RO RO

COMISIA
EUROPEAN
Bruxelles, 22.1.2014
COM(2014) 37 final

RAPORT AL COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU
privind progresele nregistrate de Romnia n cadrul mecanismului de cooperare i de
verificare
{SWD(2014) 37 final}


2


1. INTRODUCERE
n iulie 2012, la cinci ani dup crearea mecanismului de cooperare i de verificare (MCV),
Comisia European a publicat un raport bazat pe o evaluare general a progreselor nregistrate
de Romnia
1
. n raport se constata c existau multe dintre elementele fundamentale necesare
i c MCV a contribuit n mod semnificativ la reforma din Romnia. Atenia se deplasa spre
punerea n aplicare a reformelor. Raportul, metodologia i concluziile acestuia au fost
aprobate n cadrul concluziilor adoptate de ctre Consiliul de Minitri
2
.
Raportul a fost marcat i de evenimentele petrecute n iulie 2012 n Romnia, ridicnd
ntrebri specifice cu privire la statul de drept i independena justiiei din Romnia. Aceste
aspecte au fost abordate de Comisie n cadrul unui raport intermediar publicat n
ianuarie 2013
3
. n raportul respectiv s-a concluzionat c Romnia pusese n aplicare doar
unele dintre recomandrile Comisiei care vizau aspectele menionate. S-a constatat, de
asemenea, necesitatea accelerrii progreselor n ceea ce privete recomandrile Comisiei
referitoare la reforma sistemului judiciar, la integritate i la lupta mpotriva corupiei.
n prezentul raport sunt evaluate progresele pe care Romnia le-a nregistrat n cele dou
domenii principale ale MCV reforma sistemului judiciar i lupta mpotriva corupiei de la
publicarea rapoartelor amintite. Pe baza rapoartelor MCV publicate pn n prezent se poate
observa c progresele nu au fost uor de obinut, iar cele obinute ntr-un domeniu pot fi
ngrdite sau negate de regrese n alt domeniu. n decembrie 2013, aciunile Parlamentului au
demonstrat c principiile i obiectivele centrale ale reformei continu s fie puse la ncercare
pentru reiterarea acestor principii a fost necesar intervenia Curii Constituionale. Din
aceast cauz este deosebit de dificil s se evalueze caracterul durabil al reformei i s se
aprecieze dinamismul care exist la nivel intern pentru asigurarea unei tendine general
pozitive.
Trebuie remarcat faptul c mprejurrile dificile din 2012 nu au atenuat hotrrea unui numr
mare de instituii i de persoane din Romnia de a continua consolidarea progreselor. Comisia
consider c procesul de monitorizare din cadrul MCV, oportunitile oferite de fondurile UE
i angajamentul constructiv manifestat de Comisie i de numeroase state membre continu s
reprezinte un sprijin valoros pentru reforma din Romnia. Urmtorul raport va fi ntocmit n
aproximativ un an.

2. STAREA PROCESULUI DE REFORM DIN ROMNIA
2.1 Sistemul judiciar
Independena sistemului judiciar i statul de drept au constituit o tem special a raportului
din iulie 2012 i a raportului ulterior din ianuarie 2013
4
. De asemenea, aceast tem s-a aflat
n mod constant n centrul dezbaterilor din Romnia, instituiile judiciare punnd un accent

1
COM(2012) 410 final.
2
24 septembrie 2012.
3
COM(2013) 47 final. Analizele i recomandrile raportului au fost aprobate n cadrul concluziilor adoptate de
Consiliul Afaceri Generale la 11 martie 2013.
4
COM(2012) 410 final , COM(2013) 47 final.


3

mai mare pe aceast parte a activitii lor. Este posibil ca acest lucru s fi influenat nivelul de
ncredere n instituiile judiciare din Romnia
5
.
Independena sistemului judiciar i statul de drept
Ordinea constituional
Dei nu fac strict parte din sistemul judiciar, Constituia i Curtea Constituional se afl n
centrul statului de drept. Aciunea de contestare a autoritii Curii Constituionale din vara
anului 2012 nu a fost repetat i, n plus, i-a consolidat rolul de arbitru important. Curtea
Constituional va continua s joace un rol esenial n aprarea unor principii-cheie, cum ar fi
separarea puterilor, precum i n cadrul unor eventuale discuii viitoare asupra modificrii
Constituiei.
Odat cu reluarea, probabil n cursul acestui an, a dezbaterilor constituionale, este de
asemenea important s se ofere Consiliului Superior al Magistraturii posibilitatea de a face
observaii cu privire la toate domeniile care in de sistemul judiciar. Mai precis, va trebui s se
acorde atenie excluderii acelor modificri care mresc posibilitatea politicienilor de a
influena factorii de decizie din sistemul judiciar sau de a contesta independena i autoritatea
sistemului judiciar. Din acest motiv, angajamentul guvernului de a consulta Comisia de la
Veneia, n special, este un semn important al angajamentului Romniei de a-i baza toate
modificrile constituionale viitoare pe norme europene. Autoritile romne i-au exprimat,
de asemenea, intenia clar de a ine Comisia European la curent.
Presiunea exercitat asupra independenei sistemului judiciar
n vara i n toamna anului 2012, Comisia a primit din partea instituiilor judiciare un numr
mare de mesaje n care erau redate critici directe lansate de politicieni i atacuri mediatice
motivate politic la adresa unor judectori, procurori i membri ai familiilor acestora, precum
i la adresa unor instane i a unor parchete
6
. Se pare c, din iulie 2012, atacurile de acest gen
au sczut n numr i n for, ns ele continu s existe. Exist, de exemplu, cazuri de critic
direct adresat unor instituii judiciare i unor magistrai cu puin timp nainte de pronunarea
unor hotrri judectoreti care vizau persoane politice importante.
Acest lucru contrasteaz cu practicile din numeroase alte state membre, unde msura n care
politicienii emit comentarii asupra unor hotrri judectoreti este limitat de respectul pentru
principiul separrii puterilor i al independenei justiiei, asigurat fie prin norme, fie prin
convenii.
CSM i-a ndeplinit rolul de principal garant al independenei justiiei ntr-un mod sistematic
i profesionist, ceea ce a ajutat ca acest aspect s fie luat n considerare cu mai mult
seriozitate de ctre ceteni i politicieni. Acest rol s-a dovedit a fi o parte tot mai important a
sarcinilor CSM, iar el ar putea fi consolidat prin intermediul unei proceduri clare i
transparente privitoare la modul de reacie al CSM n astfel de cazuri. CSM ar putea, de
asemenea, s exploreze alte modaliti de a manifesta susinere instituional pentru aplicarea

