfel: Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin, de preferin autoritilor celor mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in seama de amplasarea i de natura sarcinii.
33

3.Subiectele care realizeaz administraia public Administraia public este pus n folosul i n interesul general al societii sau al unei colectiviti umane. Ea se realizeaz de ctre urmtorii subieci: a) Preedintele Romniei; b) Guvernul Romniei; c) ministerele i celelalte organe centrale din subordinea Guvernului; d) organele centrale de specialitate care nu sunt organizate n subordinea Guvernului (autoriti administrative centrale, autonome); e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau, dup caz, funcional, ministerelor; f) instituii bugetare, regii autonome, societi comerciale care nu sunt subordonate organic sau, dup caz, funcional, organelor centrale autonome; g) prefectul judeului; h) comisia consultativ judeean; i) organe locale de specialitate organizate n subordinea ministerelor i conduse de prefect; j) organele locale autonome (consiliul judeean, consiliul local i primarul); k) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau, dup caz, funcional, consiliului judeean ori consiliului local. 4. Obiectul administraiei publice Obiectul administraiei publice l constituie realizarea valorilor care exprim interesele statului sau ale societii valori, care sunt exprimate n Constituie i alte acte elaborate de puterea legislativ. Obiectul administraiei publice este vast; n afara unor aspecte teoretice cu caracter general, precum i a principiilor i metodelor de cercetare, el poate fi structurat pe urmtoarele compartimente : administraia central i local; administraia urban i rural; administraia economiei naionale i a imobilelor statului; administraia colilor i a instituiilor social-culturale; administraia transporturilor (terestre, maritime, aeriene) i a telecomunicaiilor; administraia apelor i pdurilor.
34

33 34

Emil Blan, op. cit., p. 20 Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Administraia public, Editura Fundaiei Gheorghe Zane, Iai, 1999, p. 44

5. Coninutul administraiei publice Coninutul administraiei publice de stat este dat de activitile ce se realizeaz n temeiul i n executarea legilor rii. Aceste activiti pot fi grupate n dou mari categorii : activiti executive cu caracter de dispoziie; activiti cu caracter de prestaie. Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz executarea legii, precizndu-se conduita pe care trebuie s-o aib persoanele fizice i juridice. n acest caz se nscriu msurile de politic administrativ avnd drept scop meninerea ordinii publice la care se mai adaug msurile de asigurare a linitii publice, cele privitoare la securitate i salubritate public, care trebuie s asigure cadrul unei societi civilizate . Activitatea executiv cu caracter de dispoziie se concretizeaz prin acte juridice i fapte materiale efectuate de ctre autoritile administraiei publice sau de funcionarea, administraiei publice. n mod subsidiar i subordonat activitilor specifice celorlalte organe ale statului, prin care se realizeaz puterile statului, respectiv puterea legislativ, prin care se realizeaz puterile statului, i puterea judectoreasc desfoar activiti cu caracter de dispoziie, pe baza i n executarea legii, prin care este organizat executarea i aplicarea legii. Aceste organe au calitatea de autoriti publice. Activitatea executiv cu caracter de prestaie se realizeaz att prin acte juridice, ct i prin operaii materiale. Astfel, unele dintre actele juridice prin care se realizeaz prestaiile sunt acte administrative (de exemplu, diplomele eliberate de coli i instituii de nvmnt superior de stat). Cea mai mare parte a prestaiilor (transport n comun, ocrotirea mediului ambiant, etc.) se realizeaz prin operaii sau fapte materiale, pe baza i n executarea legilor, dar i pe baza unor contracte ncheiate ntre instituii regii autonome i societi comerciale aparin administraiei publice i beneficiarii respectivelor servicii. Activitile de prestaie ce fac parte din coninutul administraiei publice deriv din funciile noi ale statului modern care, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii i de executare i respectare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestaii n favoarea membrilor societii . Activitatea de organizare a executrii legii i de organizare n concret a acesteia se desfoar n cadrul unui sistem n care intr organele puterii executive, ale statului, administraia public local, diferitele instituii social-culturale de stat, precum i regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat. Aceast activitate se mai desfoar n unele sisteme de organizare a executrii puterii de stat, i anume, n cadrul sistemului puterii legiuitoare i acela al puterii judectoreti subiecte de drept ce apar n calitatea lor de autoriti administrative i nu ca organe ale puterii legiuitoare, respectiv, ale puterii judectoreti . De asemenea, unele organizaii particulare cum sunt birourile de avocai, de notari publici, instituiile de nvmnt superior particulare, etc., desfoar activiti de interes public n baza prevederilor legale, contribuind la realizarea administraiei publice, dei nu fac parte din acest sistem.
35 36 37 38

6. Sarcinile administraiei publice Activitatea i structura administraiei este determinat de scopul desfurrii misiunilor sau sarcinilor, precum i de circumstanele n care ele se realizeaz. Astfel, la nfiinarea unei instituii publice, regii autonome sau altui subiect care realizeaz administraia public, se are n vedere un anumit scop, respectiv acela de a satisface cerinele publice de interes general. Raiunea de a fi a administraie const n funcionalitatea ei de a servi omul i societatea , ceea ce constituie sarcina sa principal. Sarcinile administraiei sunt toate misiunile pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le ndeplineasc. Termenii de sarcini sau misiuni sunt sinonimi n tiina administraiei.
39

35 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, pp. 8 - 14 36 P. N. Cardilan, Cr. Houter, Manual pratique de droit administratif, ditions Eyropies, Paris, 1991, p. 84 37 Philippe Georges, Droit public, 1989, p. 40; G. Vedel, Droit administratif, Paris, 1963, p. 9; M. Waline, 38 39

Droit administratif, Paris, 1963, p. 6 Ion Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, vol. I, Editura Universitii Sibiu, 1992, p. 3 Traian Herseni, Prolegomene la teoria sociologic, Editura tiinific, Bucureti, 1969, p. 8

Creterea continu a sarcinilor administraiei poate fi explicat prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Aprarea omului este o sarcin de mare importan preluat de administraia public. Pe aceste coordonate se nscriu i msurile privind protecia mediului nconjurtor pe plan mondial . Complexitatea sarcinilor administraiei publice determin multitudinea soluiilor de ndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie . n ceea ce privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, datorit multiplicrii nejustificate a unor instituii ce ndeplinesc aceleai misiuni . Sarcinile administraiei pot fi permanente i temporare. Sarcinile administraiei publice pot fi clasificate dup mai multe criterii, i anume: criteriul material, care necesit studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru realizarea sarcinilor; criteriul organic, determinant n descrierea unei categorii de organe de specialitate, ceea ce nseamn enumerarea unor structuri administrative variate, cum sunt structurile organelor centrale ale administraiei publice. Aceste autoriti ndeplinesc sarcini de o importan general, fiind nfptuite n mod unitar pe ntreg teritoriul rii. Unele sarcini sunt locale, fiind circumscrise la o unitate administrativ-teritorial sau alt localitate, urmrind satisfacerea unor cerine sociale specifice. n acelai mod acioneaz i serviciile publice descentralizate i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice din unitile administrativteritoriale. n literatura de specialitate ntlnim i alte clasificri ale serviciilor administraiei. Astfel, L. O. White a clasificat aceste sarcini n trei mari categorii : a) misiuni operaionale; b) misiuni auxiliare; c) misiuni de conducere. n prima categorie sunt cuprinse principalele sarcini ale administraiei publice, cum ar fi: politice, de aprare i ordine public, educative, social-economice. Sarcinile auxiliare sunt destinate s sprijine sarcinile principale; funcionarii care le ndeplinesc nu iau contact direct cu publicul, ei prestnd serviciile aferente compartimentelor administrative (contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.). Andr Molitar, specialist belgian n tiina administraiei, caracterizeaz astfel de comportamente ca fiind instituionale. Sarcinile de conducere sau de stat major se realizeaz n contact direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii instituiilor administrative i elaborarea politicii acestora. Se apreciaz c aceast analiz prezint interes datorit efortului de teoretizare cruia i corespunde, ns are inconvenientul de a fi prea legat de structuri. Totodat se consider c aceast clasificare mai poate fi simplificat, n sensul c, odat cu misiunile operaionale, s fie cercetate i misiunile de conducere, deoarece misiunile operaionale nici nu pot fi ndeplinite dac nu sunt conduse. Astfel, prima categorie de sarcini poate fi intitulat misiuni operaionale i de conducere. O alt clasificare este cea a profesorului francez de tiina administraiei, Ronald Drago. Acesta reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, astfel: a) misiunea de informare. Aceasta constituie punctul de plecare a oricrei aciuni administrative. Informaia reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative pe orice treapt se situeaz, indiferent c aceasta este spontan sau obinut la cererea administraiei sau c privete doleanele publicului ori principiile unei reforme importante;
40 41 42 43 44 45

40 Salvator

Brdeanu, Reflexions sur les consequences facheeuses de la degradation de l'environnement et de le rle du droit dans l'etabilissement de l'equilibre ecologique, in: Revue de l'Est, vol. 4, nr. 2, 1973, pp. 67 - 82. 41 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 204 42 Roland Drago, Claude Goyard, Thorie gnrale des missions de l'Administration, in: Traite de science administrative, pp. 250 - 251 43 L. D. White, Introduction to The Study of Public Administrations, ediia a 4 - a, New York, 1955, pp. 195 sqq. 44 Roland Drago, Science administrative, Paris, 1980, pp. 71 - 72 45 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 209

b) misiunea de studiu, care are loc dup faza de informare i precede deciziei. Aceasta este obligatorie pentru administraie, chiar dac se nfiineaz organisme administrative specializate n studii, la orice nivel s-ar gsi ele; c) misiunea de pregtire a deciziilor reprezint o rezultant a misiunilor de informare i studiu; aparine totdeauna administraiei, fapt pentru care se acord importan studierii procesului decizional; d) misiunea de executare i adaptare reprezint sarcina cea mai important a administraiei. Prin aceast sarcin administraia este pus n contact direct cu cei pe care i administreaz. n nfptuirea sarcinii de executare i adaptare a deciziilor la interesele particulare ale administraiilor, procesul decizional este repetat la nesfrit, pn la cele mai mici activiti administrative. n realizarea sarcinii de a se adapta la cerinele administraiilor, administraia se poate abate uneori de la linia deciziilor luate. n astfel de cazuri, dreptul administrativ nregistreaz excepii de la normele juridice, n timp ce cele fondate pe considerente de eficien a activitilor administrative, constituie obiect de studiu pentru tiina administraiei. Administraia ndeplinete i sarcini secundare, cum sunt: informarea publicului, realizarea activitii de relaii publice, precum i mbuntirea metodelor i organizarea compartimentelor n acest scop, sarcini care ns nu diminueaz importana misiunilor principale. SECIUNEA A III-A: DEFINIIA I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV 1. Definiia dreptului administrativ Bazele dreptului administrativ din ara noastr au fost puse prin Regulamentele Organice intrate n vigoare n Muntenia (1831) i Moldova (1832). Ca ramur distinct a dreptului public, dreptul administrativ se dezvolt tot mai mult odat cu aplicarea acestor Regulamente, dobndind o personalitate de netgduit prin reformele de ordin legislativ din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza pentru ca apoi n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, s devin disciplin de studiu att n nvmntul juridic superior, ct i n cel secundar. Lucrrile de specialitate aprute dup Revoluia din Decembrie 1989 reflect preocuparea autorilor n materie de a trata ct mai fidel mutaiile profunde care au avut loc n sistemul administrativ din ara noastr. Pornind de la realitile constituionale actuale considerm c dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice, precum i a celor care privesc relaiile sociale litigante dintre aceasta i particulari (persoane juridice i persoane fizice) vtmai n drepturile lor prin actele administrative emise de autoritile publice ale acestei administraii. 2. Izvoarele dreptului administrativ 2.1. Conceptul de izvor al dreptului administrativ n tiinele juridice, n general conceptul de izvor al dreptului este folosit ntr-un sens specific, strict juridic, avndu-se n vedere formele de exprimare a normelor juridice, acte normative (legi, decrete), obiceiul juridic, practica judiciar, etc. Prin izvor de drept au fost denumite de asemenea sursele, originea, factorii de determinare i creare ai dreptului. Cercetarea normei juridice determin anumite precizri privind: necesitatea, cauzele care i-au determinat apariia, cror aspiraii tinde s rspund, etc. n consecin, se impune cercetarea surselor acesteia avnd n vedere criteriul raportului ntre coninut i form, respectiv a determinrilor materiale i spirituale (izvoare materiale) i a formelor juridice de exprimare (izvoare formale). Izvoarele dreptului mai pot fi clasificate i dup sursa cunoaterii lor: izvoare scrise (legi, ordonane etc.); izvoare nescrise (tradiii orale, obiceiuri); izvoare oficiale (legea, jurisprudena); izvoare
9

neoficiale (obiceiul, doctrina). Literatura juridic cunoate o multitudine de clasificri, mai mult sau mai puin relevante pentru nsi noiunea de izvor de drept. Aadar izvoarele de drept administrativ sunt formele n care se exprim normele acestei ramuri de drept, care nasc, modific sau sting raporturi juridice de drept administrativ. 2.2. Legile constituionale Izvoarele constituionale sunt acele norme statornicite de legea fundamental care se impune imediat direct sau indirect nsui legiuitorului administraiei, precum i celor administrai. Formularea cea mai reuit ar putea fi de: bazele constituionale ale dreptului (Georges Vedel, Jean Rivero, etc.). Constituia cuprinde, de asemenea, dispoziii fundamentale care privesc organizarea i funcionarea principalelor categorii de organe ale statului, aciunea acestor organe, deci implicit aciunea administrativ. Fa de aciunea administrativ, normele constituionale impun o rezerv, i anume, faptul cenzurrii normelor administrative pentru cauz de neconformitate cu dispoziiile Constituiei. n acest sens, Constituia Romniei din 1991, n art. 146, privind atribuiile Curii Constituionale, n alin. d specific faptul c acest organ hotrte asupra excepiilor, de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judec-toreti sau arbitraj comercial; excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului. n legtur cu acest aspect se impun unele precizri: judectorul instanei de contencios administrativ nu poate cenzura constituionalitatea legii. El nu este competent a cenzura legile, ci a judeca actele administrative. Indirect ns, el poate cenzura legea prin pronunarea sentinei privind legalitatea unui act administrativ, elaborat prin ignorarea unei reguli constituionale. Cenzurarea actului administrativ reprezint, implicit, cenzurarea legii pe care se ntemeiaz i, n consecin, poate fi denunat neconstituionalitatea unei astfel de legi. A. TEXTE CONSTITUIONALE DE PRINCIPIU. Constituia din 1991 este izvorul principal al dreptului administrativ, dar privit n ansamblul celor 156 de articole, acestea nu pot determina coninutul unei ramuri de drept, cum ar fi, de exemplu, cea a dreptului administrativ, penal, etc. Totui, textele care privesc acest coninut le remarcm ntr-un numr apreciabil n Constituie, ele constituind temeiul juridic al organizrii administrative a rii, al adoptrii celor mai importante legi. Textele cuprinse n titlul I (Principii generale), precum i dispoziiile comune( din titlul II, capitolul I) prezint n marea lor majoritate, trsturile unor norme de principiu cu titlul de exemplu, cteva texte din titlul I: a) enumerarea i garantarea valorilor supreme (art. 1, al.3), cum sunt: demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor , libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic; b) organizarea administrativ a teritoriului (art. 3.); c) unitatea poporului romn i egalitatea ntre ceteni (art. 4); d) pluralismul i partidele n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei constituionale (art. 8, alin. 1); e) respectarea Constituiei a supremaiei acesteia i obligativitatea respectrii legilor (art. 1 alin5). n titlul II fundamentarea de principii a dreptului este mai direct exprimat n texte: a) responsabilitatea celor crora li s-au ncredinat funcii publice, de ndeplinire cu bun credin a obligaiilor ce le revin; b) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public precum i dreptul de petiionare; c) accesul liber la justiie; d) egalitatea n drepturi a cetenilor nimeni nu este mai presus de lege. Textele acestui titlu stabilesc direct sau implicit (prin sensul lor) intervenia autoritilor administraiei publice din diferite sectoare de activitate. Aceste principii de baz sunt consacrate n titlul III, art. 120 i privesc: a) descentralizarea ;
46 47 48

46

Reglementat prin Legea contenciosului administrativ Nr. 544 / 2004, ; n aceeai problem, a se vedea C. G. Rrincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Alcoly, Bucureti, 1936 47 Constituia Romniei, art. 11, alin. 2, art. 16, 21, 25, alin. 1; art. 30, 32, alin. 4, 5, 6; art. 47, 48, 50, 51, 119 i 135 48 George Antoniu, Articolul 5 din Convenia European a Drepturilor Omului. Implicaii asupra legislaiei romne, Studii de Drept Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1993, pp. 167 - 185

10

b) autonomia local; c) deconcentrarea serviciilor publice. B. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND REGLEMENTAREA INSTITUIILOR PUBLICE. Marea majoritate a normelor constituionale care reglementeaz instituiile puterii publice centrale i locale i gsesc consacrarea n textele articolelor cuprinse n titlul III. Astfel, n capitolul II din acest titlu consacrat instituiei preedintelui Romniei: a) rolul preedintelui n buna funcionare a autoritilor publice, precum i exercitarea de ctre acesta a funciei de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art. 80); b) numirea Guvernului (art. 85); c) consultarea Guvernului (art. 86); d) participarea la edinele Guvernului (art. 87); e) ncheierea tratatelor internaionale (n numele Romniei) tratate negociate de Guvern (art.91); f) numirea n funcii publice (art. 94) etc. Textele capitolelor III i IV, ale aceluiai titlu, rspund direct cerinelor privitoare la structura i rolul Guvernului i a primului-ministru (art. 102, 107); g) nvestitura, jurmntul de credin, incompatibiliti (art. 102-104); h) rspunderea membrilor Guvernului, ncetarea funciei de membru al Guvernului, actele i ncetarea mandatului Guvernului art. 109,108, 110); i) raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111114). Textele articolelor cuprinse n capitolul V sunt consacrate administraiei publice centrale de specialitate: structur, nfiinare, fore armate, Consiliul Suprem de Aprare a rii (n art. 116119 din seciunea nti) precum i administraiei publice locale: autoriti comunale i oreneti, Consiliul Judeean, instituia prefectului (n art. 120123 din seciunea a doua). Aceeai for juridic a textelor constituionale privind economia i finanele o ntlnim n majoritatea articolelor din titlul IV al Constituiei. C. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND COMPETENA I PROCEDURA. Unele norme constituionale se raporteaz la competena preedintelui i a primului ministru privind autoritile administrative (art. 85 94; 107), puterea de reglementare general (art. 108) i puterea de a numi funcionari (art. 94), actele de autoritate (art. 92, 100). Alte norme constituionale se remarc prin trsturi procedurale, referindu-se la procedura de investire a primului-ministru i al Guvernului (art. 103). Un alt grup de norme constituionale repartizeaz competenele ntre Parlament (art. 73) i puterea executiv (art. 102), n funcie de natura specific a activitii lor. Cele de natur legislativ sunt rezervate Parlamentului, cele de natur executiv, Guvernului. n anumite situaii, de urgen, Constituia (art. 115) prevede delegarea legislativ, Guvernul fiind competent a emite n anumite condiii procedurale ordonane, dar numai n domeniile care nu fac obiectul legilor organice. La aceste grupe se pot aduga normele constituionale privitoare la repartizarea competenelor ntre Parlament, Preedinte i Guvern (art. 91) n domeniul politicii externe. Astfel, Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, Guvernul le negociaz, iar Parlamentul le ratific. De asemenea, normele privitoare la comunicarea ntre Preedinte i primul ministru, prin contrasemnarea decretelor emise de Preedinte (art. 100). Contrasemnarea reprezint angajarea rspunderii primului ministru pentru coninutul actului, atestnd, pe de alt parte, conformitatea decretului cu prevederile legale, iar pe de alt parte, conformitatea cu voina organului reprezentat de primul ministru. Contrasemnarea este cerut pentru decretele prevzute n art. 91, alin. 1 i 2 (tratate internaionale; acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice); art. 92, alin 2 i 3 (mobilizarea forelor armate, respingerea agresiunii) art. 93 alin 1 (starea de asediu)sau starea de urgen etc.

