Intocmire Bugete Locale

Bugetele locale
ntre teorie i practic
IPP
Institutul pentru Politici Publice
Bugetele locale
*** ntre teorie i practic
IPP
Studiul Bugetele locale ntre teorie i practic este realizat de Institutul pentru Politici Publice din Romnia (IPP) pentru Asociaia Pro Democraia (APD), n cadrul proiectului Administrare eficient prin participare public finanat de German Marshall Fund of the United States. Mulumim tuturor celor care au contribuit la realizarea lui (n ordine alfabetic): Adrian Bdil - Consilier, Consiliul Municipal Bucureti, Vasile Silvian Ciuperc - Deputat PSD, Membru al Comisiei pentru Administraie Public, Viorel Coifan - Deputat PNL, Membru al Comisiei pentru Administraie Public, Ioan Onisei - Deputat PD, membru al Comisiei pentru Cultur, Marin Cojoc - Director General, Direcia General de Sintez a Politicilor Bugetare din Ministerul Finanelor, Florin Hricu - Senator PSD, Membru al Comisiei pentru Administraie Public, Adrian Moruzi - ef de Birou, Biroul de Relaii cu Organizaiile Neguvernamentale, Primria Braov, Ioan Olteanu - Preedinte, Comisia pentru Administraie Public, Amenajarea Teritoriului i Echilibru Ecologic din Camera Deputailor, Maria Petre - Senator PD, Membru al Comisiei pentru Administraia Public i Organizarea Teritoriului, Cristian Prvulescu Preedintele Asociaiei Pro Democraia (APD), Marius Profiroiu - Director General, Departamentul pentru Integrare European din Ministerul Administraiei Publice, Constantin Selagea - Deputat PSD, Membru al Comisiei pentru Buget, Finane i Bnci, Viorel tefan - Preedintele Comisiei pentru Buget, Finane i Bnci, Senatul Romniei, Arpad Zachi Preedintele Fundaiei Forum. Mulumim deopotriv i reprezentanilor administraiei publice locale cu care am discutat i ale cror informaii ne-au fost de un real folos n concluziile pentru studiu (n ordine alfabetic, dup localitate/jude): Ioan Brbui - Primar, Municipiul Fgra, Aristotel Cncescu - Preedintele Consiliului Judeean Braov, Bunta Levente - Vicepreedinte Consiliul Judeean Harghita, dr. Csedo Csaba Istvan - Primar, Municipiul Miercurea Ciuc, Dezsi Iosif Zoltan Subprefect, Judeul Harghita, Kedves Imre - Director Economic, Trezoreria Judeean Harghita, Petres Sandor - Vicepreedinte, Consiliul Judeean Harghita, Kolumban Gabor - Consilier Judeean, Preedintele Comisiei Economico-Sociale, Buget, Finane i Administrarea Domeniului Public i Privat, Zsombori Vilmos - Preedinte, Consiliul Judeean Harghita, Mariana Codleanu, Director Direcia Buget-Finane, Consiliul Judeean Ialomia, Vasile Sava - Primar ndrei, Nicolae Vjdea - Director General, Direcia Financiar Judeean Ialomia, Mihai Aldea - Director General, Direcia Judeean de Finane Ilfov, Florentin Pandele Primar, Comuna Voluntari, Nicolae Liviu Dragnea - Preedintele Consiliului Judeean Teleorman De asemenea, mulumim tuturor celor care ne-au sugerat experi i surse de completare a informaiilor: Violeta Bau, Sorina Bunescu, Diana Clinescu, Gabriela Chiorean, Alexandra David, Puiu Lea, Adrian Moraru, Anton Niculescu, Oana Preda, Adrian Sorescu, Simina Tnsescu. Anca Ghinea i Sorin Ciocan, Coordonatori de programe n cadrul IPP
IPP

Asociaia Pro Democraia Bdul Unirii 47, bloc E3, sc. 3, apt. 76 Sector 3, Bucureti Tel/Fax (+4 01) 321 6744 Email: apd@dnt.ro
Institutul pentru Politici Publice Bdul Unirii 57, bloc E4, sc. 4, apt.92 Sector 3, Bucureti Tel (+ 4 01) 320 7490 Email : ipp@go.ro
2001, Institutul pentru Politici Publice i Asociaia Pro Democraia. Toate drepturile rezervate. Att publicaia ct i fragmente din ea nu pot fi reproduse fr permisiunea uneia dintre organizaii.
Cuvant nainte
Date fiind importana i complexitatea temei, studiul de fa i propune s ofere o imagine de ansamblu asupra bugetelor locale, fr a avea pretenia s epuizeze toate aspectele legate de acestea. Alturi de analiza datelor obinute de pe teren studiul sintetizeaz punctele de vedere ale actorilor din administraia public central i local, precum i ale unor specialiti care au artat un interes deosebit cercetrii realizate de Institut. Tema bugetelor locale este una complex i, dei a fost trecut n revist ntreg procesul de proiectare, adoptare, executare a bugetelor locale, autorii studiului i-au propus s se opreasc n mod special asupra fondurilor de la nivel central care vin n completarea resurselor realizate pe plan local. Dincolo de prezentarea detaliat a acestor venituri, comentariile i analizele experilor s-au axat asupra a dou teme care au generat reacii puternice din partea actorilor implicai n procesul de proiectare i adoptare a bugetelor locale: echilibrarea bugetelor locale i aspectele financiare ale descentralizrii. Un alt obiectiv al studiului a fost prezentarea cadrului legal care reglementeaz activitatea n domeniu i a traseului de comunicare pe orizontal i pe vertical. Dup acest studiu introductiv Institutul pentru Politici Publice i propune s continue cercetarea temei bugetelor locale prin elaborarea unor studii mai aplicate pe diferite aspecte punctuale (veniturile realizate pe plan local, cheltuielile locale, investiii). 5
Cuprins
Capitolul 1 Introducere .............................................................................................................. 9 Capitolul 2 Metodologie ............................................................................................................... 11 Capitolul 3 Cadrul legal ............................................................................................................... 13 Capitolul 4 Comunicarea n procesul de proiectare i adoptare a bugetelor locale ................. 24 Capitolul 5 Structura bugetelor locale ........................................................................................ 33 Capitolul 6 Echilibrarea bugetelor locale ................................................................................... 50 Capitolul 7 Aspecte financiare ale descentralizrii .................................................................... 58 Capitolul 8 Concluzii ................................................................................................................... 65 Bibliografie .............................................................................................................. 63 Anexe ....................................................................................................................... 69 Glosar ....................................................................................................................... 71 7
Introducere
Una dintre temele prioritare ale actualei guvernri o constituie reforma administraiei publice, un accent important fiind pus pe componenta financiar a acesteia. Date fiind condiiile de austeritate n care funcioneaz autoritile locale n acest moment n Romnia, echilibrarea bugetelor locale este un subiect actual i care face obiectul a numeroase dezbateri. Exist un clivaj ntre comunitile care realizeaz venituri proprii suficiente i cele care nu se descurc nici pentru cheltuielile de ntreinere a localitii. Reprezentanii primelor merg pn la soluii extreme cum ar fi eliminarea procedurii echilibrrii bugetelor locale, iar cele din urm fac lobby pentru a obine ct mai muli bani prin aceast modalitate. Aceast disput are loc pe dou paliere de guvernare: de la nivel central la nivel judeean i de la nivel judeean la nivel local. Comunitile locale fruntae dein diverse avantaje economice, sociale, demografice care le permit o dezvoltare continu i echilibrat. Ele au tendina de a nvinovi comunitile care nu realizeaz venituri suficiente, pierznd din vedere faptul c n Europa de astzi conceptul de baz pe care se construiete teoria dezvoltrii este coeziunea economic i social. Aceasta se traduce ntr-un principiu fundamental, i anume, faptul c dezvoltarea economic i social trebuie s se bazeze pe o structur spaial echilibrat. Din aceast perspectiv se consider c dezvoltarea inegal a teritoriilor reflect slbiciuni economice ale ansamblului i sunt de neacceptat deoarece, la rndul lor, devin surs de instabilitate politic i economic. Cea mai bun alternativ este solidaritatea comunitilor locale, o solidaritate calculat astfel nct s se menin un echilibru ntre ateptrile ambelor tipuri de comuniti. n acest context preteniile comunitilor bogate par deplasate i lipsite de realism. Doar o dezvoltare teritorial echilibrat va genera dezvoltarea economic sntoas pe ansamblu iar nu adncirea decalajelor existente. Un alt aspect al reformei administraiei asupra cruia s-a apreciat c ar avea nevoie de mbuntiri, se refer la descentralizarea financiar. Pe fondul acestor preocupri, exist nenumrate observaii nu numai din partea partidelor de opoziie dar i al beneficiarilor ei, primari, consilieri locali i judeeni. Una dintre temele centrale din dezbaterile publice i de pe agenda executivului n 200 1, descentralizarea administraiei publice, produce reacii diverse n condiiile repartizrii cu ntrziere, ctre administraiile publice locale, a unor capitole de activiti altdat n atribuiile autoritii centrale. n oglinda anunatelor intenii ale executivului de a inaugura o procedur diferit de discutare i adoptare a bugetelor locale separat de cea de adoptare a bugetului de stat, ncepnd cu 2003, actorii administraiei publice locale i manifest ngrijorarea pentru capacitatea de autosusinere financiar - spiritul preconizatei intenii a administraiei centrale. Aceast ngrijorare se explic prin experiena neplcut pe care au avut-o n 2001 cnd li s-au repartizat activiti noi (n sfera asistenei sociale, nvmntului i consultanei agricole, pentru a le enumera pe cele mai importante) fr o pregtire managerial anterioar i fr a li se asigura fonduri suficiente. Chiar dac cei mai muli cu care am discutat sancioneaz deciziile pripite ale 9
administraiei publice centrale de a descentraliza anumite activiti fr asigurarea corespunztoare a resurselor financiare, pe fond sunt de acord c asemenea msuri au menirea ultim de a deprinde administraia local s depind din ce n ce mai puin de cea central. Pn la acest obiectiv, administraia local solicit o pregtire n timp, pe fondul unei strategii care s o ajute s fac trecerea ctre noua etap, a autosusinerii financiare, n mod firesc. Tema bugetelor publice locale este cu mult mai complex dect expunerea din studiu. Anumite particulariti, de la o zon geografic la alta, de la o regiune de dezvoltare la alta, vor fi luate n considerare, dup cum s-a menionat, n cercetri ulterioare ale Institutului. Oricum, dat fiind complexitatea dar i actualitatea temei, analize, documentri i sinteze care s aduc n prim plan date din teren i informaii privind politicile naionale n domeniu, sunt din ce n ce mai necesare att pentru administraie ct i pentru societatea civil.
10
Metodologie
Metodologia acestui studiu cuprinde date centralizate att de la nivelul administraiei publice centrale, ct i de la nivelul administraiei publice locale, coroborate cu informaii provenind din monitorizarea de pres. Pentru culegerea datelor la nivelul administraiei locale s-au trimis chestionare de opinie, speciale, cu ntrebri deschise i nchise ctre toi preedinii consiliilor judeene din Romnia. Perioada de recoltare a datelor a fost considerat perioada scurs de la data trimiterii chestionarelor - 4 septembrie 2001, pn la data primirii ultimului chestionar - 19 octombrie 2001. Cercetarea s-a oprit i asupra a patru comuniti: Fgra (Braov), Miercurea Ciuc (Harghita), ndrei (Ialomia) i comuna Voluntari (Ilfov) localizate diferit pe harta Romniei, unde s-au intervievat actorii importani n procesul de proiectare i adoptare a bugetelor locale. Metodologic, au fost alese uniti administrativ-teritoriale de mrimi diferite, provenind din zone economice, politice, sociale, culturale diferite. Aceste localiti au fost stabilite n baza datelor care existau cu privire la disponibilitatea administraiei locale de a implica cetenii n procesul de elaborare a proiectelor de buget, n vederea ncurajrii acestei practici n cadrul unor programe pe care Asociaia Pro Democraia urmeaz a le desfura n anul 2002. Cu privire la informaiile din partea administraiei centrale, operatorii Institutului pentru Politici Publice au realizat interviuri cu reprezentanii instituiilor cu atribuii directe n domeniu. Este vorba de Comisia pentru Cultur, Arte, Mijloace de Informare n Mas, Comisia pentru Administraie Public, Comisia pentru Buget, Finane, Bnci din Camera Deputailor, Departamentul pentru Integrare European, Direcia Armonizare Legislativ din cadrul Ministerului Administraiei Publice, Comisia pentru Administraie Public din cadrul Senatului Romniei, Direcia General de Sintez a Politicilor Bugetare din cadrul Ministerului de Finane. S-a urmrit astfel crearea unei imagini ct mai complete i actuale asupra problemei bugetelor locale din perspectiva administraiei centrale, precum i stabilirea unei reale reprezentativiti a datelor. Interviurile utilizate au fost interviuri semistructurate, focalizate, i s-au aplicat n perioada 1 septembrie - 1 noiembrie 2001. Aceste date au fost completate de analiza secundar a unor documente sociale. Este vorba despre informaiile coninute n Legea finanelor publice locale (1998), Legea bugetului de stat pe anul 2001, proiectul Legii bugetului de stat pe 20021, de informaiile furnizate de ctre consiliile judeene i locale. n urma centralizrii datelor, s-a folosit i verificarea ncruciat a situaiilor prezentate de mai multe instituii. De asemenea, datele au fost corelate cu o monitorizare a presei din patru cotidiene centrale (Adevrul, Evenimentul Zilei, Jurnalul Naional, Ziarul Politic), pe perioada 1 aprilie-20 noiembrie 2001, perioad care se suprapune intervalului de timp n care s-au purtat discuiile referitoare la adoptarea proiectelor de bugete locale2.
1 2
Cercetarea s-a finalizat anterior aprobrii Legii bugetului de stat pe anul 2002. IPP deine o baz de date pe care o pune la dispoziia instituiilor sau persoanelor interesate
11
Astfel, prin metodele i tehnicile sociologice aferente acestui studiu, fie ele cantitative sau calitative, am urmrit s surprindem aspectele eseniale meninnd un echilibru ntre datele de teren i documentaia aferent problemei studiate. Structural, abordarea din studiu se realizeaz pe dou niveluri: Primul nivel, unul general, specific ntregii teme se refer la studiul resurselor administraiei locale i explicarea traseului i a actorilor n procesul de elaborare i distribuire a fondurilor de la nivel central la nivel local. La acest nivel discursul va fi unul preponderent analitic, teoretic, bazat pe cercetarea documentelor sociale culese. La al doilea nivel, analiza se concentreaz asupra unor aspecte relevante pentru tema bugetelor locale: fondurile alocate pentru echilibrarea bugetelor locale i descentralizarea fr resurse. Pentru selectarea acestor teme s-a inut cont de frecvena referirilor fcute de interlocutori. Discursul teoretic va fi susinut de date concrete obinute de pe teren, n urma aplicrii metodelor i tehnicilor de cercetare menionate anterior. Coninutul discursului, la ambele niveluri de analiz, va fi att unul constatativ, ct i unul explicativ. Principalul criteriu de evaluare folosit pe toat durata cercetrii, inclusiv n redactarea concluziilor i a recomandrilor a fost compatibilitatea normelor i practicilor din Romnia cu standardele europene n domeniul finanelor publice locale.
12
Cadrul Cadrul legal legal
n ultimii ani au fost fcui pai importani pentru mbuntirea cadrului legal existent n domeniul bugetelor locale. Ultimul demers n acest sens este anunul actualului executiv referitor la separarea discuiilor pe bugete locale de cele pe bugetul de stat, ncepnd cu anul 2003. Totui, actuala legislaie n domeniu necesit dou tipuri de mbuntiri. Primul tip se refer la armonizarea actelor normative din domeniu i simplificarea traseului proiectrii i adoptrii bugetelor locale. Cel de-al doilea tip vizeaz simplificarea nsi a cadrului legislativ. Cadrul legal care reglementeaz funcionarea administraiei locale pe tema bugetelor locale include urmtoarele legi: Constituia Romniei (1991) Legea administraiei publice locale (2001) Legea finanelor publice (1996) Legea finanelor publice locale (1998) Legea privind contenciosul administrativ (1998) Legea privind taxele i impozitele locale (1994) Legea anual a bugetului de stat. Alturi de acestea se regsesc i ordonane i hotrri ale guvernului, ordine ale ministerelor i prefecturilor, hotrri ale consiliilor judeene, hotrri ale consiliilor locale, dispoziii ale preedintelui consiliului judeean, dispoziii ale primarului. Principiile procedurii bugetare Bugetul public naional reprezint planul financiar al statului prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile pentru o perioad determinat de timp, n spe de un an. Bugetul public naional cuprinde:
Bugetul de stat; Bugetele locale; Bugetul asigurrilor sociale de stat.