5
Conform Eurobarometrului special nr. 385 realizat pe tema justiiei, 44 % din romni au ncredere n sistemul
judiciar, ceea ce nu este foarte departe de media UE (53 %), Romnia situndu-se pe locul 17 n UE-28 n ceea
ce privete ncrederea.
6
COM(2013) 47 final, p. 4.


4

n practic a independenei sistemului judiciar prin sprijinirea diferiilor magistrai n astfel de
situaii
7
.
Ministrul J ustiiei a condus, de asemenea, o iniiativ util de stabilire a unui dialog ntre
media i magistrai. Relaiile dintre acetia ar putea fi mbuntite printr-o mai bun
nelegere reciproc, precum i printr-o abordare profesionist a instituiilor judiciare fa de
mijloacele de comunicare n mas. Cu toate acestea, va fi dificil s se nregistreze progrese
dac magistraii i hotrrile judectoreti vor continua s fie inta unor critici lansate de
persoane publice.
Respectarea hotrrilor judectoreti
Cele de mai sus se leag de un aspect important al separrii puterilor i al statului de drept,
respectarea hotrrilor judectoreti, i se manifest pe mai multe planuri. Nerespectarea unor
hotrri judectoreti sau cazurile n care hotrrile judectoreti sunt contestate n mod
nejustificat de ctre administraia public constituie o atingere adus naturii obligatorii a
hotrrilor judectoreti.
Acest lucru este o problem atunci cnd sunt vizate cele mai nalte organisme ale statului. Din
iulie 2012, magistraii au fost nevoii de mai multe ori s se adreseze Curii Constituionale ca
urmare a lipsei de voin a Parlamentului de a proceda la ncetarea anumitor mandate pe baza
unor hotrri judectoreti definitive n care se stabilea incompatibilitatea unui parlamentar.
Cea mai recent hotrre a Curii Constituionale n aceast privin dateaz din
noiembrie 2013, dar Senatul nu a luat nc nicio msur.
Numirile la nivel nalt
Numirile din sistemul judiciar constituie unul dintre cele mai clare moduri de demonstrare a
independenei judectorilor i a procurorilor. Procesul MCV a subliniat importana unor
proceduri de numire clare i obiective, care s fie respectate
8
: numirile nepolitice ale unor
persoane cu un nalt nivel de profesionalism i de integritate sunt eseniale pentru ncrederea
public n sistemul judiciar.
Evoluiile de anul trecut sunt mixte
9
. n cazul conducerii naltei Curi nu au existat semne de
imixtiune n procesul de numire. Situaia este mai dificil n cazul parchetului, unde procesul
de numire demarat n septembrie 2012 a avut o culoare politic accentuat care nu a putut fi
atenuat de modificrile aduse ulterior procedurii. Este posibil ca acest lucru s i fi descurajat
pe unii poteniali candidai s i manifeste interesul pentru aceast poziie. Pe lista final a
candidailor propui figurau cteva persoane cu rezultate bune n domeniul anticorupiei. Cu
toate acestea, la rezultatul global nu s-a ajuns n urma unui proces transparent, conceput s
permit verificarea calitilor candidailor i derularea unei competiii reale. Comisia a
regretat decizia de a nu se urma o procedur solid i a subliniat c persoanelor numite le
revine astfel sarcina s i arate angajamentul de a continua activitatea de combatere a
corupie desfurat de aceste instituii.

7
Raportul tehnic, seciunea 1.1.1.
8
De exemplu, n COM(2012) 410 final se face ape la un proces transparent i obiectiv de numire n funcie
[pentru instituiile implicate n combaterea corupiei], prin organizarea unui concurs deschis cu criterii clare, care
s vizeze cei mai buni candidai posibili pentru aceste funcii de conducere, n scopul asigurrii continuitii n
funcionarea instituiilor respective. A se vedea i concluziile Consiliului de Minitri, cele mai recente din
13 martie 2013.
9
Raportul tehnic, seciunea 1.5.


