CAPITOLUL I:

DREPTUL ADMINISTRATIV
RAMUR A DREPTULUI PUBLIC
SECIUNEA I: DREPTUL

PUBLIC I DREPTUL PRIVAT

PRIMELE DIVIZIUNI ALE DREPTULUI

Jurisconsultul Ulpian arat n Instituiile sale , manual dedicat nvmntului c, dreptul roman
cuprinde dou ramuri: dreptul public (ius publicum) i dreptul privat (ius privatum), preciznd c
deosebirea dintre aceste dou ramuri rezid n natura intereselor diferite pe care le ocrotete . n
continuare, Ulpian precizeaz: Dreptul public ocrotete interesele publice (ad statutum rei Romanae
spectat), obteti, iar cel privat cele private, adic ale cetenilor luai n mod izolat (ad singularum
utilitatem).
Sistematizarea normelor juridice n antichitatea clasic roman era conceput evident dup cu
totul alte criterii dect cele actuale. Nici nu se putea altfel. Criteriul cel mai important n aceast diviziune
era calitatea de cetean. De exemplu, ius civile, la nceputul cetii, era un ius proprium civium
romanorum, privea exclusiv pe cetenii romani. Ulterior, grupul crora li se aplica ius civile s-a lrgit,
ntr-o oarecare msur incluznd i pe strinii care primiser ius comercii. Ius gentium reglementa raporturile dintre romani . Chiar dreptul honorar (pretorian) care, prin edictele magistrailor, devenise izvorul
cel mai dinamic al reglementrilor, reprezenta un sistem de reguli noi, complementar lui ius civile (nc
rigid) solemn i de lent evoluie.
Singurul ius din cadrul diviziunii dreptului roman care nu a inut seama de statutul juridic de
cetean este ius naturale (noiune care a ptruns destul de devreme la Roma) i care era un ansamblu vag
i variabil de principii presupuse a fi conforme ordinii naturale . n aceast privin, Cicero considera
c dreptul natural a existat de la nceputul nceputurilor, c este potrivit cu natura, c se gsete la toate
popoarele, mereu acelai, etern. Ius naturale era considerat ca un drept cu valoare ideal i permanent,
neschimbat i care s-ar gsi la toate popoarele, cuprinznd deopotriv pe dumani, pe sclavi i barbari.
Uneori principiile dreptului natural tind s loveasc ordinea de drept instituit (de exemplu, combtnd
sclavia), alteori autorii invoc dreptul natural pentru a se opune schimbrilor din viaa social .
Pn la Iustinian ius civile, ius praetorium, ius gentium s-au apropiat unele de altele i au sfrit
prin a aprea ca trei domenii ale aceluiai sistem de coeziune; ele ns nu pot fi comparate cu ramurile
dreptului aa cum le concepem noi astzi (n drept public i privat, n drept civil i comercial,
administrativ, penal, etc.). O asemenea comparaie ar ignora originalitatea fenomenului roman i
importana acestei fuziuni din epoca clasic i pn la Iustian . Cu titlu, exemplificator, noiunea de ius
gentium este fluid iar unele instituii (emptio venditio, locatio conductio...) sunt, n acelai timp, de
ius civile i de ius gentium, iar alte instituii de ius gentium (posesiunea, tradiiunea), apar la unii autori
latini ca fiind conforme lui ius naturale.
Diviziunea n ius publicum i ius privatum se raporteaz din nou la ius civile, n sensul c dreptul
civil s-a divizat n dou ramuri, respectiv dreptul public i dreptul privat.
Dreptul public privea statul roman (magistraturile, cultul i colegiile de preoi), iar dreptul privat
privea instituiile care prezentau interes pentru particulari.
Aceast mare diviziune i-a pstrat importana pn n zilele noastre, dei criteriile specifice de
structurare opereaz de la un sistem de drept la altul n funcie de condiionrile social istorice.
1

10

1
2

Digesta in Corpus Iuris Civilis, I, ed. XVI, D. 1.1.2, stereotipa Th. Mommsen Pkrper, Berlin, 1954
Cu privire la etimologia publicum privatum, a se vedea Ernout - Meillet, Dictionaire tymologique de langue latin, Paris, 1932 (influen
etrusc ?); A. Walde, B. Hoffmann, Lateinischeh etymologisches Wrtebuch, Heldeberg, 1938, 1954
3 Mullejons, Publicus und Privatus, 1961, pp. 4 - 61; apud: Vladimir Hanga, Drept privat roman, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1973
4 Unul din cele mai obinuite contracte ntre romani (vnzarea, mprumutul de bani i stipulaia au fost contracte ius gentium.
5 Lex Aibutia, votat, probabil, ntre anul 150 i sfritul secolului al II - lea nainte de Hristos.
6 Natura parit omnes liberos et omnes natura liberat student (natura ne-a fcut pe toi liberi i toi tnjesc n mod natural dup
libertate).
7 De respublica, 3.22.33, apud: Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, Teoria general a dreptului, Editura Fundaiei Chemarea, Iai,
1996, p. 156
8 Mihai Vasile Jakot, Dreptul roman, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 68.
9 Alexandru Grigorescu, La reception du droit roman de Iustinien en Occident et celle du droit romano-bizantin en Orient, Milano, A.
Giuffre, 1968, pp. 1209 - 1237
10 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 156

Potrivit acestei diviziuni, din grupa dreptului public fac parte: dreptul constituional, dreptul
administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul procesual penal, dreptul procesual civil, dreptul
internaional public, iar din a doua grup dreptul civil, dreptul comercial, dreptul internaional privat, etc.
O astfel de concepie sublinia M. Djuvara , nu este cu desvrire exact, deoarece interesul
individului este nemsurat n toate normele privitoare la stat. Respectarea dreptului sub toate formele sale
intereseaz n primul rnd societatea, cci ntreaga societate nu ar putea s existe, dac respectul dreptului
nu ar exista . Dreptul public domin tot mai mult dreptul privat, arat M. Djuvara, iar la rndul su,
dreptul privat exercit o influen mare asupra dreptului public. n dreptul public, pe de alt parte, este
evident c domin dreptul constituional, iar n dreptul privat dreptul civil are preeminen, constituind i
dreptul comun . Legturile strnse ntre aceste ramuri ale dreptului au contribuit la apariia unor noi
concepii care atenueaz diviziunea clar a dreptului. Astfel, P. Roubier argumenteaz existena unui
drept mixt, care, la rndul su, se mparte n drept concret i drept mixt abstract.
Dreptul mixt concret poate fi numit dreptul profesiunilor i cuprinde ansamblul de reguli i
instituii publice sau private, grupate n funcie de o profesie (dreptul comercial, legislaia muncitoreasc,
legislaia rural).
n continuare, acelai autor arat c dreptul abstract (drept regulator) cuprinde dreptul penal,
avnd n vedere c acesta include normele de drept care sancioneaz comiterea unor infraciuni svrite
n diferite domenii, iar uneori acesta se declaneaz la plngerea prealabil a victimei, regulile de
procedur (penal, civil, administrativ), dreptul tranzitoriu care rezult din schimbarea legislaiei.
Ali autori nu recunosc aceast diviziune. H. Kelsen, de exemplu, nlocuiete categoriile de drept
public i privat cu ierarhia normelor. De asemenea, Lon Duguit, contest distincia ntre dreptul public i
dreptul privat. n general, se scoate n eviden producerea aspectului public al dreptului, vorbindu-se
chiar de o publicizare a dreptului, considerndu-se c totul devine drept public, c toate legile
intereseaz mai mult societatea dect persoana luat individual i c totul este de domeniul dreptului
public .
Apariia unor noi ramuri ale dreptului face vulnerabil vechea mprire a dreptului n drept public
i privat. Aceste ramuri se caracterizeaz printr-o anumit tehnicitate, de unde i neutralitatea lor fa de
sistemul de drept n care se integreaz ca discipline autonome (drept spaial, dreptul mediului, protecia
juridic a drepturilor omului etc.). De asemenea, autonomia relativ a unor reglementri se explic i prin
hipertrofierea unor norme i instituii (contractul de transport, contractul de asigurri solicitate n practica
social i desprinderea lor de ramura tradiional cum sunt: dreptul transporturilor respectiv dreptul
asigurrilor .
Dup prof. P. Negulescu deosebirile dintre dreptul public i dreptul privat ar fi urmtoarele:
a. normele de drept privat sunt mult mai cristalizate i mai stabile dect normele de drept public.
De exemplu, teoria obligaiilor, cuprins n Codul civil romn din 1865 n vigoare i astzi este foarte
apropiat de teoria jurisconsulilor din perioada clasic a dreptului roman, pe cnd normele de drept
public, au un pronunat caracter politic, se schimb mai repede, de exemplu, dup Marea Revoluie
Francez, cnd n locul absolutismului regalitii s-a instaurat democraia burghez.
La noi observm c, dup evenimentele din Decembrie 1989 s-au produs mari mutaii n dreptul
public;
b. n dreptul privat oricine poate s fie titular al unui drept. De exemplu, poate s fie proprietar
sau creditor oricine, fie c este cetean romn, sau fie c este strin, fr deosebire, de naionalitate,
religie ori sex; cnd ns este vorba de drept public, nu oricine poate s exercite drepturile reglementate
de normele aparinnd acestuia, de exemplu, dreptul de vot nu-l poate exercita orice persoan, ci numai
ceteanul n vrst de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv; unele funcii sau demniti politice, civile sau militare nu pot fi ocupate dect numai de ctre un cetean romn cu domiciliul n ar;
11

12

13

14

15

16

17

11 Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, vol. I, Editura Socec Bucureti, 1930, pp. 105
12 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, Introducere n teoria general a dreptului, Editura ALL, Bucureti, 1993,
13 Mircea Djuvara, op. cit., pp. 105 - 132, 269 - 273
14 P. Rubier, Thorie gnerale du droit, Paris, 1949, pp. 10 - 18, 213 - 266
15 R. Ripert, Le dclin du droit, Paris, 1949, pp. 37 - 66
16 Yolanda Eminescu, Transformrile dreptului civil sub influena revoluiei tehnico-tiinifice. Eseuri

p. 79

juridice, Editura tiinific i

Enciclopedic, Bucureti, 1979, pp. 41 - 63, 89 - 129
17 P. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I (Principii generale), ediia a IV - a, Editura F. Mrvan, Bucureti, 1934, pp. 34

c. normele de drept privat au o precizie mai mare dect cele de drept public, care sunt mai puin
determinate. Astfel, de exemplu, art. 998. Cod civil romn prevede: orice fapt a omului, care cauzeaz
altuia prejudiciu, oblig pe acela din a crui greeal s-a ocazionat, a-l repara. Dei redactat n anul
1865, textul este i astzi foarte clar, n timp ce n dreptul public sunt cazuri n care aceste norme nu sunt
precise;
d. dreptul public se bazeaz pe fora de constrngere a statului, n caz de nerespectare a normelor
sale, n dreptul privat constrngerea ca mod de asigurare a respectrii normelor o gsim foarte rar;
e. n dreptul privat gsim sanciuni precise; nuliti, reziliere, decdere din drepturile printeti,
excluderea de la succesiune, pe ct vreme n dreptul public sanciunile nu au aceeai preciziune, afar de
dreptul penal ramur a dreptului public unde gsim sanciuni privative de libertate sau amenzi penale,
ca pedepse principale, interzicerea unor drepturi i degradarea militar, ca pedepse complementare etc.;
f. n dreptul privat normele de drept sunt supletive, adic particularii n conveniile lor pot deroga
de la ele i, numai n cazul n care nu au dispus altfel se aplic norma de drept, pentru c, n dreptul
privat, numai dispoziiile de ordine public sunt obligatorii.
n dreptul public unde domin ideea de ordine n principiu toate normele juridice sunt
obligatorii;
g. n timp ce publicitatea este de esena dreptului public, secretul este de esena dreptului privat.
ncheiem prin a semnala faptul c gruparea ramurilor dreptului n drept public i drept privat este
meninut i n doctrina juridic contemporan. Un exemplu edificator l constituie teza dup care baza
mpririi dreptului n drept public i drept privat o formeaz nu att caracterul general sau individual al
interesului aprat, ct forma juridic, respectiv modul n care se asigur aprarea drepturilor subiective,
ce se adaug la criteriul organic, dup care dreptul public se refer la guvernani, iar cel privat se refer la
guvernai. Organele de stat asigur aprarea drepturilor consfinite n legi fie ex oficio, fie la intervenia i
cererea prilor interesate. n primul caz ar fi vorba de dreptul public, iar n al doilea caz de dreptul
privat .
18

SECIUNEA A II-A:
CONCEPTUL I PRINCIPIILE FUNDAMENTALE
ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiuni generale
Dreptul administrativ este strns legat de administraia public, fapt pentru care ncercm s
clarificm mai nti aceast noiune.
Administraia constituie una din cele mai utile activiti umane, regsindu-se pretutindeni, n toat
complexitatea vieii sociale.
Administraia public reprezint principala prghie prin care se realizeaz valorile stabilite la
nivelul palierului politic, n statul de drept.
Noiunea de administraie are trei accepiuni principale :
a) administraia ca activitate de a administra, de a realiza administraia;
b) administraia ca structur sau organizare indispensabil n scopul nfptuirii administraiei;
c) administraia ca instituie, constituit din activitatea i structura sa, cu scopul de a putea ndeplini sarcinile primite de la puterea politic, precum i de a satisface interesele generale, cu respectarea
drepturilor i intereselor legitime ale oamenilor.
Termenul de administraie deriv din latinul ad-ministrare i nseamn pentru a servi. Prefixul
ad subliniaz direcia ctre un scop, spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv. Cuvntul ministrare vine
de la latinul minister, care nseamn servitor.
Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea,
a organiza, a conduce, a coordona, a controla .
19

20

18
19
20

Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 1960, pp. 49 - 51

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p. 25
Mihai T. Oroveanu, op.cit., p. 15

Perfeciunea structurii i activitii administraiei este posibil prin aplicarea principiilor i

criteriilor tiinei administraiei, tiin care cerceteaz ntregul coninut al administraiei, n scopul
optimizrii acesteia, utiliznd investigaii sociologice i alte forme moderne de cunoatere .
Pentru nelegerea complexitii fenomenului pe care l cerceteaz, tiina administraiei studiaz
nu numai aspectele juridice ale administraiei, ci i interferenele subsistemului administraiei cu mediul
social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global.
Noiunea de administraie cuprinde att administraia public ct i administraia particular.
Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc un
scop, utiliznd anumite mijloace , dar ntre ele exist diferene eseniale privind raportul finalitii i
resursele folosite.
Administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice n mod
dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.
Pentru realizarea scopului su, administraia public utilizeaz prerogativele de putere public.
Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, iar la nevoie ea poate utiliza mijloacele de
constrngere statal.
Noiunea de administraie public are dou accepiuni :
a) accepiunea formal-organic evoc urmtoarele autoriti publice: Preedintele Romniei,
Guvernul, ministerele i alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate
autonome, instituii subordonate ministerelor; prefectul; organe locale de specialitate subordonate
ministerelor i conduse de prefect; organe autonome locale (consiliul judeean, consiliul local, primarul)
i instituiile subordonate acestora.
b)n sens material funcional, noiunea de administrare public evoc acte i operaiuni materiale
prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sa, dup caz,
prestarea direct de servicii publice.
Administraia public constituie un proces continuu i o activitate permanent i adaptabil
condiiilor dinamice ale mediului social.
Pentru cunoaterea complet a fenomenului administrativ este necesar cercetarea administraiei
publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, fenomenelor i coninutului activitilor organelor administraiei, asupra psihologiei i comportamentelor
individuale i colective ale personalului administraiei .
Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin relaii de colaborare, de
subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct considerat n raport cu mediul social administraia,
ntr-o societate dat, va putea apare, n armonie sau n opoziie cu ntregul mediu social sau cu anumite
structuri ale acestuia .
n cadrul sistemului social global administraia ndeplinete urmtoarele funcii :
a) funcia de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia
n ultim instan folosind autoritatea sau chiar constrngerea;
b) funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii;
c) funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor care se
produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a
acesteia.
n concluzie, administraia public poate fi definit ca ,,ansamblul activitilor Preedintelui
Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor structurilor
subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se duc la ndeplinire legile sau, n
limitele legii, se presteaz servicii publice .
21

22

23

24

25

26

27

21
22
23
24
25
26
27

Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 6

Emil Blan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p. 12
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 78
Emil Blan, op. cit., p. 13
Alexandru Negoi, op. cit., p. 6
Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 65
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 79

2. Principiile fundamentale
ale administraiei publice
2.1. Principiile legalitii
Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i
cruia i se subordoneaz ntreaga activitate a administraiei publice.
Legalitatea presupune obligaia administraiei publice de a se supune legii i de a asigura aplicarea ei.
Administraia public are ca scop fundamental asigurarea realizrii interesului general, public.
Potrivit art. 1, alin. 3 din Constituie, ,,Romnia este stat de drept, democratic i social n care
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea
i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i
idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.
Exigenele statului de drept presupun ca administraia, n ntreaga sa activitate, inclusiv aplicarea
principiilor sale s se efectueze ntr-un cadru legal, i anume n conformitate cu dispoziiile legale ale
celorlalte acte normative pe care le execut, iar n cazul nclcrii legalitii, s fie constituite
mecanismele care s asigure restabilirea acesteia.
Principiul legalitii apreciaz E. D. Tarangul consist n aceea c toate dispoziiile pe care le
ia statul trebuie s fie date pe cale general i impersonal, i c toate actele individuale ale statului
trebuie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate mai nainte pe cale general i impersonal.
n consecin, actele administrative care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n baza i n cadrul
dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general i impersonal de ctre legiuitor.
Actul administrativ este principalul instrument prin care se realizeaz administraia public; este
un act unilateral, n sensul c autoritile administraiei publice emit acte obligatorii i executorii. Ele
exercit atribuii de putere public, astfel impunndu-i voina pe cale unilateral.
Actele administraiei publice sunt supuse controlului jurisdicional, n vederea stabilirii legalitii
sau ilegalitii acestora. Nu acelai lucru se poate afirma despre oportunitatea respectivelor acte.
Oportunitatea actelor administrative nu face obiectul controlului jurisdicional, lucru care face posibil ca
puterea discreionar a administraiei publice s se confunde uneori cu abuzul. Autoritile administraiei
publice, ale acestei puteri nu pot lua dect acea decizie din multe altele care este conform cu legea.
n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c
nu poate face dect ceea ce i permite legea .
28

29

2.2.Principiul permanenei i al continuitii

Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii n concret a legii,
realizat de ctre administraia public .
Echilibrul social i ordinea public nu pot fi meninute dect numai satisfcnd interesul general,
public. Administraia public trebuie s fie la dispoziia ceteanului i are sarcina de a servi pe toi
oamenii care alctuiesc comunitatea uman naional. nsi denumirea de administraie public evoc i
definete misiunea de a satisface interesul public .
Guvernanii au obligaia s asigure meninerea ordinii publice i servicii publice de care societatea
are nevoie i fr de care nu ar putea exista.
n societatea omeneasc exist anumite nevoi, de interes general, adic nevoia de linite i
siguran, nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc., aceste nevoi, dac nu ar fi satisfcute,
toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu, statul
trebuie s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea i echilibrul social.
Tocmai de aceea, atunci cnd se constat c anumite iniiative particulare care vin n sprijinul
satisfacerii interesului general, public, nu dau rezultate, este de datoria statului s preia aceste activiti i
s le transforme n servicii publice.
30

31

32

28
29
30
31
32

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 4 - 5
I. Teodorou, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii, n: Dreptul, nr. 3 / 1977, p. 39
Emil Blan, op. cit., p. 14
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 14
E. D. Tarangul, op. cit., p. 14

n ceea ce privete continuitatea aciunii guvernamentale, aceasta este reglementat prin

Constituie. Potrivit art. 110, alin. 4 Guvernul al crui mandat a ncetat ndeplinete numai actele necesare
pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.
Aadar, chiar dac peisajul politic este mereu schimbtor, administraia public este cea care
reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea n societate.
2.3. Principiul subsidiaritii
Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu care decizia n ceea ce privete
realizarea propriilor interese trebuie s aparin persoanei, comunitii, care sunt cele mai apropiate de
nivelul de aplicare a deciziei .
Acest principiu caut s rspund unor cerine de reaezare instituional i de evoluie social,
precum i unei nevoi de participare mai ntinse a cetenilor la luarea unor decizii, prin coborrea
nivelului de luare a acestora ct mai aproape de problemele concrete.
n conformitate cu art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale, principiul subsidiaritii este
definit astfel: Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin, de
preferin autoritilor celor mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte
autoriti trebuie s in seama de amplasarea i de natura sarcinii.
33

3.Subiectele care realizeaz administraia public

Administraia public este pus n folosul i n interesul general al societii sau al unei
colectiviti umane. Ea se realizeaz de ctre urmtorii subieci:
a) Preedintele Romniei;
b) Guvernul Romniei;
c) ministerele i celelalte organe centrale din subordinea Guvernului;
d) organele centrale de specialitate care nu sunt organizate n subordinea Guvernului (autoriti
administrative centrale, autonome);
e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau,
dup caz, funcional, ministerelor;
f) instituii bugetare, regii autonome, societi comerciale care nu sunt subordonate organic sau,
dup caz, funcional, organelor centrale autonome;
g) prefectul judeului;
h) comisia consultativ judeean;
i) organe locale de specialitate organizate n subordinea ministerelor i conduse de prefect;
j) organele locale autonome (consiliul judeean, consiliul local i primarul);
k) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau,
dup caz, funcional, consiliului judeean ori consiliului local.
4. Obiectul administraiei publice
Obiectul administraiei publice l constituie realizarea valorilor care exprim interesele statului sau
ale societii valori, care sunt exprimate n Constituie i alte acte elaborate de puterea legislativ.
Obiectul administraiei publice este vast; n afara unor aspecte teoretice cu caracter general, precum i a
principiilor i metodelor de cercetare, el poate fi structurat pe urmtoarele compartimente :
administraia central i local;
administraia urban i rural;
administraia economiei naionale i a imobilelor statului;
administraia colilor i a instituiilor social-culturale;
administraia transporturilor (terestre, maritime, aeriene) i a telecomunicaiilor;
administraia apelor i pdurilor.
34

33
34

Emil Blan, op. cit., p. 20

Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Administraia public, Editura Fundaiei Gheorghe Zane, Iai, 1999, p. 44

