CAPITOLUL 10

Fondurile structurale i politica de

coeziune
Extinderea nelegerii negociate pentru a face fa noilor
provocri
David Allen
Introducere
Negocieri interguvernamentale: de la
politica regional la politica de coeziune
Legturi cu evoluii ale politicilor mai
cuprinztoare
n umbra extinderii
Implementare i guvernan multi-nivel
Programare
Concentrare
Adiionalitate
Parteneriat
Proporionalitate
Subsidiaritate
Cofnanare
Lisabonizare
Extindere, Lisabonizare i mai departe
Adaptarea la extindere
Relaia cu Agenda Lisabona
Evoluia practicii n implementare
Evaluarea impactului: adaptare politic
versus ctig economic
Concluzii
LECTURI SUPLIMENTARE
194
195
197
199
201
201
203
203
203
204
204
204
205
205
206
207
210
210
212
212
Rezumat
Fondurile structurale constituie singura politic redistributiv explicit a Uniunii Europene
(UE). Mai mult, acestea asigur o important parte din fundamentul empiric al provocrii
rezultate din abordarea interguvernmentalismului din perspectiva guvernanei multi-nivel.
nelegerea fondurilor structurale este deci relevant n privina att a naturii integrrii
europene, ct i a modului n care ar trebui s o nelegem. Acest capitol afrm c, n vreme
ce Comisia European a jucat un rol important n stabilirea prioritilor fondurilor structurale,
evoluia general a politicii a fost dictat de nelegeri interguvernamentale. Caracterul central
al nelegerilor interguvernamentale submineaz obiectivul redistributiv iniial al politicii.
David Allen
194
Introducere
Fondurile structurale au un loc distinct n cadrul integrrii europene deoarece reprezint singura
politic redistributiv explicit a UE. Mai mult, analiza fondurilor structurale a fost important pentru
evoluia abordrii bazate pe guvernan cu privire la integrarea european (a se vedea Capitolul 2).
Conform abordrii bazate pe guvernana multi-nivel elaborat de Gary Marks (1992, 1993),
guvernele naionale pierd controlul att n favoarea Comisiei Europene supranaionale, ct i n favoarea
administraiilor regionale i locale din cadrul statelor membre.
Acest capitol susine c, dei Comisia i administraiile subnaionale sunt implicate activ n etapa
implementrii fondurilor structurale, evoluia acestor fonduri a fost dirijat de o serie de nelegeri
interguvernamentale. Mai exact, fondurile structurale au fost utilizate pentru a facilita evoluii istorice
ale integrrii europene att n ceea ce privete lrgirea (extinderea), ct i aprofundarea [piaa unic,
Uniunea economic i monetar (UEM) i Agenda Lisabona privind reforma economic]. Odat
ncheiat negocierea acestor nelegeri importante i integrarea totalitii cheltuielilor din fondurile
structurale n perspectivele fnanciare multianuale ale UE (a se vedea Capitolul 9), Comisia s-a folosit de
competenele sale i iniiativa sa pentru a structura i implementa detaliile politicii de coeziune. n parte,
s-a urmrit promovarea evoluiei a ceea ce a fost descris drept guvernana multi-nivel (Bache 2004,
2008) prin ncurajarea participrii administraiilor subnaionale (regionale i locale) i a reprezentanilor
societii civile n planifcarea, implementarea i evaluarea programului detaliat.
Fondurile structurale au crescut constant timp de 20 de ani ncepnd din anii 70, iar apoi s-au
stabilizat la puin mai mult de o treime din bugetul UE. Iniial, raiunea de a f a fondurilor structurale
a fost aceea de a elimina discrepanele regionale, regiunile UE find defnite i vizate drept benefciari ai
unor diferite tipuri de asisten. Treptat, aceast logic regional a ajuns s fe cunoscut sub numele
de politic de coeziune. n timp ce ajutorul acordat la nivel de regiune a rmas important, fondurile
au fost de asemenea acordate la nivel de stat membru n ansamblu, Fondul de coeziune asigurnd iniial
fnanare acelor state membre care se strduiau s ndeplineasc criteriile privind cheltuielile i datoriile
publice pentru participarea la moneda euro (a se vedea Capitolul 7). Mai recent, fondurile structurale
au fost vzute ca una dintre cile de realizare a obiectivelor de cretere i competitivitate stabilite prin
Agenda Lisabona, menit s fac din UE cea mai competitiv economie din lume pn n 2010 (a se
vedea Capitolele 7 i 12). Alte obiective ale UE au fost de asemenea asociate cu fondurile structurale
avnd drept rezultat faptul c, n decursul anilor, au fost legate de cretere economic, competitivitate,
ocuparea forei de munc, dezvoltare durabil, subsidiaritate, regionalism i bun guvernan incluznd
participarea societii civile, precum i apropierea Europei de cetenii si.
n ultimii ani, administraiile centrale ale unora dintre statele membre mai vechi (UE-15) au cutat
s-i menin ori s-i rectige rolul de organisme de intermediere (Bache 1999), n vreme ce multe
dintre noile state membre au pus n aplicare cheltuielile din fondurile structurale ntr-o manier
descentralizat. De asemenea, odat cu extinderile din 2004 i 2007, unele dintre statele membre
mai vechi, precum Suedia, rile de Jos i Regatul Unit, au pus n discuie necesitatea de a continua
asigurarea de fonduri la nivel european pentru asisten regional (Ujupan 2009: 12). Acestea susineau
c, pe termen scurt, fnanarea din fonduri structurale ar trebui restricionat la noile state membre i
c, pe termen lung, ar trebui renaionalizat fnanarea structural care s rezolve problema decalajelor
regionale, cu rolul instituiilor UE limitat la coordonarea programelor naionale.
Criza fnanciar din 2008 va constitui o problem grav pentru viitoarele cheltuieli UE. Aceasta poate
duce la acordarea de mai mult importan coordonrii soluiilor n fond naionale pentru problema
decalajelor regionale mai degrab dect continurii dezvoltrii politicilor la nivel UE. Cu toate acestea,
pare probabil ca fondurile structurale s continue s fe o parte important a bugetului UE, chiar dac
Fondurile structurale i politica de coeziune
195
Caseta 10.1 Fonduri structurale: instrumente fnanciare
cheltuielile aferente acestora pot f direcionate ctre un set mai divers de obiective dect este n prezent
cazul politicii de coeziune. Este probabil deci c fondurile structurale vor continua s joace un rol
important n facilitarea meninerii i continurii evoluiei UE, indiferent de soarta politicii de coeziune
astfel cum este conceput astzi.
Negocieri interguvernamentale: de la politica regional la politica de
coeziune
La nceput, fondurile structurale pentru o politic regional au aprut n parte datorit faptului c
Tratatul de la Roma din 1957 a dispus n acest sens, dar, n principal, deoarece, dup extinderea din 1973,
a aprut o atitudine hotrt privind reducerea rolului dominant al politicii agricole comune (PAC)
(a se vedea Capitolul 8) n evoluia bugetului Comunitii Economice Europene (CEE) (a se vedea
Capitolul9) prin dezvoltarea altor domenii de cheltuieli (a se vedea Caseta 10.1). n mod deosebit, s-a
considerat necesar s se dezvolte politici de care Regatul Unit, un important contributor net la acest buget,
ar putea benefcia prin crearea Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDR) (H.Wallace1977).
Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR)
Instituit n 1975. Asigur fonduri pentru investiii n companii (n mod deosebit IMM-uri), infrastructur, fonduri
pentru capital de risc, fonduri pentru dezvoltare local i asisten tehnic la implementarea proiectelor FEDR.
Se aloc la nivel regional.
Fondul Social European (FSE)
Instituit n 1958. Asigur fonduri pentru integrarea n viaa profesional a omerilor i a categoriilor defavorizate
din populaie, n principal prin fnanarea msurilor de formare. Se aloc la nivel regional.
Fondul de Coeziune (FC)
Instituit n 1994. Asigur fonduri pentru statele membre care au un PIB per capita sub 90 % din media UE.
Finanarea este limitat la infrastructura de mediu i de transport. Este restricionat la acele state membre al
cror defcit public este de ori sub 3 % din PIB naional. Se aloc la nivel de stat membru.
