I.

CONINUTUL, FUNCIILE I ROLUL FINANELOR PUBLICE

Introducere
n acest capitol este prezentat coninutul, noiunea, funciile i rolul
finanelor publice. Datorit imposibilitii pieei de a asigura echitatea sau
justiia social n distribuirea veniturilor i averilor din societate i pentru
prevenirea anumitor dezechilibre, statul i asum rolul intervenionist prin
intermediul unor prghii i mijloace specifice.
n urma unei evaluri ndelungate, s-a constatat nevoia ntemeierii
anumitor instituii publice, care s pun la dispoziia cetenilor utilitile
publice necesare acoperirii nevoilor colective. Autoritatea statal
gestioneaz opiunile publice cu ajutorul triplului rol pe care statul l
ndeplinete. Astfel, veniturile i averile sunt realocate prin rolul distribuitor
al statului, rolul reglator protejeaz interesul public de unele disfuncii pe
care le genereaz piaa liber nereglementat, n timp ce dezechilibrele de
genul creterii indicelui general al preurilor sau a subocuprii forei de
munc sunt depite prin rolul stabilizator al guvernului. Totodat, rolul
asigurtor al statului determin protecia persoanelor fizice mpotriva
anumitor riscuri ce pot interveni prin pierderea capacitii de munc,
pensionare, mbolnvire.
Noiunea de finane apare nc din Evul Mediu, cu nelesul de
termen de plat(finis). Accepiunea termenului finane las s se neleag
totalitatea resurselor bneti aflate la dispoziia statului destinate ndeplinirii
funciilor acestuia.
Funciile finanelor publice arat menirea social a acestora.
Opiniile cu privire la numrul funciilor sunt extrem de variate n doctrin,
ns n ncercarea unei delimitri care are drept suport importana funciilor
pot fi enunate ca i funcii principale funcia de repartiie i funcia de
control.
Esenial n studiul finanelor este cunoaterea rolului finanelor
publice. Rolul tradiional, ncetenit al finanelor publice este cel financiar
i acesta indic acoperirea cheltuielilor cu caracter administrativ
poliienesc, militar, diplomatic, cu dezvoltarea infrastructurii, cu educaia,

cu ocrotirea sntii. n economiile moderne, un loc important este deinut

de cheltuielile publice pure, anume efectuarea de investiii guvernamentale n
sectorul de stat. Eecul pieei a condus la consolidarea rolului economic
intervenionist al statului. Nu n ultimul rnd, trebuie admis c finanele
publice dein i un important rol social.
1.1. Locul i rolul statului n cadrul fluxului circular al economiei
n economiile moderne, autoritatea public menit s gestioneze
opiunile publice ale membrilor comunitii este statul. Acesta i asum tot
mai multe atribuii, rolul su se diversific n relaiile cu ceilali participani
la circuitul economic, el devenind actorul principal implicat n derularea
fluxurilor financiare publice din economie. Acest lucru poate fi demonstrat
cu ajutorul triplului rol pe care statul l joac n economiile moderne:
distribuitor, reglator-stabilizator i cel asigurator al economiei.
Rolul distribuitor al statului const n realocarea veniturilor i averilor
ntre persoane fizice i juridice. Iniial, potrivit principiului alocrii eficiente
a lui Pareto, exist o distribuire a priori a avuiei care depinde de drepturile
de proprietate dobndite, de avuia acumulat de ctre subiectul economic, de
veniturile obinute n funcie de abilitile fizice i intelectuale ale
subiectului, etc. Distribuirea veniturilor s-ar putea, ns, s nu fie n
concordan cu normele justiiei sociale agreate de ctre societate, avnd n
vedere c avuia este evaluat i cuantificat n funcie de caracteristicile
pieei. n consecin, societatea (prin intermediul statului) ntreprinde
msurile necesare astfel nct s determine redistribuirea veniturilor i
averilor potrivit normelor agreate. n acest sens, rolul esenial revine
autoritii publice, (i.e. guvernului rezultat n urma procesului electoral),
deoarece aceasta are la dispoziie instrumentele necesare coordonrii politicii
de redistribuire. Calea uzual de realizare a redistribuirii este prin intermediul
cotelor de impunere (proporionale, progresive sau regresive). Astfel, statul
mobilizeaz la dispoziia sa resursele necesare n funcie de venitul, averea i
situaia economic general a contribuabilului, orientndu-le spre finanarea
domeniilor educaiei, aprrii, a serviciilor sociale i de sntate, acordarea
de subvenii i ajutoare, realizarea altor bunuri cu caracter public, etc.
Economitii i pun problema dac statul ar trebui s furnizeze
bunurile publice direct, sau, mai degrab, s suplimenteze veniturile
personale, astfel nct, subiecii economici s achiziioneze bunurile i
serviciile direct de pe pia n cantitatea i calitatea pe care o doresc.
Argumentul mpotriva unei asemenea conduite este acela c indivizii nu ar
opta pentru cantitatea potrivit de utiliti publice, din cauza informaiilor
incomplete sau distorsionate pe care le au la dispoziie, iar statul nu ar putea