5

n toamna anului 2013, numirile n funciile de procuror ef i de procurori efi adjunci ai
DNA au creat o alt problem dificil. nc o dat s-a pus capt brusc numirilor temporare n
posturi ad-interim, iar numirile au fost efectuate de ctre Ministrul Justiiei fr respectarea
deplin a procedurii de consultare a conducerii DNA. n urma criticilor exprimate de public i
de CSM a avut loc un al doilea proces de numire, caracterizat ntr-o mai mare msur de
consens, n cazul cruia normele au fost respectate i care s-a soldat cu un set diferit de numiri
permanente. Momentul ales a provocat, de asemenea, ngrijorri n rndul publicului n sensul
c se fcea o legtur cu deciziile DNA privitoare la persoane politice, precum i critici
politice la adresa procurorilor
10
.
Cadrul juridic
Noile coduri juridice
Procesul de elaborare a noilor coduri juridice ale Romniei a fost urmrit n fiecare raport
MCV. n raportul MCV din iulie 2012 s-a subliniat c elaborarea acestor noi coduri reprezint
o modernizare semnificativ a cadrului juridic al Romniei. Dei procesul de punere n
aplicare nu a fost uor, ndeosebi n perioada n care trebuiau meninute dou sisteme paralele,
a existat tot mai mult percepia c factorii de decizie din sistemul judiciar au colaborat cu
Ministerul J ustiiei n vederea facilitrii tranziiei. n cadrul pregtirilor pentru intrarea n
vigoare a noului Cod penal s-a ncercat valorificarea experienelor din trecut
11
. De asemenea,
Ministerul J ustiiei a obinut un buget i posturi suplimentare pentru sprijinirea procesului de
punere n aplicare a noilor coduri. A fost util s se stabileasc termene mai lungi, dar realiste,
pentru derularea procesului.
Noul Cod de procedur penal, care urmeaz s fie pus n aplicare ncepnd din februarie,
constituie o aciune major: toate dispoziiile sunt direct aplicabile, iar codul introduce dou
noi instituii, judectorul de drepturi i liberti i judectorul de camer preliminar. Prin
urmare, este deosebit de important ca, atunci cnd este posibil, problemele s fie anticipate i
rezolvate. Va fi important ca, dup intrarea n vigoare a noilor coduri, s se asigure o
monitorizare periodic a efectelor reale i a punerii n aplicare a noilor dispoziii.
O alt dificultate este instabilitatea noilor coduri la cteva luni nainte de intrarea lor n
vigoare. S-au constatat mai multe probleme juridice care ar putea presupune aducerea unor
modificri la coduri sau la normele de aplicare a Codului de procedur penal care urmeaz s
fie adoptate nainte de intrarea n vigoare
12
. n plus, Parlamentul Romniei a votat, n
decembrie, o serie de modificri ale Codului penal, care au fost declarate neconstituionale de
ctre Curtea Constituional (a se vedea mai jos).
Uniformitatea jurisprudenei
Introducerea codurilor constituie, de asemenea, o ocazie important de a aborda aspectul
uniformitii jurisprudenei. Lipsa de uniformitate i o anumit lips de previzibilitate a
jurisprudenei instanelor sau a modului n care sunt interpretate dispoziiile legislative
reprezint n continuare o preocupare semnificativ pentru comunitatea oamenilor de afaceri
i pentru societate n general.

10
Raportul tehnic, seciunea 1.5.
11
Raportul tehnic, seciunea 1.2.2.
12
Raportul tehnic, seciunea 1.2.2.


6

nalta Curte de Casaie i J ustiie (ICCJ) a ntreprins o serie de msuri utile pentru abordarea
acestei teme. Prin noile coduri de procedur, recursurile sunt reorientate spre scopul lor
principal de casaie, iar rolul naltei Curi n sporirea uniformitii este consolidat. Procedura
hotrrilor preliminare va aduce o nou procedur care va permite adresarea de ntrebri
naltei Curi n vederea unei hotrri interpretative care este obligatorie att pentru instana n
chestiune, ct i pentru cazurile ulterioare. n ceea ce privete att formarea, ct i publicarea
hotrrilor judectoreti motivate, nalta Curte i CSM au ntreprins msuri importante,
printre care se numr acordarea accesului judectorilor i grefierilor la hotrrile pronunate
de toate celelalte instane de pe teritoriul rii. Urmtoarea etap ar trebui sa fie asigurarea
accesului profesiilor juridice i al publicului larg la toate hotrrile judectoreti
13
.
Cu toate acestea, n unele cazuri se manifest rezisten atunci cnd trebuie s se respecte
jurisprudena sau ndrumrile unor instane superioare, ceea ce afecteaz funcionarea normal
a sistemului judiciar. Incertitudinea care rezult din aceast atitudine submineaz ncrederea
n sistemul judiciar, crend ineficien i frustrare att n rndul operatorilor comerciali, ct i
al cetenilor. Conducerea instanelor ar putea ntreprinde mai multe aciuni pentru a atrage
atenia colegilor asupra importanei uniformitii i, n special, pentru a contesta cazurile n
care hotrrile par s se abat de la practica naltei Curi. n ceea ce o privete, nalta Curte
trebuie s remedieze situaiile n care propriile hotrri par neuniforme.
O surs suplimentar de dificulti n aplicarea uniform a legii este legat de calitatea i de
stabilitatea cadrului juridic. Se ntmpl deseori ca numrul mare de ordonane de urgen sau
de proceduri parlamentare adoptate fr un grad minim de transparen s nu permit
derularea unui proces adecvat de evaluare, consultare i pregtire, chiar i n cazurile n care
urgena nu este clar. Drept urmare, judectorii, procurorii, avocaii, agenii economici,
administraiile i cetenii care trebuie s aplice legea sunt confuzi, se comit greeli i exist
un risc ridicat de ambiguiti care ar putea fi folosite pentru o interpretare divergent a legii.
Reforma structural a sistemului judiciar
Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar (2014-2018)
Ministerul J ustiiei s-a ocupat de elaborarea unei strategii de dezvoltare a sistemului judiciar
(2014-2018). Strategia vizeaz consolidarea reformelor actuale i a instituiilor judiciare,
precum i sporirea ncrederii n justiie. Obiectivele generale o mai mare eficien,
consolidarea instituiilor, integritatea, calitatea, transparena i accesul la justiie corespund
activitilor desfurate n alte state membre i la nivel european. Scopul este ca strategia i
planul de aciune care o nsoete s fie adoptate n februarie 2014. O cooperare strns ntre
guvern i instituiile judiciare este esenial pentru o astfel de iniiativ, iar ministrul a reuit
s apropie instituiile. Consensul va contribui, de asemenea, la autoritatea strategiei. Ar fi
important, de asemenea, ca n proces s fie implicate i alte profesii juridice, cum ar fi
avocaii, notarii i executorii judectoreti.
Un element important al unei eventuale reforme viitoare a sistemului judiciar ar fi sporirea
capacitii organelor de conducere din justiie de a adopta decizii n cunotin de cauz,
bazate pe sistem fiabil de colectare a datelor referitoare la funcionarea sistemului judiciar, pe
cercetare i pe o planificare pe termen lung. Alte state membre au utilizat, de asemenea,
practici precum sondajele realizate n rndul persoanelor care recurg la justiie sau al
angajailor instanelor, pentru a aduna informaii cu privire la carenele sistemului.