11

2.3.Legile i reglementrile administraiei emise n executarea legii 2.3.1. Precizri de principiu Competena elaborrii normelor cu caracter general specific izvoarelor formale ale dreptului cu caracter de lege o are, pe de o parte, Parlamentul, iar de cealalt parte, anumite autoriti distincte ale puterii executive, aflate pe o anumit treapt n ierarhia organelor statale de nsemntate naional sau local. Aceast distincie privitoare la competen permite diferenierea legilor de celelalte forme de reglementare administrativ, i anume: legea este actul elaborat de organul legislativ, celelalte acte de reglementare (care intereseaz domeniul public sau privat) fiind elaborate de o autoritate executiv. Aceast distincie nu este de ordin material ntruct, n ambele cazuri, ne aflm n prezena unor acte care au aceeai msur generalitatea reguli de drept. n consecin, raporturile ntre lege i celelalte reglementri se vor schimba n funcie de raporturile stabilite de regimul constituional ntre puterea legislativ i cea executiv. Prioritatea constituional a Parlamentului n raport cu Guvernul este reflectat n subordonarea riguroas fa de norma votat de Parlament. Aceast subordonare poate fi mai mult sau mai puin atenuat, n funcie de evoluia echilibrului puterilor n stat. Legea fundamental este expresia direct a voinei generale. Ea constituie norma suprem creia trebuie s i se subordoneze toate celelalte norme i creia conform acestei suveraniti, totul i-ar fi posibil, din punct de vedere juridic . Este evident faptul c legea fundamental este superioar legilor (organice sau ordinare), dar numai un singur organ este abilitat s aprecieze constituionalitatea legilor (Curtea Constituional) . Or, suveranitatea legii se poate manifesta numai n limitele constituionalitii. Reglementrile emise n executarea legii emannd de la o autoritate subordonat, sunt i ele subordonate legii. Formula consacrat n textele constituionale este cea privitoare la asigurarea organizrii executrii legilor (art. 108, alin. 2). n consecin, reglementrile adoptate n executarea legii nu pot fi emise dect n temeiul legii (pentru a reglementa modalitile de aplicare a legii, a normelor sau a principiilor cuprinse n ea). n acelai timp, reglementrile emise n executarea legii nu pot s modifice expres legea fundamental i nici s o contrazic, iar judectorul este ndrituit s verifice oricnd conformitatea acestora cu legea i s le cenzureze ilegalitatea. n art. 73, Constituia, consacr trei categorii de legi (constituionale, organice i ordinare).
49 50

2.3.2. Legile organice Legile organice sunt prevzute n Constituie (art. 73, alin. 3) ocupnd locul secund n ierarhia legilor. Ele prezint trsturi distincte, n funcie de coninutul lor (privind aplicarea unor dispoziii constituionale), precum i de cvorum i de majoritatea de voturi cerut n vederea adoptrii lor. Reprezentnd o prelungire a normelor constituionale, legile organice sunt elaborate numai n domenii expres prevzute de legiuitor (Constituie i cel al legilor ordinare). n temeiul acestor prevederi au fost elaborate o serie de legi organice care privesc: organizarea i funcionarea Guvernului , contenciosul administrativ ; administraia public local; organizarea i desfurarea referendumului, etc. Ele sunt izvoare de drept administrativ i sunt adoptate prin ntrunirea votului majoritii absolute din fiecare Camer sau prin majoritatea absolut n edina comun a ambelor Camere (dac procedura de mediere nu a avut acces).
51 52

2.3.3. Legile ordinare Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai n msura n care conin norme de reglementare a relaiilor sociale ce fac obiectul administraiei publice. Supuse unui numr mai restrns de restricii constituionale, ele pot interveni n orice domeniu al relaiilor sociale, cu excepia celor rezervate domeniului constituional sau al legilor organice. innd seama de aceast necesitate, se impune conformitatea legilor ordinare cu cele organice, n caz contrar, existnd pericolul de a fi declarate
49 50 51 52

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 181 S. Tnsescu, Sisteme de control al constitualitii legilor, Studii de Drept Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1995, pp. 175 - 183 Legea nr. 37 / 1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 137 / 1990 Legea nr. 544 / 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 / 2004

12

neconstituionale. Neconstituionalitatea poate fi invocat nu pentru c legile organice ar avea vocaia valorii unor legi constituionale, ci pentru c ele se afl situate n temeiul Constituiei la un nivel mai ridicat ca cel al legilor ordinare. Legile ordinare sunt adoptate de fiecare Camer conform regulii majoritii relative sau n edina comun a ambelor Camere (cnd, prin producerea de mediere, nu s-a ajuns la un acord). n legtur cu noiunea de lege se impune s facem unele precizri. Avnd n vedere autoritile administraiei publice, Constituia, n textul art. 117, alin. 1 , specific faptul c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Corobornd acest text cu dispoziiile art. 73, alin. 3, se poate trage concluzia n temeiul unei interpretri logice c unele ministere sau autoriti administrative autonome, se pot nfiina, organiza i funciona prin legi organice, iar altele prin legi ordinare. Sintagma potrivit legii poate fi susceptibil de mai multe interpretri: potrivit unor legi organice generale, cum ar fi: cele referitoare la organizarea general a nvmntului, statutul funcionarilor publici, etc. sau prin legi ordinare cu caracter general sau special. n aceast privin, legiuitorul constituant las deschise mai multe posibiliti. Noiunea de lege potrivit dispoziiilor art. 117, alin. 1, urmeaz a fi interpretat n sens executiv, ntruct majoritatea ministerelor sunt organizate i funcioneaz prin Hotrri ale Guvernului (Ministerul Muncii,Familiei si Egalitii de anse, Educaiei, Cercetrii i Tineretului, Ministerul Sntii Publice .a. ). Aceste hotrri pot fi justificate prin dispoziiile art. 116, alin. 1, care specific doar faptul subordonrii fa de Guvern: Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. Textul art. 117, alin. 1 este ferm n privina faptului c nfiinarea ministerelor se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Oricum, nfiinarea acestora printr-o lege ordinar nu ar ridic incompatibiliti cu textul art. 73 din Constituie 2.3.4. Reglementrile administrative emise n executarea legii Reglementrile administrative considerate pn n prezent izvoare de drept , sunt cele care traduc exerciiul puterii de reglementare general statornicit de Constituie i sunt conferite Preedintelui Romniei i primului ministru (decrete, hotrri). Potrivit art. 100 (1) din Constituie, n exercitarea atribuiilor sale Preedintele Romniei emite decrete, care sunt izvoare de drept administrativ n msura n care acestea au caracter de acte normative sau chiar dac nu au un asemenea caracter. Aici avem n vedere acele decrete contrasemnate de primul ministru, cum sunt cele emise n aplicarea prevederilor art. 92 (2), n conformitate cu care Preedintele Romniei declar mobilizarea general sau parial a armatei; ale art. 92 (3), care dau dreptul Preedintelui de a lua msuri pentru respingerea agresiunii armate, precum i n cazurile n care, prin lege, se stabilete dreptul pentru Preedinte de a emite decrete cu caracter normativ sau fr un asemenea caracter. Hotrrile Guvernului cu caracter normativ sunt, n marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, nfptuind astfel realizarea n concret a prevederilor cuprinse n legi. Tot prin Hotrri ale Guvernului sunt reglementate organizarea, funcionarea i atribuiile celor mai multe ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice i, implicit, activitatea n domeniile i sectoarele respective. n acest sens putem exemplifica Hotrrea Guvernului nr. 83 /2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, precum i alte hotrri privind nfiinarea de secretariate de stat subsecretariate, organizarea anumitor domenii etc. n privina domeniilor exclusive de reglementare administrativ, numai hotrrile Guvernului pot avea o for juridic superioar i de o maxim generalitate i care cel puin teoretic pot s aib o libertate de reglementare a relaiilor sociale, vecin cu cea a legiuitorului, ntruct, n afar de propria organizare i funcionare, deasupra sa nu se afl dect o singur regul scris, i anume Constituia (legea fundamental). Totui, hotrrile i ordonanele Guvernului sunt acte ale puterii executive subordonate legii i supuse (n cazul ordonanelor) cenzurii judectorului constituional ( art. 146 din Constituia Romniei). Alte reglementri mai pot fi edictate i de unele autoriti care sunt abilitate de a emite acte de reglementare ( minitri, prefeci, autoritile executive sau deliberative locale).
13

Concluzia de mai sus enunat, indiscutabil din punct de vedere juridic (privind fora juridic inferioar legii a tuturor reglementrilor administrative emise n executarea ei) ridic unele rezerve din punct de vedere practic. Este cazul acelor legi de trimitere sau care se mrginesc a elabora principiile generale ale unei reforme i care n majoritatea situaiilor nu pot fi puse n aplicare dect prin reglementri administrative (hotrri) care intervin n vederea traducerii n practic a acestor norme (principii), etc. Aceste cazuri nu sunt simple ipoteze, ele corespund unor realiti practice ale zilelor noastre. De puterea de reglementare depinde punerea n aplicare a legii, ceea ce contrazice principiul supremaiei juridice a acestora. La acestea se mai adaug faptul c respectivele reglementri se elaboreaz deseori cu o mare ncetinire i, deci pot altera voina legiuitorului sau s o transpun imperfect, n 53 practic . Constituia Romniei atribuie putere de reglementare general, la nivel naional, Preedintelui Romniei, primului ministru, iar n privina puterii de reglementare a autoritilor locale, competena lor rezult din legile organice. n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete, unele dintre ele fiind contrasemnate de primul ministru. De asemenea, Constituia consacr posibilitatea Preedintelui n exercitarea atribuiilor sale de a emite decrete de reglementare, n unele domenii, nerelevante pentru deliberri parlamentare . Din punctul de vedere al formei de reglementare, aceste acte acte administrative au denumiri statorniciti n Constituie i legea organic, n funcie de autoritatea de la care eman: decrete pentru reglementrile date de Preedintele Romniei, hotrri pentru cele emise de Guvern, ordinele minitrilor i ale prefecilor, hotrrile consiliilor locale i ale celor judeene, dispoziiile primarilor. Minitrii nu sunt investii cu o putere de reglementare general. Ei pot participa la aceasta indirect, prin exerciiul contrasemnrii actelor Guvernului. n activitatea administrativ, aceast participare este frecvent i suficient pentru a beneficia de aceast putere (multe reglementri fiind deseori eliberate din iniiativa minitrilor). Legile, hotrrile Guvernului acord minitrilor o putere de reglementare proprie n domenii determinate, conferindu-le competene importante n exercitarea puterii de reglementare la nivel naional. Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale cu caracter normativ sau individual sunt izvoare de drept administrativ nu numai n domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui conductor a emis ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii. Astfel, un ordin al ministrului Econimiei i Finanelor va fi obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr n raporturile care se nasc ( modific sau se sting) n baza normelor emise. Ordinele i instruciunile pot fi emise de un singur ministru sau de mai muli. Ordinele i instruciunile comune sunt att individuale, ct i normative. Actele juridice (decizii, dispoziii) care nasc raporturi de drept administrativ emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate sunt, de asemenea, izvoare ale dreptului adminis-trativ. Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat prevede c prefectul emite ordine n condiiile legii. Ordinul prefectului este un act administrativ unilateral, care poate avea caracter normativ, cu toate trsturile caracteristice acestei categorii de acte. De asemenea, n privina celorlalte autoriti locale (consilii locale, judeene, primari), legea organic n principal precum i legile speciale sau hotrrile Guvernului mputernicesc aceste organe s edicteze, pe cale general, pentru ntreg teritoriul unde se exercit competena lor, acte de reglementare n limitele subordonrii acestora fa de lege. Din aceast categorie de izvoare ale dreptului administrativ fac parte: hotrrile consiliilor locale; hotrrile consiilor judeene; dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene; actele juridice emise de regiile autonome i de serviciile publice locale; etc. Actele de ordin intern care afecteaz drepturile i interesele legitime ale persoanelor pot fi atacate cu aciune n contencios administrativ.
53

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 185

14

2.3.5. Ordonanele Guvernului n vederea executrii programului su, Guvernul poate cere Parlamentului s voteze o lege care s-l autorizeze de a lua ntr-un interval de timp limitat unele msuri care, n mod obinuit, sunt rezervate legii organice. Astfel, Constituia, n textele art. 108, alin 3 i art. 115alin1 face referire expres la delegarea legislativ a Guvernului, ale crui acte poart denumirea de Ordonane. n principiu, ordonanele nu sunt supuse aprobrii Parlamentului, ntruct, conform art.115, alin 2 aceasta este necesar numai dac este cerut de legea de abilitare. Ordonanele intervin n scopul detalierii, precizrii unor dispoziii cuprinse ntr-o lege, prin norme subsidiare, instruciuni tehnice, metodologii, etc. Ordonanele supuse aprobrii Parlamentului pn la ndeplinirea termenului de abilitare au un caracter executiv de drept administrativ, nerespectarea termenului atrgnd ncetarea efectelor acestora. Numai n situaii excepionale, de urgen, legea de investire a Guvernului cu o anumit competen legislativ poate fi o lege special de abilitare. n aceste cazuri, Guvernul poate adopta ordonane de urgen care intr n vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere , Parlamentului, care le va aproba sau respinge printr-o lege. Prin ordonan, normele instituite de Guvern au putere de lege, n limitele i condiiile stabilite de legea de abilitare, aceasta fiind de fapt semnificaia delegrii legislative. 2.3.6. Tratatele i alte reglementri internaionale n noua conjunctur economic i politic mondial, tratatele i conveniile internaionale, precum i relaia acestora cu instituiile politice i juridice interne dobndesc noi relevane, n cadrul unor realiti incontestabile. Tratatele i alte reglementri internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, n condiiile n care: cuprind reglementri de aplicaie direct i nemijlocit, reglementnd situaii sociale ce fac obiectul dreptului administrativ; sunt ratificate n conformitate cu legislaia n vigoare. n literatura de specialitate s-au purtat discuii n jurul calitii de izvor de drept al tratatului internaional , autorii pronunndu-se fie pentru includerea acestuia n cadrul izvoarelor de drept (ca izvor pentru dreptul intern), fie considernd numai legea de ratificare ca izvor al dreptului intern. Pentru ca tratatul sau convenia internaional s poat avea calitatea de izvor al dreptului, se impun anumite condiii procedurale (privind aprobarea, ratificarea, promulgarea, publicarea) consacrate n dreptul intern, fr ndeplinirea crora tratatul nu-i poate justifica aplicarea. Aceste condiii procedurale nu pot fi rupte de actul internaional propriu-zis, privit n toat complexitatea sa. Dac voina intern a autoritilor competente nu s-ar fi manifestat n toate tratativele anterioare ncheierii tratatului internaional sau aceste autoriti nu ar fi avut girul respectivelor tratative, ele nici nu ar fi nceput. n mod evident, factorul hotrtor l reprezint exprimarea acordului de voin al statului prin ratificarea de ctre Parlament a tratatului, care ns, n prealabil, a fost aprobat i supus ratificrii Parlamentului de ctre Preedintele Romniei prin decret, dup ratificare urmnd promulgarea tot prin decret i publicarea n Monitorul Oficial. n activitatea de organizare a executrii legii, izvoare ale dreptului administrativ sunt tratatele internaionale privind drepturile omului. n privina acestor tratate,Constituie consacr dou reguli: a. interpretarea i, aplicarea drepturilor i libertilor ceteneti (consacrate n Constituie) se va face n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului (din 10 decembrie 1940), cu pactele i celelalte tratate internaionale la care Romnia este parte( art. 20 alin1); b. prioritatea acordat reglementrilor internaionale n cazul neconcordanei ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte i legile interne (art. 20 alin. 2). Prin urmare, suntem n prezena unor obligaii att pentru legiuitor (privind verificarea corelrii tratatelor internaionale la care Romnia are calitatea de parte, cu proiectele de legi ce urmeaz a se adopta), ct i pentru autoritile publice n ceea ce privete abilitatea de a negocia (privind verificarea 54 corelaiei ntre dreptul intern i izvorul internaional) . Acestor principale reguli se impune regula
54 V.