Fondul European de Orientare i Garantare Agricolseciunea Orientare (FEOGA-Orientare)
redenumit Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural (FEADR)
Instituit n 1962 i redenumit n 2007. Finaneaz cheltuieli pentru dezvoltarea rural care nu au legtur cu
susinerea pieei PAC. Se aloc la nivel regional i este limitat n prezent la msuri ce in de agricultur.
Instrumentul Financiar de Orientare Piscicol (IFOP)
Instituit n 1999. Asigur fonduri pentru msuri structurale n pescuit, acvacultur, precum i prelucrarea i
comercializarea de produse din pescuit sau acvacultur. Se aloc la nivel regional.
David Allen
196
Tabelul 10.1 Evoluia fondurilor structurale n raport cu cheltuielile aferente PAC,
1975-2013
An Cheltuieli
aferente
fondurilor
structurale ca
procent din
bugetul UE
Cheltuieli
aferente PAC
ca procent din
bugetul UE
Fonduri
structurale i
PAC combinate
ca procent din
bugetul UE
Bugetul UE ca
procent din
PNB-ul UE
1975 (instituirea
FEDR)
6,2 70,9 77,1 0,53
1980 (introducerea
alocrii n afara
sistemului de
cote a fondurilor
structurale)
11,0 68,6 79,6 0,80
1985 ( reducerea
n continuare a
alocrii cotelor
naionale)
12,8 68,4 81,2 0,92
1988 (debutul
primei perspective
fnanciare)
17,2 60,7 77,9 1,12
1993 (debutul
celei de a doua
perspective
fnanciare)
32,3 53,5 85,8 1,20
2000 (debutul
celei de a treia
perspective
fnanciare)
34,8 44,5 79,3 1,07
2007 (debutul
celei de a patra
perspective
fnanciare)
36,7 47,1 83,8 1,04
2013 (sfritul
celei de a patra
perspective
fnanciare)
38,1 43,0 81,1 0,93
Sursa: Camera Lorzilor (2008: 19) modifcat de autor
Fondurile structurale i politica de coeziune
197
Astfel, nc de la nceput, politica regional a fost legat de extindere i a fost perceput ca jucnd
un semnifcativ rol de facilitator atunci cnd s-a ajuns la ncercarea de a stabili un buget echilibrat i
echitabil. n acele prime zile, fondurile regionale se alocau statelor membre pe baza unui sistem de cote
mai degrab dect unul pe baz de informaii n urma unei evaluri comparative i pe baza unei analize
ponderate a nevoilor regionale specifce.
n anii 80, aceast logic interguvernamental a rmas semnifcativ, chiar dac a fost nsoit de
aciuni pentru a impune cel puin un aspect aparent de raiuni economice prin elaborarea unor principii
precum adiionalitatea, concentrarea, programarea i parteneriatul (a se vedea mai jos). ncepnd cu
anul 1986, politica regional a fost raionalizat n termenii coeziunii economice i sociale, iar reducerea
decalajelor regionale urma s se realizeze n mod predominant prin cheltuieli din fonduri structurale. n
plus, mprumuturile de la Banca European de Investiii (BEI) urmau s mbunteasc funcionarea
pieei unice, iar politicile regionale ale statelor membre urmau s se coordoneze, chiar dac nu fecare stat
membru deinea un cadru naional de politic regional. ncepnd cu aceast perioad, coeziunea a
fost integrat ca un obiectiv european fundamental, impus prin introducerea sa n Actul Unic European
din 1986 (AUE).
Legturi cu evoluii ale politicilor mai cuprinztoare
Fondurile regionale au ajuns, de asemenea, s fe utilizate pentru a facilita evoluiile UE ulterioare, dup
cum s-a demonstrat la nceput prin Programele Mediteraneene Integrate (PMI) (Allen 2005:218) i s-a
repetat cu negocierea complex din 1988, n urma creia presupusele costuri fnanciare ale programului
pieei unice au fost compensate n cadrul primei perspective fnanciare (a se vedea Tabelul 10.1 i
capitolele 5 i 9). Acest fapt a dublat fondurile structurale disponibile pentru a susine politica regional/
politica de coeziune. O evoluie similar a avut loc la nceputul anilor 90, atunci cnd s-a convenit
asupra pachetului privind Uniunea economic i monetar (UEM) (a se vedea Capitolul7) la Maastricht
n decembrie 1991 ca parte din Tratatul privind Uniunea European (TUE). Acesta a fost fnanat n
cadrul celei de a doua perspective fnanciare asupra creia s-a convenit la Edinburgh n decembrie 1992
(Allen2005: 219221). Extinderea de facto prin care au fost ncorporate cele cinci landuri est-germane
ntr-o Germanie unifcat n 1990 a fost de asemenea facilitat de o alocare suplimentar de 3 miliarde de
ecu din fondurile de coeziune pentru perioada 19911993.
O legtur similar, dei mai puin direct, se poate observa ntre Tratatul de la Amsterdam (TA)
din 1997 i propunerile Comisiei pentru Agenda 2000 (1997), consolidate ulterior n a treia perspectiv
fnanciar, convenit la Berlin n martie 1999 (Allen 2005: 222-225; n acest volum, Capitolul 9). Aceast
saga a compensaiilor s-a repetat apoi la sfritul anului 2005, cnd UE-25 a aprobat a patra perspectiv
fnanciar. Aceasta a inclus planuri complexe pentru fondurile de coeziune pentru UE-27 pn n 2013
i astfel a fcut posibil punerea n aplicare a planurilor pentru continuarea reformei politicii regionale,
prevzut n al treilea Raport privind coeziunea al Comisiei (Comisia 2004a), iar ulterior discutate n cel
de al patrulea Raport privind coeziunea (Comisia 2007l).
n toat aceast perioad, att deciziile istorice primare privind perspectivele fnanciare, ct i
nelegerile distributive secundare asupra diferitelor obiective de coeziune (a se vedea Tabelul 10.2)
depindeau de negocierile la nivel nalt n cadrul guvernelor statelor membre, n esen un proces
interguvernamental. Doar ulterior, odat cu nceperea procesului de punere n aplicare, au nceput s
joace un rol i ali actori. ncepnd cu 1988, procesul de punere n aplicare a cheltuielilor din fondurile
structurale a oferit teren pentru a pune sub semnul ntrebrii competenele guvernelor centrale ale statelor
membre, permind astfel o form de guvernan multi-nivel.
David Allen
198
Cu toate acestea, este necesar s acordm atenie la indicarea modului i msurii n care sunt puse sub
semnul ntrebrii competenele statelor prin evoluia guvernanei multi-nivel. Unele guverne ale statelor
membre poate au artat un interes sczut fa de faza de aplicare, odat ce i-au asigurat garanii referitoare
la un anumit nivel de fonduri structurale. Guvernele statelor membre care sunt contributori nei la
bugetul UE pot avea un interes pentru un anumit nivel de supraveghere exercitat de ctre Comisie asupra
cheltuielilor benefciarilor nei. Ar putea f vorba, de asemenea, de faptul c guvernele statelor membre
sunt capabile s controleze, s manipuleze sau chiar s coopereze cu actorii subnaionali recent pui n
drepturi pentru a-i consolida, nu slbi, autoritatea central. Astfel, perspectiva interguvernamental
explic cel mai bine modul n care se iau deciziile n privina dimensiunii totale a fondurilor structurale
i modul n care sunt alocate statelor membre. Perspectiva guvernanei multi-nivel, pe de alt parte, este
o modalitate util de a nelege exact modul n care fondurile sunt cheltuite ulterior n statele membre.
Prin impunerea unor principii de funcionare (a se vedea mai jos) i prin ncredinarea de responsabiliti
actorilor subnaionali, Comisia European a putut utiliza cheltuielile din fondurile structurale pentru a
crea o abordare comunitar distinct i comun a politicii regionale/de coeziune.
Tabelul 10.2 Obiectivele fondurilor structurale: concentrare progresiv
1988-1999
Perspectivele fnanciare 1 i 2
2000-2006
Perspectiva fnanciar 3
2007-2013
Perspectiva fnanciar 4
Obiectivul Coeziune
(Fondul de Coeziune dup 1993)
Obiectivul Coeziune
(Fondul de Coeziune)
Obiectivul Convergen (Fondul
de Coeziune, FEDR i FSE) (81,5 %
din fondurile structurale 2007-
2013)
Obiectivul 1 (FEDR, FSE, FEOGA
Orientare)
Obiectivul 1 (FEDR, FSE i FEOGA)
Obiectivul 2 (FEDR, FSE) Obiectivul 2 (FEDR, FSE) i
FEOGAOrientare
Obiectivul Competitivitate i
ocuparea forei de munc (FEDR
i FSE) (15,9 % din fondurile
structurale 2007-2013)
Obiectivul 3 (FSE) combinat cu
Obiectivul 4 dup 1993
Obiectivul 3 (FSE)
Obiectivul 4 (FSE)
Obiectivul 5a (FEOGAOrientare)
i 5b (FEDR, FSE i FEOGA)