Fiind parte a bugetului public naional, activitatea bugetar la nivel local se circumscrie activitii bugetare la nivel naional, cunoscnd aceleai etape i desfurndu-se pe baza acelorai principii, dar privite prin prisma specificitii activitii administraiei publice locale. Activitatea bugetar la nivel local cunoate patru etape: 1. Elaborarea proiectului de buget local cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i cheltuielilor la nivelul unitilor adiministrativ-teritoriale cu personalitate juridic (fiecare comun, ora, municipiu, jude, sector al capitalei i Municipiul Bucureti); 2. Aprobarea presupune dezbaterea i votarea bugetelor locale de ctre autoritile administraiei publice locale cu funcie deliberativ i care au n competena lor 13
aceast atribuie (consiliile locale, consiliile judeene, precum i Consiliul General al Municipiului Bucureti); 3. Execuia bugetar const n realizarea veniturilor la termenul i n cuantumul prevzut n bugetul local i efectuarea cheltuielilor conform destinaiei prevzute n bugetul local. Realizarea veniturilor n cuantumul prevzut reprezint o obligaie minim, n cadrul execuiei bugetare putndu-se realiza venituri n cuantumuri superioare celor prevzute. n acelai timp, efectuarea cheltuielilor conform destinaiei prevzute n bugetele locale reprezint o obligaie, ce nu poate fi nclcat. Aceast etap este cea mai important, deoarece presupune transpunerea unor previziuni n plan concret, asigurndu-se astfel finanarea activitilor i funcionarea instituiilor publice de la nivel local; 4. ncheierea exerciiului bugetar presupune o dare de seam complet asupra modului de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Toate actele i operaiunile cu caracter tehnic i normativ, realizate de autoritile publice competente n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului local constituie procedura bugetar la nivel local. Aceasta se desfoar pe parcursul a trei ani calendaristici, deoarece elaborarea proiectului de buget local ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete, continu cu executarea, n cursul anului respectiv i se definitiveaz prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar, n anul urmtor. Procedura bugetar privitoare la bugetele locale se desfoar pe coordonatele principiilor enunate de: Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 care reia principiile consacrate din precedenta lege privind administraia public local (Legea 69/1991). Cele care au cea mai mare relevan n domeniul bugetelor locale sunt: - principiul autonomiei locale Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, activitile publice. Acest drept se exercit de ctre consiliile locale i primari, precum i de ctre consiliile judeene. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. n consecin, competenele i rspunderile ce revin autoritilor administraiei publice locale n domeniul finanelor publice locale sunt depline i exclusive, excepiile trebuind s fie expres prevzute de lege. Tot ca o consecin a autonomiei financiare de care se bucur autoritile publice locale, acestea au dreptul, n limitele legii, de a avea iniiative n acest domeniu. Avnd autonomie funcional, unitile administrativ-teritoriale nu mai sunt incluse cu toate veniturile i cheltuielile lor n bugetul de stat, ci numai cu sumele pe care le vars, respectiv le primesc de la acest buget. 14
- principiul descentralizrii serviciilor publice Este un principiu de organizare i conducere a statului ntemeiat pe o larg autonomie acordat autoritilor locale din unitile administrativ-teritoriale. Conform acestui principiu are loc un transfer limitat al puterii de decizie de la autoritile publice centrale la cele locale. - principiul consultrii cetenilor Acest principiu prevede ca cetenii s fie consultai n activitatea de proiectare i adoptare a bugetelor locale. El presupune aspecte complexe astfel nct va fi detaliat ntr-un capitol urmtor. Legea finanelor publice nr. 72/1996 precizeaz c la baza elaborrii i execuiei bugetelor locale stau principiile unicitii, universalitii, echilibrului, realitii, anualitii i publicitii. Legea finanelor publice locale nr. 189/1998 enun ca principii care stau la baza elaborrii, aprobrii i execuiei bugetare: autonomia local, echilibrul, realitatea, anualitatea i publicitatea. - principiul autonomiei locale Este cel descris i de Legea administraiei publice locale. - principiul universalitii bugetare Potrivit acestui principiu, veniturile i cheltuielile publice trebuie s figureze n bugetul local cu sumele lor totale, brute, nici un venit i nici o cheltuial neputndu-se realiza n afara cadrului bugetar. Deoarece obinerea veniturilor publice determin anumite cheltuieli, este necesar ca veniturile respective s se nscrie n buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor total, iar nu direct diferena dintre acestea, pentru a se putea cunoate i controla suma exact a cheltuielilor publice. - principiul echilibrului bugetului Presupune ca veniturile s acopere integral cheltuielile prevzute n bugetul local. n situaia n care veniturile nu acoper cheltuielile, deficitul bugetului local urmeaz s fie acoperit din mprumuturi contractate de autoritile publice locale i din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, prevzute prin legea bugetului de stat. - principiul realitii bugetare Potrivit acestui principiu trebuie avute n vedere variantele cele mai prudente n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare, pentru a se evita eventualele dezechilibre care ar putea aprea pe parcursul execuiei bugetare. - principiul unitii bugetare Presupune necesitatea ca toate veniturile i cheltuielile bugetare s fie nscrise ntrun singur document, i anume bugetul local.
15
- principiul anualitii bugetare Implic aprobarea bugetului local de ctre autoritile publice locale competente n fiecare an, perioada de un an fiind cea pentru care acestea acord autorizaia de a se ncasa veniturile i de a se efectua cheltuielile aprobate prin buget. - principiul publicitii bugetului Presupune aducerea la cunotina opiniei publice a acestuia. Astfel, proiectul bugetului local se public n presa local sau se afieaz la sediul primriei nainte cu 15 zile de a fi supus aprobrii consiliului local. Dezbaterea sa se face n edin public, primarul putnd cere consultarea cetenilor prin referendum n problemele privind bugetul local. De asemenea, hotrrea prin care se aprob bugetul trebuie adus la cunotin public, n condiiile Legii administraiei publice locale, ca orice alt hotrre cu caracter normativ. Competenele actorilor Prin termenul de actori nelegem autoritile locale i centrale competente care intervin n procesul de elaborare, adoptare, executare i ncheiere a bugetelor locale. ntre actorii administraiei centrale i actorii administraiei locale se poate observa un proces comunicaional care se realizeaz att de jos n sus ct i invers. Tot aceast ax vertical a nivelurilor ierarhice determin i poziionarea actorilor formali ai acestor procese. Astfel, putem distinge ntre actorii autoritilor administraiei locale i actorii autoritilor administraiei centrale. La nivelul administraiei publice locale, conform Legii privind finanele publice locale, prin expresia autoriti ale administraiei publice locale, se nelege: a. Primarii comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor capitalei, primarul general al municipiului Bucureti, preedinii consiliilor judeene. Acetia reprezint autoritatea executiv i acioneaz ca reprezentant al statului n unitatea administrativ-teritorial n care a fost ales. b. Consiliile locale1, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti reprezint autoritile deliberative aflate n serviciul colectivitii locale. n exercitarea mandatului, consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte. ntre autoritile unitilor administrativ-teritoriale (primar, consiliu local), autoritile judeene (preedintele consiliului judeean, consiliul judeean), autoritile centrale din teritoriu (prefectur, direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat), conform legilor n vigoare, nu exist relaie de subordonare ierarhic formal.
Consiliile locale ale sectoarelor Municipiului Bucureti exercit aceast atribuie numai pe baza mputernicirii exprese date prin hotrre a Consiliului General al Municipiului Bucureti
16
Fig. 1 Atribuiile autoritilor administraiei publice locale n domeniul bugetelor locale
Primar
Consiliul local
aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare
17
ntocmete proiectele de bugete locale, pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraiei publice locale, ale instituiilor i serviciilor publice de subordonare local prezint proiectele bugetelor locale, echilibrate, direciei finanelor publice i controlului financiar de stat elaboreaz noile propuneri de proiecte de bugete locale, pe baza limitelor maxime sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i a transferurilor cu destinaie special i le depun la direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat elaboreaz raportul privind proiectele de bugete locale public proiectele bugetelor locale n presa local sau le afieaz la sediul primriei prezint spre aprobare proiectele de bugete locale, nsoite de rapoartele asupra acestora, consiliilor locale, judeene, Consiliului General al Municipiului Bucureti aprob repartizarea pe trimestere a veniturilor i cheltuielilor prevzute n bugetele locale, pentru bugetele proprii i bugetele instituiilor i serviciilor publice subordonate
Preedintele Consiliului Jude Consiliul Judeean informeaz pe ordo principali de credite din j lor/municipiul Bucureti d limitele sumelor defalcate transferurilor cu des special de la bugetul de stabilite de Ministerul Fina Publice aprob bugetul propriu judeului/Municipiului Bucure hotrsc repartizarea pe co orae i muncipii a cote sumele defalcate din venituri ale bugetului de sta din alte surse, cu consu primarilor acestor administrativ-teritoriale i asistena tehnic de speci a direciilor generale finanelor publice i cont financiar de stat coordoneaz activitatea con locale n vederea rea serviciilor publice de i judeean
Fig. 2 Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale n domeniul bugetelor locale

Ministerul Finanelor Publice Guvern

Prefect Prefectur Parlament

Direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat
Ministerul Administraiei Publice
vegheaz ca activi-tatea consiliilor lo-cale, a primarilor, a consiliului judeean, i preedintelui acestuia s se des-foare n confo-rmitate cu preve-derile legii.
18

centralizeaz proiectele de bugete locale la nivelul fiecrui jude/municipiului Bucureti depun la Ministerul Finanelor Publice proiectele de bugete locale pe ansamblul judeului/municipiului Bucureti comunic limitele sumelor defalcate i a transferurilor cu destinaie special stabilite de Ministerul Finanelor Publice, consiliilor judeene/Consiliului General al Municipiului Bucureti centralizeaz i transmit Ministerului Finanelor Publice, noile propuneri de proiecte ale bugetelor locale pe ansamblul judeului/municipiului Bucureti, elaborate pe baza limitelor sumelor defalcate i transferurilor cu destinaie special stabilite de Ministerul Finanelor Publice acord asisten tehnic de specialitate consiliilor judeene/Consiliului General al Municipiului Bucureti n vederea repartizrii sumelor defalcate de la unele venituri ale bugetului de stat i a transferurilor cu destinaie special comunelor, oraelor, municipiilor/sectoarelor Municipiului Bucu-reti ntocmesc, pe baza bugetelor locale apro-bate, i transmit la Ministerul Finanelor Publice bugetele pe ansamblul fiecrui jude/municipiului Bucureti, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor, grupate n cadrul fiecrui jude/municipiului Bucureti pe comune, orae, muni-cipii/sectoare ale municipiului Bucureti
elaboreaz norme metodologice n vederea ntocmirii i execuiei buge-telor locale elaboreaz, mpreun cu Ministerul Administraiei Publice, norme metodologice pentru aplicarea dispoziiilor legii bugetului de stat referitore la bugetele locale examineaz propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i de transferuri cu destinaie special, cuprinse n bugetele locale i stabilete limitele acestora, precum i criteriile de repartizare pe uniti administrativteritoriale, urmnd a le comunica direciilor generale ale finanelor publice i a controlului financiar de stat elaboreaz proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al fondurilor speciale, precum i proiectul legii bugetare i le transmite Guvernului repartizeaz, mpreun cu Ministerul Administraiei Publice, transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale, pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe, pe judee i pe municipiul Bucureti, potrivit acordurilor de mprumut ncheiate cu organismele financiare internaionale aprob repartizarea pe trimestre a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i a transferurilor cu destinaie special
elaboreaz, mpreun cu Ministerul Finanelor Publice, norme metodologice pentru aplicarea dispoziiilor legii bugetului de stat referitore la bugetele locale repartizeaz, mpreun cu Ministerul Finanelor Publice, transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale, pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe, pe judee i pe municipiul Bucureti, potrivit acordurilor de mprumut ncheiate cu organismele financiare internaionale
aprob limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i ale transferurilor cu destinaie special, precum i criteriile de repartizare a acestora pe uniti administrativteritoriale, stabilite de Ministerul Finanelor Publice i nsuete proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al fondurilor speciale i le transmite Parlamentului, nsoite de proiectele legii bugetare
adopt legea bugetului de stat, prin care sunt stabilite: limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i a transferurilor cu destinaie special; criteriile de repartizare a acestora pe uniti administrativteritoriale; limita cotei din sumele defalcate i transferuri care reprezint venituri proprii ale judeelor/municipiul ui Bucureti; repartizarea, n funcie de categoriile de venit din care se defalcheaz sume i cote, precum i de scopul n care se realizeaz defalcarea, pe judee/municipiul Bucureti, cu evidenierea n cifr absolut a sumelor care se constituie ca venit propriu al judeelor i a celor care urmeaz a fi distribuite comunelor, oraelor, municipiilor
La nivelul administraiei centrale distingem ntre: instituiile administraiei centrale Ministerul Finanelor Publice, Ministerul Administraiei Publice, Guvern, Parlament. Acestea au rolul de a elabora norme metodologice, de a aproba i adopta proiectul legii bugetului de stat n care sunt incluse criteriile i limitele pentru transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale. instituiile din teritoriu care reprezint administraia central (Prefectura, Direcia general a finanelor publice i controlului financiar de stat) Acestea au rolul de a veghea ca activitile autoritilor locale s se desfoare n conformitate cu cadrul legal (Prefectura) sau intervin activ n procesul de elaborare i aprobare a proiectelor bugetelor locale (Direcia general a finanelor publice i controlului financiar de stat). Un rol important l are de asemenea Trezoreria, instituia prin care se realizeaz tranzacii financiare legate de bugetele locale. Proiectarea i adoptarea bugetelor locale Exist dou nivele n construcia bugetelor locale. Unul dintre ele se refer la veniturile i cheltuielile realizate pe plan local, iar cellalt la ceea ce se primete de la nivel central. ntregul buget local (i venituri proprii i venituri primite de la nivel central) parcurge traseul proiectrii i adoptrii trecnd prin autoritatea central, n spe Ministerul de Finane. Cotele i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cotele adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special de la bugetul de stat formeaz venituri ale bugetelor locale i, n consecin, sunt cuprinse ca atare n bugetele unitilor administrativ-teritoriale. n stabilirea, aprobarea i distribuirea acestora sunt implicate att autoritile administraiei publice locale ct i cele ale administraiei centrale, competenele lor n materie fiind stabilite prin lege. Procedura bugetar privitoare la aceste venituri se ntinde pe parcursul a mai multe luni, debutnd prin elaborarea proiectelor de bugete locale la nivelul unitilor administrativ-teritoriale de ctre primarii comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti, primarul general al Municipiului Bucureti i preedinii consiliilor judeene (ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale).
Pn la data de 15 mai a fiecrui an, ordonatorii principali de credite ai bugetelor

locale menionai au obligaia de a prezenta proiectul de buget pentru unitatea administrativ-teritorial din subordine la direcia general a finanelor publice i controlului financiar de stat a judeului de care aparin. n cazul n care se solicit majorri ale transferurilor, cotelor i sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru anul urmtor, fa de anul n curs, consiliile locale i consiliile judeene au obligaia de a comunica Ministerului Finanelor Publice propunerile n acest sens, cu precizarea cauzelor i fundamentrilor care le determin, pn la data de 1 mai. Proiectele bugetelor sunt nsoite de note de fundamentare menite n principal s justifice preteniile financiare ale autoritilor locale. 19
Fig. 3 Schema proiectrii i adoptrii bugetelor locale
PRIMARII
ntocmesc proiectul bugetului local (PBL) 15 mai
refac proiectul bugetului local (PBL) pe baza limitelor aprobate
supun PBL spre aprobare Cons. Local PBL se public dup 15 zile primete aprobarea final a CL
Bugetul de venituri i Cheltuieli se repartizeaz pe trimestre n funcie de: termenele legale de ncasare necesitile de efectuare a cheltuielilor
Consiliul Judeean (Consiliul General al Mun. Bucureti)
Direcia General a Finanelor Publice (DGFP)