Stoica, C. I. Stoica, Convenia european i impactul acesteia asupra sistemului juridic romn, n: Dreptul, nr. 10, Bucureti, 1994, pp. 3 - 10

15

conform creia autoritile competente s negocieze i s ncheie tratate internaionale au obligaia de a veghea asupra concordanei lor cu dispoziiile constituionale. Tot izvoare ale dreptului intern vor deveni i normele de drept european, odat cu intrarea Romniei n Uniunea European. n sistemul nostru juridic n momentul de fa doctrina n general i doctrina de drept public n special, precum i jurisprudena, nu pot fi considerate izvoare de drept, dar nu se poate nega faptul c doctrina servete ca un ndreptar i judector i pentru legiuitor i are o influen decisiv asupra jurisprudenei . Sub aspectul perspectivei, imperativul necesitii, poate oricnd determina recunoaterea utilitii acestor izvoare ale dreptului, cum este, de exemplu, jurisprudena pentru dreptul administrativ francez considerat esenialmente jurisprudenial (G. Vedel, A. Laubader, R. Campus) . Cert este c, n ultimii ani, n jurisprudena romneasc constituional i de contencios administrativ s-a produs un reviriment care poate contura imaginea jurisprudenei ca viitor izvor al dreptului.
55 56 57

3. Principiile generale de drept Principiile generale sunt izvoare formale ale dreptului de o mare generalitate de care trebuie s se in seama, att n elaborarea dreptului, dar mai ales n aplicare acestuia. Ele pot fi de inspiraie filosofic, politic i social (principiul pluralismului politic i principiul pluralismului formelor de proprietate) .
58

SECIUNEA A IV-A: NORMELE I RAPORTURILE

DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Normele de drept administrativ 1.1. Definiia normelor de drept administrativ Normele juridice de drept administrativ sunt regulile sociale de conduit general i obligatorie ale subiectelor de drept care particip, ntr-o form sau alta, la nfptuirea administraiei publice. 1.2. Trsturile normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ au unele trsturi specifice, i anume: ele reglementeaz relaii sociale care se ivesc ntre autoritile administraiei publice, precum i ntre acestea i particulari (persoane fizice i juridice) n nfptuirea sarcinilor administraiei publice; dup obiectul lor de reglementare, normele dreptului administrativ sunt foarte diversificate, practic acestea pot fi ntlnite n toate domeniile de activitate (nvmnt, sntate, cultur, armat, ordine public, etc.); normele de drept administrativ au un grad diferit de generalitate . Astfel, unele sunt obligatorii pentru toi cetenii rii, cum sunt cele privind asigurarea ordinii publice, altele pentru o categorie mai larg de ceteni ; altele pentru o categorie mai restrns i n sfrit, norme de drept administrativ care se refer la 2 3 persoane sau chiar la o singur persoan; normele de drept administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii, fiind exceptate acele norme cuprinse n legi i Constituie.
59 60 61

55 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143 56 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, 57 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 190 58 Elena Iftime, Introducere n teoria i practica dreptului, 59 Valentin I. Prisacaru, op. cit., pp. 34 - 35 60 Ibidem 61 Ibidem

Editura Cordial Lex, Cluj - Napoca, 1994, p. 20 Editura Universitii Suceava, 1999, p, 56

16

Astfel, potrivit art. 108(23) din Constituie, hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, pe cnd ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de aceasta. Minitrii i ceilali conductori ai organelor de specialitate ai administraiei publice centrale, emite ordine, instruciunii, etc. 1.3.Structura normelor de drept administrativ La norma de drept administrativ ca la orice norm juridic se distinge o constituie extern, dat de modul de exprimare n cadrul actului normativ, ori a altui izvor de drept numit i structura tehnico-legislativ a normei i o structur intern, adic logica juridic care alctuiete substana normei juridice, elementele care compun norma i legtura reciproc dintre ele. Structura tehnico-legislativ nseamn dispunerea normelor administrative pe articole, alineate, subalineate i gruparea acestora n seciuni, capitole i titluri. n domeniul dreptului administrativ, din cauza vastitii i complexitii reglementrilor, nu s-a constituit nc un cod, dar aceasta nu nseamn lipsa unei tendine de codificare. Codificarea i sistematizarea normelor juridice este un domeniu deosebit de important al practicii legislative care privete tehnica elaborrii actelor normative . Ca orice norm juridic, i norma de drept administrativ are o structur logic, care alctuiete partea static, intern i stabil a normei . Indiferent de formularea ei textual, norma de drept are o structur trihotomic: ipotez, dispoziie i sanciune. Aceast structur corespunde situaiei logice potrivit creia orice prescripie, pentru a avea semnificaia i autoritatea unei norme de drept, trebuie s prevad condiiile n care unele categorii de subiecte vor avea o anumit conduit i care sunt urmrile nerespectrii sau nclcrii ei. Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care stabilete condiiile, mprejurrile sau faptele n prezena crora se cere o anumit conduit, precum i categoria subiecilor la care se refer prevederile dispoziiei. Tot n ipotez sunt incluse i alte pri ale normei, cum ar fi cele care prevd definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni . Ipoteza se poate stabili prin deducie pe cale logic, chiar dac nu este expres formulat n norma de drept administrativ. n funcie de gradul de precizie al formulrii deosebim dou feluri de ipoteze, i anume: ipoteze strict determinate i ipoteze relativ determinate. Ipotezele care stabilesc exact condiiile de aplicare a dispoziiilor se numesc ipoteze strict determinative . Ipoteza este relativ determinat atunci cnd mprejurrile de aplicare a dispoziiei prin natura lor nu pot fi formulate n toate detaliile, astfel c rmne n sarcina organului care aplic legea s determine n mod concret existena acestora. Cu alte cuvinte, este vorba de o competen de apreciere a autoritii, noiune cu care se apreciaz n literatura de specialitate. De altfel, asemenea aprecieri se regsesc n cunoscutele formulri pentru motive temeinice, justificate, n cazuri deosebite ori expresiile orice alte msuri sau orice alte mijloace legale pe care le consider necesare . n alte dispoziii ntlnim expresiile altele de aceeai natur chiar i etctera . Ipotezele pot fi simple sau complexe. Suntem n prezena unei ipoteze simple cnd se are n vedere numai o singur mprejurare n care se aplic dispoziia. n cazul ipotezei complexe se au n vedere mprejurri n care toate sau fiecare n parte pot s determine aplicarea dispoziiei. Dispoziia este cea mai important parte a normei de drept administrativ, nsi inima normei, care nu poate lipsi din structura acesteia. Ea reprezint acel element al normei de drept administrativ care prevede conduita ce trebuie urmat n prezena ipotezei date, mai precis drepturile i obligaiunile corespunztoare ale subiectelor vizate de norma de drept administrativ. Ea cuprinde comandamentul,
62 63 64 65 66 67

62 63 64 65 66

N. Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp. 206 - 227 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39 Art. 49, lit. h din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000, privind regimul deeurilor, prevede: primarii i consiliile locale sunt obligate s asigure curenia localitilor, prin orice alte msuri i mijloace legale pe care le consider necesare. 67 Art. 43, lit. c din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000 prevede: Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor avizeaz propunerile de amplasamente pentru instalaii, depozite etc., privind deeurile pe terenurile cu destinaie agricol.

17

imperativul normei sau elementul su raional . Astfel, cele mai importante norme de drept administrativ conin o dispoziie onerativ, prin care subiectele raportului juridic de drept administrativ sunt inute de o anumit conduit sau obligate la o anumit prestaie. O alt categorie de norme de drept administrativ conine o dispoziie prohibitiv, care s interzic o anumit comportare (a nu face). Avem n vedere normele cu caracter contravenional.. Dispoziia are un caracter permisiv n sensul c las la latitudinea persoanelor alegerea unui anumit comportament. Expresia poate pe care o gsim n diferite norme juridice este elocvent. n funcie de modul cum este formulat dispoziia poate fi strict determinat stabilind categoric i fr nici o posibilitate de abatere drepturile i obligaiile subiecilor vizai sau relativ determinat, atunci cnd se prevd variante sau limite ale conduitei, urmnd ca subiecii s aleag una din ele, sau n cadrul acestor limite, conduita dorit . Sanciunea este al treilea element care ntregete structura logic a normei juridice. Ea cuprinde consecinele, urmrile nerespectrii dispoziiei fiind o msur de ordin juridic care atinge o persoan n drepturile i libertile sale sau un act eficace pronunat de autoritatea competent n vederea stabilirii ordinii juridice care a fost tulburat . Uneori i n dreptul administrativ sanciunea nu rezult n mod explicit, ci ea urmeaz s fie dedus din coninutul normei juridice, dup cum, aceeai sanciune poate fi chiar pentru mai multe norme. Acest fapt nu trebuie s duc la concluzia c normele de drept, respectiv cele de drept administrativ nu ar conine acest element. A afirma acest lucru nseamn, practic, a nega caracterul normelor juridice . Ca i sanciunile specifice celorlalte ramuri de drept i sanciunile de drept administrativ pot fi absolut determinate, relativ determinate, alternative i cumulative. Sanciunile absolute determinate sunt formulate precis i nu pot fi micorate sau mrite. Sanciunile administrative relativ determinate sunt acelea care se stabilesc ntre o limit inferioar i una superioar. De exemplu, contraveniile prevzute de diferite acte norma-tive.
68 69 70 71

Sanciunile cumulative sunt n cazul n care regula de drept stabilete pentru unul i acelai fapt juridic mai multe sanciuni obligatorii

ntr-o lucrare de mare inut tiinific , la care ne-am mai referit, autorul acesteia este de prere c pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii de drept administrativ i anume: a) sanciuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcie, revocarea alegerii, mutarea disciplinar, etc.); b) sanciuni administrativ-contravenionale amenda, avertis-mentul, nchisoarea contravenional, confiscarea, etc.); c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun material sau moral); d) msuri de constrngere cu caracter nesancionator, de protecie a unor interese personale sau publice, de prevenie sau de combatere a unor fapte antisociale (ex. reinerea unei persoane, stocarea unor bunuri, obligarea la tratament medical, etc.); e) msuri de executare silit, adic de nfrngere a unei rezistene fizice (diferite aciuni n for a poliiei, imobilizarea unei persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii etc.); f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, etc.). Fr ndoial c sanciunea este un element esenial al normei juridice. Aceast msur se aplic, n ultim instan, atunci cnd norma nu este respectat de bun voie. Msura sanciunii trebuie luat numai de organele n drept, cu respectarea riguroas a prevederilor legale i a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Pn la urm, sanciunea ca element al normei juridice conine i o regul de conduit care privete att subiectul care a violat dispoziia, ct i organul de stat chemat s aplice sanciunea mpotriva celui care s-a fcut vinovat de nclcarea normei juridice .
72 73

68 69 70 71

N. Popa, op. cit., p. 154 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, op. cit., p. 40 I. La Cressaye, M. Laborde - Lacoste, Introduction gnrale a l'tude du droit, Librairie du recuel Sirey, Paris, 1977, p. 411 n acelai sens, cf.: Ioan Muraru, Drept constituional, Tipografia Universitii Bucureti, 1987, p. 19; Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Tipografia Universitii Bucureti, 1986 72 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 147 73 Radomir Luci, Teorie gnrale de l'tat et du droit, Dalloz, Paris, pp. 315 sqq.

18

1.4. Clasificarea normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ sunt deosebit de variate, ele fiind cuprinse n cele mai diferite acte normative. Tocmai de aceea normele de drept administrativ nu pot fi confundate cu actele de drept administrativ, lucru asupra cruia de altfel s-a mai insistat n literatura de specialitate . Ceea ce considerm noi ns c ar trebui scos n eviden este faptul c o multitudine de norme juridice administrative mbrac forma actelor administrative (normative) emise de autoritile administraiei publice i faptul c acestea nu epuizeaz sfera actelor juridice n care sunt cuprinse norme de drept administrativ . Aceste norme pot fi cuprinse i n alte acte juridice dect administrative, cum sunt: normele de drept constituional, drept civil, dreptul muncii etc.; chiar din aceste considerente normele de drept administrativ nu pot fi analizate dect mpreun cu formele juridice pe care acestea le mbrac, respectiv cu izvoarele dreptului administrativ. Actele administrative individuale nu cuprind norme juridice. n lucrrile de specialitate ntlnim mai multe cazuri de clasificare a normelor de drept administrativ, i anume: a) dup criteriul sectorului de activitate ; b) dup criteriul ramurii i domeniului de activitate ; c) dup obiectul de reglementare ; d) dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se reali-zeaz prin norma respectiv . Dup criteriul sectorului de activitate sunt identificate urmtoarele categorii de norme de drept administrativ: norme care reglementeaz nfiinarea, organizarea i desfi-inarea organului administraiei publice; norme care reglementeaz competena organelor, n care sunt cuprinse toate normele juridice care privesc atribuiile acestor organe, unele norme privind rspunderea lor, precum i unele norme juridice care prevd responsabilitatea funcionarilor ce compun organele administraiei publice; norme care reglementeaz procedura activitii organelor administraiei publice; norme care reglementeaz drepturile i obligaiile persoane-lor fizice sau juridice n raporturile lor de drept administrativ cu organele administraiei de stat. Dup criteriul ramurii i domeniului activitii executive, normele de drept administrativ sunt grupate astfel: prima grup o formeaz acele norme ce reglementeaz nfi-inarea, organizarea i funcionarea diferitelor organe ale adminis-traiei publice. Preciznd atribuiile diferitelor organe administrative, aceste norme stabilesc i competena material i teritorial a acesto-ra, raporturile lor cu alte organe de stat, precum i limitele controlului ce se poate exercita asupra lor; a doua grup o formeaz acele norme ce reglementeaz raporturile organelor administrative cu persoanele fizice i persoanele juridice. n legtur cu aceasta este necesar s observe c normele de drept administrativ nu reglementeaz toate raporturile organelor administrative cu aceste subiecte de drept; a treia grup o formeaz acele norme care reglementeaz rspunderea administrativ a persoanelor fizice i juridice. Tot n aceeai categorie se ncadreaz i normele ce prevd consecinele ce le au de suportat autoritile n caz de nclcare a drepturilor subiective ale cetenilor; ultima categorie o formeaz normele procesuale. Ele reglementeaz forma n care i desfoar activitatea organele administrative ca organe de putere, precum i drepturile i obligaiile personale care particip la aceast activitate ; Dup obiectul de reglementare se disting urmtoarele norme de drept administrativ: a) norme organice; b) norme de drept material; c) norme de drept procedural, iar dup sfera de cuprindere sunt identificate: a) norme generale; b) norme speciale; c) norme excepionale.
74 75 76 77 78 79 80

74 Romulus

Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 26; Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 20; Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, p. 23 75 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 83 76 Romulus Ionescu, op. cit., p. 27 77 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 19 78 Valentina Gilescu, Drept administrativ, Tipografia Universitii Bucureti, 1986, p. 164 79 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 149 - 150 80 A. Balogh, Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat, n: Studia Napocensia, Editura Academiei Romne, Bucureti, 1974, pp. 84 sqq.

19

Dup criteriul funciei dreptului administrativ care se realizeaz prin norma respectiv, deosebim: norme organice; sensul de norme organizatorice fa de dispoziiile Constituiei devine un sens pur convenional, prin aceast sintagm urmnd s evocm tot ceea ce vizeaz organizarea i funcionarea instituiilor politico-administrative, indiferent dac sunt norme (legi) organice sau norme (legi) ordinare, n sensul art. 72 din Constituie ; norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice; norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de constrngere administrativ; norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (doar neeseniale) pentru societate, normele contravenionale; norme de contencios administrativ. O alt clasificare de importan deosebit, de altfel comun i altor norme juridice, este i cea fcut din punct de vedere al caracterului conduitei, a naturii condiiei pe care o prescriu. Avnd n vedere acest criteriu, ele pot fi: onerative, prohibitive i permisive. Normele de drept administrativ onerative (onus-oneris = sarcin) sunt acelea care oblig subiecii de drept s svreasc o anumit aciune Normele administrative prohibitive sunt acelea care interzic svrirea unei aciuni, a unei fapte, de ctre subiecii de drept. Normele administrative permisive sunt acelea care, fr a obliga sau interzice n mod categoric o aciune, o conduit, las la latitudinea subiectului de drept s-i aleag singur o anume conduit
81

1.5. Sistematizarea i codificarea normelor de drept administrativ Sistematizarea normelor de drept administrativ constituie o activitate juridic care are ca obiect o anumit organizare a actelor normative n vigoare, potrivit unor criterii obiective i subiective. Rezultatul sistematizrii actelor normative const tocmai n elaborarea unor culegeri de acte normative, colecii sau a unor coduri. Publicarea actelor normative ntr-o colecie se face n ordinea datei apariiei lor este ceea ce numim sistematizarea cronologic. Un alt criteriu de sistematizare l constituie obiectul reglementrii, pe ramuri i instituii juridice . De asemenea, actele normative sunt supuse sistematizrii i dup criteriul forei lor juridice. Utilizarea acestor criterii poate fi i combinat. ncorporarea este forma cea mai simpl de sistematizare prin care actele normative sunt grupate n diverse culegeri sau colecii, dup anumite criterii. ncorporarea poate fi oficial, n sensul c alctuirea de colecii de acte normative este fcut de un organ de stat cu atribuiuni n acest domeniu i neoficial, cnd este realizat de alte organizaii sau persoane particulare. Codificarea este forma superioar de sistematizare a actelor normative, care se deosebete de sistematizarea prin ncorporare, att dup obiectul sistematizrii, subiectele sistematizrii, ct i dup fora juridic a rezultatului sistematizrii . Codificarea const n cuprinderea tuturor sau aproape a tuturor actelor normative dintr-o ramur de drept, n prelucrarea i alctuirea unui singur act normativ nou, denumit cod, care are valoarea unei legi . Astfel, sunt binecunoscute codurile familiei, civil, penal etc. n literatura de specialitate ntlnim opinii diferite n ceea ce privete codificarea acestuia, ncepnd de la teza imposibilitii obiective a codificrii, codificarea pe etape i, respectiv, pentru adoptarea unui cod administrativ. Teza imposibilitii obiective este motivat prin aceea c puterea executiv are sarcini multiple i variate motiv pentru care dreptul administrativ este ntr-o continu perfecionare, fiind perfectibil, dar nici odat perfect, astfel c un cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor care o alctuiesc .
82 83 84 85

81 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 149 82 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91 83 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91 84 Ibidem 85 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ,

vol. I, Bucureti, 1929, p. 18

20

O alt explicaie a faptului c normele juridice care alctuiesc ramura dreptului administrativ sunt cuprinse n acte normative, const n diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public folosind regimul de drept administrativ, precum i modalitatea extern care caracterizeaz aplicarea acestui regim juridic, n comparaie cu alte ramuri ale dreptului, n special cu dreptul civil, care au mai mult stabilitate n aplicare . La aceast explicaie care relev particularitile dreptului administrativ cu privire la obiectul reglementrii (administraia public) se adaug i alta, de natur istorico-tiinific, cum ar fi tinereea acestuia, spre deosebire de dreptul civil, care are o lung tradiie de-a lungul multor secole de elaborare de practic judiciar i doctrinar. Astzi teza imposibilitii obiective a codificrii dreptului administrativ nu mai poate fi primit fapt pentru care unii autori o privesc att de categoric . O administraie public modern, civilizat, ntrun stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personaliti umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme fiind garantate (art. 1, alin. 3 din Constituie), nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea . Legislativul ar trebui s aib n vedere c o codificare a dreptului administrativ este tot att de necesar ca i codificarea dreptului financiar i fiscal . Numai c dreptului financiar i fiscal a fost codificat penru c aa s-a cerut de ctre Uniunea European, n timp ce dreptul administrativ v-a fi codificat , cel mai probabil, tot ca urmare a unor atenioneri venite de la Uniune.
86 87 88

2. Raporturile de drept administrativ 2.1. Conceptul de raport de drept administrativ ntre ei firete, oamenii intr ntr-o multitudine de conexiuni (relaii sau raporturi) ceea ce constituie suportul vieii sociale. Cnd aceste conexiuni (relaii, raporturi) intr sub incidena reglementrii juridice, suntem n prezena unor raporturi juridice. Aceste legturi au avut i au o mare importan pentru drept ... fecundeaz din ce n ce mai mult domeniul juridic . Raportul juridic presupune c legtura (relaia, raportul) dintre oameni trebuie s primeasc reglementarea juridic, s fie reglementate de o norm de drept. Legturile dintre oameni sunt relaii sociale. Oamenii intr n aceste relaii pentru c urmresc realizarea unor scopuri personale, cum sunt satisfacerea unor interese materiale sau de alt natur ori executarea unor obligaii impuse de dispoziia normelor juridice. De asemenea, ei sunt determinai s intre n astfel de relaii ca rezultat al producerii unor fapte exterioare, independente de voina lor. n termenii cei mai simpli, raportul juridic este un raport social reglementat de o norm juridic Literatura de specialitate trateaz gama larg a raporturilor juridice, cum sunt cele de drept penal, civil, constituional, administrativ, etc. Raporturile de drept administrativ sunt o categorie distinct de raporturi juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de normele de drept administrativ iar raportul de drept administrativ nu poate lua fiin n absena acestor norme juridice. Avnd n vedere definiiile la care ne-am raliat, credem c raportul de drept administrativ este o realitate concret care const ntr-o relaie social patrimonial sau nepatrimonial, (drepturi i obligaii reciproce) ntre dou sau mai multe subiecte, fie ele individuale sau colective, reglementat att direct ct i indirect (adic prin intervenia unui fapt juridic), de ctre o norm de drept administrativ. Din definiie se desprind trei idei importante: a) raportul de drept administrativ este o relaie social cu caracter patrimonial sau personal nepatrimonial; b) aceast relaie este reglementat direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice; c) pentru a primi o considerare pe planul dreptului de raport administrativ, relaia social trebuie s fie reglementat de o norm de drept administrativ.
89 90