5. Coninutul administraiei publice

Coninutul administraiei publice de stat este dat de activitile ce se realizeaz n temeiul i n
executarea legilor rii. Aceste activiti pot fi grupate n dou mari categorii :
activiti executive cu caracter de dispoziie;
activiti cu caracter de prestaie.
Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz executarea legii, precizndu-se
conduita pe care trebuie s-o aib persoanele fizice i juridice. n acest caz se nscriu msurile de politic
administrativ avnd drept scop meninerea ordinii publice la care se mai adaug msurile de asigurare a
linitii publice, cele privitoare la securitate i salubritate public, care trebuie s asigure cadrul unei
societi civilizate .
Activitatea executiv cu caracter de dispoziie se concretizeaz prin acte juridice i fapte materiale
efectuate de ctre autoritile administraiei publice sau de funcionarea, administraiei publice.
n mod subsidiar i subordonat activitilor specifice celorlalte organe ale statului, prin care se
realizeaz puterile statului, respectiv puterea legislativ, prin care se realizeaz puterile statului, i puterea
judectoreasc desfoar activiti cu caracter de dispoziie, pe baza i n executarea legii, prin care este
organizat executarea i aplicarea legii. Aceste organe au calitatea de autoriti publice.
Activitatea executiv cu caracter de prestaie se realizeaz att prin acte juridice, ct i prin
operaii materiale. Astfel, unele dintre actele juridice prin care se realizeaz prestaiile sunt acte
administrative (de exemplu, diplomele eliberate de coli i instituii de nvmnt superior de stat).
Cea mai mare parte a prestaiilor (transport n comun, ocrotirea mediului ambiant, etc.) se
realizeaz prin operaii sau fapte materiale, pe baza i n executarea legilor, dar i pe baza unor contracte
ncheiate ntre instituii regii autonome i societi comerciale aparin administraiei publice i beneficiarii
respectivelor servicii.
Activitile de prestaie ce fac parte din coninutul administraiei publice deriv din funciile noi ale
statului modern care, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii i
de executare i respectare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestaii n favoarea
membrilor societii .
Activitatea de organizare a executrii legii i de organizare n concret a acesteia se desfoar n cadrul
unui sistem n care intr organele puterii executive, ale statului, administraia public local, diferitele instituii
social-culturale de stat, precum i regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat.
Aceast activitate se mai desfoar n unele sisteme de organizare a executrii puterii de stat, i
anume, n cadrul sistemului puterii legiuitoare i acela al puterii judectoreti subiecte de drept ce apar n
calitatea lor de autoriti administrative i nu ca organe ale puterii legiuitoare, respectiv, ale puterii
judectoreti .
De asemenea, unele organizaii particulare cum sunt birourile de avocai, de notari publici, instituiile de nvmnt superior particulare, etc., desfoar activiti de interes public n baza prevederilor
legale, contribuind la realizarea administraiei publice, dei nu fac parte din acest sistem.
35

36

37

38

6. Sarcinile administraiei publice

Activitatea i structura administraiei este determinat de scopul desfurrii misiunilor sau
sarcinilor, precum i de circumstanele n care ele se realizeaz. Astfel, la nfiinarea unei instituii
publice, regii autonome sau altui subiect care realizeaz administraia public, se are n vedere un anumit
scop, respectiv acela de a satisface cerinele publice de interes general. Raiunea de a fi a administraie
const n funcionalitatea ei de a servi omul i societatea , ceea ce constituie sarcina sa principal.
Sarcinile administraiei sunt toate misiunile pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le ndeplineasc.
Termenii de sarcini sau misiuni sunt sinonimi n tiina administraiei.
39

35 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, pp. 8 - 14

36 P. N. Cardilan, Cr. Houter, Manual pratique de droit administratif, ditions Eyropies, Paris, 1991, p. 84
37 Philippe Georges, Droit public, 1989, p. 40; G. Vedel, Droit administratif, Paris, 1963, p. 9; M. Waline,
38
39

Droit administratif, Paris,

1963, p. 6
Ion Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, vol. I, Editura Universitii Sibiu, 1992, p. 3
Traian Herseni, Prolegomene la teoria sociologic, Editura tiinific, Bucureti, 1969, p. 8

Creterea continu a sarcinilor administraiei poate fi explicat prin complexitatea vieii sociale i
cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Aprarea omului este o sarcin de mare importan preluat
de administraia public. Pe aceste coordonate se nscriu i msurile privind protecia mediului
nconjurtor pe plan mondial .
Complexitatea sarcinilor administraiei publice determin multitudinea soluiilor de ndeplinire a
lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie . n ceea ce
privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, datorit
multiplicrii nejustificate a unor instituii ce ndeplinesc aceleai misiuni .
Sarcinile administraiei pot fi permanente i temporare.
Sarcinile administraiei publice pot fi clasificate dup mai multe criterii, i anume:
criteriul material, care necesit studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i
financiare, utilizabile pentru realizarea sarcinilor;
criteriul organic, determinant n descrierea unei categorii de organe de specialitate, ceea ce
nseamn enumerarea unor structuri administrative variate, cum sunt structurile organelor centrale ale
administraiei publice.
Aceste autoriti ndeplinesc sarcini de o importan general, fiind nfptuite n mod unitar pe
ntreg teritoriul rii. Unele sarcini sunt locale, fiind circumscrise la o unitate administrativ-teritorial sau
alt localitate, urmrind satisfacerea unor cerine sociale specifice.
n acelai mod acioneaz i serviciile publice descentralizate i celelalte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice din unitile administrativteritoriale.
n literatura de specialitate ntlnim i alte clasificri ale serviciilor administraiei. Astfel, L. O.
White a clasificat aceste sarcini n trei mari categorii :
a) misiuni operaionale;
b) misiuni auxiliare;
c) misiuni de conducere.
n prima categorie sunt cuprinse principalele sarcini ale administraiei publice, cum ar fi: politice,
de aprare i ordine public, educative, social-economice.
Sarcinile auxiliare sunt destinate s sprijine sarcinile principale; funcionarii care le ndeplinesc nu
iau contact direct cu publicul, ei prestnd serviciile aferente compartimentelor administrative
(contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.).
Andr Molitar, specialist belgian n tiina administraiei, caracterizeaz astfel de comportamente
ca fiind instituionale. Sarcinile de conducere sau de stat major se realizeaz n contact direct cu
activitatea politic i implic dirijarea activitii instituiilor administrative i elaborarea politicii acestora.
Se apreciaz c aceast analiz prezint interes datorit efortului de teoretizare cruia i
corespunde, ns are inconvenientul de a fi prea legat de structuri.
Totodat se consider c aceast clasificare mai poate fi simplificat, n sensul c, odat cu
misiunile operaionale, s fie cercetate i misiunile de conducere, deoarece misiunile operaionale nici nu
pot fi ndeplinite dac nu sunt conduse. Astfel, prima categorie de sarcini poate fi intitulat misiuni
operaionale i de conducere.
O alt clasificare este cea a profesorului francez de tiina administraiei, Ronald Drago. Acesta
reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, astfel:
a) misiunea de informare. Aceasta constituie punctul de plecare a oricrei aciuni administrative.
Informaia reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative pe orice treapt se situeaz,
indiferent c aceasta este spontan sau obinut la cererea administraiei sau c privete doleanele
publicului ori principiile unei reforme importante;
40

41

42

43

44

45

40 Salvator

Brdeanu, Reflexions sur les consequences facheeuses de la degradation de l'environnement et de le rle du droit dans
l'etabilissement de l'equilibre ecologique, in: Revue de l'Est, vol. 4, nr. 2, 1973, pp. 67 - 82.
41 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 204
42 Roland Drago, Claude Goyard, Thorie gnrale des missions de l'Administration, in: Traite de science administrative, pp. 250 - 251
43 L. D. White, Introduction to The Study of Public Administrations, ediia a 4 - a, New York, 1955, pp. 195 sqq.
44 Roland Drago, Science administrative, Paris, 1980, pp. 71 - 72
45 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 209

b) misiunea de studiu, care are loc dup faza de informare i precede deciziei. Aceasta este
obligatorie pentru administraie, chiar dac se nfiineaz organisme administrative specializate n studii,
la orice nivel s-ar gsi ele;
c) misiunea de pregtire a deciziilor reprezint o rezultant a misiunilor de informare i studiu;
aparine totdeauna administraiei, fapt pentru care se acord importan studierii procesului decizional;
d) misiunea de executare i adaptare reprezint sarcina cea mai important a administraiei. Prin
aceast sarcin administraia este pus n contact direct cu cei pe care i administreaz. n nfptuirea
sarcinii de executare i adaptare a deciziilor la interesele particulare ale administraiilor, procesul
decizional este repetat la nesfrit, pn la cele mai mici activiti administrative. n realizarea sarcinii de
a se adapta la cerinele administraiilor, administraia se poate abate uneori de la linia deciziilor luate. n
astfel de cazuri, dreptul administrativ nregistreaz excepii de la normele juridice, n timp ce cele fondate
pe considerente de eficien a activitilor administrative, constituie obiect de studiu pentru tiina
administraiei.
Administraia ndeplinete i sarcini secundare, cum sunt: informarea publicului, realizarea
activitii de relaii publice, precum i mbuntirea metodelor i organizarea compartimentelor n acest
scop, sarcini care ns nu diminueaz importana misiunilor principale.
SECIUNEA A III-A:
DEFINIIA I IZVOARELE
DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. Definiia dreptului administrativ
Bazele dreptului administrativ din ara noastr au fost puse prin Regulamentele Organice intrate n
vigoare n Muntenia (1831) i Moldova (1832).
Ca ramur distinct a dreptului public, dreptul administrativ se dezvolt tot mai mult odat cu
aplicarea acestor Regulamente, dobndind o personalitate de netgduit prin reformele de ordin legislativ
din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza pentru ca apoi n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, s
devin disciplin de studiu att n nvmntul juridic superior, ct i n cel secundar. Lucrrile de
specialitate aprute dup Revoluia din Decembrie 1989 reflect preocuparea autorilor n materie de a
trata ct mai fidel mutaiile profunde care au avut loc n sistemul administrativ din ara noastr.
Pornind de la realitile constituionale actuale considerm c dreptul administrativ este acea
ramur a dreptului public care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz
organizarea i funcionarea administraiei publice, precum i a celor care privesc relaiile sociale
litigante dintre aceasta i particulari (persoane juridice i persoane fizice) vtmai n drepturile
lor prin actele administrative emise de autoritile publice ale acestei administraii.
2. Izvoarele dreptului administrativ
2.1. Conceptul de izvor al dreptului administrativ
n tiinele juridice, n general conceptul de izvor al dreptului este folosit ntr-un sens specific,
strict juridic, avndu-se n vedere formele de exprimare a normelor juridice, acte normative (legi,
decrete), obiceiul juridic, practica judiciar, etc.
Prin izvor de drept au fost denumite de asemenea sursele, originea, factorii de determinare i
creare ai dreptului.
Cercetarea normei juridice determin anumite precizri privind: necesitatea, cauzele care i-au
determinat apariia, cror aspiraii tinde s rspund, etc.
n consecin, se impune cercetarea surselor acesteia avnd n vedere criteriul raportului ntre
coninut i form, respectiv a determinrilor materiale i spirituale (izvoare materiale) i a formelor
juridice de exprimare (izvoare formale).
Izvoarele dreptului mai pot fi clasificate i dup sursa cunoaterii lor: izvoare scrise (legi,
ordonane etc.); izvoare nescrise (tradiii orale, obiceiuri); izvoare oficiale (legea, jurisprudena); izvoare
9

neoficiale (obiceiul, doctrina). Literatura juridic cunoate o multitudine de clasificri, mai mult sau mai
puin relevante pentru nsi noiunea de izvor de drept. Aadar izvoarele de drept administrativ sunt
formele n care se exprim normele acestei ramuri de drept, care nasc, modific sau sting raporturi
juridice de drept administrativ.
2.2. Legile constituionale
Izvoarele constituionale sunt acele norme statornicite de legea fundamental care se impune
imediat direct sau indirect nsui legiuitorului administraiei, precum i celor administrai. Formularea
cea mai reuit ar putea fi de: bazele constituionale ale dreptului (Georges Vedel, Jean Rivero, etc.).
Constituia cuprinde, de asemenea, dispoziii fundamentale care privesc organizarea i
funcionarea principalelor categorii de organe ale statului, aciunea acestor organe, deci implicit aciunea
administrativ. Fa de aciunea administrativ, normele constituionale impun o rezerv, i anume, faptul
cenzurrii normelor administrative pentru cauz de neconformitate cu dispoziiile Constituiei. n acest
sens, Constituia Romniei din 1991, n art. 146, privind atribuiile Curii Constituionale, n alin. d
specific faptul c acest organ hotrte asupra excepiilor, de neconstituionalitate privind legile i
ordonanele, ridicate n faa instanelor judec-toreti sau arbitraj comercial; excepia de
neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului.
n legtur cu acest aspect se impun unele precizri: judectorul instanei de contencios
administrativ nu poate cenzura constituionalitatea legii. El nu este competent a cenzura legile, ci a
judeca actele administrative. Indirect ns, el poate cenzura legea prin pronunarea sentinei privind
legalitatea unui act administrativ, elaborat prin ignorarea unei reguli constituionale. Cenzurarea actului
administrativ reprezint, implicit, cenzurarea legii pe care se ntemeiaz i, n consecin, poate fi
denunat neconstituionalitatea unei astfel de legi.
A. TEXTE CONSTITUIONALE DE PRINCIPIU. Constituia din 1991 este izvorul principal al dreptului
administrativ, dar privit n ansamblul celor 156 de articole, acestea nu pot determina coninutul unei
ramuri de drept, cum ar fi, de exemplu, cea a dreptului administrativ, penal, etc.
Totui, textele care privesc acest coninut le remarcm ntr-un numr apreciabil n Constituie, ele
constituind temeiul juridic al organizrii administrative a rii, al adoptrii celor mai importante legi.
Textele cuprinse n titlul I (Principii generale), precum i dispoziiile comune( din titlul II,
capitolul I) prezint n marea lor majoritate, trsturile unor norme de principiu cu titlul de exemplu,
cteva texte din titlul I:
a) enumerarea i garantarea valorilor supreme (art. 1, al.3), cum sunt: demnitatea omului,
drepturile i libertile cetenilor , libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i
pluralismul politic;
b) organizarea administrativ a teritoriului (art. 3.);
c) unitatea poporului romn i egalitatea ntre ceteni (art. 4);
d) pluralismul i partidele n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei
constituionale (art. 8, alin. 1);
e) respectarea Constituiei a supremaiei acesteia i obligativitatea respectrii legilor (art. 1 alin5).
n titlul II fundamentarea de principii a dreptului este mai direct exprimat n texte:
a) responsabilitatea celor crora li s-au ncredinat funcii publice, de ndeplinire cu bun
credin a obligaiilor ce le revin;
b) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public precum i dreptul de petiionare;
c) accesul liber la justiie;
d) egalitatea n drepturi a cetenilor nimeni nu este mai presus de lege.
Textele acestui titlu stabilesc direct sau implicit (prin sensul lor) intervenia autoritilor
administraiei publice din diferite sectoare de activitate.
Aceste principii de baz sunt consacrate n titlul III, art. 120 i privesc:
a) descentralizarea ;
46

47

48

46

Reglementat prin Legea contenciosului administrativ Nr. 544 / 2004, ; n aceeai problem, a se vedea C. G. Rrincescu, Contenciosul
administrativ romn, Editura Alcoly, Bucureti, 1936
47 Constituia Romniei, art. 11, alin. 2, art. 16, 21, 25, alin. 1; art. 30, 32, alin. 4, 5, 6; art. 47, 48, 50, 51, 119 i 135
48 George Antoniu, Articolul 5 din Convenia European a Drepturilor Omului. Implicaii asupra legislaiei romne, Studii de Drept
Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1993, pp. 167 - 185

10

b) autonomia local;
c) deconcentrarea serviciilor publice.
B. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND REGLEMENTAREA INSTITUIILOR PUBLICE.
Marea majoritate a normelor constituionale care reglementeaz instituiile puterii publice centrale
i locale i gsesc consacrarea n textele articolelor cuprinse n titlul III.
Astfel, n capitolul II din acest titlu consacrat instituiei preedintelui Romniei:
a) rolul preedintelui n buna funcionare a autoritilor publice, precum i exercitarea de ctre
acesta a funciei de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art. 80);
b) numirea Guvernului (art. 85);
c) consultarea Guvernului (art. 86);
d) participarea la edinele Guvernului (art. 87);
e) ncheierea tratatelor internaionale (n numele Romniei) tratate negociate de Guvern
(art.91);
f) numirea n funcii publice (art. 94) etc. Textele capitolelor III i IV, ale aceluiai titlu,
rspund direct cerinelor privitoare la structura i rolul Guvernului i a primului-ministru (art.
102, 107);
g) nvestitura, jurmntul de credin, incompatibiliti (art. 102-104);
h) rspunderea membrilor Guvernului, ncetarea funciei de membru al Guvernului, actele i
ncetarea mandatului Guvernului art. 109,108, 110);
i)
raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111114).
Textele articolelor cuprinse n capitolul V sunt consacrate administraiei publice centrale de
specialitate: structur, nfiinare, fore armate, Consiliul Suprem de Aprare a rii (n art. 116119 din
seciunea nti) precum i administraiei publice locale: autoriti comunale i oreneti, Consiliul
Judeean, instituia prefectului (n art. 120123 din seciunea a doua).
Aceeai for juridic a textelor constituionale privind economia i finanele o ntlnim n
majoritatea articolelor din titlul IV al Constituiei.
C. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND COMPETENA I PROCEDURA.
Unele norme constituionale se raporteaz la competena preedintelui i a primului ministru
privind autoritile administrative (art. 85 94; 107), puterea de reglementare general (art. 108) i
puterea de a numi funcionari (art. 94), actele de autoritate (art. 92, 100). Alte norme constituionale se
remarc prin trsturi procedurale, referindu-se la procedura de investire a primului-ministru i al
Guvernului (art. 103).
Un alt grup de norme constituionale repartizeaz competenele ntre Parlament (art. 73) i puterea
executiv (art. 102), n funcie de natura specific a activitii lor. Cele de natur legislativ sunt rezervate
Parlamentului, cele de natur executiv, Guvernului. n anumite situaii, de urgen, Constituia (art. 115)
prevede delegarea legislativ, Guvernul fiind competent a emite n anumite condiii procedurale
ordonane, dar numai n domeniile care nu fac obiectul legilor organice.
La aceste grupe se pot aduga normele constituionale privitoare la repartizarea competenelor
ntre Parlament, Preedinte i Guvern (art. 91) n domeniul politicii externe.
Astfel, Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, Guvernul le negociaz, iar
Parlamentul le ratific. De asemenea, normele privitoare la comunicarea ntre Preedinte i primul
ministru, prin contrasemnarea decretelor emise de Preedinte (art. 100). Contrasemnarea reprezint
angajarea rspunderii primului ministru pentru coninutul actului, atestnd, pe de alt parte, conformitatea
decretului cu prevederile legale, iar pe de alt parte, conformitatea cu voina organului reprezentat de
primul ministru. Contrasemnarea este cerut pentru decretele prevzute n art. 91, alin. 1 i 2 (tratate
internaionale; acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, nfiinarea, desfiinarea sau
schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice); art. 92, alin 2 i 3 (mobilizarea forelor armate,
respingerea agresiunii) art. 93 alin 1 (starea de asediu)sau starea de urgen etc.

11

2.3.Legile i reglementrile administraiei emise n executarea legii

2.3.1. Precizri de principiu
Competena elaborrii normelor cu caracter general specific izvoarelor formale ale dreptului cu
caracter de lege o are, pe de o parte, Parlamentul, iar de cealalt parte, anumite autoriti distincte ale
puterii executive, aflate pe o anumit treapt n ierarhia organelor statale de nsemntate naional sau
local. Aceast distincie privitoare la competen permite diferenierea legilor de celelalte forme de
reglementare administrativ, i anume: legea este actul elaborat de organul legislativ, celelalte acte de
reglementare (care intereseaz domeniul public sau privat) fiind elaborate de o autoritate executiv.
Aceast distincie nu este de ordin material ntruct, n ambele cazuri, ne aflm n prezena unor acte care
au aceeai msur generalitatea reguli de drept.
n consecin, raporturile ntre lege i celelalte reglementri se vor schimba n funcie de
raporturile stabilite de regimul constituional ntre puterea legislativ i cea executiv. Prioritatea
constituional a Parlamentului n raport cu Guvernul este reflectat n subordonarea riguroas fa de
norma votat de Parlament. Aceast subordonare poate fi mai mult sau mai puin atenuat, n funcie de
evoluia echilibrului puterilor n stat.
Legea fundamental este expresia direct a voinei generale. Ea constituie norma suprem creia
trebuie s i se subordoneze toate celelalte norme i creia conform acestei suveraniti, totul i-ar fi
posibil, din punct de vedere juridic . Este evident faptul c legea fundamental este superioar legilor
(organice sau ordinare), dar numai un singur organ este abilitat s aprecieze constituionalitatea legilor
(Curtea Constituional) . Or, suveranitatea legii se poate manifesta numai n limitele constituionalitii.
Reglementrile emise n executarea legii emannd de la o autoritate subordonat, sunt i ele subordonate
legii. Formula consacrat n textele constituionale este cea privitoare la asigurarea organizrii
executrii legilor (art. 108, alin. 2). n consecin, reglementrile adoptate n executarea legii nu pot fi
emise dect n temeiul legii (pentru a reglementa modalitile de aplicare a legii, a normelor sau a
principiilor cuprinse n ea). n acelai timp, reglementrile emise n executarea legii nu pot s modifice
expres legea fundamental i nici s o contrazic, iar judectorul este ndrituit s verifice oricnd
conformitatea acestora cu legea i s le cenzureze ilegalitatea.
n art. 73, Constituia, consacr trei categorii de legi (constituionale, organice i ordinare).
49

50

2.3.2. Legile organice

Legile organice sunt prevzute n Constituie (art. 73, alin. 3) ocupnd locul secund n ierarhia
legilor. Ele prezint trsturi distincte, n funcie de coninutul lor (privind aplicarea unor dispoziii
constituionale), precum i de cvorum i de majoritatea de voturi cerut n vederea adoptrii lor.
Reprezentnd o prelungire a normelor constituionale, legile organice sunt elaborate numai n domenii
expres prevzute de legiuitor (Constituie i cel al legilor ordinare). n temeiul acestor prevederi au fost
elaborate o serie de legi organice care privesc: organizarea i funcionarea Guvernului , contenciosul
administrativ ; administraia public local; organizarea i desfurarea referendumului, etc. Ele sunt
izvoare de drept administrativ i sunt adoptate prin ntrunirea votului majoritii absolute din fiecare Camer sau prin majoritatea absolut n edina comun a ambelor Camere (dac procedura de mediere nu a
avut acces).
51

52

2.3.3. Legile ordinare

Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai n msura n care conin norme de
reglementare a relaiilor sociale ce fac obiectul administraiei publice. Supuse unui numr mai restrns de
restricii constituionale, ele pot interveni n orice domeniu al relaiilor sociale, cu excepia celor rezervate
domeniului constituional sau al legilor organice. innd seama de aceast necesitate, se impune
conformitatea legilor ordinare cu cele organice, n caz contrar, existnd pericolul de a fi declarate
49
50
51
52

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 181

S. Tnsescu, Sisteme de control al constitualitii legilor, Studii de Drept Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1995, pp. 175 - 183
Legea nr. 37 / 1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 137 / 1990
Legea nr. 544 / 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 / 2004