1 august 1 iunie
Ministerul de Finane
examineaz propunerile de sume defalcate (SD) i fonduri cu destinaie special (FDS) cuprinse n PBL
aprob PBL
aprob repartizarea PBL pe trimestre (n 20 de zile de la intrarea n vigoare a Legii Bugetului de Stat
GUVERN comunic limta maxim a SD i FDS i criteriile de repartizare (pn la 1 iulie)
PARLAMENT votarea Legii Bugetului de Stat (n termen de 30 de zile)
20
n perioada 15 mai - 1 iunie, direciile generale ale finanelor publice i de la nivel judeean centralizeaz proiectele de bugete locale primite i care cuprind propunerile de cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i propunerile de transferuri cu destinaie special, i depun la Ministerul Finanelor Publice situaia acestora pe ansamblul judeelor/Municipiului Bucureti, pentru corelarea cu proiectul bugetului de stat. Proiectele de buget pe ansamblul judeelor/ municipiului Bucureti se prezint Ministerului Finanelor Publice nsoite de situaia unitilor administrativ-teritoriale componente la care se propun cote, sume defalcate i transferuri precum i de note de fundamentare a necesitii, oportunitii, eficienei i eficacitii acestora. Ministerul Finanelor Publice examineaz propunerile de sume defalcate i de transferuri cu destinaie special cuprinse n proiectele de bugete locale pe ansamblul fiecrui jude/Municipiului Bucureti i, avnd situaia general a veniturilor i cheltuielilor previzionate pentru bugetul de stat, stabilete, cu acordul Guvernului, limitele acestor sume, precum i criteriile de repartizare a acestora pe uniti administrativ-teritoriale. Ministerul Finanelor Publice are obligaia ca pn la data de 1 iulie s comunice direciilor generale ale finanelor publice i ale controlului financiar de stat limitele maxime pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile cu destinaie special, precum i criteriile de repartizare a acestora. n plus judeele primesc o nota de fundamentare a deciziei luate de minister. Direciile generale ale finanelor publice i transmit limitele sumelor defalcate i transferurilor cu destinaie special consiliilor judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, urmnd ca acestea s informeze ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale asupra limitelor n discuie. Pn la data de 20 iulie, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale elaboreaz i depun la direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat noile propuneri pentru proiectele de bugete locale, ntocmite cu luarea n considerare a limitelor maxime de sume defalcate i transferuri cu destinaie special stabilite de Ministerul Finanelor Publice. Urmeaz o nou centralizarea a proiectelor de bugete locale pe ansamblul judeelor/Municipiului Bucureti, centralizare care se realizeaz de ctre direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat i se transmite de ctre acestea la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 1 august a fiecrui an. Ministerului Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale cu bugete proprii, a proiectelor bugetelor locale pe ansamblul judeelor/Municipiului Bucureti i a bugetului propriu, ntocmete proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat i proiectele fondurilor speciale, pe care le depune la Guvern, pn la data de 25 septembrie, nsoite de proiectele legilor bugetare. 21
Guvernul i nsuete proiectele de bugete menionate i le depune spre aprobare la Parlament, cel mai trziu pn la data de 10 octombrie, nsoite de un raport privind situaia economico-financiar a rii i proiecia acesteia pentru anul care urmeaz, precum i de proiectele legilor bugetare. Parlamentul aprob bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul fondurilor speciale. Cotele i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special, evideniate pe judee/municipiul Bucureti, se cuprind n anexe la bugetul de stat. Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, aprobate prin legea bugetului de stat, o cot de pn la 25% se aloc bugetului propriu al judeelor (limta maxim a acestei cote se stabilete tot prin legea bugetului de stat), diferena pn la suma total aprobat pentru fiecare jude revenind comunelor, oraelor i muncipiilor din respectivul jude. Repartizarea efectiv a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pe comune, orae i municipii se realizeaz de fiecare consiliul judeean, prin hotrre, cu prioritate acelor uniti adminitrativ-teritoriale care nregistreaz venituri proprii insuficiente, dup consultarea primarilor i cu asistena tehnic de specialitate a direciilor finanelor publice, n funcie de criteriile de repartizare aprobate prin legea bugetului de stat. n termen de maxim 30 de zile de la intrarea n vigoare a legii bugetului de stat (care are loc la data publicrii ei n Monitorul oficial al Romniei, Partea I), ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezint proiectele de bugete locale spre aprobare consiliilor locale, consiliilor judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti. Proiectul de buget local se public n presa local sau se afieaz la sediul primriei, dup care, n termen de 15 zile, este supus aprobrii consiliului local, judeean i Consiliului General al Municipiul Bucureti. Proiectul bugetului local va fi nsoit de raportul primarului, al preedintelui consiliului judeean sau al primarului general al municipiului Bucureti, dup caz, precum i de eventualele contestaii depuse de locuitori, n termenul de 15 zile de la publicarea/ afiarea proiectului. Consiliul local, judeean i Consiliul General al Muncipiului Bucureti se pronun asupra contestaiilor, dup care adopt proiectul bugetului local. Veniturile i cheltuielile prevzute n bugetele locale se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor, i se aprob, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferuri de la acest buget, de ctre Ministerul Finanelor Publice, n termen de 20 de zile de la intrarea n vigoare a legii bugetului de stat. Aprobarea pentru aceste sume se face pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise la Ministerul Finanelor Publice de ctre direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat.
22
Pe baza bugetelor locale aprobate de consiliile locale, judeene i de Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, direciile generale ale finanelor publice ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor Publice bugetele pe ansamblul fiecrui jude/Municipiului Bucureti, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor, grupate n cadrul fiecrui jude/Municipiului Bucureti pe comune, orae, municipii/ sectoare ale Municipiului Bucureti. Concluzii. Recomandri Dei actualul cadru legal este clar un progres fa de nceputul anilor 90 i se apropie de standardele europene n domeniul finanelor publice, mai sunt nc destule aspecte de mbuntit. Cele mai importante dintre acestea vizeaz armonizarea legislaiei emise n domeniu. Iat cteva sugestii: actele normative referitoare la descentralizarea serviciilor publice s fie armonizate cu unele care prevd o descentralizare financiar adecvat; prevederile legii anuale a bugetului de stat s fie n deplin concordan cu legilecadru (preedinii consiliilor judeene chestionai au sesizat inadvertene n acest sens); legislaia fiscal s fie n deplin acord cu cea bugetar. mbuntirea legislaiei nu este suficient ns. Ea trebuie dublat de un management local performant, o revizuire a modului n care se colecteaz i se cheltuiesc banii comunitilor locale.
23
Comunicarea n procesul de proiectare i adoptare a bugetelor locale
Rezolvarea problemelor comunitii depinde indubitabil de nivelul resurselor disponibile, de calitatea managementului acestor fonduri dar i de cooperarea ntre diverse structuri ale administraiei locale. Realitatea arat c datorit lipsei cooperrii ntre membrii aceluiai palier, pe de o parte, dar i ntre diferite paliere, pe de alt parte, plecnd adesea de la rivaliti politice, apar consecin e grave n planul calit ii managementului unit ilor administrativ-teritoriale. Aceast cooperare ar trebui s mbrace un caracter permanent, de la etapa de prognozare a activitilor pe termen mediu i lung pn la cea de implementare a deciziilor financiare1. Ea are un rol foarte important, n condiiile descentralizrii unor activiti noi pe care primriile nu le pot gestiona n acest moment corespunztor i pe fondul unui buget naional auster. Comunicarea din perspectiva autoritilor centrale Parlamentarii, membrii ai comisiilor abilitate, precum i responsabilii din ministerele de resort susin existena unor diferene de viziune asupra bugetelor locale. Parlamentarii care anterior au fost membri ai structurilor judeene i locale sunt familiarizai cu maniera n care se iau deciziile pe plan local precum i cu dificultile care stau n calea reprezentanilor acestor autoriti. Acetia susin c realitatea se percepe diferit de la Bucureti i din teritoriu. Multe decizii se iau fr a se ine cont de efectele aplicrii lor, anumite msuri se adopt naional unitar ignorndu-se particularitile judeelor. i din punctul de vedere al Ministerului Finanelor sunt frecvente diferenele de abordare ntre reprezentanii autoritii centrale i ai celei judeene. Sensul este ns diferit. Administraia local este acuzat c apeleaz cu solicitri considerate a fi nentemeiate legal, din punctul de vedere al Ministerului Finanelor. Comunicarea din perspectiva autoritilor judeene: Consiliul Judeean, Direcia Financiar2 Din punctul de vedere al Consiliului Judeean Harghita, consultarea dintre cele dou instituii i schimbul de expertiz este mai degrab formal. Reprezentanii Consiliul Judeean Ialomia consider c direcia se implic destul de mult n procesul de adoptare a bugetelor locale. Direcia Financiar poate oferi asisten de specialitate, ndrumndu-le totodat spre identificarea de noi surse de venituri. n acelai timp ns, direcia nu intervine n procesul decizional. Trebuie remarcat c att Consiliul Judeean Harghita ct i Consiliul Judeean Ialomia consider c, tocmai n spiritul procesului de descentralizare, li s-ar putea delega rolul pe care direciile financiare l dein n acest moment n proiectarea i adoptarea bugetelor locale. Problema competenelor direciilor financiare trebuie privit ntr-un sens mai larg i ine de efectele, n planul eficientizrii administraiei locale, rolului
Aceste proceduri au fost explicate n schema Traseul proiectrii i adoptrii bugetelor Din motive independente de voina noastr, lipsesc datele de la Direcia Financiar Braov i de la Consiliul Judeean Ilfov.
1 2
24
instituiilor descentralizate. Spre deosebire de opinia consiliilor judeene, direciile judeene ale finanelor din Harghita i Ialomia gsesc c rolul lor este capital n relaia autoritilor centrale cu cele locale. Direciile sprijin tehnic administraiile locale pe tot traiectul exerciiului bugetar, n special cu privire la legalitatea plilor, dar mai ales la momentul elaborrii bugetului local1. De altfel, din comentariile reprezentanilor direciilor se poate deduce o comunicare constant ntre Ministerul Finanelor i teritoriu, n care un rol important revine Trezoreriei2. Spre deosebire de primele dou direcii, Direcia Financiar Ilfov, prin directorul general, afirm c implicarea ei n procesul de proiectare i adoptare a bugetelor locale este minim, cea mai mare parte a atribuiilor ei n acest sens trecnd din 1999 n sarcina consiliilor judeene sau a celor locale3. Astfel, rolul direciei se limiteaz la centralizarea proiectelor de bugete locale. n plus, fondurile de stat trec prin aceast instituie pn s ajung la direciile financiare. De altfel, un aspect particular care ne-a fost evideniat la Direcia Judeean Ilfov, este percepia directorului c instituia pe care o conduce ar fi direct subordonat Consiliului Judeean. Legislaia n vigoare nu prevede acest lucru, direciile financiare judeene fiind subordonate Ministerului Finanelor. n practic ns, se ntlnesc situaii diverse, fie de colaborare (exemplul judeelor Harghita, Ialomia), fie de subordonare (exemplul judeului Ilfov). Comunicarea din perspectiva autoritilor locale: Consiliul Judeean, Primria4 n ceea ce privete comunicarea ntre palierul judeean i cel local, toi cei intervievai au fost de prere c este foarte util o permanent consultare cu primarii din
n relaia dintre autoritile centrale i cele locale, Direcia Financiar Harghita consider c are un rol n dublu sens: aduce la realitate solicitrile administraiei locale exprimate n planul iniial de buget, n condiiile n care acestea se prezint ntr-o prim etap cu mult exagerat fa de nevoile reale. Astfel, direcia descongestioneaz Ministerul Finanelor de aceast sarcin; comunic n teritoriu obiectivele strategice ale administraiei centrale n materie de buget. n practic, reprezentanii direciei financiare iau parte la consultrile cu primarii. Apoi, prin nsi natura activitii sale, Direcia Financiar Judeean pune la dispoziia Consiliului Judeean datele pe care le colecteaz. Este vorba de informaiile privind realizarea veniturilor proprii i colectarea taxelor i impozitelor locale i judeene, etc. 2 Trezoreria faciliteaz comunicarea pe vertical ntre autoritile publice cu competen n legatur cu bugetele locale. 3 Dup adoptarea Legii finanelor publice. 4 Indicatorii considerai a fi relevani pentru a surprinde esenialul problematicii de comunicare ntre cele dou paliere sunt urmtorii: (i) aspecte modificate n urma discuiilor dintre autoritile judeene i autoritile locale; (ii) probleme constante ale procesului de repartizare a fondurilor; (iii) frecvena comunicrii dintre autoritile judeene i autoritile locale; (iv) mijloace utilizate n comunicarea dintre autoritile judeene i autoritile locale.
1
25
localitile aflate pe raza judeului lor n momentul demarrii discuiilor pe buget. Fie c sunt de prere c aceste discuii pot reprezenta un motor pentru schimbri importante n procesul de discutare i aprobare a proiectelor de bugete locale (94,48%), fie c sunt de prere c aceste discuii nu au mai mult de un rol consultativ (5,45%), preedinii consiliilor judeene consider c exist avantaje vizibile pentru a organiza astfel de consultri cnd discuiile la buget ncep, att n sensul cunoaterii mai profunde a problemelor din teren ale unitilor administrativ-teritoriale de ctre liderii judeului ct i n sensul stabilirii de obiective judeene corelate celor locale. Fig. 4 Aspecte modificate n urma discuiilor dintre autoritile judeene i cele locale cu prilejul repartizrii fondurilor pentru echilibrare (n procente)
Studiul chestionarelor a relevat un numr de 11 aspecte care s-au modificat n urma discuiilor dintre autoritile judeene i autoritile locale, precum i 9 probleme constante cu care autoritile locale se confrunt. Aspectele financiar-cifrice1 sunt nsoite de un grup de modificri concrete n planul
Aa cum se poate constata, politica financiar referitoare la repartizarea resurselor primite de la nivel central ctre unitile administrativ-teritoriale este considerat aspectul care se modific n cele mai multe dintre cazuri (29,09%). Trebuie remarcat c acest aspect este invers proporional cu nlturarea subiectivismului, cu o pondere de doar 1,81%. Explicaia rezid din faptul c, atta timp ct exist comunicare considerat a avea consecine reale n privina politicii financiare, deciziile nu mai sunt socotite a fi subiective. Un alt aspect important al comunicrii, cu o pondere ridicat (14,54%), strns legat de primul aspect, este descentralizarea n lipsa resurselor. n acelai timp, trebuie spus c din punct de vedere informativ, la nivelul unitilor administrativteritoriale, consecinele sunt o clarificare a atribuiilor primarilor (7,27%), alturi de o mobilizare n vederea ncasrii veniturilor proprii (5,45%), accelerarea rezolvrii unor probleme (1,81%), acordarea unei ncrederi sporite autoritilor judeene (1,81%).
1
26
de obiective. Repondenii consider c aceste discuii determin o mai complet i o mai real cunoatere a realitii i a necesitilor att la nivelul unitilor administrativteritoriale, ct i la nivelul judeelor. Dintre problemele constante care apar n comunicarea dintre autoritile locale, aa cum se poate observa mai jos, majoritatea sunt legate de administraia central. Mai exact spus, ele se refer la dou caracteristici: pe o parte, problema financiar, pe de alt parte, cadrul legislativ1.Alturi de listarea acestor probleme care in de autoritile centrale, sunt amintite i probleme caracteristice administraiei locale. Fig. 5 Probleme constante ale procesului de repartizare a fondurilor (n procente)
30%
25
20
15
10
25
Insuficiena fondurilor
16.66
Textul legii
16.66
Incoerena dintre prevederile legii i realitate
11.11
Descentralizarea necorespuz toare
9.72
Aprobarea cu ntrziere a Legii bugetului de stat (LBS) Alocarea sumelor din fondurile speciale de ctre ministere - ulterior aprobrii LBS Capacitatea economico-financiar a UA-T
8.33
8.33
2.77
Echitatea social
1.38
Prioritile judeene
Argumentul pentru acest rspuns este, invariabil, incoerena dintre prevederile legilor n vigoare i realitatea din unitile administrativ-teritoriale (16,66%). Dincolo de aceste probleme exprimate la modul general, exist i 3 aspecte punctuale considerate a crea dificulti n funcionarea unitilor administrativ-teritoriale, toate innd strict de autoritile centrale. nsumate, acestea reprezint nu mai puin de 29,16% din rspunsurile exprimate. primul aspect se refer la procesul de descentralizare realizat n lipsa resurselor (11,11%); al doilea dintre acestea se refer la faptul c Legea bugetului de stat este aprobat cu ntrziere (9,72%), avnd astfel drept consecin crearea de decalaje ntre cheltuielile efectuate i veniturile ce urmeaz a fi primite; cel de-al treilea aspect generator de nemulumire este alocarea sumelor din fondurile speciale de ctre ministere, ulterior aprobrii Legii bugetului de stat, i nu prin anexe la aceast lege (8,33%).
1
27
Din punctul de vedere al preedinilor consiliilor judeene ns, acestea nu sunt la fel de pregnante ca cele din prima categorie1. Referindu-se la derularea efectiv a procesului de comunicare, majoritatea preedinilor de consilii judeene (70%) i contacteaz pe reprezentanii primriilor ori de cte ori este nevoie i declar c sunt contactai la rndul lor de primarii de pe raza judeului pe care l reprezint de cte ori este necesar. Doar 30% dintre subieci specific un interval exact de timp n ceea ce privete frecvena comunicrii. Este de remarcat procentul totui mare al PCJ care comunic doar o dat pe lun cu primarii (15%). Fig. 6 Frecvena comunicrii dintre autoritile judeene i cele locale (n procente)
O dat pe lun 15%
De dou ori pe lun 11% De cte ori e nevoie 70%
O dat pe sptmn 4%
Ct privete mijloacele de comunicare, preedinii de consilii judeene prefer s discute personal cu primarii, fie c se deplaseaz la acetia, fie c primarii vin n audien la jude. Pentru a rezolva problemele locale 96,3% dintre PCJ utilizeaz telefonul. Un procent, de asemenea semnificativ, folosesc n acest scop faxul (77,7%)
Dintre acestea, cele mai importante sunt considerate a fi capacitatea economico-financiar a unitilor administrativ-teritoriale (8,33%). Aceast problem afecteaz n mod direct stabilirea i rezolvarea prioritilor locale absolut dependente de veniturile proprii ale unitilor administrativteritoriale. Tot o consecin poate fi considerat i neputina stabilirii unei echiti sociale (2,77%), ns aici cadrul discuiei se poate extinde foarte mult, caracterul dezirabil fiind mult mai puternic dect realizarea de facto. Prioritile la nivel judeean nu reprezint o mare problem din punctul preedinilor de consilii judeene. Dei amintite, ele sunt cele mai nensemnate dintre toate problemele curente ale procesului de repartizare a fondurilor (1,38%). Procentul este explicabil totui, avnd n vedere faptul c persoanele care au rspuns sunt direct responsabile de problemele judeene.