Obiectivul 6 (FEDR, FSE i FEOGA-
Orientare) dup 1995

Iniiative comunitare: INTERREG,
LEADER, REGIS, ADAPT, IMM,
RECHAR, KONVER, RESIDER,
RETEX, URBAN, PESCA, OCUPAREA
FOREI DE MUNC (FEDR, FSE,
FEOGAOrientare)
Iniiative comunitare: INTERREG
(FEDR), LEADER+ (FEOGA
Orientare), EQUAL (FSE)
Dezvoltare rural i restructurarea
sectorului pescuitului n afara
Obiectivului 1 (FEOGAOrientare
i IFOP)
Cooperarea teritorial european
(iniial INTERREG) (FEDR) (2,5 %
din fondurile structurale 2007-
2013)
Fondurile structurale i politica de coeziune
199
n umbra extinderii
Aderarea Suediei, Finlandei i Austriei din 1995 nu a perturbat nelegerile privind fondurile de
coeziune, a dus doar la inventarea a ceea ce mai apoi a fost cunoscut drept obiectivul 6 (a se vedea
Caseta 10.2) pentru a se asigura c aceste noi state membre pot f eligibile pentru benefcii regionale.
Caseta 10.2 Obiectivele fondurilor structurale
19881999
Obiectivul 1: acoper regiunile n care PIB per capita este mai mic dect 75 % din media UE, dar Consiliul
i-a rezervat dreptul de a include i alte regiuni.
Obiectivul 2: acoper regiunile afectate de declinul industrial, n care nivelul omajului este deasupra
mediei UE. Eligibilitatea se negociaz ntre Comisie i Consiliu.
Obiectivul 3: combate omajul pe termen lung. n 1993, a fost cumulat cu Obiectivul 4 pentru a facilita
integrarea ocupaional a tinerilor.
Obiectivul 4: iniial (anterior anului 1993) conceput pentru a facilita adaptarea lucrtorilor la mutaiile
industriale.
Obiectivul 5a: destinat n mod specifc asistenei pentru agricultur i silvicultur; Obiectivul 5b:
conceput pentru dezvoltarea zonelor rurale, n principal printr-o diversifcare diferit de activitatea
agricol tradiional.
Obiectivul 6: a fost introdus dup extinderea din 1995 pentru dezvoltarea zonelor nordice slab
populate.
Obiectivul Coeziune pentru statele cu un PIB mai mic de 90 % din media UE
20002006
Obiectivul 1: ca mai sus, cu o mai strict aplicare a criteriilor de eligibilitate, dei include i regiuni
anterior eligibile pentru Obiectivul 6 i o eliminare treptat a fondurilor pentru cele eligibile nainte de
anul 2000 pentru fnanarea aferent Obiectivului 1.
Obiectivul 2: este pentru regiunile care se confrunt cu schimbri majore n sectoarele industriei,
serviciilor i pescuitului, zone rurale n declin grav i zone urbane dezavantajate.
Obiectivul 3: acoper acele regiuni neincluse de alte obiective. n mod specifc urmrete ncurajarea
modernizrii sistemelor de educaie, formare i ocupare a forei de munc.
Obiectivul Coeziune pentru statele cu un PIB per capita mai mic de 90 % din media UE
20072013
Obiectivul Convergen: sprijinirea dezvoltrii i crerii de locuri de munc n statele care folosesc
criterii de coeziune i regiuni care folosesc criteriile Obiectivului 1 (de mai sus). n plus, acest obiectiv
prevede eliminarea treptat a fondurilor pentru acele state i regiuni care ar f rmas eligibile dac s-ar
f fxat pragul de coeziune la 90 % din media UE-15 a PIB per capita i pragul regional la 75 % din media
UE-15 a PIB per capita i nu la acela al UE-25.
Obiectivul Competitivitate regional i ocuparea forei de munc asigur fonduri pentru toate
regiunile care nu sunt acoperite de Obiectivul Convergen i creterea treptat a fondurilor pentru
acele regiuni care au ntrunit criteriile pentru fnanarea de la Obiectivul 1 n perioada 20002006, dar al
cror PIB per capita acum depete 75 % din media PIB per capita la nivel UE-15.
Cooperarea teritorial european asigur fonduri pentru cooperarea transfrontalier pentru regiunile
NUTS3 care au granie maritime, naionale sau UE, pentru cooperare transnaional pentru 13 zone UE
de cooperare regional identifcate de Comisie ntre regiunile NUTS3 ale UE, precum i pentru cooperare
interregional i stabilirea de reele i schimburi de experien.
David Allen
200
Perspectiva unei extinderi ulterioare ctre est i sud a condus, n mod necesar, la o larg dezbatere privind
viitorul fondurilor structurale i al politicii de coeziune a UE. Deciziile n aceast privin au fost amnate
atta timp ct statele membre negociau TA, dar imediat dup aceea Comisia a prezentat, dup cum i se
ceruse, propunerile sale cu privire la administrarea extinderii ulterioare (a se vedea capitolele9 i17).
Documentele Agenda 2000 (Comisia 1997) au adus propuneri privind a treia perspectiv fnanciar i au
recomandat ca, att n UE-15, ct i n Uniunea extins, cheltuielile totale aferente fondurilor structurale
s fe ngheate la 0,46 % din PIB-ul UE. Aceasta a determinat Comisia s propun fonduri structurale
totaliznd 275 miliarde , la nivelul preurilor din 1997, pentru perioada 2000-2006. Aceast sum a fost
defalcat n 230 miliarde pentru UE-15, cu un supliment de 45 miliarde, separate pentru asistena
pre-aderare a tuturor rilor candidate i pentru asistena post-aderare a celor ase state candidate (grupul
Luxemburg) care aveau probabil s adere la UE pn n 2006 (asevedea Capitolul17). Propunerea
ca fondurile structurale s rmn o prim prioritate, dar creterea lor s fe limitat, i-a fost impus
Comisiei de acele state membre care erau hotrte s nghee bugetul total la maxim 1,27 % din PIB-
ul UE pn n 2006 (a se vedea Capitolul 9), cu puine perspective ca ele s cad de acord asupra unor
reduceri semnifcative n alte domenii de cheltuieli, cum ar f agricultura (a se vedea Capitolul 8).
Comisia a propus ca obiectivul Coeziunii, susinut de fondurile structurale, s fe mai concentrat
i ca aplicarea acestora s fe simplifcat. n acest sens, a sugerat reducerea numrului de obiective la
doar trei (a se vedea Tabelul 10.2) i reducerea acoperirii fondurilor structurale de la peste 50 % din
populaia UE la 3540 %. S-a propus, de asemenea, ca omajul s devin un criteriu major de alocare
a fondurilor structurale n nou-createle regiuni ale Obiectivului 2. Noile norme de stabilire a asistenei
pentru regiunile Obiectivului 2 i propunerea aplicrii mai stricte a normelor de eligibilitate pentru
Obiectivul 1 ar nsemna c numeroase regiuni care au primit asisten ntre 1988 i 1999 nu ar mai f
eligibile pn n 2006.
Dup negocieri dure privind aceste propuneri, Consiliul European a ajuns la un acord n martie
1999 prin care se reducea fnanarea propus de Comisie de la 275 miliarde (la nivelul preurilor din
1999) la 258 miliarde , cu 45 miliarde separate pentru benefcii pre-aderare i post-aderare (pentru
rezultatul total a se vedea Tabelul 10.1). Pentru a se ajunge la un acord, Comisia a trebuit s accepte
msuri tranzitorii speciale pentru regiunile cu cele mai multe anse de a nregistra pierderi n favoarea
altora, astfel nct nicio regiune s nu piard din acoperirea aferent fondurilor UE pentru mai mult de
o treime din populaia iniial eligibil, iar Fondul de Coeziune s continue s fe disponibil pentru cele
patru ri srace (Grecia, Irlanda, Portugalia i Spania), chiar dac trei dintre acestea par s f atins un
nivel de convergen sufcient pentru a se altura monedei unice (a se vedea Capitolul 7).
Acordul de la Berlin din 1999 a fost facilitat de acceptarea n continuare a principiului bine-stabilit
al fondurilor structurale conform cruia trebuie s se asigure cte ceva tuturorsau, mai precis, fecrui
stat membru. Rezistena n timp a acestui principiu prea s plaseze guvernele membre, n special
benefciarii nei, ntr-o poziie mult mai puternic dect pn atunci. Acordul de la Berlin pare s
confrme argumentul avansat de Bache (1999) conform cruia, de la reformele politicii de coeziune
din 1993, asistm la o consolidare a controlului guvernelor statelor membre asupra cheltuielilor din
fondurile structurale, urmat de o slbire a poziiei Comisiei. Acest punct de vedere a fost contestat
de Bachtler i Mendez (2007), dei acetia se concentreaz asupra punerii n aplicare (concentrare i
programare) mai degrab dect asupra deciziilor cheie privind fondurile.
Reformele din 1999, care, formal, se ocupau cu problema imediat a implicaiilor bugetare ale