86 P. P. Negulescu, op. cit., p. 38 87 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 151 88 Ibidem 89 Matei B. Cantacuzino, Elementele dreptului civil, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, 1971, p. 90 I. Demeter, I. Ceterchi, Introducere n studiul dreptului, Editura tiinific, Bucureti, 1962, p. 171

31

21

2.2. Premisele raportului de drept administrativ Naterea unui raport juridic este precedat de existena unor premise pe baza crora el se structureaz. Exist un raport de determinare ntre acestea i raportul de drept. Acesta din urm este o consecin fireasc a relaiilor dintre premise . n literatura juridic nu exist un punct de vedere unitar cu privire la terminologia i numrul acestor premise. Uneori sunt denumite factori, premise i se consider a fi n numr de trei: normele juridice, subiectele raportului juridic, faptele juridice . Ele mai sunt numite condiii ale naterii raportului juridic i se consider a fi necesare numai dou: norma juridic i faptul juridic . i n legtur cu naterea raportului juridic autorii de specialitate exist puncte de vedere diferite. Astfel, potrivit unei opinii, raportul juridic concret (drepturile i obligaiile) poate fi stabilit numai n urma interveniei unui fapt juridic (un eveniment sau o aciune uman, de existena creia legea leag producerea anumitor efecte juridice) . Persoana care, prin svrirea unei fapte ilicite, aduce atingere normelor, respectiv raporturilor de munc, va rspunde disciplinar sau material, dup caz, iar dac prin aceasta a fost nclcat o norm penal, respectiv un raport juridic penal, va fi stabilit rspunderea penal. Profesorul. Ilie Iovna, ale crui opinii au fost prezentate, precum i ali specialiti ai dreptului merg pe ideea c anumite raporturi juridice se pot nate direct din norma juridic . Aa s-a nscut teoria raporturilor de conformare, a crei autori sunt de prere c realizarea dreptului are loc prin constrngere, n cadrul unui raport de conflict numai dac se ncalc normele juridice indiferent c sunt de natur prohibitiv sau onerativ. Raliindu-se la acest punct de vedere, profesorul Antonie Iorgovan afirm c n dreptul administrativ teza raporturilor de conformare i conflict nu poate fi extins la sfera tuturor relaiilor sociale care cad sub incidena normelor sale; ea poate fi susinut, n primul rnd, cu privire la normele contravenionale . Un exemplu n acest sens l constituie dreptul organelor de urmrire penal sau de meninere a ordinii publice, aflate n exercitarea atribuiilor de serviciu, de a cere unei persoane s se legitimeze cu actul de identitate sau s dea relaii pentru stabilirea identitii sale, caz n care ne aflm n prezena unui element al coninutului unui raport de drept administrativ concret. n acest raport, unul dintre subiecte este organul de urmrire penal sau de meninere a ordinii publice, aflat n exercitarea atribuiilor de serviciu, iar cellalt subiect este persoan fizic. Dac persoana fizic refuz s se legitimeze sau s dea relaii pentru stabilirea identitii sale, deci nu se conformeaz, ea i ncalc obligaiile din raportul juridic de conformare, ceea ce echivaleaz cu naterea unui raport juridic administrativ de natur conflictual .
91 92 93 94 95 96 97

2.3. Trsturile raporturilor de drept administrativ 2.3.1. Trsturi comune tuturor raporturilor juridice Raporturile de drept administrativ, ca orice raport juridic este un raport social. Aceasta nseamn c raporturile de drept administrativ se leag ntre oameni i numai ntre ei. Dreptul nu guverneaz dect raporturile oamenilor ntre ei, direct sau indirect . Raportul de drept administrativ are un caracter voliional. Acest caracter are dou surse. Pe de o parte, norma juridic n esen este de natur voliional, ea reprezentnd voina statal. n consecin, i relaia pe care o configureaz are aceeai trstur. Pe de alt parte, ncheierea raporturilor de drept, ca i executarea lor, sunt rezultatul voinei participanilor la aceste raporturi. Din acest punct de vedere este ntemeiat opinia potrivit creia raportul juridic este terenul pe care se ntlnesc dou voine: voina statal care consacr drepturile i obligaiile participanilor i voina subiectelor . Aa fiind, raportul juridic (de drept administrativ) are un dublu caracter voliional, substana voliional a raportului juridic
98 99

91 Maria

92 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan., op. cit., p. 69 93 Gheorghe Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 207 94 V. Dongoroz, Drept penal. Parte general, Tipografia Universitii din Bucureti, Bucureti, 1939, p. 99 95 Costic Bulai, Drept penal. Parte general, vol. I, Tipografia Universitii din Bucureti, 1979, p. 114 96 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153 97 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153 98 J. Dabin, Teoria general a dreptului, op. cit., p. 27 99 N. Popa, op. cit., p. 281

Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 272

22

variaz ns de la o ramur la alta de drept ca intensitate, dup cum ea difer chiar n cadrul aceleiai ramuri. n dreptul administrativ substana voliional este diferit deoarece nu ntotdeauna voina unor subieci de drept concord cu voina legii. De exemplu, potrivit Legii nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, pentru asigurarea climatului de ordine i linite public necesar desfurrii normelor a activitii economice i social-culturale i promovarea unor relaii civilizate n viaa cotidian, cetenii sunt obligai s aib un comportament civic, moral i responsabil, n spiritul legilor rii i normelor de convieuire social. Subiecii care ncalc aceste dispoziii vin n contradicie cu voina statal. 2.3.2. Trsturile specifice ale raporturilor de drept administrativ Potrivit unei concepii la care subscriem raporturile de drept administrativ ntrunesc urmtoarele trsturi: a) unul dintre subieci este, n mod obligatoriu, un purttor al administraiei publice, de regul un organ al administraiei publice (poate fi ns i o alt autoritate de stat, sau, n mod excepional o structur nestatal, autorizat s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice); b) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ. Prima trstur delimiteaz raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi juridice care iau natere n sfera dreptului privat. Astfel, subiecte ale raporturilor de drept administrativ sunt: organele administraiei publice, alte organe de stat sau, dup caz, structuri nestatale . Altfel spus, unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ trebuie s fie obligatoriu: statul, reprezentat prin organele sale; o autoritate a administraiei publice sau un alt serviciu public care acioneaz din mputernicirea acestei autoriti; o unitate administrativ-teritorial, reprezentat de o autoritate a administraiei publice locale. Sunt assimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitae sau sunt autorizate s presteze un serviciu public A doua trstur are n vedere particularitile raporturilor de drept administrativ care l delimiteaz fa de celelalte ramuri de drept public.
100 101

2.3.3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ n privina clasificrii raporturilor de drept administrativ prerile sunt diferite. Un prim punct de vedere este acela care conchide c raporturile de drept administrativ ar mbrca numai o singur form raporturi de subordonare , organele administraiei publice fiind subiectul supraordonat al raportului. Prin aceast trstur caracteristic ele se deosebesc de raporturile de drept civil nscute n procesul activitii executive, care au la baz principiul egalitii prilor. Un al doilea punct de vedere este cel al pluralitii de forme al raportului de drept administrativ. i aici constatm existena unor opinii diferite. O opinie susine existena a dou categorii de raporturi de drept administrativ: a) raporturi de subordonare i b) raporturi de colaborare, iar alt opinie pe lng aceste categorii de raporturi a revenit cu a treia categorie, respectiv raporturile de participare. Tot trei categorii de raporturi, dar de data aceasta sub alte denumiri, distinge i profesorul Al. Negoi, care susine c raporturile de drept administrativ sunt de trei feluri: a) de subordonare, la care s-a mai referit; b) de utilizare a serviciilor publice i c) de colaborare i participare a unor persoane fizice i juridice la realizarea sarcinilor administraiei publice. n ce ne privete, ne raliem la teza potrivit creia raporturile de drept administrativ nu pot fi dect de dou feluri: a) raporturi de subordonare i b) raporturi de colaborare. n opinia noastr raportul de participare nu poate fi o form aparte de raport, el se regsindu-se implicit n n cele dou categorii de raporturi de drept administrativ. Subiectul de drept intr n astfel de raporturi fie n calitate de subordonat, fie colaborator.

100 Antonie 101 Ibidem.

Iorgovan, op. cit., p. 156

23

n raporturile de subordonare prile pot fi grupate n dou categorii, n funcie de poziia pe care o au ntr-un raport juridic concret. Subiectul supraordonat este purttorul autoritii publice care, pentru realizarea interesului public, dispune potrivit legii n mod unilateral asupra conduitei subiectului subordonat. Aceasta nu nseamn c subiectul supraordonat are numai drepturi, iar subiectul ordonat numai obligaii. Starea de subordonare a subiecilor de drept nu exclude posibilitatea de manifestare a voinei acestora, acestea avnd dreptul de a pretinde subiectelor active, potrivit legii i competenei pe care acestea o au. Pentru abuzurile svrite de aceste organe, subiectele subordonate au dreptul de a se plnge organelor n drept, cernd restabilirea legalitii, cu toate consecinele ce decurg din nclcarea drepturilor lor. De exemplu, o persoan solicit autoritii administraiei publice locale o autorizaie de construcie a unei locuine. Dac solicitantul ndeplinete toate condiiile i formalitile prevzute de lege, autoritatea este obligat s dea curs cererii sale. Refuzul autoritii poate fi atacat cu o aciune n contencios administrativ, potrivit legii. Raporturile de subordonare pot apare att ntre autoritile administraiei publice, ct i ntre una din acestea i un alt subiect de drept, cum ar fi o persoan fizic sau juridic privat. n cadrul raporturilor de colaborare, subiectele de drept sunt pe picior de egalitate, chiar dac unul dintre ele este o autoritate a administraiei publice. De regul, aceste raporturi apar ntre dou autoriti publice care acioneaz pentru realizarea unui scop comun (elaborarea sau adoptarea unui act normativ, efectuarea unei prestaii, realizarea unei sarcini). De exemplu, dou ministere emit mpreun unele norme juridice care vizeaz un interes comun. Aceste raporturi pot aprea i ntre o autoritate a administraiei publice i o alt autoritate public, atunci cnd, potrivit legii acestea, au obligaia s acioneze n comun pentru realizarea activitii care revine administraiei publice (de exemplu, prezena magistrailor desemnai, potrivit legii, n birourile sau circumscripiile electorale, etc.). 2.3.4. Structura raportului de drept administrativ Indiferent de ramura de drept, de norma care l reglementeaz sau mprejurarea pe temeiul creia se nate, orice raport juridic se leag ntre subiecte de drept (cel puin dou), care nu pot fi dect oameni privii individual sau organizai n colectiviti corespunztoare. Aceasta are un anumit coninut ce reprezint legtura propriu-zis dintre subiecte i care const n drepturile i obligaiile reciproce ale acestora. n sfrit, orice raport juridic are un obiect care nu este altceva dect acea aciune sau inaciune ori acea conduit asupra creia sunt ndreptate drepturile subiective i obligaiile participanilor la raportul juridic. Aadar, structura raportului juridic privete subiectele ntre care el se stabilete (participanii la raport), coninutul, legtura dintre subiectele participante (drepturile i obligaiile lor reciproce) i obiectul la care se refer coninutul raportului juridic (conduita uman). Subiectele raportului de drept administrativ. n privina subiectelor raporturilor juridice de drept administrativ, n toate cazurile cel puin una dintre ele va fi un organ al administraiei publice, un serviciu public care acioneaz din mputernicirea acestei autoriti sau un funcionar public aflat n exerciiul funciei pe care o deine. Al doilea subiect al raportului juridic de drept administrativ poate fi, de asemenea, tot un organ al administraiei publice, un organ de stat altul dect cel al puterii executive, un funcionar public aflat n exerciiul funciunii sau orice alt particular (persoan fizic sau juridic). Coninutul raportului de drept administrativ. Subiectele raportului juridic sunt legate ntre ele prin drepturi i obligaii care, mpreun, formeaz coninutul raportului juridic. Aceste drepturi i obligaii sunt prevzute n dispoziiile normei juridice. O particularitate a raporturilor de drept administrativ din acest punct de vedere (al coninutului), o constituie faptul c exercitarea drepturilor subiective ale autoritilor administraiei publice nu este facultativ ci este o obligaie legal a acestora. Obiectul raportului de drept administrativ. n aceast privin, se poate afirma c aciunile i inaciunile sunt asemntoare celorlalte raporturi juridice, cu particularizarea elementului administrativ specific . Astfel, obiectul raporturilor juridice administrative l constituie conduita uman a subiectelor acestor raporturi, ca urmare a exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor care formeaz coninutul raporturilor de drept administrativ.
102

102Maria

V. Dvoracek, Drept administrativ, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 99

24

SECIUNEA A V-A: FAPTUL JURIDIC

ADMINISTRATIV

1. Definiia faptului juridic administrativ Faptul juridic administrativ este mprejurarea prevzut de norma de drept, (n ipotez) care, realizat n concret, are consecin juridic, adic atrage dup sine naterea, modificarea sau stingerea unui raport de drept administrativ. Norma de drept administrativ decide calificarea unei mprejurri din societate ca fapt juridic administrativ. De aceea numai ce este cuprins n ipoteza normei ca un simplu anun sau ca o descriere mai larg poate deveni fapt juridic. n legtur cu caracterul necesar al faptului juridic, ca premis a raportului juridic, n literatura juridic recent din ara noastr s-au conturat dou opinii. ntr-o prim opinie, faptul juridic reprezint o premis concret, absolut necesar pentru naterea raportului juridic i alta care susine c exist raporturi ce iau natere din norma juridic, fr a fi nevoie de un fapt juridic . Dup prerea noastr nu poate fi just prima opinie. Fr ndoial c unele mprejurri preced normei de drept, altele apar ca urmare a existenei acesteia este de neconceput ca raportul juridic s apar n afara faptului juridic. Cnd o lege nou modific raporturi juridice stabilite deja pe baza altei legi, devine ea nsi un fapt juridic sau poate fi considerat ca atare . Logica lucrurilor nu poate fi schimbat .
103 104 105 106

2. Trsturile faptului juridic administrativ Faptul administrativ este un fapt social, ceea ce nseamn c acesta nu poate exista dect n cadrul unei grupri sociale. n legtur cu aceste grupri sociale se realizeaz i se structureaz faptul administrativ. Caracterul faptului administrativ este determinat de caracterul gruprii sociale n care a luat natere i n legtur cu care exist. Astfel, dac gruparea are un caracter particular i urmrete satisfacerea unor interese particulare, administraia este particular i, de asemenea, persoanele fizice din cadrul acesteia sunt funcionari particulari. n cazul n care gruparea social se constituie dup criterii politice urmrind satisfacerea intereselor generale, administraia este public, deci i funcionarii ei vor fi funcionari publici. Realizarea faptului administrativ slujete interese formulate de autoriti, care sunt superioare sistemului prin care se realizeaz faptul administrativ. n cazul organizrii politice a societii faptul administrativ realizeaz deciziile autoritilor politice care formuleaz interesul general. Nu acelai lucru se ntmpl n cazul administraiilor particulare, unde interesele slujite sunt diverse i depind de natura gruprii sociale n cadrul crora se realizeaz i se structureaz faptul administrativ. Faptele administrative constituie izvorul raporturilor juridice de drept administrativ.

103 104 105 106

N. Popa, op. cit., p. 302 Genoveva Vrabie, Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Editura tefan Procopiev, Iai, 1993, p. 127 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 275 Ibidem

25

SECIUNEA A VI-A: COLABORAREA DREPTULUI

ADMINISTRATIV CU TIINA ADMINISTRAIEI

Studiul dreptului administrativ propune luarea n calcul al realitilor istorice, sociologice, tehnologice etc. Abordarea unilateral formalist a dreptului administrativ nu este suficient, iar cercetrile n tiina administrativ ar avea carene dac s-ar neglija aspectul juridic al activitii administrative. Factorii juridici i extrajuridici nu pot fi separai dac privim ntr-o perspectiv global administraia. n fapt organizarea activitii comport un decalaj n raport cu regulile juridice statornicite, ns aceast organizare se stabilete prin referire la normele care constituie cadrul administrativ i permit s se fac asupra lor o apreciere privind naionalitatea i eficiena. Elementele juridice nu sunt suficiente pentru a explica i aprecia administraia, ns ele alctuiesc un factor indispensabil n analiza i caracterizarea activitii administrative. Ignorarea problemelor juridice n tiina administrativ duce la rezultate pariale i inexacte, iar din punct de vedere practic, nici nu se poate exercita vreo funcie n administraie fr cunotine temeinice de drept administrativ. De altfel, studiul dreptului administraiei nu poate fi neles fr cercetarea tiinei administrative. ntr-adevr pentru ca un jurist s cerceteze norma juridic referitoare la administraie, n fundamentul acestei norme, el trebuie s se ntrebe asupra genezei i apoi a eficienei normei i rspunsul l gsete n cercetrile din tiina administraiei, astfel nct colaborarea dintre ambele discipline se impune . n lucrrile strine de tiina administraiei cum sunt cele scandinave exist pri comune cu acelea ale dreptului administrativ. Este vorba de controlul activitii administraiei (ombudsman), de descentralizare etc. De asemenea, autorii scandinavi sau americani nu abordeaz problema deciziilor din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, atunci cnd decizia este adoptat abordarea juridic devine o necesitate (inevitabil). Dreptul administrativ ofer tiinei administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru studierea competenelor i o serie de precizri, n studierea activitilor cu care se confrunt administraia. Dreptul administrativ ofer tiinei administraiei un aparat metodologic cu care poate s evite o orientare exclusiv sociologic sau psihologic. Eventualele cercetri efectuate de unii autori n tiina administraiei cu ignorarea dreptului administrativ, duc la rezultate surpriz n sensul c autorul n cauz dup vaste cercetri nu va descoperi dect nite reguli administrative cu care este familiarizat un student n drept nc din primele cursuri. Spre deosebire de dreptul administrativ n tiina adminis-trativ misiunea const n a rspunde la ntrebarea de ce raporturile juridice din administraie se nfieaz aa i nu altfel, recomandnd cum trebuie s fie folosite posibilitile pe care le creeaz dreptul, n vederea obinerii unor rezultate maxime economice sau sociale . Normele de drept alctuiesc elemente de cercetare pentru tiina administraiei, n msura n care ele privesc organizarea eficient a activitii instituiilor administrative . Alte probleme de care trebuie s se in seama sunt cele ale oportunitii n activitatea instituiilor administrative, evaluarea elementelor sociologice i psihologice ale acestei activiti. Conlucrarea acestor tiine face s se completeze reciproc, s-i ntreasc bazele dezvoltrii lor viitoare n vederea realizrii judicioase a activitii administrative. Utilizarea concluziilor tiinei administrative n dreptul administrativ constituie unul din factorii care apr teoria dreptului administrativ de formalismul juridic . tiina administrativ, la rndul ei, urmrete ca principiile sale s fie transformate n norme de drept, cu toate efectele juridice ce decurg din natura acestora. Aceast colaborare este folositoare societii, evitndu-se astfel neconcordana dintre normele juridice i principiile organizrii judicioase n activitatea instituiilor administrative, ntrindu-se ncrederea, ordinea i legalitatea n viaa social .
107 108 109 110 111

107 108 109

Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 177 Ibidem.,p. 178 L. Samel, Les differentes tndances de la science administrative, n: Acta Juridica Academical Scientiarum Hungarical, vol. 5, ediia I, Budapesta, 1963, p. 98 110 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 179 111 Jerzy Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, pp. 14 - 15