1
28
ca mijloc de comunicare ntre paliere. n schimb, doar 25,92% apeleaz la email pentru coresponden. Din perspectiva primarilor ns, folosirea acestor mijloace de comunicare, precum i frecvena comunicrii, diminueaz dar nu elimin suspiciunile legate de relaiile prefereniale ntre preedintele consiliului judeean i primriile conduse de primari din aceeai formaiune politic cu acesta. Astfel, trebuie semnalat c rspunsurile primite din partea primarilor provenind dintr-un partid diferit de cel al preedintelui consiliului judetean i/sau al majoritii consilierilor locali las s transpar nenelegeri ntre reprezentanii administraiei locale1. Din discuiile cu autoritile locale care au constituit studiu de caz n materialul de fa, printre obstacolele menionate s-a fcut referire i la deficienele de conlucrare cu celelalte structuri, att la nivel orizontal ct i vertical. Att primria din ndrei, spre exemplu, ct i cea din Fgra, aa cum reiese din declaraiile reprezentanilor acestor instituii, nu au o colaborare adecvat cu autoritile judeene. Disfuncionalitile par a pleca, printre altele, de la Fig. 7 Mijloace folosite n comunicarea dintre autoritile judeene i cele locale (n procente)
Altele
48.15
Email
25.92
Fax
77.77
Telefon
96.3
Intlniri
100
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100%
Dei studiul nostru nu i-a propus s abordeze n mod particular acest aspect, el ne-a fost adus n discuie n mod repetat de ctre primari sau de ctre membrii ai Parlamentului. Faptul c s-a ajuns la aceast situaie nu nseamn ns c se blocheaz relaiile curente ntre cele dou instituii. Un exemplu semnificativ este cel al relaiei dintre primarul oraului Miercurea Ciuc i preedintele Consiliului Judeean Harghita. Frecvena comunicrii este aproape zilnic, iar frecvena ntlnirilor este de 2 sau 3 ori pe sptmn.
1
29
faptul c la nivel judeean prerile locale nu au o pondere semnificativ. Comunicarea autoritilor locale cu cetenii n afar de comunicarea dintre actorii formali, cu responsabiliti directe n problema bugetelor locale, foarte important este i comunicarea cu cei care sunt direct afectai de deciziile referitoare la bugetele locale. De altfel, acest aspect este reglementat de legile n vigoare. Rezultatele cercetrii au demonstrat c, cel puin la nivelul celor patru localiti, numrul cetenilor care consider c adoptarea bugetului local nu trebuie s se afle doar n grija administraiei publice locale este destul de redus. Putem presupune c acest lucru se datoreaz, n primul rnd, faptului c nu exist, nici n rndul cetenilor, nici n cel al primarilor, consilierilor locali sau al funcionarilor publici din primrii, cunotine despre modul n care cetenii pot participa n procesul de elaborare a bugetului local. Dincolo de acest aspect ns, mai putem vorbi i de faptul c muli dintre ceteni nu contientizeaz semnificaia bugetului local. Oamenii ar trebui s afle c atunci cnd se stabilete bugetul oraului sau comunei lor, nu se decide numai cu privire la taxele i impozitele pe care ei le au de pltit, ci i la domeniile n care vor fi cheltuii banii colectai la buget. Cetenii ar trebui s tie c, n funcie de modul n care este structurat bugetul local, se poate acorda prioritate problemelor care i privesc sau, dimpotriv, altor probleme pe care ei le consider mai puin stringente. Cu alte cuvinte, direcionarea banilor de la bugetul local ctre anumite destinaii poate contribui la mbuntirea traiului pentru cetean la fel de bine cum poate duce la nrutirea lui. Mai mult, pentru edilii unei localiti care administreaz treburile localitii respective pe baza unei strategii pe termen mediu i lung, bugetul local reprezint prghia prin care se stabilesc direciile de dezvoltare. Cu alte cuvinte, prin alegerea domeniilor n care se investesc banii de la buget se poate decide dac o localitate, spre exemplu, urmeaz s devin o una turistic sau dac va fi sprijinit dezvoltarea vreunei ramuri a agriculturii sau a uneia industriale. Dac oamenii ar ti aceste lucruri, poate c i-ar da seama, n timp, de faptul c pot contribui la mbuntirea propriei situaii, pe termen lung cel puin, ncercnd s influeneze procesul de elaborare a bugetului local. Pentru ca acest lucru s se ntmple ns, trebuie ca reprezentanii alei i funcionarii din administraia public local s fie aceia care s fac primul pas n relaia lor cu ceilali locuitori n ceea ce privete mbuntirea acestei relaii. Pentru a-i cere ceteanului s se implice trebuie ca, n primul rnd, s-l informezi. Desigur, se poate pleca de la ideea c aceia care doresc s afle anumite lucruri despre activitatea consiliului local sau a primriei nu au dect s se intereseze i vor obine informaiile pe care le doresc. Ins dincolo de faptul c, deocamdat cel puin, n Romnia lucrurile nu merg att de simplu, cetenii, n marea lor majoritate, nu vd la ce le-ar folosi dac ar cunoate cum se stabilete bugetul local i care este, n cele din urm, structura acestuia, iar chiar dac ar vedea, nu cunosc mijloacele 30
prin care se poate realiza acest lucru. De aceea, administraia public local trebuie s aib iniiativa de a informa ceteanul, admind faptul c se va mai scurge ceva timp pn ce rspunsul acestuia va fi pe msura efortului administraiei de a-l informa. Iar n ceea ce privete instrumentele de informare folosite, poate c dac s-ar depi faza n care informarea se rezum la organizarea de conferine de pres i s-ar trece la alte modaliti mai directe, dar i de natur se stimuleze interesul cetenilor, rezultatele ar aprea mai repede. Exist, spre exemplu, primrii care editeaz buletine informative lunare, prin care i popularizeaz activitatea. Exist localiti n care funcioneaz, n cadrul primriilor, centre de informare ale cetenilor, precum i birouri care au ca responsabilitate rela ia cu anumite entit i sau grupuri de interese cum ar fi organiza iile neguvernamentale, asociaiile de proprietari, micii afaceriti, .a.m.d. Aceste birouri nu au fost luate de la nceput cu asalt de ctre oameni, ns, pe msur ce lumea a aflat de existena acestora, din ce n ce mai muli ceteni au nceput s apeleze la serviciile pe care ele le ofer. Participarea cetenilor la elaborarea proiectului de buget local nu poate nici ea s se produc n absena iniiativei administraiei publice locale i a efortului susinut al acesteia de a-i solicita pe oameni s-i exprime punctele de vedere. Dup un timp, unora dintre ceteni le va intra n reflex s se implice, n fiecare an, n efortul de stabilire a bugetului local, iar din acel moment participarea public la aceast activitate va avea loc chiar i fr un efort deosebit din partea administraiei. Pn atunci ns, pot fi utilizate o serie de instrumente de consultare a locuitorilor oraului sau comunei sau, cel puin, a celor care, prin natura funciilor pe care le ocup, sunt mai direct interesai, atunci cnd se elaboreaz proiectul de buget local. i n acest domeniu pot fi date ca exemple o serie de localiti n care consultarea reprezentanilor unitilor care beneficiaz de subvenii de la bugetul local (grdinie, coli, licee, uniti de cultur, etc) sunt consultai n cadrul unor aa numite interviuri de grup (focusgroup-uri). Exist, de asemenea, localiti n care primarii au reuit s determine consiliile locale s adopte taxe speciale n urma realizrii unor sondaje de opinie care au relevat disponibilitatea cetenilor de a suporta acele taxe (n anumite condiii, bineneles). In aceeai ordine de idei, n ultimii 2-3 ani n cteva orae din Romnia, au avut loc ntlniri publice, n fiecare dintre acestea primarul i staff-ul su prezentnd cetenilor proiectul de buget local, n ideea de a da acestora posibilitatea de a-i exprima opiniile pe marginea lui, nainte ca acesta s fie supus votului n consiliul local. S-ar putea ca, la aflarea acestor lucruri, muli oameni s se ntrebe dac acolo unde locuitorii au fost implicai n stabilirea bugetului oraului sau comunei lor, acetia au influenat cu ceva structura bugetului. Probabil c rspunsul este mai degrab nu. Deocamdat se poate vorbi doar de un exerciiu democratic, util deopotriv pentru ceteni i pentru administraie, exerciiu care va duce, n timp, dac nu va fi ntrerupt, la crearea i instituionalizarea unor mecanisme de participare ceteneasc efectiv la elaborarea bugetelor. Dincolo de acest aspect ns, factorii de decizie din administraie pot vedea n acest exerciiu, o modalitate de a da mai mult transparen activitii lor. Fie i numai faptul c oamenilor li se d posibilitatea de a 31
intra n interiorul activitii de stabilire a bugetului localitii lor i s neleag pe baza cror criterii se decide cum cheltuiesc banii lor poate s fi de mare ajutor administraiei publice locale, n special n perioada de austeritate pe care o traversm. Concluzii. Recomandri Aa cum se poate observa din prezentarea de mai sus, derularea procesului de comunicare este departe de a genera o colaborare efectiv care s prezinte consecine benefice calitatea managementului local, pentru bugetele locale, ca i pentru beneficiarii direci ai acestora - cetenii. Indiferent dac ne referim la actori din interiorul aceluiai palier sau la actori aparinnd unor paliere diferite, se poate desprinde faptul c acetia sunt contieni de lipsurile comunicrii n activitatea pe care o desfoar, dar la fel de evident este i faptul c nici o categorie nu i asum responsabilitatea direct pentru aceasta. Ca i cum scopul responsabilitilor acestor actori ar fi identificarea eventualilor vinovai, i nu gsirea unor soluii n vederea eficientizrii comunicrii, ei dau vina pe actorii altor paliere sau pe ali actori ai aceluiai palier. Astfel, nregistrm diferene de opinie n interiorul fiecrui palier luat n parte. Parlamentarii au o opinie diferit de responsabilii din ministerele de resort, consiliile judeene au o opinie diferit de direciile financiare, primarii au o opinie diferit cea a consiliilor judeene. Apoi, autoritile locale, precum i o parte a administraiei publice centrale - acea parte care provine din administraia local - susin c funcionarii din ministerele de resort nu in cont de realitatea concret, n timp ce acetia din urm acuz autoritile locale de lips de realism i legalitate n ntocmirea proiectelor de bugete locale. Concluzia care se desprinde este aceea c, dincolo de dificultile punctuale de comunicare, n care vina poate aparine unui actor sau altuia, autoritile, fie ele locale sau centrale ar trebui s aib o atitudine mai constructiv i mai puin una acuzativ. n acest context, sporirea numrului de ntlniri cu caracter permanent, fie ele consultative, fie ele de instruire ar putea reprezenta o soluie n vederea unei colaborri reale ntre nivelele administraiei publice. Aceast propunere este valabil i pentru demersul de implicare a cetenilor n acest proces.
32
5
1. Veniturile proprii
Structura Structura bugetelor bugetelor locale locale
Bugetele locale cuprind dou capitole principale: veniturile i cheltuielile localitilor. In acest studiu cercetarea s-a axat asupra veniturilor urmnd ca tema cheltuielilor locale s fie aprofundat ntr-un material ulterior. Veniturile bugetelor locale Bugetele locale se constituie n principal din venituri realizate pe plan local i venituri primite de la nivel central. n afar de acestea o alt surs important care poate crete venitul realizat pe plan local o reprezint mprumuturile.
Veniturile proprii sunt veniturile pe care autoritile le realizeaz pe plan local. Nivelul i sursele acestor venituri sunt controlate, decise de ctre autoritile locale, n limitele legale prevzute. n Romnia principalele acte normative care reglementeaz veniturile proprii sunt Legea finanelor publice locale i Legea privind impozitele i taxele locale. Un alt aspect care definete veniturile proprii este acela c autoritile Fig. 8 Veniturile bugetelor locale
Venituri proprii
BUGETUL LOCAL
mprumuturi
Venituri de la nivel central
Sume i cote defalcate din unele venituri la bugetul de stat
Subvenii
Din impozitul pe venit
Din impozitul pe salarii
Din impozitul pe consum (TVA)
33
locale au n general libertate n privina modului n care sunt cheltuite. Se poate afirma c gradul de autonomie local a unei comuniti depinde n mare msur de ponderea veniturilor realizate pe plan local n raport cu alte resurse de venituri ale bugetelor locale. Ideal ar fi ca veniturile proprii s poat acoperi cheltuielile efectuate pentru satisfacerea nevoilor locale. Pentru aceasta ns competenele autoritilor locale trebuie corelate cu veniturile bugetelor locale. n realitate acest lucru se ntmpl foarte rar. n Romnia ponderea veniturilor proprii n cadrul veniturilor la bugetele locale a crescut n ultimii ani, n primul rnd ca urmare a modificrilor survenite n domeniul legislaiei care au permis descentralizarea mai multor surse de venituri. Astfel, n 1995 veniturile realizate pe plan local reprezentau 28% din totalul veniturilor bugetelor locale i au sczut n anii 1996 (22,61%), 1997 (18,95%), nregistrnd o uoar cretere n 1998 (24,73%) - anul apariiei noii legi a finanelor publice locale. n 1999, se fac simite din plin efectele noii legi, ponderea veniturilor proprii crescnd la 44,58%. n decursul anului 2000 exist o uoar scdere (36, 28%). Sistemul de impozitare local a suferit i el unele modificri, situaia mbuntinduse n general. Dac n primii ani, de dup adoptarea Legii taxelor i impozitelor locale (1994), acestea erau reduse din punctul de vedere al nivelului i frecvenei Fig. 9 Evoluia ponderii veniturilor realizate pe plan local fa de veniturile totale ntre anii 1995 - 2000 (n procente)
34
utilizrii, n 2001 situaia s-a schimbat n sensul c autoritile locale apeleaz tot mai mult la ele. Dup cum indic informaiile culese din pres, de multe ori se exagereaz n privina nivelului i tipului taxei aplicate, unele situaii fiind chiar anticonstituionale.
Primria comunei Crioara a pus taxe pe Transfgran. ari Paulian (PSD), a introdus, pentru o perioad, o tax pe drumul naional care-i traverseaz comuna, n valoare de 15000 lei. Banii ncasai astfel sunt folosii la ntreinerea rezervaiei.Taxa a funcionat din 14 iulie a.c. pn la 18 iulie ac.(Adevrul, 19 iulie). Dei prefectul de Sibiu a anulat taxa pe Transfgran ca fiind ilegal, primarul ari Paulian a introdus o nou tax de mediu la intrarea n Parcul Natural Blea Lac. Primria a reuit s colecteze aproximativ 15 milioane n contul taxei de mediu, pe care declar c i va folosi la ecologizarea zonei Blea (Jurnalul Naional, 23 iulie; 16 noiembrie) Avocatul Poporului trage un semnal de alarm: Autoritile chinuie romnii cu tot felul de taxe stupide...... n acest sens, sunt enumerate urmtoarele taxe: taxa pentru mersul pe jos (Braov); taxa pentru odihn (Sibiu); taxa pentru alegerea nvtorului (Oneti); taxa pe apa din fntn (com. Dumbrveti) taxa pe gloab (Dej); taxa pe urs (Flticeni); taxa de drum pentru ap mineral (Hru, Hunedoara) (Jurnalul Naional, 16 noiembrie).
Un efect important asupra veniturilor proprii l are procesul de descentralizare. Gradul de descentralizare a crescut n ultimii ani, mai multe servicii trecnd din administrarea autoritilor centrale n cea a autoritilor locale (Anexa 4). Dei procesul n sine este unul pozitiv i n deplin acord cu procedurile democratice, realitatea a demonstrat c nu e totul s descentralizezi, situaia comunitilor locale nembuntindu-se n mod necesar. Criticile se refer n special la modul de implementare a descentralizrii. n primul rnd nu a fost fcut o evaluare prealabil a situaiei din teren, fapt care ar fi permis o mai bun aproximare a numrului de sarcini descentralizate precum i a perioadei de timp necesare. Apoi, dei s-au alocat resurse financiare, considerate a fi insuficiente totui, virarea efectiv a banilor s-a fcut mult mai trziu. Acest fapt a ngreunat foarte mult sarcina autoritilor locale n asigurarea serviciilor respective. Informaiile obinute din monitorizarea de pres i din discuiile cu reprezentanii administraiei locale i centrale duc la concluzia c cel puin n cazul nvmntului preuniversitar, descentralizat n 2001 autoritile locale au fost luate prin surprindere. Proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2002 prevede descentralizarea a nc patru domenii, respectiv a celor privind protecia persoanelor cu handicap, a copiilor instituionalizai, personalul neclerical, precum i reorganizarea unor instituii culturale. Dei aspectele menionate mai sus indic n general o evoluie pozitiv situaia este nc departe de a fi satisfctoare, majoritatea localitilor nefiind capabile s-i asigure din bani proprii cheltuielile de ntreinere. n decursul anului 2001 n urma discuiilor dintre autoritile judeene i cele locale, 35
unele primrii au luat decizia de a-i reduce personalul pentru a face fa ulterior constrngerilor bugetare. Alii s-au vzut nevoii s procedeze astfel n decursul anului, odat cu epuizarea resurselor i n condiiile nesuplimentrii lor de ctre autoritile ierarhic superioare. Nu puine au fost exemplele semnalate de pres de primrii care aproape c i-au stopat activitatea din cauza epuizrii fondurilor.
Primriile din judeul Botoani: Primriile din Dorohoi, Darabani i Sveni, judeul Botoani, au anunat Prefectura c sunt nevoii s nchid primriile din cauza crizei financiare pe care o traverseaz. Reacia acestora: nou ni se dau 200 milioane lei i dumneavoastr vrei s ne luai 300 milioane lei. (Adevrul, 11 septembrie) Primria Dorohoi e n faliment. Primarul a sugerat celor care beneficiaz de ajutor social s se hrneasc ca n epoca de piatr, ntruct Primria nu mai dispune de bani pentru plata acestora, resursele primriei fiind aproape nule, nefiind asigurate nici salariile angajailor pn la sfritul anului. (Jurnalul Naional, 23 iulie) Primria Sveni - n stare de faliment. n ora, gunoiul nu se mai strnge, iar iluminatul public a fost ntrerupt acum 4 luni. (Adevrul, 17 octombrie) Sveni, oraul care se ndreapt spre faliment. 9000 de locuitori nu mai au administraie local, iar suspendarea primarului este iminent. (Jurnalul Naional, 25 octombrie) Primriile din judeul Iai: Comunele ieene trebuie s se descurce singure la lrgirea bugetului. Primriile din Iai nu mai au bani pentru plata salariilor. Banii alocai prin rectificarea de buget de ctre Consiliul Judeean Iai, 4,7 miliarde de lei, sunt departe de a rezolva problemele cu care se confrunt primriile din jude. Comunele Ieene au fost sftuite de CJ s impun mai multe taxe pe plan local, sugerndu-se primarilor s impun o tax i pe traficul de crue. (Ziarul Politic, 14; 17 septembrie) Primria iean a ajuns la fundul saculul. Plata subveniei pentru energia termic este permanent amnat, iar achitarea la timp a salariilor angajailor a devenit deja o problem major (Ziarul Politic, 25 octombrie). Primriile din Valea Jiului nu mai au bani pentru cheltuielile curente. Angajaii Primriei din Lupeni au fost trimii acas din lipsa banilor pentru salarii. Datoriile Primriei au ajuns la peste 10 miliarde de lei. n aceeai situaie se afl i primriile din Petrila i Petroani. (Adevrul, 11 septembrie) Primria Teiani: Din cauza lipsei surselor financiare n comuna prahovean Teiani iluminatul public este ntrerupt de 5 luni. Astfel, s-a realizat o economie de circa 30 de milioane de lei. (Ziarul Politic, 9 octombrie) Primria Berzasca (judeul Cara-Severin): Din cauza lipsei de bani, angajaii primriei nu i-au luat salariile din iulie i nici nu i le vor lua pn la sfritul anului. (Adevrul, 19 octombrie)
Situaia celor patru localiti care au constituit obiect de studiu nu difer. Primarii localitilor admit dependena de bugetul naional pentru optima funcionare a serviciilor administraiei locale. 36
Scurt prezentare a localitilor analizate n cadrul studiului

