PROCEDURA CONTENCIOAS ADMINISTRATIV

POTRIVIT LEGII NR. 554/2004, CU MODIFICRILE ULTERIOARE

Prof. univ. dr. Florea Mgureanu
Lector univ. drd. George Mgureanu Poptean
I. CONSIDERAII GENERALE PRIVIND
PROCEDURA CONTENCIOAS ADMINISTRATIV
Sarcina de a asigura aplicarea legilor, de a edita acte normative in scopul executrii
legilor, de a asigura funcionarea seviciilor publice, de a lua msuri pentru executarea
contractelor administrative, ocrotirea drepturilor persoanelor i satisfacerea cerinelor acestora,
meninerea ordinii publice, revine administraiei statului.
Tot mai muli ceteni consider c, n ndeplinirea acestor sarcini, administraia lezeaz
drepturile sau interesele persoanelor. Acestea au ns posibilitatea de a formula o contestaie
juridic care s fie rezolvat n mod legal de ctre organele competente.
Procedura prealabil administrativ este reglementat ca o condiie de exercitare a
dreptului la aciune n contenciosul administrativ, a crei nendeplinire n termenele i
condiiile prevzute de lege atrage inadmisibilitatea aciunii.
Se consider i astzi c reglementarea legal privind contenciosul administrativ nu se
ridic la nalimea cerinelor actuale privind garantarea efectiv i eficient a aprrii drepturilor
i libertilor omului, a nlturrii arbitrariului i abuzurilor posibile ale administraiei statului.
S-a apreciat c sub acest aspect, chiar n raport cu Legea contenciosului administrativ din
23 decembrie 1925, care avea multe lacune, remediate ulterior prin contribuia doctrinei i
jurisprudenei, unele reglementri din Legea nr. 29/1990 apar ca un regres. De pild, la art. 2
erau enumerate actelor administrative care nu putea fi atacate n justitie, care erau amplificate
fa de Legea din 1925 i totodata se meninea distincia criticabil dintre actele administrative
de autoritate i actele de gestiune.
Contenciosul administrativ, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 1 const n
activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente
potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public , iar
1

Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, a fost publicat n Monitorul Oficial,
Partea I nr. 1154 din 07/12/2004, act ce a intrat n vigoare la data de 06 ianuarie 2005. Legea a fost
modificat de mai multe ori, mai recent prin: Legea nr. 262/2007 pentru modificarea i completarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 510 din
30/07/2007, act ce a intrat n vigoare la data de 02 august 2007, prin Legea nr. 100/2007 pentru
modificarea i completarea Legii nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului
naional - Seciunea a IV-a - Reeaua de localiti, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 284 din
27/04/2007, act ce a intrat n vigoare la data de 30 aprilie 2007, prin Legea nr. 97/2008 privind aprobarea
Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 100/2007 pentru modificarea i completarea unor acte normative
n domeniul justiiei, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 294 din 15/04/2008, act care a intrat n
vigoare la data de 18 aprilie 2008 i prin Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 375 din
16/05/2008, act care a intrat n vigoare la data de 19 mai 2008.

conflictul s-a ivit fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n
sensul legi contenciosului administrativ, fie prin nesoluionarea n termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim2.
Se poate afirma c instituia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli
ale exercitrii de ctre persoanele vtmate a unei aciuni directe, n faa instanelor judectoreti
competente, mpotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, dupa caz, mpotriva
refuzului unei autoriti publice de a soluiona o cerere n termenul prevzut de lege. n acest
fel, instituia contenciosului administrativ apare ca fiind o garanie a drepturilor i libertilor
cetenilor mpotriva eventualelor abuzuri ale autoritilor publice.
Instituia contenciosului administrativ cuprinde doar procedura care se desfoar n faa
instantei judectoreti competente. Ea nu cuprinde procedura de emitere a actului administrativ
i procedura plngerii prealabile.
n literatura de specialitate s-a apreciat c instituia contenciosului administrativ cuprinde
att procedura desfurat n faa instanelor judectoreti, ct i procedura plngerii prealabile,
deoarece aceasta din urm constituie o condiie de admisibilitate a aciunii formulate.
Motivul ce detrmin persoana s formuleze aciunea poate fi:
- neemiterea sau nencheierea actului administrativ
- nesoluionarea n termenul legal a cererii referitoare la un drept sau interes
legitim
- refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.

Modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, a fost impus de:
lipsa coerenei legislative n domeniu, determinat de multitudinea actelor normative
existente
lipsa claritii actelor normative n domeniu i limitarea accesabilitii determinate.
de modificrile succesive ale legislaiei specifice.
lipsa sistematizrii regulilor, care s guverneze activitatea autoritilor administraiei
publice, n aa fel nct sistemul normativ s fie neles de toi i, prin urmare, s fie n
mod facil controlabil
lipsa unei terminologii unitare
lipsa coroborrii regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii
administrative cu cele proprii contenciosului administrativ.
Prin modificrile fcute s-a urmrit:
reforma serviciilor publice de baz i a utilitilor publice de interes local
consolidarea procesului de descentralizare administrativ i fiscal
ntrirea capacitii instituionale a structurilor din administraia public central i
local,

2
Pentru un examen amnunit privind procedura de judecata n faa instanelor judectoreti, a se
vedea: V.M. Ciobanu, Tratat teoretic i practic de procedur civil, vol. II, Ed. Naional, Bucureti, 1997,
p. 7-283; I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil. Teoria general, E.D.P., Bucureti, 1983, p.
454 i urm.; I.Le, Comentariile Codului de procedur civil, Vol. I, Ed. ALL-BECK, Bucureti, 2001, p.
293 i urm.; I. Deleanu, Tratat de procedur civil, vol. II, Ed. Europa Nova, Bucureti, 1997, p. 5 i
urm.; A. Hilsenrad, I. Stoenescu, Procesul civil n R.P.R., Ed. tiinific, Bucureti, 1957, p. 283 i urm.;
I. Stoenescu, Gr. Porumb, Drept procesual civil romn, E.D.P., Bucureti, 1966, p. 237 i urm.; Fl.
Mgureanu, Drept procesual civil, ed. a IX-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 268 i urm. i
Drept procesual civil romn, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 243-340; M. Tbrc, Drept
procesual civil, Vol. I, Ed. Glogal Lex, Bucureti, 2004, p. 284 i urm.

simplificarea procedurilor i reglementarea unitar a regulilor care privesc funcionarea

administraiei publice.
nlturarea incompatibilitilor sau conflictelor generate de diferite prevederi normative
aplicabile aceleiai materii.

Obiectivele urmrite:
uniformizarea soluiilor legale disparate existente n legislaia actual, precum i
reglementarea pentru prima dat a unor situaii juridice semnalate de practica
administrativ;
coroborarea regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii
administrative cu cele proprii contenciosului administrativ;
simplificarea mijloacelor de aciune a administraiei publice prin coerena i
predictibilitatea procedurilor;
creterea transparenei decizionale i mbuntirea comunicrii n interiorul i exteriorul
administraiei publice;
asigurarea stabilitii procedurilor administrative i indirect predictibilitatea actului de
administraie public.

II. PERSOANELE CARE POT SESIZA INSTANA

DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1. Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente,
pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea
pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public [art. 1 alin.
(1)].
- persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept [art. 1 alin. (2)].
- persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau
dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale [art. 1 alin. (7)].
- orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat
un interes legitim [art. 1 alin. (8)].
- temei constitutional art. 52
2. Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n
baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de
putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana
competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de
drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate [art. 1 alin. (3)].
Modificarile aduse legii contenciosului administrativ vizeaz, printre altele, posibilitatea
Avocatului Poporului de a introduce aciuni n contenciosul administrativ dac apreciaz c
ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza atribuiile legale nu poate
fi nlaturat dect prin justiie, termenul n care poate fi fcut plngerea prealabil, posibilitatea
persoanelor fizice i juridice de drept privat de a introduce aciuni n contenciosul administrativ
prin invocarea nclcrii interesului public, s.a.
i pn la aparitia Legii nr. 262/2007 care a modificat Legea nr. 554/2004, Avocatul
Poporului putea sa introduca actiuni in contencios administrativ, dar numai ca urmare a sesizarii
din partea unei persoane fizice.
3