26

SECIUNEA A VII-A: APLICAREA LEGII N ADMINISTRAIA PUBLIC Dintre toate formele de organizare statal, administraia este cea mai vast, mai complex, mai variat i mai concret, la care trebuie s adugm caracterul de permanen . Societatea modern i mai ales structurile urbane nu pot respira n absena administraiei publice. Un colos militar ocup un stat mic i se instaleaz chiar n cldirea Parlamentului . Organul legiuitor este eclipsat total. ncepe vacana magistrailor i, n consecin, activitatea judiciar pulseaz tot mai puin. Fr aprovizionare, sub toate aspectele ei, fr reea sanitar, nvmnt, transport, ordine public, societatea contemporan este de neconceput. De aici importana administraiei publice cu toate trsturile ei. O dat cu triumful constituionalismului, locul statului poliist a fost luat tot mai mult de statul de drept. n toate statele moderne este admis faptul c administraia este legat prin regula de drept. Acesta este unul din principiile fundamentale ale liberalismului politic care i are sorgintea n Revoluia francez. Din punct de vedere istoric soluia se leag, pe de o parte, de separarea puterilor, iar pe de alt parte, de concepia revoluionar despre lege ca expresie a voinei generale . Puterea legislativ i trage, din originea sa electiv primatul la care particip actul pe care l edicteaz: legea. Legea odat elaborat, singura sarcin ce incumb autoritilor publice este aceea de a asigura traducerea ei n realitate. Acest rol i revine executivului. Administraia are o funcie esenialmente executiv. Ea i gsete fundamentul i limita aciunii sale. Aceasta nu exclude facultatea de a elabora ca i legiuitorul reguli generale, n msura n care aceste reguli sunt necesare pentru a preciza execuia legilor. Regulile generale de origine administrativ sau reglementrile sunt n ntregime subordonate legii. Aadar, legea este tradus n via de ctre administraie tot prin reguli juridice cu caracter general, elaborate ns numai pe baza i n limitele legii. Alturi de regulile generale, administraia realizeaz legile prin actele administrative individuale, urmate de operaii administrative. Ca orice activitate uman, activitatea administrativ se realizeaz pe dou ci: cea a deciziei i cea a operaiei. A administra nseamn a face acte juridice care fixeaz drepturile i obligaiile persoanelor publice i ale particularilor i a realiza masa de operaii att materiale, ct i intelectuale pe care le cere satisfacerea interesului general. Operaiile administrative sunt multiple i multiforme, fie c ele preced i pregtesc deciziile (studiile prealabile), fie c ele constituie execuia i, mai larg ndeplinirea serviciului. ns, oricare ar fi importana lor practic, rolul lor juridic rmne secundar. Acestea pot da natere la obligaii, dar numai n mod indirect: de exemplu, prin cauzarea unui prejudiciu care deschide dreptul la reparaie n favoarea victimei. Adesea ele constau n executarea material a unor obligaii preexistente. Actul juridic de administraie este, ca oricare act juridic, un act de voin destinat s introduc o schimbare n raporturile de drept existente n momentul cnd el intervine sau mai exact, s modifice ordinea juridic . Administraia reprezint interesul general, ea se constituie ca putere public investit cu un ansamblu de prerogative, tocmai pentru a impune acest interes. ntr-o posibil rezisten particular, cnd este pus n joc interesul general, autoritatea public nu nego-ciaz ci i impune punctul de vedere, fr de care conducerea societii n-ar fi posibil. De aceea, decizia unilateral rmne procedeul caracteristic cel mai frecvent al aciunii administrative. Acesta este actul administrativ propriu-zis, i mai exact actul de aplicare a dreptului. Formele lui sunt deosebit de variate: o decizie de numire a unui funcionar, o decizie de destituire, aplicarea unei sanciuni, eliberarea unei autorizaii, confiscarea unui bun, etc. Aspectele semnalate mai sus fac obiectul dreptului administrativ, unde ele sunt aprofundate. Ocrotind interesul general, pn la nfrngerea eventualilor rezistene din partea unor subiecte aparinnd dreptului privat, puterea de decizie a autoritilor administrative nu este limitat. Fundamentul
112 113 114 115

112 113 114 115

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 262 Ibidem Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 261 Jean Rivero, Droit administratif 10 e dition, Dalloz, Paris, 1993, p. 15

27

i garania ei este legea. Mai mult, prin legea fundamental i prin legi speciale s-au instituit garanii de natur a stvili orice abuz din partea autoritii administrative. Dup ce precizeaz dreptul de petiionare (art. 51), Constituia Romniei, n art. 52, alin 1 precizeaz c: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim prin anularea actului i repararea pagubei. Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 dezvolt principiul constituional n primul su articol, stabilind competena de a controla legalitatea actelor administrative n sarcina instanelor de contencios administrativ. Controlul legalitii actelor administrative se exercit, n condiiile legii, i de alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ.

28

CAPITOLUL II: ACTE ADMINISTRATIVE SECIUNEA I: NOIUNEA I TRSTURILE

ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Noiunea de act administrativ Pentru a defini actul administrativ trebuie s artm n primul rnd ce reprezint actul juridic. Actul juridic este manifestarea de voin n scopul de a produce efecte juridice, adic a crea, modifica sau stinge un raport juridic, n termenul i n limitele stabilite de lege. Ca operaie juridic, actul juridic nu se confund cu sensul probator, care n vorbirea curent este denumit tot act. Actele administrative ocup un loc important n cadrul formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice. n practic, se folosesc termeni ca: ordin, hotrre dispoziie, decizie, autorizaie, etc. pentru a desemna un act administrativ. n literatura juridic, pe lng termenul de act administrativ se ntlnesc i alte formulri precum: act de drept administrativ, act administrativ tipic i act administrativ atipic. Apreciem c se poate folosi att termenul de act administrativ ct i cel de act de drept administrativ din urmtoarele motive: n primul rnd, termenul de act administrativ este un termen deja consacrat n actele noastre normative i utilizat, de-a lungul timpului, att n literatura juridic ct i n practica judiciar. n al doilea rnd, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil . Alegerea termenilor este lsat la latitudinea utilizatorului, acesta putndu-i folosi fr a fi obligat s respecte o anumit ordine preferenial. Aadar, actul administrativ constituie forma juridic principal prin care se realizeaz administraia public i const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin prin care se creeaz, se modific sau se sting raporturi juridice de drept administrativ.
1

2.Trsturile caracteristice ale actului administrativ Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice. Aceasta este forma cea mai important, datorit unor aspecte de natur calitativ fora efectelor juridice pe care le produce nu i a unor aspecte de natur cantitativ ponderea pe care o ocup n sfera formelor de activitate a autoritilor administraiei publice. Astfel, ponderea actelor administrative variaz, dup cum ne plasm la un nivel ierarhic sau altul al organizrii administraiei publice, respectiv dup cum este vorba de un organism de ramur sau domeniu . Operaiunile i faptele materiale au o pondere mai mare la autoritile de la baza sistemului organizrii i sistemului administraiei publice, i una mai mic n cazul actelor administrative. Ponderea acestor acte este mai mare cu ct ne apropiem de vrful acestui sistem. De asemenea, ponderea actelor administrative este mai mare n realizarea unei competene de domeniu, dect a unei competene de ramur, deoarece aceasta presupune sinteza, coordonarea i, respectiv, controlul mai multor ramuri, ceea ce se realizeaz mai greu prin operaiuni i fapte materiale juridice .
2 3 4

1 2 3 4

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 273 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 279 Ibidem Ibidem

Actul administrativ este o manifestare de voin juridic unilateral aparinnd autoritii administrative publice. n dreptul administrativ actul unilateral ocup un rol mult mai important dect n dreptul privat. mbrcnd forma deciziei executive el constituie modul normal de aciune al administraiei . Actul administrativ este unilateral indiferent c emiterea lui s-a fcut la cererea prealabil sau cu participarea: mai multor persoane din cadrul unui organ colegial; mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organ nestatal. n primul caz, respectiv cnd actul administrativ este emis la cererea prealabil, caracterul su de act juridic unilateral nu poate fi tgduit. De exemplu, nu suntem n prezena manifestrii a dou voine n cazul n care, autoritatea administrativ, elibereaz o autorizaie de construcie la cererea unei persoane fizice; voina solicitantului nu are un caracter hotrtor la eliberarea unui astfel de act, ci este doar o condiie procedural. Tot astfel, se pune problema i atunci cnd actul administrativ se emite numai dac persoana cruia i se adreseaz este de acord (de exemplu numirea unei persoane ntr-o funcie public). Cererea prealabil, acordul sau acceptarea reprezint, numai condiii cerute de normele juridice pentru ca actul administrativ s fie legal . S vedem cum se pune problema n cazul n care persoana a acceptat, i-a dat acordul, sau cererea prealabil a fost aprobat, iar ulterior, aceasta renun la exerciiul dreptului sau la dreptul conferit de actul administrativ respectiv. n acest caz, renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice. n legtur cu aceast chestiune autorii au opinii diferite. Astfel, ntr-o prim opinie, renunarea din partea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu afecteaz valabilitatea acestui act. El nceteaz s mai produc efecte juridice abia din momentul revocrii unilaterale de ctre organul emitent . Dimpotriv, R. Ionescu susine c renunarea din partea beneficiarului la obligaia de executare constituie o modalitate de ncetare a executrii actelor administrative numai dac sunt ntocmite urmtoarele condiii: a) s existe o manifestare de voin expres sau tacit care are acest obiect; b) aceast manifestare de voin trebuie s emane de la subiectul singurului raport juridic nscut prin actul administrativ, subiect care are dreptul de a pretinde ndeplinirea obligaiei; c) renunarea s aib ca obiect un drept subiectiv al celuilalt subiect de drept; Totodat, autorul arat c, de vreme ce s-a renunat din partea beneficiarului la singura obligaie nscut din actul administrativ, acesta nu trebuie s mai fie executat, urmnd a fi anulat, iar actul de anulare nu poate s produc efecte juridice dect de la data manifestrii de voin a dreptului la care s-a renunat. Renunarea beneficiarului, sublinia prof. Antonie Iorgovan , nu reprezint n sine o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei modificri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nefiind ncorporat n structura actului. O dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotin organului emitent, acesta are obligaia de a examina i de a emite actul de revocare, menioneaz acelai autor. Actul administrativ este emis exclusiv n realizarea puterii publice, trstur ce-l distinge de alte acte juridice unilaterale ale autoritilor administraiei publice. Fiind emis tocmai n realizarea acestei puteri, el este obligatoriu i executoriu. Actul administrativ este obligatoriu att pentru organele emitente ct i pentru persoanele crora li se adreseaz. Pentru organul emitent aceast obligaie dureaz att timp ct n chestiunea respectiv nu intervine un act contrar, iar fa de organul su ierarhic superior aceasta trebuie neleas prin prisma
5 6 7 8 9

5 6 7 8 9

Jean Rivero, Droit administratif, dixieme dition, Dalloz, Paris, 1983, p. 215 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 136 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, p. 215 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 274 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 284

30

contractului raportului de colaborare ntre organele administraiei publice . Aceast obligativitate deriv din faptul c actul administrativ este adoptat sau emis n baza i executarea legii. n cazul n care organul administraiei publice este pus n situaia de a adopta sau emite un act administrativ cu caracter normativ i nu exist o baz legal, va putea proceda el nsui la emiterea acestui act, cu condiia ca actul respectiv s nu fac obiectul organului legislativ al rii. Actul administrativ este executoriu. Aceasta nseamn c, imediat ce a intrat n vigoare actul administrativ, se execut din oficiu fr a mai fi nevoie de investirea cu formul executorie de ctre instanele judectoreti. Actului administrativ i este aplicabil un regim juridic specific n cadrul cruia un loc aparte l ocup Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Regimul juridic specific deosebete actul administrativ ca manifestare a unei voine juridice unilaterale, emis ndeosebi de autoritile administraiei publice, de acele acte de autoritate specifice altor categorii de organe ale sistemului administrativ public. Regimul juridic aplicabil actelor administrative cuprinde o serie de reguli de fond i de form care reglementeaz emiterea acestora, condiiile de valabilitate, controlul legalitii etc. De altfel, n dreptul administrativ se poate vorbi de mai multe categorii de ramuri administrative, al organizrii, al rspunderii, al procedurii, al actelor, al controlului, etc. n ce privete regimul juridic consacrat prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, acesta nu poate fi identificat cu regimul de drept administrativ. Legea nr. 554/2004 prevede, printre altele, care sunt actele administrative care fac obiectul aciunii n contencios, precum i pe cele exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, dar aceasta nu nseamn c aceste acte nu sunt supuse controlului de legalitate. Este vorba de un regim specific, cum ar fi controlul parlamentar al Curii de Conturi, etc.
10 11

SECIUNEA A II - A: CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE Nici tata n domeniul clasificrii actelor administrative nu exist un punct de vedere comun, astfel c literatura de specialitate ne ofer mai multe variante a acestei clasificri. Un autor are n vedere trei criterii dup care pot fi grupate actele administrative, i anume: un prim criteriu de clasificare a actelor administrative, normative i individuale, este acela al ntinderii efectelor pe care le produc, un alt criteriu este acela al numrului manifestrilor de voin pe care l incorporeaz i, n sfrit, ultimul criteriu ar fi acela al organelor de la care eman actul administrativ. Actele normative se caracterizeaz prin aceea c ele conin reguli generale de conduit, impersonale i de aplicabilitate repetat la un numr nedeterminat de subieci . Actele administrative individuale se caracterizeaz prin faptul c manifestarea de voin a organului competent creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate . n funcie de coninutul lor, actele administrative individuale se pot grupa n patru categorii: a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiecii crora se adreseaz; b) acte prin care se confer un statut personal beneficiarului; c) acte administrative de sancionare; d) acte administrativ-jurisdicionale. Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz actele administrative se pot grupa n dou categorii: acte administrative care conin o singur manifestare de voin: acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin. Pe lng numrul manifestrilor de voin, ultimul criteriu (organul sau persoana administrativ de la care eman) are n vedere clasificarea actelor administrative dup autorul actului . Acestea pot fi:
12 13 14 15

10 11 12 13 14 15

Jean Rivero, op. cit., 1983, pp. 89 - 100 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 287 Ilie Iovna, op. cit., pp. 219 - 228 T. Drganu, Acte de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1995, p. 86 Ibidem, p. 87 Emil Balan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p. 110

31

decrete emise de ctre Preedintele Romniei; hotrri i ordonane emise de ctre Guvern; instruciuni i ordine emise de ctre minitri sau conductorii altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate; ordine ale prefecilor; hotrri ale consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale. Clasificarea actelor administrative dup efectele juridice pe care le produc ne prilejuiete sublinierea particularitilor acestor acte juridice, ceea ce ajut la precizarea noiunii actului administrativ i a regimului aplicabil diferitelor tipuri i categorii de acte administrative este de prere prof. Alexandru Negoi.Domnia sa arta c acest criteriu ne d posibilitatea s distingem mai multe tipuri de acte administrative i, n cadrul unora dintre aceste tipuri, diferite categorii de acte administrative, n raport cu care se nuaneaz regimul juridic administrativ, cptnd aspecte de notabil particularitate. Actele juridice adoptate sau emise de serviciile publice administrative dup cum arata prof. A. Teodorescu nu toate au nici aceeai natur, nici aceeai nsemntate i valoare juridic, nici acelai cmp de punere n lucru i, de aceea, ele se mpart n: a) acte administrative de autoritate, b) acte administrative de gestiune i c) acte administrative cu caracter jurisdicional . Fiecare clasificare are importana ei, ns prof. Antonie Iorgovan propune o clasificare ce are n vedere sensul cel mai larg (structural-organizaional) al noiunii de act administrativ (de drept administrativ). Aceast clasificare are o deosebit importan practic i se prezint astfel: I. Dup categoria organului care l eman, se disting: a) acte care eman de la organele administraiei de stat; b) acte care eman de la organele de stat; c) acte care eman de la autoritile acionare ale adminis-traiei publice locale; d) acte care eman, n baza mputernicirilor date de lege ori de organe ale administraiei de stat (n baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) acte administrative prin delegaie. II. Dup competena material a organului emitent, se disting: a) acte de administraie general; b) acte de administraie special. Fiecare din aceste subcategorii, sub aspectul competenei teritoriale, apar fie ca acte ale organelor centrale, fie ca acte ale organelor locale. III. Dup gradul de ntindere a efectelor, actele adminis-trative pot fi: a) acte normative; b) acte individuale; c) acte cu caracter intern care, la rndul lor, pot fi normative sau individuale. IV. Dup coninutul efectelor actului individual, pot fi identificate cel puin patru mari categorii: a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinante pentru subiectul cruia i se adreseaz (de exemplu: actul de atribuire a unui teren n vederea construirii unei locuine proprietate personal) confer titularului, posibilitatea realizrii acestui drept, determinat, clar, de actele normative n vigoare, n frunte cu legea fundamental; b) acte de conferire a unui statut personal (de exemplu diplom colar etc.); c) acte de aplicare a constrngerii administrative; d) acte cu caracter jurisdicional.
16 17

16 17

A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 376 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 290

32

SECIUNEA A III-A: REGIMUL JURIDIC

AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Conceptul de regim juridic Regimul juridic constituie ansamblul regulilor de fond i de form care deosebesc actele administrative de alte acte juridice n circuitul juridic. Elementul central al regimului juridic, indiferent c-l privim n form tipic sau n form atipic, l reprezint legalitatea , principiu, potrivit cruia toate actele administrative trebuie s fie conforme cu legile adoptate de organul legislativ i cu ordonanele Guvernului.
18

2. Legalitatea actelor administrative Legalitatea este un principiu ce guverneaz adoptarea sau emiterea actelor administrative. Condiiile de legalitate sunt determinate de caracterul i specificul actelor administrative ce se adopt sau se emit n baza i n vederea executrii legii. Nerespectarea acestor condiii poate avea drept consecin sanciuni corespunztoare, dup caz. Condiiile de legalitate ale actelor administrative de autori-tate sunt: a) actul administrativ trebuie s fie emis n conformitate cu Constituia i alte acte cu for juridic superioar; b) actul administrativ trebuie s fie emis de organul administrativ competent i numai n limitele competenei sale; c) actul administrativ trebuie s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice superioare organului administrativ emitent . d) actul administrativ trebuie s fie emis cu forma i cu respectarea condiiilor de form i a procedurii prevzute de lege; e) actul administrativ emis trebuie s fie conform cu interesul public, ocrotit de Constituie i legile rii. .
19

3. Oportunitatea actelor administrative n literatura de specialitate oportunitatea este tratat diferit de ctre autori. Astfel, prof. R. Ionescu arat c una dintre condiiile-tip de legalitate este aceea c actul administrativ s fie oportun, iar prof. Ilie Iovna trateaz oportunitatea ca fiind o condiie de valabilitate de sine stttoare. La rndul su, prof. Antonie Iorgovan se ntreab dac teza promovat de literatura din ara noastr dup care oportunitatea este categoric altceva dect legalitatea mai poate fi susinut n condiiile noii Constituii care pune accent pe cetean, pe demnitatea acestuia, pe drepturile i libertile sale fundamentale, pe libera dezvoltare a personalitii umane i stabilete prioritatea normelor dreptului internaional, fa de normele interne n privina drepturilor omului. Prin oportunitate se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale, n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse de munc, materiale i spirituale, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii . Problema oportunitii actelor administrative este o consecin a dreptului de apreciere al organelor administrative n cursul organizrii i executrii legilor . Criteriile dup care se apreciaz oportunitatea sau inoportunitatea unui act administrativ sunt multiple i variaz de la un domeniu la altul al vieii sociale.
20 21 22