extinderii, au avut un impact prea puin serios asupra decalajelor regionale. Din punct de vedere politic,
noile propuneri au servit mai ales facilitrii acordului dintre statele membre, iar Comisia pare s f fost
prevztoare s rspund noii atmosfere prin propunerile sale de simplifcare a procedurilor de punere
n aplicare i s renune la unele dintre contactele sale cu actorii subnaionali. Astfel, acest proces de
implementare a cheltuielilor din fondurile structurale s-a ndeprtat din ce n ce mai mult de conceptul
Fondurile structurale i politica de coeziune
201
de guvernan multi-nivel, apropiindu-se mai mult de interguvernamentalismul modifcat pe care Bache
(1999: 37-42) l descrie ca pe o funcie extins de organism de intermediere.
n mod surprinztor, ntr-un moment n care reformele din 1999 transferau controlul bugetar asupra
fondurilor structurale ctre guvernele statelor membre ale UE-15, Comisia i-a meninut controlul strict
asupra fondurilor pre-aderare programul Phare (Pologne, Hongrie: assistance la restructuration
des conomies), Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA) i Programul special de
aderare pentru agricultur i dezvoltare rural (SAPARD) (a se vedea Capitolul 17): nu cea mai bun
modalitate de a pregti noii membri pentru 2004. n mod similar, n vreme ce se depuneau eforturi
pentru a construi capacitatea instituional a membrilor noi poteniali, s-au exprimat dubii cu privire
la probabilitatea transformrii capacitii instituionale ntr-o competen n intervalul de timp scurt
disponibil nainte de extindere (Bailey i De Propris 2004: 90).
Implementare i guvernan multi-nivel
Dup cum s-a vzut mai sus, cuantumul total al fondurilor structurale i alocarea acestora n statele
membre UE au fost ntotdeauna determinate de negocierea interguvernamental n cadrul Consiliului
European. Cu toate acestea, Comisia s-a zbtut cu succes de-a lungul anilor s stabileasc un set de
principii fundamentale care au stat la baza normelor pentru punerea n aplicare la nivel UE a politicii,
mai nti, regionale, iar apoi, de coeziune. n acest fel, Comisia a dat politicii o adevrat dimensiune
comunitar ce urmrete consecvena aplicrii pe teritoriul UE i, n mod deliberat, a implicat mai muli
actori subnaionali, precum i guvernele centrale ale statelor membre, n procesul de implementare i
evaluare.
Bazndu-se pe controlul limitat pe care l-a avut asupra unei mici seciuni a FEDR afat n afara
sistemului de cote la nceputul anilor 80, Comisia s-a folosit de ocazia oferit de succesul lui Jacques
Delors ca preedinte al Comisiei pentru a institui conceptul de coeziune n AUE. n 1988, Comisia
a propus un pachet de regulamente privind cheltuirea fondurilor structurale alocate conform primei
perspective fnanciare, care a echivalat cu o reform important. n consecin, Comisia a cutat s
coreleze reformele politicii de coeziune cu fecare nou perspectiv fnanciar succesiv i a elaborat
pachete ulterioare n 1993, 1999 i 2006. Aceste reforme au ajuns s includ un set de principii de baz
programare, concentrare, adiionalitate, parteneriat, proporionalitate, subsidiaritate, cofnanare i
Lisabonizare (a se vedea mai jos) pentru implementarea cheltuielilor din fondurile structurale care au
ntrit att coerena, ct i consecvena politicii de coeziune a UE. De asemenea, acestea au contribuit,
ntr-o oarecare msur, la evoluia unui proces distinct de elaborare a politicilor. Acest proces de
elaborare a politicii a implicat instituiile supranaionale ale UE, guvernele statelor membre i instituii
regionale i locale (subnaionale), precum i persoane i grupuri particulare, putnd f descris ca multi-
nivel, mai degrab dect pur interguvernamental.
Programare
Dup 1988, cheltuielile din fondurile structurale s-au alocat unor programe specifce bazndu-se
pe unul sau mai multe dintre fondurile disponibile (a se vedea Caseta 10.1), mai degrab dect proiecte
individuale. Programele au fost iniiate, n mare parte (90 %), de statele membre, care erau obligate s se
consulte cu autoritile regionale existente. Aceste programe sunt aprobate de Comisie dup ce fecare
David Allen
202
stat membru prezint un cadru strategic naional de referin (CSNR) prin care s demonstreze conform
cerinelor Comisiei cum intenioneaz s implementeze prioritile stabilite de Comisie n orientrile
strategice comunitare n materie de coeziune (Comisia 2005). ntre 1988 i 1999, cele 10 % rmase din
fonduri au susinut iniiativele comunitare (a se vedea Caseta 10.3). Cu toate acestea, dup 2006, aceast
categorie a fost redenumit Cooperare teritorial european i s-a redus la 2,5 % din total cheltuieli.
Pentru perioada 20072013 exist 455 de programe operaionale.
Caseta 10.3 Iniiative comunitare i Cooperarea teritorial european, 19882013
1988-1999
INTERREG Cooperare transfrontalier, transnaional i interregional
LEADER Dezvoltare rural
REGIS Sprijin pentru regiunile ultraperiferice
ADAPT Adaptarea forei de munc la mutaiile industriale
SME (IMM) ntreprinderi mici i mijlocii n zone dezavantajate
RECHAR Adaptarea la reconversia industrial n zonele dependente de
crbune
KONVER Adaptarea la reconversia industrial n regiunile dependente de
industria de aprare
RESIDER Adaptarea la reconversia industrial n regiunile dependente de
siderurgie
RETEX Adaptarea la reconversia industrial n regiunile dependente de
industria textil
URBAN Politici urbane
PESCA Restructurarea sectorului pescuitului
Ocuparea forei de munc Integrarea n viaa profesional a femeilor, tinerilor i persoanelor
dezavantajate
20002006
INTERREG Cooperare transfrontalier, transnaional i inter-regional
LEADER Dezvoltare rural
EQUAL Cooperare transnaional pentru a combate toate formele de
discriminare i inegalitile de pe piaa muncii
20072013
EUROPEAN TERRITORIAL
COOPERATION
Cooperare transfrontalier, transnaional i interregional
Fondurile structurale i politica de coeziune
203
Concentrare
Comisia s-a folosit de obiectivele pe care le-a stabilit pentru fondurile structurale dup 1988 ca s
impun criterii consecvente pentru gestionarea acestora i astfel s concentreze cheltuielile ctre regiunile
i statele cu cea mai mare nevoie. Astfel, s-a confruntat direct cu preferinele guvernelor statelor membre
pentru maximizarea poriilor naionale din fondurile structurale. Dup cum demonstreaz Caseta10.2,
numrul obiectivelor de coeziune s-a redus constant de-a lungul anilor, crescnd astfel gradul de
concentrare prin reducerea procentului din populaia UE eligibil pentru asisten structural.
Adiionalitate
Acest principiu este conceput s pstreze integritatea politicilor publice ale UE prin prevenirea reducerii
de ctre guvernele statelor membre a cheltuielilor naionale cu suma primit din fondurile structurale de
la UE. Bache (1998; 2004) a inut evidena disputelor pe care Comisia le-a avut n acest sens, susinut n
mod activ de multe autoriti locale i regionale. Potrivit Marks (1993), aceast alian ntre instituiile
supranaionale i cele subnaionale i susine teza conform creia cheltuielile din fondurile structurale
au contribuit la evoluia guvernanei multi-nivel n UE, dei aceasta este contestat de Pollack (1995).
Problema Comisiei este c adiionalitatea este, n mod special, difcil de verifcat din cauza diferitelor
metode i grade de transparen n privina modului n care statele membre i gestioneaz i raporteaz
cheltuielile. Fondul de Coeziune a fost utilizat ntre 1993 i 2006 pentru a promova i a menine convergena
economic a statelor membre mai srace care se strduiau s se califce pentru UEM, prin ajutorul acordat
n vederea reducerii datoriei publice a acestora (a se vedea Capitolul 7). n mod logic, aceasta impunea
suspendarea principiului adiionalitii.
Parteneriat
Din 1988, Comisia insist ca deciziile (privind punerea n aplicare) referitoare la programele
operaionale (spre deosebire de perspectivele fnanciare i principiile generale de coeziune) s fe luate