12

neconstituionale. Neconstituionalitatea poate fi invocat nu pentru c legile organice ar avea vocaia

valorii unor legi constituionale, ci pentru c ele se afl situate n temeiul Constituiei la un nivel mai
ridicat ca cel al legilor ordinare. Legile ordinare sunt adoptate de fiecare Camer conform regulii majoritii relative sau n edina comun a ambelor Camere (cnd, prin producerea de mediere, nu s-a
ajuns la un acord).
n legtur cu noiunea de lege se impune s facem unele precizri. Avnd n vedere autoritile
administraiei publice, Constituia, n textul art. 117, alin. 1 , specific faptul c ministerele se nfiineaz,
se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Corobornd acest text cu dispoziiile art. 73, alin. 3, se poate
trage concluzia n temeiul unei interpretri logice c unele ministere sau autoriti administrative
autonome, se pot nfiina, organiza i funciona prin legi organice, iar altele prin legi ordinare. Sintagma
potrivit legii poate fi susceptibil de mai multe interpretri: potrivit unor legi organice generale, cum ar
fi: cele referitoare la organizarea general a nvmntului, statutul funcionarilor publici, etc. sau prin
legi ordinare cu caracter general sau special. n aceast privin, legiuitorul constituant las deschise mai
multe posibiliti. Noiunea de lege potrivit dispoziiilor art. 117, alin. 1, urmeaz a fi interpretat n
sens executiv, ntruct majoritatea ministerelor sunt organizate i funcioneaz prin Hotrri ale
Guvernului (Ministerul Muncii,Familiei si Egalitii de anse, Educaiei, Cercetrii i Tineretului,
Ministerul Sntii Publice .a. ). Aceste hotrri pot fi justificate prin dispoziiile art. 116, alin. 1, care
specific doar faptul subordonrii fa de Guvern: Ministerele se organizeaz numai n subordinea
Guvernului. Textul art. 117, alin. 1 este ferm n privina faptului c nfiinarea ministerelor se
organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Oricum, nfiinarea acestora printr-o lege ordinar nu ar ridic
incompatibiliti cu textul art. 73 din Constituie
2.3.4. Reglementrile administrative emise n executarea legii
Reglementrile administrative considerate pn n prezent izvoare de drept , sunt cele care
traduc exerciiul puterii de reglementare general statornicit de Constituie i sunt conferite Preedintelui
Romniei i primului ministru (decrete, hotrri).
Potrivit art. 100 (1) din Constituie, n exercitarea atribuiilor sale Preedintele Romniei emite
decrete, care sunt izvoare de drept administrativ n msura n care acestea au caracter de acte normative
sau chiar dac nu au un asemenea caracter.
Aici avem n vedere acele decrete contrasemnate de primul ministru, cum sunt cele emise n
aplicarea prevederilor art. 92 (2), n conformitate cu care Preedintele Romniei declar mobilizarea
general sau parial a armatei; ale art. 92 (3), care dau dreptul Preedintelui de a lua msuri pentru
respingerea agresiunii armate, precum i n cazurile n care, prin lege, se stabilete dreptul pentru
Preedinte de a emite decrete cu caracter normativ sau fr un asemenea caracter.
Hotrrile Guvernului cu caracter normativ sunt, n marea lor majoritate, izvoare ale dreptului
administrativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne
i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, nfptuind astfel realizarea n
concret a prevederilor cuprinse n legi.
Tot prin Hotrri ale Guvernului sunt reglementate organizarea, funcionarea i atribuiile celor
mai multe ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice i, implicit, activitatea n
domeniile i sectoarele respective.
n acest sens putem exemplifica Hotrrea Guvernului nr. 83 /2005 privind organizarea i
funcionarea Ministerului Justiiei, precum i alte hotrri privind nfiinarea de secretariate de stat
subsecretariate, organizarea anumitor domenii etc.
n privina domeniilor exclusive de reglementare administrativ, numai hotrrile Guvernului pot
avea o for juridic superioar i de o maxim generalitate i care cel puin teoretic pot s aib o
libertate de reglementare a relaiilor sociale, vecin cu cea a legiuitorului, ntruct, n afar de propria
organizare i funcionare, deasupra sa nu se afl dect o singur regul scris, i anume Constituia
(legea fundamental). Totui, hotrrile i ordonanele Guvernului sunt acte ale puterii executive subordonate legii i supuse (n cazul ordonanelor) cenzurii judectorului constituional ( art. 146 din
Constituia Romniei).
Alte reglementri mai pot fi edictate i de unele autoriti care sunt abilitate de a emite acte de
reglementare ( minitri, prefeci, autoritile executive sau deliberative locale).
13

Concluzia de mai sus enunat, indiscutabil din punct de vedere juridic (privind fora juridic
inferioar legii a tuturor reglementrilor administrative emise n executarea ei) ridic unele rezerve din
punct de vedere practic. Este cazul acelor legi de trimitere sau care se mrginesc a elabora principiile
generale ale unei reforme i care n majoritatea situaiilor nu pot fi puse n aplicare dect prin
reglementri administrative (hotrri) care intervin n vederea traducerii n practic a acestor norme
(principii), etc. Aceste cazuri nu sunt simple ipoteze, ele corespund unor realiti practice ale zilelor
noastre. De puterea de reglementare depinde punerea n aplicare a legii, ceea ce contrazice principiul
supremaiei juridice a acestora. La acestea se mai adaug faptul c respectivele reglementri se elaboreaz
deseori cu o mare ncetinire i, deci pot altera voina legiuitorului sau s o transpun imperfect, n
53
practic .
Constituia Romniei atribuie putere de reglementare general, la nivel naional, Preedintelui
Romniei, primului ministru, iar n privina puterii de reglementare a autoritilor locale, competena lor
rezult din legile organice. n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete, unele
dintre ele fiind contrasemnate de primul ministru. De asemenea, Constituia consacr posibilitatea
Preedintelui n exercitarea atribuiilor sale de a emite decrete de reglementare, n unele domenii,
nerelevante pentru deliberri parlamentare .
Din punctul de vedere al formei de reglementare, aceste acte acte administrative au denumiri
statorniciti n Constituie i legea organic, n funcie de autoritatea de la care eman: decrete pentru
reglementrile date de Preedintele Romniei, hotrri pentru cele emise de Guvern, ordinele minitrilor
i ale prefecilor, hotrrile consiliilor locale i ale celor judeene, dispoziiile primarilor.
Minitrii nu sunt investii cu o putere de reglementare general. Ei pot participa la aceasta
indirect, prin exerciiul contrasemnrii actelor Guvernului. n activitatea administrativ, aceast
participare este frecvent i suficient pentru a beneficia de aceast putere (multe reglementri fiind deseori eliberate din iniiativa minitrilor).
Legile, hotrrile Guvernului acord minitrilor o putere de reglementare proprie n domenii
determinate, conferindu-le competene importante n exercitarea puterii de reglementare la nivel naional.
Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale cu caracter normativ sau individual sunt izvoare de drept administrativ nu
numai n domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui conductor a emis
ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii. Astfel, un ordin al ministrului Econimiei i Finanelor va fi
obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr n raporturile care se nasc ( modific sau se sting) n
baza normelor emise.
Ordinele i instruciunile pot fi emise de un singur ministru sau de mai muli. Ordinele i
instruciunile comune sunt att individuale, ct i normative.
Actele juridice (decizii, dispoziii) care nasc raporturi de drept administrativ emise de conductorii
serviciilor publice deconcentrate sunt, de asemenea, izvoare ale dreptului adminis-trativ.
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat prevede c prefectul emite ordine n
condiiile legii.
Ordinul prefectului este un act administrativ unilateral, care poate avea caracter normativ, cu toate
trsturile caracteristice acestei categorii de acte.
De asemenea, n privina celorlalte autoriti locale (consilii locale, judeene, primari), legea
organic n principal precum i legile speciale sau hotrrile Guvernului mputernicesc aceste organe
s edicteze, pe cale general, pentru ntreg teritoriul unde se exercit competena lor, acte de reglementare
n limitele subordonrii acestora fa de lege. Din aceast categorie de izvoare ale dreptului administrativ
fac parte:
hotrrile consiliilor locale;
hotrrile consiilor judeene;
dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene;
actele juridice emise de regiile autonome i de serviciile publice locale; etc.
Actele de ordin intern care afecteaz drepturile i interesele legitime ale persoanelor pot fi atacate
cu aciune n contencios administrativ.
53

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 185

14

2.3.5. Ordonanele Guvernului

n vederea executrii programului su, Guvernul poate cere Parlamentului s voteze o lege care
s-l autorizeze de a lua ntr-un interval de timp limitat unele msuri care, n mod obinuit, sunt rezervate
legii organice. Astfel, Constituia, n textele art. 108, alin 3 i art. 115alin1 face referire expres la
delegarea legislativ a Guvernului, ale crui acte poart denumirea de Ordonane. n principiu,
ordonanele nu sunt supuse aprobrii Parlamentului, ntruct, conform art.115, alin 2 aceasta este necesar
numai dac este cerut de legea de abilitare. Ordonanele intervin n scopul detalierii, precizrii unor
dispoziii cuprinse ntr-o lege, prin norme subsidiare, instruciuni tehnice, metodologii, etc. Ordonanele
supuse aprobrii Parlamentului pn la ndeplinirea termenului de abilitare au un caracter executiv de
drept administrativ, nerespectarea termenului atrgnd ncetarea efectelor acestora. Numai n situaii
excepionale, de urgen, legea de investire a Guvernului cu o anumit competen legislativ poate fi o
lege special de abilitare. n aceste cazuri, Guvernul poate adopta ordonane de urgen care intr n
vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere , Parlamentului, care le va aproba sau respinge printr-o
lege. Prin ordonan, normele instituite de Guvern au putere de lege, n limitele i condiiile stabilite de
legea de abilitare, aceasta fiind de fapt semnificaia delegrii legislative.
2.3.6. Tratatele i alte reglementri internaionale
n noua conjunctur economic i politic mondial, tratatele i conveniile internaionale,
precum i relaia acestora cu instituiile politice i juridice interne dobndesc noi relevane, n cadrul unor
realiti incontestabile.
Tratatele i alte reglementri internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, n condiiile n
care:
cuprind reglementri de aplicaie direct i nemijlocit, reglementnd situaii sociale ce fac
obiectul dreptului administrativ;
sunt ratificate n conformitate cu legislaia n vigoare.
n literatura de specialitate s-au purtat discuii n jurul calitii de izvor de drept al tratatului
internaional , autorii pronunndu-se fie pentru includerea acestuia n cadrul izvoarelor de drept (ca izvor
pentru dreptul intern), fie considernd numai legea de ratificare ca izvor al dreptului intern.
Pentru ca tratatul sau convenia internaional s poat avea calitatea de izvor al dreptului, se
impun anumite condiii procedurale (privind aprobarea, ratificarea, promulgarea, publicarea) consacrate
n dreptul intern, fr ndeplinirea crora tratatul nu-i poate justifica aplicarea. Aceste condiii
procedurale nu pot fi rupte de actul internaional propriu-zis, privit n toat complexitatea sa. Dac voina
intern a autoritilor competente nu s-ar fi manifestat n toate tratativele anterioare ncheierii tratatului
internaional sau aceste autoriti nu ar fi avut girul respectivelor tratative, ele nici nu ar fi nceput. n mod
evident, factorul hotrtor l reprezint exprimarea acordului de voin al statului prin ratificarea de ctre
Parlament a tratatului, care ns, n prealabil, a fost aprobat i supus ratificrii Parlamentului de ctre
Preedintele Romniei prin decret, dup ratificare urmnd promulgarea tot prin decret i publicarea
n Monitorul Oficial.
n activitatea de organizare a executrii legii, izvoare ale dreptului administrativ sunt tratatele
internaionale privind drepturile omului.
n privina acestor tratate,Constituie consacr dou reguli:
a. interpretarea i, aplicarea drepturilor i libertilor ceteneti (consacrate n Constituie) se va
face n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului (din 10 decembrie 1940), cu pactele i
celelalte tratate internaionale la care Romnia este parte( art. 20 alin1);
b. prioritatea acordat reglementrilor internaionale n cazul neconcordanei ntre pactele i
tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte i legile interne
(art. 20 alin. 2). Prin urmare, suntem n prezena unor obligaii att pentru legiuitor (privind verificarea
corelrii tratatelor internaionale la care Romnia are calitatea de parte, cu proiectele de legi ce urmeaz a
se adopta), ct i pentru autoritile publice n ceea ce privete abilitatea de a negocia (privind verificarea
54
corelaiei ntre dreptul intern i izvorul internaional) . Acestor principale reguli se impune regula
54 V.

Stoica, C. I. Stoica, Convenia european i impactul acesteia asupra sistemului juridic romn, n: Dreptul, nr. 10, Bucureti,
1994, pp. 3 - 10

15

conform creia autoritile competente s negocieze i s ncheie tratate internaionale au obligaia de a

veghea asupra concordanei lor cu dispoziiile constituionale.
Tot izvoare ale dreptului intern vor deveni i normele de drept european, odat cu intrarea
Romniei n Uniunea European.
n sistemul nostru juridic n momentul de fa doctrina n general i doctrina de drept public n
special, precum i jurisprudena, nu pot fi considerate izvoare de drept, dar nu se poate nega faptul c
doctrina servete ca un ndreptar i judector i pentru legiuitor i are o influen decisiv asupra
jurisprudenei .
Sub aspectul perspectivei, imperativul necesitii, poate oricnd determina recunoaterea utilitii
acestor izvoare ale dreptului, cum este, de exemplu, jurisprudena pentru dreptul administrativ francez
considerat esenialmente jurisprudenial (G. Vedel, A. Laubader, R. Campus) . Cert este c, n ultimii
ani, n jurisprudena romneasc constituional i de contencios administrativ s-a produs un
reviriment care poate contura imaginea jurisprudenei ca viitor izvor al dreptului.
55

56

57

3. Principiile generale de drept

Principiile generale sunt izvoare formale ale dreptului de o mare generalitate de care trebuie s se
in seama, att n elaborarea dreptului, dar mai ales n aplicare acestuia. Ele pot fi de inspiraie filosofic,
politic i social (principiul pluralismului politic i principiul pluralismului formelor de proprietate) .
58

SECIUNEA A IV-A:
NORMELE I RAPORTURILE
DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Normele de drept administrativ

1.1. Definiia normelor de drept administrativ
Normele juridice de drept administrativ sunt regulile sociale de conduit general i obligatorie ale
subiectelor de drept care particip, ntr-o form sau alta, la nfptuirea administraiei publice.
1.2. Trsturile normelor de drept administrativ
Normele de drept administrativ au unele trsturi specifice, i anume:
ele reglementeaz relaii sociale care se ivesc ntre autoritile administraiei publice, precum i
ntre acestea i particulari (persoane fizice i juridice) n nfptuirea sarcinilor administraiei publice;
dup obiectul lor de reglementare, normele dreptului administrativ sunt foarte diversificate,
practic acestea pot fi ntlnite n toate domeniile de activitate (nvmnt, sntate, cultur, armat,
ordine public, etc.);
normele de drept administrativ au un grad diferit de generalitate . Astfel, unele sunt obligatorii
pentru toi cetenii rii, cum sunt cele privind asigurarea ordinii publice, altele pentru o categorie mai
larg de ceteni ; altele pentru o categorie mai restrns i n sfrit, norme de drept administrativ care
se refer la 2 3 persoane sau chiar la o singur persoan;
normele de drept administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii, fiind exceptate acele
norme cuprinse n legi i Constituie.
59

60

55 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143

56 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I,
57 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 190
58 Elena Iftime, Introducere n teoria i practica dreptului,
59 Valentin I. Prisacaru, op. cit., pp. 34 - 35
60 Ibidem
61 Ibidem

61

Editura Cordial Lex, Cluj - Napoca, 1994, p. 20

Editura Universitii Suceava, 1999, p, 56

16

Astfel, potrivit art. 108(23) din Constituie, hotrrile se emit pentru organizarea executrii
legilor, pe cnd ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i condiiile
prevzute de aceasta.
Minitrii i ceilali conductori ai organelor de specialitate ai administraiei publice centrale, emite
ordine, instruciunii, etc.
1.3.Structura normelor de drept administrativ
La norma de drept administrativ ca la orice norm juridic se distinge o constituie extern,
dat de modul de exprimare n cadrul actului normativ, ori a altui izvor de drept numit i structura
tehnico-legislativ a normei i o structur intern, adic logica juridic care alctuiete substana normei
juridice, elementele care compun norma i legtura reciproc dintre ele.
Structura tehnico-legislativ nseamn dispunerea normelor administrative pe articole, alineate,
subalineate i gruparea acestora n seciuni, capitole i titluri. n domeniul dreptului administrativ, din
cauza vastitii i complexitii reglementrilor, nu s-a constituit nc un cod, dar aceasta nu nseamn
lipsa unei tendine de codificare. Codificarea i sistematizarea normelor juridice este un domeniu deosebit
de important al practicii legislative care privete tehnica elaborrii actelor normative .
Ca orice norm juridic, i norma de drept administrativ are o structur logic, care alctuiete
partea static, intern i stabil a normei . Indiferent de formularea ei textual, norma de drept are o
structur trihotomic: ipotez, dispoziie i sanciune.
Aceast structur corespunde situaiei logice potrivit creia orice prescripie, pentru a avea
semnificaia i autoritatea unei norme de drept, trebuie s prevad condiiile n care unele categorii de
subiecte vor avea o anumit conduit i care sunt urmrile nerespectrii sau nclcrii ei.
Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care stabilete condiiile, mprejurrile sau
faptele n prezena crora se cere o anumit conduit, precum i categoria subiecilor la care se refer
prevederile dispoziiei.
Tot n ipotez sunt incluse i alte pri ale normei, cum ar fi cele care prevd definiii, principii,
scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni .
Ipoteza se poate stabili prin deducie pe cale logic, chiar dac nu este expres formulat n norma
de drept administrativ. n funcie de gradul de precizie al formulrii deosebim dou feluri de ipoteze, i
anume: ipoteze strict determinate i ipoteze relativ determinate.
Ipotezele care stabilesc exact condiiile de aplicare a dispoziiilor se numesc ipoteze strict
determinative .
Ipoteza este relativ determinat atunci cnd mprejurrile de aplicare a dispoziiei prin natura lor
nu pot fi formulate n toate detaliile, astfel c rmne n sarcina organului care aplic legea s
determine n mod concret existena acestora.
Cu alte cuvinte, este vorba de o competen de apreciere a autoritii, noiune cu care se
apreciaz n literatura de specialitate. De altfel, asemenea aprecieri se regsesc n cunoscutele
formulri pentru motive temeinice, justificate, n cazuri deosebite ori expresiile orice alte
msuri sau orice alte mijloace legale pe care le consider necesare .
n alte dispoziii ntlnim expresiile altele de aceeai natur chiar i etctera .
Ipotezele pot fi simple sau complexe. Suntem n prezena unei ipoteze simple cnd se are n
vedere numai o singur mprejurare n care se aplic dispoziia. n cazul ipotezei complexe se au n
vedere mprejurri n care toate sau fiecare n parte pot s determine aplicarea dispoziiei.
Dispoziia este cea mai important parte a normei de drept administrativ, nsi inima normei, care
nu poate lipsi din structura acesteia. Ea reprezint acel element al normei de drept administrativ care
prevede conduita ce trebuie urmat n prezena ipotezei date, mai precis drepturile i obligaiunile
corespunztoare ale subiectelor vizate de norma de drept administrativ. Ea cuprinde comandamentul,
62

63

64

65

66

67

62
63
64
65
66

N. Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp. 206 - 227
Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143
Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39
Art. 49, lit. h din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000, privind regimul deeurilor, prevede: primarii i consiliile locale
sunt obligate s asigure curenia localitilor, prin orice alte msuri i mijloace legale pe care le consider necesare.
67 Art. 43, lit. c din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000 prevede: Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor
avizeaz propunerile de amplasamente pentru instalaii, depozite etc., privind deeurile pe terenurile cu destinaie agricol.

17

imperativul normei sau elementul su raional . Astfel, cele mai importante norme de drept administrativ
conin o dispoziie onerativ, prin care subiectele raportului juridic de drept administrativ sunt inute de o
anumit conduit sau obligate la o anumit prestaie.
O alt categorie de norme de drept administrativ conine o dispoziie prohibitiv, care s interzic
o anumit comportare (a nu face). Avem n vedere normele cu caracter contravenional.. Dispoziia are
un caracter permisiv n sensul c las la latitudinea persoanelor alegerea unui anumit comportament.
Expresia poate pe care o gsim n diferite norme juridice este elocvent.
n funcie de modul cum este formulat dispoziia poate fi strict determinat stabilind categoric i
fr nici o posibilitate de abatere drepturile i obligaiile subiecilor vizai sau relativ determinat, atunci
cnd se prevd variante sau limite ale conduitei, urmnd ca subiecii s aleag una din ele, sau n cadrul
acestor limite, conduita dorit .
Sanciunea este al treilea element care ntregete structura logic a normei juridice. Ea cuprinde
consecinele, urmrile nerespectrii dispoziiei fiind o msur de ordin juridic care atinge o persoan n
drepturile i libertile sale sau un act eficace pronunat de autoritatea competent n vederea stabilirii
ordinii juridice care a fost tulburat . Uneori i n dreptul administrativ sanciunea nu rezult n mod
explicit, ci ea urmeaz s fie dedus din coninutul normei juridice, dup cum, aceeai sanciune poate fi
chiar pentru mai multe norme. Acest fapt nu trebuie s duc la concluzia c normele de drept, respectiv
cele de drept administrativ nu ar conine acest element.
A afirma acest lucru nseamn, practic, a nega caracterul normelor juridice . Ca i sanciunile
specifice celorlalte ramuri de drept i sanciunile de drept administrativ pot fi absolut determinate, relativ
determinate, alternative i cumulative.
Sanciunile absolute determinate sunt formulate precis i nu pot fi micorate sau mrite.
Sanciunile administrative relativ determinate sunt acelea care se stabilesc ntre o limit inferioar
i una superioar.
De exemplu, contraveniile prevzute de diferite acte norma-tive.
68

69

70

71

Sanciunile cumulative sunt n cazul n care regula de drept stabilete pentru unul i acelai fapt juridic mai
multe sanciuni obligatorii

ntr-o lucrare de mare inut tiinific , la care ne-am mai referit, autorul acesteia este de prere
c pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii de drept administrativ i anume:
a) sanciuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcie, revocarea alegerii, mutarea
disciplinar, etc.);
b) sanciuni administrativ-contravenionale amenda, avertis-mentul, nchisoarea contravenional,
confiscarea, etc.);
c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun
material sau moral);
d) msuri de constrngere cu caracter nesancionator, de protecie a unor interese personale sau
publice, de prevenie sau de combatere a unor fapte antisociale (ex. reinerea unei persoane, stocarea unor
bunuri, obligarea la tratament medical, etc.);
e) msuri de executare silit, adic de nfrngere a unei rezistene fizice (diferite aciuni n for a
poliiei, imobilizarea unei persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii etc.);
f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, etc.).
Fr ndoial c sanciunea este un element esenial al normei juridice. Aceast msur se aplic,
n ultim instan, atunci cnd norma nu este respectat de bun voie. Msura sanciunii trebuie luat
numai de organele n drept, cu respectarea riguroas a prevederilor legale i a drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor. Pn la urm, sanciunea ca element al normei juridice conine i o regul de
conduit care privete att subiectul care a violat dispoziia, ct i organul de stat chemat s aplice
sanciunea mpotriva celui care s-a fcut vinovat de nclcarea normei juridice .
72

73

68
69
70
71

N. Popa, op. cit., p. 154

Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, op. cit., p. 40
I. La Cressaye, M. Laborde - Lacoste, Introduction gnrale a l'tude du droit, Librairie du recuel Sirey, Paris, 1977, p. 411
n acelai sens, cf.: Ioan Muraru, Drept constituional, Tipografia Universitii Bucureti, 1987, p. 19; Antonie Iorgovan, Valentina
Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Tipografia Universitii Bucureti, 1986
72 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 147
73 Radomir Luci, Teorie gnrale de l'tat et du droit, Dalloz, Paris, pp. 315 sqq.