avea controlul asupra preurilor bunurilor de interes public la care trebuie s

aib acces ntreaga societate1. Pe acestea Musgrave le numete bunuri de
merit furnizate de guvern prin intermediul bugetului. Aici, el intr n conflict,
n planul ideilor, cu economitii de orientare liberal, cum ar fi Hayek, care
arat c prin intervenia guvernului se limiteaz libertile individuale. n
susinerea punctului su de vedere, Musgrave i argumenteaz ideile, artnd
c ntr-o societate democratic un grup bine informat (cum este guvernul),
care i asum rspunderea conducerii, este ndreptit s i impun deciziile.
Desigur, dezbaterea poate continua, demonstrndu-se c o serie de utiliti
publice pretind la momentul consumului cheltuieli private dar care, fiind
considerate prea ridicate de ctre subiecii economici, conduc la neutilizarea
bunurilor publice oferite de guvern. n acest moment, intervine rolul
bugetului public i al planificrii utilitilor care urmeaz a fi furnizate n
funcie de ciclul economic parcurs ntr-o anumit etap.
Rolul reglator al guvernului se poate manifesta prin influenarea
deciziei productorilor i consumatorilor reducnd, astfel, elementele de
monopol i externalitile. Intervenia reglatoare a guvernului apare datorit
faptului c informaiile cu privire la condiiile pieei, fie nu sunt disponibile
agenilor economici, fie obinerea lor este mult prea costisitoare.
Reglementrile impuse limiteaz libertatea indivizilor, ceea ce contrasteaz
cu reglementrile autoimpuse n mod voluntar i susinute de un cod de
comportament i nu de un set de legi. Schumpeter1 arat c, n absena
reglementrilor, sistemul capitalist ar crea o ordine social pe care muli ar
gsi-o ostil dar, n aceeai msur, reglementrile exist pentru a proteja
interesul public de unele disfuncii pe care le genereaz piaa liber
nereglementat: controlul i restriciile sunt elaborate n aa fel nct s se
creeze un surplus de valoare pentru anumite categorii i pentru protejarea
intereselor acestora, sunt concepute legi mpotriva monopolizrii excesive a
pieei, se supervizeaz acordurile comerciale, se supravegheaz pieele
financiare, se introduc reglementri pentru protecia consumatorilor, etc. n
plus, guvernul supravegheaz tarifele practicate pentru utilitile publice i a
celor practicate de regiile de stat iar, prin intermediul preurilor, deciziile
alocative din economie. Se pune, aici, problema eficienei reglementrilor
guvernamentale. Din acest punct de vedere, se observ c firmele supuse
reglementrilor obin profituri mai reduse, iar instrumentele utilizate nu sunt
ntotdeauna n conformitate cu structurile industriale. n acelai timp,
instrumentele sunt destul de costisitor de implementat i s-ar putea s nu
furnizeze rezultatele ateptate.

1
1

Musgrave R.A., The theory of public finance, Mc.Grow Hill New York, 1959
Schumpeter J.A., Capitalism, socialism and democracy, Unwin and Allen, 1954

Rolul stabilizator al statului pornete de la constatarea eecului pieei.

Se cunoate, din studiul macroeconomiei, c, n cazul n care activitile nu
sunt bine organizate, rezultatul acestora se repercuteaz ntr-un dezechilibru
cu efecte indezirabile: subocuparea capacitilor i a forei de munc,
creterea indicelui general al preurilor, dezechilibrul balanei de plti, etc.
Altfel spus, eecul pieei rezult din lipsa de comunicare i de coordonare a
subiecilor care acioneaz pe diverse piee. Guvernul i asum rspunderea
coordonrii activitilor utiliznd instrumente monetare i fiscale pentru
restabilirea echilibrului. Cu toate acestea, aa cum arat i Milton Friedman1
guvernul nu are posibilitatea s armonizeze nuanat economia prin reglaj
fin2, deoarece acesta nu este un obiectiv fezabil. Urmrindu-se, ns, inta
monetar, prin ajustarea tarifelor i a cursurilor de schimb, a nivelului
cheltuielilor publice, impozitelor, ratelor dobnzilor i a cererii solvabile, se
pot introduce o serie de condiii pentru stabilizarea sistemului.
Rolul asigurator al statului deriv din faptul c acesta protejeaz
persoanele fizice mpotriva anumitor riscuri care pot proveni din pierderea
temporar sau definitiv a capacitii de munc din cauze economice, a
pensionrii, a contractrii unor boli, disabiliti etc. Desigur, exist
alternativa asigurrilor private mpotriva acestor riscuri dar, adesea, primele
de asigurare sunt prohibitive pentru majoritatea cetenilor sau piaa acestor
asigurri este imperfect, introducnd o serie de discriminri. Astfel, ca
msur de redistribuire, dar i pentru corectarea ineficienei pieei n alocarea
resurselor, statul i asum funcia asigurrilor sociale contra unei contribuii
i n spiritul principiului solidaritii sociale.
Implicarea statului n activitile economice i sociale se poate reda
schematic, punndu-se n eviden fluxurile financiare care se nasc ntre stat
(reprezentat prin Guvern) i celelalte entiti din economie.
Participanii la circuitul economico-financiar dintr-o ar sunt
numeroi, fiecare prezentnd o serie de caracteristici i avnd un rol bine
stabilit n cadrul circuitului:
1. Statul (administraiile publice) care cuprinde instituiile
guvernamentale avnd ca funcie principal producia de bunuri necomerciale
pentru colectivitate i realizarea redistribuirii produsului i avuiei naionale.
2. Exteriorul (strintatea) reunete celelalte economii naionale
(restul lumii) i unitile lor autonome cu care agenii economici interni intr
n legtur.
1
2