18 19 20 21

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 292 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 301 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I., p. 299 Ilie Iovna, op. cit., p. 241; A. Balogh, Oportunitatea actelor de drept administrativ, n: Revista Romn de Drept, nr. 2 / 1970, p. 56 22 Ibidem

33

Totui, printr-o generalizare aplicabil tuturor domeniilor activitii administrative, am putea reine urmtoarele criterii fundamentale de apreciere a oportunitii actelor administrative : a) criteriul momentului n care este adoptat un act adminis-trativ; b) criteriul locului i condiiilor concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ; c) criteriul mijloacelor materiale i spirituale pe care le angajeaz msura administrativ, precum i a duratei de timp pe care o reclam aplicarea ei; d) criteriul conformitii actelor administrative cu nivelul condiiilor generale de via i cultur; e) conformitatea actelor administrative cu scopul legii.
23

SECIUNEA A IV - A: EMITEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE 1. Procedura de elaborare i adoptare a actelor administrative Procedura de elaborare a actelor administrative cunoate mai multe forme, ncepnd cu formele mai simple pn la cele complexe. Caracterul complex al procedurii de elaborare a unor acte administrative poate rezulta nu numai din necesitatea ndeplinirii unor operaii materiale-tehnice, prealabile, con-comitente, sau posterioare emiterii actului administrativ, ci i din faptul c legea condiioneaz producerea efectului juridic de concursul manifestrilor de voin a mai multor organe .
24

Procedura de elaborare, adoptare i punere n executare a actelor administrative presupune un numr de operaiuni care concur la emiterea unui act valabil acestea pot fi premergtoare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. 2.Operaiuni premergtoare emiterii actului administrativ Din categoria acestor operaiuni fac parte: referatele, studiile, expertizele, datele statistice, propunerile, anchetele, iniiativele, procesele-verbale, rapoartele, avizele, acordurile prealabile etc. n cadrul operaiunilor prealabile un loc deosebit l ocup avizele i acordurile. Avizele sunt opinii ale unui organ al administraiei publice, solicitate de un alt organ al administraiei publice n legtur cu un act administrativ pe care vrea s-l emit. Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative i conforme. Avizele facultative se caracterizeaz prin aceea c organul emitent al actului are latitudinea de a le solicita sau nu de la un alt organ, iar dac le-a solicitat, nu este obligat s in seama de opiniile pe care le conin. Avizele consultative se caracterizeaz prin faptul c organul care emite actul administrativ are obligaia s le solicite altui organ, n caz contrar actul fiind ilegal. Organul emitent este obligat s cear avizul organelor prevzute de lege, dar nu este obligat s se conformeze acestuia. Avizele conforme se realizeaz prin faptul c ele trebuie solicitate de organul administraiei publice care urmeaz s emit un act administrativ, iar opiniile pe care le conin aceste avize sunt obligatorii. Dac organul administraiei publice care a solicitat avizul conform nu este de acord cu coninutul acestuia - are latitudinea de a nu adopta sau emite actul. Aadar, avizul conform nu oblig la adoptarea sau emiterea actului. Avizele, indiferent de categorie, sunt manifestri unilaterale de voin care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ , dar nu produc prin ele nsele efecte juridice, chiar dac nesocotirea actului conform atrage nevalabilitatea actului administrativ. Existena coninutului avizului constituie un motiv temeinic atunci cnd se pune problema
25

23 24

Ibidem Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate supuse controlului judectoresc, potrivit Legii nr. 1 / 1967, Editura Dacia, Cluj - Napoca, 1970, p. 96 25 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 307

34

legalitii sau ilegalitii unui act administrativ. Avizele consultative i conforme subliniaz un autor constituie o important condiie de legalitate a nsui actului ce urmeaz a se emite, astfel nct nendeplinirea acesteia atrage nulitatea absolut a actului . n fine, mai poate fi reinut faptul c avizele, inclusiv cele conforme nu sunt acte administrative de sine stttoare, ci operaiuni administrative foarte importante. Ele sunt elemente de coninut ale raporturilor administrative de colaborare, putnd deci fi solicitate de la orice organ al administraiei publice cu excepia organului superior emitentului . Acordul exprim consimmntul altui organ al administraiei publice dat pentru emiterea unui act administrativ de ctre alt autoritate administrativ. Noiunea de acord a fost utilizat n special n legtur cu acordul prealabil, prin acesta nelegndu-se manifestarea de voin a unui organ determinat de lege, prin care el i d consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ al admi-nistraiei publice, ultimul neputnd aciona fr adeziunea primului . Acordul se deosebete de avizele facultative i consultative. Astfel, n cazul actelor facultative i consultative, solicitantul acestora poate lua orice msur care s contravin coninutul lor, pe cnd n cazul acordului nu ntlnim asemenea comportament, ntruct acordul constituie consimmntul altui organ i nu o simpl opinie. Acordul se deosebete i de avizul conform, ntre ele existnd unele elemente comune, dar fiecare prezint i anumite particulariti. Ele nu pot fi confundate, ntruct avizul conform nu produce prin el nsui efecte juridice, deci este un element component al producerii de elaborare a unui act administrativ, fr de care acesta nu este valabil, n timp ce n cazul acordului efectul juridic nu se produce prin manifestarea de voin a unui singur organ al administraiei publice, cum se ntmpl atunci cnd un organ al administraiei de stat este obligat s cear avizul conform al altui organ, ci el este rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe . Cnd acordul provine de la organul ierarhic superior poate fi definit ca aprobare, care poate fi prealabil (acord prealabil) sau posterioar, caz n care ne aflm n prezena unei confirmri. ntre acord i aprobare nu exist o deosebire din punct de vedere al semnificaiei lor juridice. Att acordul, n general, ct i aprobarea, n particular, nu nasc obligaia pentru organul care emite actul administrativ s-l pun n executare. Acestea nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul n care se cere anularea actului, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul care l-a emis, ct i cel care i-a dat acordul. Aceste reguli sunt valabile i pentru confirmare, n neles de aprobare ulterioar a actului administrativ, dat potrivit legii de ctre un organ superior organului emitent. Aprobarea, acordul i confirmarea sunt manifestri de voin ale unor organe de stat prin care acestea consimt la emiterea unor acte administrative, condiioneaz caracterul executiv al acestor acte, producnd, astfel, n mod nemijlocit, efecte juridice, ns fr a crea ele nsele noi raporturi juridice . Asemenea raporturi juridice iau natere numai prin actul juridic de baz al organului emitent ntregit, ns i cu efectele aprobrii, acordului sau confirmrii, dup caz . n privina unor aprobri cu neles de autorizri (autorizaia de construcie a unei cldiri, autorizaia de port-arm, etc.), acestea nu pot fi calificate altfel dect ca acte administrative de sinestttoare. 3.Condiii concomitente emiterii actelor administrative
26 27 28 29 30 31

n literatura de specialitate, cele mai des ntlnite condiii sunt cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea. Cvorumul are n vedere ntrunirea valabil a unui organ colegial. Aceast condiie este reglementat diferit de actele normative n vigoare. Astfel, n unele situaii acestea impun prezena a jumtate plus unu, respectiv majoritatea membrilor, n timp ce altele cer prezena unei majoriti calificate.
26 27 28 29 30 31

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 405 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 307 - 308 Tudor Drganu, op. cit., p. 102 Ibidem, p. 103 D. Rusu, Administraia de stat n Republica Socialist Romnia, Editura tiinific, Bucureti, 1970, p. 275 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 309

35

Majoritatea este o alt condiie pentru vot. Majoritatea poate fi: relativ, absolut i calificat. Majoritatea relativ are n vedere cel puin jumtate plus unu din cei prezeni, cu respectarea cvorumului necesar pentru legalitatea edinei. Majoritatea absolut impune o cifr mai mare dect jumtate din numrul total al membrilor ce compun organul administrativ colegial. Majoritatea calificat presupune o majoritate mai mare dect cea absolut, de exemplu, cum ar fi majoritatea de dou treimi. Motivarea este o alt condiie a emiterii actelor administrative. Ea nu trebuie privit numai ca un principiu al actelor administrative jurisdicionale, sau ca specific al actelor administrative normative. Motivarea trebuie cuprins i n coninutul actelor individuale sau ntr-un document justificativ care nsoete actul ce eman de la aceeai autoritate, chiar dac este sub semntura altei persoane .
32

4.Condiii procedurale posterioare emiterii actelor administrative n literatura de specialitate sunt menionate urmtoarele condiii: aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea Aprobarea poate avea semnificaia unei manifestri de voin a organului superior emitentului prin care acesta este de acord cu actul administrativ emis, consimmnt fr de care actul emis nu produce, potrivit legii, efecte juridice. n alt context, aprobarea semnific un act administrativ de sine-stttor. Este vorba de acele aprobri date de organul ierarhic superior prin care acesta aprob propunerile formulate de organul inferior.. Confirmarea n dreptul civil este manifestarea de voin prin care persoana ndreptit a cere anularea unui act juridic, renun expres sau tacit la acest drept, validnd actul anulabil . n dreptul administrativ, aceast noiune este utilizat cu sensuri diferite. Astfel, noiunea de confirmare semnific informarea prin care organul administraiei publice aduce la cunotin subiectului de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior. n acest caz confirmarea nu produce nici un efect juridic n plus fa de actul administrativ confirmat; de asemenea, ea nu are caracterul unui act juridic i nici nu poate califica o form procedural pentru ca actul administrativ s-i produc efectele juridice. n consecin, faptul c un act administrativ a fost confirmat n aceste condiii nu-i atribuie caracterul de act administrativ complex . Noiunea de confirmare desemneaz uneori i manifestarea de voin a unui organ administrativ prin care acesta urmrete s acopere un viciu de voin de care era lovit un act administrativ al su sau al unui organ inferior . n acest caz confirmarea este o manifestare de voin distinct de cea care constituie substana actului administrativ confirmat i, totodat, fiind ea nsi act juridic , productoare de efecte juridice pentru viitor ex nunc, ct i pentru trecut ex tunc, cu condiia ca legea s nu expun altfel. Comunicarea este operaiunea prin care actul administrativ este trimis organului sau persoanei interesate. De regul, fac obiectul comunicrii actele administrative individuale i cele jurisdicionale. Data comunicrii acestor acte este foarte important ntruct legea prevede n unele cazuri c aceasta constituie momentul naterii unor drepturi i obligaii. Publicarea const n aducerea la cunotin a actelor administrative normative tuturor subiecilor de drept, prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, prin afiarea ntr-un loc public, sau prin alte mijloace de difuzare a actelor administrative normative. Actul administrativ, ca orice act juridic, va produce efecte numai pentru viitor, ns el poate avea i un caracter retroactiv, dar numai atunci cnd legea nu interzice emiterea unui astfel de act. n alte cazuri, legea prevede i publicarea unor acte individuale, cum ar fi: actele de schimbare a numelui pe cale administrativ, de acordare sau renunare la cetenie, etc.
33 34 35 36 37

32 33 34 35 36 37

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 311 Mircea Costin, Mircea Murean, Victor Ursa, Dicionar de drept civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, p. 99 Tudor Drganu, op. cit., p. 105 Ibidem. Ibidem. Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 312

36

SECIUNEA A V-A: EXECUTAREA I

EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Executarea actelor administrative Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice se caracterizeaz prin faptul c, de regul, ele se execut din oficiu. Aceasta nseamn c, n cazul n care obligaia nu se execut de bun voie, cel ndrituit s pretind executarea ei poate apela la fora de constrngere a statului pe baza actului de putere, fr a fi nevoie s fie investit cu titlu executor. Actele administrative sunt caracterizate de principiul executrii din oficiu, tocmai datorit caracterului lor de forme juridice principale ale administraiei publice, activitate ce presupune organizarea executrii i executarea concret, pn la faptele materiale a legii, respectiv organizarea de servicii publice, n limitele legii . Unele acte administrative sunt exceptate de la acest principiu. Aceste excepii vizeaz actele administrative care nu dau natere la raporturi de drept administrativ ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi proteguite prin aciune n faa instanelor judectoreti .
38 39

2. Efectele juridice ale actelor administrative Naterea efectelor juridice ale actelor administrative are loc n momente diferite, n funcie de natura actului respectiv. Pentru actele administrative normative, momentul producerii efectelor juridice este cel al publicrii, iar n cazul actelor administrative individuale efectele juridice se produc din momentul comunicrii acestor acte. Acestea sunt momentele de la care ncep s se produc efectele juridice ale actelor administrative fa de cei crora li se adreseaz. E lesne de neles c nu se poate pretinde executarea actului administrativ atta timp ct subiecii de drept crora li se adreseaz aceste acte, nu au fost ncunotinai. De asemenea, ei nu pot fi obligai s respecte un act administrativ normativ, din moment ce nu a fost dat nc publicitii. Pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din momentul adoptrii lui, n sensul c trebuie s-l aduc la cunotin celor interesai i nu-l poate revoca dect n condiiile legale . De la principiul potrivit cruia actele administrative produc efecte pentru viitor, respectiv din momentul publicrii sau comunicrii, exist dou excepii: a) prima excepie o constituie actele administrative care produc efecte cu caracter retroactiv. Intr n aceast categorie actele administrative declarative, actele administrative jurisdicionale i actele administrative emise n aplicarea unei hotrri judectoreti. Produc efecte, de asemenea retroactive, i acele acte administrative prevzute n mod expres de lege; b) a doua excepie o formeaz actele administrative care produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii, sau, dup caz, publicrii. Aceast excepie o ntlnim n trei cazuri. Un prim caz este acela n care nsi legea precizeaz data de la care se produc efectele juridice. Ultimul caz, este cel n care data ulterioar la care intr n vigoare ine de natura actului administrativ. Este vorba de actele administrative pentru care norma de drept prevede condiia aprobrii sau confirmrii, astfel c ele pot intra n vigoare numai dup ndeplinirea acestei condiii . n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative n literatura de specialitate se face distincie ntre actele administrative normative care, n principiu, produc toate categoriile de efecte juridice i actele administrative individuale .
40 41 42

38 39 40 41 42

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I. p. 316 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.256 Ilie Iovna, op. cit., p. 249 R. Ionescu, op. cit., p. 257 ; Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 318 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 318 - 319

37

Actele administrative individuale pot da natere, firesc, la raporturi de drept administrativ, dar i la raporturi juridice specifice altor ramuri de drept. Avem n vedere actele emise de organele administraiei publice locale pentru organizarea i desfurarea alegerilor care dau natere raporturilor juridice de drept admi-nistrativ, adopie care este un act att de drept administrativ, ct i de dreptul familiei, precum i alte acte administrative individuale a cror efecte juridice intr, de exemplu, sub incidena dreptului civil, dreptului muncii, dreptului financiar etc. Aceste efecte sunt ntr-un raport de subsecven fa de efectele ce sunt reglementate de drep-tul administrativ, aspect ce justific calificarea regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ . Efectele juridice ale actelor administrative se circumscriu ntre momentul publicrii i comunicrii i momentul scoaterii lor din vigoare. Ieirea din vigoare a actelor administrative este dispu-s, de regul, de ctre organul emitent, de organul ierarhic superior sau de instanele judectoreti. Astfel, actele administrative pot fi retractate, revocate sau, dup caz, anulate. Totodat, se impune a se sublinia c obligaia de executare a acestor acte nceteaz prin executarea ei. Dar, aceast ncetare tre-buie s fie prevzut n mod expres de un act administrativ de ace-eai for juridic sau mai mare, de lege sau de o hotrre judecto-reasc . ncetarea obligaiei de executare poate avea loc i datorit unor fapte materiale, dac legea leag de producerea acestora un efect, sau, dup caz, dac din evenimentul respectiv rezult o impo-sibilitate obiectiv de executare, cum ar fi moartea contrave-nientului care atrage dup sine stingerea obligaiei de plat a amenzii contravenionale expirarea termenului de valabilitate a crii de identitate , etc. n literatura de specialitate, se mai afirm c renunarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ ar fi de na-tur s duc la ncetarea efectelor acestuia . O astfel de interpretare nu poate fi primit din moment ce actul administrativ este definit ca o manifestare unilateral de voin a organului respectiv al adminis-traiei publice. Ca atare, renunarea beneficiarului la dreptul conferit de actul administrativ nu poate duce la ncetarea efectelor juridice ale acestuia. Pentru ncetarea acestor efecte, este necesar ca organul emitent ori organul superior s revoce actul administrativ .
43 44 45 46 47

SECIUNEA A VI-A: SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV Suspendarea este operaiunea juridic ce determin ncetarea temporar a aplicrii actelor administrative. Suspendarea poate interveni n cazurile n care un organ competent ori o persoan particular (persoan fizic sau juridic) cere, n condiiile legii, organului competent, suspendarea aplicrii actului administrativ emis. Suspendarea unui act administrativ poate avea loc cnd: a) legalitatea actului poate fi contestat de o persoan fizic, organizaie nestatal sau de ctre un organ public; b) actul administrativ trebuie s fie pus de acord cu actele administrative emise ulterior de organul ierarhic superior; c) actul administrativ legal este discutabil pe considerente de oportunitate ca urma a schimbrilor condiiilor de fapt dup emiterea acestuia; d) persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ i se aplic o sanciune; e) se impune clarificarea unor ndoieli ale organului emitent asupra legalitii actului . n legtur cu suspendarea actelor administrative se impun cteva precizri: suspendarea poate interveni numai dup data intrrii n vigoare, ntruct pn la aceast dat, actul administrativ nu exist. Efectele juridice ale actului administrativ se produc numai de la data intrrii n vigoare a acestuia, astfel c suspendarea poate interveni numai de la aceast dat:
48

43 44 45

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 318 - 319 Romulus Ionescu, op. cit., p. 273 Ion Santai, Curs de drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, Tipografia Universitii din Sibiu, 1981, pp. 164 - 166; Antonie Iorgovan, op. cit., p.320 46 R. Ionescu, op. cit., p. 274 47 n acelai sens, cf.: Ilie Iovna, op.cit.,p. 250; Antonie Iorgovan, op.cit.,vol. I, p. 320 48 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 344

38

 suspendarea actelor administrative de autoritate poate fi dispus numai de organul competent, potrivit legii; Msura suspendrii poate fi luat de organul administraiei publice care a emis actul, de organele administraiei publice ierarhic superioare emitentului, de instanele judectoreti i de parchet. Msura suspendrii actelor de ctre organele care emit aceste acte nu poate fi ridicat la rang de principiu pentru c, n acest caz, responsabilitatea organelor administraiei publice n emiterea acestor acte ar fi serios diminuat i ar da natere la diferite abuzuri, chiar dac aceast msur poate fi contestat la organele n drept. suspendarea actelor administrative poate avea loc i n temeiul legii. Astfel, legea poate s prevad n anumite cazuri suspendarea aplicrii actului administrativ, pn cnd se rezolv un eventual litigiu n legtur cu acest act. Potrivit actului normativ menionat, plngerea persoanei vtmate mpotriva actului de constatare a contraveniei i de aplicare a amenzii introdus la organele n drept, suspend executarea efectului actului respectiv, ca urmare a dispoziiilor exprese ale legii. Sunt, de asemenea, suspendate de drept i actele adoptate sau emise de autoritile publice locale sau judeene, cu excepia celor de gestiune curent care sunt atacate n faa instanelor de contencios administrativ, de ctre prefect, pe motiv de nelegalitate. Aadar, rezult deci, c msura suspendrii apare ca fiind una excepional, care poate fi dispus numai atunci cnd actul administrativ este ndoielnic din punct de vedere al legalitii i oportunitii.
49