13
n seciunea 1.3.2 a Raportului tehnic sunt prezentate diferite iniiative adoptate pn n prezent.


7

Gestionarea volumului de lucru i eficiena justiiei
Se constat n continuare problema unui volum de lucru excesiv n anumite instane i
parchete, problem exacerbat de incertitudini n ceea ce privete impactul codurilor. Exist
mai multe tendine utile n sistemul judiciar, cum ar fi specializarea, utilizarea mai eficient a
grefierilor i msurile de practic judiciar pentru prevenirea ntrzierilor suprtoare, msuri
care ar putea avea toate un anumit impact..
Cu toate acestea, este de asemenea important s se analizeze problema cu care sistemul se
confrunt de mai mut timp
14
a reechilibrrii resurselor disponibile prin refacerea hrii
judiciare. O astfel de schimbare ar presupune, totui, o modificare legislativ i, n ciuda
susinerii din partea Ministerului J ustiiei, se pare c sprijinul Parlamentului este n continuare
nesigur.
Integritatea sistemului judiciar
CSM i-a subliniat politica de toleran zero n ceea ce privete rezolvarea problemelor de
integritate n cadrul sistemului judiciar i a elaborat, cu ajutorul Inspeciei J udiciare, o
abordare mai coerent i mai ampl. Va fi important ca acest lucru s se reflecte i ntr-o
abordare coerent din partea seciei administrative a naltei Curi. Se pare c s-a ajuns astfel la
un numr mai mare de cazuri
15
, ns va fi necesar ca aspectul s fie monitorizat n continuare
pentru a se stabili dac efectul de descurajare funcioneaz.
2.2 Cadrul de integritate
Cadrul de integritate este una dintre caracteristicile centrale ale MCV. Acesta se bazeaz pe
instituii i norme care s asigure faptul c ateptrile sunt clare i c ele sunt realizate n mod
corespunztor. De asemenea, un astfel de cadru depinde n mare msur de acceptarea la nivel
politic i cultural a faptului c integritatea este un principiu important pentru funcionarii
publici i c orice nclcare ar trebui s aib consecine.
Agenia Naional de Integritate (ANI) i Consiliul Naional de Integritate (CNI)
n cursul anului trecut, Agenia Naional de Integritate (ANI) a continuat s i consolideze
bilanul de rezultate
16
. Exist ns n continuare obstacole, precum i diferene ntre progresele
nregistrate n ceea ce privete cazurile de incompatibilitate, conflictele de interese i averile
nejustificate. Mai concret, ANI i conducerea acesteia s-au confruntat cu o serie de atacuri
care au prut s coincid, deseori, cu cazurile ANI mpotriva unor nali reprezentani politici.
Consiliul Naional de Integritate i-a dovedit valoarea de organism de supraveghere capabil s
explice mandatul ANI i s intervin public atunci cnd este necesar.
ANI a cptat mai mult autoritate n calitate de instituie, guvernul sprijinind sporirea
resurselor pentru asigurarea funcionrii sale eficace. ntruct relaiile cu alte agenii
guvernamentale sunt eseniale, ANI a ncheiat o serie de acorduri de lucru menite s
reglementeze aceste relaii chiar dac unele sunt mai fructuoase dect altele. Deciziile ANI
sunt deseori atacate n instan, ns statistic rezult c instanele au confirmat concluziile
ANI n peste 80 % din aciunile introduse mpotriva unor decizii ale ANI avnd ca obiect un
conflict de interese.

14
A se vedea, de exemplu, COM(2012) 410 final, p. 8.
15
Raportul tehnic, seciunea 1.4.4. n aceast seciune se constat i proporia ridicat de cazuri care au fost
atacate cu succes la nalta Curte, afectnd astfel eficacitatea msurilor.
16
Raportul tehnic, seciunea 2.1.3.


8

Se pare c instanele s-au familiarizat cu cadrul de integritate. J urisprudena este ns n
continuare neuniform, att la nivelul curilor de apel, ct i la nivelul ICCJ existnd hotrri
contradictorii, iar procedurile n instan n cazurile de incompatibilitate sunt n continuare
ndelungate. ANI se afl nc n ateptarea unei hotrri a ICCJ pentru a ti dac poate
contesta o decizie a Comisiei de cercetare a averilor de a nu nainta un caz ANI n instan.
Intervalul de timp necesar pentru anularea contractelor afectate de existena unui conflict de
interese, alturi de rezultatele slabe ale administraiei publice n ceea ce privete urmrirea
unor astfel de cazuri, reduce, de asemenea, fora disuasiv a activitilor ANI i ocazioneaz
pierderi pentru finanele publice.
Decizia de a elabora un sistem de verificare ex-ante a existenei unui conflict de interese n
cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice reprezint o completare
valoroas a activitilor ANI
17
. Este de dorit, n mod evident, ca eventualele conflicte de
interese s poat fi identificate i evitate n prealabil, nainte de semnarea contractelor. Pentru
ca sistemul s funcioneze, va fi important s existe o obligaie legal a autoritilor
contractante de a rspunde la problemele identificate de ANI. O alt prevedere important ar
fi aceea ca funcionarii publici aflai ntr-o situaie de conflict de interese semnalat de ANI i
confirmat de instan s rspund pentru o proporie minim din costurile contractului n
cazul derulrii acestuia. Dac se va dovedi a fi eficace, aceast abordare ar trebui s fie
extins rapid de la procedurile n care sunt implicate fonduri UE la toate procedurile de
achiziii publice.
Ar fi logic s se desprind nvmintele necesare din activitatea depus n prezent de ANI, n
vederea mbuntirii cadrului juridic al acestei agenii. n prezent se discut cu guvernul un
pachet care ar urma s cuprind msuri importante, precum anularea imediat a unui contract
n momentul rmnerii definitive a unei hotrri ntr-un caz de conflict de interese, efectuarea
mai multor controale n etapa de numire i facilitarea accesului la declaraiile de interese.
Acest pachet ar reprezenta pentru ANI o bun ocazie de a ndruma o codificare a cadrului de
integritate, ceea ce ar asigura eliminarea oricror presupuse ambiguiti din actualul cadru.
Msurile sensibile de aceast natur se confrunt ns cu incertitudinea creat de ncercrile
succesive din Parlament de a submina eficacitatea cadrului de integritate
18
. Printre acestea se
numr, de exemplu, tentativele de modificare a normelor privind incompatibilitatea n cazul
reprezentanilor alei la nivel local n vara anului 2013 sau recentele tentative de modificare a
Codului penal, care au vizat scoaterea unor categorii ntregi de persoane fizice de sub
incidena normelor n materie de integritate, inclusiv a normelor n materie de conflict de
interese (a se vedea mai jos). n pachet sunt abordate i cazurile n care Parlamentul refuz s
pun n aplicare o decizie pronunat de ANI, chiar i atunci cnd o astfel de decizie este
confirmat de o hotrre judectoreasc. O eventual propunere a Guvernului de modificare a
legii ANI ar trebui, prin urmare, s consolideze rolul important pe care ANI l joac n ceea ce
privete testarea voinei politice de a menine un cadru de integritate eficace.
Cadrul de integritate: Parlamentul
n rapoartele MCV anterioare s-a subliniat, de asemenea, riscul ca parlamentarii s fie
percepui ca folosind normele pe care le adopt pentru a se proteja de efectele legilor
19
. n