Friedman M., Capitalism and freedom, Editura Enciclopedic, Buc. 1996

fine tunning (engl. orig.)

3. Gospodriile reprezint orice persoan sau grup de persoane care

triesc, se gospodresc sau i desfoar activitatea ca o unitate distinct:
familii, celibatari, cazrmi, uniti religioase, ntreprinderile individuale
(exploatrile agricole, artizani, mici comerciani, etc.). Resursele de care
dispune gospodria includ: bunuri, drepturi de proprietate, salarii, dobnzi,
transferuri obinute de la alte sectoare, venituri comerciale, etc. Gospodriile
reprezint un important consumator de bunuri i servicii oferite de
productori. n acelai timp, gospodriile furnizeaz munca de care depinde,
n mare msur, randamentul activitilor economice.
4. ntreprinderile nefinanciare cuprind agenii economici care au ca
menire principal producia de bunuri i servicii comerciale nefinanciare.
Scopul activitii l reprezint obinerea de profit, iar resursele lor provin din
vnzarea produselor i serviciilor. Ca form de organizare se pot ntlni:
ntreprinderi individuale, ntreprinderi societare, ntreprinderi de persoane,
societi de capital. ntreprinderile sunt att uniti de producie (bunuri
materiale i servicii) ct i de consum (materii prime, materiale, energie, alte
bunuri de producie).
5. Instituiile financiare au ca funcie principal finanarea altor ageni
economici. Rolul lor este cel de intermediere, adic de punere n legtur a
deintorilor de capital, care doresc s fructifice capitalul prin plasamente i
potenialii debitori care au nevoie de fonduri suplimentare.
Dup cum se observ din figura nr.1.1, ntre entitile din economie se
nasc o serie de fluxuri bneti i financiare. Astfel, apar o serie de fluxuri n
contrapartid ntre entitile cu caracter privat sau comercial (persoane fizice
i juridice): achiziionarea de bunuri i servicii i plata contravalorii acestora,
plata salariilor, a beneficiilor i dobnzilor n contrapartid cu munca depus,
cu volumul creditelor acordate, cu nivelul participrii la capital, derularea
operaiunilor de comer exterior, respectiv decontarea mrfurilor, etc. Acestea
reprezint relaii bneti propriu-zise fr a intra n categoria relaiilor
financiare.
Exist i fluxuri cu caracter financiar (n sensul definiiei) ntre stat i
entitile cu caracter privat sau comercial, caz n care, statul realizeaz o
redistribuire a fondurilor mobilizate la dispoziia sa (prin prelevrile
obligatorii instituite i cheltuielile publice efectuate) n avantajul anumitor

persoane fizice i juridice, potrivit obiectivelor stabilite prin politica

financiar. Redistribuirea poate s aib un caracter asemntor redistribuirii
de tip privat, atunci cnd conducerea administrativ a ntreprinderii aparine
statului (cazul regiilor autonome), n favoarea furnizorilor i a salariailor, cu
excepia plii dividendelor care revin proprietarului (statul).
Redistribuirea fondurilor publice se face la o scar mai larg dect cea
privat i presupune utilizarea sumelor mobilizate la dispoziia statului prin
intermediul cheltuielilor publice pentru susinerea nevoilor colectivitilor,
pentru acoperirea cheltuielilor instituiilor publice, ceea ce explic n bun
msur concurena ministerelor pentru obinerea unei cote ct mai
substaniale din fondurile publice.
De asemenea, redistribuirea poate s aib caracter de transferuri
propriu-zise, fr contrapartid, cu titlu gratuit i nerambursabil (alocarea de
subvenii ntreprinderilor, plata pensiilor, a ajutoarelor de omaj, burselor,
alocaiilor pentru copii) toate avnd un caracter de transfer de putere de
cumprare.
Se poate conchide, aadar, din cele artate, c finanele reprezint
numai o parte a relaiilor bneti ale unei ri, iar condiiile necesare pentru
manifestarea lor sunt: existena statului i a banilor.