n cadrul unui parteneriat ntre Comisie, guvernele statelor membre, organizaiile regionale aferente,
precum i alte organisme publice i organizaii neguvernamentale. Cei care aplic perspectiva guvernanei
multi-nivel (Marks 1993; Hooghe 1996; Marks et al. 1996; Peterson i Bomberg 1999; Bache 2004, 2008)
pun foarte mult accent pe acest lucru i susin c un scop fundamental al fondurilor structurale a fost
aadar o politic conceput pentru regiuni i de regiuni prin aceea c n plan potenial a ncurajat nu
doar regionalizarea (administrativ), ci i regionalismul (politic) i descentralizarea regional. n decursul
existenei fondurilor structurale, Comitetul Regiunilor (CR) s-a instituit drept un organism colectiv al
UE cu membri ai autoritilor locale i regionale, dei este difcil de demonstrat c a exercitat o infuen
semnifcativ (a se vedea Capitolul 4). Comentatorii sunt mprii ntre cei (Lafan 1996; Nanetti 1996;
Bachtler i Mendez 2007; Baun i Marek 2008) care cred c principiul parteneriatului a simplifcat
implicarea substanial a administraiilor regionale i locale n procesul politicii i cei (Sutclife 2000;
Bache i Bristow 2003; Gualina 2003; Hughes et al. 2004a; Bailey i De Propris 2004) care susin c o astfel
de participare a fost, n principal, simbolic.
David Allen
204
Proporionalitate
Proporionalitatea, introdus doar n perspectiva fnanciar 20072013, are scopul de a desemna
limitele cuantumului cheltuielilor din fondurile structurale alocate administrrii, controlului i
monitorizrii programelor operaionale. Este un rspuns la criticile din partea mai multor state membre
mai vechi, conform crora controlul i monitorizarea la nivel UE implic unele cheltuieli generatoare de
risip i lipsite de necesitate, care ar putea f eliminate prin renaionalizarea unor elemente ale fondurilor
structurale. Problema este c acestea sunt chiar statele membre care de-a lungul anilor au fost neatente
n privina modului n care i-au cheltuit fondurile structurale alocate, cu rezultatul c Curtea de Conturi
European (CCE) a refuzat s aprobe cheltuielile UE n ultimii 14 ani. n verdictul su asupra bugetului pe
2007, CCE a estimat c 11 % din cele 42 miliarde cheltuii pentru coeziune nu s-au conformat normelor
UE (Curtea de Conturi 2008). Lipsa unei capaciti instituionale i administrative n cadrul noilor state
membre constituie o problem suplimentar (Baun i Marek 2008: 252254).
Subsidiaritate
Subsidiaritatea este un principiu fundamental al UE care insist ca deciziile s fe luate la cel mai sczut
nivel practic, care totodat ofer Comisiei o justifcare de a continua abordarea guvernanei multi-nivel
mpreun cu actorii subnaionali. Guvernul Regatului Unit este deosebit de ipocrit n privina acestui
principiu n raport cu fondurile structurale n msura n care susine n general c, pe ct de mult posibil,
deciziile ar trebui luate mai degrab la nivel naional dect la nivel UE, dar se opune extinderii ulterioare
a acestei logici la nivel regional sau local. Aceast poziie a devenit uor mai moderat n cazul msurilor
pentru aplicarea politicii de coeziune n urma descentralizrii din 1997. Cu toate acestea, guvernul
Regatului Unit mai degrab dect administraiile descentralizate din Scoia, ara Galilor i Irlanda
de Nord este cel care particip la negocierile interguvernamentale ale Consiliului (de obicei, n acest
scop, format din minitrii de externe) i ale Consiliului European cu privire la dimensiunea i coninutul
perspectivelor fnanciare.
n termeni mai generali, statele membre mai bogate susin din ce n ce mai mult punctul de vedere
conform cruia orice cheltuial din fonduri UE trebuie s aduc valoare adugat, pe care statele membre
nu o pot realiza prin aciuni pe cont propriu. Este mult mai uor de justifcat o cheltuial din fondurile
structurale n statele mai srace (de asemenea, n mod obinuit, benefciari nei de bugetul UE) pe motiv
c acestea ntr-adevr obin valoare adugat din aceste alocri, argumentul find mai difcil de susinut
cu privire la contributorii nei, unii dintre acetia fcnd uz de principiul subsidiaritii pentru a susine
chestiunea renaionalizrii cheltuielilor din fonduri structurale (a se vedea Begg 2008b pentru o discuie
detaliat).
Cofnanare
De asemenea, fondurile structurale sunt concepute pentru a ncuraja statele membre s stimuleze
implicarea sectorului privat n proiecte corespunztoare, dar i s creasc (principiul adiionalitii se
aplic pentru a preveni descreterea) cheltuielile publice privind politica regional. Astfel, contribuia
maxim pe care UE o poate acorda unui proiect de coeziune este de 50-85 %. Logic, UE acord cel mai
mare procent din contribuii celor mai srace state, dar numai rareori acesta se substituie n ntregime
cheltuielilor naionale.
Fondurile structurale i politica de coeziune
205
Lisabonizare
n perioada actual (20072013), rile UE care au devenit membre nainte de mai 2004 sunt obligate
s aloce 60 % din cheltuieli n cadrul obiectivului Convergen i 75 % din acest procent obiectivelor
Competitivitate regional i Ocuparea forei de munc pentru ndeplinirea intelor Agendei Lisabona. n
practic, niciun stat membru nu a ntmpinat multe difculti n privina reorientrii cheltuielilor din
fondurile structurale n direcia intelor Agendei Lisabona, dup cum detaliaz Comisia (2005) (a se vedea
Caseta 10.4). Baun i Marek (2008: 257259) arat c, dintre statele membre mai vechi, numai Germania
i-a exprimat regretele cu privire la orice pierdere a fexibilitii care rezult n raport cu modul n care
se pot cheltui fondurile structurale. Majoritatea noilor state membre au abordat de bun voie Agenda
Lisabona, chiar dac, pentru acestea, pn n prezent este o cerin ndeplinit voluntar, nu obligatoriu.
Extindere, Lisabonizare i mai departe
Tratatul de la Lisabona (TL) impune Uniunii s continue ndeplinirea obiectivului de coeziune
economic, social i teritorial. Implicaia este c fondurile structurale vor continua s fe utilizate
n cutarea unei logici conform creia convergena regional i naional va asigura coeziune n
toate sensurile termenului. Aceasta la rndul su are scopul de a asigura cretere, competitivitate,
locuri de munc i o dezvoltare durabil, obiectivele Agendei Lisabona i Gothenburg (a se vedea
capitolele7 i 12). De asemenea, au mai existat unele discuii, ca rspuns la criza fnanciar din 2008,
privind utilizarea fondurilor structurale pentru a susine eforturile de a asigura un stimul fnanciar pe
termen scurt economiei UE (Consiliul Uniunii Europene 2009: punctul 9). Sumele alocate fondurilor
structurale pentru 20072013 au, n plus, scopul de a se adresa impactului extinderilor recente, n parte
prin neutralizarea ngrijorrilor UE-15 i, n parte, prin includerea alocrilor considerate adecvate i
acceptabile pentru statele care au aderat n 2004 i 2007. Realizarea acestui consens privind viitorul
fondurilor structurale i politica UE de coeziune impunea, ca i mai nainte, ca toate statele membre s
primeasc ceva tangibil n urma alocrii fondurilor.
Caseta 10.4 Lisabonizarea politicii de coeziune: prioritile Comisiei privind
coeziunea 20072013
mbuntirea atractivitii statelor membre, a regiunilor i oraelor prin mbuntirea accesibilitii,
asigurarea unei caliti i a unui nivel adecvate ale serviciilor i protejarea potenialului ecologic al
acestora.
ncurajarea inovaiilor, a spiritului antreprenorial i dezvoltarea unei economii bazate pe cunoatere prin
capaciti de cercetare i inovare, inclusiv noi tehnologii ale informaiei i comunicaiilor.
Creterea numrului i calitii locurilor de munc prin atragerea mai multor persoane n viaa profesional
sau activitatea antreprenorial, mbuntirea adaptabilitii lucrtorilor i ntreprinderilor, precum i
creterea investiiei n capital uman.
Surs: Comisia (2005: 12)
David Allen
206
Viitorul fondurilor structurale dup 2014 este supus ateniei att ca parte a revizuirii bugetului general,
iniiat de Comisie la fritul anului 2007 (Bachtler et al. 2008; Ujupan 2009; a se vedea i Capitolul 9),