18

1.4. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ sunt deosebit de variate, ele fiind cuprinse n cele mai diferite acte
normative. Tocmai de aceea normele de drept administrativ nu pot fi confundate cu actele de drept
administrativ, lucru asupra cruia de altfel s-a mai insistat n literatura de specialitate . Ceea ce
considerm noi ns c ar trebui scos n eviden este faptul c o multitudine de norme juridice
administrative mbrac forma actelor administrative (normative) emise de autoritile administraiei
publice i faptul c acestea nu epuizeaz sfera actelor juridice n care sunt cuprinse norme de drept
administrativ . Aceste norme pot fi cuprinse i n alte acte juridice dect administrative, cum sunt:
normele de drept constituional, drept civil, dreptul muncii etc.; chiar din aceste considerente normele de
drept administrativ nu pot fi analizate dect mpreun cu formele juridice pe care acestea le mbrac,
respectiv cu izvoarele dreptului administrativ.
Actele administrative individuale nu cuprind norme juridice. n lucrrile de specialitate ntlnim
mai multe cazuri de clasificare a normelor de drept administrativ, i anume:
a) dup criteriul sectorului de activitate ;
b) dup criteriul ramurii i domeniului de activitate ;
c) dup obiectul de reglementare ;
d) dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se reali-zeaz prin norma respectiv .
Dup criteriul sectorului de activitate sunt identificate urmtoarele categorii de norme de drept
administrativ:
norme care reglementeaz nfiinarea, organizarea i desfi-inarea organului administraiei
publice;
norme care reglementeaz competena organelor, n care sunt cuprinse toate normele juridice
care privesc atribuiile acestor organe, unele norme privind rspunderea lor, precum i unele norme
juridice care prevd responsabilitatea funcionarilor ce compun organele administraiei publice;
norme care reglementeaz procedura activitii organelor administraiei publice;
norme care reglementeaz drepturile i obligaiile persoane-lor fizice sau juridice n raporturile
lor de drept administrativ cu organele administraiei de stat.
Dup criteriul ramurii i domeniului activitii executive, normele de drept administrativ sunt
grupate astfel:
prima grup o formeaz acele norme ce reglementeaz nfi-inarea, organizarea i funcionarea
diferitelor organe ale adminis-traiei publice. Preciznd atribuiile diferitelor organe administrative, aceste
norme stabilesc i competena material i teritorial a acesto-ra, raporturile lor cu alte organe de stat,
precum i limitele controlului ce se poate exercita asupra lor;
a doua grup o formeaz acele norme ce reglementeaz raporturile organelor administrative cu
persoanele fizice i persoanele juridice. n legtur cu aceasta este necesar s observe c normele de drept
administrativ nu reglementeaz toate raporturile organelor administrative cu aceste subiecte de drept;
a treia grup o formeaz acele norme care reglementeaz rspunderea administrativ a
persoanelor fizice i juridice. Tot n aceeai categorie se ncadreaz i normele ce prevd consecinele ce
le au de suportat autoritile n caz de nclcare a drepturilor subiective ale cetenilor;
ultima categorie o formeaz normele procesuale. Ele reglementeaz forma n care i desfoar
activitatea organele administrative ca organe de putere, precum i drepturile i obligaiile personale care
particip la aceast activitate ;
Dup obiectul de reglementare se disting urmtoarele norme de drept administrativ: a) norme
organice; b) norme de drept material; c) norme de drept procedural, iar dup sfera de cuprindere sunt
identificate: a) norme generale; b) norme speciale; c) norme excepionale.
74

75

76

77

78

79

80

74 Romulus

Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 26; Ilie Iovna, Dreptul administrativ i
elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 20; Mircea Preda, Curs de drept administrativ.
Partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, p. 23
75 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 83
76 Romulus Ionescu, op. cit., p. 27
77 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 19
78 Valentina Gilescu, Drept administrativ, Tipografia Universitii Bucureti, 1986, p. 164
79 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 149 - 150
80 A. Balogh, Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat, n: Studia Napocensia, Editura Academiei Romne,
Bucureti, 1974, pp. 84 sqq.

19

Dup criteriul funciei dreptului administrativ care se realizeaz prin norma respectiv, deosebim:
norme organice; sensul de norme organizatorice fa de dispoziiile Constituiei devine un
sens pur convenional, prin aceast sintagm urmnd s evocm tot ceea ce vizeaz organizarea i
funcionarea instituiilor politico-administrative, indiferent dac sunt norme (legi) organice sau norme
(legi) ordinare, n sensul art. 72 din Constituie ;
norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice;
norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de
constrngere administrativ;
norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (doar neeseniale) pentru societate,
normele contravenionale;
norme de contencios administrativ.
O alt clasificare de importan deosebit, de altfel comun i altor norme juridice, este i cea
fcut din punct de vedere al caracterului conduitei, a naturii condiiei pe care o prescriu. Avnd n vedere
acest criteriu, ele pot fi: onerative, prohibitive i permisive.
Normele de drept administrativ onerative (onus-oneris = sarcin) sunt acelea care oblig subiecii
de drept s svreasc o anumit aciune
Normele administrative prohibitive sunt acelea care interzic svrirea unei aciuni, a unei fapte,
de ctre subiecii de drept.
Normele administrative permisive sunt acelea care, fr a obliga sau
interzice n mod categoric o aciune, o conduit, las la latitudinea subiectului de drept s-i aleag singur
o anume conduit
81

1.5. Sistematizarea i codificarea normelor de drept administrativ

Sistematizarea normelor de drept administrativ constituie o activitate juridic care are ca obiect o
anumit organizare a actelor normative n vigoare, potrivit unor criterii obiective i subiective. Rezultatul
sistematizrii actelor normative const tocmai n elaborarea unor culegeri de acte normative, colecii sau a
unor coduri.
Publicarea actelor normative ntr-o colecie se face n ordinea datei apariiei lor este ceea ce
numim sistematizarea cronologic. Un alt criteriu de sistematizare l constituie obiectul reglementrii, pe
ramuri i instituii juridice .
De asemenea, actele normative sunt supuse sistematizrii i dup criteriul forei lor juridice.
Utilizarea acestor criterii poate fi i combinat.
ncorporarea este forma cea mai simpl de sistematizare prin care actele normative sunt grupate n
diverse culegeri sau colecii, dup anumite criterii.
ncorporarea poate fi oficial, n sensul c alctuirea de colecii de acte normative este fcut de
un organ de stat cu atribuiuni n acest domeniu i neoficial, cnd este realizat de alte organizaii sau
persoane particulare.
Codificarea este forma superioar de sistematizare a actelor normative, care se deosebete de
sistematizarea prin ncorporare, att dup obiectul sistematizrii, subiectele sistematizrii, ct i dup
fora juridic a rezultatului sistematizrii .
Codificarea const n cuprinderea tuturor sau aproape a tuturor actelor normative dintr-o ramur
de drept, n prelucrarea i alctuirea unui singur act normativ nou, denumit cod, care are valoarea unei
legi .
Astfel, sunt binecunoscute codurile familiei, civil, penal etc. n literatura de specialitate ntlnim
opinii diferite n ceea ce privete codificarea acestuia, ncepnd de la teza imposibilitii obiective a
codificrii, codificarea pe etape i, respectiv, pentru adoptarea unui cod administrativ.
Teza imposibilitii obiective este motivat prin aceea c puterea executiv are sarcini multiple i
variate motiv pentru care dreptul administrativ este ntr-o continu perfecionare, fiind perfectibil, dar
nici odat perfect, astfel c un cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare
din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor care o alctuiesc .
82

83

84

85

81 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 149

82 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91
83 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91
84 Ibidem
85 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ,

vol. I, Bucureti, 1929, p. 18

20

O alt explicaie a faptului c normele juridice care alctuiesc ramura dreptului administrativ sunt
cuprinse n acte normative, const n diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public
folosind regimul de drept administrativ, precum i modalitatea extern care caracterizeaz aplicarea
acestui regim juridic, n comparaie cu alte ramuri ale dreptului, n special cu dreptul civil, care au mai
mult stabilitate n aplicare .
La aceast explicaie care relev particularitile dreptului administrativ cu privire la obiectul
reglementrii (administraia public) se adaug i alta, de natur istorico-tiinific, cum ar fi tinereea
acestuia, spre deosebire de dreptul civil, care are o lung tradiie de-a lungul multor secole de elaborare de
practic judiciar i doctrinar.
Astzi teza imposibilitii obiective a codificrii dreptului administrativ nu mai poate fi primit
fapt pentru care unii autori o privesc att de categoric . O administraie public modern, civilizat, ntrun stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera
dezvoltare a personaliti umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme fiind garantate (art.
1, alin. 3 din Constituie), nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de
conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea .
Legislativul ar trebui s aib n vedere c o codificare a dreptului administrativ este tot att de
necesar ca i codificarea dreptului financiar i fiscal . Numai c dreptului financiar i fiscal a fost
codificat penru c aa s-a cerut de ctre Uniunea European, n timp ce dreptul administrativ v-a fi
codificat , cel mai probabil, tot ca urmare a unor atenioneri venite de la Uniune.
86

87

88

2. Raporturile de drept administrativ

2.1. Conceptul de raport de drept administrativ
ntre ei firete, oamenii intr ntr-o multitudine de conexiuni (relaii sau raporturi) ceea ce
constituie suportul vieii sociale.
Cnd aceste conexiuni (relaii, raporturi) intr sub incidena reglementrii juridice, suntem n prezena
unor raporturi juridice. Aceste legturi au avut i au o mare importan pentru drept ... fecundeaz din ce
n ce mai mult domeniul juridic . Raportul juridic presupune c legtura (relaia, raportul) dintre oameni
trebuie s primeasc reglementarea juridic, s fie reglementate de o norm de drept.
Legturile dintre oameni sunt relaii sociale. Oamenii intr n aceste relaii pentru c urmresc
realizarea unor scopuri personale, cum sunt satisfacerea unor interese materiale sau de alt natur ori
executarea unor obligaii impuse de dispoziia normelor juridice.
De asemenea, ei sunt determinai s intre n astfel de relaii ca rezultat al producerii unor fapte
exterioare, independente de voina lor. n termenii cei mai simpli, raportul juridic este un raport social
reglementat de o norm juridic Literatura de specialitate trateaz gama larg a raporturilor juridice,
cum sunt cele de drept penal, civil, constituional, administrativ, etc. Raporturile de drept administrativ
sunt o categorie distinct de raporturi juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de
normele de drept administrativ iar raportul de drept administrativ nu poate lua fiin n absena acestor
norme juridice.
Avnd n vedere definiiile la care ne-am raliat, credem c raportul de drept administrativ este o
realitate concret care const ntr-o relaie social patrimonial sau nepatrimonial, (drepturi i obligaii
reciproce) ntre dou sau mai multe subiecte, fie ele individuale sau colective, reglementat att direct ct
i indirect (adic prin intervenia unui fapt juridic), de ctre o norm de drept administrativ.
Din definiie se desprind trei idei importante:
a) raportul de drept administrativ este o relaie social cu caracter patrimonial sau personal
nepatrimonial;
b) aceast relaie este reglementat direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice;
c) pentru a primi o considerare pe planul dreptului de raport administrativ, relaia social trebuie
s fie reglementat de o norm de drept administrativ.
89

90

86 P. P. Negulescu, op. cit., p. 38

87 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 151
88 Ibidem
89 Matei B. Cantacuzino, Elementele dreptului civil, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, 1971, p.
90 I. Demeter, I. Ceterchi, Introducere n studiul dreptului, Editura tiinific, Bucureti, 1962, p. 171

21

31

2.2. Premisele raportului de drept administrativ

Naterea unui raport juridic este precedat de existena unor premise pe baza crora el se
structureaz. Exist un raport de determinare ntre acestea i raportul de drept. Acesta din urm este o
consecin fireasc a relaiilor dintre premise . n literatura juridic nu exist un punct de vedere unitar cu
privire la terminologia i numrul acestor premise. Uneori sunt denumite factori, premise i se
consider a fi n numr de trei: normele juridice, subiectele raportului juridic, faptele juridice . Ele mai
sunt numite condiii ale naterii raportului juridic i se consider a fi necesare numai dou: norma
juridic i faptul juridic . i n legtur cu naterea raportului juridic autorii de specialitate exist puncte
de vedere diferite. Astfel, potrivit unei opinii, raportul juridic concret (drepturile i obligaiile) poate fi
stabilit numai n urma interveniei unui fapt juridic (un eveniment sau o aciune uman, de existena
creia legea leag producerea anumitor efecte juridice) .
Persoana care, prin svrirea unei fapte ilicite, aduce atingere normelor, respectiv raporturilor de
munc, va rspunde disciplinar sau material, dup caz, iar dac prin aceasta a fost nclcat o norm
penal, respectiv un raport juridic penal, va fi stabilit rspunderea penal.
Profesorul. Ilie Iovna, ale crui opinii au fost prezentate, precum i ali specialiti ai dreptului
merg pe ideea c anumite raporturi juridice se pot nate direct din norma juridic . Aa s-a nscut teoria
raporturilor de conformare, a crei autori sunt de prere c realizarea dreptului are loc prin
constrngere, n cadrul unui raport de conflict numai dac se ncalc normele juridice indiferent c sunt
de natur prohibitiv sau onerativ.
Raliindu-se la acest punct de vedere, profesorul Antonie Iorgovan afirm c n dreptul
administrativ teza raporturilor de conformare i conflict nu poate fi extins la sfera tuturor relaiilor
sociale care cad sub incidena normelor sale; ea poate fi susinut, n primul rnd, cu privire la normele
contravenionale . Un exemplu n acest sens l constituie dreptul organelor de urmrire penal sau de
meninere a ordinii publice, aflate n exercitarea atribuiilor de serviciu, de a cere unei persoane s se
legitimeze cu actul de identitate sau s dea relaii pentru stabilirea identitii sale, caz n care ne aflm n
prezena unui element al coninutului unui raport de drept administrativ concret. n acest raport, unul
dintre subiecte este organul de urmrire penal sau de meninere a ordinii publice, aflat n exercitarea
atribuiilor de serviciu, iar cellalt subiect este persoan fizic. Dac persoana fizic refuz s se
legitimeze sau s dea relaii pentru stabilirea identitii sale, deci nu se conformeaz, ea i ncalc
obligaiile din raportul juridic de conformare, ceea ce echivaleaz cu naterea unui raport juridic administrativ de natur conflictual .
91

92

93

94

95

96

97

2.3. Trsturile raporturilor de drept administrativ

2.3.1. Trsturi comune tuturor raporturilor juridice
Raporturile de drept administrativ, ca orice raport juridic este un raport social. Aceasta nseamn
c raporturile de drept administrativ se leag ntre oameni i numai ntre ei. Dreptul nu guverneaz dect
raporturile oamenilor ntre ei, direct sau indirect .
Raportul de drept administrativ are un caracter voliional. Acest caracter are dou surse. Pe de o
parte, norma juridic n esen este de natur voliional, ea reprezentnd voina statal. n consecin, i
relaia pe care o configureaz are aceeai trstur. Pe de alt parte, ncheierea raporturilor de drept, ca i
executarea lor, sunt rezultatul voinei participanilor la aceste raporturi. Din acest punct de vedere este
ntemeiat opinia potrivit creia raportul juridic este terenul pe care se ntlnesc dou voine: voina statal care consacr drepturile i obligaiile participanilor i voina subiectelor . Aa fiind, raportul
juridic (de drept administrativ) are un dublu caracter voliional, substana voliional a raportului juridic
98

99

91 Maria

Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 272

92 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan., op. cit., p. 69

93 Gheorghe Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 207
94 V. Dongoroz, Drept penal. Parte general, Tipografia Universitii din Bucureti, Bucureti, 1939, p. 99
95 Costic Bulai, Drept penal. Parte general, vol. I, Tipografia Universitii din Bucureti, 1979, p. 114
96 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153
97 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153
98 J. Dabin, Teoria general a dreptului, op. cit., p. 27
99 N. Popa, op. cit., p. 281

22

variaz ns de la o ramur la alta de drept ca intensitate, dup cum ea difer chiar n cadrul aceleiai
ramuri. n dreptul administrativ substana voliional este diferit deoarece nu ntotdeauna voina unor
subieci de drept concord cu voina legii.
De exemplu, potrivit Legii nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de
convieuire social, a ordinii i linitii publice, pentru asigurarea climatului de ordine i linite public
necesar desfurrii normelor a activitii economice i social-culturale i promovarea unor relaii
civilizate n viaa cotidian, cetenii sunt obligai s aib un comportament civic, moral i responsabil, n
spiritul legilor rii i normelor de convieuire social. Subiecii care ncalc aceste dispoziii vin n
contradicie cu voina statal.
2.3.2. Trsturile specifice ale raporturilor de drept administrativ
Potrivit unei concepii la care subscriem raporturile de drept administrativ ntrunesc
urmtoarele trsturi:
a) unul dintre subieci este, n mod obligatoriu, un purttor al administraiei publice, de regul un
organ al administraiei publice (poate fi ns i o alt autoritate de stat, sau, n mod excepional o structur
nestatal, autorizat s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei
publice);
b) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale reglementate de normele dreptului
administrativ.
Prima trstur delimiteaz raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi juridice care
iau natere n sfera dreptului privat. Astfel, subiecte ale raporturilor de drept administrativ sunt: organele
administraiei publice, alte organe de stat sau, dup caz, structuri nestatale . Altfel spus, unul dintre
subiectele raporturilor de drept administrativ trebuie s fie obligatoriu: statul, reprezentat prin organele
sale; o autoritate a administraiei publice sau un alt serviciu public care acioneaz din mputernicirea
acestei autoriti; o unitate administrativ-teritorial, reprezentat de o autoritate a administraiei publice
locale. Sunt assimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitae sau sunt autorizate s presteze un serviciu public
A doua trstur are n vedere particularitile raporturilor de drept administrativ care l
delimiteaz fa de celelalte ramuri de drept public.
100

101

2.3.3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

n privina clasificrii raporturilor de drept administrativ prerile sunt diferite.
Un prim punct de vedere este acela care conchide c raporturile de drept administrativ ar mbrca
numai o singur form raporturi de subordonare , organele administraiei publice fiind subiectul
supraordonat al raportului. Prin aceast trstur caracteristic ele se deosebesc de raporturile de drept
civil nscute n procesul activitii executive, care au la baz principiul egalitii prilor.
Un al doilea punct de vedere este cel al pluralitii de forme al raportului de drept administrativ. i
aici constatm existena unor opinii diferite. O opinie susine existena a dou categorii de raporturi de
drept administrativ: a) raporturi de subordonare i b) raporturi de colaborare, iar alt opinie pe lng
aceste categorii de raporturi a revenit cu a treia categorie, respectiv raporturile de participare. Tot trei
categorii de raporturi, dar de data aceasta sub alte denumiri, distinge i profesorul Al. Negoi, care
susine c raporturile de drept administrativ sunt de trei feluri: a) de subordonare, la care s-a mai referit;
b) de utilizare a serviciilor publice i c) de colaborare i participare a unor persoane fizice i juridice la
realizarea sarcinilor administraiei publice.
n ce ne privete, ne raliem la teza potrivit creia raporturile de drept administrativ nu pot fi dect
de dou feluri: a) raporturi de subordonare i b) raporturi de colaborare. n opinia noastr raportul de
participare nu poate fi o form aparte de raport, el se regsindu-se implicit n n cele dou categorii de
raporturi de drept administrativ. Subiectul de drept intr n astfel de raporturi fie n calitate de
subordonat, fie colaborator.