SECIUNEA A VII-A: MODIFICAREA

I REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Modificarea actelor administrative Modificarea actelor administrative nu privete actul n ntregul su, ci numai unele elemente sau unele prevederi din act. Modificarea actelor administrative poate fi fcut, n principiu, de organul care le-a emis, de organul ierarhic superior ori de instana judectoreasc competent, potrivit legii. Modificarea actelor administrative cu caracter normativ se realizeaz printr-un act de acelai nivel i cu respectarea regulilor de procedur specifice actului iniial. n toate cazurile, modificrile produc efecte juridice numai pentru viitor. Efectele juridice produse de actul administrativ respectiv, pn la modificare, rmn valabile. n cazul actelor normative individuale se va ine seama de principiul drepturilor ctigate, astfel nct modificarea s nu creeze o situaie mai grea celui pentru care a fost adoptat sau emis actul modificat. 2. Revocarea actelor administrative Revocarea actelor administrative este un principiu de baz n activitatea organelor administraiei publice, care presupune desfiinarea actelor n cauz de ctre nsui organul emitent sau organul su ierarhic superior. Aceast operaiune este denumit i retractare, n cazul n care revocarea este dispus de organul care a emis actul. Revocarea are un caracter obligatoriu atunci cnd este expres prevzut de lege sau prin dispoziia organului ierarhic superior i facultativ n celelalte cazuri. Cauza revocrii poate fi ilegalitatea i inoportunitatea actului administrativ de autoritate. Actul administrativ este ilegal atunci cnd a fost emis cu nerespectarea prevederilor legii ori a actelor administrative de rang superior. Actul administrativ este inoportun n sensul c aplicarea lui (producerea efectelor sale juridice) nu mai este oportun, pentru c s-au schimbat condiiile economico-sociale care au fost avute n vedere la emiterea acestuia. Problema oportunitii actelor administrative este o consecin a dreptului de apreciere al organelor administrative n cursul organizrii i executrii legii .
50

49 50

Alexandru Negoi, op. cit., p. 116 A. Balogh, op. cit., pp. 58 - 59

39

Actele administrative pot fi revocate din oficiu, de ctre organul care le-a emis, sau ca urmare a rezolvrii favorabile a recursului graios formulat de persoanele interesate. Actele administrative, n principiu, pot fi revocate oricnd. Cu privire la efectele revocrii actelor administrative, artm c revocarea pentru motiv de ilegalitate a actului produce efecte att pentru viitor (ex nunc) ct i pentru trecut (ex tunc). n funcie de motivele care au dus la revocare, precum i de efectele produse pn la data revocrii lor, facem distincie ntre revocarea actelor administrative care au produs efecte juridice n alte ramuri ale dreptului i cele care nu au produs asemenea efecte . Dac au produs efecte juridice, sunt legal produse, ns dac revocarea s-a dispus pentru motive de ilegalitate, efectele juridice produse, indiferent de ramura de drept, vor fi nule, pentru c ceea ce este nul i efectele sale vor fi nule . Revocarea actelor administrative poate atrage rspunderea organului administrativ public care le-a adoptat sau emis. Atunci cnd revocarea actului se face pe motiv de oportu-nitate, actul de revocare produce efecte numai pentru viitor, efectele juridice produse pentru trecut rmnnd valabile. De la principiul revocabilitii sunt i unele excepii. Acestea privesc doar actele administrative individuale. n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele categorii de excepii : a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii; b) actele administrative cu caracter jurisdicional; c) actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ; d) actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e) actele administrative care dau natere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f) actele administrative care sunt emise ca urmare a execuiei unor contracte civile; g) actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii; h) actele administrative ce au fost executate material.
51 52 53

SECIUNEA A VIII-A: ANULAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE 1. Cazurile de anulare a actelor administrative Actele administrative care au fost emise cu nclcarea uneia sau a mai multor condiii de legalitate, a unor norme care privesc ocrotirea unui interes general sunt lovite de nulitate. Nulitatea se stabilete de instana competent, potrivit legii, sau de organul ierarhic superior celui care a emis actul, la cererea prii interesate ori din oficiu. n ceea ce privete nulitatea actelor administrative trebuie s facem deosebirea ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ a acestor acte . Nulitatea absolut const n sancionarea acelor acte administrative care au fost emise cu nclcarea normelor juridice de fond i de procedur care privesc ocrotirea unui interes general, n timp ce nulitatea relativ este sanciunea aplicat actelor care au fost adoptate sau emise prin nesocotirea unor norme care ocrotesc un drept sau un interes personal. Actele administrativ emise cu nesocotirea unui drept sau interes personal sunt anulabile la cererea celor ocrotii de normele respective, iar dac nulitatea nu este invocat, actul poate fi considerat legal. Actul administrativ este valabil i n cazul cnd regulile juridice nclcate, mai ales cele de procedur, nu sunt eseniale. Termenul n care cel interesat poate cere anularea unui act administrativ este de un an i curge de la data comunicrii actului respectiv. Efecte juridice produse de actele administrative rmn valabile pn la data constatrii nulitii actului respectiv, cu condiia ca aceast sanciune s nu fie urmare a emiterii actului respectiv cu nclcarea legii.
54

51 52 53 54

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 101 Ibidem Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 335 Alexandru Negoi, op. cit., p. 171

40

n cazul n care, prin emiterea acestor acte s-a cauzat i un prejudiciu particularilor, acetia au dreptul la repararea prejudiciului cauzat, dac nu s-a stabilit n sarcina lor vreo vin la adoptarea sau emiterea actului ce ulterior a fost anulat. Rmn valabile actele emise de un funcionar de fapt, adic de acea persoan fizic care exercit public astfel de atribuii, fr s fie legal investit ntr-o funcie public. De exemplu, oficierea unei cstorii de un alt funcionar dect ofierul de stare civil. n literatura de specialitate se mai vorbete i despre o alt form de ncetare a efectelor actelor administrative, i anume de inexistena acestora. Este cazul actelor administrative care sunt lipsite de elementele lor eseniale, astfel nct nu mai prezint nici mcar urma unei aparene de legalitate. n aceste cazuri, nu mai este necesar constatarea nulitii acestor acte, ci desfiinarea lor. Actele administrative, n acest caz, trebuie socotite pur i simplu ca inexistente . Astfel, actul este inexistent n cazul n care nu poate fi materialmente dovedit, pentru c nu exist nici o urm a acestui act n arhive, sau n cazul n care actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost abrogat retroactiv . n unele cazuri legea prevede n mod expres inexistena actului, dac nu s-a ndeplinit o cerin esenial, cum este aceea a publicrii n Monitorul Oficial al Romniei al hotrrilor i ordonanelor Guvernului, nepublicarea atrgnd inexistena aces-tora. n afar de cazurile pe care le-am artat, actele administrative pot nceta s-i mai produc efectele juridice dac: a) s-au produs efectele avute n vedere la emitere; b) a expirat perioada de timp pentru care au fost emise; c) au disprut considerentele care au stat la baza emiterii acestora; d) beneficiarul a decedat sau a renunat la actul emis n favoarea lui; e) organul emitent a dispus ncetarea aplicabilitii actului respectiv.
55 56

2.Procedura constatrii nulitii actelor administrative Nulitatea actelor administrative se constat i se pronun numai de ctre organele competente, potrivit legii. Pornind de la principiul potrivit cruia nimnui nu-i este permis s-i fac singur dreptate, cel ce consider c a fost nesocotit legea printr-un act administrativ trebuie s cear organului competent s constate aceast stare de fapt i s pronune nulitatea actului administrativ, respectiv de a mpiedica ca acesta s mai produc efecte juridice. Sunt competente s constate nulitatea unui act administrativ organul ierarhic superior celui care a emis actul, instanele judectoreti ndeosebi instanele de contencios administrativ. Instanele judectoreti se pronun asupra cererilor formulate de persoanele care se consider c sunt vtmate n drepturile sau n interesele lor legitime de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al cererii (art. 52 din Constituie), deci pe calea contenciosului administrativ. n baza probelor administrate, instanele judectoreti hotrsc, dup caz, anularea actelor administrative. Constituia Romniei cuprinde (n capitolul referitor la Autoritatea judectoreasc) i dispoziii referitoare la Ministerul Public (art. 131-132). Aceste dispoziii sunt dezvoltate prin Legea de organizare judiciar nr. 304/2004 57 , republicat.. Nulitatea actelor administrative poate fi invocat pe cale de excepie sau pe cale de aciune. n situaii de fraud, nereglementate, procedura de anulare se realizeaz n funcie de efectele juridice generate de actul administrativ cu caracter fraudulos i comport dou mari situaii, dup cum actul d natere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi i de alt natur. n primul caz, actul administrativ se desfiineaz de ctre organul emitent sau, dup caz, organul ierarhic superior dup procedura specific revocrii. n cel de al doilea caz, procedura este cea aplicabil n fiecare ramur de drept, de regul procedura judiciar, n cadrul creia se va pune n discuie pe cale incident (ca excepie de ilegalitate) caracterul ilegal al actului administrativ
55 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, 56 Alexandru Negoi, op. cit., p. 170 57 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 827 din

Editura tiintific, Bucureti, 1959, pp. 151 - 152 13 septembrie 2005

41

CAPITOLUL III: ACTE ADMINISTRATIV -JURISDICIONALE. OPERAIUNI ADMINISTRATIVE IFAPTE MATERIALE

SECIUNEA I: ACTE ADMINISTRATIV-JURISDICIONALE 1. Noiunea de acte administrativ -jurisdicional n literatura de specialitate i cea strin aceast categorie se ntlnete sub diferite denumiri. Astfel, prof. A. Teodorescu le-a denumit acte jurisdicionale , alii le denumesc acte administrative cu caracter jurisdicional i n sfrit acestea mai sunt denumite i acte administrativ-jurisdicionale , opinie la care ne raliem i noi. Dar indiferent de denumirea dat actului de care vorbim, acesta este un act juridic emis de un organ cu atribuii jurisdicionale, stabilit de lege, care funcioneaz n cadru sau pe lng o autoritate a administraiei publice i care soluioneaz, pe baza unei anumite proceduri, un conflict juridic n care una din pri este ntotdeauna un serviciu public administrativ.
58 59 60

2. Trsturile actelor administrativ -jurisdicionale Organele cu atribuii jurisdicionale emit acte administrative jurisdicionale ale cror trsturi specifice fac din acestea o categorie distinct de celelalte acte administrative. Astfel, aceste acte se caracterizeaz prin urmtoarele: a) sunt acte individuale pronunate de organe speciale ce funcioneaz, potrivit legii, n cadrul autoritilor publice sau pe lng acestea; acestea pot fi organe de jurisdicie ale Curii de Conturi, Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Internelor i Reformei Administrative sau alte organe cu atfel atribuii; b) se emit pe baza unei proceduri speciale prevzute de legea care a nfiinat organul cu atribuii jurisdicionale. Procedura de emitere a acestor acte presupune participarea prilor i o elementar contradictorialitate n dezbaterea care precede emiterea actelor administrative jurisdicionale; c) sunt acte juridice irevocabile, ceea ce face ca organul care le-a emis s nu poat s le retracteze; d) sunt acte juridice declarative de drepturi, ceea ce nseam-n c acestea nu creeaz ci, numai constat drepturi; e) scopul lor, este soluionarea unor conflicte juridice, ntre serviciile publice i particulari; datorit specificului lor, care const n soluionarea unui litigiu juridic, actele administrative jurisdicionale trebuie s aib o stabilitate juridic mai mare dect actele administrative obinuite . Ele se bucur de o autoritate de lucru judecat, autoritate, care ns nu se identific cu aceea de care se bucur hotrrile judectoreti, tocmai aceasta fiind distincia dintre aceste acte i hotrrile judectoreti ; f) actele administrative jurisdicionale pot fi atacate n primul rnd la organele competente din cadrul aceluiai sistem i numai dup expirarea acestor ci de atac, partea nemulumit se poate adresa instanelor de contencios administrativ; g) executarea acestor acte este asigurat de puterea public, n cazul n care partea obligat nu le execut de bun voie.
61 62

58 59 60 61 62

A. Teodorescu, op. cit., p. 377 Valentin Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994, p. 134 Tudor Drganu, op. cit., p. 203 Alexandru Negoi, op. cit., p. 141 Ibidem

42

SECIUNEA A II - A: OPERAIUNI
ADMINISTRATIVE I FAPTE MATERIALE

1. Noiunile de operaiune administrativ i fapt material Operaiunile tehnico-administrative sunt aciuni realizate de autoritile administraiei publice i de funcionarii acestor n vederea adoptrii, emiterii i aplicrii actelor administrative. n procesul de adoptare, emitere sau aplicare a actelor administrative se efectueaz anumite lucrri care, dei nu produc prin ele nsele efectele juridice, n lipsa lor actul administrativ nu se putea adopta sau emite, ori nu ar produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis sau nu ar putea fi pus n aplicare. Problema operaiunilor tehnico-administrative i a faptelor administrative se pune diferit de la autor la autor. Astfel, profesorul Antonie Iorgovan referindu-se la operaiunile i faptele materiale ale organelor administrative - publice, este de prere c suntem n faa unei categorii care cuprinde acele fapte care nu concretizeaz o voin juridic, ceea ce nu nseamn c unele din acestea nu produc efecte juridice, fiind fapte juridice. Marea majoritate a funcionarilor comit fapte juridice i realizeaz operaiuni tehnicoadministrative.
63

2. Trsturile operaiunilor administrative i ale faptelor materiale 2.1. Trsturi comune Operaiunile administrative i faptele materiale se deosebesc de actele juridice administrative prin urmtoarele trsturi: a) sunt fapte materiale, ceea ce nseamn c acestea nu sunt nicidecum manifestri exprese de voin care creeaz, modific sau sting drepturi i obligaii. Efectele juridice pe care le produc operaiunile administrative de prestaie, sau operaiunile de administraie interioar nu se datoreaz voinei ce st la baza realizrii lor, ci voinei legii care prevede posibilitatea sau, dup caz, necesitatea lor ; b) de regul, intervenia are loc n procesul administrativ de emitere i executare a actelor juridice ale organelor administraiei publice. n majoritatea cazurilor, legea impune drept condiie de valabilitate a acestor acte, efectuarea operaiunilor administrative necesare. De exemplu, suntem n prezena unui act administrativ nevalabil, cum este cazul eliberrii unui permis de conducere fr ca persoana fizic s susin examenul de eliberare a permisului de conducere n faa unei comisii numite n acest sens.
64

2.2. Trsturi proprii Operaiunile administrative au urmtoarele particulariti: a) sunt svrite numai de autoritile administraiei publi-ce; b) sunt productoare de efecte juridice n toate fazele proce-sului administrativ; c) reprezint forma concret de realizare a administraiei publice; d) sunt reglementate ndeosebi de regulile dreptului admi-nistrativ. Operaiunile de administraie interioar sunt operaiunile prin care se concretizeaz faptul administrativ, mijloc de nfptuire a competenei. Ele sunt realizate att de autoritile publice, ct i de organizaiile nestatale, dar nu n realizarea puterii publice, fapt pentru care efectele lor juridice nu sunt de drept administrativ. n aceast categorie intr unele operaiuni care au valoare de fapte juridice, cu sunt: avizrile, expertizrile, nregistrrile etc., precum i lucrrile de birou, cum ar fi ntocmirea unei liste de materiale sau persoane, multiplicarea de acte i altele. Operaiunile tehnico-administrative se caracterizeaz prin faptul c fac obiectul ndeosebi al altor ramuri de drept dect dreptul administrativ, tocmai de aceea cercetarea lor detaliat nu se realizeaz n cursurile de drept administrativ, formnd, n schimb, investigaiile complexe ale tiinei administraiei .
65

63 64 65

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 261 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 266 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 268

43

Operaiunile tehnico-productive sunt fapte prin care se realizeaz diferite bunuri industriale sau de alt natur care, ns, nu se materializeaz ntr-un serviciu public. Astfel de operaiuni sunt cele de aprovizionare, transport etc., ntlnite la societile cu capital de stat, regii autonome i instituii publice. Faptele materiale administrative care nu comport operaiuni ce ar putea fi nlturate ori modificate reprezint fapte svrite, indiferent dac sunt licite sau ilicite i, ca atare, consecinele lor nu mai pot fi revocate sau anulate . De exemplu, demolarea unui zid de ctre un funcionar public, demolare care rmne fapt definitiv, cu toate c autoritatea administrativ la care lucreaz funcionarul ar dori s-l nlture. Dac demolarea zidului a fost fcut prin nclcarea legii, particularul afectat poate folosi cile de atac spre a obine daune .
66 67

3. Clasificarea operaiunilor administrative Aciunea administraiei publice mbrac forme concrete de realizare a activitii administraiei, care pot fi delimitate n dou mari categorii : a) operaiuni (fapte) productoare de efecte juridice. La rndul lor, acestea se mpart n operaiuni care produc efecte juridice n realizarea administraiei publice (de putere public) i operaiuni care produc efecte n realizarea faptului administrativ (mijloc de administrare interioar); b) operaiuni (fapte) ce nu produc efecte juridice proprii (unele operaiuni tehnicoadministrative i operaiuni materiale direct productive ). De exemplu, operaiunea de nmnare a unui titlu de proprietate potrivit Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar este nfptuit n realizarea puterii publice, n timp ce tehnoredactarea unor acte, ndosarierea, arhivarea etc. nu implic aceasta. Aceste operaiuni sunt fcute de ctre personalul organelor administraiei publice, de-a lungul procesului administrativ. Sub aspectul naturii lor intrinseci, operaiunile se clasific n: a) operaiuni cu caracter administrativ (de administraie); b) operaiuni de prestare a serviciilor publice; c) operaiuni cu caracter tehnico-productiv (de producie). Dup momentul interveniei lor n diferitele faze ale procesului administrativ, operaiunile administrative pot fi grupate astfel: a) operaiuni de documentare, constituire, expertizare, referate, procese verbale, etc., specifice fazei de pregtire a actului n vederea emiterii actului administrativ; b) operaiuni de ntocmire a proiectului actului adminis-trativ, avizarea acestuia de ctre organele n drept, datarea, semn-area, nregistrarea i emiterea acestuia; c) operaiuni de aducere la cunotin a actelor adminis-trative celor interesai, publicitatea acestora, executarea silit, controlul, etc. Pe bun dreptate, se afirm n literatura de specialitate c distincia ntre cele trei specii de operaiuni (tehnico-adminis-trative, de realizare a serviciilor publice i tehnico-productive) este relativ , iar grania dintre operaiunile administrative i cele materiale este dificil de delimitat. Operaiunile administrative sunt legate, n general, de emiterea, executarea i controlul executrii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, n timp ce operaiunile materiale propriu-zise sunt nfptuite n exercitarea unor operaiuni materiale propriu-zise, sunt nfptuite n exercitarea unor atribuii ale organelor administraiei publice, fr a avea o legtur direct cu un anumit act administrativ sau alt act juridic, emis de organele administraiei publice, sau de alte autoriti publice . n acest sens, se exemplific emiterea unui certificat (diplo-m de studii) n raport cu operaiunile materiale de inere a unor prelegeri sau lucrri de laborator.
68 69 70 71 72

66 67 68 69 70 71 72

Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, p. 376 Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 272 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 261 Ibidem Alexandru Negoi, op. cit., p. 178 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 263 D. Brezoianu i col., Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.457