Localitile selecionate pentru a exemplifica diferitele aspecte legate de bugetele locale au fost: Fgra (jud. Braov), Miercurea Ciuc (jud. Harghita), ndrei (jud. Ialomia) i comuna Voluntari (jud. Ilfov). nainte de a prezenta problemele specifice legate de bugetele locale din cele patru localiti considerm util o scurt prezentare a acestora din perspectiv social, economic i demografic1. O analiz comparat a situaiei concrete din cele patru uniti administrativ-teritoriale, permite urmtoarele constatri: Din punct de vedere al infrastructurii2, n Fgra proporia lungimii strzilor modernizate din totalul strzilor oreneti este de 87%. i Miercurea Ciuc are un procent ridicat, de 76%. n schimb, n ndrei lungimea strzilor modernizate din lungimea total a strzilor oreneti este de numai 49%, ceea ce nseamn c ar fi necesare fonduri pentru lucrri de infrastructur. Remarcm, de asemenea, c doar Miercurea Ciuc i Fgra au conducte de distribuie a gazelor. n ndrei i Voluntari exist ns demersuri pentru racordarea la reeaua de gaze3. La Voluntari lucrrile au demarat deja, iar la ndrei nceperea lucrrilor este preconizat ncepnd cu anul 2003. Fora de munc ocupat din Miercurea Ciuc (52%) este net superioar forei de munc din celelalte localiti (Voluntari 21%, Fgra 20%, ndrei 20%). n ceea ce privete domeniul de activitate al populaiei, din totalul populaiei ocupate, lucrurile se prezint astfel:
n ndrei 36% din totalul forei de munc ocupate lucreaz n industrie i 13% n agricultur, n condiiile n care suprafaa agricol n folosin reprezint 82% din suprafaa total a localitii; n Miercurea Ciuc 41% din totalul forei de munc ocupate lucreaz n industrie i doar 2% n agricultur, n condiiile n care suprafaa agricol n folosin reprezint 52% din suprafaa total a localitii; n Voluntari 42% din totalul forei de munc ocupate lucreaz n industrie i 8% n agricultur, n condiiile n care suprafaa agricol n folosin reprezint 54% din suprafaa total a localitii; n Fgra 53% din totalul forei de munc ocupate lucreaz n industrie i doar 2% n agricultur, n condiiile n care suprafaa agricol n folosin reprezint 55% din suprafaa total a localitii.
Numrul unitilor de nvmnt, ca i cel al instituiilor de cultur i art este superior n Miercurea Ciuc fa de celelalte trei localiti. Acest fapt presupune ns i un personal salarizat superior i, prin urmare, i resurse mai mari, aspect deloc de neglijat din perspectiva procesului de descentralizare. n domeniul sntii atrage atenia lipsa unitilor sanitare publice din Voluntari4, lipsa policlinicilor din sectorul public (Miercurea Ciuc fiind singura localitate n care exist o policlinic public), precum i lipsa farmaciilor publice din Fgra i Voluntari. Miercurea Ciuc a fost singura localitate n care a fost finanat construcia de locuine din fonduri publice - 63% din numrul total de locuine terminate fiind astfel finanate, n timp ce n celelalte trei uniti administrativ-teritoriale locuinele a cror construcie a fost finalizat s-au finanat integral cu fonduri de la populaie. i din punct de vedere al dotrilor turistice, Miercurea Ciuc se afl ntr-o situaia privilegiat fa de celelalte trei localiti. Fgraul, dei are uniti turistice i se afl ntr-o zon cu potenial turistic, nu reprezint o atracie deosebit datorit gradului de poluare ridicat. Datele au fost obinute de la Institutul Naional pentru Statistic i Studii Economice. Lipsesc datele referitoare la comuna Voluntari. 3 Datele au fost obinute n urma discuiilor purtate cu responsabilii din aceste uniti administrativteritoriale. 4 Comuna Voluntari nu are specificat numrul de uniti sanitare. n schimb, se precizeaz: (i) numrul de medici din sectorul public (11); (ii) numrul de stomatologi din sectorul public (5)
1 2
37
Primarul de la ndrei explic aceast dependen punnd n oglind situaia din teren: populaia e tot mai srac, n zon sunt din ce n ce mai puine locuri de munc. O problem identificat, att la ndrei ct i la Fgra, este faptul c autoritile locale nu reuesc s colecteze taxele i impozitele din varii motive. n cazul ndreiului exist o comunitate mare de rromi fr forme legale de locuire i care beneficiaz de serviciile oferite de primrie dar nu contribuie la bugetul local. Fig. 10 Repartiia forei de munc n cele patru localiti analizate
Ponderea suprafeei agricole (dup modul de folosin) din suprafaa total (n procente)
Salariai n agricultur 1,90% Alte domenii 56,67% Salariai n industrie 41,43% Alte domenii 44,91%
Salariai n agricultur 1,70%
Salariai n industrie 53,38%
Salariai n agricultur Alte domenii 51,20% Salariai n agricultur 12,54% 7,77% Alte domenii 50,00%
38
Fig. 11 Ponderea veniturilor proprii din venitul total n cele patru localiti analizate
Primarul oraului Fgra afirma c veniturile proprii sunt colectate n proporie de 65%. Interesant este faptul c taxele i impozitele de la populaie sunt colectate n proporie de 80%, n timp ce agenii economici i pltesc doar n proporie de 50% aceste datorii. n Fgra sunt dou probleme care ngreuneaz colectarea taxelor. Pe de o parte exist o situaie precar a ntreprinderilor din ora, iar pe de alt parte muli locuitori lucreaz n strintate, fapt care afecteaz situaia veniturilor la bugetul local. Primarul Fgraului consider c, la nivelul oraului, singura ans este aducerea de noi investitori. Dac n ndrei i Fgra banii nu ajung pentru cheltuielile curente, alta este situaia n Miercurea Ciuc i comuna Voluntari. Aici veniturile proprii se colecteaz n mare msur i sunt n general suficiente pentru acoperirea cheltuielilor de ntreinere a localitilor. n aceste dou localiti banii sunt insuficieni pentru efectuarea unor cheltuieli de investiii, n vederea dezvoltrii lor. n acest sens, primarul din Miercurea Ciuc afirm c un sprijin substanial ar fi fondurile provenite din finanri externe. 39
n funcie de sursa de colectare, veniturile care se realizeaz pe plan local pot fi venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital i venituri cu destinaie special. Fig. 12 Structura veniturilor proprii n trei din cele patru localiti analizate (n procente) Datele referitoare la comuna Voluntari nu sunt reprezentate deoarece bugetul aprobat nu conine structura detaliat a veniturilor proprii.
% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1.52 0 Fagara ndrei Miercurea Ciuc 0.74 0.8 0 Venituri cu destinaie special Venituri din capital 9.47 23.76 14.3 27.9 Venituri fiscale Venituri nefiscale 26.2 45.1 65.25 84.96
Dup cum demonstreaz i graficul de mai sus, baza n colectarea veniturilor proprii o reprezint taxele i impozitele locale. 2. Venituri la bugetele locale provenite de la nivel central Veniturile provenite de la nivel central au ca principal obiectiv corectarea unor dezechilibre care intervin pe plan local att vertical (nivelul impozitelor i taxelor locale nu acoper cheltuielile necesare furnizrii serviciilor publice), dar i orizontal deoarece nu toate colectivitile locale se descurc la fel financiar dei au obligaia de a oferi servicii echivalente din punct de vedere calitativ i cantitativ. 40
Un sistem bun de transferuri trebuie s ndeplineasc o serie de condiii. n primul rnd ele nu trebuie s fie suficiente astfel nct autoritile locale s fie stimulate s realizeze venituri proprii. n acelai timp trebuie asigurat echilibrul ntre competenele autoritilor locale i resursele descentralizate. Este recomandat de asemenea ca sumele acordate s fie previzibile pe o perioad mai mare de timp astfel nct s permit autoritilor locale s realizeze cheltuieli conform unei strategii, a unor obiective pe termen lung. Este adevrat c n ultimii ani ponderea acestor venituri n bugetele locale a sczut n special datorit modificrilor n legislaie. Ele reprezint ns un aport destul de mare la bugetele locale. Lucrrile de specialitate din domeniu precum i diferitele rapoarte europene i ale Bncii Mondiale prezint clasificri diferite ale sumelor provenite de la nivel central. Legea finanelor publice recunoate dou categorii principale: prelevri din bugetul de stat (sume i cote defalcate din unele venituri la bugetul de stat) i subvenii (vezi schema din pag. 29). Fondurile cele mai consistente provin din prima categorie. 2.1. Prelevrile din bugetul de stat Aceste venituri corespund aa numitului sistem de partajare a taxelor i impozitelor ntre diferitele niveluri de guvernare. Sistemul de repartizare a acestor sume este stabilit la nivel central, autoritile locale neavnd practic nici un control asupra cuantumului lor, iar n unele cazuri, nici asupra modului n care vor fi cheltuite. De regul, exist criterii clare de repartizare, dar de multe ori se negociaz. Taxele i impozitele se colecteaz la nivel naional, de ctre Ministerul Finanelor prin intermediul direciilor financiare judeene, urmnd ca ulterior o parte din ele s se mpart ntre diferitele nivele de administrare ale autoritilor statului. Autoritile locale primesc astfel sume i cote defalcate din impozitul pe venit i din TVA. n unele state aceste venituri sunt considerate venituri proprii deoarece sursa de colectare o reprezint autoritile locale nsi. Fondurile din impozitul pe venit s-au repartizat n anul 2001 astfel: - pentru echilibrarea bugetelor locale Aceste sume au fost alocate judeelor urmnd ca un procent de pn la 25% s rmn la bugetul judeului iar ceilali 75% s se distribuie localitilor de ctre consiliul judeean. Au prioritate unitile administrativ-teritoriale care realizeaz venituri proprii insuficiente. Repartizarea se face cu consultarea primarilor i asistena tehnic a direciilor financiare judeene. - pentru subvenionarea energiei termice livrat populaiei Aceste sume se stabilesc, ca i cele pentru echilibrare, printr-o anex la legea bugetului de stat i se distribuie de ctre consiliul judeean n condiiile prevzute la sumele pentru echilibrare dar i n funcie de cantitatea de energie termic livrat 41
populaiei, la care preul local depete preul naional de referin. - cote defalcate din impozitul pe venit Din impozitul pe venit ncasat la bugetul de stat, ncepnd cu luna urmtoare celei n care se public legea bugetului de stat, la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale se aloc lunar o cot de 36,5% la bugetele localitilor, 10% la bugetul propriu al judeului i 15% la dispoziia consiliului judeean pentru echilibrarea bugetelor localitilor. Pentru municipiul Bucureti procentele sunt diferite. n momentul n care Direcia Judeean de Finane Publice colecteaz impozitul pe venit ea este cea care repartizeaz cotele n procentele prevzute de legea bugetului de stat. Virarea banilor reprezentnd sumele pentru echilibrare din cota defalcat poate fi fcut de ctre preedintele consiliului judeean fie lunar, fie trimestrial, n funcie de veniturile pe care le ncaseaz. Prin proiectul legii bugetului de stat pe 2002 cotele defalcate din impozitul pe venit care se aloc bugetelor locale cresc cu un procent. Se majoreaz astfel i cota de 15% pus la dispoziia consiliilor judeene pentru echilibrarea bugetelor locale ajungnd la 16%. Persoanele intervievate din administraia local au afirmat c sumele rezultate n urma acestei majorri procentuale sunt destul de mici, creterea fiind nesemnificativ. Dup cum se observ din figura de mai jos, o destinaie principal a acestor venituri Fig. 13 Repartizarea fondurilor provenite din impozitul pe venit pe destinaii
Din impozitul pe venit ncasat la bugetul de stat
Sume (anual)
Cote (anual)
Pentru echilibrare
Pentru subvenionarea
energiei termice
36,5% bugete locale
10%bugetele judeene
15% buget judeean pentru echilibrarea bugetelor locale
Pn la 25% la bugetele judeene
75% la bugetele locale
42
o reprezint echilibrarea bugetelor locale. Este vorba de o echilibrare care se realizeaz pe orizontal ntre judeele rii i localitile judeelor. Astfel are loc o redistribuire a veniturilor ntre comunitile care se descurc bine i cele care realizeaz venituri insuficiente i pentru care sumele pentru echilibrare asigur de multe ori supravieuirea. Caracterul gratuit al fondurilor (sunt primite fr obligaia de a se rambursa) i general (nu au o destinaie special) face ca modul de repartiie s constituie n sine un subiect de discuii. Din interviul solicitat reprezentantului Ministerului de Finane a rezultat faptul c repartizarea ia n considerare capacitatea financiar a fiecrui jude, calculat matematic, astfel nct nici o interpretare nu i-ar avea locul. Reprezentani ai Parlamentului i ai administraiilor judeene ne-au confirmat faptul c repartiia este rezultatul unui proces de negociere mai degrab, care nu poate fi total disociat de influene politice. De la nivel judeean la nivel local legea prevede, pe lng capacitatea financiar o serie de alte criterii care contribuie n proporie de 50% la repartiia fondurilor (suprafaa teritorial, numrul de persoane asistate n instituiile de asisten social i numrul de elevi din nvmntul preuniversitar). Cu toate acestea rezultatele chestionarelor i a interviurilor aplicate pe teren conduc la concluzia c formula este impracticabil i c repartizarea sumelor are la baz reguli informale. Tema echilibrrii va fi tratat pe larg n capitolul urmtor. ncepnd din 1999 legea finanelor publice acord comunitilor locale cote defalcate din impozitul pe salarii. Astfel din impozitul pe salarii pe care agenii economici i datoreaz bugetului de stat, acetia vireaz la data plii salariului o cot de 50% la bugetul de stat, 40% la bugetul localitii n a crei raz i desfoar activitatea i 10% la bugetul judeului respectiv. Pentru Bucureti cota este de 50% i se repartizeaz de ctre Consiliul General al Municipiului Bucureti pe bugetele fiecrui sector, respectiv pe bugetul Municipiului Bucureti. Aceste cote pot fi modificate anual prin legea bugetului de stat. Destinaia lor poate fi modificat de asemenea. n cursul anului 1999 din impozitul pe salarii s-au acordat sume pentru subvenionarea energiei termice i pentru echilibrarea bugetelor locale. n 2001 s-a acordat cota prevzut de legea finanelor publice locale fr destinaie special. Sume defalcate din TVA. Taxa pe valoare adugat reprezint venit al bugetului de stat, din categoria veniturilor indirecte, care se aplic asupra operaiunilor privind livrrilor de bunuri mobile, transferul proprietii bunurilor imobile, importul de bunuri, prestrile de servicii, precum i operaiunile asimilate acestora. De regul sumele defalcate din TVA au destinaie special. n anul 2001 ele s-au distribuit pentru acoperirea cheltuielilor ocazionate de descentralizarea unor servicii cum ar fi nvmntul preuniversitar (plata salariilor i a materialelor didactice), cree i centre de consultan agricol. 43
2.2. Subveniile Subveniile reprezint sume alocate de la nivel central comunitilor locale cu un scop foarte bine definit. Autoritile locale nu dein o modalitate legal de a controla nivelul acestor sume sau modul n care vor fi cheltuite. Fondurile corespunztoare subveniilor sunt repartizate prin intermediul ministerelor responsabile n funcie de destinaia acestora. n anul 2001 toate cele patru localiti cuprinse n studiu au primit subvenii pentru susinerea sistemului de protecie a persoanelor cu handicap. Doar Fgra i Voluntari au primit subvenii pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe. Tot cu destinaie special i gestionate de ctre ministere sunt veniturile din fondurile speciale. Acestea se constituie prin act normativ, fie de ctre Guvern, fie de ctre Parlament. n timp ce fondurile speciale se formeaz din taxe instituite special si pltite de catre contribuabilii care beneficiaz direct, subveniile fac parte din veniturile totale ale bugetului de stat. Practic diferena dintre cele doua (subvenii i fonduri speciale) se deduce urmrind modul de alocare, instituia responsabil ramnnd aceeai: ministerul. n anul 2001 aceste fonduri au fost: Fondul pentru asigurri sociale de sntate, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul special al drumurilor publice i Fondul special pentru protejarea asigurailor. Repartizarea unor fonduri speciale este prevzut n legea bugetului de stat ns, n cazul altora, ministerele care le gestioneaz au libertatea de a hotr criteriile de repartizare n teritoriu. Un exemplu n acest sens este Fondul special al drumurilor publice gestionat de Ministerul Transporturilor a crui repartizare a strnit aprige discuii, Ministrul Transporturilor fiind acuzat de subiectivism. n cele patru localiti structura veniturilor evideniaz faptul c, excepie fcnd Fgraul, proporia cea mai mare o au fondurile din sumele i cotele din impozitul pe venit. Locul doi l ocup sumele defalcate din TVA. Subveniile reprezint un aport destul de redus din partea bugetului de stat. Fgraul face excepie deoarece n 2001 a primit sume importante pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe (vezi fig. 14). Din cele prezentate mai sus rezult faptul c veniturile localitilor, fie realizate pe plan local, fie provenite de la stat sunt insuficiente mai ales cnd se pune problema realizrii de investiii necesare dezvoltrii comunitilor locale. O posibil surs de suplimentare o reprezint mprumuturile.
44
3. mprumuturi Legea cadru a finanelor publice locale ofer posibilitatea autoritilor administraiei publice locale de a-i completa propriile resurse financiare prin contractarea unor mprumuturi interne sau externe pe care le pot folosi fie pentru realizarea de investiii publice de interes local, fie pentru refinanarea datoriei publice locale. Pentru realizarea acestor mprumuturi autoritile locale au la dispoziie dou instrumente. Primul dintre ele este emiterea i lansarea titlurilor de valoare care se poate face fie direct de ctre autoritile locale, fie prin intermediul unor agenii sau instituii specializate. Cel de-al doilea se refer la mprumuturi de la bncile comerciale sau de la alte instituii de credit. Dei actualul cadru legislativ permite contractarea de mprumuturi de ctre autoritile locale, condiiile n care se pot realiza acestea determin administraiile locale s nu apeleze la aceast variant de suplimentare a veniturilor locale. Cel mai important impediment este c toate operaiunile financiare legate de mprumuturi se realizeaz prin Trezorerie, lucru care dezavantajeaz banca cu care se contracteaz aceste mprumuturi. Acest aspect poate fi remediat printr-o modificare legislativ simpl care s permit bncilor s realizeze aceste operaiuni, Trezoreria fiind i ea informat. Un alt aspect este faptul c, nefiind nc bine stabilit distincia dintre Fig. 14 Structura veniturilor provenite de la bugetul de stat n cele patru localiti analizate. Cota din impozitul pe salarii este inclus n cota din impozitul pe venit.
Cote din impozitul pe venit 45,44%
Sume defalcate din TVA 53,28%
Subven ii de la bugetele de stat 41,52%
Sume defalcate din TVA 32,33%
Cote din impozitul pe salarii 0,04% Cote din impozitul pe venit 26,11%
Subvenii de la bugetele de stat 1,28%
Cote din impozitul pe venit 61,57% Subvenii de la bugetele de stat 2,94%
Cote din impozitul pe venit 55,90% Subvenii de la bugetele de stat 3,61%
Venituri cu destinaie special 4,44%
Sume pentru investiii 0,44%
Sume defalcate din TVA 40,04% Sume defalcate din TVA 31,05%
45
proprietatea public i privat a autoritilor locale acestea nu au posibilitatea efectiv de a garanta un mprumut. Nici una din cele patru localiti cercetate nu i-a propus n decursul anului 2001 s contracteze mprumuturi. Invocnd motivele de mai sus toi primarii au susinut c n acest moment mprumuturile nu reprezint o soluie sau o alternativ. n plus, primarul oraului ndrei susine c, i dac aceste condiii ar fi ndeplinite, exist o team a autoritilor locale referitoare la imposibilitatea rambursrii mprumuturilor. Cheltuielile bugetelor locale Legea finanelor publice definete cheltuiala bugetar, ca fiind o cheltuial aprobat prin bugetul local, bugetul unei instituii sau al unui serviciu public, bugetul unei activiti finanate integral din venituri extrabugetare i efectuat n limita resurselor acestor bugete, cu respectarea prevederilor legale. n esen, cheltuielile publice din bugetele locale se concretizeaz n cumprarea de bunuri i servicii efectuat de autoritile locale pentru ceteni, n plile efectuate cetenilor sub forma transferurilor (pensii, subvenii, ajutor de omaj, etc) precum i n plata mprumuturilor contractate de ordonatorii principali de credite. Exist dou clasificri a cheltuielilor cuprinse n bugetele locale romneti. Prima dintre ele vizez aspecte tehnice (tipul de cheltuieli care vor fi fcute pentru diferitele domenii - de capital, materiale i servicii, etc.) iar cea de-a doua are n vedere cheltuielile globale programate pentru aceste domenii (ex: cheltuieli pentru autoriti Fig. 15 Structura cheltuielilor unui buget local
BUGET LOCAL
Servicii publice generale
Cheltuieli socioculturale
Servicii de dezvoltare local
Aciuni economice
46
publice, nvmnt, etc). Se face, de asemenea, distincia ntre cheltuieli curente (de ntreinere) i cheltuieli pentru investiii. Fiecare categorie de cheltuieli are particularitile ei, iar mrimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depinde de o serie de factori politici, economici, sociali. Sumele cheltuite difer de la o localitate la alta i de la un an la altul n funcie de capacitatea economic de a produce i de a distribui, precum i de presiuni politice sau sociale cu care se confrunt comunitile locale. Cercetarea de teren ntreprins a demonstrat faptul c ponderea cheltuielilor efectuate de comunitile locale pentru investiii este mic. O alt observaie se refer la faptul c nu exist o diferen foarte mare ntre ponderea cheltuielilor pentru investiii n localitile care realizeaz venituri suficiente (Miercurea Ciuc i Voluntari) fa de cele care se descurc mai puin pe cont propriu (Fgra i ndrei). Mai mult, este chiar surprinztor cazul oraului ndrei care aloc din bugetul local proporional cele mai multe fonduri pentru investiii, semn c autoritile locale privesc realizarea de investiii ca o posibilitate de cretere a veniturilor proprii. Referitor la destinaia acestor cheltuieli, din datele obinute din cele patru localiti, rezult c cea mai mare pondere o au investiiile n serviciile publice comunale (alimentare cu ap, gaze, infrastructur, etc.), n timp ce cele mai puine investiii se fac pentru nvmnt i autoriti locale (sediile primriilor). Fig. 16 Ponderea cheltuielilor pentru investiii din totalul cheltuielilor, n cele patru localiti analizate (n procente)