ct i ca rspuns la cel de Al patrulea raport privind coeziunea economic i social (Comisia 2007l).
nainte ca amploarea crizei fnanciare i economice din 20082009 s devin vizibil, cel mai plauzibil
rezultat al celor dou revizuiri a fost un buget de o dimensiune aproape similar, dominat (aproximativ
80 %) de totalul cumulat al cheltuielilor aferente fondurilor structurale i agriculturii. Un rezultat posibil
poate f un consens pentru a continua calea prin care s-a ajuns la o cretere uoar a procentului din
bugetul cheltuit pentru fondurile structurale n defavoarea procentului cheltuit pentru agricultur.
Aceast tendin ar putea f oprit n cazul n care banii pentru agricultur ar f mai departe direcionai
de la sprijinirea preurilor ctre sprijinire structural pentru dezvoltare rural (cu alte cuvinte, practic
redirecionnd al doilea pilon al PAC ctre fondurile structurale) prin fonduri suplimentate pentru
Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural (FEADR) (Camera Lorzilor 2008: 3031) (a se vedea
Capitolul 8). Altul ar f rezultatul n cazul n care gravitatea crizei economice ar conduce la o importan
rennoit a fondurilor structurale drept mijloc de a prezenta situaia ntr-o lumin mai bun acelor state
membre afate sub presiunea adaptrii politicilor de gestiune a crizelor pe termen scurt pentru a lsa
neschimbate fundamentele pieei unice. Aceasta poate duce la justifcarea fondurilor structurale prin
prisma unor chestiuni mai ample, ca de exemplu investiii n cercetare i dezvoltare, locuri de munc,
gestionare macroeconomic pe termen scurt, sprijin sectorial ori schimbrile climatice, mai degrab
dect a obiectivului mai specifc de a ncerca s rezolve problema inegalitilor regionale orizontale.
Adaptarea la extindere
n lumina extinderilor din 2004 i 2007 au rmas mai multe probleme legate de fondurile structurale.
Hotrrea de a menine cofnanarea drept principiu ridic ntrebarea referitoare la modul n care state
relativ srace (care n urma crizei fnanciare se af n condiii deosebit de difcile) i pot permite s
accepte i n consecin s contribuie n mod corespunztor la fondurile UE. Succesul dezvoltrii unor
instituii de guvernare sofsticate poate nu este sufcient, chiar dac este o necesitate pentru a elabora
i administra programe regionale conform standardelor administrative impuse de Comisia European
(Hughes et al. 2004a; Baun i Marek 2008: 252254) i conform standardelor de responsabilitate i
transparen pe care trebuie s le aplice PE i Curtea de Conturi. Este probabil ca limita de absorbie
(calculat la aproximativ 4 % din PNB per stat membru) s fe utilizat n continuare pentru a restriciona
dreptul de a benefcia de fonduri structurale al statelor membre mai srace.
n perioada de preaderare, candidaii aveau prea puine anse s fac altceva dect s primeasc
instruciuni din partea Comisiei. Nu exista o posibilitate real pentru a infuena politicile publice i
exista o nelegere limitat a faptului c fondurile structurale au drept scop schimbarea structurilor, astfel
nct nevoia de aceste fonduri se va diminua n timp. Irlanda, de exemplu, s-a transformat cu ajutorul
fondurilor structurale i de coeziune att de mult nct nu a mai fost eligibil. Cu toate acestea, am asistat
la o cretere general a speranelor c sumele primite de la UE i veniturile naionale vor crete pe termen
scurt. Contributorii nei la bugetul UE mai bogai susin din ce n ce mai mult c fondurile structurale
cu scopul eliminrii inegalitilor regionale ar trebui s fe necesare doar pentru o perioad limitat de
timp. n timpul negocierilor pentru 20072013, mai multe guverne ale statelor membre au susinut c
fondurile structurale ar trebui acordate doar noilor state membre relativ srace unde se ntlnesc unele
dintre cele mai mari inegaliti regionale (a se vedea Tabelul 10.3). Contributorii nei au fost motivai
att de dorina de a menine bugetul UE la nivelul actual de aproximativ 1 % din PNB al UE, ct i
Fondurile structurale i politica de coeziune
207
de posibilitatea de a transfera fonduri ctre alte obiective, de exemplu, investiii extinse n cercetare i
dezvoltare sau ntr-o economie cu emisii reduse de dioxid de carbon.
Trebuie s observm dezbaterea care apare n literatura de specialitate cu privire la natura implicrii
autoritilor subnaionale din noile state membre. Exist unele dovezi (Baun i Marek 2008) c
aranjamentele din noile state membre pentru implementarea cheltuielilor din fondurile structurale
n perioada 20072013 par conforme cu perspectiva guvernanei multi-nivel. Totui, Blom-Hansen
(2005) contest acest punct de vedere i avertizeaz asupra pericolului de a confunda implicarea unor
actori multi-nivel cu noiunea guvernanei multi-nivel. Folosindu-se de modelul decident-agent, Blom-
Hansen susine despre Comisie c, find un decident slab i impropriu coordonat, aceasta pierde n
favoarea agenilor, statele membre, pentru care exist prea puine motive s se conformeze obiectivelor
formulate de UE atunci cnd este vorba de cheltuielile din fondurile structurale.
Contextul planifcrii celei de a patra perspective fnanciare a fost clar dominat de extinderile din
2004 i 2007 (European Voice, 17 iunie 2006), care au crescut populaia UE cu 20 %, dar PIB-ul UE cu
doar 45 %, rezultatul find c venitul total pe cap de locuitor n UE a sczut cu 10 %. n cadrul UE cu
27 de state membre, mai mult de o treime din populaie triete ntr-un stat membru cu un venit mediu
mai mic de 90 % din venitul mediu din UE, n comparaie cu doar o esime n cadrul UE-15. n UE-27,
cele mai srace 10 procente din populaie ctig doar 31 % din media UE-27, n comparaie cu 61 % din
venitul mediu UE-15 ctigat de cele mai srace 10 procente din UE-15.
Pentru prima perioad integral post-extindere (20072013) acoperit de a patra perspectiv
fnanciar statele membre n fnal au czut de acord la sfritul anului 2005 asupra unui total de
308miliarde , dup ce au respins sugestia cea mai radical a Regatului Unit - ca aproximativ jumtate din
suma menionat s fe alocat numai noilor state membre. Noua sum reprezenta o cretere de 11,5%
a cheltuielilor aferente fondurilor structurale n raport cu perioada anterioar ce urma s fe mprit
ntre doar trei obiective redenumite (a se vedea mai sus Caseta 10.2). Comisia a realizat repartizri
indicative anuale pe stat membru pentru trei obiective, dnd posibilitatea fecruia de a decide modul
n care s le mpart ntre regiunile eligibile. n aceast perioad, noile state membre se vor bucura de
o cretere de 166 % fa de fondurile pe care le-au primit atunci cnd au aderat (20042006), iar statele
membre iniial n EU-15 vor primi cu 30 % mai puin.
Relaia cu Agenda Lisabona
S-a meninut practica asigurrii ca toi s primeasc o parte din fondurile structurale, dar, cel puin
n teorie, membrii UE-15 sunt mai riguros constrni de aa-numitele restricii Lisabona. De ndat ce
Comisia a czut de acord asupra liniilor strategice directoare Lisabona (a se vedea Caseta 10.4), statele
membre i-au redactat propriile CSNR-uri, urmate de o list de programe operaionale. Toate cele 27 de
CSNR-uri i majoritatea programelor operaionale (302: 96 % din cele planifcate pentru perioada 2007
2013) au fost acceptate pn la fnele anului 2007 (Comisia 2008q: 93), moment n care Comisia a putut
raporta succesul primei etape a strategiei de a corela cheltuirea fondurilor structurale cu obiectivele
Agendei Lisabona (Comisia 2007m). n vreme ce, n perioada actual, statele vor pune n aplicare
proiectele, Comisia va angaja cheltuielile i le va pune la dispoziia statelor membre. Apoi, va monitoriza
evoluia i va prezenta rapoarte strategice ulterioare (a se vedea, de exemplu, Comisia 2008p), care i vor
sprijini campania pentru reinerea unui element major al fondurilor structurale n bugetul UE, att prin
continua revizuire a bugetului, ct i prin pregtirile pentru a cincea perspectiv fnanciar.
David Allen
208
S
t
a
t