17
n seciunea 2.1.4 a Raportului tehnic este prezentat n detaliu procesul avut n vedere.
18
n COM(2012) 410 final, p. 14, sunt prezentate exemple din ultimii ani.
19
De exemplu, COM(2012) 410 final, p. 14.


9

raportul MCV din ianuarie s-a observat c, n ianuarie 2013, Parlamentul a adoptat
amendamente la statutul deputailor i senatorilor, modificnd procedura de ridicare a
imunitii n cazurile de percheziie, arestare sau reinere a acestora i de urmrire penal a
unor foti minitri. Statutul pare s fie o msur util, aducnd mai mult claritate n ceea ce
privete faptul c starea de incompatibilitate are ca efect ncetarea mandatului de deputat sau
senator i introducnd termene pentru analiza parlamentar a cererilor de reinere, arestare sau
percheziie a unor parlamentari, naintate de parchete. Cu toate acestea, nu se prevede
obligaia ca refuzarea nceperii urmririi penale s fie motivat
20
.
Ca urmare a unei contestaii depuse la Curtea Constituional, aceste dispoziii au intrat n
vigoare abia n luna iulie, iar regulamentele de aplicare i un nou Cod de conduit
21
nu au fost
nc adoptate. Eficacitatea statutului va trebuie evaluat n timp. Din pcate, practica din
cursul toamnei anului 2013 nu a reflectat ntotdeauna faptul c parlamentarii recurgeau la
norme noi pentru a asigura o nou rigoare n cadrul procedurilor
22
. De exemplu, n ciuda
ngrijorrilor exprimate n raportul din ianuarie, Parlamentul nu a executat o hotrre a naltei
Curi prin care se confirma o decizie a ANI
23
.
2.3 Combaterea corupiei la nivel nalt
n rapoartele MCV i n concluziile Consiliului din anii trecui s-a subliniat c rezultatele
instituiilor competente n domeniul combaterii corupiei la nivel nalt constituie unul dintre
cele mai importante moduri prin care Romnia progreseaz pe calea ndeplinirii obiectivelor
fixate n cadrul MCV. De la ultimele rapoarte MCV, att DNA, la nivel de urmrire penal
24
,
ct i ICCJ, pentru faza de judecat
25
, s-au meninut la rezultate semnificative n circumstane
dificile. Lund n considerare att trimiterile n judecat, ct i condamnrile, aplicarea
sistemului de justiie la persoane politice importante a fost o dovad semnificativ a razei de
aciune a justiiei romne.
Practica instanelor a cunoscut mbuntiri considerabile, n special n ceea ce privete durata
investigaiilor desfurate de DNA i a proceselor
26
. O important porti de scpare a fost
nchis, pentru a se mpiedica utilizarea demisiei dintr-un post, de parlamentar, de exemplu,
ca motiv de ntrziere a unui caz, iar la nalta Curte au fost prevzui avocai de serviciu,
pentru a se mpiedica utilizarea absenei unui avocat al aprrii ca motiv de amnare a
judecii.

20
n COM(2013) 47 final, p. 7, s-a recomandat: Ar trebui s se furnizeze o justificare complet dac
Parlamentul nu permite ca activitatea de asigurare a respectrii legii s se desfoare normal.
21
Preedintele Camerei Deputailor a exprimat o anumit deschidere n ceea ce privete inspirarea Codului de
conduit din practica internaional, un proiect al acestui cod fiind transmis Parlamentului European n
decembrie 2013.
22
Raportul tehnic, seciunea 2.2.
23
Chiar i dup exprimarea unui sprijin clar din partea ICCJ i a Curii Constituionale ntr-un caz n care era
implicat un senator.
24
n 2013, numrul de trimiteri n judecat a crescut n mod semnificativ (1 073 n total). A se vedea Raportul
tehnic, seciunea 3.2.3.
25
Cifrele comunicate de nalta Curte sunt comparabile cu cele comunicate pentru 2012. A se vedea Raportul
tehnic, seciunea 3.1.
26
Din 205 cazuri naintate de DNA n care s-au pronunat hotrri definitive n perioada de referin, majoritatea
(aproximativ 73 %) au primit o soluie n mai puin de 4 ani (cea mai mare parte n termen de 2 ani). A se vedea
Raportul tehnic, seciunea 3.1.