% 90 80 70 60 50 40 30 20 11.92 10 0 15.96 11.76 13.84 88.08
84.06
88.24
86.16
Cheltuieli pentru ntreinere Fgra ndrei Cheltuieli pentru investiii Miercurea Ciuc Voluntari
47
Fig. 17 Structura cheltuielilor pe destinaii Miercurea Ciuc i Fgra
Cheltuieli cu destinaie special Alte aciuni 7,18% 0,56% Servicii publice generale 8,19%
Activiti economice 0,24%
Invmnt 47,66%
Cultura 6,58% Servicii publice i dezvoltare public 26,40% Cheltuieli social-culturale 57,43% Sntate 0,70% Asisten social 2,49%
Cheltuieli cu destinaie special Activiti economice 4.40% 0.41% Transferuri Servicii publice generale 1.26% 5.60%
Fonduri de garantare i redistribuire 0.13% Alte aciuni 0.16% Invmnt 30.63%
Servicii publice i dezvoltare public 52.44% Cheltuieli social-culturale 35.60% Sntate 0.28%
Cultur 1.18% Asisten social 3.51%
48
Fig. 18 Structura cheltuielilor pe destinaii ndrei i Voluntari
Cheltuieli cu destinaie Special 3.66% Servicii publice generale 19.60%
Activit i economice 1.09%
Inv mnt 31.32%
Servicii publice i dezvoltare public 39.13% Cheltuieli socio-culturale 37% Sn tate 0.55% Cultur 1.24%
Asisten social 3.41%
0.28% Servicii publice generale 16.73%
Activit i economice 0.58% Alte activit i 0,84% Invmnt 27.60%
Asisten social 7.07% Servicii publice i dezvoltare public 46.28% Cheltuieli socio-culturale 37% Cultur 0.62%
49
Echilibrarea bugetelor bugetelor locale locale
Tema fondurilor acordate pentru echilibrarea bugetelor locale genereaz discuii aprinse n fiecare an n perioada adoptrii legii bugetului. Exist dou puncte de vedere principale care stau n centrul dezbaterilor pe aceast tem. Primul dintre ele este susinut de reprezentanii alei ai judeelor fruntae (parlamentari, preedini de consilii judeene, consilieri, primari). Acetia susin c ar trebui s primeasc mai mult din fondurile pentru echilibrare, dat fiind c au o contribuie nsemnat la bugetul de stat. Ca alternativ, ei propun mrirea cotei ce la revine din impozitul pe venit. De cealalt parte se situeaz reprezentanii judeelor care realizeaz venituri insuficiente i pentru care fondurile pentru echilibrare nseamn de multe ori supravieuirea. Dincolo de acest clivaj trebuie remarcat faptul c principiul echilibrrii n vederea eliminrii decalajelor economice i sociale este unul european. Carta European a Autonomiei Locale conine dou articole care vin s susin principiul echilibrrii. Primul dintre ele prevede protejarea comunitilor locale mai slabe din punct de vedere financiar prin folosirea unor mecanisme de echilibrare menite s corecteze efectele nzestrrii diferite a localitilor. Cel de-al doilea prevede ca autoritile locale s fie consultate asupra modului n care vor fi repartizate fondurile de la nivel central destinate echilibrrii. i n cazul Romniei comunitile locale sunt nzestrate cu potenial diferit de dezvoltare, unele avnd diverse avantaje economice i sociale sau premise pentru crearea lor, iar altele nu. n acest sens echilibrarea se justific i reprezint o soluie. In acelai timp, soluia nu ar trebui s fie premierea localitilor bogate, care realizeaz venituri, n mare parte i n virtutea potenialului pe care l dein. Dintr-un interviu realizat cu preedintele Uniunii Naionale a Consiliilor Judeene din Romnia s-a desprins ideea c dezvoltarea multor judee aflate acum n frunte s-a bazat cu ani n urm pe solidaritatea judeelor preponderent agricole, car e n acest moment au o situaie economic precar doar pentru c agricultura nu a reprezentat o prioritate pentru guvernrile de dup 90. Tema sumelor pentru echilibrare n viziunea autoritilor centrale Cele mai puternice opinii exprimate de reprezentanii administraiei publice centrale sunt legate de modul de repartizare a fondurilor pentru echilibrare. Remarca general este c exist neconcordane pe traseul fondurilor, precum i neconcordane ale competenelor actorilor implicai. Cele mai aprige critici sunt ndreptate mpotriva formulei de repartizare considerat de majoritatea actorilor consultai impracticabil. ns, din punctul de vedere al Ministerului Finanelor, autorul formulei, nu exist neclariti sau subiectivism. Exist o formul i aceasta se aplic la ambele nivele de repartizare, inclusiv pentru procentul de 15% din cota defalcat din impozitul pe venit. Unul dintre criteriile de fond folosite n aceast distribuie este capacitatea financiar. Reprezentani ai Ministerului Finanelor susin c acest criteriu este unanim agreat de ctre administraia local. Reprezentani ai autoritilor centrale au punctat faptul c autoritile locale fruntae de azi nu mai neleg sensul solidaritii i echilibrrii, pretinznd o alocare a fondurilor 50
pentru echilibrare proporional cu contribuia vrsat la bugetul de stat. Un exemplu relevant n acest sens este Prahova, un jude cu un potenial economic i turistic dezvoltat i cu o contribuie considerabil n ceea ce privete impozitul pe venit. Dei are toate aceste atuuri, primete sume pentru echilibrare destul de mari fa de alte judee cu o contribuie comparabil (Anexa 1). Tema sumelor pentru echilibrare n viziunea autoritilor judeene Modul de repartizare a fondurilor pentru echilibrare este o problem care preocup i preedinii consiliilor judeene. i aici prerile sunt mprite. n timp ce Preedintele Consiliului Judeean Braov1, jude aflat printre primele n ceea ce privete contribuia la bugetul de stat, propune o soluie extrem i anume eliminarea sistemului de reechilibrare de la nivel naional la nivel judeean, preedinii consiliilor judeene ai judeelor care nu realizeaz venituri proprii suficiente (Ialomia, Teleorman) invocnd principiul solidaritii caut soluii legislative de suplimentare a fondurilor care vin pentru echilibrarea bugetelor locale. Dup cum am menionat anterior, n urma prelucrrii chestionarelor aplicate preedinilor de consilii judeene a reieit faptul c, n momentul consultrii cu primarii localitilor n vederea repartizrii fondurilor pentru echilibrare de multe ori se ntmpl s se modifice criteriile prevzute de lege i aplicarea lor s fie dublat de o negociere ntre autoritile judeene i cele locale. Modificarea cea mai frecvent (18% din rspunsuri) se refer la mrirea sau micorarea cotei din impozitul pe venit ce revine localitilor. Punctual, s-a ajuns chiar la situaii avantajoase pentru primrii. Spre pild, n urma discuiilor dintre primari i Preedintele Consiliul Judeean Bacu, sa mbuntit maniera de repartizare a creditelor propus iniial i s-a modificat grila cheltuielilor de investiii. Pe raza judeului Buzu, s-a majorat cota defalcat din impozitul pe venit de 61,5%. n judeul Bihor, primarii au obinut de la discuia cu preedintele Consiliului Judeean, o modificare a cotelor pentru consiliile locale de la 36,5% la 36,8%. Exist, de asemenea, i rspunsuri tranante (5,45%), n sensul n care preedinii consiliilor judeene cred c este imposibil de asigurat un echilibru ntre doleanele primarilor, exprimate cu prilejul consultrilor prevzute de lege i aplicarea criteriilor din legea anual a bugetului de stat. Preedinii consiliilor judeene care au rspuns astfel vd n consultarea primarilor la momentul repartizrii fondurilor un exerciiu democratic util dar fr efect n planul deciziilor privind resursele pentru jude i criteriile de distribuie. Consultarea primarilor se face, n acest context, doar in ideea cunoaterii prioritilor locale. Unii preedini ai consiliilor judeene susin c formula de repartizare nu cuprinde toate informaiile necesare pentru a se putea face o evaluare corect. n contextul n care problemele difer de la un jude la altul, este nevoie de criterii diferite, n funcie de specificitatea problemelor existente.
1
Preedintele Consiliului Judeean Braov este independent. A se consulta, pentru eventuale detalii, Anexa 2 referitoare la componena consiliilor judeene, respectiv a consiliilor locale.
51
Un alt aspect semnalat de preedinii consiliilor judeene este faptul c, intenionat sau nu, autoritile locale nu sunt realiste n momentul proiectrii bugetelor locale avnd tendina fie de a-i subdimensiona veniturile proprii, invocnd nivelul redus al acestora pentru a obine fonduri ct mai mari de la stat, fie de a i le supradimensiona astfel nct nivelul mare al cheltuielilor s impun venituri mari din partea autoritilor judeene i centrale. Acest lucru explic distana mare existent ntre sumele solicitate n proiecte i ceea ce se aprob n final. Localitile studiu de caz i tema echilibrrii bugetelor locale Cercetarea localitilor a oferit o viziune aplicat i totodat o imagine mai clar a problemelor punctuale care apar pe tema echilibrrii bugetelor locale. Relevant este faptul c localitile au o situaie diferit att din punct de vedere economic ct i politic (Anexele 2 i 3). n plus, pentru ca perspectiva local s fie ct mai aproape de realitate am solicitat, pe lng opinia primarului localitii, opiniile tuturor actorilor implicai la nivel judeean (preedintele consiliului judeean, directorul general al direciei generale a finanelor publice, reprezentani ai prefecturii i ai trezoreriei). Astfel, am putut constata c oraele ndrei i Fgra au fost sprijinite de consiliile judeene primind n decursul anului 2001 fonduri din sumele pentru echilibrare. Oraul Fgra a primit, de asemenea i fonduri din cota de 15% de care consiliul judeean Fig. 19 Repartizarea fondurilor provenite din impozitul pe venit n cele patru localiti analizate (n procente)
% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Fg ra ndrei 32.49 31.52 31.84 6.07 11.23 10.06 51.18 35.67 89.94
100
Cote defalcate din impozitul pe venit Sume pentru subven ionarea energiei Sume pentru echilibrare Sume pentru echilibrare de la bugetul judeean Miercurea Ciuc Voluntari
52
dispune pentru echilibrarea bugetelor localitilor. Oraul ndrei a fost ajutat de Consiliul Judeean Ialomia primind sume pentru echilibrare, ns are indicatori economici mult mai slabi fa de Fgra (Anexa 3) i n acest sens i revine o parte mult mai mic proporional din impozitul pe venit realizat pe plan local (cota de 36,5%). ns, nu trebuie omis faptul c situaia judeelor pe ansamblu este diferit, judeul Braov fiind unul din judeele fruntae ceea ce i permite s ajute Fgraul mai mult dect poate judeul Ialomia s ajute ndreiul. n schimb, oraele Miercurea Ciuc i Voluntari nu au primit anul acesta fonduri nici din sumele acordate pentru echilibrare cu ocazia adoptrii legii bugetului de stat, nici n urma reechilibrrii fcute de fiecare consiliu judeean. Dup cum se poate observa din tabelul de mai jos din totalul transferurilor din impozitul pe venit cea mai important pondere o au fondurile din cota defalcat a localitilor (Miercurea Ciuc 84%, Voluntari 100%). Datorit faptului c au realizat venituri proprii suficiente cel puin n comparaie cu alte localiti din judee, Consiliile Judeene Harghita i Ilfov au decis s nu le aloce fonduri destinate echilibrrii bugetelor locale. Acest fapt a strnit nemulumirea primarilor celor dou localiti, primarul din Miercurea Ciuc recurgnd chiar la o form extrem de protest (a introdus aciune n judecat mpotriva Preedintelui Consiliului Judeean Harghita). Dincolo de aceste aspecte comparative exist particulariti n cazul fiecrei localiti. Astfel este de precizat c n cazul localitii Fgra estimarea iniial a primriei referitoare la fondurile necesare a fost considerat exagerat pentru ca, la momentul actual, Preedintele Consiliului Judeean Braov s recunoasc corectitudinea estimrii. Consecina acestui fapt a fost o alocare insuficient de fonduri. Primarul localitii Fgra propune ca pentru o mai corect repartizare a fondurilor informaiile s circule i de jos n sus de la unitile administrativ-teritoriale la administraia central. Preedintele Consiliului Judeean Braov recunoate c repartizarea sumelor pentru echilibrare de la jude ctre localiti sufer de arbitrariu i subiectivism. Localitilor li se solicit o documentaie de specialitate dar, de cele mai multe ori, nu se respect concluziile analizei acestei documentaii. ns tendina general este ca toate localitile din jude s primeasc venituri cu prilejul echilibrrii bugetelor. n ceea ce privete Miercurea Ciuc situaia este marcat de relaia financiar special stabilit cu Consiliul Judeean Harghita, relaie meninut de acesta din urm i cu Odorheiul Secuiesc1. Cele dou localiti nu primesc fonduri pentru echilibrare iar explicaiile pentru aceast situaie in att de o filosofie bugetar global ct i de un
Se impun cteva observatii cu privire la organizarea judeului i la relaiile dintre instituii, din prisma temei bugetelor publice locale. n primul rnd, trebuie menionat faptul c judeul Harghita este mprit n 3 microregiuni (Ciuc, Ohorheiul Secuiesc i Gheorghieni) ceea ce impune o abordare aparte din partea Consiliului Judeean n relaia cu autoritile locale. Exist diferene de dezvoltare ntre cele trei, ceea ce reclam un tratament particularizat att din punct de vedere financiar ct i economic i cultural, fr ca acest lucru s scizioneze n vreun fel unitatea judeului, ne-au precizat liderii politici cu care am stat de vorb.
1
53
specific al naiunii maghiare (n Ungaria responsabilitatea financiar pentru municipiile reedin de jude nu intr n atribuiile autoritilor judeene acestea preocupnduse de asistarea cu precdere a localitilor ale cror venituri sunt insuficiente). Din punctul de vedere al preedintelui Consiliului Judeean, au fost respectate toate condiiile, criteriile i indicatorii afereni pentru justificarea sumelor localitilor din jude. n contextul alocrii sumelor ctre localiti, criteriile folosite de Preedinte se mpletesc cu rezultatul lobby-ului politic pe care l fac actorii politici locali (membrii Consiliului Judeean, fiecare pentru microregiunea pe care o reprezint i primarii). Pe fondul eforturilor de a gsi resurse pe plan local pentru acoperirea cheltuielilor de dezvoltare, Primria Miercurea Ciuc nelege s fie sprijinit corespunztor prin fonduri de echilibrare. Interesant este recomandarea primarului ca procentul sumelor care revin autoritilor locale din totalul propriilor contribuii s se inverseze rmnnd mai mult pe plan local. n acest fel localitile ar renuna la preteniile lor pentru fonduri de echilibrare. Situaia oraului ndrei este critic n sensul c oraul nu deine premisele unei dezvoltri economice i sociale sntoase. Dei a primit sume pentru echilibrare, primarul oraului a fost nemulumit de decizia Consiliului Judeean Ialomia de a nui mai aloca fonduri din cota pus la dispoziia sa pentru echilibrare, n condiiile n care este unul dintre cele mai srace localiti din jude. Consiliul Judeean Ialomia repartizeaz sumele pentru echilibrare n felul urmtor: 1. ntr-o prim faz aplic formula obinndu-se o serie de rezultate; 2. apoi stabilete o list de prioriti i oportuniti pe baza inventarierii strii de fapt din teritoriu; 3. n ultima faz are loc o consultare individual cu toi primarii localitilor din jude1, prilej cu care se poart o discuie (care mbrac forma negocierii) pe date concrete. Reprezentantul Consiliului Judeean Ialomia susine c n acest mod n anul 2001 toate localitile judeului Ialomia au primit sume pentru echilibrare din impozitul pe venit defalcat, ns doar localitile cu o situaie ntr-adevr grea au primit sume din cota de 15% repartizat de consiliul judeean. n acest sens, se afirm c oraul ndrei nu a ndeplinit condiiile necesare. Cu toate c este nemulumit, primarul localitii ndrei este de prere c repartizarea nu are la baz criterii politice, el considerndu-se un exemplu n acest sens2,ci doar c nu se face o evaluare corect a potenialului economic i social. Aprecierea general a primarului din Voluntari a fost c nu se respect criteriile prevzute n legea bugetului de stat. Repartizarea se face arbitrar. Se face o evaluare anual a localitilor din jude n vederea repartizrii sumelor pentru echilibrare.
Numrul acestora este de 53. Dei aparine partidului de guvernmnt PSD, ca i preedintele Consiliului Judeean nu a primit sume pentru echilibrare din cota defalcat din impozitul pe venit repartizat de acesta din urm.
1 2
54
Consiliul Judeean Ilfov solicit o documentaie nainte de repartizarea fondurilor pentru echilibrare1 dar, dup aprecierea primarului, aceast documentaie este numai o formalitate i nu se evaluaz necesitile reale ale comunitii de exemplu nu s-a luat n considerare infrastructura Voluntariului care este foarte slab, ci s-a apreciat numrul de locuitori, relativ mare comparativ cu celelalte localiti. Localitatea nu are gaze nc, ap potabil bun (pnza freatic suferind o puternic degradare), drumurile sunt foarte proaste. Asemenea considerente ar trebui s stea la baza repartizrii, pentru c ele mpiedic o dezvoltare normal a localitii. Concluzii. Recomandri Aa cum a reieit din prezentarea efectuat dar i din datele concrete, judeele i localitile care se descurc bine pe cont propriu nu sunt tocmai ndreptite n preteniile lor de a primi venituri suplimentare prin diferite artificii legislative aa cum deplasat este i negarea principiul solidaritii, principiu menit a asigura o dezvoltare echilibrat a teritoriului Romniei. Mrirea cotei din impozitul pe venit ar fi o soluie i pentru localitile srace ns n paralel trebuie asigurat funcionarea optim a mecanismelor de echilibrare bugetar. n afar de aceste direcii generale exist aspecte punctuale de corectat n modul cum se realizeaz efectiv echilibrarea. Unul dintre ele este lipsa de sincronizare ntre repartiia de fonduri i planificarea din teren, aceasta fiind una dintre principalele cauze care creeaz disfuncionaliti n administrarea localitilor i a judeului n general. Problema evalurii raportului dintre necesar i disponibil ar trebui revzut dintr-o perspectiv mai larg. Romnia se afl ntr-un evident dezechilibru n materie de venituri comparativ cu rile europene. Mai mult, n timp ce rile cu o democraie avansat i proiecteaz i aloc veniturile posterior unei evaluri riguroase a stadiului de dezvoltare i a resurselor necesare, n Romnia se aloc sume care nu se fundamenteaz pe o trecere n revist a situaiilor concrete, economice. Nu se fac nc evaluri obiective i complete ale potenialului economic al fiecrei localiti pe baza crora s se poat face o repartizare echitabil a sumelor pentru echilibrare. Cele mai indicate autoriti care se pot ocupa de aceste evaluri sunt cele judeene care ar trebui sa aib o baz de date ce poate fi actualizat anual cu privire la potenialul economic al localitilor din jude. Concluziile cercetrii de teren demonstreaz, de asemenea, c exist multe locuri n ar unde se manifest subiectivism n repartizarea sumelor de la nivel central la nivel judeean, ct i de la nivel judeean la nivel local. n ambele cazuri aplicarea criteriilor de repartizare este discutabil. Realitatea arat c, n condiiile unui buget auster, ponderea politic de la nivelul consiliului judeean dar i local este prima care decide dac va urma o negociere pentru alocarea sumelor venite de la centru sau nu. Apartenena politic a liderilor de la jude este un element sau n favoarea
n documentaia solicitat de Consiliul Judeean Ilfov se includ date referitoare la: - situaia facturilor emise i nepltite de administraia local; - investiii ncepute i care nu mai pot fi continuate datorit lipsei fondurilor.
1
55
sau n detrimentul nivelului sumelor globale care va reveni comunitii. Transferurile care se fac de la nivel central ctre localiti sunt de regul cu destinaie precis. Exist riscul ca aceti bani s polarizeze interesele unor ageni economici care ncearc prin diferite metode de lobby, fie la Consiliul Judeean, fie la Parlament sau Ministerul Finanelor s influeneze cuantumul sumelor. Aceasta nseamn c exist dincolo de subiectivismul politic n repartizarea sumelor i un subiectivism de tip economic. Pentru mbuntirea modului de repartizare a fondurilor pentru echilibrarea bugetelor locale i pentru diminuarea suspiciunilor legate de subiectivismul repartizrii propunem urmtoarele:
S se acorde fonduri pentru echilibrare localitilor n primul rnd pentru acoperirea cheltuielilor de ntreinere i apoi pentru cheltuielile de dezvoltare. Astfel, fondurile ar ajunge la comunitile care au cea mai mare nevoie de ele. n ceea ce privete repartizarea sumelor pentru echilibrare, respectiv a sumelor din cota defalcat din impozitul pe venit, fiecare jude ar trebui s-i stabileasc singur prioritile, problemele, criteriile de repartizare, i s-i construiasc proprii indicatori de repartiie datorit faptului c problemele sunt diferite. Dac infrastructura este problema care cu care se confrunt un jude, atunci indicatorii principali ar trebui s se refere la infrastructur. Rezultatele extrase din aplicarea formulei de distributie ar trebui coroborate cu ceea ce rezult n urma unui proces complex de negociere de subsidiaritate
Evaluarea problematicii fondurilor pentru echilibrare Mai jos este prezentat un set de indicatori ce pot fi utilizai pentru o evaloare periodic a problematicii fondurilor pentru echilibrare;
numrul actelor oficiale care reglementeaz alocarea sumelor pentru echilibrare