m
e
m
b
r
u
P
I
B

p
e
r

c
a
p
i
t
a

n

2
0
0
5

(

)
P
I
B

p
e
r

c
a
p
i
t
a

n

r
e
g
i
u
n
i
l
e

c
e
l
e

m
a
i

d
e
z
a
v
a
n
t
a
j
a
t
e


2
0
0
5

(
U
E
-
2
7


S
P
C

=

1
0
0
)
P
I
B

p
e
r

c
a
p
i
t
a

n

r
e
g
i
u
n
i
l
e

c
e
l
e

m
a
i

b
o
g
a
t
e


2
0
0
5

(
U
E
-
2
7

S
P
C

=
1

0
0
)
T
o
t
a
l
u
l

f
o
n
d
u
r
i
l
o
r


s
t
r
u
c
t
u
r
a
l
e

(
m
i
l
i
o
a
n
e

)


2
0
0
6
-
2
0
1
3
T
o
t
a
l
u
l

f
o
n
d
u
r
i
l
o
r


s
t
r
u
c
t
u
r
a
l
e

p
e
r

c
a
p
i
t
a

(

)

2
0
0
6
-
2
0
1
3
F
o
n
d
u
r
i


s
t
r
u
c
t
u
r
a
l
e

c
a

p
r
o
c
e
n
t

d
i
n

P
I
B

n
a

i
o
n
a
l

2
0
0
6
-
2
0
1
3
C
o
t
a

d
i
n


t
o
t
a
l
u
l

f
o
n
d
u
r
i
l
o
r


s
t
r
u
c
t
u
r
a
l
e

2
0
0
6
-
2
0
1
3

(
%
)
L
u
x
e
m
b
u
r
g
5
9

2
0
2
2
6
4
,
3
*
2
6
4
,
3
*
5
8
1
3
0
0
,
0
2
0
,
0
I
r
l
a
n
d
a
3
2

1
9
7
1
0
4
,
3
1
5
8
,
1
8
1
5
2
0
7
0
,
0
6
0
,
3

r
i
l
e

d
e

J
o
s
2
9

3
7
4
9
6
,
3
1
6
4
1

6
9
7
1
0
5
0
,
0
5
0
,
6
A
u
s
t
r
i
a
2
8

8
5
2
8
8
,
7
1
4
2
,
7
1

3
0
1
1
6
1
0
,
0
7
0
,
4
D
a
n
e
m
a
r
c
a
2
8

3
7
5
9
4
,
9
1
6
1
5
4
5
1
0
1
0
,
0
4
0
,
2
S
u
e
d
i
a
2
7

7
2
1
1
0
5
,
4
1
7
2
,
2
1

6
8
2
1
8
8
0
,
0
8
0
,
5
B
e
l
g
i
a
2
7

1
3
5
7
9
,
5
2
4
0
,
5
2

0
2
0
1
9
5
0
,
0
7
0
,
7
R
e
g
a
t
u
l

U
n
i
t
2
6

7
1
5
7
7
4
3
0
2
,
7
9

4
6
8
1
6
0
0
,
0
7
3
,
1
G
e
r
m
a
n
i
a
2
5

7
9
7
7
4
,
2
2
0
2
,
1
2
3

4
4
9
2
8
4
0
,
1
4
7
,
6
F
i
n
l
a
n
d
a
2
5

7
7
4
8
5
,
3
1
3
9
,
5
1

5
3
3
2
9
5
0
,
1
3
0
,
5
F
r
a
n

a
2
5

0
7
7
5
0
,
5
1
7
2
,
6
1
2

7
3
6
2
0
8
0
,
1
0
4
,
1
I
t
a
l
i
a
2
3

4
7
4
6
6
,
9
1
3
6
,
7
2
5

6
4
7
4
4
9
0
,
2
5
8
,
3
S
p
a
n
i
a
2
3

0
6
9
6
9
,
7
1
3
3
,
9
3
1

5
3
6
7
7
8
0
,
4
9
1
0
,
2
G
r
e
c
i
a
2
1

5
8
9
5
9
,
1
1
3
1
,
1
1
8

2
1
7
1

6
5
8
1
,
3
4
5
,
9
C
i
p
r
u
2
0

7
5
3
9
2
,
6
*
9
2
,
6
*
5
8
0
8
1
2
0
,
5
6
0
,
2
S
l
o
v
e
n
i
a
1
9

4
6
2
7
1
,
6
1
0
4
,
7
3

7
3
9
1

8
7
4
1

,
7
0
1

,
2
M
a
l
t
a
1
7

3
3
0
7
7
4
*
7
7
4
*
7
6
1
1

9
2
2
2
,
3
5
0
,
2
R
e
p
u
b
l
i
c
a

C
e
h

1
7
1
5
6
5
9
,
8
1
6
0
,
3
2
3

6
9
8
2

3
2
3
3
,
2
5
7
,
7
P
o
r
t
u
g
a
l
i
a
1
6

8
9
1
5
9
,
8
1
0
6
,
3
1
9

1
4
7
1

8
4
7
1
,
8
2
6
,
2
U
n
g
a
r
i
a
1
4

3
9
3
4
0
,
9
1
0
4
,
9
2
2

4
5
1
2

2
1
0
3
,
2
2
7
,
3
T
A
B
E
L
U
L

1
0
.
3


S
t
a
t
e

m
e
m
b
r
e

U
E
,

r
e
g
i
u
n
i

i

c
o
t
a

d
e

f
o
n
d
u
r
i

s
t
r
u
c
t
u
r
a
l
e
,

2
0
0
7
-
2
0
1
3
Fondurile structurale i politica de coeziune
209
E
s
t
o
n
i
a
1
4

0
9
3
6
2
,
9
*
6
2
,
9
*
3

0
5
8
2

2
4
7
3
,
3
1
1

,
0
S
l
o
v
a
c
i
a
1
3

5
6
3
4
3
,
1
1
4
7
9
1
0

2
6
4
1

9
0
4
3
,
3
0
3
,
3
L
i
t
u
a
n
i
a
1
1

9
1
4
5
3
,
2
*
5
3
,
2
*
6

0
9
6
1

7
5
7
3
,
4
2
2
,
0
P
o
l
o
n
i
a
1
1

4
8
2
3
5
,
0
8
1
,
2
5
9

6
9
8
1

5
6
2
3
,
4
3
1
9
,
4
L
e
t
o
n
i
a
1
1

1
8
0
4
9
,
9
*
4
9
,
9
*
4

0
9
0
1

7
4
9
3
,
5
2
1

,
3
R
o
m

n
i
a
7

9
3
3
2
4
,
2
7
4
,
8
1
7

3
1
6
7
9
5
3
,
0
0
5
,
6
B
u
l
g
a
r
i
a
7

9
1
3
2
6
,
9
5
2
,
2
6

0
4
7
7
6
8
3
,
1
5
2
,
0
N
e
a
l
o
c
a
t
e
3
9
2
U
E
-
2
7
3
0
8

0
4
1
N
o
i

s
t
a
t
e

m
e
m
b
r
e
1
5
8

1
9
0
U
E
-
1
5
1
4
9

8
5
1
*

I
n
d
i
c

s
t
a
t
e
l
e

m
e
m
b
r
e

t
r
a
t
a
t
e

c
a

o

s
i
n
g
u
r

r
e
g
i
u
n
e
,

S
P
C

=

s
t
a
n
d
a
r
d

a
l

p
u
t
e
r
i
i

d
e

c
u
m
p

r
a
r
e
,
S
u
r
s
a
:

C
a
m
e
r
a

L
o
r
z
i
l
o
r

(
2
0
0
8
:

t
a
b
e
l
e
l
e

d
e

l
a

p
.

1
1

i

p
.