Legea, avnd n vedere principiul disponibilitii, a stabilit la art. 1 alin (3) c, n

situaia n care petitionarul nu-i nsusete aciunea formulat de Avocatul Poporului la
primul termen de judecat, instana de contencios administrativ anuleaz cererea.
3. Ministerul Public
- atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c
nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de
putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la
sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant,
urmnd a fi citat n aceast calitate [art. 1 alin. (4)].
- cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui
act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios
administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente [art. 1 alin. (5)].
Ca urmare, instana competent poate fi, dup caz
- instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul
persoanei juridice vtmate, dac Ministerul Public exercit aciunea n cazul persoanei fizice
(competen teritorial alternativ) sau
- instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice
emitente n cazul n care se vatm un interes public (competen teritorial exclusiv) .
4. Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite
instanei constatarea nulitii acestuia, in termen de 1 an, calculat de la data emiterii actului, n
situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte
juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii
actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile
produse [art. 1 alin. (6)].
5. Prefectul poate ataca, n termenele prevzute la art. 11, n faa instanei de contencios
administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider
nelegale [art. 1 alin. (8)] i [art. 3 alin. (1)].
Termenul n care se poate introduce aciunea la instana de contencios administrativ este
de 6 luni i ncepe s curg de la data comunicrii actului ctre prefect. n cazul actului
administrativ individual, pentru motive temeinice cererea poate fi introdus i peste termenul de
6 luni, dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data
introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.
9. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc
legislaia privind funcia public, n condiiile legii contenciosului administrativ i ale Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat[art. 1 alin. (8)] i [art. 3 alin. (1)].
Pentru situaia privind excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ
normativ de ctre o autoritate public, instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz
organismele sociale cu personalitate juridic interesate.
Pn la soluionarea cauzei, actul atacat de Prefect i de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, este suspendat de drept [art. 3 alin. (3)].
III. SEMNIFICAIA UNOR TERMENI [art. 2 alin. (1)]
4

a) persoana vtmat - orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte
administrative, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea
unui interes public prin actul administrativ atacat;
b) autoritatea public - orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care
acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate
autoritilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere,
modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, i contractele
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice;
Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal [art. 2 alin. (2)].
d) act administrativ-jurisdicional - actul juridic emis de o autoritate administrativ cu
atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe
contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluionare, de ctre instanele de
contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri
este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a
unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
f) instana de contencios administrativ, denumit n continuare instan - Secia de
contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios
administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de a nu rspunde
solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt
termen;
h) refuzul nejustificat de a soluiona o cerere - exprimarea explicit, cu exces de
putere, a voinei de a nu rezolva cererea;
i) plngere prealabil - plngerea prin care se solicit autoritii publice emitente sau
celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual
sau normativ, n sensul revocrii acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor la problemele
strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care
5

presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la

conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul
satisfacerii, dup caz, a unui interes public;
l) interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional,
garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea
nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor
administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor,
prevzute de Constituie sau de lege;
n) drept vtmat - orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i
se aduce o atingere printr-un act administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea
aprrii unui interes public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii,
fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor
categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative;
s) pagub iminent - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu eviden sau, dup caz,
perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public;
) instan de executare - instan care a soluionat fondul litigiului de contencios
administrativ.
IV. EXCEPIA DE NELEGALITATE
Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui
proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana,
constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza [art. 4
alin. (1)].
ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei ci
de atac, iar ncheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul.
Dac instana care soluioneaz cauza este instana de contencios administrativ i n faa
ei s-a ridicat excepia de nelegalitate nu se dispune suspendare cauzei.
Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n sedin
public, cu citarea prilor i a emitentului. n cazul n care excepia de nelegalitate vizeaz un
act administrativ unilateral emis anterior intrrii in vigoare a legii de modificare, cauzele de
nelegalitate urmeaz s fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la momentul
emiterii actului administrativ[art. 4 alin. (2)].
6

Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n

termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere [art. 4 alin. (3)] (nu se
face meniune cu privire la citare)..
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui
nelegalitate a fost constatat [art. 4 alin. (4)].
Cu privire la excepia de neconstituionalitate, aceasta nu poate forma obiectul unei
aciuni principale nici n faa instanei de judecat sau de arbitraj, unde constituie ntotdeauna un
mijloc de aprare ntr-un litigiu n curs de soluionare, i nici n faa Curii Constituionale
Legile i ordonanele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principal, prin aciune
introdus n acest scop la instana de judecat sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de
excepie, n valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. n acest sens, potrivit
prevederilor art. 9 alin. (1), persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin
ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios
administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal
nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan3.
V. ACTELE NESUPUSE CONTROLULUI I LIMITELE CONTROLULUI
Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar [art. 5. - (1)].
c) actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege
organic, o alt procedur judiciar [art. 5. - (2)].
d) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de
asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere[art. 5. - (3)].
n litigiile privind: actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi,
al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor
calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere, nu
sunt aplicabile prevederile care se refer la suspendarea executrii actului (art. 14 din lege) i
cele care se refer la soluionarea recursului, respectiv solicitarea adresat preedintelui instanei
competente s soluioneze recursul i stabilirea termenului de judecat a recursului chiar nainte
de primirea dosarului (art. 21).
3

A se vedea i Curtea Constituional, Decizia nr. 660/2007, publicat n Monitorul Oficial, Partea I
nr. 525 din 02/08/2007, act ce a intrat n vigoare la data de 02 august 2007. Prin aceast Decizie, Curtea
Constituional a admis excepia de neconstituionalitate i a constatat c dispoziiile art. 9 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituionale n msura n care permit ca aciunea
introdus la instana de contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea
neconstituionalitii unei ordonane sau a unei dispoziii dintr-o ordonan. Alineatul (1) al art. 9 a fost
modificat prin Legea nr. 100/2008, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 375 din 16/05/2008. Actul
a intrat in vigoare la data de 19 mai 2008.

VI. ACTELE ADMINISTRATIV-JURISDICIONALE

La art. 6 alin 1 din lege, se stabilete c jurisdiciile administrative speciale sunt
facultative i gratuite.
Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios
administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu
exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac4.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu utilizeze
calea administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativjurisdicional competent. Termenul de 15 zile ncepe s curg de la data notificrii.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la
calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sau
organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la
jurisdicia administrativ special. Termenul de 15 zile ncepe s curg de la data comunicrii
acestei decizii.
VII. PROCEDURA DE SOLUIONARE A CERERILOR N CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIVE
Procedura prealabil
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se
consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal
msur organului ierarhic superior, dac acesta exist [art. 7 alin. (1)].
Prevederile menionate, sunt aplicabile i n ipoteza n care legea special prevede o
procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta [art. 7 alin. (2)].
Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n
limitele termenului de 6 luni prevzut la alin. (7) [art. 7 alin. (3)].5

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, contractele
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect achiziiile publice sunt asimilate actelor administrative.
5
A se vedea i Curtea Constituional, Decizia nr. 797/2007 referitoare la excepia de
neconstituionalitate a dispoziiilor art. 7 alin. (3) i (7) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 707 din 19/10/2007, act ce a intrat n vigoare la data
de 19 octombrie 2007. Prin Decizia menionat, Curtea Constituional a admis excepia de
neconstituionalitate a dispoziiilor art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 i constat c textul de lege este
neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii
prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept dect destinatarul actului.

Nu este obligatorie procedura prealabil:

n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,

Agenia Naional a Funcionarilor Publici
n cazul cererilor celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane
n cazurile prevzute la art. 2 alin. (2), respectiv refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului n termenul legal i la art. 4, respectiv n cazul excepiei
de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, ecepie
ridicat n faa instanelor judectoreti ntr-un proces aflat pe rol[art. 7 alin. (5)]..

Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are

semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil
fiind aplicabile n mod corespunztor [art. 7 alin. (6)].
In acest caz, plangerea trebuie facuta in termen de 6 luni, care va incepe sa curga astfel :
-de la data incheierii contractului, in cazul litigiilor legate de incheierea lui;
de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de
modificare
facute de catre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului;
de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea
contractului;
de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte
cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea
contractului;
- de la data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul
litigiilor legate de interpretarea contractului.
Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru
motive temeinice, i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data
emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie [art. 7 alin. (7)].
n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd
[art. 7 alin. (11)]
VIII. OBIECTUL ACIUNII JUDICIARE

anularea, n tot sau n parte, a actului administrativ unilateral, repararea pagubei cauzate
i reparaii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanei de contencios
administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege,
prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii [art. 8.
- (1)].
litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum
i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ [art. 8. - (2)]. La
soluionarea acestor litigii se va avea n vedere regula dup care principiul libertii
contractuale este subordonat (3) [art. 8. - (3)]
apararea de ctre persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat unui interes
legitim public numai in subsidiar, in masura in care vatamarea interesului legitim public
decurge logic din incalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Insa, prin
derogare de la aceasta prevedere, actiunile intemeiate pe incalcarea unui interes legitim
public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autoritatii parate sa emita
9

un act sau un alt inscris, respectiv sa efectueze o anumita operatiune administrativa, sub
sanctiunea penalitatilor de intarziere sau a amenzii.
IX. ACIUNILE MPOTRIVA ORDONANELOR GUVERNULUI
Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau
dispoziii din ordonane introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de
excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea
neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan [art. 9 alin. (1)].
Aa cum am mai artat, n msura n care art. 9 se interpreteaz n sensul c persoana
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din
ordonane poate introduce la instana de contencios administrativ aciune, al crei obiect
principal l constituie sesizarea direct a Curii Constituionale pentru a declara ca fiind
neconstituionale actele menionate, textul este neconstituional, prin raportare la prevederile art.
146 lit. d) teza nti din Legea fundamental, care prevede Curtea Constituional hotrte
asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa
instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial". Dispoziia constituional a fost dezvoltat n
legea organic a Curii Constituionale, nr. 47/1992 care, la art. 29, prevede urmtoarele:
"(1) Curtea Constituional decide asupra excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti sau
de arbitraj comercial privind neconstituionalitatea unei legi sau ordonane ori a unei dispoziii
dintr-o lege sau dintr-o ordonan n vigoare, care are legtur cu soluionarea cauzei n orice
faz a litigiului i oricare ar fi obiectul acestuia. Excepia poate fi ridicat la cererea uneia dintre
pri sau, din oficiu, de ctre instana de judecat ori de arbitraj comercial. De asemenea,
excepia poate fi ridicat de procuror n faa instanei de judecat, n cauzele la care particip.
Nu pot face obiectul excepiei prevederile constatate ca fiind neconstituionale printr-o
decizie anterioar a Curii Constituionale.
Pe perioada soluionrii excepiei de neconstituionalitate judecarea cauzei se suspend.
Dac excepia este inadmisibil, instana respinge printr-o ncheiere motivat cererea de
sesizare a Curii Constituionale. (...)"
Ca urmare, posibilitatea ridicrii excepiei de neconstituionalitate presupune existena
unui litigiu pe rolul instanei, iar soluionarea acestuia depinde de rezolvarea de ctre Curtea
Constituional a unei excepii care are legtur cu cauza.
Atunci cnd obiectul aciunii principale introduse la instana de judecat este constatarea
neconstituionalitii unei ordonane simple sau ordonane de urgen a Guvernului ori a unor
dispoziii din aceasta, excepia de neconstituionalitate este transformat ntr-o veritabil aciune
direct, pierzndu-i astfel natura sa de excepie, neleas ca un mijloc de aprare care nu pune
n discuie fondul preteniei deduse judecii.
Dup pronunarea Curii Constituionale, Instana de contencios administrativ repune
cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia
a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe fond.
X. INSTANA COMPETENT, TERMENTUL PENTRU INTRODUCEREA
ACIUNII I PROCEDURA DE SOLUIONARE A CERERII
Cu privire la competena material, litigiile privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500.000 lei, se soluioneaz, n
fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
10

contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 500.000 lei, se soluioneaz, n
fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special
nu se prevede altfel.
Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec
de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva
sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se
judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac
prin lege special nu se prevede altfel.
Cu privire la competena teritorial, reclamantul se poate adresa instanei de la
domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la
domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale.
Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
- data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil;
- data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii;
- data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii
termenului legal de soluionare a cererii;
- data expirarii termenului de 30 de zile calculat de la comunicarea actului administrativ
emis in solutionarea favorabila a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile;
- data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul
contractelor administrative
Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului,
data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului verbal de
conciliere, dupa caz.
In cazul suspendarii, potrivit legii speciale, a procedurii de solutionare a plangerii
prealabile, termenul de 6 luni curge dupa reluarea procedurii, de la momentul finalizarii acesteia
sau de la data expirarii termenului legal de solutionare, dupa caz, daca a expirat termenul de 1
an.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena
actului nelegal. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate
fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data
comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii
procesului-verbal de conciliere, dup caz.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale,
precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate
oricnd [art. 11 alin. (4)].
Termenul de 6 luni, aa cum am mai artat, este termen de prescripie, iar termenul de un
an este termen de decdere.

Reclamantul va anexa la aciune:

copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice
prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale.
11

copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, dac
reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa.
orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.

Judecata cererii se face cu citarea prilor. Instana va putea cere autoritii al crei act
este atacat s i comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la
baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
Dac reclamant este un ter sau cnd aciunea este introdus de Avocatul Poporului ori de
Ministerul Public, instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul
atacat mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri
necesare pentru soluionarea cauzei.
n mod corespunztor se va proceda i n cazul aciunilor care au ca obiect refuzul de
rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
n cazul n care autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile
cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu
titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
ntrziere nejustificat.
Suspendarea executarii actului administrativ are ca efect incetarea oricarei forme de
executare, pana la exipirarea duratei suspendarii.
n ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii se prelungeste de drept pana la
solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu a solicitat suspendarea
executarii actului administrativ.
Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor.
Dac n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui
serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat
cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare..
n cazuri bine justificate, persoana vatamata poate sa solicite suspendarea executrii
actului administrativ unilateral prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot
sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana poate dispune suspendarea actului
administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula odat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la
soluionarea aciunii n fond.
Dac persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de
zile, suspendarea inceteaza de drept. Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie
de drept si poate fi atacata in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de
executare.
In situatia in care se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat
de catre instanta, acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plangerea
prealabila.

12

Suspendarea executarii actului administrativ are ca efect incetarea oricarei forme de

executare, pana la exipirarea duratei suspendarii.
n ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii se prelungeste de drept pana la
solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu a solicitat suspendarea
executarii actului administrativ.
In ceea ce priveste introducerea in cauza a altor subiecte de drept, conform noilor
dispozitii, instanta de contencios administrativ poate introduce in cauza, la cerere, organismele
sociale interesate sau poate pune in discutie, din oficiu, necesitatea introducerii in cauza a
acestora, precum si a altor subiecte de drept.
Cererile de chemare n judecat pot fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice
care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata
unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se
admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea
public respectiv.
Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic,
de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n
completul stabilit de lege.
Pentru cererile formulate n baza legii contenciosului administrativ, se percep taxele de
timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i
completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect
contractele administrative, care se vor taxa la valoare.
Hotrrile date asupra cererilor formulate n baza legii contenciosului administrativ, se
redacteaz i se motiveaz n cel mult 30 de zile de la pronunare. Pn la modificrile aduse
prin Legea nr. 262/2004, hotrrile se redactau i se motivau n cel mult 10 zile de la pronunare.
Soluionnd cererea, instana poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul
administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un
certificat, o adeverin sau orice alt nscris.
Instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.
Instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate,
dac reclamantul a solicitat acest lucru.
Dac obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ,
n funcie de starea de fapt, instana poate:
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.
13