100 Antonie
101 Ibidem.

Iorgovan, op. cit., p. 156

23

n raporturile de subordonare prile pot fi grupate n dou categorii, n funcie de poziia pe care o
au ntr-un raport juridic concret. Subiectul supraordonat este purttorul autoritii publice care, pentru
realizarea interesului public, dispune potrivit legii n mod unilateral asupra conduitei subiectului
subordonat. Aceasta nu nseamn c subiectul supraordonat are numai drepturi, iar subiectul ordonat
numai obligaii.
Starea de subordonare a subiecilor de drept nu exclude posibilitatea de manifestare a voinei
acestora, acestea avnd dreptul de a pretinde subiectelor active, potrivit legii i competenei pe care acestea
o au. Pentru abuzurile svrite de aceste organe, subiectele subordonate au dreptul de a se plnge organelor
n drept, cernd restabilirea legalitii, cu toate consecinele ce decurg din nclcarea drepturilor lor.
De exemplu, o persoan solicit autoritii administraiei publice locale o autorizaie de
construcie a unei locuine. Dac solicitantul ndeplinete toate condiiile i formalitile prevzute de
lege, autoritatea este obligat s dea curs cererii sale. Refuzul autoritii poate fi atacat cu o aciune n
contencios administrativ, potrivit legii. Raporturile de subordonare pot apare att ntre autoritile
administraiei publice, ct i ntre una din acestea i un alt subiect de drept, cum ar fi o persoan fizic sau
juridic privat.
n cadrul raporturilor de colaborare, subiectele de drept sunt pe picior de egalitate, chiar dac unul
dintre ele este o autoritate a administraiei publice. De regul, aceste raporturi apar ntre dou autoriti
publice care acioneaz pentru realizarea unui scop comun (elaborarea sau adoptarea unui act normativ,
efectuarea unei prestaii, realizarea unei sarcini). De exemplu, dou ministere emit mpreun unele norme
juridice care vizeaz un interes comun. Aceste raporturi pot aprea i ntre o autoritate a administraiei
publice i o alt autoritate public, atunci cnd, potrivit legii acestea, au obligaia s acioneze n comun
pentru realizarea activitii care revine administraiei publice (de exemplu, prezena magistrailor
desemnai, potrivit legii, n birourile sau circumscripiile electorale, etc.).
2.3.4. Structura raportului de drept administrativ
Indiferent de ramura de drept, de norma care l reglementeaz sau mprejurarea pe temeiul creia
se nate, orice raport juridic se leag ntre subiecte de drept (cel puin dou), care nu pot fi dect oameni
privii individual sau organizai n colectiviti corespunztoare. Aceasta are un anumit coninut ce
reprezint legtura propriu-zis dintre subiecte i care const n drepturile i obligaiile reciproce ale
acestora. n sfrit, orice raport juridic are un obiect care nu este altceva dect acea aciune sau
inaciune ori acea conduit asupra creia sunt ndreptate drepturile subiective i obligaiile
participanilor la raportul juridic.
Aadar, structura raportului juridic privete subiectele ntre care el se stabilete (participanii la
raport), coninutul, legtura dintre subiectele participante (drepturile i obligaiile lor reciproce) i
obiectul la care se refer coninutul raportului juridic (conduita uman).
Subiectele raportului de drept administrativ. n privina subiectelor raporturilor juridice de
drept administrativ, n toate cazurile cel puin una dintre ele va fi un organ al administraiei publice, un
serviciu public care acioneaz din mputernicirea acestei autoriti sau un funcionar public aflat n
exerciiul funciei pe care o deine. Al doilea subiect al raportului juridic de drept administrativ poate fi,
de asemenea, tot un organ al administraiei publice, un organ de stat altul dect cel al puterii executive, un
funcionar public aflat n exerciiul funciunii sau orice alt particular (persoan fizic sau juridic).
Coninutul raportului de drept administrativ. Subiectele raportului juridic sunt legate ntre ele
prin drepturi i obligaii care, mpreun, formeaz coninutul raportului juridic. Aceste drepturi i obligaii
sunt prevzute n dispoziiile normei juridice. O particularitate a raporturilor de drept administrativ din
acest punct de vedere (al coninutului), o constituie faptul c exercitarea drepturilor subiective ale
autoritilor administraiei publice nu este facultativ ci este o obligaie legal a acestora.
Obiectul raportului de drept administrativ. n aceast privin, se poate afirma c aciunile i
inaciunile sunt asemntoare celorlalte raporturi juridice, cu particularizarea elementului administrativ
specific . Astfel, obiectul raporturilor juridice administrative l constituie conduita uman a subiectelor
acestor raporturi, ca urmare a exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor care formeaz coninutul
raporturilor de drept administrativ.
102

102Maria

V. Dvoracek, Drept administrativ, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 99

24

SECIUNEA A V-A:
FAPTUL JURIDIC

ADMINISTRATIV

1. Definiia faptului juridic administrativ

Faptul juridic administrativ este mprejurarea prevzut de norma de drept, (n ipotez) care,
realizat n concret, are consecin juridic, adic atrage dup sine naterea, modificarea sau stingerea
unui raport de drept administrativ.
Norma de drept administrativ decide calificarea unei mprejurri din societate ca fapt juridic
administrativ. De aceea numai ce este cuprins n ipoteza normei ca un simplu anun sau ca o descriere mai
larg poate deveni fapt juridic.
n legtur cu caracterul necesar al faptului juridic, ca premis a raportului juridic, n literatura
juridic recent din ara noastr s-au conturat dou opinii.
ntr-o prim opinie, faptul juridic reprezint o premis concret, absolut necesar pentru naterea
raportului juridic i alta care susine c exist raporturi ce iau natere din norma juridic, fr a fi nevoie
de un fapt juridic .
Dup prerea noastr nu poate fi just prima opinie. Fr ndoial c unele mprejurri preced
normei de drept, altele apar ca urmare a existenei acesteia este de neconceput ca raportul juridic s apar
n afara faptului juridic.
Cnd o lege nou modific raporturi juridice stabilite deja pe baza altei legi, devine ea nsi un
fapt juridic sau poate fi considerat ca atare . Logica lucrurilor nu poate fi schimbat .
103

104

105

106

2. Trsturile faptului juridic administrativ

Faptul administrativ este un fapt social, ceea ce nseamn c acesta nu poate exista dect n cadrul
unei grupri sociale. n legtur cu aceste grupri sociale se realizeaz i se structureaz faptul
administrativ.
Caracterul faptului administrativ este determinat de caracterul gruprii sociale n care a luat
natere i n legtur cu care exist.
Astfel, dac gruparea are un caracter particular i urmrete satisfacerea unor interese particulare,
administraia este particular i, de asemenea, persoanele fizice din cadrul acesteia sunt funcionari
particulari.
n cazul n care gruparea social se constituie dup criterii politice urmrind satisfacerea
intereselor generale, administraia este public, deci i funcionarii ei vor fi funcionari publici.
Realizarea faptului administrativ slujete interese formulate de autoriti, care sunt superioare
sistemului prin care se realizeaz faptul administrativ.
n cazul organizrii politice a societii faptul administrativ realizeaz deciziile autoritilor
politice care formuleaz interesul general.
Nu acelai lucru se ntmpl n cazul administraiilor particulare, unde interesele slujite sunt
diverse i depind de natura gruprii sociale n cadrul crora se realizeaz i se structureaz faptul
administrativ.
Faptele administrative constituie izvorul raporturilor juridice de drept administrativ.

103
104
105
106

N. Popa, op. cit., p. 302

Genoveva Vrabie, Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Editura tefan Procopiev, Iai, 1993, p. 127
Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 275
Ibidem

25

SECIUNEA A VI-A:
COLABORAREA DREPTULUI

ADMINISTRATIV
CU TIINA ADMINISTRAIEI

Studiul dreptului administrativ propune luarea n calcul al realitilor istorice, sociologice,

tehnologice etc. Abordarea unilateral formalist a dreptului administrativ nu este suficient, iar
cercetrile n tiina administrativ ar avea carene dac s-ar neglija aspectul juridic al activitii administrative. Factorii juridici i extrajuridici nu pot fi separai dac privim ntr-o perspectiv global
administraia. n fapt organizarea activitii comport un decalaj n raport cu regulile juridice statornicite,
ns aceast organizare se stabilete prin referire la normele care constituie cadrul administrativ i permit
s se fac asupra lor o apreciere privind naionalitatea i eficiena. Elementele juridice nu sunt suficiente
pentru a explica i aprecia administraia, ns ele alctuiesc un factor indispensabil n analiza i caracterizarea activitii administrative.
Ignorarea problemelor juridice n tiina administrativ duce la rezultate pariale i inexacte, iar
din punct de vedere practic, nici nu se poate exercita vreo funcie n administraie fr cunotine
temeinice de drept administrativ. De altfel, studiul dreptului administraiei nu poate fi neles fr
cercetarea tiinei administrative. ntr-adevr pentru ca un jurist s cerceteze norma juridic referitoare la
administraie, n fundamentul acestei norme, el trebuie s se ntrebe asupra genezei i apoi a eficienei
normei i rspunsul l gsete n cercetrile din tiina administraiei, astfel nct colaborarea dintre
ambele discipline se impune .
n lucrrile strine de tiina administraiei cum sunt cele scandinave exist pri comune cu acelea
ale dreptului administrativ. Este vorba de controlul activitii administraiei (ombudsman), de
descentralizare etc. De asemenea, autorii scandinavi sau americani nu abordeaz problema deciziilor din
punct de vedere juridic.
Cu toate acestea, atunci cnd decizia este adoptat abordarea juridic devine o necesitate
(inevitabil).
Dreptul administrativ ofer tiinei administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a
instituiilor, o metod pentru studierea competenelor i o serie de precizri, n studierea activitilor cu
care se confrunt administraia.
Dreptul administrativ ofer tiinei administraiei un aparat metodologic cu care poate s evite o
orientare exclusiv sociologic sau psihologic.
Eventualele cercetri efectuate de unii autori n tiina administraiei cu ignorarea dreptului
administrativ, duc la rezultate surpriz n sensul c autorul n cauz dup vaste cercetri nu va descoperi
dect nite reguli administrative cu care este familiarizat un student n drept nc din primele cursuri.
Spre deosebire de dreptul administrativ n tiina adminis-trativ misiunea const n a rspunde la
ntrebarea de ce raporturile juridice din administraie se nfieaz aa i nu altfel, recomandnd cum
trebuie s fie folosite posibilitile pe care le creeaz dreptul, n vederea obinerii unor rezultate maxime
economice sau sociale . Normele de drept alctuiesc elemente de cercetare pentru tiina administraiei,
n msura n care ele privesc organizarea eficient a activitii instituiilor administrative .
Alte probleme de care trebuie s se in seama sunt cele ale oportunitii n activitatea instituiilor
administrative, evaluarea elementelor sociologice i psihologice ale acestei activiti.
Conlucrarea acestor tiine face s se completeze reciproc, s-i ntreasc bazele dezvoltrii lor
viitoare n vederea realizrii judicioase a activitii administrative.
Utilizarea concluziilor tiinei administrative n dreptul administrativ constituie unul din factorii
care apr teoria dreptului administrativ de formalismul juridic .
tiina administrativ, la rndul ei, urmrete ca principiile sale s fie transformate n norme de
drept, cu toate efectele juridice ce decurg din natura acestora. Aceast colaborare este folositoare
societii, evitndu-se astfel neconcordana dintre normele juridice i principiile organizrii judicioase n
activitatea instituiilor administrative, ntrindu-se ncrederea, ordinea i legalitatea n viaa social .
107

108

109

110

111

107
108
109

Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 177

Ibidem.,p. 178
L. Samel, Les differentes tndances de la science administrative, n: Acta Juridica Academical Scientiarum Hungarical, vol. 5, ediia
I, Budapesta, 1963, p. 98
110 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 179
111 Jerzy Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, pp. 14 - 15

26

SECIUNEA A VII-A:
APLICAREA LEGII N ADMINISTRAIA PUBLIC
Dintre toate formele de organizare statal, administraia este cea mai vast, mai complex, mai
variat i mai concret, la care trebuie s adugm caracterul de permanen . Societatea modern i mai
ales structurile urbane nu pot respira n absena administraiei publice.
Un colos militar ocup un stat mic i se instaleaz chiar n cldirea Parlamentului . Organul
legiuitor este eclipsat total. ncepe vacana magistrailor i, n consecin, activitatea judiciar pulseaz tot
mai puin. Fr aprovizionare, sub toate aspectele ei, fr reea sanitar, nvmnt, transport, ordine
public, societatea contemporan este de neconceput. De aici importana administraiei publice cu toate
trsturile ei.
O dat cu triumful constituionalismului, locul statului poliist a fost luat tot mai mult de statul de
drept. n toate statele moderne este admis faptul c administraia este legat prin regula de drept. Acesta
este unul din principiile fundamentale ale liberalismului politic care i are sorgintea n Revoluia
francez.
Din punct de vedere istoric soluia se leag, pe de o parte, de separarea puterilor, iar pe de alt
parte, de concepia revoluionar despre lege ca expresie a voinei generale . Puterea legislativ i
trage, din originea sa electiv primatul la care particip actul pe care l edicteaz: legea. Legea odat
elaborat, singura sarcin ce incumb autoritilor publice este aceea de a asigura traducerea ei n
realitate. Acest rol i revine executivului. Administraia are o funcie esenialmente executiv. Ea i
gsete fundamentul i limita aciunii sale. Aceasta nu exclude facultatea de a elabora ca i legiuitorul
reguli generale, n msura n care aceste reguli sunt necesare pentru a preciza execuia legilor. Regulile
generale de origine administrativ sau reglementrile sunt n ntregime subordonate legii.
Aadar, legea este tradus n via de ctre administraie tot prin reguli juridice cu caracter
general, elaborate ns numai pe baza i n limitele legii.
Alturi de regulile generale, administraia realizeaz legile prin actele administrative individuale,
urmate de operaii administrative.
Ca orice activitate uman, activitatea administrativ se realizeaz pe dou ci: cea a deciziei i cea
a operaiei. A administra nseamn a face acte juridice care fixeaz drepturile i obligaiile persoanelor
publice i ale particularilor i a realiza masa de operaii att materiale, ct i intelectuale pe care le cere
satisfacerea interesului general.
Operaiile administrative sunt multiple i multiforme, fie c ele preced i pregtesc deciziile
(studiile prealabile), fie c ele constituie execuia i, mai larg ndeplinirea serviciului. ns, oricare ar fi
importana lor practic, rolul lor juridic rmne secundar. Acestea pot da natere la obligaii, dar numai n
mod indirect: de exemplu, prin cauzarea unui prejudiciu care deschide dreptul la reparaie n favoarea
victimei. Adesea ele constau n executarea material a unor obligaii preexistente.
Actul juridic de administraie este, ca oricare act juridic, un act de voin destinat s introduc o
schimbare n raporturile de drept existente n momentul cnd el intervine sau mai exact, s modifice
ordinea juridic .
Administraia reprezint interesul general, ea se constituie ca putere public investit cu un
ansamblu de prerogative, tocmai pentru a impune acest interes. ntr-o posibil rezisten particular, cnd
este pus n joc interesul general, autoritatea public nu nego-ciaz ci i impune punctul de vedere, fr de
care conducerea societii n-ar fi posibil. De aceea, decizia unilateral rmne procedeul caracteristic cel
mai frecvent al aciunii administrative. Acesta este actul administrativ propriu-zis, i mai exact actul de
aplicare a dreptului. Formele lui sunt deosebit de variate: o decizie de numire a unui funcionar, o decizie
de destituire, aplicarea unei sanciuni, eliberarea unei autorizaii, confiscarea unui bun, etc.
Aspectele semnalate mai sus fac obiectul dreptului administrativ, unde ele sunt aprofundate.
Ocrotind interesul general, pn la nfrngerea eventualilor rezistene din partea unor subiecte
aparinnd dreptului privat, puterea de decizie a autoritilor administrative nu este limitat. Fundamentul
112

113

114

115

112
113
114
115

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 262

Ibidem
Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 261
Jean Rivero, Droit administratif 10 e dition, Dalloz, Paris, 1993, p. 15

27

i garania ei este legea. Mai mult, prin legea fundamental i prin legi speciale s-au instituit garanii de
natur a stvili orice abuz din partea autoritii administrative.
Dup ce precizeaz dreptul de petiionare (art. 51), Constituia Romniei, n art. 52, alin 1
precizeaz c: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate public,
printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s
obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim prin anularea actului i repararea
pagubei.
Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 dezvolt principiul constituional n primul su
articol, stabilind competena de a controla legalitatea actelor administrative n sarcina instanelor de contencios administrativ.
Controlul legalitii actelor administrative se exercit, n condiiile legii, i de alte instane
judectoreti dect cele de contencios administrativ.

28

CAPITOLUL II:
ACTE ADMINISTRATIVE
SECIUNEA I:
NOIUNEA I TRSTURILE
ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Noiunea de act administrativ

Pentru a defini actul administrativ trebuie s artm n primul rnd ce reprezint actul juridic.
Actul juridic este manifestarea de voin n scopul de a produce efecte juridice, adic a crea,
modifica sau stinge un raport juridic, n termenul i n limitele stabilite de lege.
Ca operaie juridic, actul juridic nu se confund cu sensul probator, care n vorbirea curent este
denumit tot act.
Actele administrative ocup un loc important n cadrul formelor concrete de realizare a activitii
administraiei publice.
n practic, se folosesc termeni ca: ordin, hotrre dispoziie, decizie, autorizaie, etc. pentru a
desemna un act administrativ.
n literatura juridic, pe lng termenul de act administrativ se ntlnesc i alte formulri precum:
act de drept administrativ, act administrativ tipic i act administrativ atipic.
Apreciem c se poate folosi att termenul de act administrativ ct i cel de act de drept
administrativ din urmtoarele motive:
n primul rnd, termenul de act administrativ este un termen deja consacrat n actele noastre
normative i utilizat, de-a lungul timpului, att n literatura juridic ct i n practica judiciar.
n al doilea rnd, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea
activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public sau acte de drept administrativ,
subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil .
Alegerea termenilor este lsat la latitudinea utilizatorului, acesta putndu-i folosi fr a fi obligat
s respecte o anumit ordine preferenial.
Aadar, actul administrativ constituie forma juridic principal prin care se realizeaz administraia
public i const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin prin care se creeaz, se modific sau
se sting raporturi juridice de drept administrativ.
1

2.Trsturile caracteristice ale actului administrativ

Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei
publice. Aceasta este forma cea mai important, datorit unor aspecte de natur calitativ fora efectelor
juridice pe care le produce nu i a unor aspecte de natur cantitativ ponderea pe care o ocup n sfera
formelor de activitate a autoritilor administraiei publice. Astfel, ponderea actelor administrative
variaz, dup cum ne plasm la un nivel ierarhic sau altul al organizrii administraiei publice, respectiv
dup cum este vorba de un organism de ramur sau domeniu .
Operaiunile i faptele materiale au o pondere mai mare la autoritile de la baza sistemului
organizrii i sistemului administraiei publice, i una mai mic n cazul actelor administrative. Ponderea
acestor acte este mai mare cu ct ne apropiem de vrful acestui sistem. De asemenea, ponderea actelor
administrative este mai mare n realizarea unei competene de domeniu, dect a unei competene de
ramur, deoarece aceasta presupune sinteza, coordonarea i, respectiv, controlul mai multor ramuri, ceea
ce se realizeaz mai greu prin operaiuni i fapte materiale juridice .
2

1
2
3
4

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 273
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 279
Ibidem
Ibidem

Actul administrativ este o manifestare de voin juridic unilateral aparinnd autoritii

administrative publice.
n dreptul administrativ actul unilateral ocup un rol mult mai important dect n dreptul privat.
mbrcnd forma deciziei executive el constituie modul normal de aciune al administraiei .
Actul administrativ este unilateral indiferent c emiterea lui s-a fcut la cererea prealabil sau cu
participarea:
mai multor persoane din cadrul unui organ colegial;
mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organ nestatal.
n primul caz, respectiv cnd actul administrativ este emis la cererea prealabil, caracterul su de
act juridic unilateral nu poate fi tgduit.
De exemplu, nu suntem n prezena manifestrii a dou voine n cazul n care, autoritatea
administrativ, elibereaz o autorizaie de construcie la cererea unei persoane fizice; voina solicitantului
nu are un caracter hotrtor la eliberarea unui astfel de act, ci este doar o condiie procedural.
Tot astfel, se pune problema i atunci cnd actul administrativ se emite numai dac persoana
cruia i se adreseaz este de acord (de exemplu numirea unei persoane ntr-o funcie public).
Cererea prealabil, acordul sau acceptarea reprezint, numai condiii cerute de normele juridice
pentru ca actul administrativ s fie legal .
S vedem cum se pune problema n cazul n care persoana a acceptat, i-a dat acordul, sau
cererea prealabil a fost aprobat, iar ulterior, aceasta renun la exerciiul dreptului sau la dreptul conferit
de actul administrativ respectiv. n acest caz, renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de
ncetare a producerii de efecte juridice. n legtur cu aceast chestiune autorii au opinii diferite.
Astfel, ntr-o prim opinie, renunarea din partea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la
dreptul conferit de actul administrativ nu afecteaz valabilitatea acestui act. El nceteaz s mai produc
efecte juridice abia din momentul revocrii unilaterale de ctre organul emitent .
Dimpotriv, R. Ionescu susine c renunarea din partea beneficiarului la obligaia de executare
constituie o modalitate de ncetare a executrii actelor administrative numai dac sunt ntocmite
urmtoarele condiii:
a) s existe o manifestare de voin expres sau tacit care are acest obiect;
b) aceast manifestare de voin trebuie s emane de la subiectul singurului raport juridic nscut
prin actul administrativ, subiect care are dreptul de a pretinde ndeplinirea obligaiei;
c) renunarea s aib ca obiect un drept subiectiv al celuilalt subiect de drept;
Totodat, autorul arat c, de vreme ce s-a renunat din partea beneficiarului la singura obligaie
nscut din actul administrativ, acesta nu trebuie s mai fie executat, urmnd a fi anulat, iar actul de
anulare nu poate s produc efecte juridice dect de la data manifestrii de voin a dreptului la care s-a
renunat.
Renunarea beneficiarului, sublinia prof. Antonie Iorgovan , nu reprezint n sine o modalitate de
ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei
modificri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nefiind
ncorporat n structura actului.
O dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotin organului emitent, acesta are
obligaia de a examina i de a emite actul de revocare, menioneaz acelai autor.
Actul administrativ este emis exclusiv n realizarea puterii publice, trstur ce-l distinge de alte
acte juridice unilaterale ale autoritilor administraiei publice. Fiind emis tocmai n realizarea acestei
puteri, el este obligatoriu i executoriu.
Actul administrativ este obligatoriu att pentru organele emitente ct i pentru persoanele crora li
se adreseaz. Pentru organul emitent aceast obligaie dureaz att timp ct n chestiunea respectiv nu
intervine un act contrar, iar fa de organul su ierarhic superior aceasta trebuie neleas prin prisma
5

5
6
7
8
9

Jean Rivero, Droit administratif, dixieme dition, Dalloz, Paris, 1983, p. 215
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 136
Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, p. 215
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 274
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 284

30

contractului raportului de colaborare ntre organele administraiei publice . Aceast obligativitate deriv
din faptul c actul administrativ este adoptat sau emis n baza i executarea legii.
n cazul n care organul administraiei publice este pus n situaia de a adopta sau emite un act
administrativ cu caracter normativ i nu exist o baz legal, va putea proceda el nsui la emiterea acestui
act, cu condiia ca actul respectiv s nu fac obiectul organului legislativ al rii.
Actul administrativ este executoriu. Aceasta nseamn c, imediat ce a intrat n vigoare actul
administrativ, se execut din oficiu fr a mai fi nevoie de investirea cu formul executorie de ctre
instanele judectoreti.
Actului administrativ i este aplicabil un regim juridic specific n cadrul cruia un loc aparte l
ocup Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Regimul juridic specific deosebete actul administrativ ca manifestare a unei voine juridice
unilaterale, emis ndeosebi de autoritile administraiei publice, de acele acte de autoritate specifice altor
categorii de organe ale sistemului administrativ public. Regimul juridic aplicabil actelor administrative
cuprinde o serie de reguli de fond i de form care reglementeaz emiterea acestora, condiiile de
valabilitate, controlul legalitii etc. De altfel, n dreptul administrativ se poate vorbi de mai multe
categorii de ramuri administrative, al organizrii, al rspunderii, al procedurii, al actelor, al controlului,
etc.
n ce privete regimul juridic consacrat prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
acesta nu poate fi identificat cu regimul de drept administrativ.
Legea nr. 554/2004 prevede, printre altele, care sunt actele administrative care fac obiectul
aciunii n contencios, precum i pe cele exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ,
dar aceasta nu nseamn c aceste acte nu sunt supuse controlului de legalitate. Este vorba de un regim
specific, cum ar fi controlul parlamentar al Curii de Conturi, etc.
10