10

Combaterea corupiei n rndul magistrailor
27
este un element-cheie al credibilitii
sistemului. n acest domeniu au fost depuse eforturi att pentru sporirea coerenei sanciunilor,
ct i pentru intensificarea efectului disuasiv al acestora prin supunerea unui proiect de lege
privind pierderea pensiilor de serviciu speciale ale magistrailor condamnai definitiv pentru
infraciuni svrite cu intenie, inclusiv corupie
28
.
Cu toate acestea, n domeniul combaterii corupiei la nivel nalt exist nc obstacole
semnificative. n ciuda cercetrilor, a trimiterilor n judecat i a condamnrilor care au loc,
exist elemente care dovedesc faptul c actele de corupie nu sunt ntotdeauna tratate ca
infraciuni grave. n cadrul sistemului judiciar, procentul ridicat de pedepse cu suspendare
pare s indice o anumit reticen a judectorilor de a-i asuma consecinele unei constatri a
vinoviei
29
, ceea ce se afl n contradicie cu ghidul de stabilire a pedepselor al nsei naltei
Curi. Un alt aspect important n acest domeniu va fi mbuntirea bilanului de rezultate n
ceea ce privete confiscarea activelor i recuperarea activelor. Confiscarea extins, care
cuprinde i activele rudelor, rmne o procedur recent la care se recurge relativ rar
30
.
Aceast reticen este subliniat de declaraiile unor politicieni romni care i exprim
simpatia fa de persoanele condamnate pentru acte de corupie. Aplicarea neuniform a
normelor privind minitrii care demisioneaz din posturi creeaz o impresie de subiectivitate.
Acest lucru ar putea avea legtur i cu modificrile aduse Codului penal i adoptate de
Parlament n decembrie 2013 fr organizarea unei dezbateri sau a unei consultri publice
prealabile. Organismele judiciare din Romnia, inclusiv nalta Curte i Consiliul Superior al
Magistraturii, i-au exprimat ngrijorri grave cu privire la modificri, ntruct acestea ar avea
ca efect scoaterea parlamentarilor
31
din sfera de aplicare a legislaiei aplicabile infraciunilor
de corupie, precum luarea de mit, traficul de influen i abuzul n serviciu. Din datele DNA
reiese c un numr de 28 de parlamentari au fost condamnai sau sunt judecai pentru fapte de
corupie
32
.
O alt modificare a constat ntr-un regim de prescripie modificat, prin care perioada de
prescripie ar fi redus n mod substanial. Rapoartele MCV au cuprins n mod frecvent
observaii cu privire la regimul de prescripie din Romnia
33
, care conine o dispoziie relativ
neobinuit conform creia prescripia nceteaz numai n momentul pronunrii unei hotrri
judectoreti definitive. Printre alte dispoziii importante se numr i redefinirea conflictului
de interese n vederea scoaterii unei serii largi de categorii de persoane de sub incidena

27
Att ICCJ, ct i DNA au raportat cteva cazuri recente.
28
Acest proiect de lege a fost aprobat de Camera Deputailor i se afl n Senat.
29
n cazurile instrumentate de DNA n perioada cuprins ntre 1 ianuarie 2013 i 15 octombrie 2013 au primit
condamnri cu nchisoarea 853 de persoane inculpate. n cele din urm, 22,2 % (189 de pedepse) au fost
pronunate cu executare i 77,8 % (664 de pedepse) au fost pronunate cu suspendare a executrii (fie cu
suspendare condiionat a executrii, fie cu suspendare a executrii sub supraveghere). A se vedea Raportul
tehnic, seciunea 3.6.1.
30
Conform datelor comunicate de Ministerul Justiiei, Legea din 2012 privind confiscarea extins a fost aplicat
de organele de urmrire penal n 34 de cazuri n perioada cuprins ntre 1 ianuarie i 1 septembrie 2013. O
singur hotrre care presupunea confiscarea extins a fost pronunat n instan, iar cazul face n prezent
obiectul unui recurs la nalta Curte de Casaie i Justiie.
31
La fel ca i preedintele sau persoane care desfoare profesiile de avocat, notar sau executor judectoresc.
32
Raportul tehnic, seciunea 3.2.1.
33
n COM(2012) 410 final s-a recomandat suspendarea termenelor de prescripie din momentul nceperii unei
cercetri judiciare.


11

rspunderii n cazul svririi unei infraciuni
34
. S-ar prea c o alt modificare propus are ca
efect eliminarea oricror urmri legate de corupie n cazul persoanelor care au primit deja o
condamnare sau o pedeaps
35
.
Aceste modificri au strnit reacii din partea magistrailor romni
36
i a comunitii
internaionale
37
. Una dintre problemele ridicate a fost faptul c n Convenia Organizaiei
Naiunilor Unite mpotriva corupiei se prevede c toi funcionarii publici care dein funcii
legislative, executive, administrative sau judiciare ar trebuie s intre sub incidena unor norme
de incriminare a corupiei i a conflictului de interese
38
. Curtea Constituional a Romniei a
hotrt, n ianuarie 2014, c modificrile sunt neconstituionale i a invocat, n special,
necesitatea de a respecta obligaiile care decurg din legislaia internaional, precum i
principiul egalitii n faa legii, consfinit n Constituia Romniei. Hotrrea Curii
Constituionale a reprezentat o important demonstraie a existenei unui echilibru de puteri,
ns continu s fie surprinztor faptul c au fost aprobate modificri care preau s conteste
direct principii att de importante.
2.4 Combaterea corupiei la toate nivelurile
MCV recomand, de asemenea, depunerea unor eforturi intense pentru eliminarea corupiei la
toate nivelurile societii romneti. Sondajele indic n mod constant c existena pe scar
larg a corupiei constituie o surs important de ngrijorare public
39
. Dei aducerea n faa
justiiei a unor persoane notabile acuzate de corupie poate influena n mod pozitiv percepia
general, combaterea corupiei la toate nivelurile presupune, de asemenea, depunerea unor
eforturi susinute n scopul de a reduce posibilitile de a comite fapte de corupie i, ulterior,
de a arta c faptele descoperite nu rmn fr consecine. Continu s treneze adoptarea unor
astfel de msuri manageriale i preventive
40
.
Strategia Naional Anticorupie (SNA) este o iniiativ important prin care s-a reuit
extinderea cadrului comun la o gam larg de instituii romne.
41
Activitatea depus n cadrul
strategiei n vederea rspndirii bunelor practici i a ncurajrii organismelor publice de a