Impozite
directe

Guvernul
central

Alte
sectoare
interne

Transferuri salariale
produci
e

Consum
,

Sectorul real

Exporturi
Importuri

Serviciul
datoriei

finanri

Impozite
indirecte

Consum
i
investiii

Plasamente
Sectorul
bancar

Remuneraii

Sectorul
extern

Plasamente
Remuneraii

Figura nr.1.1. Participanii la circuitul economico-financiar

(dup Richard Allen, Daniel Tommasi Managing public expenditures.
A reference book for transition countries)

1.2.Utiliti publice i utiliti private

1.2.1. Eecul pieei i externalitile
Statul, prin variatele roluri pe care le joac n cadrul economiei, are
menirea de a nltura inclusiv imperfeciunile pieei, punnd la dispoziia
societii bunuri publice. Premisele producerii acestora sunt generate de
manifestrile contrare ale forelor pieei, care, n lipsa unor ajustri de tip
reglementativ genereaz externaliti.

Definiie

Factori
determinani

Eecul pieei desemneaz acele situaii n care

condiiile necesare pentru atingerea eficienei
economico-financiare dispar sau sunt contracarate
de alte fore de natur intern sau extern. Acest
fenomen reprezint un aspect extrem de important
pentru economiile contemporane deoarece
demonstreaz c pieele nu pot opera n mod
eficient exclusiv pe baza mecanismelor proprii,
existnd tendina de a produce fie prea mult, fie
prea puin n comparaie cu nevoile subiecilor
economici. Ca urmare, se poate afirma c esena
eecului pieei const n incapacitatea subiecilor
economici de a coopera.
Factorii care au condus la incapacitatea pieei de a
atinge eficiena, exclusiv prin mecanisme proprii,
sunt :
- concurena imperfect;
- existena bunurilor publice i a externalitilor;
- informaiile incomplete, incertitudinea.

Teoria financiar arat1 c principalul factor care st la baza eecului

pieei l reprezint costurile de tranzacionare, respectiv costurile decizionale,
costurile informaionale, costurile de negociere, costurile juridice, etc. De
asemenea, se pune sub semnul ntrebrii posibilitatea pieei de a asigura, pe
de o parte, echitatea sau justiia social n distribuirea veniturilor i averilor
din societate, precum i posibilitatea prevenirii dezechilibrelor n cererea i
oferta de produse sau n ocuparea forei de munc, pe de alt parte. Din
aceast perspectiv, guvernul i asum rolul intervenionist cu scopul
remodelrii distribuiei veniturilor i averilor n concordan cu regulile
justiiei i echitii stabilite de ctre societate.
1

Brown C.V., P.M.Jackson, Public sector economics, Balckwell, Mass. 1990, p.28

Intervenia guvernului se realizeaz cu ajutorul unor prghii i

mijloace specifice i este ndreptat spre corectarea funciei de alocare a
pieei, respectiv compensarea efectelor negative pe care eecul pieei le
induce asupra activitii economice i asupra relaiilor dintre participanii la
tranzacii. n plus, prin msuri stabilizatoare i reglatoare, autoritatea public
i propune s nlture efectele inflaiei, ale subocuprii, ale stagnrii sau
descreterii economice. Eecul pieei provoac o serie de efecte, dintre care
cele mai cunoscute i studiate sunt externalitile.

Definiie

Externaliti de
producie i
consum

n termeni generali, externalitile sunt efectele

economice ale unei activiti care nu apar
nregistrate n contabilitate, deoarece nu rezult n
urma unor tranzacii individuale.
Ele reprezint transferarea1 asupra exteriorului a
unor beneficii sau costuri, influennd producia
sau consumul altor entiti. De exemplu,
aglomerrile
urbane
determin
costuri
suplimentare pentru infrastructur, ordine public,
educaie, servicii de sntate, etc.; poluarea
generat de autovehicule sau de courile de fum
provoac o serie de efecte asupra mediului, asupra
sntii, asupra altor activiti; nvmntul
creeaz efecte pozitive asupra calitii muncii i
nivelul profitului, etc. Altfel spus, o parte a
costurilor de producie sunt externalizate, fiind
suportate de ctre membrii comunitii.
Externalitile pot fi grupate n mai multe moduri
n funcie de criteriul considerat:
1. n funcie de sfera procesului de reproducie n
care se manifest distingem: externaliti de
consum (cnd consumul unei entiti economice
este influenat de producia acelei entiti) i
externaliti de producie (cnd o entitate are o
poziie rezidual fa de deciziile unei alte entiti
n ceea ce privete producia).

spill-over (engl.)