11

SECIUNEA A II - A:
CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
Nici tata n domeniul clasificrii actelor administrative nu exist un punct de vedere comun, astfel
c literatura de specialitate ne ofer mai multe variante a acestei clasificri.
Un autor are n vedere trei criterii dup care pot fi grupate actele administrative, i anume: un
prim criteriu de clasificare a actelor administrative, normative i individuale, este acela al ntinderii
efectelor pe care le produc, un alt criteriu este acela al numrului manifestrilor de voin pe care l
incorporeaz i, n sfrit, ultimul criteriu ar fi acela al organelor de la care eman actul administrativ.
Actele normative se caracterizeaz prin aceea c ele conin reguli generale de conduit,
impersonale i de aplicabilitate repetat la un numr nedeterminat de subieci .
Actele administrative individuale se caracterizeaz prin faptul c manifestarea de voin a
organului competent creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii n profitul sau n
sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate .
n funcie de coninutul lor, actele administrative individuale se pot grupa n patru categorii: a)
acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiecii crora se adreseaz; b) acte
prin care se confer un statut personal beneficiarului; c) acte administrative de sancionare; d) acte
administrativ-jurisdicionale.
Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz actele administrative se pot grupa
n dou categorii:
acte administrative care conin o singur manifestare de voin:
acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin.
Pe lng numrul manifestrilor de voin, ultimul criteriu (organul sau persoana administrativ de
la care eman) are n vedere clasificarea actelor administrative dup autorul actului . Acestea pot fi:
12

13

14

15

10
11
12
13
14
15

Jean Rivero, op. cit., 1983, pp. 89 - 100

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 287
Ilie Iovna, op. cit., pp. 219 - 228
T. Drganu, Acte de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1995, p. 86
Ibidem, p. 87
Emil Balan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p. 110

31

decrete emise de ctre Preedintele Romniei;

hotrri i ordonane emise de ctre Guvern;
instruciuni i ordine emise de ctre minitri sau conductorii altor organe ale
administraiei publice centrale de specialitate;
ordine ale prefecilor;
hotrri ale consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale.
Clasificarea actelor administrative dup efectele juridice pe care le produc ne prilejuiete
sublinierea particularitilor acestor acte juridice, ceea ce ajut la precizarea noiunii actului administrativ
i a regimului aplicabil diferitelor tipuri i categorii de acte administrative este de prere prof. Alexandru
Negoi.Domnia sa arta c acest criteriu ne d posibilitatea s distingem mai multe tipuri de acte
administrative i, n cadrul unora dintre aceste tipuri, diferite categorii de acte administrative, n raport cu
care se nuaneaz regimul juridic administrativ, cptnd aspecte de notabil particularitate.
Actele juridice adoptate sau emise de serviciile publice administrative dup cum arata prof. A.
Teodorescu nu toate au nici aceeai natur, nici aceeai nsemntate i valoare juridic, nici acelai
cmp de punere n lucru i, de aceea, ele se mpart n: a) acte administrative de autoritate, b) acte administrative de gestiune i c) acte administrative cu caracter jurisdicional .
Fiecare clasificare are importana ei, ns prof. Antonie Iorgovan propune o clasificare ce are n
vedere sensul cel mai larg (structural-organizaional) al noiunii de act administrativ (de drept
administrativ).
Aceast clasificare are o deosebit importan practic i se prezint astfel:
I. Dup categoria organului care l eman, se disting:
a) acte care eman de la organele administraiei de stat;
b) acte care eman de la organele de stat;
c) acte care eman de la autoritile acionare ale adminis-traiei publice locale;
d) acte care eman, n baza mputernicirilor date de lege ori de organe ale administraiei de stat
(n baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) acte administrative prin delegaie.
II. Dup competena material a organului emitent, se disting:
a) acte de administraie general;
b) acte de administraie special.
Fiecare din aceste subcategorii, sub aspectul competenei teritoriale, apar fie ca acte ale organelor
centrale, fie ca acte ale organelor locale.
III. Dup gradul de ntindere a efectelor, actele adminis-trative pot fi:
a) acte normative;
b) acte individuale;
c) acte cu caracter intern care, la rndul lor, pot fi normative sau individuale.
IV. Dup coninutul efectelor actului individual, pot fi identificate cel puin patru mari categorii:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinante pentru subiectul cruia i se
adreseaz (de exemplu: actul de atribuire a unui teren n vederea construirii unei locuine
proprietate personal) confer titularului, posibilitatea realizrii acestui drept, determinat,
clar, de actele normative n vigoare, n frunte cu legea fundamental;
b) acte de conferire a unui statut personal (de exemplu diplom colar etc.);
c) acte de aplicare a constrngerii administrative;
d) acte cu caracter jurisdicional.
16

17

16
17

A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 376

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 290

32

SECIUNEA A III-A:
REGIMUL JURIDIC
AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Conceptul de regim juridic

Regimul juridic constituie ansamblul regulilor de fond i de form care deosebesc actele
administrative de alte acte juridice n circuitul juridic.
Elementul central al regimului juridic, indiferent c-l privim n form tipic sau n form atipic, l
reprezint legalitatea , principiu, potrivit cruia toate actele administrative trebuie s fie conforme cu
legile adoptate de organul legislativ i cu ordonanele Guvernului.
18

2. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea este un principiu ce guverneaz adoptarea sau emiterea actelor administrative.
Condiiile de legalitate sunt determinate de caracterul i specificul actelor administrative ce se
adopt sau se emit n baza i n vederea executrii legii.
Nerespectarea acestor condiii poate avea drept consecin sanciuni corespunztoare, dup caz.
Condiiile de legalitate ale actelor administrative de autori-tate sunt:
a) actul administrativ trebuie s fie emis n conformitate cu Constituia i alte acte cu for juridic
superioar;
b) actul administrativ trebuie s fie emis de organul administrativ competent i numai n limitele
competenei sale;
c) actul administrativ trebuie s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice
superioare organului administrativ emitent .
d) actul administrativ trebuie s fie emis cu forma i cu respectarea condiiilor de form i a
procedurii prevzute de lege;
e) actul administrativ emis trebuie s fie conform cu interesul public, ocrotit de Constituie i
legile rii.
.
19

3. Oportunitatea actelor administrative

n literatura de specialitate oportunitatea este tratat diferit de ctre autori. Astfel, prof. R. Ionescu
arat c una dintre condiiile-tip de legalitate este aceea c actul administrativ s fie oportun, iar prof. Ilie
Iovna trateaz oportunitatea ca fiind o condiie de valabilitate de sine stttoare. La rndul su, prof.
Antonie Iorgovan
se ntreab dac teza promovat de literatura din ara noastr dup care
oportunitatea este categoric altceva dect legalitatea mai poate fi susinut n condiiile noii Constituii
care pune accent pe cetean, pe demnitatea acestuia, pe drepturile i libertile sale fundamentale, pe libera dezvoltare a personalitii umane i stabilete prioritatea normelor dreptului internaional, fa de
normele interne n privina drepturilor omului.
Prin oportunitate se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale, n termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse de munc, materiale i spirituale, precum i alegerea celor mai potrivite
mijloace pentru realizarea scopului legii . Problema oportunitii actelor administrative este o consecin
a dreptului de apreciere al organelor administrative n cursul organizrii i executrii legilor .
Criteriile dup care se apreciaz oportunitatea sau inoportunitatea unui act administrativ sunt
multiple i variaz de la un domeniu la altul al vieii sociale.
20

21

22

18
19
20
21

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 292

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 301
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I., p. 299
Ilie Iovna, op. cit., p. 241; A. Balogh, Oportunitatea actelor de drept administrativ, n: Revista Romn de Drept, nr. 2 / 1970, p.
56
22 Ibidem

33

Totui, printr-o generalizare aplicabil tuturor domeniilor activitii administrative, am putea

reine urmtoarele criterii fundamentale de apreciere a oportunitii actelor administrative :
a) criteriul momentului n care este adoptat un act adminis-trativ;
b) criteriul locului i condiiilor concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ;
c) criteriul mijloacelor materiale i spirituale pe care le angajeaz msura administrativ, precum
i a duratei de timp pe care o reclam aplicarea ei;
d) criteriul conformitii actelor administrative cu nivelul condiiilor generale de via i cultur;
e) conformitatea actelor administrative cu scopul legii.
23

SECIUNEA A IV - A:
EMITEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
1. Procedura de elaborare i adoptare a actelor administrative
Procedura de elaborare a actelor administrative cunoate mai multe forme, ncepnd cu formele
mai simple pn la cele complexe. Caracterul complex al procedurii de elaborare a unor acte
administrative poate rezulta nu numai din necesitatea ndeplinirii unor operaii materiale-tehnice, prealabile, con-comitente, sau posterioare emiterii actului administrativ, ci i din faptul c legea condiioneaz
producerea efectului juridic de concursul manifestrilor de voin a mai multor organe .
24

Procedura de elaborare, adoptare i punere n executare a actelor administrative presupune un

numr de operaiuni care concur la emiterea unui act valabil acestea pot fi premergtoare, concomitente
sau ulterioare emiterii actului administrativ.
2.Operaiuni premergtoare emiterii actului administrativ
Din categoria acestor operaiuni fac parte: referatele, studiile, expertizele, datele statistice,
propunerile, anchetele, iniiativele, procesele-verbale, rapoartele, avizele, acordurile prealabile etc.
n cadrul operaiunilor prealabile un loc deosebit l ocup avizele i acordurile.
Avizele sunt opinii ale unui organ al administraiei publice, solicitate de un alt organ al
administraiei publice n legtur cu un act administrativ pe care vrea s-l emit.
Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative i conforme.
Avizele facultative se caracterizeaz prin aceea c organul emitent al actului are latitudinea de a le
solicita sau nu de la un alt organ, iar dac le-a solicitat, nu este obligat s in seama de opiniile pe care le
conin.
Avizele consultative se caracterizeaz prin faptul c organul care emite actul administrativ are
obligaia s le solicite altui organ, n caz contrar actul fiind ilegal. Organul emitent este obligat s cear
avizul organelor prevzute de lege, dar nu este obligat s se conformeze acestuia.
Avizele conforme se realizeaz prin faptul c ele trebuie solicitate de organul administraiei
publice care urmeaz s emit un act administrativ, iar opiniile pe care le conin aceste avize sunt
obligatorii.
Dac organul administraiei publice care a solicitat avizul conform nu este de acord cu coninutul
acestuia - are latitudinea de a nu adopta sau emite actul. Aadar, avizul conform nu oblig la adoptarea
sau emiterea actului.
Avizele, indiferent de categorie, sunt manifestri unilaterale de voin care condiioneaz sau,
dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ , dar nu produc prin
ele nsele efecte juridice, chiar dac nesocotirea actului conform atrage nevalabilitatea actului
administrativ. Existena coninutului avizului constituie un motiv temeinic atunci cnd se pune problema
25

23
24

Ibidem
Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate supuse controlului judectoresc, potrivit Legii nr. 1 / 1967, Editura Dacia,
Cluj - Napoca, 1970, p. 96
25 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 307

34

legalitii sau ilegalitii unui act administrativ. Avizele consultative i conforme subliniaz un autor
constituie o important condiie de legalitate a nsui actului ce urmeaz a se emite, astfel nct
nendeplinirea acesteia atrage nulitatea absolut a actului .
n fine, mai poate fi reinut faptul c avizele, inclusiv cele conforme nu sunt acte administrative de
sine stttoare, ci operaiuni administrative foarte importante. Ele sunt elemente de coninut ale
raporturilor administrative de colaborare, putnd deci fi solicitate de la orice organ al administraiei
publice cu excepia organului superior emitentului .
Acordul exprim consimmntul altui organ al administraiei publice dat pentru emiterea unui act
administrativ de ctre alt autoritate administrativ.
Noiunea de acord a fost utilizat n special n legtur cu acordul prealabil, prin acesta
nelegndu-se manifestarea de voin a unui organ determinat de lege, prin care el i d consimmntul
la emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ al admi-nistraiei publice, ultimul neputnd aciona
fr adeziunea primului .
Acordul se deosebete de avizele facultative i consultative. Astfel, n cazul actelor facultative i
consultative, solicitantul acestora poate lua orice msur care s contravin coninutul lor, pe cnd n
cazul acordului nu ntlnim asemenea comportament, ntruct acordul constituie consimmntul altui
organ i nu o simpl opinie.
Acordul se deosebete i de avizul conform, ntre ele existnd unele elemente comune, dar fiecare
prezint i anumite particulariti. Ele nu pot fi confundate, ntruct avizul conform nu produce prin el
nsui efecte juridice, deci este un element component al producerii de elaborare a unui act administrativ,
fr de care acesta nu este valabil, n timp ce n cazul acordului efectul juridic nu se produce prin
manifestarea de voin a unui singur organ al administraiei publice, cum se ntmpl atunci cnd un
organ al administraiei de stat este obligat s cear avizul conform al altui organ, ci el este rezultatul
manifestrii de voin a mai multor organe .
Cnd acordul provine de la organul ierarhic superior poate fi definit ca aprobare, care poate fi
prealabil (acord prealabil) sau posterioar, caz n care ne aflm n prezena unei confirmri.
ntre acord i aprobare nu exist o deosebire din punct de vedere al semnificaiei lor juridice. Att
acordul, n general, ct i aprobarea, n particular, nu nasc obligaia pentru organul care emite actul
administrativ s-l pun n executare. Acestea nu acoper viciile actului administrativ la care se refer,
iar n cazul n care se cere anularea actului, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul care l-a
emis, ct i cel care i-a dat acordul. Aceste reguli sunt valabile i pentru confirmare, n neles de aprobare ulterioar a actului administrativ, dat potrivit legii de ctre un organ superior organului emitent.
Aprobarea, acordul i confirmarea sunt manifestri de voin ale unor organe de stat prin care
acestea consimt la emiterea unor acte administrative, condiioneaz caracterul executiv al acestor acte,
producnd, astfel, n mod nemijlocit, efecte juridice, ns fr a crea ele nsele noi raporturi juridice .
Asemenea raporturi juridice iau natere numai prin actul juridic de baz al organului emitent ntregit,
ns i cu efectele aprobrii, acordului sau confirmrii, dup caz .
n privina unor aprobri cu neles de autorizri (autorizaia de construcie a unei cldiri,
autorizaia de port-arm, etc.), acestea nu pot fi calificate altfel dect ca acte administrative de sinestttoare.
3.Condiii concomitente emiterii actelor administrative
26

27

28

29

30

31

n literatura de specialitate, cele mai des ntlnite condiii sunt cvorumul, majoritatea cerut de
lege pentru adoptarea actului i motivarea.
Cvorumul are n vedere ntrunirea valabil a unui organ colegial. Aceast condiie este
reglementat diferit de actele normative n vigoare. Astfel, n unele situaii acestea impun prezena a
jumtate plus unu, respectiv majoritatea membrilor, n timp ce altele cer prezena unei majoriti calificate.
26
27
28
29
30
31

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 405

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 307 - 308
Tudor Drganu, op. cit., p. 102
Ibidem, p. 103
D. Rusu, Administraia de stat n Republica Socialist Romnia, Editura tiinific, Bucureti, 1970, p. 275
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 309

35

Majoritatea este o alt condiie pentru vot.

Majoritatea poate fi: relativ, absolut i calificat.
Majoritatea relativ are n vedere cel puin jumtate plus unu din cei prezeni, cu respectarea
cvorumului necesar pentru legalitatea edinei.
Majoritatea absolut impune o cifr mai mare dect jumtate din numrul total al membrilor ce
compun organul administrativ colegial.
Majoritatea calificat presupune o majoritate mai mare dect cea absolut, de exemplu, cum ar fi
majoritatea de dou treimi.
Motivarea este o alt condiie a emiterii actelor administrative. Ea nu trebuie privit numai ca un
principiu al actelor administrative jurisdicionale, sau ca specific al actelor administrative normative.
Motivarea trebuie cuprins i n coninutul actelor individuale sau ntr-un document justificativ care
nsoete actul ce eman de la aceeai autoritate, chiar dac este sub semntura altei persoane .
32

4.Condiii procedurale posterioare emiterii actelor administrative

n literatura de specialitate sunt menionate urmtoarele condiii: aprobarea, confirmarea,
comunicarea, publicarea
Aprobarea poate avea semnificaia unei manifestri de voin a organului superior emitentului prin
care acesta este de acord cu actul administrativ emis, consimmnt fr de care actul emis nu produce,
potrivit legii, efecte juridice. n alt context, aprobarea semnific un act administrativ de sine-stttor. Este
vorba de acele aprobri date de organul ierarhic superior prin care acesta aprob propunerile formulate de
organul inferior..
Confirmarea n dreptul civil este manifestarea de voin prin care persoana ndreptit a cere
anularea unui act juridic, renun expres sau tacit la acest drept, validnd actul anulabil . n dreptul
administrativ, aceast noiune este utilizat cu sensuri diferite. Astfel, noiunea de confirmare semnific
informarea prin care organul administraiei publice aduce la cunotin subiectului de drept interesat c
nelege s-i menin un act administrativ anterior.
n acest caz confirmarea nu produce nici un efect juridic n plus fa de actul administrativ
confirmat; de asemenea, ea nu are caracterul unui act juridic i nici nu poate califica o form procedural
pentru ca actul administrativ s-i produc efectele juridice. n consecin, faptul c un act administrativ
a fost confirmat n aceste condiii nu-i atribuie caracterul de act administrativ complex .
Noiunea de confirmare desemneaz uneori i manifestarea de voin a unui organ administrativ
prin care acesta urmrete s acopere un viciu de voin de care era lovit un act administrativ al su sau al
unui organ inferior . n acest caz confirmarea este o manifestare de voin distinct de cea care constituie
substana actului administrativ confirmat i, totodat, fiind ea nsi act juridic , productoare de
efecte juridice pentru viitor ex nunc, ct i pentru trecut ex tunc, cu condiia ca legea s nu expun
altfel.
Comunicarea este operaiunea prin care actul administrativ este trimis organului sau persoanei
interesate. De regul, fac obiectul comunicrii actele administrative individuale i cele jurisdicionale.
Data comunicrii acestor acte este foarte important ntruct legea prevede n unele cazuri c aceasta
constituie momentul naterii unor drepturi i obligaii.
Publicarea const n aducerea la cunotin a actelor administrative normative tuturor subiecilor de
drept, prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, prin afiarea ntr-un loc public, sau prin alte mijloace de difuzare a actelor administrative normative.
Actul administrativ, ca orice act juridic, va produce efecte numai pentru viitor, ns el poate avea
i un caracter retroactiv, dar numai atunci cnd legea nu interzice emiterea unui astfel de act.
n alte cazuri, legea prevede i publicarea unor acte individuale, cum ar fi: actele de schimbare a
numelui pe cale administrativ, de acordare sau renunare la cetenie, etc.
33

34

35

36

32
33
34
35
36
37

37

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 311

Mircea Costin, Mircea Murean, Victor Ursa, Dicionar de drept civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, p. 99
Tudor Drganu, op. cit., p. 105
Ibidem.
Ibidem.
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 312

36

SECIUNEA A V-A:
EXECUTAREA I

EFECTELE JURIDICE
ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Executarea actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice se caracterizeaz prin faptul c, de regul, ele se
execut din oficiu. Aceasta nseamn c, n cazul n care obligaia nu se execut de bun voie, cel ndrituit
s pretind executarea ei poate apela la fora de constrngere a statului pe baza actului de putere, fr a fi
nevoie s fie investit cu titlu executor.
Actele administrative sunt caracterizate de principiul executrii din oficiu, tocmai datorit
caracterului lor de forme juridice principale ale administraiei publice, activitate ce presupune organizarea
executrii i executarea concret, pn la faptele materiale a legii, respectiv organizarea de servicii
publice, n limitele legii .
Unele acte administrative sunt exceptate de la acest principiu. Aceste excepii vizeaz actele
administrative care nu dau natere la raporturi de drept administrativ ci la raporturi de drept civil, de
dreptul muncii, raporturi proteguite prin aciune n faa instanelor judectoreti .
38

39

2. Efectele juridice ale actelor administrative

Naterea efectelor juridice ale actelor administrative are loc n momente diferite, n funcie de
natura actului respectiv.
Pentru actele administrative normative, momentul producerii efectelor juridice este cel al
publicrii, iar n cazul actelor administrative individuale efectele juridice se produc din momentul
comunicrii acestor acte.
Acestea sunt momentele de la care ncep s se produc efectele juridice ale actelor administrative
fa de cei crora li se adreseaz. E lesne de neles c nu se poate pretinde executarea actului
administrativ atta timp ct subiecii de drept crora li se adreseaz aceste acte, nu au fost ncunotinai.
De asemenea, ei nu pot fi obligai s respecte un act administrativ normativ, din moment ce nu a
fost dat nc publicitii.
Pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din momentul adoptrii lui, n sensul c
trebuie s-l aduc la cunotin celor interesai i nu-l poate revoca dect n condiiile legale .
De la principiul potrivit cruia actele administrative produc efecte pentru viitor, respectiv din
momentul publicrii sau comunicrii, exist dou excepii:
a) prima excepie o constituie actele administrative care produc efecte cu caracter retroactiv. Intr
n aceast categorie actele administrative declarative, actele administrative jurisdicionale i actele
administrative emise n aplicarea unei hotrri judectoreti. Produc efecte, de asemenea retroactive, i
acele acte administrative prevzute n mod expres de lege;
b) a doua excepie o formeaz actele administrative care produc efecte juridice la o dat ulterioar
comunicrii, sau, dup caz, publicrii.
Aceast excepie o ntlnim n trei cazuri. Un prim caz este acela n care nsi legea precizeaz
data de la care se produc efectele juridice.
Ultimul caz, este cel n care data ulterioar la care intr n vigoare ine de natura actului
administrativ.
Este vorba de actele administrative pentru care norma de drept prevede condiia aprobrii sau
confirmrii, astfel c ele pot intra n vigoare numai dup ndeplinirea acestei condiii .
n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative n literatura de
specialitate se face distincie ntre actele administrative normative care, n principiu, produc toate
categoriile de efecte juridice i actele administrative individuale .
40

41

42

38
39
40
41
42

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I. p. 316

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.256
Ilie Iovna, op. cit., p. 249
R. Ionescu, op. cit., p. 257 ; Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 318
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 318 - 319