34
Peste 100 de primari i viceprimari sunt n prezent judecai pentru nclcri care intr n sfera de competen a
DNA.
35
Analizarea acestei modificri a fost amnat.
36
A se vedea, de exemplu, comunicatul de pres al DNA:
http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat; i ICCJ :
http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf
37
A se vedea, de exemplu, i reacia ambasadei Statelor Unite n Romnia:
http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html
38
A se vedea, de exemplu, i articolul 4 alineatul (5) din propunerea de directiv privind combaterea fraudelor
ndreptate mpotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal, COM(2012) 363 final,
din 11.7.2012. Reacia autoritilor judiciare din Romnia concord, de asemenea, cu dispoziiile Conveniei
Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, conform crora funcionarii publici intr n sfera de aplicare a
normelor aplicabile corupiei la fel ca orice persoan care deine o funcie legislativ, executiv, administrativ
sau judiciar n unul din statele participante, indiferent dac a fost numit sau aleas n funcia respectiv.
39
A se vedea Eurobarometrul nr. 374 din februarie 2012,
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf, i indicele de percepie a corupiei din
anul 2013 furnizat de Transparency International, http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/
40
Este de remarcat, de exemplu, faptul c n numeroasele cazuri de primari aflai ntr-o situaie de
incompatibilitate, nu s-a luat nicio msur nainte ca ANI s nceap s pun n eviden acest aspect.
Controalele administrative existente nu s-au dovedit, aadar, a fi eficace.
41
De exemplu, aproape 80 % din autoritile locale particip n prezent la strategie; acestea au desemnat
persoane de contact pentru activitile care au legtur cu implementarea SNA.


12

dedica resurse i atenie luptei mpotriva corupiei este n mod cert o activitate valoroas.
42

Urmtoarea etap ar fi aceea de a aplica norme mai uniforme n domenii precum evaluarea
riscurilor i standarde pentru controalele interne. Cu toate acestea, n lipsa unor competene de
asigurare a respectrii legii
43
, strategia depinde ntr-o foarte mare msur de prioritile
stabilite la nivelul conducerii diferitelor instituii. Exist modaliti de demonstrare a
angajamentului de a combate corupia, precum voina de a aduce la cunotina instituiilor
cazurile de nclcare: faptul c diferitele instituii au rezultate foarte variate n domeniul unor
astfel de msuri indic o lips de uniformitate n abordare.
O alt abordare important ar fi s se in seama de dimensiunea de prevenire a corupiei nc
din faza de proiect a noilor politici i acte legislative. Un exemplu n acest sens ar fi
iniiativele de promovare a descentralizrii i a regionalizrii, n cadrul crora delegarea
competenelor de adoptare a deciziilor financiare ar trebui s fie nsoit de o evaluare a
riscurilor i de o serie de msuri pentru compensarea noilor vulnerabiliti create
44
.
n mai multe instituii, cum ar fi Ministerul Educaiei, Ministerul Sntii, Ministerul
J ustiiei, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Agenia Naional de Administrare Fiscal, au
continuat s fie derulate, cu finanare din partea UE, proiecte specifice n domeniul
anticorupiei care au dat rezultate interesante i care constituie un posibil exemplu de bune
practici. Comisia ateapt cu interes s utilizeze aceste iniiative la elaborarea unor proiecte
specifice pentru urmtoarea perioad de programare.
Magistraii i agenii economici care i desfoar activitatea n domeniul achiziiilor publice
n Romnia amintesc, pe lng necesitatea de a consolida mijloacele de prevenire a corupiei
i a conflictelor de interese n materie de achiziii publice, alte dou aspecte-cheie:
raionalizarea legislaiei i asigurarea unei mai mari stabiliti
45
. O serie de ONG-uri,
ntreprinderi i experi independeni au semnalat faptul c procedurile de achiziii publice sunt
n permanen vulnerabile la corupie. Dei aceasta nu este o problem specific numai
Romniei, este vorba i de capacitatea administrativ de a gestiona procedurile, n special la
nivel local, ceea ce presupune o atenie deosebit, mai ales n ceea ce privete prevenia. O
tem important va fi consolidarea cooperrii dintre ANRMAP i ANI, n vederea instituirii
unui sistem ex-ante de verificare a conflictului de interese n cadrul procedurii de atribuire a
contractelor de achiziii publice, inclusiv extinderea rapid a abordrii de la procedurile de
ofertare n care sunt implicate fonduri ale UE la toate procedurile de achiziii publice din
Romnia.
3. CONCLUZIE I RECOMANDRI
n prezenta evaluare se arat c, de la rapoartele MCV precedente, Romnia a nregistrat
progrese n numeroase domenii. Rezultatele principalelor instituii judiciare i de integritate se
menin pozitive. A continuat adoptarea unor modificri legislative necesare i ndelung
ateptate, iar un anumit spirit de cooperare ntre instituiile judiciare i Ministerul J ustiiei

42
SNA dispune, de asemenea, de un portal de internet care ofer posibilitatea de a comunica date referitoare la
indicatorii msurilor preventive, precum i autoevaluri ale instituiilor publice.
43
n afar de lista neagr a celor care nu i-au publicat rapoartele.
44
Legea descentralizrii a fost de curnd contestat cu succes n faa Curii Constituionale.
45
De exemplu, s-a creat mult confuzie prin faptul c n cursul unui singur an cadrul legislativ general n
domeniul achiziiilor publice a cunoscut mai multe modificri. n plus, vulnerabilitile devin mai numeroase n
urma ridicrii plafoanelor n cadrul procedurilor de achiziii publice care pot avea loc fr procedur deschis.