Externaliti
pozitive i
negative

Internalizare

10

2. Din punctul de vedere al efectelor generate

exist externaliti pozitive i externaliti
negative.
Externalitile pozitive sunt generate de activiti
care produc avantaje (beneficii) altor ageni
economici, n timp ce externalitile negative
provoac neplceri sau costuri suplimentare altor
ageni
economici.
Externalitile
pozitive
determin un beneficiu social mai mare i un
beneficiu privat mai mic, diferen cunoscut ca
beneficiu extern. Externalitile negative creeaz
costuri sociale mai mari i costuri private mai
mici, diferena dintre cele dou reprezentnd costul
extern.
3. Dup modul de reflectare, externalitile sunt
tehnice i pecuniare. Externalitile tehnice se
refer la situaia n care decizia unor subieci
economici de a produce sau de a consuma este
influenat de decizia altor subieci (primii avnd
un comportament rezidual fa de ceilali), iar
funcia de producie a furnizorului afectat se
modific sau, alternativ, funcia de consum a
agentului consumator este alterat. Externalitile
pecuniare se manifest prin modificarea preurilor,
salariilor, profiturilor, fr o modificare a
capacitilor de producie sau de consum.
Ca urmare a existenei externalitilor, statul
urmrete o internalizare a acestora, adic
reflectarea lor n costurile celor care le-au generat.
n acest sens, cele mai uzuale msuri sunt:
a. reglementarea
public,
atunci
cnd
externalitile afecteaz sntatea i sigurana
oamenilor;
b. prohibiii i constrngeri, adic limitarea sau
interzicerea
activitilor
productoare
de
externaliti;
c. instituirea unei taxe de poluare (tax de mediu)
asupra produciei agentului economic poluator;
d. subvenionarea agenilor economici care reduc
activitatea generatoare de externaliti negative.

1.2.2. Categorii de utiliti publice. Trsturi generale

Nevoi
individuale
Nevoi colective

Utiliti private
pure

Utiliti publice
pure

Imperfeciunile pieei determin ca ansamblul

bunurilor i serviciilor de care dispun subiecii
economici s se diversifice, unele dintre acestea
rmnnd s satisfac nevoi individuale (de hran,
mbrcminte, locuine), altele satisfac nevoi
colective,
(aprare, securitate social, etc.).
Nevoile individuale se acoper
cu ajutorul
utilitilor private furnizate prin intermediul
activitilor private, n timp ce nevoile colective se
acoper cu ajutorul utilitilor publice furnizate
prin intermediul activitilor organizate de ctre
ntreprinderile i instituiile publice. Desigur,
delimitarea clar a utilitilor private de cele
publice este dificil de realizat din cauza
puternicelor
interdependene
existente
n
economie. Ca urmare, ntre cele dou categorii, au
aprut o serie de utiliti juxtapuse, intermediare,
numite utiliti cvasipublice sau mixte, care
mprumut trsturi ale celor dou tipuri de
utiliti.
Principalele utiliti existente n economiile
moderne sunt urmtoarele:
a. utilitile private pure, destinate consumului
privat, sunt produse exclusiv de firmele private.
Acestea se distribuie prin intermediul pieei, n
schimbul unui pre, se finaneaz n cea mai mare
parte din veniturile obinute din vnzri, consumul
acestor bunuri de ctre un individ diminueaz
consumul unui alt individ, iar costurile de
substituie sunt relativ reduse;
b .utilitile publice pure, definite de ctre
Samuelson ca fiind acele bunuri al cror consum
de ctre un individ nu conduce la diminuarea
consumului din acel bun de ctre alt individ.1

11

Samuelson P., Leconomie, Librairie A. Collins, 1995

Teoria clubului

12

Asemenea bunuri sunt produse direct de ctre

guvern sau firme private, crora li s-a concesionat
producerea i/sau furnizarea acestor utiliti, se
distribuie prin intermediul entitilor aparinnd
statului, se finaneaz din prelevri obligatorii
colectate la bugetul de stat. Din aceast categorie
fac parte: aprarea, ordinea public, iluminatul
public, televiziunea public, protecia mediului,
etc. Definiia dat de Samuelson se concentreaz
asupra aspectelor cantitative ale bunurilor publice,
ignornd aspectele lor calitative. Pe msur ce
crete numrul membrilor colectivitii care
consum aceste bunuri, cu att utilitatea marginal
(respectiv calitatea) de care beneficiaz fiecare
scade. Mrimea grupului, ca variabil decizional,
este luat n considerare de ctre teoria clubului
care introduce n discuie 1.nonexclusivitatea i
2. nonrivalitatea consumului.
1. nonexclusivitatea. n cazul utilitilor private
pure, drepturile de proprietate definesc posesia i
utilizarea acestor bunuri. Individul care deine
drepturile de proprietate asupra unui bun poate
emite pretenii exclusive cu privire la beneficiile
rezultate, mpiedicnd pe alii indivizi s i le
nsueasc.
n cazul utilitilor publice pure, aceste criterii de
exclusivitate nu sunt valabile deoarece beneficiarii
lor sunt un element indispensabil al analizei. De
asemenea, se poate spune c utilitile publice pure
nu pot fi respinse, ceea ce nseamn c toi
membrii colectivitii sunt nevoii s accepte
serviciul oferit de autoritatea public. Un alt
element important este gradul de excludere
(imposibilitatea de a consuma un bun public) care,
ns, depinde de caracteristicile tehnice ale fiecrei
utiliti i de resursele aflate la dispoziia
productorului de a mpiedica nonbeneficiarii s
consume acel produs sau serviciu. Acest lucru este