2
0
-
1
)
.
David Allen
210
Evoluia practicii n implementare
Se spune c, acum, controlul fnanciar la zi al cheltuirii fondurilor structurale este mai echilibrat i
ct mai descentralizat ctre niveluri inferioare pentru a aborda problema sarcinii birocratice excesive
a Comisiei. Decizia de a continua fnanarea tuturor statelor membre a mpiedicat o intensifcare a
principiului concentrrii. n prezent, se pune un accent mai mare pe parteneriate cu un grad ridicat
de descentralizare ctre parteneriate prezente pe teren, bazate pe contracte tripartite ntre statele
membre, regiuni i autoriti locale, toate acestea urmnd bineneles s fe studiate n detaliu de ctre
cei care caut argumente pentru perspectiva guvernanei multi-nivel. De asemenea, recent, Cooperarea
teritorial european, a treia, slab fnanat, obiectiv al perioadei 20072013, a atras un interes academic
n cretere (Mirwaldt et al. 2009), cu noi nelegeri formale pentru a promova cooperarea transfrontalier,
transnaional i transregional. Acest nou program consolidat, care a evoluat din Iniiativa Comunitar
INTERREG, a dat natere unei noi persoane juridice, Gruparea European de Cooperare Teritorial
(GECT), ai crei membri pot f reprezentani din state membre, autoriti regionale ori locale, asociaii
sau alte organisme publice. GECT este conceput s asigure gruparea autoritilor din diferite state
membre fr a mai f nevoie de nelegeri internaionale prealabile ratifcate de parlamentele naionale.
Rmne de vzut dac acest nou organism va avea succes, dar instituirea sa confrm punctul de
vedere conform cruia Comisia rmne interesat de orice instituie care ajut ambiguizarea granielor
naionale n cadrul UE.
Este posibil ca procesul de renaionalizare i simplifcare a mijloacelor de furnizare, administrare
fnanciar i evaluare a fondurilor structurale s continue. n plus, unele state membre consider deja
urmrirea celor mai bune practici i a benchmarking-ului n raport cu politicile naionale regionale ca
find o alternativ atrgtoare la politica intervenionist de coeziune la nivelul UE. Comisia a fcut deja
concesii n favoarea acestei tendine, prin propunerile sale de coordonare i standardizare a programelor
regionale naionale, ca parte a recentelor sale reforme ale politicii regionale. Pe de alt parte, regiunile,
din noile precum i din vechile state membre, care benefciaz de sprijin fnanciar european, dup
cum s-a sugerat mai sus, ajung s aprecieze valoarea rolului fondurilor structurale pentru asistena i
fnanarea la nivel regional n parte datorit fabilitii sale economice pe termen mediu, cnd, n special
n climatul economic actual, cheltuielile naionale cel mai probabil pot f tiate ntr-un termen scurt.
Evaluarea impactului: adaptare politic versus ctig economic
Se observ o accentuare a rolului politicilor regionale naionale, care deja reprezint peste 75 %
din cheltuielile regionale ale UE, dei exist argumente care sugereaz c politica regional naional
a fost ntr-o mic msur europenizat de-a lungul anilor. Implicarea n politica UE de coeziune i cea
regional a infuenat modul n care statele membre i defnesc regiunile (Mendez et al. 2006) i a dus de
asemenea la o mai mare contientizare n cadrul statelor membre a nevoii de a acorda atenie divergenei
regionale. Este posibil ca programele UE s f mbuntit vizibilitatea UE la nivel regional i local n
zonele care au benefciat de fonduri structurale, dar acest fapt nu demonstreaz automat c aceasta a
mbuntit popularitatea UE n viziunea public.
Opiniile rmn divizate i n ceea ce privete gradul exact al impactului fondurilor UE asupra
convergenei regionale i naionale; ali factori, cum ar f programele regionale naionale, alte politici
naionale macroeconomice i globalizarea, nu sunt uor de msurat (Camera Lorzilor 2008: 2527).
ncercrile de a evalua impactul politicilor UE pn n prezent nu au produs niciun rezultat clar.
Fondurile structurale i politica de coeziune
211
S-auelaborat multe modele economice i s-au adunat multe date din studii, dar acestea nu au adus nicio
dovad clar c cheltuielile aferente fondurilor structurale au avut un impact economic vizibil. La nivelul
statelor membre, ntre 1995 i 2004, trei dintre rile de coeziune iniiale Irlanda, Grecia i Spania
au cunoscut o cretere mai rapid dect media european, dei nu a fost i cazul Portugaliei. Cu toate
acestea, dintre cele 50 de regiuni rmase n urm care ndeplineau criteriile pentru fondurile aferente
Obiectivului 1 n 1995, 38 le ndeplineau i n 2004, iar alte 5 regiuni au intrat n aceast categorie n
aceast decad (Camera Lorzilor 2008: 26). Mai mult, dup cum demonstreaz Tabelul 10.3, ncepnd cu
2005 au rmas decalaje regionale semnifcative att n noile state membre, ct i cele iniiale din UE-15.
Chiar i Comisia se strduiete s gseasc dovezi clare c fondurile structurale sporesc coeziunea UE
n mod direct, dei rapoartele recente ale Comisiei (2007l, 2008p) referitoare la cheltuielile din fondurile
structurale indic rezultate pozitive ale evalurii lor. Acest optimism continuu se af n confict cu alte
evaluri (Boldrin i Canova 2001), inclusiv acelea comandate de Parlamentul Britanic (ECOTECH 2003;
Camera Comunelor 2004; Camera Lorzilor 2008), care sugereaz c cheltuielile aferente fondurilor
structurale n statele membre mai bogate produc acum venituri n scdere, fr o valoare adugat
vizibil fa de ceea ce se putea realiza prin programe naionale. Utilizarea criteriilor Agendei Lisabona
pentru a asigura raionalizarea ulterioar a acestor cheltuieli se poate dovedi de asemenea prematur
pentru acele state membre noi care au nevoie de mai mult asisten de baz nainte de a progresa pentru
a deveni mai competitive.
Raportul Sapir (Sapir et al. 2004) a observat funcia compensatorie a cheltuielilor din fondurile
structurale pentru coeziune, dar nu a putut gsi probe concrete care s susin fe argumentul c fondurile
au adus o diferen semnifcativ n privina performanei regiunilor rmase mai n urm, fe c nu au
avut nicio contribuie. Raportul Sapir a recomandat c ar f mai efcient s se aloce bani doar noilor state
membre i bugetelor naionale ale acestora, nu regiunilor (o abordare fa de diversitate mai degrab
macroeconomic dect una regional). Din punct de vedere politic, aceasta a fost o provocare prea mare
pentru Comisie pentru a o accepta n perioada actual. Rmne de vzut dac criza fnanciar din 2008
va impune o reevaluare a necesitii, momentului i modului n care s se fac uz de fondurile structurale
ca stimulent fscal pe termen scurt.
n practic, cheltuielile din fondurile structurale cu politica UE de coeziune sunt evaluate mai
degrab pe criterii politice dect economice. n parte deoarece, n vreme ce dovezile economice ale unui
impact pozitiv sunt neconvingtoare, dovezile statistice privind vizibilitatea i popularitatea politicii par
mai pozitive (n ciuda caracterului lor nebulos). De asemenea, considerentele politice par s prevaleze
n procesul care permite statelor membre s ajung la consensul necesar privind perspectivele fnanciare
periodice. De aceea cheltuielile din fondurile structurale continu n acelai mod, dei se bazeaz pe un
set de raionalizri strategice n continu schimbare, dintre care obiectivele Agendei Lisabona sunt doar
dintre cele mai recente i aproape cu siguran nu ultimele.
Relaia dintre fondurile structurale, politica de coeziune, politica regional i regionalism se leag
totodat de problematica necesitii i modului n care UE interacioneaz n raport cu chestiunile
identitii regionale. n special, aspiraia de a crea o Europ a regiunilor nu este ntotdeauna mprtit
de statele membre dornice s i pstreze propria identitate naional. Entuziasmul Comisiei privind
parteneriatele constituite cu parteneri subnaionali n vederea coeziunii servete la prezentarea unui
potenial cadru alternativ pentru cei care aspir la desprinderea Scoiei de Marea Britanie, a Bavariei
de Germania, a Italiei de nord de restul Italiei, a Flandrei sau Walloniei (inclusiv Bruxelles!) de Belgia,
a rii Bascilor sau Cataloniei de Spania n braele primitoare ale UE. Rmne de vzut dac reacii
similare vor aprea n noile state membre.
David Allen
212
Concluzii
Acest capitol contrazice argumentul potrivit cruia modul n care au fost aplicate fondurile structurale
a avut un impact semnifcativ asupra dezvoltrii guvernanei multi-nivel. n ciuda impulsului iniial al
prevederilor privind parteneriatul din reformele anului 1988, guvernele centrale, din vechile dar i din
noile state membre, au capaciti de organism de intermediere care permit participarea intereselor
publice i private, regionale i locale, ns att i nimic mai mult. A nu se confunda participarea multi-
nivel cu guvernana multi-nivel. Exist dovezi prea puine c actorii regionali i locali sunt mai efcieni
datorit politicii de coeziune, aa cum contribuia acestora la guvernarea colectiv a UE prin CR este
limitat. Dimensiunea participrii subnaionale la deciziile cu caracter general referitoare la cuantumul
fondurilor structurale (perspectivele fnanciare) sau la obiectivele politicii de coeziune este extrem de
limitat i depinde n primul rnd de structurile constituionale din cadrul fecrui stat membru.
Cu siguran, normele Comisiei impun participarea activ a instituiilor subnaionale i a actorilor
subnaionali n elaborarea i aplicarea fecrui program operaional n parte. Se poate spune despre acest
proces att c ndeplinete criteriul subsidiaritii, ct i c poate contribuie la legitimizarea politicii de
coeziune a UE i a fondurilor structurale. Bachtler i Mendez (2007) vor susine mai departe n favoarea
guvernanei multi-nivel c, de vreme ce Consiliul European continu s domine deciziile fundamentale
referitoare la cheltuielile din fondurile structurale, Comisia supranaional a fost, prin rolul su de
intermediar ntre statele membre, principala responsabil de msurile cruciale de reform. Aceasta a
fost situaia, n special, atunci cnd s-a pus problema punerii n aplicare a celor dou principii ale politicii
de coeziune, concentrarea i programarea.
Cu toate acestea, se argumenteaz n acest capitol c, de-a lungul anilor, Comisia a fost obligat s
accepte un rol tot mai important i mai decisiv al statelor membre, att n cadrul procesului de luare a
deciziilor privind fondurile structurale, ct i al punerii acestora n aplicare (Pollack 1995; Hooghe i
Keating 1994; Bache 1998; Peterson i Bomberg 1999; Allen 2000; Hooghe i Marks 2001; Pollack 2003;
Allen 2005; Manzella i Mendez 2009), chiar dac acest fenomen nu atinge dimensiunile unei depline
renaionalizri. Pare posibil ca, n viitor, fondurile structurale s fe direcionate ctre obiective mult
mai cuprinztoare i mai diverse dect nlturarea inegalitilor regionale i ncurajarea competitivitii
i creterii la nivelul UE (Camera Lorzilor 2008; Baun i Marek 2008: 268269; Bachtler et al. 2008;
Ujupan 2009). n msura n care fondurile structurale au ncurajat statele membre s-i valorifce
participarea n UE, este posibil ca acestea s continue s absoarb un procent semnifcativ din cheltuielile
bugetare totale ale UE dincolo de 2014. Totui, aceste cheltuieli pot urmri obiective mai cuprinztoare,
de exemplu, extinderea cercetrii i dezvoltrii, economia cu emisii reduse de dioxid de carbon sau
securitatea energetic, mai degrab dect cele n mod curent asociate cu politica de coeziune a UE n
perioada actual.
LECTURI SUPLIMENTARE
Pentru o excelent trecere n revist a fazelor incipiente ale fondurilor structurale i politicii regionale
n UE, a se vedea Bache (1998) i Hooghe (1996), iar pentru situaia actual, precum i o util prezentare
pe scurt a propunerilor de reform, a se vedea Camera Lorzilor (2008) i declaraiile scrise sau orale
aferente. Pentru o recent dezbatere a relaiei dintre cheltuielile aferente fondurilor structurale ale UE i
Fondurile structurale i politica de coeziune
213
perspectiva guvernanei multi-nivel, a se vedea Bache (2008). Baun i Marek (2008) ofer o bun trecere
n revist a impactului celor mai recente extinderi asupra politicii UE de coeziune, iar Bachtleretal. (2008)
ofer un rezumat cuprinztor al dezbaterii contemporane asupra rolului viitor al fondurilor structurale
n cadrul revizuirii bugetare europene actuale. Comisia (2007l) asigur un punct de pornire pentru
urmtoarea reevaluare a politicii de coeziune.
Bache, I. (1998), The Politics of European Union Regional Policy: Multi-Level Governance or Flexible
Gatekeeping? (Shefeld: Shefeld Academic Press).
Bache, I. (2008), Europeanization and Multi-Level Governance: Cohesion Policy in the European Union and
Britain (Lanham, MD: Rowman & Littlefeld).
Bachtler, J., Mendez, C., i Wishlade, F. (2008), Ideas for Budget and Policy Reform: Reviewing the Debate
on Cohesion Policy 2014+, European Policy Research Paper 08/04 (Glasgow: University of Strathclyde;
European Policies Research Centre).
Baun, M., i Marek, D. (2008), EU Cohesion Policy after Enlargement (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Comisia (2007l), Fourth Report on Economic and Social Cohesion, COM (2007) 273 fnal.
Hooghe, L. (1996) (coord.), Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance
(Oxford: Oxford University Press).
House of Lords (2008), The Future of EU Regional Policy, European Union Committee, Nineteenth
Report of Session 200708, HL paper 141 (London: TSO).