44

CAPITOLUL IV: DOMENIILE STATULUI I ALE UNITILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE SECIUNEA I: CONSIDERAII GENERALE. REGLEMENTARE Domeniile n care statul i unitile administrativ-teritoriale i exercit dreptul de proprietate sunt domeniul public i domeniul privat . Dispoziii privitoare la proprietatea public sunt cuprinse n Constituia Romniei, Codul Civil i alte acte normative. Constituia Romniei la art.136 cuprinde dispoziii care privesc : - titularul dreptului de proprietate public (alin.2) ; - obiectul proprietii publice (alin.3) ; - regimul juridic aplicabil (alin.4) . Codul Civil, la art.475 alin.2 prevede c bunurile care nu sunt ale particularilor sunt administrate i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele prescrise anume pentru ele. Codul Civil conine i alte dispoziii n aceast materie. Alte acte normative care cuprind dispoziii privitoare la proprietate, sunt: Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul acesteia ; Legea administraiei publice locale nr.215/2001 etc. Delimitarea dintre proprietatea public i proprietatea privat apare n lumina Constituiei, ca fiind cea mai important particularitate n aceast materie. Cu alte cuvinte, acestea apar ca fiind cele dou forme ale proprietii n sistemul nostru de drept . Problema distinciei ntre domeniul public i domeniul privat trebuie soluionat avnd n vedere faptul c statul i unitile administrativ-teritoriale pot avea calitatea de proprietari att a bunurilor care fac obiectul proprietii publice, ct i a bunurilor care fac obiectul proprietii private . SECIUNEA A II - A: NOIUNEA
I CARACTERELE JURIDICE ALE DOMENIULUI PUBLIC

1. Noiunea domeniului public Conceptul de domeniu i are originea etimologic n limba latin dominium care nseamn stpnire, proprietate . n dreptul roman , existau bunuri care compuneau domeniul public res publicae, constituind ansamblul bunurilor ce aparineau poporului roman. Aceste bunuri erau grupate n dou categorii : a) bunuri care constituiau un izvor de venituri ; res publicae in pecunia populi, n compunerea crora intrau i ager publicus pmnturile cucerite de la dumani; b) bunurile afectate uzului public, date n folosina direct i imediat a publicului, denumite res publicae in usu publico, ce cuprindeau res comunis rmurile mrii, socotite pn acolo unde ajungeau apele n caz de flux . Res publicae cuprindeau porturile i fluviile; res universitatis teatrele, drumurile, pieele publice etc.; i res divini juris n care erau incluse templele, mormintele i zidurile oraelor. Primele res publicae in publicae in pecunia populi constituiau ceea ce am numi astzi domeniul privat al statului, deoarece att ager publicus ct i succesiunile vacante, se nchiriau sau se vindeau particularilor conform dispoziiilor dreptului privat. Bunurile res publicae in usu publico nu puteau fi nstrinate, ele aparinnd folosinei colectivitii, cum erau strzile i pieele publice, precum i cele devenite publice prin destinaie, cum au
73

73

St. Mndreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridic, Bucureti, Tipografia R. Cioflec, 1943, pp.9-14

45

fost arsenalele i fortreele. Ele nu puteau face obiectul nstrinrii i nici nu puteau fi prescrise, ns puteau s fac obiectul unor drepturi particulare, cum ar fi servituiile de vedere asupra cilor publice. De asemenea, se acordau autorizaii particularilor de folosire a unui lucru public, n schimbul unei redevene cu titlu de impozit, denumit vectigalium publicum . Domeniul public natural cuprinde bunuri existente ca atare, fr intervenia omului, ca urmare a fenomenelor naturale. n acest caz, autoritatea public trebuie numai s constate existena lor i s decid acordarea unor astfel de caractere juridice fenomenelor determinante. Bunul capt acest statut nu datorit producerii acestui eveniment, ci datorit faptului c autoritatea public a hotrt s anexeze efectul juridic de acesta. Prin urmare, domeniul natural nu este de ordinul naturii, ci al societii . Intr n aceast categorie fluviile, rurile navigabile, malurile mrii etc. Domeniul artificial este creaia activitii omeneti, a voinei administraiei public. n acest domeniu sunt ncorporate porturi, aeroporturi, ci de comunicaii, fortree, fortificaii etc. Bunurile de uz public sunt acele bunuri care, prin natura lor sunt de folosin general, avnd acces la ele toi membrii societii. Intr n aceast categorie parcurile public, grdinile publice etc. Bunurile de interes public sunt acele bunuri destinate folosirii sau exploatrii n cadrul unui serviciu public pentru realizarea unor activiti care intereseaz ntreaga societate sau colectivitate a avea acces orice persoan sau toate persoanele au acces la folosina lor concret i nemijlocit . n aceast categorie sunt incluse cile ferate, cldirile colilor, spitalelor, muzeelor, teatrele, bibliotecile publice, cazrmile, reelele de distribuie a energiei electrice etc. Prin domeniu public nelegem acele bunuri, care prin natura lor ori prin dispoziia expres a legii sunt de uz sau interes public i aparin statu-lui sau unitilor administrativ teritoriale. n ansamblu, bunurile formeaz domeniul" care este patrimoniul statului sau al unitilor administrativ teritoriale ale acestuia . Pentru ca un bun s fac parte din domeniul public trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: prin natura sa sau prin dispoziia expres a legii s intre n categoria bunurilor publice; s fie destinate uzului sau interesului public; s aparin statului sau unitilor administrativ teritoriale; s intre sub incidena regimului juridic administrativ , sau dup caz a unui regim mixt de drept public i drept privat, dar sub controlul regimului administrativ. Potrivit art. 3 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin.3 din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege. Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii.
74 75 76

2.Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public: Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public sunt: inalienabilitatea, imprescriptibilitatea i insesizibilitatea. Potrivit art. 11 din Legea nr. 213/1999 bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate prin intermediul unor acte juridice cu titlu gratuit, prin acte cu titlu oneros i pe calea exproprierii; Inalienabilitatea este un principiu fundamental prevzut de Constituie, fiind nscris anterior n Legile nr. 18/1991, nr.69/1991 i ulterior n Legea nr.213/1998; ele pot fi date numai n administrare, concesionate, sau nchiriate, n condiiile legii; Inalienabilitatea face imposibil dobndirea bunurilor din domeniul public de ctre teri prin orice mod, motiv pentru care actele juridice prin care se transmite i se dobndete proprietatea public, sunt lovite de nulitate absolut.
74 Emil Blan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de 75 Mircea Costin, Mircea Murean, Victor Ursa., Dicionar de drept civil, Editura tiinific i 76 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, vol. II, 1996, p. 58.

Mine, Bucureti, 2000, p.21 Enciclopedic Bucureti, 1980 p. 59.

46

Pe de alt parte, inalienabilitatea nu ntrzie constituirea unor drepturi reale , deoarece legea permite ca aceste bunuri s fie date n administrare, concesionate sau nchiriate n anumite condiii. Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public nu reprezint consecina naturii acestuia ci consecina direct a faptului c bunul a fost afectat unui interes general . Pentru ca bunurile imobile i mobile afectate unui interes general s fie pstrate scopului pentru care au fost afectate, ele au fost declarate inalienabile i imprescriptibile. n cazul acesta, problema pus n legtur cu principiul inalienabilitii i imprescriptibilitii domeniului public nu este o problem cu privire la existena dreptului la proprietate, deoarece acest drept exist, ci numai o problem cu privire la modul cum acest drept de proprietate poate fi exercitat de administraie. Exerciiul dreptului de proprietate asupra domeniului public este restrns din cauz c bunurile servesc unui interes general . Bunurile din domeniul public sunt deci numai scoase din comer, ele fiind numai res extra comercium. Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolut. De asemenea, aceste bunuri nu pot fi ipotecate sau gajate, ntruct prin aceasta se ajunge la nstrinarea lor n caz de executare silit, fapt ce contravine caracterului insesizabil al bunurilor proprietate public. b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale. De regul, patrimoniul debitorului este afectat n ntregime garantrii datoriilor sale. Prin excepie, bunurile din domeniul public nu pot fi urmrite silit de ctre creditori pentru realizarea creanelor lor. Statul este prezumat a fi mereu solvabil, datoriile sale i cele ale unitilor administrativ-teritoriale se pltesc prin aplicarea unor norme financiare speciale, care presupun nscrierea creanei la buget . c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun credin asupra bunurilor mobile; Cu alte cuvinte, dreptul de proprietate public este imprescriptibil, att extinctiv ct i achizitiv. Astfel, n primul rnd, aciunea juridic prin care se revendic un bun aparinnd domeniului public este imprescriptibil, nestingndu-se prin exercitarea ei ntr-un anumit termen. Totodat dac am presupune c un bun proprietate public a fcut obiectul vnzrii n cadrul executrii silite, acesta poate fi oricnd revendicat, indiferent de momentul cnd a fost nscris actul de adjudecare n cartea funciar . n al doilea rnd, bunurile imobile proprietate public nu pot fi uzucapate prin scurgerea timpului, iar cele mobile nu pot fi dobndite prin efectul posesiei de bun-credin, indiferent dac se probeaz ndeplinirea condiiilor impuse de art.1109 C.civ., lit.e . Mai trebuie menionat faptul c nu este suficient s se probeze c prtul nu este proprietarul bunului ci reclamantul va trebui s fac dovada dreptului su de proprietate i c bunul face parte din domeniul public, fiind dobndit, potrivit legii. Ct privete dovada drepturilor reale derivate din dreptul de proprietate public, reclamantul trebuie s dovedeasc actul administrativ sau contractul n baza cruia a dobndit aceste drepturi.
77 78 79 80 81

SECIUNEA A III - A: TITULARII DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC.

CONSTITUIREA I CLASIFICAREA DOMENIULUI PUBLIC

1. Titularii dreptului de proprietate public Prin norme constituionale i alte acte normative se dispune c proprietatea public aparine statului i unitilor administrativ-teritoriale (art.136 alin.3, art.4 alin.2 din Legea nr.18/1991 i art.1 alin.1 din Legea nr.213/1998). Din coninutul acestor norme rezult c titularii dreptului de proprietate public sunt :
77 Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.67 78 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 363-364 79 Ibidem 80 M. Ulieru, Proprietatea public i proprietatea privat actualul cadru legislativ n Studii de drept roman, nr.3/1992, p.217 81 Ion Dogaru, Sevastian Cercel, Drept civil, Teoria general a drepturilor reale, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p.187

47

statul romn - titularul dreptului de proprietate public asupra bunurilor aparinnd domeniului public naional. Ele sunt date n administrarea general a Guvernului Romniei, iar n litigiile privitoare la acestea, statul este reprezentat, de regul, de Ministerul Finanelor Publice ; b) unitile administrativ-teritoriale (judeul, municipiul, oraul, comuna) asupra bunurilor de interes local . Acestea sunt date consiliilor locale, judeene ori Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, n administrare general. n litigiile ivite n legtur cu aceste bunuri, unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de ctre consiliile locale ori judeene, dup caz, care dau mandat scris pentru fiecare caz n parte, preedintelui consiliului judeean sau primarului (art.12 din Legea nr.213/1998). Acetia, la rndul lor, pot desemna un alt funcionar ori un avocat care s-l reprezinte n instan . 2. Constituirea domeniului public Constituirea domeniului public are loc printr-o serie de acte i operaiuni cum ar fi : a) achiziie, care reprezint actul juridic sau faptul material n urma cruia bunul intr n patrimoniul general al administraiei ; b) ncorporare, ce presupune actul sau fapta prin care un bun intr n patrimoniul public ; c) afectare, reprezentnd actul sau faptul prin care bunului i este dat destinaia sa particular .
82

a)

3. Clasificarea domeniilor statului i ale unitilor administrativ-teritoriale n raport de proprietarul domeniului, acestea se clasific n : - domeniul public al statului ; - domeniul privat al statului ; - domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale ; - domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale . n literatura de specialitate este propus urmtorul tablou al clasificrii domeniului public : a) din punct de vedere al interesului pe care-l prezint: ) domeniul public de interes naional (domeniul public naional) ; ) domeniul public de interes judeean (domeniul public judeean) ; ) domeniul public de interes comunal /domeniul public comunal. Sunt incluse aici i localitile urbane, comuna urban, adic oraul i municipiul. b) din punct de vedere al modului de determinare se disting: ) bunuri ale domeniului public nominalizat de Constituie; ) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; ) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor din Constituie i legi. c) din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului /autoritii publice se disting: ) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii publice a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale; ) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private, dar afectate de dreptul de paz i de protecie al statului (drept de poliie) . d) din punct de vedere al modului de ncorporare, se disting: ) domeniul public natural; ) domeniul public artificial. ncorporarea bunurilor n prima categorie rezult dintr-un fapt natural. Constituia sau legea nu face altceva dect s constate existena acestor bunuri, stabilind c acestea aparin domeniului public, pe cnd ncorporarea bunurilor n a doua categorie sunt rezultatul unei
83

82 Emil Blan, op.cit., p.22 83 Antonie Iorgovan, op. cit.,

p. 84.

48

intervenii a omului, legea calificndu-le ca bunuri ale domeniului public, bunuri de aceeai natur putnd fi i de domeniu privat. e) din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public se disting: bunuri utilizate direct; bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. f) din punct de vedere al serviciului public organizat se disting: bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public; bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public. g) din punct de vedere al naturii, bunurile se destind: - domeniul public terestru (bogiile solului, cile de comunicaii i instalaiile aferente, terenurile afectate utilitilor publice, rezervaiile i monumentele naturii, etc.) ; - domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime interioare rmul mrii, faleza, plaja mrii, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, porturile maritime, etc.) ; acest domeniu nu are limite fixe, ci este determinat de acordul de voin al statelor riverane . - domeniul public fluvial (apele de suprafa, fluviile, rurile, canalurile navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare i nmolurile terapeutice, lacurile de distracie i orice ap cu potenial energetic valorificabil; apele subterane-izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale, izvoarele de ape termale i orice izvor care poate fi folosit n interes public; - domeniul public aerian (spaiul aerian cuprins n limitele teritoriale ale Romniei) ; n legtur cu acest aspect, n literatura francez s-au ivit unele controverse . Astfel, n timp ce unii susin teza potrivit creia statul este proprietarul spaiului aerian al unui teritoriu i c acesta face parte din domeniul public, alii, interpretnd conveniile de la Paris (1999) i Chicago (1944) opineaz c suveranitatea complet i exclusiv aparine fiecrui stat asupra spaiului atmosferic de deasupra teritoriului su. Exercitarea atribuiilor dreptului de proprietate asupra spaiului aerian implic importante consecine asupra modului n care acesta este utilizat. Un exemplu n acest sens l constituie regimul de zbor al aeronavelor, regimul utilizrii frecvenelor radio-electronice etc. - domeniul public cultural (obiecte de art, picturi, sculpturi, mobilier, etc.,lucrri arhitectonice; curi, palate, ceti, mnstiri, biserici, cldiri pentru alte destinaii etc.;vestigii arheologice, monumente, ansamblurile i siturile istorice, letopisee, cronice, manuscrise, obiecte de cult, crile din bibliotecile publice, obiectele de muzeu i orice bun mobil sau imobil care intr n patrimoniul cultural naional); - domeniul public militar (cazrmile, cazematele, zidurile de aprare, amenajrile genistice i diferitele tipuri de adposturi, cile de comunicaie i telecomunicaii militare, armamentul i muniia, parcul de maini, etc. SECIUNEA A IV A : CONINUTUL DOMENIULUI PUBLIC 1. Coninutul domeniului public al statului Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin. 3 din Constituie, din cele prevzute la pct. 1 din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege (art. 3, alin 2 din Legea nr. 213/1998) . Intr n aceast categorie bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic fcnd obiectul exclusiv al proprietii publice (art. 136, alin. 3 din Constituie). Potrivit pct. 1 din anexa la Legea 213/1998, domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: ) bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; ) spaiul aerian;

49

) apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; ) pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentul silvic, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; ) terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri i desecri i de combaterea a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetare tiinific i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras; ) parcurile naionale; ) rezervaiile naturale i monumentele naturii; ) patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii"; ) resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; ) infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelurile i lucrrile de art; ) tunelurile i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestora; ) drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare; ) canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; ) reelele de transport al energiei electrice; ) spectre de frecven i reele de transport i de distribuie de telecomunicaii; ) canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii prizele aferente; ) conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; ) lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional sau cu trane pentru atenuarea undelor de viitur; ) digurile de aprare mpotriva inundaiilor; ) lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; ) cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteo-rologice i de calitate a apelor; ) porturile maritime i fluviale, civile i militare, terenurile pe care sunt situate aceste diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti de navigaie civil, bazine, acvarii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; ) terenurile destinate exclusiv instruciei militare; ) posturile poliiei de frontier i fortificaiile de aprare a rii; ) pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; ) statuile i monumentele declarate de interes public naional; ) ansamblurile i iturile istorice i arheologice; ) muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; ) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de lng acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului Administraiei i Internelor, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei Generale ale Penitenciarelor; serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice, centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora; ) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile i instituiile de nvmnt preuniversitar de stat din subor-dinea Ministerului Educaiei i Cercetrii ale cror cheltuieli de ntreinere, funcionare i dezvoltare se finaneaz de la bugetul de stat.
50

2. Coninutul domeniului public judeean Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele bunuri: ) drumurile judeene; ) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean cum sunt: ) bibliotecile, muzeele, spitalul judeean i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local; ) reele de alimentare realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare a instalaiilor, construciilor i terenurilor aferente acestora; ) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt special de stat din administrarea inspecto-ratelor judeene colare, respectiv Inspectoratul colar al Munici-piului Bucureti. Coninutul domeniului public local al comunelor, oraelor i municipiilor Fac parte din acest domeniu urmtoarele bunuri: ) drumurile comunale, vicinale i strzile; ) pieele publice, comerciale, trgurile, oborurile i parcurile publice, precum i zonele de agrement; ) lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; ) reele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; ) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i alte asemenea; ) locuinele sociale; ) statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; ) bogiile de orice natur ale solului n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; ) terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; ) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt preuniversitar cum sunt: grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii teologice, coli profesionale i coli postliceale ; ) cimitirele oreneti i comunale.

Bibliografie
Alexandru, Ioan, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Editura Sylvi, Bucureti, 1996; Baias, Flavius; Dumitrache, Bogdan, Discuii pe marginea Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Dreptul nr. 4/1995; Balan, Emil, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000; Brezoianu, D. i col., Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999; Drago, Roland, Science administrative, Paris, 1980; Dvoracek, Maria V., Drept administrativ, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993; Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, VOL I-II, 1996; Manda, C., Administraia public local din Romnia, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999; Negoi, Alexandru, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996; Negoi, Alexandru, Legea Contenciosului administrativ, n Dreptul, nr. 6/1991, p. 10; Negulescu, P. P., Tratat de drept administrativ, vol. I (Principii generale), ediia a IV - a, Editura F. Mrvan, Bucureti, 1934; Oroveanu, Mihai T., Tratat de tiina administraiei, Editura Cerma, Bucureti, 1996; Prisacaru, Valentin I., Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993; Prisacaru, Valentin I., Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura ALL, Bucureti, 1996; Toader Toma, Tratat de drept dministrativ, Editura Vasiliana- 98, Iai, 2003; Toader Toma, Drept dministrativ, vol I Editura Vasiliana- 98, Iai, 2006

51