(msoar gradul de stabilitate/instabilitate legislativ)
frecvena emiterii actelor oficiale care reglementeaz alocarea sumelor pentru

echilibrare (msoar gradul de stabilitate/instabilitate legislativ) numrul de prioriti schimbate de ctre primari, din proprie iniiativ, n urma consultrii cu autoritile judeene n legtur cu sumele pentru echilibrare (msoar subdimensionarea/supradimensionarea fondurilor solicitate) numrul de prioriti schimbate de ctre primari, din iniiativa autoritilor judeene, n urma consultrii cu acestea n legtur cu sumele pentru echilibrare (msoar subdimensionarea/supradimensionarea fondurilor solicitate) ponderea fondurilor pentru echilibrare primite din fondurile pentru echilibrare solicitate (msoar subdimensionarea/supradimensionarea fondurilor solicitate) contribuia judeului la bugetul de stat (msoar potena financiar a judeului) contribuia localitilor la bugetul de stat (msoar potena financiar a localitii)
56
care s i implice n primul rnd pe actorii politici de pe plan local, cu competene n domeniul administraiei locale. Cunoscnd cel mai bine problemele de pe plan local, liderii politici ar trebui s se antreneze n negocieri att cu cei judeeni ct i cu cei de la Bucureti. Respectarea principiului localitii impozitul pe venit s fie trimis acolo unde domiciliaz contribuabilul i nu n localitatea n care lucreaz deoarece cheltuielile se fac la domiciliu i n acest caz cota defalcat din impozitul pe venit nu se ntoarce la cel care pltete impozitul. Veniturile din impozitul pe profit s rmn la localiti, astfel asigurndu-se mai multe venituri proprii.
57
Aspecte Aspectefinanciare financiareale aledescentralizrii descentralizrii
Procesul de descentralizare este caracteristic n ultimele decenii pentru aproximativ 60 din cele peste 70 de ri aflate n tranziie. Este de remarcat c nu exist un model naional sau local de guvernare eficient i msurabil i c este foarte dificil de stabilit gradul de centralizare optim n sectorul public. La nivel naional exist exemple de succes (Statele Unite ale Americii, Indonezia, Malaezia, state din vestul Europei), dar i exemple clasice de semi-eec (Rusia, Iugoslavia, Argentina, Brazilia). Exist trei concepte fundamentale pentru asigurarea nevoilor cetenilor: implicarea politic, descentralizarea i guvernarea efectiv. Descentralizarea reprezint transferul de autoritate i responsabilitate pentru funciile publice dinspre nivelele centrale (Guvern) ctre administraiile publice locale, sau c tre sistemul privat. Principalele tipuri de descentralizare sunt: politic , administrativ, fiscal i economic. Fiecare tip are diferite caracteristici, implicaii politice i condiii de succes. Multe din serviciile publice susinute cu subvenii ce au fost eliminate pe parcurs sau privatizat i au trebuit s-i raionalizeze costurile pentru a supravieui ntr-un mediu nou, concurenial, iar acest proces creeaz numeroase probleme la nivel local, unde administraia public local preia din serviciile asigurate nainte de diverse instituii, concomitent cu reducerea bugetului. Exist un set de reguli general acceptate referitoare la implementarea procesului de descentralizare : s existe o abordare integrat; finanarea s urmeze funciunea (mai nti se face repartizarea responsabilitii cheltuielilor ctre autoritile locale i apoi se determin responsabilitatea veniturilor); se impune abilitarea autorit ilor centrale de a monitoriza i evalua descentralizarea; guvernul trebuie s respecte regulile pe care le face; simplificarea procedurilor; designul transferului interguvernamental trebuie s urmreasc obiectivele reformei; descentralizarea fiscal la toate cele trei nivele de guvernare; impunerea de constrngeri bugetare pentru autosusinere; recunoaterea ca sistemele interguvernamentale sunt ntotdeauna n tranziie; s existe planificarea necesar. Dezvoltarea autonomiei locale este un element critic al tranziiei pe termen lung spre democraie; pn acum n Romnia s-a dat mai mult atenie ad-hoc dect strategic reformelor fundamentale ale procesului de tranziie nerespectndu-se criterii fundamentale ce trebuie satisfcute i neinnd cont de influenele resurselor financiare alocate, tipurilor de comunitate local i resurselor comunitii. Lipsa unor obiective clare genereaz instabilitate n relaiile interguvernamentale i 58
ineficiena ofertei de servicii publice. Obiectivele generale (eficien, echitate, stabilitate macroeconomic i cretere economic) nu sunt toate fezabile n acelai timp; este rolul strategiei i prioritilor conducerilor centrale i locale de a propune diverse ponderi pentru aceste obiective. Sunt de amintit cteva obstacole ce stau n calea unor procese de descentralizare de succes i implicit de asigurarea unor servicii de calitate cetenilor: lipsa resurselor financiare i logistice, un proces de alocare a resurselor neclar i netransparent, lipsa unui corp al funcionarilor publici profesionist, standarde neclare de verificare. i, pentru c orice proces prezint i dezavantaje sau riscuri n aplicare, descentralizarea prin co-mprirea responsabilitilor sau fragmentarea acestora poate genera confuzie i implicit ineficien i producerea de sincope n serviciile publice i programe. Exemple punctuale vin n sprijinul celor afirmate: - nvmntul Primria nu poate face proiecte de buget fundamentate deoarece directorii de coli nu au obligaia legal de a ntocmi bugete pentru instituiile pe care le conduc i de a raporta periodic situaia financiar. Astfel, descentralizarea s-a fcut anterior naterii procedurilor care o pot susine ulterior; - subvenionarea energiei termice Un alt exemplu de descentralizare care a generat discuii pe plan local este subvenionarea energiei termice. Decizia de subvenionare a energiei termice a aparinut Guvernului, dar a fost cedat autoritilor locale. Problema este c instalaiile de nclzire sunt foarte vechi i produc mari pierderi de cldur, subveniile fiind acordate pentru acoperirea acestor pierderi i nu pentru realizarea de investiii n vederea modernizrii instalaiilor. Astfel prin programe guvernamentale se acoper cheltuieli neprofitabile la care sunt obligate autoritile locale. Tema descentralizrii n viziunea autoritilor centrale1 n completarea imaginii cu privire la descentralizare, vom prezenta opiniile actorilor formali cu responsabiliti directe n cadrul procesului. Descentralizarea, este opinia predominant n cadrul administraiei centrale, s-a fcut n lipsa unei reglementri legale corespunztoare i n condiiile n care, dei i-au dorit foarte mult acest lucru, autoritile locale au fost nepregtite. Incoerenei dintre cadrul legal i starea de fapt i se adaug i o lips de monitorizare a procesului, considerat indispensabil n contextul tranziiei. Astfel, consider repondenii, ar trebui s existe o strategie a descentralizrii, o cultur
Avem n vedere att actorii din administraia central, ct i actorii din administraia local. Componena exact a instituiilor i comisiilor din administraia central a fost amintit n metodologia studiului, ca i repondenii din administraia local. Datorit diferenelor metodologice dintre cercetarea de teren aferent administraiei centrale i cercetarea de teren aferent administraiei locale i informaiile din text vor fi prezentate n mod diferit.
1
59
a previziunii: aciuni, durate, responsabiliti, obiective, ceea ce n cazul Romniei nu s-a ntmplat. n acest sens este necesar o armonizare a legislaiei n termeni de coninut i de perioad. Tot n acest context, unii dintre repondeni consider c se poate discuta i despre oportunitatea introducerii regiunilor ca uniti administrativ teritoriale care s preia o parte din sarcinile descentralizate. Perspectiva autoritilor judeene asupra descentralizrii Din perspectiva preedinilor consiliilor judeene, descentralizarea serviciilor s-a realizat n lipsa unei alocri corespunztoare a resurselor (11,11%)1. Trecerea responsabilitilor din sarcina direct a guvernului ctre autoritile administraiei locale a generat probleme reale de utilizare a veniturilor proprii i aa considerate a fi insuficiente. Consultrile dintre autoriti au fost, din acest punct de vedere lmuritoare i au ajutat la luarea deciziilor considerate a fi oportune. Reprezentanii autoritilor judeene au subliniat c descentralizarea constituie o problem important financiar n primul rnd, care ine de resursele disponibile admind, n acelai timp, c aceast problem ine i de resursele umane, de experien, de pregtirea i de abilitile membrilor autoritilor locale crora le revine, tocmai din perspectiva descentralizrii, ntreaga responsabilitate. Activitile pentru care autoritile locale au solicitat asisten celor judeene se regsesc ntre cele a cror implementare a generat cele mai multe nemulumiri din cauza lipsei fondurilor aferente. Este la fel de adevrat c unii dintre preedinii consiliilor judeene au sesizat i o necunoatere, de ctre primari, a rolului pe care l au pentru identificarea prioritilor i, n general, pentru asigurarea i altor surse de venit dect cele puse la dispoziie prin bugetul de stat, dar au fost de prere c discuiile periodice pot contribui la clarificarea acestor aspecte. Perspectiva autoritilor locale asupra descentralizrii Opinia unanim exprimat de autorit ile locale intervievate a fost c , de i descentralizarea n sine este un lucru pozitiv, implementarea ei a fost defectuoas. Cea mai mare problem sesizat n legtur cu implementarea se refer la neasigurarea fondurilor sau neindicarea surselor de finanare necesare. O consecin negativ pe care autoritile locale sunt nevoite s o nfrunte vine din faptul c nemulumirea cetenilor se ndreapt mpotriva lor dei statul este principalul responsabil de neasigurarea fondurilor sau surselor de finanare necesare. Dup descentralizarea noilor servicii nu a fost ntreprins nici o aciune de evaluare sau monitorizare. Nu a venit nimeni s verifice dac lucrurile funcioneaz normal sau dac localitile necesit asisten tehnic n managementul noilor servicii
A se consulta graficul din pag. 27 pentru o imagine complet asupra tuturor problemelor constante listate de preedinii consiliilor judeene.
1
60
descentralizate. Primarul oraului Fgra aduce un alt aspect n discuie legat de implementarea descentralizrii. Domnia sa afirm c descentralizarea serviciilor n 2001 nu a fost anunat oficial, primria fiind informat doar n momentul n care hotrrea a aprut n Monitorul Oficial. Fondurile alocate au fost insuficiente, astfel c la jumtatea anului au existat probleme deosebite cu cheltuielile pentru persoanele cu handicap. i sumele pentru nvmnt au acoperit la limit necesarul cheltuielilor, dup cum au remarcat reprezentanii judeului. Prerile difer ns atunci cnd este vorba de msurile care ar putea rezolva problemele descentralizrii. Soluia pe care o ofer Preedintele Consiliului Judeean Braov este n acest caz mrirea cotei care rmne la nivelul localitilor din impozitul pe venit, lucru care ar oferi o autonomie real localitilor i ar permite descentralizarea oricrui serviciu. n schimb, primarul oraului Fgra remarc necesitatea unei strategii n vederea procesului de descentralizare: efectuarea unor studii socio-economice naintea descentralizrii, corelarea numrului angajailor cu noile sarcini descentralizate, pregtirea adecvat a personalului n acest sens. Cu privire la insuficiena fondurilor pentru noile sarcini repartizate pe plan local, administraia local din Miercurea Ciuc se arat dispus s gseasc soluii care s reueasc s acopere necesarul financiar, n condiiile n care i Guvernul i-ar sprijini mai intens nu att cu fonduri ct cu identificarea surselor de finanare. Practic, este de prere Preedintele Consiliului Judeean Harghita, descentralizare financiar exist. Sarcinile care sunt acum atribuite administraiei locale se ncadreaz n filosofia bugetului naional i ar corespunde realitilor i posibilitilor locale n condiiile unei abordri mai realiste din partea administraiei locale att cu privire la necesarul de personal, spre exemplu, ct i cu privire la stabilirea prioritilor. Primarul precizeaz c aceste noi sarcini descentralizate, cu toate inconvenientele financiare la care s-a ajuns n anumite situaii (mai ales n ce privete solicitrile de plat a tichetelor de mas pentru cadrele didactice la care primria a fost nevoit s rspund, n virtutea noilor ndatoriri n domeniu) in de natura relaiei dintre administraia local i comunitate. Dac autoritile locale din judeul Ialomia, deci i ndreiul, sunt contiente de importana implementrii procesului de descentralizare i au dorit foarte mult acest lucru, ele sunt mai puin contiente de responsabilitile ce le revin n acest sens i foarte puin pregtite pentru a le prelua, afirm reprezentanii intervievai ai Consiliului Judeean. Este adevrat, de asemenea, i faptul c nu s-a fcut o descentralizare real pentru c, dei s-au acordat sume pentru susinerea serviciilor respective, acestea au venit tot de la bugetul statului (ex: sumele acordate pentru salariile profesorilor din cotele defalcate din TVA). Autoritile au declarat c resursele primite sunt insuficiente i necorelate n timp cu cheltuielile ce urmeaz a fi efectuate. n plus, dei n anul 2002 urmeaz 61
a mai fi descentralizate i alte servicii, se afirm c sumele alocate prin proiectul Legii bugetului de stat pe 2002 sunt aceleai cu cele din anul 2001. n timp ce n celelate trei judee autoritile nu au fost informate despre serviciile care urmeaz s se descentralizeze Consiliul Judeean Ialomia menioneaz c autoritile locale din jude au fost informate de descentralizarea noilor servicii din 2002. n acest sens au loc seminarii de instruire a personalului care se ocup de bugetele locale n primrii (contabili, efi birou bugete) n cadrul crora sunt pregtii pentru preluarea noilor responsabiliti1. Primarul oraului ndrei remarc, n schimb, faptul c exist o lips de comunicare ntre primrie i instituiile centrale care au gestionat pn n prezent serviciile descentralizate. Referirea vizeaz n special Inspectoratul colar Judeean: acesta pune piedici n procesul de predare-preluare a activitilor trecute n sarcina primriilor ncepnd cu anul 2001. n ceea ce privete judeul Ilfov, aa cum am amintit anterior, din motive absolut independente de voina i disponibilitatea operatorilor, lipsesc datele care ar fi putut fi oferite din partea Consiliului Judeean, astfel c prezentarea se va limita doar la interviul i datele rezultate n urma cercetrii efectuate n comuna Voluntari. Primarul acestei comune ne-a semnalat faptul c primria nu este informat i nici pregtit n vreun fel pentru preluarea noilor sarcini descentralizate. Sursa major de informaie este, din nou, Legea bugetului de stat. De aceea, n momentul interviului (luna octombrie 2001), primarul nu avea cunotin despre noile servicii care vor fi descentralizate n 2002. n ceea ce privete descentralizarea serviciilor din 2001 reprezentanii primriei au afirmat c au primit resurse, dar virarea efectiv a banilor nu s-a realizat n timp util. ntrzierea a fost de aproximativ o lun. Fondurile au fost insuficiente, ba s-au i redus cu prilejul rectificrii. De pild, din sumele acordate iniial pentru nvmnt, cu prilejul rectificrii bugetare s-au retras 8 miliarde. i n 2002 salariile profesorilor vor fi acoperite tot de la stat. Bugetele locale susin, practic, dotrile pentru nvmnt, investiiile, reparaiile capitale. Pn n 2001 de aceste responsabiliti se ocupa Inspectoratul colar Judeean.
n acest sens, ministerele responsabile au realizat o serie de seminarii de pregtire pe tema bugetelor locale. Seminariile organizate de Ministerul de Finane se adreseaz autoritilor judeene, iar cele organizate de Ministerul Administraiei Publice, contabililor i altor responsabili pe probleme de buget din administraia public local. Chiar n perioada realizrii cercetrii de teren operatorii au putut constata acest fapt. Problema care rmne este, pe de o parte, calitatea acestor seminarii i, pe de alt parte, capacitatea de nelegere i de asumare a procesului din partea responsabililor din unitile administrativ-teritoriale.
1
62
Concluzii. Recomandri Referitor la opiniile actorilor din administraie, se desprinde ideea c, fr a pune la ndoial necesitatea acestui proces cu care toi interlocutorii sunt de acord, implementarea acestuia genereaz probleme. Dou mari neajunsuri sunt amintite n acest sens. Unul dintre ele este insuficiena fondurilor i lipsa unei armonizri
Evaluarea problematicii descentralizrii Exist dou componente corelate care trebuie urmrite n construirea indicatorilor din perspectiva procesului de descentralizare: (i) descentralizarea serviciilor i (ii) descentralizarea resurselor. Indicatorii folosii trebuie s fac o evaluare n timp a procesului; n acest scop se recomand urmrirea a trei aspecte: modul de pregtire a procesului de descentralizare: numrul de ntlniri oficiale ntre administraia public central i administraia public local pe tema descentralizrii (msoar gradul de comunicare ntre APC i APL) numrul de ntlniri oficiale ntre administraia central i administraia local avnd ca scop pregtirea resurselor umane din cadrul unitilor administrativ-teritoriale pentru asumarea noilor sarcini (msoar gradul de comunicare ntre APC i APL) numrul actelor oficiale care reglementeaz procesul de descentralizare (msoar gradul de stabilitate/instabilitate legislativ) frecvena emiterii actelor oficiale care reglementeaz procesul de descentralizare (msoar gradul de stabilitate/instabilitate legislativ) desfurarea efectiv a procesului de descentralizare: ponderea serviciilor descentralizate din totalul serviciilor solicitate a fi descentralizate din perspectiva administraiei publice locale (msoar gradul actual de descentralizare) ponderea serviciilor descentralizate din totalul serviciilor vizate a fi supuse descentralizrii din perspectiva administraiei publice centrale (msoar gradul actual de descentralizare) ponderea cheltuielilor prevzute a fi efectuate, pentru serviciile descentralizate, din bugetul local (msoar gradul de descentralizare financiar a UA-T) ponderea cheltuielilor prevzute a fi efectuate, pentru serviciile descentralizate, din bugetul de stat sau alte surse (msoar gradul de descentralizare financiar a UA-T) decalajul dintre data primirii fondurilor pentru serviciile descentralizate i data efecturii cheltuielilor (msoar gradul de corelare/necorelare dintre alocarea de fonduri ctre UA-T i cheltuielile efective) monitorizarea procesului de descentralizare: ponderea cheltuielilor efective din totalul cheltuielilor prevzute iniial a fi efectuate din veniturile proprii (msoar gradul de ndeplinire a sarcinilor descentralizate) ponderea cheltuielilor efective din totalul cheltuielilor prevzute iniial a fi efectuate din veniturile de la bugetul de stat (msoar gradul de ndeplinire a sarcinilor descentralizate) numrul solicitrilor oficiale referitoare la derularea procesului de descentralizare din partea administraiei centrale ctre cea local (msoar gradul de interes al APC).
63
dintre serviciile descentralizate i alocarea resurselor necesare. Nu se identific n acest sens o ordine de prioriti pentru anul vizat, nu se expliciteaz sumele n poteniale rezultate, nu se face o analiz comparat cu situaia prezent. Cel de-al doilea neajuns care ngreuneaz implementarea procesului de descentralizare este lipsa de pregtire a personalului din administraia local care urmeaz/trebuie s preia responsabilitatea acestor servicii. La nivelul administraiilor locale, cu mici excepii, personalul specializat nu are capacitatea de a propune o politic bugetar clar i uor de asimilat de ctre consilieri, pres i nu n ultimul rnd de ctre contribuabili. Aceste constatri nu fac dect s confirme oportunitatea unei viziuni i a unei strategii pe termen mediu i lung asupra acestui proces care se refer la descentralizare i care trebuie implementat n Romnia. n acelai timp ns i autoritile administraiei publice locale trebuie contientizate n sensul unei implicri mai active. Dei societatea civil a mai fcut ncercri n acest sens prin elaborarea unor rapoarte, progresele n- au fost pe msura ateptrilor. n acest sens administraia local a dat dovad de: pierderea (neluarea n seam) a perspectivei temporale asupra evoluiei procesului de descentralizare (implicit a finanelor publice locale) precum i de o atitudine static i reactiv la problemele punctuale i responsabilitile ce i revin. La o privire mai atent se poate constata c o parte din aceste probleme cheie dei au acelai enun (coninut) se refer de fapt la realiti diferite, ceea ce ar putea s nsemne c dei paii necesari a acestei reforme sunt cunoscui i de ateptat (i sunt chiar dorite) administraia local este i ea prins nepregatit de fiecare dat. Ca o sintez a capitolului, principalele recomandri care se pot face pentru mbuntirea implementrii procesului de descentralizare sunt : Odat cu descentralizarea unor activiti, administraia central s indice i sursele de finanare care urmeaz s susin noile servicii. S existe o strategie a descentralizrii: aciuni, durate, responsabiliti, obiective clare. S existe o evaluare anterioar care s indice numrul optim de servicii descentralizate i resursele necesare. S existe o monitorizare periodic a procesului de descentralizare pn cnd localitile demonstraz c ea nu mai este necesar. Necesitatea unor programe de instruire i perfecionare continu a celor implicai n implementarea descentralizrii finanelor publice locale din administraiile publice locale i centrale.
64
Concluzii
n pofida progreselor care s-au fcut n ultimii ani, n Romnia nc nu se poate vorbi de o autonomie local real. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le primesc de la nivel central, proporia acestora din urm depind 50% n cele mai multe cazuri. Foarte puine comuniti locale sunt cele care reuesc s realizeze venituri proprii suficiente. n acelai timp echilibrarea bugetelor locale este o necesitate. n prezent o mare parte a comunitilor locale romneti au un pronunat caracter de ruralitate ceea ce nu le permite s realizeze destule venituri. n plus, avnd n vedere c Romnia dorete s se integreze n Europa, nu trebuie uitat faptul c principii ca cel al solidaritii i al eliminrii dezechilibrelor existente ntre zone sau localiti sunt principii adoptate de Uniunea European i pe care trebuie s ni le asumm. Modul n care echilibrarea se realizeaz ns, strnete discuii aprinse n fiecare an, pn n prezent negsindu-se o formul optim n acest sens. De altfel, i criteriile sufer schimbri. Cele mai multe suspiciuni sunt legate de repartizarea acestor sume ctre judee n condiiile n care nu exist prevederi legale clare care s o reglementeze, existnd influene de natur politic, dar i economic. O soluie cu care au fost de acord att reprezentani ai comunitilor localitilor dezvoltate ct i ai celor care realizeaz venituri insuficiente a fost ca un procent mai mare din impozitul pe venit s rmn pe plan local, n acest caz numrul localitilor care ar avea nevoie de sume pentru echilibrare micorndu-se n mod evident. Creterea veniturilor pe plan local prin aceast modalitate ar reprezenta o soluie i n cazul descentralizrii. Dei considerat n sine un lucru pozitiv i n deplin acord cu procesul democratic implementarea descentralizrii a ridicat probleme, cele mai importante fiind neasigurarea resurselor financiare necesare precum i inexistena unei pregtiri anterioare. Aceste aspecte duc ctre o singur concluzie i aceea este lipsa unei strategii clare i de comun cunoatere n privina descentralizrii. Nu exist nc o viziune naional iniiat de autoritile centrale n consultare cu cele locale dar nici strategii de dezvoltare local n conformitate cu problemele punctuale sesizate. Insuficiena fondurilor este i o cauz dar i un motiv pentru elaborarea unor politici publice locale corespunztoare. n spiritul acestei idei, autoritile locale n cooperare cu cele naionale i inclusiv pe baza sprijinului acestora, ar trebui s aib n vedere o proiecie bugetar multianual. Tocmai din acest motiv devine imperativ necesar deprinderea membrilor consiliilor locale i respectiv judeene cu practici i tehnici de management local ca i cu particularitile de elaborare a politicilor publice locale. Chiar dac statul asigur nc importante resurse, n cea mai mare proporie acestea au destinaie special, ceea ce nu permite comunitilor locale s aib libertate n gestionarea fondurilor. n acest caz mrirea cotei din impozitul pe venit reprezint o soluie n sensul unei mai largi autonomii care s permit autoritilor locale s cheltuiasc n funcie de propriile necesiti. n acelai timp, responsabilitatea pentru asigurarea unor venituri locale suficiente nu 65
trebuie s aparin n mare msur autoritilor centrale. Autoritile locale ar trebui s fie preocupate n primul rnd de gsirea unor soluii de suplimentare a veniturilor pe plan local i abia apoi de obinere unor fonduri sporite de la nivel central.
66
Bibliografie Bibliografie
Bimber, B. (1994) The Decentralization Mirage. Bird, R. M., Robert D. E., & Wallich, C.I. (Eds.) (1995) Decentralization of the Socialist State. A Regional and Sectorial Study. Washington, D.C., World Bank. Bird, R. M., & Vaillancourt, F. (Eds.) (1998) Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge University Press, Cambridge. Costea, M. (2000) Introducere n administraia public, Ed. Economic, Bucureti. Kaufman, R. R. (1990) Stabilization and Adjustment in Argentina, Brazil, and Mexico. In: Economic Crisis and Policy Choice: The Politics of Adjustment in the Third World. ( Nelson, J.M. Ed.) Princeton University Press, Princeton, NJ. Lacasse F. (2000) Elaborarea bugetelor i a politicilor: Probleme, tensiuni i soluii.In: Bugetarea i elaborarea politicilor. Lucrrile SIGMA, 8, FDSC, Bucureti. Linz, J. J. & Stepan, A. (1996) Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Johns Hopkins Univ. Press, Baltimore, MD. Litvack, J., Junaid A., & Bird, R. (1998) Rethinking Decentralization in Developing Countries. The World Bank Sector Studies Series. World Bank, Washington, D.C. Miller, J. G. (1991) Government Financial Management Theory. Musgrave, R. A. & Musgrave, P. B. Public Finance in Theory and Practice. 5th Ed., McGraw-Hill, New York. Pamfil, C., erban, D., Giosan, V., Tiron Tudor, A., & Gherasim,I. (2000) Manual de instruire n domeniul finanelor publice locale managementul schimbrii, Fundaia Parteneri pentru Dezvoltare Local, ediia II, Bucureti. Poenaru, M. (1998) Politic social i indicatori sociali. Editura All, Bucureti. Rosen, S. H. (1999) Public Finance. 5th edition. Smith, C. W., Carlos H. A., & Gamarra, E.A. (Eds.) (1994) Democracy, Markets, and Structural Reform in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, and Mexico. The State, Structural Reform, and Democratization in Brazil. Transaction Publishers, New Brunswick.. (1994) Economic and Social Progress in Latin America, 1994 Report. Special Report: Fiscal Decentralization. October, Washington, DC., IDB/Johns Hopkins University Press. (1998) New Directions for the Transition Economies; Report No.18426 ECA Eu67
rope and Central Asia Infrastructure Sector Unit. World Bank, September 25, 1998. (1994) Rapoarte introductive la conferina: Democraia i dezvoltarea local n Romnia. Capitolul Finanele Locale, Bucureti, 28-30 octombrie 1994.
68
Anexe
Anexa 1 Contribuia judeelor la bugetul de stat din impozitul pe venit, n anul 2000. (cifrele din legend n mii de miliarde lei; barele verticale reprezint ponderea sumelor respective n procente)
0.22% 0.71% 0.62% 0.88% 44.9%
BT
1.56%
SM
3.2% 0.3%
MM
0.44%
SV
BH
SJ
2.9%
BN
CJ
1.73% 0.82%
IS
0.79%
>50.000 38 13 <1
NT
1.24%
0.32%
2.37%
MS
0.48% 0.83%
HR
VS
AR
2.65%
BC
2.25% 0.82% 0.46% 1.3%
AB
2.46%
TM
0.22%
HD
SB
CV BV
6.07% 2.04%
VN
0.81%
GL
0.76%
CS
1.28%
0.63%
GJ
0.41%
VL
AG
0.92%
PH
BZ IL
BR
0.35%
0.65%
TL
6.14%
DB
MH
1.97%
0.27%
DJ
OT
0.79% 0.51%
B 1.54% SAI CL
0.25%
TR
GR
CT
Sumele defalcate din impozitul pe venit, alocate pentru echilibrarea bugetelor locale n anul 2001. (cifrele din legend n mii de miliarde lei)
BT SM SJ BH CJ MS AR MM
BN
SV
IS
NT
>150 100150 50100 0-50 0
HR
BC
VS
AB
SB
CV BV
TM
HD
VN
GL
CS GJ
BZ VL AG DB
MH OT
PH
IL
BR
TL
B SAI TR GR
DJ
CL
CT
69
Contribuia judeelor la bugetul de stat din impozitul pe venit, n anul 2001. (cifrele din legend n mii de miliarde lei; barele verticale reprezint ponderea sumelor respective n procente)
48.9% 0.01% 0.71% 0.31% 0.49%
BT
1.01%
SM
2.84% 0.18%
MM
0.19%
SV BN IS
0.42% 0.65%
>50.000 39 13 <1
BH
SJ
3.1%
NT
0.97%
CJ
2.35%
2.05%
<0.01%
MS
0.19% 0.67%
HR
0.93%
VS
BC
2.37% 0.27% 1.04%
AR
3.05%
AB
3.88%
CV BV
7.44% 2.04%
TM
0.09%
HD
SB
VN
0.5%
GL
0.66%
CS
1.53%
0.39%
GJ
0.14%
VL
AG
0.82%
BZ PH B 2.32% SAI CL IL
BR
0.31%
0.63%
TL
DB
MH
3.41% 0.08%
1.64%
0.1%
DJ
OT
0.93% 0.31%
GR
CT
TR
Sumele defalcate din impozitul pe venit, alocate pentru echilibrarea bugetelor locale n anul 2002. (cifrele din legend n mii de miliarde lei )
BT SM SJ
BH
MM BN
SV
IS
>200 150200 100150 50100 0-50 0
NT CJ MS HR BC VS
AR
AB
SB TM
HD
CV
BV
VN
GL
BZ CS
GJ
VL
AG DB
PH IL CL
BR
TL
MH DJ
OT TR
B SAI
GR
CT
70
Anexa 2 Configuraia politic a consiliilor locale n cele patru localiti (inelul interior). Configuraia politic a consiliilor judeene i repartiia mandatelor parlamentare (inelele exterioare).
Parl am en t
As Civic Pro Odorhei Indep APR
Co
(S en
at
ns
am +C
i li
ul
er a
Depu ta
Ju
dee
UDMR
Primar Csedo Istvan UDMR
an
ilor )
Consiliul Local
UDMR
UDMR
Miercurea Ciuc
UDMR Indep PPDR PRM PNTCD APR PSD