37

Actele administrative individuale pot da natere, firesc, la raporturi de drept administrativ, dar i la
raporturi juridice specifice altor ramuri de drept. Avem n vedere actele emise de organele administraiei
publice locale pentru organizarea i desfurarea alegerilor care dau natere raporturilor juridice de drept
admi-nistrativ, adopie care este un act att de drept administrativ, ct i de dreptul familiei, precum i alte
acte administrative individuale a cror efecte juridice intr, de exemplu, sub incidena dreptului civil,
dreptului muncii, dreptului financiar etc. Aceste efecte sunt ntr-un raport de subsecven fa de efectele
ce sunt reglementate de drep-tul administrativ, aspect ce justific calificarea regimului juridic al actului
respectiv ca fiind un regim administrativ .
Efectele juridice ale actelor administrative se circumscriu ntre momentul publicrii i comunicrii
i momentul scoaterii lor din vigoare. Ieirea din vigoare a actelor administrative este dispu-s, de regul,
de ctre organul emitent, de organul ierarhic superior sau de instanele judectoreti. Astfel, actele
administrative pot fi retractate, revocate sau, dup caz, anulate.
Totodat, se impune a se sublinia c obligaia de executare a acestor acte nceteaz prin executarea
ei. Dar, aceast ncetare tre-buie s fie prevzut n mod expres de un act administrativ de ace-eai for
juridic sau mai mare, de lege sau de o hotrre judecto-reasc .
ncetarea obligaiei de executare poate avea loc i datorit unor fapte materiale, dac legea leag
de producerea acestora un efect, sau, dup caz, dac din evenimentul respectiv rezult o impo-sibilitate
obiectiv de executare, cum ar fi moartea contrave-nientului care atrage dup sine stingerea obligaiei
de plat a amenzii contravenionale expirarea termenului de valabilitate a crii de identitate , etc.
n literatura de specialitate, se mai afirm c renunarea beneficiarului dreptului conferit de actul
administrativ ar fi de na-tur s duc la ncetarea efectelor acestuia . O astfel de interpretare nu poate fi
primit din moment ce actul administrativ este definit ca o manifestare unilateral de voin a organului
respectiv al adminis-traiei publice. Ca atare, renunarea beneficiarului la dreptul conferit de actul
administrativ nu poate duce la ncetarea efectelor juridice ale acestuia. Pentru ncetarea acestor efecte,
este necesar ca organul emitent ori organul superior s revoce actul administrativ .
43

44

45

46

47

SECIUNEA A VI-A:
SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV
Suspendarea este operaiunea juridic ce determin ncetarea temporar a aplicrii actelor
administrative. Suspendarea poate interveni n cazurile n care un organ competent ori o persoan
particular (persoan fizic sau juridic) cere, n condiiile legii, organului competent, suspendarea
aplicrii actului administrativ emis.
Suspendarea unui act administrativ poate avea loc cnd:
a) legalitatea actului poate fi contestat de o persoan fizic, organizaie nestatal sau de ctre un
organ public;
b) actul administrativ trebuie s fie pus de acord cu actele administrative emise ulterior de organul
ierarhic superior;
c) actul administrativ legal este discutabil pe considerente de oportunitate ca urma a schimbrilor
condiiilor de fapt dup emiterea acestuia;
d) persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ i se aplic o sanciune;
e) se impune clarificarea unor ndoieli ale organului emitent asupra legalitii actului .
n legtur cu suspendarea actelor administrative se impun cteva precizri:
suspendarea poate interveni numai dup data intrrii n vigoare, ntruct pn la aceast dat,
actul administrativ nu exist.
Efectele juridice ale actului administrativ se produc numai de la data intrrii n vigoare a acestuia,
astfel c suspendarea poate interveni numai de la aceast dat:
48

43
44
45

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 318 - 319

Romulus Ionescu, op. cit., p. 273
Ion Santai, Curs de drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, Tipografia Universitii din Sibiu, 1981, pp. 164 - 166;
Antonie Iorgovan, op. cit., p.320
46 R. Ionescu, op. cit., p. 274
47 n acelai sens, cf.: Ilie Iovna, op.cit.,p. 250; Antonie Iorgovan, op.cit.,vol. I, p. 320
48 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 344

38

 suspendarea actelor administrative de autoritate poate fi dispus numai de organul competent,

potrivit legii;
Msura suspendrii poate fi luat de organul administraiei publice care a emis actul, de organele
administraiei publice ierarhic superioare emitentului, de instanele judectoreti i de parchet.
Msura suspendrii actelor de ctre organele care emit aceste acte nu poate fi ridicat la rang de
principiu pentru c, n acest caz, responsabilitatea organelor administraiei publice n emiterea acestor
acte ar fi serios diminuat i ar da natere la diferite abuzuri, chiar dac aceast msur poate fi
contestat la organele n drept.
suspendarea actelor administrative poate avea loc i n temeiul legii.
Astfel, legea poate s prevad n anumite cazuri suspendarea aplicrii actului administrativ, pn
cnd se rezolv un eventual litigiu n legtur cu acest act. Potrivit actului normativ menionat, plngerea
persoanei vtmate mpotriva actului de constatare a contraveniei i de aplicare a amenzii introdus la
organele n drept, suspend executarea efectului actului respectiv, ca urmare a dispoziiilor exprese ale
legii. Sunt, de asemenea, suspendate de drept i actele adoptate sau emise de autoritile publice locale
sau judeene, cu excepia celor de gestiune curent care sunt atacate n faa instanelor de contencios
administrativ, de ctre prefect, pe motiv de nelegalitate.
Aadar, rezult deci, c msura suspendrii apare ca fiind una excepional, care poate fi dispus
numai atunci cnd actul administrativ este ndoielnic din punct de vedere al legalitii i oportunitii.
49

SECIUNEA A VII-A:
MODIFICAREA

I REVOCAREA
ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Modificarea actelor administrative

Modificarea actelor administrative nu privete actul n ntregul su, ci numai unele elemente sau
unele prevederi din act.
Modificarea actelor administrative poate fi fcut, n principiu, de organul care le-a emis, de
organul ierarhic superior ori de instana judectoreasc competent, potrivit legii.
Modificarea actelor administrative cu caracter normativ se realizeaz printr-un act de acelai nivel
i cu respectarea regulilor de procedur specifice actului iniial.
n toate cazurile, modificrile produc efecte juridice numai pentru viitor. Efectele juridice produse
de actul administrativ respectiv, pn la modificare, rmn valabile.
n cazul actelor normative individuale se va ine seama de principiul drepturilor ctigate, astfel
nct modificarea s nu creeze o situaie mai grea celui pentru care a fost adoptat sau emis actul modificat.
2. Revocarea actelor administrative
Revocarea actelor administrative este un principiu de baz n activitatea organelor administraiei
publice, care presupune desfiinarea actelor n cauz de ctre nsui organul emitent sau organul su
ierarhic superior. Aceast operaiune este denumit i retractare, n cazul n care revocarea este dispus de
organul care a emis actul.
Revocarea are un caracter obligatoriu atunci cnd este expres prevzut de lege sau prin dispoziia
organului ierarhic superior i facultativ n celelalte cazuri.
Cauza revocrii poate fi ilegalitatea i inoportunitatea actului administrativ de autoritate.
Actul administrativ este ilegal atunci cnd a fost emis cu nerespectarea prevederilor legii ori a
actelor administrative de rang superior.
Actul administrativ este inoportun n sensul c aplicarea lui (producerea efectelor sale juridice)
nu mai este oportun, pentru c s-au schimbat condiiile economico-sociale care au fost avute n vedere la
emiterea acestuia. Problema oportunitii actelor administrative este o consecin a dreptului de apreciere
al organelor administrative n cursul organizrii i executrii legii .
50

49
50

Alexandru Negoi, op. cit., p. 116

A. Balogh, op. cit., pp. 58 - 59

39

Actele administrative pot fi revocate din oficiu, de ctre organul care le-a emis, sau ca urmare a
rezolvrii favorabile a recursului graios formulat de persoanele interesate.
Actele administrative, n principiu, pot fi revocate oricnd.
Cu privire la efectele revocrii actelor administrative, artm c revocarea pentru motiv de
ilegalitate a actului produce efecte att pentru viitor (ex nunc) ct i pentru trecut (ex tunc).
n funcie de motivele care au dus la revocare, precum i de efectele produse pn la data revocrii
lor, facem distincie ntre revocarea actelor administrative care au produs efecte juridice n alte ramuri ale
dreptului i cele care nu au produs asemenea efecte . Dac au produs efecte juridice, sunt legal produse,
ns dac revocarea s-a dispus pentru motive de ilegalitate, efectele juridice produse, indiferent de ramura
de drept, vor fi nule, pentru c ceea ce este nul i efectele sale vor fi nule .
Revocarea actelor administrative poate atrage rspunderea organului administrativ public care le-a
adoptat sau emis. Atunci cnd revocarea actului se face pe motiv de oportu-nitate, actul de revocare
produce efecte numai pentru viitor, efectele juridice produse pentru trecut rmnnd valabile.
De la principiul revocabilitii sunt i unele excepii. Acestea privesc doar actele administrative
individuale. n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele categorii de excepii :
a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicional;
c) actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din
dreptul administrativ;
d) actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale;
e) actele administrative care dau natere la contracte civile (n sensul larg al termenului);
f) actele administrative care sunt emise ca urmare a execuiei unor contracte civile;
g) actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilitii;
h) actele administrative ce au fost executate material.
51

52

53

SECIUNEA A VIII-A:
ANULAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
1. Cazurile de anulare a actelor administrative
Actele administrative care au fost emise cu nclcarea uneia sau a mai multor condiii de
legalitate, a unor norme care privesc ocrotirea unui interes general sunt lovite de nulitate.
Nulitatea se stabilete de instana competent, potrivit legii, sau de organul ierarhic superior celui
care a emis actul, la cererea prii interesate ori din oficiu.
n ceea ce privete nulitatea actelor administrative trebuie s facem deosebirea ntre nulitatea
absolut i nulitatea relativ a acestor acte .
Nulitatea absolut const n sancionarea acelor acte administrative care au fost emise cu
nclcarea normelor juridice de fond i de procedur care privesc ocrotirea unui interes general, n timp ce
nulitatea relativ este sanciunea aplicat actelor care au fost adoptate sau emise prin nesocotirea unor
norme care ocrotesc un drept sau un interes personal.
Actele administrativ emise cu nesocotirea unui drept sau interes personal sunt anulabile la cererea
celor ocrotii de normele respective, iar dac nulitatea nu este invocat, actul poate fi considerat legal.
Actul administrativ este valabil i n cazul cnd regulile juridice nclcate, mai ales cele de
procedur, nu sunt eseniale.
Termenul n care cel interesat poate cere anularea unui act administrativ este de un an i curge de
la data comunicrii actului respectiv.
Efecte juridice produse de actele administrative rmn valabile pn la data constatrii nulitii
actului respectiv, cu condiia ca aceast sanciune s nu fie urmare a emiterii actului respectiv cu
nclcarea legii.
54

51
52
53
54

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 101
Ibidem
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 335
Alexandru Negoi, op. cit., p. 171

40

n cazul n care, prin emiterea acestor acte s-a cauzat i un prejudiciu particularilor, acetia au
dreptul la repararea prejudiciului cauzat, dac nu s-a stabilit n sarcina lor vreo vin la adoptarea sau
emiterea actului ce ulterior a fost anulat.
Rmn valabile actele emise de un funcionar de fapt, adic de acea persoan fizic care exercit
public astfel de atribuii, fr s fie legal investit ntr-o funcie public. De exemplu, oficierea unei
cstorii de un alt funcionar dect ofierul de stare civil.
n literatura de specialitate se mai vorbete i despre o alt form de ncetare a efectelor actelor
administrative, i anume de inexistena acestora. Este cazul actelor administrative care sunt lipsite de
elementele lor eseniale, astfel nct nu mai prezint nici mcar urma unei aparene de legalitate.
n aceste cazuri, nu mai este necesar constatarea nulitii acestor acte, ci desfiinarea lor. Actele
administrative, n acest caz, trebuie socotite pur i simplu ca inexistente . Astfel, actul este inexistent n
cazul n care nu poate fi materialmente dovedit, pentru c nu exist nici o urm a acestui act n arhive, sau
n cazul n care actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost abrogat retroactiv .
n unele cazuri legea prevede n mod expres inexistena actului, dac nu s-a ndeplinit o cerin
esenial, cum este aceea a publicrii n Monitorul Oficial al Romniei al hotrrilor i ordonanelor
Guvernului, nepublicarea atrgnd inexistena aces-tora.
n afar de cazurile pe care le-am artat, actele administrative pot nceta s-i mai produc efectele
juridice dac:
a) s-au produs efectele avute n vedere la emitere;
b) a expirat perioada de timp pentru care au fost emise;
c) au disprut considerentele care au stat la baza emiterii acestora;
d) beneficiarul a decedat sau a renunat la actul emis n favoarea lui;
e) organul emitent a dispus ncetarea aplicabilitii actului respectiv.
55

56

2.Procedura constatrii nulitii actelor administrative

Nulitatea actelor administrative se constat i se pronun numai de ctre organele competente,
potrivit legii.
Pornind de la principiul potrivit cruia nimnui nu-i este permis s-i fac singur dreptate, cel ce
consider c a fost nesocotit legea printr-un act administrativ trebuie s cear organului competent s
constate aceast stare de fapt i s pronune nulitatea actului administrativ, respectiv de a mpiedica ca
acesta s mai produc efecte juridice.
Sunt competente s constate nulitatea unui act administrativ organul ierarhic superior celui care a
emis actul, instanele judectoreti ndeosebi instanele de contencios administrativ. Instanele
judectoreti se pronun asupra cererilor formulate de persoanele care se consider c sunt vtmate n
drepturile sau n interesele lor legitime de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal al cererii (art. 52 din Constituie), deci pe calea contenciosului administrativ. n baza probelor administrate, instanele judectoreti hotrsc, dup caz, anularea actelor
administrative.
Constituia Romniei cuprinde (n capitolul referitor la Autoritatea judectoreasc) i dispoziii
referitoare la Ministerul Public (art. 131-132). Aceste dispoziii sunt dezvoltate prin Legea de organizare
judiciar nr. 304/2004 57 , republicat..
Nulitatea actelor administrative poate fi invocat pe cale de excepie sau pe cale de aciune.
n situaii de fraud, nereglementate, procedura de anulare se realizeaz n funcie de efectele
juridice generate de actul administrativ cu caracter fraudulos i comport dou mari situaii, dup cum
actul d natere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi i de alt natur. n primul
caz, actul administrativ se desfiineaz de ctre organul emitent sau, dup caz, organul ierarhic superior
dup procedura specific revocrii. n cel de al doilea caz, procedura este cea aplicabil n fiecare
ramur de drept, de regul procedura judiciar, n cadrul creia se va pune n discuie pe cale incident (ca excepie de ilegalitate) caracterul ilegal al actului administrativ
55 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ,
56 Alexandru Negoi, op. cit., p. 170
57 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 827 din

Editura tiintific, Bucureti, 1959, pp. 151 - 152

13 septembrie 2005

41

CAPITOLUL III:
ACTE ADMINISTRATIV -JURISDICIONALE.
OPERAIUNI ADMINISTRATIVE IFAPTE MATERIALE

SECIUNEA I:
ACTE ADMINISTRATIV-JURISDICIONALE
1. Noiunea de acte administrativ -jurisdicional
n literatura de specialitate i cea strin aceast categorie se ntlnete sub diferite denumiri.
Astfel, prof. A. Teodorescu le-a denumit acte jurisdicionale , alii le denumesc acte administrative cu
caracter jurisdicional i n sfrit acestea mai sunt denumite i acte administrativ-jurisdicionale , opinie
la care ne raliem i noi. Dar indiferent de denumirea dat actului de care vorbim, acesta este un act juridic
emis de un organ cu atribuii jurisdicionale, stabilit de lege, care funcioneaz n cadru sau pe lng o
autoritate a administraiei publice i care soluioneaz, pe baza unei anumite proceduri, un conflict juridic
n care una din pri este ntotdeauna un serviciu public administrativ.
58

59

60

2. Trsturile actelor administrativ -jurisdicionale

Organele cu atribuii jurisdicionale emit acte administrative jurisdicionale ale cror trsturi
specifice fac din acestea o categorie distinct de celelalte acte administrative.
Astfel, aceste acte se caracterizeaz prin urmtoarele:
a) sunt acte individuale pronunate de organe speciale ce funcioneaz, potrivit legii, n cadrul
autoritilor publice sau pe lng acestea; acestea pot fi organe de jurisdicie ale Curii de Conturi,
Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Internelor i Reformei Administrative sau alte organe
cu atfel atribuii;
b) se emit pe baza unei proceduri speciale prevzute de legea care a nfiinat organul cu atribuii
jurisdicionale. Procedura de emitere a acestor acte presupune participarea prilor i o elementar
contradictorialitate n dezbaterea care precede emiterea actelor administrative jurisdicionale;
c) sunt acte juridice irevocabile, ceea ce face ca organul care le-a emis s nu poat s le retracteze;
d) sunt acte juridice declarative de drepturi, ceea ce nseam-n c acestea nu creeaz ci, numai
constat drepturi;
e) scopul lor, este soluionarea unor conflicte juridice, ntre serviciile publice i particulari;
datorit specificului lor, care const n soluionarea unui litigiu juridic, actele administrative
jurisdicionale trebuie s aib o stabilitate juridic mai mare dect actele administrative obinuite . Ele se
bucur de o autoritate de lucru judecat, autoritate, care ns nu se identific cu aceea de care se bucur
hotrrile judectoreti, tocmai aceasta fiind distincia dintre aceste acte i hotrrile judectoreti ;
f) actele administrative jurisdicionale pot fi atacate n primul rnd la organele competente din
cadrul aceluiai sistem i numai dup expirarea acestor ci de atac, partea nemulumit se poate adresa
instanelor de contencios administrativ;
g) executarea acestor acte este asigurat de puterea public, n cazul n care partea obligat nu le
execut de bun voie.
61

62

58
59
60
61
62

A. Teodorescu, op. cit., p. 377

Valentin Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994, p. 134
Tudor Drganu, op. cit., p. 203
Alexandru Negoi, op. cit., p. 141
Ibidem

42

SECIUNEA A II - A:
OPERAIUNI

ADMINISTRATIVE I FAPTE MATERIALE

1. Noiunile de operaiune administrativ i fapt material

Operaiunile tehnico-administrative sunt aciuni realizate de autoritile administraiei publice i
de funcionarii acestor n vederea adoptrii, emiterii i aplicrii actelor administrative.
n procesul de adoptare, emitere sau aplicare a actelor administrative se efectueaz anumite lucrri
care, dei nu produc prin ele nsele efectele juridice, n lipsa lor actul administrativ nu se putea adopta sau
emite, ori nu ar produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis sau nu ar putea fi pus n aplicare.
Problema operaiunilor tehnico-administrative i a faptelor administrative se pune diferit de la
autor la autor.
Astfel, profesorul Antonie Iorgovan referindu-se la operaiunile i faptele materiale ale organelor
administrative - publice, este de prere c suntem n faa unei categorii care cuprinde acele fapte care nu
concretizeaz o voin juridic, ceea ce nu nseamn c unele din acestea nu produc efecte juridice,
fiind fapte juridice.
Marea majoritate a funcionarilor comit fapte juridice i realizeaz operaiuni tehnicoadministrative.
63

2. Trsturile operaiunilor administrative i ale faptelor materiale

2.1. Trsturi comune
Operaiunile administrative i faptele materiale se deosebesc de actele juridice administrative prin
urmtoarele trsturi:
a) sunt fapte materiale, ceea ce nseamn c acestea nu sunt nicidecum manifestri exprese de
voin care creeaz, modific sau sting drepturi i obligaii. Efectele juridice pe care le produc
operaiunile administrative de prestaie, sau operaiunile de administraie interioar nu se datoreaz voinei ce st la baza realizrii lor, ci voinei legii care prevede posibilitatea sau, dup caz, necesitatea lor ;
b) de regul, intervenia are loc n procesul administrativ de emitere i executare a actelor
juridice ale organelor administraiei publice. n majoritatea cazurilor, legea impune drept condiie de
valabilitate a acestor acte, efectuarea operaiunilor administrative necesare. De exemplu, suntem n
prezena unui act administrativ nevalabil, cum este cazul eliberrii unui permis de conducere fr ca
persoana fizic s susin examenul de eliberare a permisului de conducere n faa unei comisii numite n
acest sens.
64

2.2. Trsturi proprii

Operaiunile administrative au urmtoarele particulariti:
a) sunt svrite numai de autoritile administraiei publi-ce;
b) sunt productoare de efecte juridice n toate fazele proce-sului administrativ;
c) reprezint forma concret de realizare a administraiei publice;
d) sunt reglementate ndeosebi de regulile dreptului admi-nistrativ.
Operaiunile de administraie interioar sunt operaiunile prin care se concretizeaz faptul
administrativ, mijloc de nfptuire a competenei. Ele sunt realizate att de autoritile publice, ct i de
organizaiile nestatale, dar nu n realizarea puterii publice, fapt pentru care efectele lor juridice nu sunt
de drept administrativ. n aceast categorie intr unele operaiuni care au valoare de fapte juridice, cu
sunt: avizrile, expertizrile, nregistrrile etc., precum i lucrrile de birou, cum ar fi ntocmirea
unei liste de materiale sau persoane, multiplicarea de acte i altele.
Operaiunile tehnico-administrative se caracterizeaz prin faptul c fac obiectul ndeosebi al altor
ramuri de drept dect dreptul administrativ, tocmai de aceea cercetarea lor detaliat nu se realizeaz n
cursurile de drept administrativ, formnd, n schimb, investigaiile complexe ale tiinei administraiei .
65

63
64
65

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 261

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 266
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 268

43

Operaiunile tehnico-productive sunt fapte prin care se realizeaz diferite bunuri industriale sau de
alt natur care, ns, nu se materializeaz ntr-un serviciu public. Astfel de operaiuni sunt cele de
aprovizionare, transport etc., ntlnite la societile cu capital de stat, regii autonome i instituii publice.
Faptele materiale administrative care nu comport operaiuni ce ar putea fi nlturate ori
modificate reprezint fapte svrite, indiferent dac sunt licite sau ilicite i, ca atare, consecinele lor
nu mai pot fi revocate sau anulate . De exemplu, demolarea unui zid de ctre un funcionar public,
demolare care rmne fapt definitiv, cu toate c autoritatea administrativ la care lucreaz funcionarul ar
dori s-l nlture. Dac demolarea zidului a fost fcut prin nclcarea legii, particularul afectat poate
folosi cile de atac spre a obine daune .
66