Utiliti publice
mixte

13

dificil de realizat deoarece, practic, indivizii nu pot

fi exclui de la consumul anumitor bunuri sau
servicii, chiar dac legal nu au acest drept. n
aceste condiii, gradul optim sau real al excluderii
l stabilete productorul. Dintr-o alt perspectiv,
exclusivitatea nu este aplicabil utilitilor publice
pure deoarece, un asemenea demers ar deveni mult
prea costisitor n comparaie cu avantajele pe care
le-ar putea aduce.
2. nonrivalitatea consumului. Acest aspect apare
atunci cnd costul marginal al producerii
utilitilor, ca urmare a creterii numrului de
consumatori, este zero, fiind o caracteristic a
indivizibilitii utilitilor. n cazul utilitilor
publice pure, nonrivalitatea nseamn c apariia
unui consumator suplimentar nu diminueaz
consumul altui individ.
Dup cum s-a mai artat, diversificarea rolului
statului modern, precum i apariia i dezvoltarea
economiei mixte au determinat ca economia de
pia s nu fie caracterizat numai prin bunuri
private sau publice pure, ci mai ales prin bunuri cu
caracter mixt.
c.utiliti publice mixte. Acestea au o component
privat, dar produc i efecte secundare sub forma
externalitilor, influennd mediul economic.
Existena externalitilor condiioneaz decizia
productorilor i a consumatorilor, determinnd o
alocare diferit a resurselor fa de situaia n care
piaa ar funciona perfect. De aceea, externalitile
sunt o cauz a eecului pieei necesitnd implicarea
guvernului pentru a le corecta. Bine-neles, ntre
externalitile menionate i utilitile publice
exist o strns legtur, n sensul c externalitile
au aceleai caracteristici ca i utilitile publice
(nonexclusivitatea i nonrivalitatea) drept pentru
care induc rolul de alocare al
guvernului.
Principalele trsturi ale utilitilor mixte sunt
urmtoarele:
- sunt destinate consumului colectiv, dar sunt
supuse congestiilor;- sunt produse de ctre firme
private sau direct de ctre sectorul public;

- sunt distribuite prin intermediul pieei sau direct

prin buget;
- sunt finanate din resurse bugetare

14

Desigur, subiecii economici, organizai ntr-o colectivitate, i

manifest opiunea pentru bunurile colective (publice) n funcie de oferta
pus la dispoziia lor de autoritile publice. Din punctul de vedere al
acestora din urm, se pune problema agregrii preferinelor individuale ale
membrilor colectivitii, astfel nct s fie satisfcute cerinele comune,
precum i posibilitatea stabilirii unui obiectiv urmrit de ntreaga
colectivitate. n acest cadru, economitii i politicienii abordeaz chestiunea
diferit.
Economitii, spre deosebire de politicieni (care iau n considerare
satisfacerea interesului public), examineaz deciziile colective i individuale
pe baza individualismului i al preferinelor curente. De asemenea, ei i pun
problema condiiilor minime necesare pentru ca decizia colectiv s aib un
caracter just, etic. O contribuie semnificativ, n aceast privin, este
atribuit lui Kenneth Arrow, laureat al premiului Nobel pentru economie.1
Autorul analizeaz opiunea social pe baza urmtoarelor considerente:
- raionalitatea, n sensul existenei unei ordini sociale complete i tranzitive;
- independena alternativelor nerelevante, astfel nct opiunea social
depinde numai de ordinea individual i de nici o alt variabil;
- principiul Pareto, potrivit cruia dac fiecare individ ia n considerare o
anumit alternativ, atunci ordinea social arat c acea alternativ este cea
corect;
- absena dictaturii, adic luarea n considerare a opiniei tuturor indivizilor
i nu numai preferinele unuia dintre acetia, ceea ce n societile
democratice se realizeaz prin procedura votului.
Abordarea ofertei de utiliti publice, pe baza interesului public, se
regsete n lucrrile lui Wildavski i Dahl publicate la mijlocul secolului al
XX-lea. Pentru acetia, conceptul de bunstare social reprezint o parte a
contractului social, astfel nct, individul n sine joac numai un rol secundar
pentru instituiile care lanseaz oferta social. n acest context, statul este
privit ca o entitate separat fa de subiecii care l compun, iar deciziile
colectivitilor nu nseamn neaprat o agregare a preferinelor membrilor
colectivitii. Originea interesului public rezult, n aceast situaie, din
permanentele stri conflictuale privind definirea bunurilor publice, iar
politica dus de autoriti are rolul s minimizeze instabilitatea i s
restabileasc consensul n aceast privin.
Abordarea care are ca punct de plecare interesul individual este
centrat pe individ i comportamentul su. Acesta manifest un set de
preferine i urmrete maximizarea obiectivului propus, innd cont de
constrngerile financiare, organizaionale, legale, etc. n aceast situaie,
interesul public se determin prin agregarea intereselor individuale. Se
1