Primar Ioan B rbu i PSD
PSD
PNTCD
UDMR APR
PSD
PNTCD FER FER APR
PNL PD PNL FER PD PD PNL
Fgra 71
PRM CDR PUNR APR
PNL PRM
Primar Sava Vasile PSD
PD PD
PSD PNL
PSD
PSD
PNL
ndrei
PUR PUR
PSD
APR PUR
PSD
PSD
Primar Florentin Pandele PNL
CDR PRM
APR
PNL
PNL
PRM PD PD
Voluntari 72
Anexa 3 Fia localitilor din studiul de caz la nivelul anului 1999*

UNITATEA ADMINISTRATIV-TERITORIAL Miercurea Ciuc Fgra ndrei Voluntari Echiparea teritoriului 1.Suprafaa total ha 2.Lungimea strzilor oreneti total - km 3. Lungimea strzilor oreneti modernizate km 4. Lungimea simpl a reelei de distribuie a apei potabile km 5. Lungimea simpl a reelei de canalizare km 6.Lungimea simpl a conductelor de distribuie a gazelor km Populaia 1. Populaia total - la 01.VII. (stabil) Fora de munc 1.Salariai - total - numr mediu persoane 2.Numr mediu salariai n agricultur - total persoane 3.Numr mediu salariai n industrie total persoane nvmnt 1.Uniti de nvmnt - total numr 2.Grdinie de copii numr 3.Scoli de nvmnt primar i gimnazial numr 4.Licee numr 5.coli postliceale num r Cultur i art 1.Biblioteci - total numr 2.Teatre i instituii muzicale - total numr Sntate 1.Spitale - sector public numr 2.Dispensare medicale - sector public numr 3.Policlinici - sector public numr 4.Cree - sector public numr 5.Farmacii - sector public numr Agricultur 1.Suprafaa agricol dup modul de folosin - ha Investiii Construcii 1.Locuine terminate total numr 2. Locuine terminate din fondurile populaiei numr 3. Locuine terminate din fonduri publice numr Turism 1.Uniti de cazare - total num r 2.Hoteluri num r 3.Cabane numr 4.Vile turistice numr Sursa: Comisia Naional de Statistic * Reprezint ultimele date centralizate 11766 103 78 64,9 41,4 54,5 46385 24257 461 10049 42 20 13 8 36 2 1 5 1 2 1 6124 70 26 44 6 3 1 1 3 1 3905 53 46 78,1 41,6 84 44433 8746 149 4669 24 12 7 4 1 12 14607 2910 365 1055 10 4 4 2 5 27046 5560 432 2348 6 3 2 1 4 11301 73 36 51,8 11,4 10,1 17,8 3808
1 3 1
1 1
1 2154 67 67 9309 42 42 2057 11 11
73
Anexa 4 Lista serviciilor
Serviciul descentralizat Nr. crt. 1. Comisiile pentru protecia copilului la nivel judeean i a sectoarelor municipiului Bucureti, precum i a Serviciilor publice specializate pentru protecia copilului la nivel local
Legea Ordonana de urgen a Guvernului nr.25/1997 cu privire la adopii Ordonana de urgen a Guvernului nr.26/1997 privind protecia copilului aflat n dificultate Ordonana de urgen a Guvernului nr.160/1998 Ordonana de urgen a Guvernului nr.71/1999 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 13/2001 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 83/2001 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 84/2001 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 86/2001 Ordonana de urgen a Guvernului nr.87/2001 Ordonana de urgen a Guvernului nr. 88/2001
2.
Direciile sanitar-veterinare judeene i ale Municipiului Bucureti i serviciile medical-veterinare particulare Direciile fitosanitare judeene i ale municipiului Bucureti Serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur Servicii publice comunitare de eviden a persoanelor Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor Servicii de transport public local de cltori Servicii publice de salubrizare a localitilor Servicii publice comunitare pentru situaii de urgen
3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
74
Anexa 5 Probleme i propuneri din perspectiva administraiei centrale
Probleme 1.sumele alocate de la NC la NL => : a.neconcordane ale traseului b.neconcordane ale competenelor c. subiectivism 2.descentralizarea serviciilor fr o alocare corespunztoare de resurse 3.imposibilitatea contractrii de credite datorit lipsei de delimitare dintre domeniul public i domeniul privat 4.lipsa unei proiecii i a unei strategii pe termen lung 5.solicitrile autoritilor judeene 6.prea puine surse de constituire pentru bugetele locale 7.caracterul de ruralitate al comunelor i satelor romneti 8.dezechilibrele dintre municipii, orae i comune dar i disparitile dintre judee 9.fondurile speciale 10. lipsa de interes a cetenilor
Propuneri 11. repartizarea sumelor ar trebui s in cont de criterii statistice pentru a preveni influenele politice (sistem de indicatori aplicabili n repartizarea sumelor pe judee) 12. s existe o strategie a descentralizrii: aciuni, durate, responsabiliti, obiective, ceea ce n cazul Romniei nu s-a ntmplat, descentralizarea fcndu-se la ntmplare 13. crearea unei diversiti a surselor pentru o cretere a veniturilor 14. impozitele s se plteasc n localitatea unde locuiete contribuabilul i nu acolo unde lucreaz, dac localitile sunt diferite deoarece cheltuielile se fac la domiciliu i n acest caz cota defalcat din impozitul pe salarii nu se ntoarce la cel care pltete impozitul (principiului localitii, Frana) 15. hotrri periodice, prin act normativ, referitoare la judeele alocatoare i cele acceptoare 16. s existe o armonizare a legislaiei n termeni de coninut i de perioad 17. introducerea regiunilor ca unitate administrativ teritorial care s preia o parte din sarcinile descentralizate 18. fondurile speciale (de exemplu, fondul pentru drumuri) s se afle sub control parlamentar; de asemenea, alctuirea fondurilor speciale la nceputul anului astfel nct autoritile locale s i poat elabora proiectele bugetelor locale incluzndu-le i pe acestea => eficientizarea accesului la resursele de la bugetul de stat pentru autoritile locale 19. crearea de instituii de credit pentru administraia local: banc alimentat din resurse ale bugetul de stat (capitalizat) + BERD + resurse din bugetele locale 20. alinierea la standardele europene, ceea ce presupune crearea a dou bugete locale: - buget local de funcionare a serviciilor publice - buget local de dezvoltare (credite)
75
Glosar
Autoriti ale administraiei publice locale Consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, ca autoriti deliberative, i primarii, preedinii consiliilor judeene i primarul general al municipiului Bucureti, ca autoriti executive. Buget local Act administrativ prin care sunt prev zute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale unei colectiviti locale. Cheltuieli bugetare Cheltuieli aprobate i efectuate din bugetele locale, din bugetele instituiilor i serviciilor publice de interes local i din bugetele activitilor finanate integral din venituri extrabugetare, n limita i cu destina ia stabilite prin bugetele respective. Credit bugetar Suma aprobat n bugetele locale, n bugetele instituiilor i serviciilor publice de interes local i n bugetele activitilor finan ate integral din venituri extrabugetare, reprezentnd limita maxim pn la care se pot angaja i efectua cheltuieli. Datorie public local Totalitatea obligaiilor de plat la un moment dat ale autoritii administraiei publice locale, rezultate din acorduri i contracte de mprumut interne i externe, prin care se stipuleaz termenii i condi iile mprumutului dintre beneficiar i creditor. Deconcentrare Sistem prin care se transfer responsabiliti din cadrul structurilor administraiei publice centrale, de la centru c tre nivelurile sale locale, subordonate ministerelor i altor organe de stat. Deficit bugetar Partea cheltuielilor ce nu poate fi acoperit din veniturile bugetare ale unui an cu excepia veniturilor i a cheltuielilor cu destinaie special. Delegare Transferul responsabilitilor autoritilor centrale ctre cele locale sau ctre alte entiti autonome n scopul execuiei unor sarcini specifice n numele i cu rspunderea asumat n faa autoritilor centrale. Descentralizare Principiu de organizare i conducere a statului conform cu care are loc un transfer al puterii de decizie de la nivel central la nivel local. Dobnda Preul folosirii temporare a capitalului mprumutat. Echilibru bugetar Egalitatea dintre veniturile bugetare i cheltuielile bugetare n cadrul unui exerciiu bugetar. Excedent bugetar Suma cu care veniturile bugetare depesc cheltuielile bugetare pe un an bugetar. Execuie bugetar Activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget. Execuie de cas a bugetului Complex de operaiuni care se refer la ncasarea, pstrarea i eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice locale. La baza 76
execu iei de cas a bugetului stau urm toarele principii: delimitarea atribuiilor persoanelor care dispun de utilizarea resurselor financiare de atribuiile celor care execut ncasarea acestora i unitatea de cas, potrivit creia veniturile fiecrui buget sunt concentrate n ntregime n cont, de unde se elibereaz resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor, fiind interzis efectuarea de pli direct din veniturile bugetare ncasate. Exerciiu bugetar Perioad de timp egal cu 12 luni n care se ntocmete i execut bugetele publice. Exerci iul bugetar corespunde anului calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie). Finane locale Totalitatea operaiunilor financiare pe care le realizeaz o autoritate local n cursul ndeplinirii atribuiilor sale prevzute de lege, n acord cu un mandat specific acordat de alegtorii si. Finane publice Totalitatea relaiilor sociale i de natur economic ce apar n procesul realizrii i repartizrii resurselor statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. Fiscalitate Totalitatea reglementrilor referitoare la stabilirea contribuabililor, m rimii impozitelor, taxelor i contribuiilor precum i la modalitile de plat. Fond de rezerv bugetar Fond prevzut la partea de cheltuieli a bugetelor locale. Cuantumul acestui fond se stabile te o dat cu elaborarea i adoptarea bugetului respectiv, fiind destinat finanrii unor aciuni sau sarcini intervenite n cursul anului, precum i nl tur rii efectelor unor calamit i naturale.
Fond de rulment Partea din excedentul anual bugetar definitiv al bugetului local, care se constituie la nivelul fiec rei unit i administrativ-teritoriale i se utilizeaz potrivit prevederilor prezentei legi. Impozit Prelevare a unei pri din veniturile i din averea persoanelor fizice i juridice, obligatorie, cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie. Impozit direct Impozit care se percepe direct de la subiecii impozabili, stabilii pe baza datelor de care dispun organele fiscale privind persoanele, averea, posesiunea sau venitul fiecrui contribuabil. Acest impozit vizeaz existena venitului sau a averii. Impozit indirect Impozit care se aplic asupra vnzrii bunurilor sau prestrii unor servicii. Acest impozit vizeaz utilitatea venitului sau a averii. mprumut municipal Suma acordata de un creditor unei autoriti a administraiei publice locale, rambursabila la un anumit termen (scadenta), cu obinerea unei sume in plus (dobnda) in favoarea creditorului. Instituii publice Instituiile care gestioneaz bani publici i se ntre in din bani publici. Ele deservesc un interes general de specialitate de regul . Exemple: coal , prim ria, spital, muzeu judeean. Ordonatori de credit Conductor al unei instituii cruia i este acordat prin lege dreptul de a
77
utiliza credite bugetare. Exist trei categorii de ordonatori de credite: Ordonatori principali de credite: primari. pre edin i de consilii jude ene, Primarul General al Capitalei Ordonatori secundari i teriari de credite Conductori ai instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu local. Serviciu public Institu ie administrativ care efectueaz lucrri de interes general sub un regim de putere public. Subvenie Ajutor financiar vrsat de stat sau de o persoan public unei autoriti administrative, n scopul favorizrii activitilor de interes general cu care se ocup acestea. Sume defalcate Partea din unele venituri ale bugetului de stat, care se aloc unit ilor administrativ-teritoriale n vederea echilibr rii bugetelor proprii ale acestora, potrivit prevederilor prezentei legi i ale legii bugetului de stat. Taxa Suma pltit de o persoan fizic sau juridic , de regul pentru serviciile prestate acesteia de ctre un agent economic, o instituie sau un serviciu de utilitate public. Transferuri cu destinaie special Sume de bani alocate de la bugetul de stat sau din alte bugete pe care autoritile locale le pot folosi numai pentru cheltuieli a cror destinaie este stabilit de autoritatea care efectueaz transferul.
Trezorerie 1 . Totalitatea opera iunilor b ne ti, financiare i bugetare, efectuate de ctre autoritile executive pentru mobilizarea mijloacelor bneti necesare ndeplinirii sarcinilor i funciilor acestora; 2. Institu ia care efectueaz aceste operaiuni; Vrsmnt Plata unei sume, efectuat de un agent economic sau de o instituie public ori financiar n vederea stingerii unei obligaii legale. Venituri bugetare - resursele bneti care se cuvin bugetelor locale, bugetelor instituiilor i serviciilor publice de interes local, bugetelor activit ilor finan ate integral din venituri extrabugetare, n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe i alte vrsminte. Venituri cu destina ie special - se constituie din taxe speciale, venituri din diferite fonduri (pentru drumurile publice, pentru locuine, din fondul de intervenie) care se ncaseaz numai de la persoane fizice sau juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective. Venituri din capital: resursele financiare obinute din vnzrile de active deinute de autoriti (terenuri, cldiri, valorificarea unor bunuri). Veniturile fiscale - cuprind taxele i impozitele pe care autoritile locale le colecteaz de la popula ie Cele mai importante taxe locale colectate sunt impozitul pe diferite venituri realizate de persoanele fizice i juridice taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, impozitul pe cl diri i terenuri de la persoane juridice. 78
Veniturile nefiscale - se refer la diverse surse de venit la bugetul local, altele dect taxele i impozitele. Din modul n care sunt structurate bugetele locale n Romnia reies dou categorii principale de astfel de venituri:
v rs mintele efectuate de c tre instituiile publice din localitate i v rs mintele efectuate de regiile autonome. Instituiile publice i regiile autonome cedeaz astfel bugetelor locale o anumit sum din profitul net realizat.
Lista de abrevieri APC APD APL BS BL CJ CL DGFP FDS IPP PBL PCJ PLBS SD TVA UA-T Administraia public central Asociaia Pro Democraia Administraia public local Bugetul de stat Buget local Consiliul Judeean Consiliul Local Direcia General a Finanelor Publice Fonduri cu destinaie special Institutul pentru Politici Publice Proiectul bugetului local Preedintele Consiliului Judeean Proiectul legii bugetului de stat Sume defalcate Taxa pe valoarea adugat Uniti Administrativ-Teritoriale
79
Seria administratie public local

Fiecare activitate a administraiei locale nseamn n cele din urm bani, iar singurul element comun, bugetul, cuprinde toate aceste informaii.

Intocmire Bugete Locale

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Intocmire Bugete Locale

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Bugetele locale

ntre teorie i practic

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Cadrul Cadrul legal legal

Bugetul de stat; Bugetele locale; Bugetul asigurrilor sociale de stat.

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Fig. 1 Atribuiile autoritilor administraiei publice locale n domeniul bugetelor locale

Institutul pentru Politici Publice

Fig. 2 Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale n domeniul bugetelor locale

Prefect Prefectur Parlament

Direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat

Ministerul Administraiei Publice

Institutul pentru Politici Publice

Pn la data de 15 mai a fiecrui an, ordonatorii principali de credite ai bugetelor

Institutul pentru Politici Publice

Fig. 3 Schema proiectrii i adoptrii bugetelor locale

ntocmesc proiectul bugetului local (PBL) 15 mai

refac proiectul bugetului local (PBL) pe baza limitelor aprobate

Consiliul Judeean (Consiliul General al Mun. Bucureti)

Direcia General a Finanelor Publice (DGFP)

GUVERN comunic limta maxim a SD i FDS i criteriile de repartizare (pn la 1 iulie)

PARLAMENT votarea Legii Bugetului de Stat (n termen de 30 de zile)

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Comunicarea n procesul de proiectare i adoptare a bugetelor locale

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Incoerena dintre prevederile legii i realitate

Descentralizarea necorespuz toare

Institutul pentru Politici Publice

O dat pe lun 15%

De dou ori pe lun 11% De cte ori e nevoie 70%

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Structura Structura bugetelor bugetelor locale locale

Venituri de la nivel central

Sume i cote defalcate din unele venituri la bugetul de stat

Din impozitul pe venit

Din impozitul pe salarii

Din impozitul pe consum (TVA)

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Institutul pentru Politici Publice

Scurt prezentare a localitilor analizate n cadrul studiului