67

3. Clasificarea operaiunilor administrative

Aciunea administraiei publice mbrac forme concrete de realizare a activitii administraiei,
care pot fi delimitate n dou mari categorii :
a) operaiuni (fapte) productoare de efecte juridice. La rndul lor, acestea se mpart n
operaiuni care produc efecte juridice n realizarea administraiei publice (de putere public) i
operaiuni care produc efecte n realizarea faptului administrativ (mijloc de administrare interioar);
b) operaiuni (fapte) ce nu produc efecte juridice proprii (unele operaiuni tehnicoadministrative i operaiuni materiale direct productive ).
De exemplu, operaiunea de nmnare a unui titlu de proprietate potrivit Legii nr. 18/1991
privind fondul funciar este nfptuit n realizarea puterii publice, n timp ce tehnoredactarea unor acte,
ndosarierea, arhivarea etc. nu implic aceasta. Aceste operaiuni sunt fcute de ctre personalul organelor administraiei publice, de-a lungul procesului administrativ.
Sub aspectul naturii lor intrinseci, operaiunile se clasific n:
a) operaiuni cu caracter administrativ (de administraie);
b) operaiuni de prestare a serviciilor publice;
c) operaiuni cu caracter tehnico-productiv (de producie).
Dup momentul interveniei lor n diferitele faze ale procesului administrativ, operaiunile
administrative pot fi grupate astfel:
a) operaiuni de documentare, constituire, expertizare, referate, procese verbale, etc.,
specifice fazei de pregtire a actului n vederea emiterii actului administrativ;
b) operaiuni de ntocmire a proiectului actului adminis-trativ, avizarea acestuia de ctre
organele n drept, datarea, semn-area, nregistrarea i emiterea acestuia;
c) operaiuni de aducere la cunotin a actelor adminis-trative celor interesai, publicitatea
acestora, executarea silit, controlul, etc.
Pe bun dreptate, se afirm n literatura de specialitate c distincia ntre cele trei specii de
operaiuni (tehnico-adminis-trative, de realizare a serviciilor publice i tehnico-productive) este
relativ , iar grania dintre operaiunile administrative i cele materiale este dificil de delimitat.
Operaiunile administrative sunt legate, n general, de emiterea, executarea i controlul
executrii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, n timp ce operaiunile
materiale propriu-zise sunt nfptuite n exercitarea unor operaiuni materiale propriu-zise, sunt nfptuite
n exercitarea unor atribuii ale organelor administraiei publice, fr a avea o legtur direct cu un
anumit act administrativ sau alt act juridic, emis de organele administraiei publice, sau de alte autoriti
publice .
n acest sens, se exemplific emiterea unui certificat (diplo-m de studii) n raport cu
operaiunile materiale de inere a unor prelegeri sau lucrri de laborator.
68

69

70

71

72

66
67
68
69
70
71
72

Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, p. 376
Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 272
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 261
Ibidem
Alexandru Negoi, op. cit., p. 178
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 263
D. Brezoianu i col., Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.457

44

CAPITOLUL IV:
DOMENIILE STATULUI I ALE UNITILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE
SECIUNEA I:
CONSIDERAII GENERALE. REGLEMENTARE
Domeniile n care statul i unitile administrativ-teritoriale i exercit dreptul de proprietate sunt
domeniul public i domeniul privat .
Dispoziii privitoare la proprietatea public sunt cuprinse n Constituia Romniei, Codul Civil i
alte acte normative.
Constituia Romniei la art.136 cuprinde dispoziii care privesc :
- titularul dreptului de proprietate public (alin.2) ;
- obiectul proprietii publice (alin.3) ;
- regimul juridic aplicabil (alin.4) .
Codul Civil, la art.475 alin.2 prevede c bunurile care nu sunt ale particularilor sunt administrate
i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele prescrise anume pentru ele.
Codul Civil conine i alte dispoziii n aceast materie.
Alte acte normative care cuprind dispoziii privitoare la proprietate, sunt:
Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul acesteia ;
Legea administraiei publice locale nr.215/2001 etc.
Delimitarea dintre proprietatea public i proprietatea privat apare n lumina Constituiei, ca fiind
cea mai important particularitate n aceast materie. Cu alte cuvinte, acestea apar ca fiind cele dou
forme ale proprietii n sistemul nostru de drept .
Problema distinciei ntre domeniul public i domeniul privat trebuie soluionat avnd n vedere
faptul c statul i unitile administrativ-teritoriale pot avea calitatea de proprietari att a bunurilor care
fac obiectul proprietii publice, ct i a bunurilor care fac obiectul proprietii private .
SECIUNEA A II - A:
NOIUNEA

I CARACTERELE JURIDICE
ALE DOMENIULUI PUBLIC

1. Noiunea domeniului public

Conceptul de domeniu i are originea etimologic n limba latin dominium care nseamn
stpnire, proprietate .
n dreptul roman , existau bunuri care compuneau domeniul public res publicae, constituind
ansamblul bunurilor ce aparineau poporului roman. Aceste bunuri erau grupate n dou categorii :
a) bunuri care constituiau un izvor de venituri ; res publicae in pecunia populi, n compunerea
crora intrau i ager publicus pmnturile cucerite de la dumani;
b) bunurile afectate uzului public, date n folosina direct i imediat a publicului, denumite res
publicae in usu publico, ce cuprindeau res comunis rmurile mrii, socotite pn acolo unde ajungeau
apele n caz de flux .
Res publicae cuprindeau porturile i fluviile; res universitatis teatrele, drumurile, pieele publice
etc.; i res divini juris n care erau incluse templele, mormintele i zidurile oraelor.
Primele res publicae in publicae in pecunia populi constituiau ceea ce am numi astzi domeniul
privat al statului, deoarece att ager publicus ct i succesiunile vacante, se nchiriau sau se vindeau
particularilor conform dispoziiilor dreptului privat.
Bunurile res publicae in usu publico nu puteau fi nstrinate, ele aparinnd folosinei
colectivitii, cum erau strzile i pieele publice, precum i cele devenite publice prin destinaie, cum au
73

73

St. Mndreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridic, Bucureti, Tipografia R. Cioflec, 1943, pp.9-14

45

fost arsenalele i fortreele. Ele nu puteau face obiectul nstrinrii i nici nu puteau fi prescrise, ns
puteau s fac obiectul unor drepturi particulare, cum ar fi servituiile de vedere asupra cilor publice. De
asemenea, se acordau autorizaii particularilor de folosire a unui lucru public, n schimbul unei redevene
cu titlu de impozit, denumit vectigalium publicum .
Domeniul public natural cuprinde bunuri existente ca atare, fr intervenia omului, ca urmare a
fenomenelor naturale. n acest caz, autoritatea public trebuie numai s constate existena lor i s decid
acordarea unor astfel de caractere juridice fenomenelor determinante.
Bunul capt acest statut nu datorit producerii acestui eveniment, ci datorit faptului c
autoritatea public a hotrt s anexeze efectul juridic de acesta. Prin urmare, domeniul natural nu este de
ordinul naturii, ci al societii . Intr n aceast categorie fluviile, rurile navigabile, malurile mrii etc.
Domeniul artificial este creaia activitii omeneti, a voinei administraiei public. n acest
domeniu sunt ncorporate porturi, aeroporturi, ci de comunicaii, fortree, fortificaii etc.
Bunurile de uz public sunt acele bunuri care, prin natura lor sunt de folosin general, avnd
acces la ele toi membrii societii.
Intr n aceast categorie parcurile public, grdinile publice etc.
Bunurile de interes public sunt acele bunuri destinate folosirii sau exploatrii n cadrul unui
serviciu public pentru realizarea unor activiti care intereseaz ntreaga societate sau colectivitate a avea
acces orice persoan sau toate persoanele au acces la folosina lor concret i nemijlocit .
n aceast categorie sunt incluse cile ferate, cldirile colilor, spitalelor, muzeelor, teatrele,
bibliotecile publice, cazrmile, reelele de distribuie a energiei electrice etc.
Prin domeniu public nelegem acele bunuri, care prin natura lor ori prin dispoziia expres a legii
sunt de uz sau interes public i aparin statu-lui sau unitilor administrativ teritoriale.
n ansamblu, bunurile formeaz domeniul" care este patrimoniul statului sau al unitilor
administrativ teritoriale ale acestuia .
Pentru ca un bun s fac parte din domeniul public trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii:
prin natura sa sau prin dispoziia expres a legii s intre n categoria bunurilor publice;
s fie destinate uzului sau interesului public;
s aparin statului sau unitilor administrativ teritoriale;
s intre sub incidena regimului juridic administrativ , sau dup caz a unui regim mixt de drept
public i drept privat, dar sub controlul regimului administrativ.
Potrivit art. 3 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 domeniul public este alctuit din bunurile prevzute
la art. 136 alin.3 din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i
din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i sunt dobndite
de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege.
Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra
bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii.
74

75

76

2.Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public:

Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public sunt: inalienabilitatea, imprescriptibilitatea
i insesizibilitatea.
Potrivit art. 11 din Legea nr. 213/1999 bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile
i imprescriptibile, dup cum urmeaz:
a) nu pot fi nstrinate prin intermediul unor acte juridice cu titlu gratuit, prin acte cu titlu oneros
i pe calea exproprierii; Inalienabilitatea este un principiu fundamental prevzut de Constituie, fiind
nscris anterior n Legile nr. 18/1991, nr.69/1991 i ulterior n Legea nr.213/1998; ele pot fi date numai n
administrare, concesionate, sau nchiriate, n condiiile legii;
Inalienabilitatea face imposibil dobndirea bunurilor din domeniul public de ctre teri prin orice
mod, motiv pentru care actele juridice prin care se transmite i se dobndete proprietatea public, sunt
lovite de nulitate absolut.
74 Emil Blan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de
75 Mircea Costin, Mircea Murean, Victor Ursa., Dicionar de drept civil, Editura tiinific i
76 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, vol. II, 1996, p. 58.

46

Mine, Bucureti, 2000, p.21

Enciclopedic Bucureti, 1980 p. 59.

Pe de alt parte, inalienabilitatea nu ntrzie constituirea unor drepturi reale , deoarece legea
permite ca aceste bunuri s fie date n administrare, concesionate sau nchiriate n anumite condiii.
Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public nu reprezint consecina naturii acestuia
ci consecina direct a faptului c bunul a fost afectat unui interes general . Pentru ca bunurile
imobile i mobile afectate unui interes general s fie pstrate scopului pentru care au fost afectate, ele au
fost declarate inalienabile i imprescriptibile. n cazul acesta, problema pus n legtur cu principiul
inalienabilitii i imprescriptibilitii domeniului public nu este o problem cu privire la existena
dreptului la proprietate, deoarece acest drept exist, ci numai o problem cu privire la modul cum acest
drept de proprietate poate fi exercitat de administraie. Exerciiul dreptului de proprietate asupra
domeniului public este restrns din cauz c bunurile servesc unui interes general .
Bunurile din domeniul public sunt deci numai scoase din comer, ele fiind numai res extra
comercium.
Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor privind regimul juridic al bunurilor din
domeniul public sunt lovite de nulitate absolut.
De asemenea, aceste bunuri nu pot fi ipotecate sau gajate, ntruct prin aceasta se ajunge la
nstrinarea lor n caz de executare silit, fapt ce contravine caracterului insesizabil al bunurilor
proprietate public.
b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale.
De regul, patrimoniul debitorului este afectat n ntregime garantrii datoriilor sale. Prin excepie,
bunurile din domeniul public nu pot fi urmrite silit de ctre creditori pentru realizarea creanelor lor.
Statul este prezumat a fi mereu solvabil, datoriile sale i cele ale unitilor administrativ-teritoriale se
pltesc prin aplicarea unor norme financiare speciale, care presupun nscrierea creanei la buget .
c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun
credin asupra bunurilor mobile;
Cu alte cuvinte, dreptul de proprietate public este imprescriptibil, att extinctiv ct i achizitiv.
Astfel, n primul rnd, aciunea juridic prin care se revendic un bun aparinnd domeniului public este
imprescriptibil, nestingndu-se prin exercitarea ei ntr-un anumit termen. Totodat dac am presupune c
un bun proprietate public a fcut obiectul vnzrii n cadrul executrii silite, acesta poate fi oricnd
revendicat, indiferent de momentul cnd a fost nscris actul de adjudecare n cartea funciar .
n al doilea rnd, bunurile imobile proprietate public nu pot fi uzucapate prin scurgerea timpului, iar
cele mobile nu pot fi dobndite prin efectul posesiei de bun-credin, indiferent dac se probeaz
ndeplinirea condiiilor impuse de art.1109 C.civ., lit.e .
Mai trebuie menionat faptul c nu este suficient s se probeze c prtul nu este proprietarul
bunului ci reclamantul va trebui s fac dovada dreptului su de proprietate i c bunul face parte din
domeniul public, fiind dobndit, potrivit legii.
Ct privete dovada drepturilor reale derivate din dreptul de proprietate public, reclamantul
trebuie s dovedeasc actul administrativ sau contractul n baza cruia a dobndit aceste drepturi.
77

78

79

80

81

SECIUNEA A III - A:
TITULARII DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLIC.
CONSTITUIREA I CLASIFICAREA DOMENIULUI PUBLIC

1. Titularii dreptului de proprietate public

Prin norme constituionale i alte acte normative se dispune c proprietatea public aparine
statului i unitilor administrativ-teritoriale (art.136 alin.3, art.4 alin.2 din Legea nr.18/1991 i art.1 alin.1
din Legea nr.213/1998). Din coninutul acestor norme rezult c titularii dreptului de proprietate public
sunt :
77 Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.67
78 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 363-364
79 Ibidem
80 M. Ulieru, Proprietatea public i proprietatea privat actualul cadru legislativ n Studii de drept roman, nr.3/1992, p.217
81 Ion Dogaru, Sevastian Cercel, Drept civil, Teoria general a drepturilor reale, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p.187

47

a)

statul romn - titularul dreptului de proprietate public asupra bunurilor aparinnd

domeniului public naional. Ele sunt date n administrarea general a Guvernului Romniei,
iar n litigiile privitoare la acestea, statul este reprezentat, de regul, de Ministerul Finanelor
Publice ;
b) unitile administrativ-teritoriale (judeul, municipiul, oraul, comuna) asupra bunurilor de
interes local .
Acestea sunt date consiliilor locale, judeene ori Consiliului General al Municipiului Bucureti,
dup caz, n administrare general.
n litigiile ivite n legtur cu aceste bunuri, unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate
de ctre consiliile locale ori judeene, dup caz, care dau mandat scris pentru fiecare caz n parte,
preedintelui consiliului judeean sau primarului (art.12 din Legea nr.213/1998). Acetia, la rndul lor,
pot desemna un alt funcionar ori un avocat care s-l reprezinte n instan .
2. Constituirea domeniului public
Constituirea domeniului public are loc printr-o serie de acte i operaiuni cum ar fi :
a) achiziie, care reprezint actul juridic sau faptul material n urma cruia bunul intr n patrimoniul
general al administraiei ;
b) ncorporare, ce presupune actul sau fapta prin care un bun intr n patrimoniul public ;
c) afectare, reprezentnd actul sau faptul prin care bunului i este dat destinaia sa particular .
82

3. Clasificarea domeniilor statului i ale unitilor administrativ-teritoriale

n raport de proprietarul domeniului, acestea se clasific n :
- domeniul public al statului ;
- domeniul privat al statului ;
- domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale ;
- domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale .
n literatura de specialitate este propus urmtorul tablou al clasificrii domeniului public :
a) din punct de vedere al interesului pe care-l prezint:
) domeniul public de interes naional (domeniul public naional) ;
) domeniul public de interes judeean (domeniul public judeean) ;
) domeniul public de interes comunal /domeniul public comunal.
Sunt incluse aici i localitile urbane, comuna urban, adic oraul i municipiul.
b) din punct de vedere al modului de determinare se disting:
) bunuri ale domeniului public nominalizat de Constituie;
) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice, n
baza criteriilor din Constituie i legi.
c) din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului /autoritii publice se disting:
) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii publice a statului sau a unitilor
administrativ-teritoriale;
) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private, dar afectate de dreptul de
paz i de protecie al statului (drept de poliie) .
d) din punct de vedere al modului de ncorporare, se disting:
) domeniul public natural;
) domeniul public artificial. ncorporarea bunurilor n prima categorie rezult dintr-un
fapt natural.
Constituia sau legea nu face altceva dect s constate existena acestor bunuri, stabilind c acestea
aparin domeniului public, pe cnd ncorporarea bunurilor n a doua categorie sunt rezultatul unei
83

82 Emil Blan, op.cit., p.22

83 Antonie Iorgovan, op. cit.,

p. 84.

48

intervenii a omului, legea calificndu-le ca bunuri ale domeniului public, bunuri de aceeai natur putnd
fi i de domeniu privat.
e) din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public se disting:
bunuri utilizate direct;
bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
f) din punct de vedere al serviciului public organizat se disting:
bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public;
bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
g) din punct de vedere al naturii, bunurile se destind:
- domeniul public terestru (bogiile solului, cile de comunicaii i instalaiile aferente, terenurile
afectate utilitilor publice, rezervaiile i monumentele naturii, etc.) ;
- domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime interioare rmul mrii, faleza, plaja
mrii, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice i
ale platoului continental, porturile maritime, etc.) ; acest domeniu nu are limite fixe, ci este determinat de
acordul de voin al statelor riverane .
- domeniul public fluvial (apele de suprafa, fluviile, rurile, canalurile navigabile, lacurile
navigabile, barajele, lacurile de acumulare i nmolurile terapeutice, lacurile de distracie i orice ap cu
potenial energetic valorificabil; apele subterane-izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale,
izvoarele de ape termale i orice izvor care poate fi folosit n interes public;
- domeniul public aerian (spaiul aerian cuprins n limitele teritoriale ale Romniei) ;
n legtur cu acest aspect, n literatura francez s-au ivit unele controverse .
Astfel, n timp ce unii susin teza potrivit creia statul este proprietarul spaiului aerian al unui
teritoriu i c acesta face parte din domeniul public, alii, interpretnd conveniile de la Paris (1999) i
Chicago (1944) opineaz c suveranitatea complet i exclusiv aparine fiecrui stat asupra spaiului
atmosferic de deasupra teritoriului su.
Exercitarea atribuiilor dreptului de proprietate asupra spaiului aerian implic importante
consecine asupra modului n care acesta este utilizat. Un exemplu n acest sens l constituie regimul de
zbor al aeronavelor, regimul utilizrii frecvenelor radio-electronice etc.
- domeniul public cultural (obiecte de art, picturi, sculpturi, mobilier, etc.,lucrri arhitectonice;
curi, palate, ceti, mnstiri, biserici, cldiri pentru alte destinaii etc.;vestigii arheologice, monumente,
ansamblurile i siturile istorice, letopisee, cronice, manuscrise, obiecte de cult, crile din bibliotecile publice, obiectele de muzeu i orice bun mobil sau imobil care intr n patrimoniul cultural naional);
- domeniul public militar (cazrmile, cazematele, zidurile de aprare, amenajrile genistice i
diferitele tipuri de adposturi, cile de comunicaie i telecomunicaii militare, armamentul i muniia,
parcul de maini, etc.
SECIUNEA A IV A :
CONINUTUL DOMENIULUI PUBLIC
1. Coninutul domeniului public al statului
Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin. 3 din Constituie,
din cele prevzute la pct. 1 din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional,
declarate ca atare prin lege (art. 3, alin 2 din Legea nr. 213/1998) .
Intr n aceast categorie bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu
potenial energetic valorificabil de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei
economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic fcnd obiectul
exclusiv al proprietii publice (art. 136, alin. 3 din Constituie).
Potrivit pct. 1 din anexa la Legea 213/1998, domeniul public al statului este alctuit din
urmtoarele bunuri:
) bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt;
) spaiul aerian;

49

) apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele
maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil,
marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare;
) pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie
ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n
amenajamentul silvic, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat;
) terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile
obinute prin lucrri de ndiguiri i desecri i de combaterea a eroziunii solului; terenurile institutelor i
staiunilor de cercetare tiinific i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic destinate cercetrii i
producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras;
) parcurile naionale;
) rezervaiile naturale i monumentele naturii;
) patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii";
) resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul
continental;
) infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelurile i lucrrile de art;
) tunelurile i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestora;
) drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare;
) canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele,
aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile
de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea;
) reelele de transport al energiei electrice;
) spectre de frecven i reele de transport i de distribuie de telecomunicaii;
) canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii prizele aferente;
) conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale;
) lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei
electrice este racordat la sistemul energetic naional sau cu trane pentru atenuarea undelor de viitur;
) digurile de aprare mpotriva inundaiilor;
) lucrrile de regularizare a cursurilor de ape;
) cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteo-rologice i de calitate a apelor;
) porturile maritime i fluviale, civile i militare, terenurile pe care sunt situate aceste diguri,
cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti de
navigaie civil, bazine, acvarii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice
aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate
activitilor de navigaie;
) terenurile destinate exclusiv instruciei militare;
) posturile poliiei de frontier i fortificaiile de aprare a rii;
) pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare-debarcare situate
pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate;
) statuile i monumentele declarate de interes public naional;
) ansamblurile i iturile istorice i arheologice;
) muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional;
) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea Parlamentul, Preedinia, Guvernul,
ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de lng acestea; uniti ale Ministerului
Aprrii Naionale i ale Ministerului Administraiei i Internelor, ale serviciilor publice de informaii,
precum i cele ale Direciei Generale ale Penitenciarelor; serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice, centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a
acestora;
) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile i instituiile de nvmnt
preuniversitar de stat din subor-dinea Ministerului Educaiei i Cercetrii ale cror cheltuieli de ntreinere, funcionare i dezvoltare se finaneaz de la bugetul de stat.
50

2. Coninutul domeniului public judeean

Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele bunuri:
) drumurile judeene;
) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al
acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean cum sunt:
) bibliotecile, muzeele, spitalul judeean i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz
sau interes public naional sau local;
) reele de alimentare realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare a
instalaiilor, construciilor i terenurilor aferente acestora;
) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt special de stat din
administrarea inspecto-ratelor judeene colare, respectiv Inspectoratul colar al Munici-piului Bucureti.
Coninutul domeniului public local al comunelor, oraelor i municipiilor
Fac parte din acest domeniu urmtoarele bunuri:
) drumurile comunale, vicinale i strzile;
) pieele publice, comerciale, trgurile, oborurile i parcurile publice, precum i zonele de
agrement;
) lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean;
) reele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, staiile de tratare i epurare a apelor uzate,
cu instalaiile, construciile i terenurile aferente;
) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i
instituiile publice de interes local cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i alte
asemenea;
) locuinele sociale;
) statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional;
) bogiile de orice natur ale solului n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes
public naional;
) terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu
sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt preuniversitar
cum sunt: grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii teologice, coli
profesionale i coli postliceale ;
) cimitirele oreneti i comunale.

Bibliografie
Alexandru, Ioan, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Editura Sylvi, Bucureti, 1996;
Baias, Flavius; Dumitrache, Bogdan, Discuii pe marginea Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate
public, n Dreptul nr. 4/1995;
Balan, Emil, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000;
Brezoianu, D. i col., Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999;
Drago, Roland, Science administrative, Paris, 1980;
Dvoracek, Maria V., Drept administrativ, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993;
Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, VOL I-II, 1996;
Manda, C., Administraia public local din Romnia, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999;
Negoi, Alexandru, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996;
Negoi, Alexandru, Legea Contenciosului administrativ, n Dreptul, nr. 6/1991, p. 10;
Negulescu, P. P., Tratat de drept administrativ, vol. I (Principii generale), ediia a IV - a, Editura F. Mrvan, Bucureti,
1934;
Oroveanu, Mihai T., Tratat de tiina administraiei, Editura Cerma, Bucureti, 1996;
Prisacaru, Valentin I., Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993;
Prisacaru, Valentin I., Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura ALL, Bucureti, 1996;
Toader Toma, Tratat de drept dministrativ, Editura Vasiliana- 98, Iai, 2003;
Toader Toma, Drept dministrativ, vol I Editura Vasiliana- 98, Iai, 2006

51