Arrow K., Social choice and individual values, Yale University, 1964

15

cunoate, de altfel, c satisfacerea intereselor individuale se realizeaz prin

schimbul voluntar, motiv pentru care se arat c indivizii sunt de acord s se
afilieze unui grup i s-i urmeze regulile, n msura n care beneficiile
obinute sunt mai mari dect costurile (i.e. suportarea unui pre pentru
bunurile publice, renunarea la propria libertate, etc.). Abordarea se poate
utiliza n msura n care se consider c indivizii pot aciona n cadrul unui
grup n mod diferit dect ar face-o separat i, n acelai timp, se poate realiza
distincia ntre interesul public i cel privat.
Rezumnd, se poate arta c cercettorii sistematizeaz studiul
utilitilor publice printr-o abordare normativ (posibilitatea agregrii
preferinelor individuale i posibilitatea stabilirii unui obiectiv comun pentru
ntreaga colectivitate) i una pozitiv (fezabilitatea practic a celor dou
probleme).
1.3. Noiunea de finane
n orice societate care a atins un anumit stadiu de dezvoltare,
existena unei forme de organizare guvernamental (numit stat) este
esenial. Funciile i variatele activiti ale statului, ca i controlul pe care l
exercit n societate, reprezint fundamentul pentru ceea ce numim tiinele
politice. Pentru a-i ndeplini misiunea, fiecare stat, sau entitate
guvernatoare, are nevoie de o seam de active (bunuri, personal, fonduri,
etc). Modul n care statul procur i utilizeaz resursele aflate la dispoziia sa
formeaz obiectul de studiu al disciplinei denumite Finane publice.
Importana studiului Finanelor publice este att teoretic ct i
practic. Teoreticienii domeniului, ndeosebi cei germani, au pus n eviden
relaia dintre finanele publice i celelalte domenii economice, mai ales cu
economia politic, deoarece, la originea sa, tiina finanelor a fost produsul
economiei.
Autorii englezi i-au adus contribuia printr-o alt delimitare a
obiectului, prin includerea sa, sub denumirea general de impunere, n
variatele expuneri asupra economiei politice. Chiar i punctul de vedere, mai
larg, al autorilor germani, nu a putut mpiedica aceast tendin, deoarece,
din vremea lui R.H.Rau, economia politic a fost privit ca o tiin care
nglobeaz, alturi de problematica teoretic a unor industrii specializate,
legislaie i administraie, i finanele publice.Aceast absorbie n economia

16

politic a finanelor publice a suscitat numeroase critici 1. Potrivit acestora,

dac economia politic, n concepie britanic i francez, este privit ca o
tiin care analizeaz fenomenul avuiei, este, fr ndoial, deplasat
includerea finanelor publice n economia politic deoarece, condiiile
politice i fiscale nu pot face parte dintr-o tiin pur a avuiei. Mai mult,
inclusiv consideraiile de natur practic, de aprofundare a fenomenului
financiar, trebuie luate n considerare. Desigur, pentru a explica corelaiile de
natur macroeconomic, este necesar realizarea permanent a conexiunilor
dintre economia politic i finanele publice, pstrndu-se, ns, disocierea
necesar ntre cele dou arii.
Din punct de vedere practic, finanele publice aparin domeniului
administraiei i, astfel, a fost ncadrat n tiina cancelariei, precursoarea,
de altfel, a tiinei economice, n Germania. Acest lucru este explicabil dac
se ine cont de faptul c finanele publice ridic, adesea, probleme
constituionale, juridice, de reglementare i organizare, indispensabile
practicii. ntregul sistem financiar, ns, trebuie s fie n concordan cu
modalitatea general de administrare a treburilor statului, ceea ce decurge
din apartenena finanelor publice la tiina politic.
Complexitatea fenomenelor financiare i bneti a fcut ca noiunea
de finane s fie utilizat pentru a desemna o varietate de operaiuni care
implic bani: venituri, pli, mprumuturi, operaiuni bancare i de burs,
buget de stat, etc.
Conturarea noiunii de finane a avut loc n evul mediu, cnd apare
termenul de finantio, financias sau finis avnd nelesul de termen de
plat. n timp i cu deosebire n capitalism, noiunea de finane se
mbogete, statul i asum responsabiliti din ce n ce mai numeroase,
devine un actor important pe pia alturi de celelalte persoane fizice i
juridice, i diversific fluxurile financiare, motiv pentru care apare
necesitatea delimitrii finanelor private de finanele publice. Ca urmare,
ntr-o accepiune unanim, prin categoria de finane se nelege totalitatea
resurselor bneti aflate la dispoziia statului i a ntreprinderilor destinate
ndeplinirii funciilor i sarcinilor acestora. Dup cum utilitile cu caracter
economic sunt publice i private i finanele se delimiteaz n dou categorii:
finane publice i finane private.
n cadrul finanelor publice, fondurile bneti provenite, n marea lor
majoritate, din prelevri obligatorii, se afl la dispoziia colectivitilor
1