13

contribuie la soluionarea problemelor de ordin managerial. n acest sens, situaia a profitat de
pe urma unei atmosfere politice mai calme ncepnd din primvara anului 2013.

Cu toate acestea, continu s existe ngrijorri cu privire la independena sistemului judiciar i
sunt numeroase exemplele de rezisten la msurile de integritate i anticorupie, att la nivel
politic, ct i la nivel administrativ. Modificarea precipitat i netransparent a Codului penal
n decembrie 2013 a declanat o ngrijorare la scar larg, fiind perceput ca o atingere
fundamental adus regimului juridic de combatere a corupiei i de promovare a integritii,
n ciuda faptului c, prin constatarea caracterului neconstituional al acestei modificri, Curtea
Constituional a demonstrat existena unui echilibru de puteri. n ceea ce privete msura
important a numirilor n posturi-cheie se observ rezultate mixte: unele proceduri se
desfoar ntr-un mod deschis, transparent i bazat pe merite, n timp ce altele sunt
criticabile, din motive de intervenie politic.

Aceast imagine are urmri asupra msurii n care procesul de reform din Romnia poate fi
considerat durabil. Rezistena principalelor instituii competente n materie de anticorupie la
o presiune susinut a artat c reforma a prins rdcini n pri importante ale societii
romneti. La polul opus, uurina cu care temelia reformei a putut fi atacat n Parlament a
reamintit c nu exist niciun consens n ceea ce privete urmrirea obiectivelor MCV.
Comisia invit Romnia s ntreprind msuri n urmtorul domeniu:
1. independena sistemului judiciar.
Factorii de decizie din sistemul judiciar trebuie s continue s apere independena
justiiei. Integritatea i profesionalismul trebuie s fie factorii-cheie ai unor proceduri
clare n materie de numiri. n acest domeniu, Romnia ar trebui:
s se asigure c n Codul de conduit al parlamentarilor sunt incluse dispoziii
clare n ceea ce privete respectarea independenei sistemului judiciar, i n
special a hotrrilor judectoreti de ctre parlamentari i n cadrul procesului
parlamentar;
s asigure Consiliului Superior al Magistraturii condiiile necesare pentru
consolidarea activitii sale de protejare a independenei sistemului judiciar i
de sprijinire a magistrailor confruntai cu provocri care aduc atingere
independenei sistemului judiciar;
s profite de ocazia creat de posibila revizuire a Constituiei pentru
monitorizarea dispoziiilor existente n ceea ce privete separarea puterilor, cu
precizarea clar a obligaiei executivului i legislativului de a respecta
independena sistemului judiciar;
s intensifice eforturile de informare/sensibilizare judicioas a presei i a
publicului cu privire la rolul i la statutul sistemului judiciar i la cazurile n
desfurare.

2. Reforma sistemului judiciar
Ar trebui intensificate progresele n ceea ce privete sporirea uniformitii
jurisprudenei i a practicii judiciare, prin includerea unor msuri de accelerare a
procedurilor judiciare i de utilizare a noilor posibiliti, cum ar fi confiscarea extins.
n acest domeniu, Romnia ar trebui:


14


s accelereze gsirea unei soluii la problemele generate de volumul de lucru i
s adopte msurile legislative necesare pentru restructurarea sistemului de
instane;
s pun la dispoziia factorilor de conducere din sistemul judiciar instrumentele
necesare de informare cu privire la funcionarea sistemului judiciar
(instrumente de statistic, gestionarea cazurilor, sondaje n rndul utilizatorilor
i sondaje n rndul angajailor), n vederea sporirii capacitii de a adopta
decizii n cunotin de cauz i n vederea asigurrii unor progrese
demonstrabile;
s asigure publicarea complet i n timp util pe internet i actualizarea
continu a tuturor hotrrilor i motivaiilor judectoreti;
s asigure un proces n care s fie implicate toate profesiile juridice i
administraia public;
s finalizeze procedurile privind legea pensiilor magistrailor condamnai
pentru infraciuni;
s mbunteasc respectarea hotrrilor judectoreti la toate nivelurile,
pentru a se asigura executarea adecvat a hotrrilor judectoreti i a
sanciunilor financiare.
3. Integritatea
Progresele obinute n ceea ce privete cadrul de integritate trebuie s fie consolidate
prin clarificarea cadrului juridic, astfel nct s nu existe ndoieli legate de aplicarea
acestuia. n acest domeniu, Romnia ar trebui:
s se asigure c nu exist excepii de la aplicabilitatea actelor legislative
privind incompatibilitatea, conflictele de interese i averile nejustificate;
s colaboreze, prin guvernul su, cu ANI pentru elaborarea i propunerea unor
acte legislative de mbuntire a cadrului de integritate;
s introduc verificarea ex-ante a achiziiilor publice n cadrul ANI, n vederea
extinderii acestei verificri de la procedurile n care sunt implicate fonduri ale
UE la toate procedurile de achiziii publice;
s se asigure c prin introducerea noului statut al parlamentarilor se mrete la
maximum numrul de hotrri judectoreti definitive care sunt executate
automat.

4. Lupta mpotriva corupiei
Hotrrea cu care legislaia a fost aplicat n cazul corupiei la nivel nalt trebuie s fie
meninut i extins la cazurile de corupie la scar mic. n acest domeniu, Romnia
ar trebui:
s se asigure c legislaia n domeniul corupiei se aplic n mod egal tuturor i
n condiii egale;
s sporeasc uniformitatea i efectul disuasiv al pedepselor aplicate n cazurile
de corupie n toate instanele de pe teritoriul Romniei;
s intensifice eforturile de urmrire penal a cazurilor de corupie la scar
mic;


15

s dezvolte Strategia Naional Anticorupie prin introducerea unor criterii de
referin i a unor obligaii mai coerente pentru administraia public i prin
punerea rezultatelor la dispoziia publicului.