Dac persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp
i despgubiri, termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care
acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.
Cererile se adreseaz instanelor de contencios administrativ competente, n termenul de
un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data
ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.
XI. RECURSUL
Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de
la comunicare.
n vechea reglementare, termenul curgea de la pronunare sau de la comunicare.
Invocndu-se excepia de neconstituionalitate, Curtea Constituional a retinut ca redactarea
imprecisa a textului legal criticat ii pune pe judecatori in situatia sa adauge la lege, prin stabilirea
cazurilor, conditiilor si partilor fata de care termenul de recurs
in care poate fi atacata hotararea primei instante curge de la pronuntare, respectiv de la
comunicare, prin aceasta fiind incalcate prevederile constitutionale ale art. 1 alin. (4) privind
separatia puterilor in stat; ale art. 20 alin. (1) potrivit carora dispozitiile constitutionale privind
drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia
Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte; ale
art. 21 privind accesul liber la justitie; ale art. 129 privind folosirea cailor de atac.
Recursul suspend executarea i se judec de urgen.
n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau casnd sentina, va
rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei
instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast
instan
Impotriva solutiilor definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios
administrativ se pot exercita caile de atac prevazute de Codul de procedura civila.
Termenul in care se introduce cererea de revizuire este de 15 zile de la comunicare, care
se face, la cererea temeinic motivata a partii interesate, in termen de 15 zile de la pronuntare.
Cererea de revizuire se solutioneaza de urgenta si cu precadere, intr-un termen de maxim 60 de
zile de la inregistrare.
Conform noilor modificri, constituie motiv de revizuire, care se adaug la cele
prevzute de Codul de procedur civil, pronunarea hotrrilor definitive i irevocabile prin
nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat
cu art. 20 alin. (2) din Constituie.
XII. PROCEDURA DE EXECUTARE. TITLUL EXECUTORIU
Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate
potrivit dispoziiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.

14

Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative
cu caracter normativ, sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al
municipiului Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de
plata taxelor de publicitate.
XIII. COMPLETAREA CU DREPTUL COMUN
Potrivit prevederilor art. 28, dispozitiile legii contenciosului administrativ se
completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile
cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele
vtamate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. Compatibilitatea aplicarii
normelor de procedur civil se stabileste de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor
formulate n timpul soluionrii cauzelor.
Instana de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea pricinii cnd s-a
nceput urmrirea penal pentru o infraciune svrit n legtur cu actul administrativ atacat,
dac reclamantul persoana vtmat struie n continuarea judecrii pricinii.
De asemenea, aciunile introduse de persoanele de drept public i de orice autoritate
public, n aprarea unui interes public, precum i cele introduse mpotriva actelor
administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt formulate i
pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau
juridice de drept privat6.

n dreptul francez, Contenciosul administrativ este alcatuit din patru ramuri:

1. contenciosul de plina jurisdictie;
2. contenciosul de anulare;
3. conteciosul de interpretare;
4. contenciosul de represiune.
Datorita jurisprudentei Consiliului de stat din Franta aceasta diviziune a devenit clasica si a fost
adoptata in multe state europene, in ciuda faptului ca ea nu corespunde in totalitate sistemului de drept al
respectivelor state. Exista un contencios obiectiv atunci cand situatia contenciosului este determinata de o
problema de drept obiectiv si un contencios subiectiv atunci cnd se pune n cauza existenta si ntinderea
unor drepturi subiective ale reclamantului. In contenciosul de anulare , instanta judecatoreasca pronunta
anularea actului administrativ ilegal ,daca se constata neconcordanta actului administrativ cu starea de
legalitate.
Daca actul administrativ ilegal a produs daune, acestea pot fi cerute la o alta instanta si uneori cu
alta procedura, instanta judecand, n fond, atat din punct de vedere al dreptului cat si al faptelor. n
contenciosul de plina jurisdictie, competenta judecatorilor este mai mare iar decizia lor nu se limiteaza
numai la anularea unui act ilegal, ci pot dispune chiar si alte masuri precum: recunoasteri de drepturi
subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri si eventual modificarea unui act administrativ; iar aceasta
competenta mai larga a judecatorilor este recunoscuta atunci cand sunt chemati sa solutioneze o problema
de drept subiectiv, si cand n constatarea facuta, se recunoaste reclamantului existenta unui asemenea
drept. In acest mod, contenciosul subiectiv din punct de vedere al constatarii, este, n general, si un
contencios de plina jurisdictie din punct de vedere al deciziei.

15