Bastable Charles, Public Finance, 3rd edition, 1917, Library of economics and Liberty

17

pentru ndeplinirea sarcinilor publice, n timp ce n cazul finanelor private

fondurile provenite din activitatea comercial sau din transferuri, sub form
de mprumuturi,
se asociaz ntreprinderilor economice, bncilor,
societilor de asigurri. Ambele categorii de finane sunt reglementate
imperativ (pe baza prevederilor dreptului public, respectiv pe baza
prevederilor dreptului privat), iar diferena dintre ele ine de cuprinderea
acestora (mrimea lor). Activitatea privat este mai simpl, se deruleaz pe
baza libertii de alegere a indivizilor, are acces mai limitat la resurse,
procurate prin excelen de pe pia, se bazeaz pe relaii contractuale, motiv
pentru care finanele private au proporii mai reduse. n acelai timp,
activitatea public, fiind mai cuprinztoare, mai complex, privete
societatea n ansamblul su i nu ine cont de opiunile individuale. Derulnd
o activitate n interes public, guvernele procur resursele prin prelevri
obligatorii de la subiecii economici, persoane fizice i juridice sau, ntr-o
proporie mai redus, din mprumuturi cu ajutorul crora s acopere
cheltuielile publice pe care le angajeaz. Ca urmare i aria de cuprindere a
finanelor publice este mai mare.
Definiie
Prin definiie, finanele publice reprezint totalitatea mijloacelor bneti
prelevate la dispoziia statului i a colectivitilor locale pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
Derularea relaiilor financiare presupune lipsa contraprestaiei directe i
imediate i efectuarea prelevrilor sub constrngere. Din derularea fluxurilor
circulare din economie se observ c finanele publice nu sunt dect o parte a
resurselor bneti din economie, cuprinznd doar relaiile bneti care
exprim un transfer de valoare, fr schimbarea formelor valorii. Dar, dac
transferul de valoare presupune un act de vnzare-cumprare, rezult o
schimbare a formelor valorii dup relaia bani-marf-bani, iar tranzacia nu
reprezint o cedare definitiv i fr contraprestaie de putere de cumprare.
n aceeai manier, retribuirea muncii presupune schimburi echivalente,
munc-salar. Se mai pot ivi o serie de situaii cum ar fi, de exemplu, abaterea
preului de la valoarea mrfii dar, acceptarea acestuia de ctre cumprtor nu
nseamn relaii financiare, deoarece nu intervine constrngerea.
Relaiile financiare, sau finanele, se nasc prin transferurile de valoare care se
deruleaz n dublu sens, de la persoanele fizice i juridice ctre organele
administraiei centrale i locale i n sens
invers de la acestea ctre persoanele fizice i juridice. ntregul proces descris
se deruleaz n cadrul repartiiei PIB. Beneficiile revin contribuabililor ntr-o
faz ulterioar, n momentul redistribuirii produsului intern brut, prin
intermediul cheltuielilor publice efectuate de ctre stat. De asemenea, sumele

18

primite de subiecii economici din partea statului, sub form de subvenii,

alocaii, ajutoare, etc., au caracter financiar deoarece nu sunt rambursabile i
se acord cu titlu gratuit.
n plan istoric, tiina finanelor dispune de o serie de informaii prin care se
verific modul n care sunt puse n practic principiile formulate de teorie.
De asemenea, se poate demonstra, pe baza datelor istorice, c nu se poate
concepe i construi, a priori, un sistem financiar. Fiecare ar are propriile
sale trsturi, provenite din motenirea istoric, mentalitatea, educaia,
tradiiile, obiceiuri. Drept urmare, un sistem financiar care se dovedete a fi
eficace ntr-o ar, este ineficient ntr-o alt ar. Acest lucru nu nseamn c
principiile generale nu pot fi valabile, dar aplicarea lor este diferit de la ar
la ar, n funcie de sistemul socio-economic i gradul su de dezvoltare. De
aceea, tiina finanelor ar trebui s fac referire la sistemele financiare
existente i s sugereze aplicarea lor cu precauie n funcie de
particularitile din fiecare ar.

19